序│
序
教育政策合法化亦稱為教育政策法制化，或稱為教育政策立法。 教育政策合法化是教育政策措施普及化的橋樑，亦是教育學術理論型 塑為教育理想的途徑。換言之，教育理論轉化為教育政策，有賴制 （訂）定相關教育法規來達成。 在民主法治的社會中，政府的一切施為，都必須依法行事。因 此，教育政策或活動都必須有教育法令作為實施的規範。教育法規是 教育政策合法化的具體表徵，影響政府教育的施政作為、資源分配， 以及關乎教育品質的良窳。教育政策合法化在功能上可做為推動教育 政策的依據、保障教育實施的品質、促進教育改革的成功、教育理念 的具體化，以及維持組織的穩定、持續性與行事公正合理。 面對二十一世紀的來臨，世界許多先進國家與我國均不遺餘力的 推動各項教育改革，使人民具備二十一世紀所需的知識與能力。而我 國正處於民主法治社會，由於人們教育水準提高，加上政府制定相關 法規，大幅增加地方的權限，地方行政單位自主性漸高，民眾對教育 政策參與的興趣相對提高。再者，由於社會開放，人們價值呈現多元 化，更彰顯影響教育政策合法化的複雜性。所以在教育政策合法化過 程中，除了教育行政機關的官員及直接影響對象外，其他立法機關、 大眾傳播媒體、政黨、利益團體、學術團體、利害關係人等，都可能 對教育政策合法化的過程產生影響。此外，教育政策合法化的品質與 效率亦是大家所關心的議題。在一個民主開放的社會，以及立法意識 高漲的今日，探討教育政策的合法化的過程，以及影響教育政策合法 化過程的因素及其相關問題，以增進教育政策能夠順利推動，誠是一 件值得我們深入探討的課題。 教育政策合法化係屬於「教育法學」研究的範圍。國外英、美、 法、德或日本等先進國家，在教育法學的研究上均有飛躍般進展。然 而，反觀國內的教育政策合法化研究，則尚在起步階段，而有比較多 的論著，也是近幾年的事。隨著社會的民主多元，立法院或地方議會 的角色功能隨著社會情勢的變遷，愈來愈形重要。因為任何重大教育
ii│教育政策合法化：理論與實務
政策的推動，都需要法令的依據與預算編列的配合，故無法忽視其存 在與影響。此外，隨著《教育基本法》、《地方制度法》及《行政程 序法》的實施，中央教育行政機關的教育權限下放，所以地方與學校 權限運作法制化的建立，是讓教育組織能夠有效運作的必要條件。因 此，對於中央、地方教育政策合法化方面的研究，以及學校教育合法 化的探討有其必要與價值，值得我們加以重視與鼓勵。 本書共分 11 章，內涵採取理論與實務並重，在理論方面，以教 育政策合法化為核心概念，根據政策合法化相關文獻之探討，建構較 完整的教育政策合法化分析架構與理論模式。在實務方面，選取「師 資培育法合法化過程」、「地方教育政策立法過程及其相關因素」、「國 民小學校長教育法規素養需求與實施策略」三個實例來驗證理論。 在架構安排上，每章之末有該章的小結，給予讀者在閱讀能掌 握整篇文章的要旨。此外，本書特色之一，在附錄彙整「教育政策 合法化相關研究博碩士論文」，讓讀者瞭解國內政策合法化的研究發 展情形；以及「延伸閱讀─教育政策合法化相關書籍內容與特色分 析」，提供對教育政策合法化領域有興趣的讀者擴展閱讀的範圍與深 度。 本書是個人在 2002 年撰寫《教育法規》十年之後，另一本有關 教育法學的專書。撰述本書的目的，期望給予讀者對教育政策合法化 的理論與實務有基本的認識，提升教育人員對教育法制的素養，以及 重視教育政策合法化方面的研究等。本書從構思到撰寫歷經五年多， 是結合行政院國家科學委員會數項專案研究的成果。本書的完成，感 謝吳清基老師對我研究的啟發與鼓勵；感謝撰寫與研究本書期間，承 蒙許多前輩的指導與勉勵；感謝行政院國家科學委員會歷年來對於本 人教育政策合法化議題的研究獎助。此外，謝謝麗文出版社蔡博文經 理與黃麗珍主編的協助安排，以及黃上慈小姐的細心編輯與校對。本 書的出版，僅在拋磚引玉，期待更多同好在「教育法學」領域共襄盛 舉。疏漏之處，敬請不吝指教。
顏國樑 謹識 2014 年 1 月
目錄│iii
目錄 第一章
教育政策合法化的基本概念
1
第一節 教育政策合法化的意義
002
第二節 教育政策與教育政策合法化的關係與區別
009
