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章
三十 年崎嶇路： 我國公視的演進、困境與前進
魏玓、林麗雲
壹、前言 1997 年立法院通過《公共電視法》 ，隔年我國公共電視台正式建立。不過公 共廣電服務的設置作為一種傳播媒體政策，可以追溯到前行政院長孫運璿在1980 年提出的建立公共電視台主張，因此可以說，到今年（2012 年）為止，我國公 視的推動與發展，已逾三十年。然而這個過程卻是荊棘遍佈、險象環生，以致往 往進一步退兩步。 尤其是在 2008 年二度政黨輪替之後，國民黨掌握行政立法優勢，並從 2009 年下半年起，發動包括修法以及更動管理階層人事等多項措施，致使公視內部紛 爭陡然升高，治理問題層出不窮，甚至與主管機關新聞局之間興訟不止。從各個 方面來說，我國公視體制已出現種種嚴重病徵。是以關心公視的人，對這個情況 無不感到痛心憂慮。 然而，公視的發展尚不到被宣告死亡的地步。相反的，我們仍認為公視的改
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革不但可能而且必要、急迫。本文透過對於我國公視發展歷程的細部耙梳，試圖 掌握公視發展困境的核心問題，以發掘病灶，提出診斷，希望能夠對公視改革提 供一些思想和行動的動力。
貳、建台前：錯誤的開始─缺乏公共性的想像 回顧過去三十年來公共電視在臺灣的發展軌跡，國家向來是關鍵性的引導因 素。1987 年解嚴之前，所有廣電媒體的體制建立和運作，包括公共電視政策概 念在 1980 年代初期的提出，皆是由國民黨的黨國機器主導。解嚴之後，國家的 內涵和角色出現巨大變化，但公共電視作為一種有別於主導性商業廣電體制的 「非主流」建制，其發展、存續以及展現的樣貌，主要有賴國家在政策上的定錨 和執行上的履踐。同時在此過程中相關行動者（如文化界、傳播學界、媒體改革 團體等）也多有著力。因此本文剖析國家這個關鍵性角色（包括其特性、施為與 演變）並及相關行動者，以釐清我國公視發展問題並進而提出政策層次的改革之 道。本節以下的討論，以 1980 年代公共電視政策理念被提出之後的演進為主， 不過為了要能夠較充分地理解我國廣電政策思維脈絡，有必要先略為鋪陳 1980 年代之前的電視發展脈絡。
一、我國電視的初步建制 在國民黨的威權統治下，1960 年代初期國家便是以電視為統治輔助工具的 立場開始進行建制的。在政治上，國家把電視作為宣傳與控制工具，對內傳達官 方的意識型態，建立在道德、文化方面的領導地位；同時也在反共時期被用來證 明「自由中國」在科技上優於「共產中國」。在經濟上，採取商業電視的體質和 營運模式，以廣告為財務基礎，更可協助建立消費市場，有利於本國工商業發
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展 1。 國家一方面便宜行事（不願投入資源），讓電視以廣告收入維生，另一方面 更邀集民間企業，把電視當作利益分配的工具。例如，在第一家無線電視台─ 臺灣電視公司成立時，為了降低國庫支出，由省府行庫（省行庫中有民股）出資 （占四成股份），並邀集民間企業（包括日資）參與。當台視開始獲利後，在民間 廣播業者的要求下，國家又成立第二家電視台中國電視公司（中視） ，由黨營事 業單位與民營廣播電台（後者占四成股份）合資。接下來，由軍方主導成立了第 三家電視台中華電視公司（華視），繼續與民間企業（後者占兩成股份）共有。 因此，無線三台均屬是官民合資。 這種「官民合資」模式有利國府的統治與收編。第一，由於三台大的股權組 成仍以民股占多數，因此可視為民營，不需受到立法院監督。第二，由於官股是 最大股東，還是可以控制電視營運。