公共管理概論 by Chuliu 巨流圖書

國家圖書館出版品預行編目（CIP）資料公共管理概論／林淑馨著 . -- 初版 . -- 高雄市：巨流 , 2018. 12 面；公分

公共管理概論

ISBN 978-957-732-574-7（平裝） 1. 公共行政 2. 行政管理 572.9

著者責任編輯封面設計

林淑馨邱仕弘黃齡儀

發行人總編輯

楊曉華蔡國彬

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出版登記證

局版台業字第 1045 號

107020059

ISBN 978-957-732-574-7（平裝）初版一刷 •2018 年 12 月

定價：480 元

自序

這些年來國家與社會整體發展迅速改變，連帶也影響公共事務的管理。傳統公共事務管理方式早已無法因應時代快速的變動，同時也難以滿足民眾的需求。因而各國政府無不希望借用私部門的管理經驗，以協助解決層出不窮的公共事務問題。但公部門的特質與運作模式終究有異於私部門，這些適用於私部門的管理方式如何才能順利運用於公部門中，又可能面臨哪些困境？這些乃是公共管理這門學科所欲探討的主要內容，也是本書撰寫的核心架構。各位讀者若能以此脈絡來閱讀本書或準備考試，或許可以達到事半功倍的效果。仔細算算，包含專書與教科書在內，這是我的第 12 本書。回國十多年來，這樣的產出應該還算對得起自己，也可說是對本身專業領域的一個交代。自從 2012 年年底出版《公共管理》以來，一直受到該領域授課老師和讀者的鼓勵與支持，有讀者甚至還來信討論相關議題，讓我相當感動。然卻也常有老師提醒我：「這本書內容太多，一學期 2 學分很難全部上完，能否考慮出上下冊或是精簡版？」。但說實在，當時在寫《公共管理》，我只考量自己授課和考生的需求，因此竭盡可能要將許多概念和專業知識放進書裡，希望能說清楚講明白，卻也因而導致該書的內容越來越多。雖然這段期間也想將該書整理成精簡版，但因教學和研究工作占去相當多時間，所以始終未能付諸實際行動。今年終於有些時間可以著手處理此事，卻也面臨「定位」和「區隔」問題。如果只是單純將先前的《公共管理》抽離部分內容出來，或許是件簡單的事，但總覺得不應僅是如此，應有些許不同。我期望這本《公共管 i

理概論》能更淺顯易懂，能讓初學者覺得公管是有趣的、實務的，非僅是理論性的，從而願意置身於公共管理的學習領域。因此，在內容的安排上較為簡潔，為了提高讀者的學習興趣，在每章內都增加了與主題相關的「實務櫥窗」和「公管小檔案」，除了協助讀者檢視理論與實務的差異外，還希望喚起讀者對本學科實用性之重視。本書得以出版，首先感謝巨流出版社長期以來對出版的執著與附出，儘管這些年出版業的經營頗為艱辛，但出版社仍然願意持續出版專業書籍，單是這點就非常不容易。而台北大學公共行政暨政策學系的老師與助教們，以及公共行政領域的先進平時對我的關懷和提攜，還有宗穎、維倫、姿安與伶安等多位研究助理在資料蒐集和校稿上的協助，都是促使本書得以快速出版的最佳動力。這些年來，透過教科書的撰寫，意外地和讀者產生另類互動。雖然多數的讀者我都不認識，但卻可能在許多不同場合（有時是公務人員受訓時）相遇。曾經在一次訓練場合，有位讀者跑來跟我說：「老師，我讀過你的書ㄟ，對我幫助很大」。聽到這句話，真有說不出的高興與成就感，覺得寫書是件有意義的「大事」，可能影響讀者至深，更加警惕自己在資料蒐集和內容撰寫上須處處小心謹慎。最後，感謝家人長期以來對我的包容。由於大多數的時間我都待在研究室，所以犧牲了許多和家人相處的時間。但他們卻毫無怨言，始終默默守候著我，讓我無後顧之憂。若是沒有他們，我應該不會如此多產。謝謝你們！

林淑馨於國立台北大學公共事務學院 326 研究室 2018.7.6

目錄 i

自序第一章公共管理的基本概念

001

第一節公共管理的緣起 ------------------------------------------------------------------------------------------------003 第二節公共管理的基本概念 ------------------------------------------------------------------------------------006 第三節新公共管理 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------012 第四節新公共管理的優點與限制 ------------------------------------------------------------------------020