第三節 政策制定過程與教育政策合法化過程的界定 012 第四節 教育政策合法化的功能與限制
第二章
第三章
第四章
教育政策合法化的特性與原則
21
第一節 教育政策合法化的特性
022
第二節 教育政策合法化的原則
025
教育政策合法化的環境影響因素 第一節 政治因素
037
第二節 經濟因素
043
第三節 社會因素
047
第四節 文化因素
050
第五節 教育因素
053
015
35
教育政策合法化的參與者影響因素與策略 第一節 行政機關因素
064
第二節 利益團體因素
069
第三節 政黨因素
072
第四節 立法機關因素
076
第五節 學術團體因素
080
第六節 大眾傳播媒體因素 第七節 利害關係人因素
084 086
61
iv│教育政策合法化：理論與實務
第五章
世界主要國家及我國教育政策合法化的過程 第一節 我國教育政策合法化過程
93
094
第二節 世界主要國家教育政策合法化過程
103
第三節 世界主要國家與我國國會制度及運作比較分析 122
第六章
教育政策合法化相關研究與評述
129
第一節 國內外教育政策合法化的相關研究 第二節 教育政策合法化研究的評述
第七章
教育政策合法化的模式
144
151
第一節 教育政策決策的模式
152
第二節 教育政策合法化模式建構
第八章
130
師資培育法合法化過程個案分析
169
183
第一節 師資培育法合法化過程與特色
185
第二節 師資培育法合法化過程的環境因素
194
第三節 師資培育法合法化過程的參與者因素
第九章
地方教育政策立法過程及其相關因素 第一節 緒論
241
242
第二節 文獻探討
244
第三節 研究設計與實施
246
第四節 研究結果分析與討論 第五節 結論與建議
第十章
249
261
國民小學校長教育法規素養需求與實施策略 第一節 緒論
218
272
第二節 文獻探討
273
271
目錄│
第三節 研究設計與實施
第十一章
第四節 研究結果
281
第五節 研究建議
284
280
教育政策合法化的問題與展望
289
第一節 教育政策合法化的問題
290
第二節 教育政策合法化運作的展望
293
第三節 教育政策合法化研究的展望
303
附錄一
教育政策合法化相關研究博碩士論文
附錄二
延伸閱讀─教育合法化相關書籍內容與特色分析 321
附錄三 參考文獻
重要相關法規 333
中英文索引
中文部分
333
英文部分
346
356
331
309
vi│教育政策合法化：理論與實務
表次 表5-1 世界主要國家及我國國會制度與運作比較分析表 表8-1 我國經濟成長率的趨勢
122
表8-2 大專校院畢業生就業狀況
200 200
表8-3 民國82年大專校院畢業生就業待遇狀況（％） 表8-4 教育部所擬定修正師範教育法工作進度表
201
219
表8-5 教育部針對行政院院會對師範教育法修正草案提示意見研議情 形表
221
表8-6 教育改革團體名稱與宣傳刊物
224
表8-7 立法委員參與師資培育法審議的政黨背景分析 表8-8 國內報紙對師資培育法合法化過程的報導
226
234
表8-9 師資培育法利害關係人在雜誌刊物對該法案意見表
236
表9-1 地方教育政策立法過程及其相關問題問卷中各層面題目分配情 形
247
表9-2 地方教育政策立法過程訪談人員一覽表
249
表10-1 國內外校長教育法規素養相關研究一覽表
278
目錄│vii
圖次 圖1-1 教育政策與教育政策合法化之間的關係 圖1-2 政策制定過程階段
010
013
圖1-3 政策制定階段循環圖
013
圖1-4 公共政策分析架構圖
014
圖3-1 教育政策合法化與生態環境相互影響之關係 圖4-1 影響教育政策合法化主要參與者 圖5-1 我國教育法律立法過程
102
圖5-3 美國教育法律立法過程
107
圖5-4 英國教育法律立法過程
111
圖5-5 法國教育法律立法過程
114
圖5-6 日本教育法律立法過程
117
圖5-7 德國教育法律立法過程
120
156
圖7-2 菁英決策模式
163
圖7-3 系統決策分析
167
圖7-4 開放社會的教育立法模式