第三，官方將電視的資源分給黨內親信與關 係緊密的民間友人，以獲取他們的支持。整體而言，國家一直把電視當作宣傳與 利益分配的工具 2。 值得注意的是，在台視與中視成立後，政府才著手制定廣播電視法，顯見國 家從一開始對於電視發展，沒有整體或長遠的規劃和構想。1967 年設立的教育 部文化局成為電視的主管機關，該局由傳播學者王洪鈞擔任局長，於 1969 年完 成〈廣電法立法起草要點〉，主張我國應仿效西歐與日本等國，成立「國家廣播 電視網」。不過，在現有電視業者的遊說與壓力下，主事者也沒有建立國家電視 的遠見，因此「國家廣播電視網」一章遭到刪除 3。而後文化局遭裁撤；廣電業 務由文化局移轉至新聞局，電視的宣傳角色更為明確。而且根據 1976 年通過的 〈廣播電視法〉第五條，所謂「公營電臺」指的是「政府機關所設立之電臺」； 「必要時各類電臺（公營與民營）得聯合經營之」。該法正當化「官民合資」的電 1
程宗明（2003）。批判臺灣的電視政策，2000-2002：無線電視台公共化與數位化（未出 版之博士論文）。政治大學新聞研究所，台北；馮建三（2004）。傳播政治經濟學在臺灣的發 展。載於翁秀琪（主編），臺灣傳播學的想像（下）。台北：巨流。頁 684。 2 林麗雲（2006） 。威權主義下臺灣電視資本的形成。中華傳播學刊，9，71-112。 3 李瞻（1970）。廣電法草案的基本精神。報學，4(4)，15。
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視體制，讓特定人士繼續享有利潤，同時也將「公營」中的「公」這個字，解釋 為「政府」，而非「公眾」或「公共」。 在官方的包庇下，三台以「公營」機構之名，享寡占市場之實，只求擴大利 潤，不需承擔公共責任。尤其在 1972 年華視成立後，三台進入惡性競爭時期， 發展出「外包」的生產模式 4。亦即為了降低生產成本（如人員薪資、製作經 費、廣告業務承攬），把節目轉包給傳播公司，後來甚至只出售時段（包括節目 與廣告），不事生產即坐收地租。外製公司為了降低成本，不免降低節目品質， 甚至與廣告商聯手，成為廣告商的下游業者。我國無線電視發展至此，政治立場 固然仍與統治階級一致，但本質上已經愈來愈接近資本家賺錢謀利的工具，而道 德、文化方面的領導功能則顯然愈來愈被忽略了。 在商業電視的弊病出現後，部份社會與文化界人士開始對商業電視追求利 潤、不顧教育文化責任的模式發出不滿。例如，作家王禎和在 1977 年（當時 為《電視周刊》撰稿，剖析電視問題）訪問了與電視有關的學者、專家與製作人 員，所著《電視•電視》一書中，不少受訪者嚴厲批判商業電視為了追求利潤已 違背了公共利益。例如編劇丁衣即抱怨廣告商已左右了電視劇本的寫作。正如其 所言： 「誰的意見代表觀眾？說穿了還不是一些外行的廣告商人，在代表觀眾表 示意見。」5。在這本書中，連親官方的經濟學者魏萼（之後 1981 年到 1985 年 擔任國民黨文工會副主任）也批評：電視事業受到資本主義宰制，已違背三民主 義的要義，因為「資本家拿錢支持電視節目─往往以他們認定的所謂的大眾趣 味為趣味，內容就不免要趨向低俗，水準就不免要日日下降，節目所提供的已不 是健全的娛樂，而是一種麻醉了！」6 又如，當電視業者爭相謀利時，新聞學院人士也指出應以公共電視來取代私 人商業電視。親官方的新聞學者曾虛白（1950 年國民黨改造期間曾擔任中央改 造委員會第四組主任，負責宣傳工作）以官方所宣示的三民主義傳播政策為基 4 5 6
何貽謀（2002） 。臺灣電視風雲錄。台北：臺灣商務印書館。頁 184。 王禎和（1977） 。電視•電視。台北：遠景。頁 18。 同註 5，288 頁。