第二章政府再造與企業型政府

031

第一節政府再造的基本概念 ------------------------------------------------------------------------------------033 第二節政府再造的核心：企業型政府 ------------------------------------------------------------037 第三節形塑企業型政府的環境 ------------------------------------------------------------------------------045 第四節政府再造與企業型政府的反思 ------------------------------------------------------------049

第三章顧客導向與全面品質管理

061

第一節顧客導向的基本概念 ------------------------------------------------------------------------------------063 第二節顧客導向的理念與特質 ------------------------------------------------------------------------------066 第三節全面品質管理的意義與特性 ------------------------------------------------------------------071 第四節全面品質管理與傳統組織管理之比較 ------------------------------------------076 第五節政府推動顧客導向與全面品質管理的限制 ------------------------------080

第四章電子化政府

091

第一節電子化政府的基本概念 ------------------------------------------------------------------------------093 第二節電子化政府的功能 ------------------------------------------------------------------------------------------097 第三節電子治理 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------100 第四節電子化政府的推動成果、挑戰與展望 ------------------------------------------105

第五章績效管理

119

第一節績效管理的基本概念 ------------------------------------------------------------------------------------121 第二節績效指標的建立及評估工具 ------------------------------------------------------------------124 第三節政府績效管理的原則與成功要件 ------------------------------------------------------132 第四節政府機關運用績效管理的迷思與限制 ------------------------------------------137

第六章目標管理與策略管理

149

第一節目標管理的基本概念 ------------------------------------------------------------------------------------151 第二節目標管理的型態、實行步驟與原則 ------------------------------------------------155 第三節策略管理的基礎概念 ------------------------------------------------------------------------------------160 第四節策略管理的步驟與成效 ------------------------------------------------------------------------------165 第五節政府機關運用目標管理與策略管理之限制 ------------------------------168

第七章知識管理與學習型組織

179

第一節知識管理的基本概念 ------------------------------------------------------------------------------------181 第二節推動知識管理的程序與關鍵因素 ------------------------------------------------------184 第三節學習型組織的基本概念 ------------------------------------------------------------------------------188 第四節學習型組織的特點及第五項修練 ------------------------------------------------------191 第五節政府機關推動知識管理和學習型組織的困境 ------------------------194

第八章危機管理

209

第一節危機的基本概念 ------------------------------------------------------------------------------------------------211 第二節危機管理的意涵 ------------------------------------------------------------------------------------------------215 第三節危機管理的建置與運作 ------------------------------------------------------------------------------219 第四節政府機關進行危機管理時的課題與作為 ------------------------------------225

第九章治理與跨域管理

239

第一節治理的基本意涵 ------------------------------------------------------------------------------------------------241 第二節跨域治理的意涵與特質 ------------------------------------------------------------------------------248 第三節跨域治理的理論基礎 ------------------------------------------------------------------------------------252 第四節我國跨域治理之成效與課題 ------------------------------------------------------------------256

第十章民營化與公私協力

267

第一節民營化的基本概念 ------------------------------------------------------------------------------------------269 第二節民營化的理論基礎 ------------------------------------------------------------------------------------------273 第三節公私協力的意義與類型 ------------------------------------------------------------------------------278 第四節公私協力的成功要件與課題 ------------------------------------------------------------------284

第十一章非營利組織管理

297

第一節非營利組織的基本概念 ------------------------------------------------------------------------------299 第二節非營利組織的理論基礎 ------------------------------------------------------------------------------305 第三節非營利組織的事業化 ------------------------------------------------------------------------------------309 第四節非營利組織經營管理的問題 ------------------------------------------------------------------315

第十二章公共關係與政策行銷

325

第一節公共關係的基本概念 ------------------------------------------------------------------------------------327 第二節公共關係的運作原則 ------------------------------------------------------------------------------------332 第三節政府公共關係 ------------------------------------------------------------------------------------------------------334 第四節政策行銷 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------339 第五節政策行銷的核心概念 ------------------------------------------------------------------------------------346

第十三章公共部門課責

357

第一節課責的基本概念 ------------------------------------------------------------------------------------------------359 第二節公部門的課責 ------------------------------------------------------------------------------------------------------364 第三節非營利組織的課責 ------------------------------------------------------------------------------------371

2 政府再造與企業型政府第一節政府再造的基本概念第二節政府再造的核心：企業型政府第三節形塑企業型政府的環境第四節政府再造與企業型政府的反思

學習目標 f瞭解政府再造的定義與核心特質。 f f掌握企業型政府的意涵、特質與十項原則。 f f討論形塑企業型政府的可能環境。 f f檢討政府再造與企業型政府的可能限制。 f