172
圖7-5 教育基本法制定過程模式
174
圖7-6 影響教育政策合法化的模式 圖7-7 教育政策合法化的模式
064
100
圖5-2 臺北市自治條例立法過程
圖7-1 理性決策模式
037
176
179
圖8-1 影響「師資培育法」合法化過程的分析模式 圖8-2 師資培育法合法化過程流程
184
193
圖9-1 地方教育政策立法過程研究的概念架構
246
圖10-1 國民小學校長教育法規素養需求與實施策略研究概念架構 280
第一章 教育政策合法 化的基本概念 第一節 教育政策合法化的 意義 第二節 教育政策與教育政 策合法化的關係與 區別 第三節 政策制定過程與教 育政策合法化過程 的界定 第四節 教育政策合法化的 功能與限制
002│教育政策合法化：理論與實務
第一節 教育政策合法化的意義 ■ 壹、政策的意義 政策（policy）一字來自希臘文、拉丁文及梵文。希臘文和梵文 的語根 polis（城、邦）加上 pur（城）演變成拉丁字 politia（邦），以 後再演變成中古世紀的英文字 policia，此字的意思是「公共事務的處 理」（the conduct of public affairs）或政府的管理（the administration of government），最後演變成今天所使用的 policy 一字（吳定，1998）。 以下列舉數位國內外學者的看法，加以說明並歸納之。 Lasswell 和 Kaplan（1970）認為政策是一種有目標、價值及實踐 的計畫。 Jones（1984）認為政策乃是一種持久性的決定，對政策制定者 及遵循者而言，其特徵是行為的一貫性及重複性。 Starling（1988）認為政策是目標或目的之一般性陳述，而計畫則 是為達成政策目標的一種特定的方法，實施方案則是為達成計畫目的 之特定行動方法。 Anderson（1990）認為政策將行動者在處理問題或關切事項時， 所採取具目的性的行動方案。 伍啟元（1991）認為政策是行動或活動的指引、引導或指示。 林水波、張世賢（1991）認為政策是執行行動的指示，它是一個 人、團體或政府在固定的環境中，所擬定的一個行動計畫。 吳定（1998）認為政策指某項被接納或提議去達成某一情況或目 標的行動方案。它可同時適用於政府機關、私人企業機構及各種社會 組織。就政府機關而言，政策的層次性最高，其次為計畫（plan）， 再其次為方案（program），最後為行動（action）。 綜合上述國內外專家學者的看法，政策的意義係指將某項政府機 關、私人企業機構及社會組織之目標，擬定計畫或方案，作為行動的 指示或引導。
第一章 教育政策合法化的基本概念│003
■ 貳、公共政策的意義 有關公共政策（public policy）的定義，在公共政策領域的專家學者 有不同的見解。玆列舉幾位國內外學者的看法，加以說明並歸納之。 Easton（1965）認為公共政策是政府對整個社會的價值作權威性 的分配。價值是指社會大多數人普遍認為有價值、想獲得之有形或無 形的東西，如權力、財富、技能、知識、安全及聲望等。權威性分配 係指政治系統經由決策過程，將價值分配於體系內的成員。 Ranney（1968）認為公共政策的意義應包括特定的目標、擬定的 方針、選定的行動路線、意圖的宣布及意圖的執行等五項條件。 Leichter（1979）認為公共政策係指權威性人員所採取的一系列 具有目標取向的行動。 Dye（1987）認為公共政策係指政府選擇作為或不作為的行動。 Anderson（1990）認為公共政策是政府機關或其成員所發展出的 政策。 曹俊漢（1990）認為公共政策在實質上包括三項要素：一、一個 政治單元的目標、目的及承諾；二、實現或達成這些目標所選擇的方 法；三、方法使用後所產生的效果。 朱志宏（1991）指出公共政策應包括五個條件：一、公共政策 是由政府所制定，政府制定的政策具有概括性及強制性；二、公共政 策涵蓋政府的活動與不作為，政府的活動固然構成政策，但其不作為 對社會亦可能發生重大的影響，所以政府的不作為亦不容忽視；三、 公共政策是指政府的重要活動，即動員大量的人力與資源，並可能影 響到大多數人利益的政府活動；四、公共政策是政府有目標取向的活 動，其目標在謀求公共問題的解決；五、公共政策的過程，包括引起 政府對公共問題的注意、政策的規劃、政策合法化、政策執行及政策 評估等重要階段。 湯絢章（1991）認為公共政策乃是政府機關與其他社會團體為達 成其業務目標與重心的長期計畫或工作綱領，而作為管理者確定與估