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礎，指出國家應節制私人資本，限制商營媒體的擴張，並成立公營媒體 7。李瞻 也批判商營媒體的擴張，指陳：「……何以三家（電視）公司均以商營方式經營 呢？這是政策的錯誤，也是立法院的嚴重失職！」。李瞻更建議，政府應收回三 家商業電視台民股的部份，建立公營電視 8。雖然此時新聞學術界的概念中，公 共電視仍具政府電視的色彩，但他們也對商營電視不但提出批評也指出了改革方 向。 當以上文化菁英批評商業電視時，黨的領導者也意識到商業電視可能有損 統治者的文化與道德形象；蔣經國（1972 至 1978 年擔任行政院長）即再三指示 電視節目應協助社會教育。到了 1976 年，蔣經國再指示： 「電視演藝人員過於華 麗，連續劇偏重打殺，對社會有嚴重的不良影響，必須立即改善。今後電視節目 應以社教為著眼點，不應只以營業為目的；為提倡社會善良風氣，即使業務稍有 虧損亦應在所不惜」9。 1970 年代晚期，臺灣猶處於政治戒嚴時代，政治領空仍充滿低氣壓。但另 一方面，隨著經濟快速起飛，商業活動蓬勃發達，而三家無線電視台在廣告利潤 極大化的動力下，導致節目表現的變化，讓國民黨黨國機器在面對稍後政治領域 的嚴峻挑戰之前，竟先一步感受到道德、文化面向的正當性危機。
二、公視政策理念的提出與不足 為了緩和文化菁英的不滿，國家於 1980 年提出成立公共電視台的政策構 想。當時的行政院長孫運璿宣布將成立「公共電視台」，新聞局也主張將提撥廣 電事業盈餘作為公共電視發展基金，籌劃公共電視台。有的立法委員甚至主張從 商業電視廣告營業額中抽稅或徵收頻道使用特許金，資助公共電視體制，創造結 構性的變革。 7
曾虛白（1978） 。舊釀新培。台北：文史哲。頁 140。 李瞻（1975）。我國新聞政策。台北：台北市新聞記者公會。頁 100-101。 9 蔣經國先生全集編輯委員會（1991）。蔣經國先生全集，第十八集。台北：行政院新聞局。 頁 514。 8
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當然，孫運璿腦中的公共電視，跟源起於西歐的公共廣電服務並不相同。他 說得很明白，這座公共電視台是「負責製作沒有廣告的社會教育節目，以配合國 家政策和教育的需要」10。換句話說，是一種以「教化」為目的的電視，用以取 代已經過度商業化、國家漸感無力有效控制的既有三家「政府電視」 ，以應付社 會輿論壓力，彌補流失的道德領導正當性。 兩年之後（1982 年）的 6 月，新聞局邀請傳播學者徐佳士、媒體工作者張 繼高等人，組成「廣電未來發展研究委員會」，並由張繼高負責研擬公共電視計 畫草案。據了解，張繼高的草案主旨與西方傳統的公共媒體性質較為接近，然而 可能也就是因為這樣，提出之後就被新聞局束之高閣。 另一方面，三台方面（如當時的台視董事長許金德）也積極遊說阻止，不 但取消了從三台廣告固定抽稅的構想，甚至最後也放棄了公共電視台的建台計 畫 11。取代的方案是由新聞局的國內新聞處（主責為國內宣傳）下成立「公共 電視製播小組」，從 1983 年的下半年開始製作所謂的「社教」節目，借用三台的 特定時段播出。1984 年 5 月第一個節目「大家來讀三字經」播出。隔年，新聞 局成立「財團法人廣電發展基金會」（簡稱「廣電基金會」），繼續負責「公共電 視」節目製作。廣電基金會雖然是財團法人身分，但是董事長由新聞局長擔任， 經費運用與節目製作也都由新聞局主導。 這是公共電視在臺灣具體發展的第一階段。這樣的公共電視，無論是性質 上與規模上，都與公共媒體的傳統相去甚遠，傳播學者馮建三稱之為「蝦米模 式」，以與歐洲國家公共廣電體制的「大魚模式」對比 12。如前所述，國民黨推 動公共電視的想法，可以說是在漸覺無力完全控制三台商業化趨勢的情況下，為 達教化、馴服和宣傳目的而發展出來的政策。另一方面，國民黨以一黨之私，假 借公共電視之名，掛羊頭賣狗肉一陣子，還帶來了一個副作用，那就是讓一般民