031

公共管理概論

府再造（Reengineering Government）與行政革新是現代化國家

政

重要的議題，並在 1980 年代成為各國政府關注的焦點，「政府再

造」運動儼然已形成世界性官僚體系的一項「變革文化」，而成為文官體系提升績效的改革聖杯，甚至轉化為象徵治理能力的政治圖騰（江岷欽，1998：64；詹中原，1999：20）。研究指出，80 年代以來，全球性所發生的政府改革風潮具有雙重意義：一是推動政府改革的國家相當廣泛，從英美、OECD 等先進國家到開發中與第三世界國家都大力推動這種改造計畫，其範圍是全球性的；二是在改革方法及策略上都較過去的改革更為激進與徹底（丘昌泰，2010：134）。整體而言，政府再造運動涉及兩個面向問題，即是政策面與管理面。前者是關於政府規模與角色的定位，涉及各種價值優先序位的政治決定；後者關注的是政府運作的更有效率，以提升公民滿意度（Kettle, 2000: 30）。政府再造與企業型政府所涉及的相關概念相當繁雜，受限於篇幅，本章僅以核心概念為主要介紹內容。在本章中，首先說明政府再造的背景因素，釐清政府再造的定義與核心特質；其次，以政府再造的核心 ─企業型政府為主，介紹企業型政府的形成背景、意涵、原則與特質等；接著探討形塑企業型政府的環境；最後則是分析政府再造與企業型政府所可能產生的限制。

032

第二章政府再造與企業型政府

第一節政府再造的基本概念一、政府再造的背景隨著政府職權的擴張，全球性的政府財政萎縮，行政環境快速複雜的變動，再加上人民需求的增多和期望的升高，現代民主政府普遍遭受「能力不足」、「績效不彰」、「欠缺效率」、「浪費資源」和「政府失靈」的種種批評。面對此種困境，1980 年代產生「民營化」、「小而美」的政府革新風潮，希望以減少支出或增加服務的方式，挽回民眾對政府的失望，而形成另一波革新的風潮（張潤書，2009：455）。以美國為例，許多學者所倡導之行政革新的基本觀念，乃是希望將企業經營中所重視的品質、成本、顧客滿意等觀念，注入於政府部門的運作之中，藉由這些觀念的指引，使政府的運作更有效率且更具品質（吳瓊恩等，2005：35）。由以上所述得知，政府再造之所以成為世界各國紛紛投入的重要議題，其關鍵的因素在於外部因素的壓迫以及內部因素的限制，導致政府無法負荷來自於人民所提出的服務需求，不僅效率上難以達到民眾的要求，預算上的限制也使政府部門陷入兩難的困境。此外，科技的進步使民眾服務的範圍與樣態日趨多元，而政府部門為了因應這些外部壓力，需要就目前政府的體質做通盤的檢討與改變，期望藉由各項技術的引進和觀念的轉變，以減少施政成本，提高政府的效能，使所提供之公共服務得以符合人民的需要與期待。

二、政府再造的定義政府再造在不同國家間的用詞有所差異，有學者認為這種政府的改革 033

公共管理概論

運動稱為公共管理改革（public sector reform），美國學者稱之為政府再造（reinventing government）或政府轉型（government transformation），德、法學者稱之為「行政現代化」。雖然用詞不一，但所代表的皆是改造政府，希望提高政府效率與服務品質的改造運動，其最終目的在於建立一個「成本最少，做得最好」的「企業型政府」（丘昌泰，2010：134）。換言之，若賦予「政府再造」較精確的定義，應該是「公共行政再造」或「行政再造」（reengineering administration），是對組織過程的徹底再思考及根本性的巨幅再設計，以促成組織績效劇烈的進步。這種過程必須是整體而非片段分裂的枝節流程。「再造」也不只是對現有結構的調整或是修正，其應是工作過程巨幅的重新創造及再設計，所期盼的不是績效或服務品質微幅的提升，而是大幅的改進（轉引自詹中原，1999：7-8）。

三、政府再造的核心特質談到政府再造運動，學者認為大多環繞在下列六項核心特質（Kettl, 2000，轉引自丘昌泰，2010：137-138）：

（一）生產力各國公民一方面希望能夠減稅，另一方面卻希望政府可以提供更好的公共服務，導致政府必須在有限的財政資源或是更少的財政收入額度內為人民提供效率服務。

（二）市場化許多國家已經將公營事業徹底的民營化，也有國家與非政府的夥伴進行服務提供計畫，這些改革策略的基礎觀念是以市場機制代替命令控制官僚體系，以改變計畫管理者之行為。 034