004│教育政策合法化：理論與實務
計所負責任與進行程序的指針。 吳定（1999）認為公共政策指政府機關為解決某項公共問題或 滿足公共需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關活動。它包 括數項要點：一、公共政策主要是由政府機關所制定的；二、公共政 策包括政府機關對某項問題或需求，決定作為或不作為的所有相關活 動；三、制定公共政策的主要目的在解決公共問題或滿足公眾需求； 四、政府機關如決定作為，即以各種活動表示公共政策的內涵。諸如 法律、行政命令、規章、方案、計畫、細則、服務、產品等。 綜合上述國內外專家學者的看法，公共政策係指政府為解決公共 問題，或滿足公眾需求，決定作為或不作為的相關活動，採取法令、 規章、方案、計畫等方式推動政策，以達成預期的目標。
■ 參、教育政策的意義 黃昆輝（1988）指出所謂教育政策係推展教育事業的指針，亦為 達成教育宗旨的策略。故教育政策的訂定，須根據國家的教育宗旨， 本乎民族的傳統文化，體察當時國家的需要，配合社經發展的實況， 順應世界教育思潮的趨向，並衡酌客觀環境的條件，研定具體可行的 措施，以冀實現教育宗旨。因之，教育政策自然有其空間性，用以達 成國家社會之教育任務；尚且教育政策亦有其時間性，藉以完成某一 時期之教育使命。俟使命完成後，為達成另一使命，則又有新教育政 策之訂頒。 教育百科辭典編輯委員會（1994）認為教育政策係指政黨或政府 在一定歷史時期，根據國家的性質和國情，參考國際發展的趨勢，適 應社會、政治、經濟和科技發展的需要所提出的教育工作發展的總方 向，是國家教育的基本政策的總括。包括的內容主要是教育的性質、 教育的目標和實踐、教育目的之基本途徑等。 楊桂杰（1999）從公共政策的概念認為教育政策係政府機關為謀 求公眾教育福祉，解決公眾教育問題，或滿足公眾教育需求，所採行
第一章 教育政策合法化的基本概念│005
的作為（或不作為）及其歷程之相關表述。 張芳全（2000）認為教育政策是在教育情境中，受教育主體或社 會大眾對教育體制運作不滿或教育體制無法提供各項教育服務，因而 讓受教育者主體或社會大眾感到困擾、不安、或者教育運作與教育目 標和價值有相對性差距時，政府及其他社會團體所必須進行作為或不 作為的活動，以解決問題，並達到教育目標的歷程。 Delaney（2002）提出教育政策有四項要素：一、政策是正式的 決議；二、政策有預先一致的目的；三、政策是由機構或執政當局所 核准或認可；四、政策為評估成效提供某種標準。 劉復興（2006）認為教育政策是公共政策的一部分，它是一種權 力分配、價值判準及選擇與資源分配的歷程及結果，是由政府及其機 構和官員制定的、調整教育領域社會問題和社會關係的公共政策。 吳政達（2008）認為教育政策係指政府機關未解決某項教育政策 問題或滿足某項公眾的教育需求，決定作為及如何作為的教育政策行 動，以及該政策行動所產生的結果及對公眾的影響。 翁福元（2009）政策是富含價值承載的，是社會大眾對於：善與 惡、對與錯、可欲與不可欲等觀念與概念的分享，教育政策也具有這 樣的特質。教育政策的概念，受到意識形態、政治體制、立論依據和 對照的對象的不同，而會有相當的存在。 王湘栗（2010）認為教育政策係指政府或教育行政機關為解決公 眾教育問題，滿足公共教育政策需求，謀求教育福祉，所決定的作為 或不作為。教育政策過程是價值負載的動態發展歷程，會受政府以外 的行動者和因素所影響。教育政策經由特定的程序而制定，完成決定 程序後公布施行，是教育行政機關、學校、教育機構等執行教育的指 導方針、行動策略及準則依據。 綜合以上專家學者的看法，教育政策（educational policy）係指 主管教育行政機關，為配合國家與社會發展的需要，解決或滿足社會 大眾教育的需求，根據國內外環境情勢，以及相關團體與利害關係人 的意見，經過資源分配與教育價值選擇的決策過程，提出的法令、計