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同註 1。 同註 1。 12 馮建三（1995）。再思考「影視帝國主義再思考」。廣電資本運動的政治經濟學。台北：臺 灣社會研究叢刊。頁 1-29。 11
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眾對那些叫做「公共電視」的節目，留下錯誤認知和不良印象，而增加了後來推 動理想公共電視的困難。 國民黨的這種公視理念，本質上就是一種帶有道德與文化領導任務的「政府 電視」。這個定位在解嚴後的最初幾年內，也沒有太大改變。然而，解嚴之後， 在野黨成立，社會力釋放。1980 年代末，甫自歐洲回國的傳播學者（如翁秀 琪、馮建三等）主張無線電視為公共領域的機制，應獨立於政府的控制與私人資 本的操作開始於報章雜誌闡述公共電視的進步理念 13。於是，接下來我們竟將 見到歷史的荒謬與弔詭：國民黨從公共電視政策的提出者，搖身一變為反對者。
三、公視的「不完全」誕生 就在所謂的「公視」節目播出五、六年之後，新聞局於 1990 年又開始推動 八年前胎死腹中的公視建台計畫，主要的原因乃是，當時甫成立的民進黨推動 「開放電波」運動，主張無線電波為人民所有，不應由國民黨壟斷，也架設地下 電台以攻擊國民黨「電波有限」的說法：國民黨此時遂以「公視建台」作為暫 時的擋箭牌 14，顯示自己還有改革的意願，並成立了官方「公共電視籌備委員 會」。第一屆委員共有 22 位，主任委員為陳奇祿，其他成員除新聞局、文建會與 教育部等三位首長外，還包括大法官楊日然，以及先前提及的徐佳士、張繼高、 林懷民等學術文化界人士。 籌委會下並設公共電視法草案立法七人小組，由楊日然、徐佳士擔任召集 人，其餘成員包括蔡明誠、許宗力、林子儀、許志雄與翁秀琪等五位傳播與法 律學者。這個小組經過約一年時間，於隔年 6 月完成公共電視法草案，一般稱為 「學者版」。這本草案的特色，可以從三個關鍵條文來觀察。首先，「學者版」為 13
翁秀琪（1987）。我國電視媒介的反民主本質。中國論壇。24(3)，44-47；馮建三（1991 年 7 月 24 日）。明天會更好？我有一個夢：我們對新聞局公共電視法草案的意見。中國時報，27 版。 14 林麗雲（2005）。鼓浪前進，沖刷「劣岸」：臺灣無線電視改革運動（1988-2004）。臺灣史 料研究，24，175-195。
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展現公視的獨立自主，並未明訂公視的主管機關。在人事方面，「學者版」規定 公視最高決策機關董事會的成員由行政院提名，經立法院同意後，請總統任命， 以提昇公視董事地位。在經費方面，以行政院撥付經費捐贈為主，但行政院向立 法院提出公視預算時只准加註意見，不可刪減。換句話說，「學者版」希望讓公 視擺脫行政機關的控制，而由具民意基礎的立法院監督，突顯公視屬於全體公眾 的特徵。 很清楚的，這部草案是以促進民主社會的多元文化發展為標的；在法條內容 的設計上，也相當符合公共媒體的獨立自主精神，誠如起草成員之一的政大新聞 系教授翁秀琪在接受媒體訪談時所言：「拿出去與其他先進國家的公視法相比， 絕對不輸人。」 然而這份草案提報行政院之後，卻被修改得面目全非，包括明訂新聞局為公 視主管機關、公視董事直接由行政院長聘任，以及新聞局具有主導公視經費運用 的權力等。