第二章政府再造與企業型政府

（三）服務取向許多公民認為政府大多是缺乏回應能力，為使政府更具回應性，徹底改造服務提供系統，有些國家不再以官僚機構為優先地位，而將為民服務視為首要，讓公民有更多選擇不同服務提供系統的權利。

（四）分權化為提升政府的回應能力，許多國家的改革策略是授權給基層政府單位，而有部分國家則是將服務提供的責任由中央移轉至地方政府，甚至將責任分權化，授權給第一線的管理者並賦予誘因，以滿足公民需求。

（五）政策能力許多國家將政府作為服務採購者的政策功能，以及作為服務提供者的服務運送功能予以劃分，由於政策不一定要假手政府本身，一方面可以改善服務提供的效率，另一方面則提高服務採購能力。

（六）結果責任許多國家已開始將由上而下的、規則基礎的責任系統，改為由下而上的、結果導向的責任系統所取代，焦點著重於績效與結果，而非過程與產出。

035

公共管理概論

實務荒謬的政府再造 1 櫥窗

過去臺灣創造了許多世界奇蹟，其中有個奇蹟卻是不為人知：臺灣小小一個島國，「政府部會數」竟然居全球之冠，不僅超越鄰近的日本與韓國，連美國、中國這樣幅員廣大的國家，都比不上我們。小國卻要養最多的部會，加上不斷膨脹的公務員人數，光是領院長與部長級薪水的人，就有一百多位，這樣的奇蹟，未免太沉重。攤開亞洲國家的政府部會數字，臺灣的部會數字之多，令人驚訝！日本只有 11 個部會，韓國 15 個，而臺灣卻高達 37 個，遠遠超過日、韓，臺灣勝出！行政院組織改造《行政院組織法》於 2010 年 2 月 3 日修正公布，明定從今年 1 月 1 日開始施行，新的行政院組織架構將由原本的 37 個部會精簡為 29 個，此次組改共有經建會、文建會、勞委會、體委會、研考會、蒙藏會、工程會、青輔會、海巡署及新聞局等單位走入歷史，堪稱是 30 多年來最大的行政組織變動。

組改六大荒謬，恐形成一場行政災難一、形式主義：37 個部會減為 29 個，數量依然是世界第一。二、表面功夫：人事成本仍偏高，明年度中央政府人事費用占總預算 22%，達 4225 億元，相當於蓋一條高鐵經費。三、沉痾未除：凍省遺留問題未解，行政院公文須南北奔波。

1 今周刊830期（http://www.businesstoday.com.tw/article/category/80392/post/201307150179/ %E8%8D%92%E8%AC%AC%E7%9A%84%E6%94%BF%E5%BA%9C%E5%86%8D%E9 %80%A0；檢閱日期：2018/5/27）。 036

第二章政府再造與企業型政府

四、五都膨脹：五都升格，人力大擴充，中央、地方人力高達 1/3 重疊。五、虛設人力：行政院本部增設近百人的發言人室，及科技會報辦公室、聯合服務中心等。六、配置不當：部會更名後，業務內容換湯不換藥，功能疊床架屋。

第二節政府再造的核心：企業型政府提到政府再造，多數學者都會提及企業型政府的概念，認為師法企業的管理技術有助於改善政府部門長期以來的各項缺失，透過企業管理的方法有效的將政府部門的資源做妥善的運用，並設法提高民眾對政府的施政滿意度。在本小節中乃簡述企業型政府的相關概念。

一、企業型政府的形成背景奧斯本與蓋伯勒（Osborne & Gaebler）在其《新政府運動：如何將企業精神轉換至公務部門》（Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector）一書中指出，如果政府管理文化與行為能夠加以改革，則可以從「官僚型政府」轉變為「企業型政府」，並且像私人企業般，積極為人民解決問題。因而兩氏認為：政府機關唯有具備企業精神，以企業精神經營政府機構，才得以建立企業型政府，以滿足人民的需求與社會的期待。研究顯示，企業型政府的形成背景，可分別從兩方面來探討（莫永榮，1998：75-76；丘昌泰，2010：108-109）：（一）從理論層面而言，政府再造的壓力來自於現代生活的三項特徵： 1. 社會大眾對公共服務需求的質和量大幅成長，但官僚體系提供服務 037