006│教育政策合法化：理論與實務
畫、方案等，以作為推動的準則或依據。教育政策意義進一步分析含 有下列特性： 一、教育政策制定者：教育政策是由政府（大部分是主管教育行政事 務）機關所提出。 二、教育政策目的：教育政策主要目的在配合國家與社會發展的需 要，解決或滿足社會大眾教育的需求。 三、教育政策行動的類型：教育政策包括政府作為或不作為的決定。 四、教育政策訂定的過程：教育政策訂定過程除政府之外，也會受到 相關團體與利害關係人意見的影響。教育政策訂定過程也是一種 資源分配與教育價值選擇的決策過程。 五、教育政策的形成：某項教育政策的形成，通常要經過適當的決策 過程，然後經權責者從幾個方案中採行決定。 六、教育政策的內涵：教育政策依其需要或重要性程度，其政策內涵 以各種不同型式呈現，包括法律、命令、方案、計畫等。
■ 肆、教育政策合法化的意義 Jones（1977）認為任何政治系統中，均存在著兩種層次的政策 合法化，第一層次合法性（legitimacy），為政治系統取得統治正當性 的過程；第二層次合法化（legitimation），為政府政策取得合法化地 位的過程。其中合法性是合法化的基礎，當組織大多數的成員支持政 治系統中的體制，此政治系統即擁有合法性。因此，在民主法治的國 家的教育政策必須在具有「合法性」的機關完成「合法化」程序後， 此教育政策才能為社會大眾接受而實施。 J. Habermas 認為合法化是指一個政治秩序普遍肯定與支持的價 值。合法化的規準有二：其一是法制作業必須周全及嚴謹；其二是回 應社會民眾的需求，以及法案制訂過程需透過理性的溝通與討論（引 自邱祖賢，1996）。 吳定（1999）認為政策合法化是指政府機關針對公共問題規劃
第一章 教育政策合法化的基本概念│007
解決方案後，將方案提經有權核准的機關、團體或個人，例如立法機 關、決策委員會、行政首長等，加以審議核准，完成法定程序，以便 付諸執行的動態過程。 柯正峰（1999）認為政策合法化旨在將欲推展的政策藉由立法推 動，將政策內涵制定於法規條文中，經由立法程序完成法制之制定或 修正，並公布實施。在依法行政原則下，法規公布實施後，將可作為 行動的準繩，落實政策之推展。 張芳全（2000）認為政策需要取得法定地位，這些法定地位，如 教育行政機關提出教育法案、教育預算及教育政策與教育法令，都需 教育行政機關一定程序之研議及討論，隨後提報民意機關或相關單位 審議，尤其是民意機關審議。民意機關審議、討論及質詢，經過立法 三讀，再呈請國家元首宣布，是為教育政策法制化。 陳加再（2002）認為教育政策合法化是指教育法律制定之政策合 法化而言，也就是中央主管教育行政機關教育部，基於憲法或法律之 授權或本於職權所擬訂之教育法律案，經完成該部內一定程序陳報行 政院審議和轉立法院，並經立法院院會三讀通過後，由總統公布施行 之教育法律制定的政策合法化過程而言。 林純雯（2006）認為教育政策合法化係指教育法律制定而言，又 稱教育政策立法（educational policy legislation），是教育政策完成法定 程序並取得正當性。以獲取人民認可與支持的動態過程。詳言之，其 乃教育政策過程中的步驟之一，是中央主管教育行政機關（教育部） 為回應民眾需求，而基於憲法或法律之授權，或本於職權，擬定教 育法律案，經完成內部一定程序後，報請行政院審議並陳轉立法院核 准，或由立法委員提案，經立法院院會三讀通過後，再送總統公布施 行，藉以完成法定程序，取得法定地位，俾便付諸執行的過程。其目 的在藉助教育政策法律所具備的強制性與約束力，達成教育理念的具 體呈現，以確保教育相關人員權益，提升教育組織運作的有效性。 顏國樑（2010）認為教育政策合法化係指一項教育政策制定成教 育法律的過程。詳言之，是中央教育行政機關教育部，基於憲法、法
008│教育政策合法化：理論與實務