原草案召集人之一徐佳士在前往行政院院會解釋時，因無法忍受行政 院官員刻意扭曲草案精神，不但憤而離席，隨後並辭去籌委一職。行政院版的公 視法，其實正清楚顯示出國民黨政府要的還是一部政府電視法。不僅如此，部分 參與起草的學者回憶，國民黨政府這波推動公視建台的政策，不無可能是為了因 應解嚴之後民間對開放廣電媒體的要求，而以公共電視為名，行占有無線頻譜資 源之實。 1992 年 9 月 21 日行政院將「行政院版」公視法送交立法院審議，公視建台 正式進入了立法階段。然而戒嚴時期畢竟已經過去，行政院的政府電視版本立刻 遭遇來自反對黨立委以及民間力量的強烈質疑。1993 年 3 月民進黨立委謝長廷 等人聯手提出一般稱為「謝版」的公視法草案，與行政院版併案進入立院教育委 員會作一讀審查。「謝版」中約有 90% 的條文是恢復「學者版」，不過將公視的 主管機關明訂為文建會。 另一方面，針對行政院版的荒謬設計，政治大學傳播學院 18 位專任教師於 1992 年發表「我們希望公視實至名歸」公開信，表達對「行政院版」公視法的
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不滿。學術、文化與社運界等一百多位民間人士更於 1993 年 6 月 20 日正式集 結，成立了「公共電視民間籌備委員會」（簡稱民籌會） ；以「民間」突顯跟行政 院主導之籌委會的「官方」性質，並與立委合作提案等方式，期望將公視建台 導向合理進步的方向。「民籌會」的最大突破，是與民進黨立委翁金珠聯手，將 公視經費來源由政府控制的情況，改為以商業無線電視台每年捐贈營業額的 10% 為主的方案。提出這個構想的政大新聞系教授馮建三認為，商業電視補助服務公 共利益的公共電視，不但符合資源公平分配的原則，而且在國外也行之有年。同 時，現有的商業電視體質也可因此而改變，與公視形成良性互動。基本上，這個 方案是很有意識地將公視建台，放在一個整體的電視制度改革脈絡中。 此外， 「民籌會」也主張公視的董事組成方式，應由行政院先行聘請公正人 士組成「提名審查委員會」，以民主公開程序擬定董事候選人名單之後，再提報 立法院同意，總統任命。這項公視人事組成方式設計，以及由文建會擔任公視主 管機關等條文，也都在一讀時獲得通過。從 1993 年到 1994 年初的這段期間，公 視法歷經三個立院會期一讀完成，可以說是民間力量大有斬獲的時期。一個理想 的公視建台在望，民間也因為臺灣終於將擁有一塊公共空間而充滿期待。 然而，就在立法院成為公視立法的戰場之際，國民黨政府為及早介入公視運 作，在公視法未通過之前，於 1991 年就展開實際建台的工作。包括購地、購置 機器、招考人員等，成為反對公視建台的立委如新黨周荃等人的理由。1993 年 底公視籌委會爆發預算使用弊案，讓周荃等人更是抓住機會阻撓公視法的通過， 同時也再度讓公視的形象大壞，增加部分民眾對公視的反感。 另一方面，在民間與在野黨立委的運作下，與國民黨意願相違背的公視法條 文陸續一讀通過，國民黨開始意識到公共電視建台計畫已成燙手山芋，而且發展 方向與其原來的設想大相逕庭，因此索性採取不聞不問的態度，導致公視法在部 分新黨立委的杯葛下，遲遲未能進入二讀、三讀程序。同時也形成公視籌委會連 年獲編並動支預算，至 1997 年已使用超過五十億元，公視法卻連年無法通過的 荒謬現象。