律或職權，將某項教育政策擬定成教育法律條文，經教育部內部研議 與討論程序，報請行政院審議後，送請立法院經過三讀通過，並由總 統明令公布實施的過程。 綜合上述專家學者的觀點，廣義來說，教育政策合法化（educational policy legitimation）結果呈現的形式包括教育法律與教育命令，狹義 來說則指教育法律。所謂教育政策合法化，或稱教育政策法制化、教 育政策立法，係指教育行政機關或民意機關將某項教育政策完成法定 程序並取得正當性，制定成教育法律或訂定教育命令的動態過程，其 目的在藉助教育法令所具備的強制性與約束力，保障教育實施的品 質，確保教育相關人員權益，促進教育政策的順利推動，有效達成教 育政策的目標。 教育政策合法化的意義再深入分析有下列的內涵： 一、狹義來分析，教育政策合法化指教育法律的制定過程。一般來 說，是指中央教育行政機關教育部，基於憲法、法律或職權，將 某項教育政策擬定成教育法律條文，經教育部內部研議與討論程 序，報請行政院審議後，送請立法院經過三讀通過，並由總統明 令公布實施的立法過程。 二、從廣義來分析，教育政策合法化包括教育法律與教育命令，除了 教育法律要經過立法院三讀程序與總統公布實施的過程之外，教 育行政機關可基於法規命令授權或基於機關的職權而訂定法規命 令或行政規則，此種教育命令由教育主管機關發布或送行政院核 定後發布。 三、教育命令包括中央與地方，中央係指教育部，地方教育政策合法 化係指直轄市或縣市某項教育政策訂定成教育法規（包括自治條 例與自治規則）的立法過程。自治條例需要經過直轄市或縣市立 法機關通過，並由各該機關公布。 四、教育政策合法化提案單位包括教育行政機關與民意機關。教育行 政機關包括教育部、直轄市與縣市教育處；民意機關包括立法院 立法委員與直轄市、縣市的議員。
第一章 教育政策合法化的基本概念│009
五、在合法化過程中不僅重視形式上的合法化過程，更強調合法化過 程能反應社會民眾、團體的需求，以及理性的溝通、討論及共 識。 六、教育政策合法化的目的，在藉助教育法律的強制性與約束力，作 為推動教育政策的依據，讓教育理念或願景具體化，以保障教育 實施的品質，確保教育相關人員權益，以達成教育政策的目標。
第二節 教育政策與教育政策合法化 的關係與區別 ■ 壹、教育政策與教育政策合法化的關係 任何解決公共問題或滿足公眾需求的政策方案，均必須經過權 責部門的合法化歷程，始能成為具法定地位的公共政策，從而具有統 治的正當性，此即為「政策合法化」。而重大公共政策（指關乎人民 權利、義務或涉及社會公益、公共福祉者）必須以「法律」的形式呈 現，方能受到更為理性、嚴謹且廣泛的參與監督，即須經過民意機關 依法定程序審議，此即「立法」。立法是重大政策合法化，法律即為 重大政策合法化的結果。同樣的，重大的教育政策，應以法律的形式 呈現，可免行政機關之專擅，且較具有穩定性（楊桂杰，1999）。參 考《中央法規標準法》第五條規定，各機關應以法律制定事項，教育 事務應以法律形式呈現的範圍包括：一、憲法或法律明文規定，應以 法律規定的教育事項；二、有關人民之教育的權利；三、關於國家各 教育機關組織；四、其他重要教育事項應以法律定之。 至於教育政策與教育政策合法化之間的關係，如圖 1-1，以下並 加以說明。 一、教育政策合法化結果呈現的形式包括教育法律與教育命令。教育 政策之中，屬於較重大的政策（如有關人民教育的權利義務、法
010│教育政策合法化：理論與實務
律明定、重要教育事務）等，由行政院提出教育法律草案，經過 立法院三讀的立法程序，而制定成教育法律。 二、教育行政機關可基於法規命令授權或基於機關的職權而訂定法規 命令或行政規則，此種教育命令由教育主管機關發布或送行政院 核定後發布。
圖 1-1 教育政策與教育政策合法化之間的關係 資料來源：作者整理
■ 貳、教育政策與教育政策合法化的區別 教育政策合法化的具體結果的呈現形式是教育法規。教育法規 是教育學術理論形塑為教育理想的途徑，亦是教育政策措施普及化的 橋樑（楊國賜，1993）。在本質上，我國教育法規與教育政策是相同 的，二者都是以憲法、政府的基本國策、民主、民有及民享等思想作 為制訂的依據。他們的基本任務，皆是將教育理念具體化，做為推動 教育的依據，保障教育的品質，以促進教育的改革與發展，培養德、 智、體、群、美五育均衡發展的健全國民。但教育法規需經過立法的 程序，有其特殊的形式，並不等同於教育政策，與教育政策是有區別
第一章 教育政策合法化的基本概念│011
的。以下分別從範圍、表現形式、穩定性、強制性、制訂的主體等方 面來加以分析。
一、範圍 通常教育政策的範圍比教育法規廣泛，有一部分教育政策經過一 定的程序制訂為教育法規，但有些教育政策沒有制訂成為教育法規。 惟沒有制（訂）定成教育法規的教育政策，其仍是教育行政機關推動 教育的依據。例如，全國性的教育會議所形成的教育結論，通常都是 教育行政機關的教育政策，有些會透過立法程序制（訂）定成教育法 規，但有些不會制（訂）定為法規。
二、表現形式 教育法規有其表現的特定形式，如法、條例、細則、辦法、規 程、綱要、標準、準則等，通常這些形式可以把教育政策變成條文 化、具體化。而教育政策除了以法規表現形式外，還有以計畫、方 案、措施、公文通知、會議的結論等方式表現。
三、穩定性 教育法規與教育政策都具有穩定性，但程度不同。教育政策具 有時間性、導向性、探索性等特性，例如不同的教育部長，其推動教 育政策的優先次序常有不同。但教育法規，尤其是教育法律，其制定 或修正，皆要經過相當嚴謹的程序，如與未經立法程序的教育政策比 較，可說是較穩定的教育政策，較不會因機關首長的更迭而改變。
四、強制性 教育政策可透過教育行政與學校系統去推動，但只有制訂成為 教育法規的教育政策，才能有較大的強制性手段來實現。由於教育法 規具有強制性，可做為推動教育政策的法源依據，設立組織與編列 經費，教育政策的推動較能成功。例如《國民教育法》規定凡六歲至 十五歲的國民應接受國民教育，並制定《強迫入學條例》，因其具有 強制性，使九年的國民義務教育推展較能夠成功。
012│教育政策合法化：理論與實務
五、制訂的主體 教育法規中的教育法律大多由教育部提出，送行政院審議後，並 經過立法院三讀會的立法程序通過，再送總統明令公布，才能據以實 施。但教育政策除了教育法律需要上述的程序外，其餘可逕由教育部 開會審議後實施，或由行政院核定後公布實施。
第三節 政策制定過程與教育政策合 法化過程的界定 ■ 壹、政策制定過程 政策制定過程的階段，因不同的研究者而有不同的分析架構。 Anderson（1990）提出政策制定過程包括五個階段，以及每個階段 應該解釋的事項，如圖 1-2：一、問題確定與議程形成：政策問題為 何？何種因素使其成為公共問題？透過哪些途徑成為政府的議程？為 何一些問題未能成為議程狀態？二、政策規劃：如何處理問題的發 展？誰參與政策規劃？三、政策採納：如何將政策選擇採納或制定為 法律？有何要求必須面對？誰採納政策？經由何種過程？採納政策的 內涵為何？四、政策執行：誰來執行？如何做才能有效執行政策？執 行情形對政策內容有何影響？五、政策評估：政策評估結果的有效性 及衝擊如何？誰負責政策評估？政策評估的結果如何？是否要求改變 或廢止原政策？ Dye（1987）將政策制定劃分成問題界定、議程設定、政策規 劃、政策合法化、政策執行、政策評估。 Dunn（1994） 則 將 政 策 制 定 劃 分 為 五 個 階 段， 包 括： 議 程 設 定、 政 策 規 劃、 政 策 採 納、 政 策 執 行、 政 策 評 估， 此 模 式 與 J. E. Anderson 的分類大致相同，惟此模式強調各階段之間的循環關係，如 圖 1-3。
第一章 教育政策合法化的基本概念│013
圖 1-2 政策制定過程階段 資料來源：Anderson (1990). Public policymaking: An introduction (p.37). Boston: Houghton Nifflin.
圖 1-3 政策制定階段循環圖 資料來源：Dunn (1994). Public policy analysis: An introduction (p.17). Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall Inc.