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從 1995 年 1 月，立院第四次會期公視法三讀闖關失敗之後，公視法就一直 躺在立法院，前後達兩年之久。1996 年 12 月公視法曾再度排入院會二讀議程， 當時新上任的新聞局長蘇起以化解阻力為由，提出未來公視不製作新聞節目的 「小而美」構想，但立法院方面仍不動如山。 值得一提的是，當時民進黨部分立委在本身參與第四家無線商業電視台（即 民視）經營的考量下，竟與國民黨聯手推翻一讀時通過的公視經費來源條文，恢 復由政府捐贈為公視主要經費，商業電視不用再負擔公視經費。 而在該會期最後一天，公視法仍然在新黨杯葛、國民黨保持沈默的情況下， 未能完成三讀過關。公視建台一再延宕，籌委會預算卻年年編列，未來建台又極 可能不符當初國民黨的需要，於是國民黨高層內部終於出現了讓公視成為「製 播中心」，或「乾脆不要公視」的聲音。另一方面，由於在公視遲遲未能建台的 六、七年間，臺灣的有線電視發展迅速，一般用戶有一百多個頻道的選擇，成為 部分人士主張公視廢台，或讓公視成為製播中心的主要理由。 1997 年 4 月 16 日，國民黨中央政策會做出廢止公視建台的政策決定，並交 由新聞局處理善後。消息傳出，舉國譁然。不僅是因為國民黨這種視政策如兒戲 的輕率態度令人憤慨；以浪費為由廢止公共電視，更是引起弱勢團體、文化界、 學術界人士的嚴厲抨擊，以及公視籌委會兩百多位職工的強烈抗議。 這期間，於 1996 年 10 月 6 日因推動台北電台轉型為公共電台而成立的「公 共媒體催生行動聯盟」，接替「民籌會」在這波「公視復活記」中扮演公民社會 的重要促進角色。公民社會中原本已經略為沈寂的支持公視聲音，因為國民黨的 政策急轉彎，再度浮現，而且能夠引起一般民眾與立委的關切；公視建台可以說 從危機剎那間成為轉機。 不過，由於當時的社會焦點集中在公視「應否建台」的是非題上，過去十幾 年來學界與公民團體前仆後繼地爭取公視法在人事、經費等關鍵法條上的修正， 往更符合公共精神方向的努力，卻因此被忽略。若撇開這些關鍵條文，蘇起提出 的「小而美」公視策略，表面上是為了爭取立委支持公視建台的說帖，實質上卻
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是行政院版的藉機「借屍還魂」。其中，最明顯的是公視董事組成恢復最早的行 政院版本，由行政院長直接遴聘。於是，不但重新暴露執政黨意欲讓公共電視成 為政府電視的企圖，也再度讓那些反對公視建台的人又有了藉口。另外還規定四 年內公視不得製作每日新聞，形同「自廢武功」的條文，也是政府試圖干預公視 的證據之一。 在一片紛擾聲中，1997 年 7 月立法院終於通過公視法，這是一個充滿妥協 色彩的版本，當然也造就了一個充滿妥協色彩的公共電視。許多在往後逐漸出現 的公視內、外部問題，都可以從這十多年來的公視立法建台過程中，國家的角 色、政治人物的思維、相關法律與政策的形貌看出端倪。 綜合言之，解嚴之前，國民黨作為一個政治與社會正當性不足（國會沒有全 面改選，實施報禁、黨禁等）的執政黨，相對較為在乎文化與道德面向的領導權 和正當性，因此對於當時無線三台文化面向的表現批評，也較有回應的動力和誘 因，這是一開始公視政策之所以被提出的主要理由。然而，解嚴之後，一方面國 民黨逐漸在政治與社會面向取得較高的正當性，道德與文化領導權的重要性雖然 在實質上並未降低，但是其重心已經逐漸從一般性的倫理道德，移轉到族群與本 土認同方面。也就是說，道德、教育、資訊，以及一般性文化面向的問題，在政 權維繫上的重要性相對愈來愈低；主要反對黨民進黨也同樣在這個變遷主軸和框 架之內。另一方面，以有線電視為主要平台的私人商業電視興起，逐漸取代黨國 電視（舊無線三台）成為廣電體系的重心，社會上對於電視媒體表現的任何批 評，已是「私人企業」而非國家政府之責，國家甚至轉而以形式主義化的「新聞 自由」或「言論自由」等理念為由，選擇性地置身事外，彷彿世間並無「傳播政 策」這麼一回事。
參、建台後：顛簸的路程─缺乏公共性的實作 回顧 1980 年到 1997 年公視正式成立，可以說我國公共廣電服務系統是誕生