014│教育政策合法化：理論與實務
吳定（1999）亦強調階段之間的循環關係與環境系絡的影響因 素，將公共政策分析成為五個階段，如圖 1-4。五個階段包括政策問 題的形成、政策規劃、政策合法化、政策執行、政策評估；環境系絡 是指環境的各種因素，影響到各個階段的運作。回饋則是每個階段情 況，皆可回饋到每個階段。
圖 1-4 公共政策分析架構圖 資料來源：吳定（1999）。公共政策（頁 34）。臺北：國立空中大學
■ 貳、教育政策合法化過程的界定 教育政策分析通常可分成為五個階段，包括政策問題的形成、 政策規劃、政策合法化、政策執行、政策評估。教育政策合法化的過 程，是針對從教育法案的研擬到教育法案立法通過為範圍，分析各階 段環境與參與者因素的影響及相關問題。 因此，本書所謂教育政策合法化過程是指政策執行之前的過程， 包括政策問題的形成、政策規劃及政策合法化三個階段，不包括政策 執行、政策評估兩個階段。所牽涉的單位包括教育部、行政院及立法 院。與 Dye（1987）與吳定（1999）所謂政策合法化的意義不同，在 分析範圍上較廣。
第一章 教育政策合法化的基本概念│015
第四節 教育政策合法化的 功能與限制 在民主法治的社會中，政府的一切施為，都必須依法行事。因 此，教育政策或活動都必須有教育法令作為實施的規範。 教育法規是教育政策合法化的具體表徵，影響政府教育的施政 作為、資源分配，以及關乎教育品質的良窳。因此以下採用教育法規 的名稱來說明教育政策合法化的功能與限制。法令規定代表一種行為 規範，規範與自由是相對互異、卻相輔相成的概念。民主社會所追求 的，應是合理的規範與適度的自由（胡夢鯨，1991）。因此，作為實 施教育政策或活動的教育法規都必須有合理的規範與適度的自由，據 此顯現出教育法規的功能。雖然教育法規有其功能，但是以法規來控 制教育仍有其限制。以下分別說明教育法規的功能與限制（吳志宏， 2000；顏國樑，2000a、2002b、2010；謝文全，2003）。
■ 壹、教育政策合法化的功能 一、推動教育政策的依據 在民主法治的社會國家中，民主政治的特質之一是法治政治， 由於法治化的重視，教育政策或活動都必須有法令作為推動的依據， 不能僅靠決策者的意志來執行。否則，往往無法源基礎，造成民眾對 政策的質疑。職此之故，在民主開放社會中，教育政策的執行，都應 先經過政府機關立法的行政運作過程，以獲得法源依據，然後才進行 教育政策的推動，如無法源基礎，往往造成社會大眾的質疑，產生違 法而失敗（顏國樑，1997）。例如民國 81 學年度，臺北市欲全面試辦 「國中畢業生自願就學輔導方案」，才發現《高級中學法》等相關法 規未修正入學方式的規定，以致民意代表強烈質疑全面試辦的法令依 據，導致僅能部分試辦，影響後來執行自學方案的成效甚大。
016│教育政策合法化：理論與實務
二、保障教育實施的品質 教育法規的內涵包括：（一）教育組織的法規：如各公私立學校 的組織章程，此類法令，具有規範教育組織的功能，提供組織最基本 有效運作的條件要求；（二）教育人員的法規：如《教育人員任用條 例》、《教師法》等，提出教育工作者任用的基本條件和專業化的要 求；（三）教育活動內涵的法規：如在各級學校方面訂頒有關教務、 訓導、總務及輔導的法規，以俾利教育運作的需要，促進教育品質的 提升。由上觀之，教育法規的訂頒，不僅在規範與導引教育活動的實 施，同時也在保障教育活動實施的品質，可見教育法規具有雙重的功 能。在消極方面，法規設定了最低的條件限制，提供教育活動最起碼 的標準要求，保障教育實施的品質；在積極方面，法規導引教育活動 的發展方向，也提供教育發展的目標與理想。
三、促進教育改革的成功 教育政策的過程包括政策規劃、政策合法化、政策執行及政策評 鑑。在一個民主法治的國家， 「合法化」是政策過程必經的一個歷程； 經過立法機關立法的教育政策，才能為社會大眾接受，付之實施時才 會比較順利。一般說來，教育法令大多會規範組織、人員、運作方 式，可確定執行的機關人員，並因有法規依據，經費的編列有法源基 礎，可確保經費有固定的來源，推動的事務不會因無經費而遭停頓。 換言之，如有明確的教育法規，雖然無法保證政策能夠執行成功，但 如果缺乏明確的法規，則會產生無法確定工作的權責機關，經費來源 不穩固等問題，執行人員將無所依循，而影響教育改革的成效。
四、教育理念的具體化 任何人都可提出許多教育理念，但教育理念如果無法化為具體措 施實際去推動，則僅是空中樓閣而已。而教育法規是教育理念具體化 的表現，透過教育法規可將教育理念，以具體可行之方式明文規定於 法律、規程、綱要、標準等之內，俾使教育人員有清楚可行之明確方 向，促進教育目標的有效達成。