Centro de Investigación Aplicada • 30 de Enero 2015 • No.62
Cuentas Estructurales en el Perú Leslie Guzman Esteban∗ Universidad Nacional de Ingeniería lesliemge@hotmail.com
lo largo de las dos u´timas dos décadas las finanzas públicas han adquirido una importancia creciente y preponderante para la gestión de la política macroeconómica de las economías de los países en desarrollo. Desde los grandes ajustes fiscales para estabilizar cada una de sus economías luego de drásticas restricciones financieras externas en los ochentas; incluyendo, que el principal instrumento de política macroeconómica con que cuentan sus gobiernos, luego de la transformación de los Bancos Centrales en organismos autónomos de toda autoridad política, en un contexto de apertura comercial y financiera, es la política fiscal.
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Aunque no se puede evitar mencionar que, la creciente valorización de la política fiscal no es un fenómeno exclusivo de América Latina; pues también se viene motivando un mayor interés por parte de los pa´ses desarrollados producto de la crisis fiscal. Pero a diferencia de los países desarrollados, las finanzas públicas en los países en desarrollo tienden a ser más volátiles; pues, tanto los ingresos como los gastos fiscales al ser afectados por la dinámica macroeconómica (como resultados de choques internos y/o externos provocados por la evolución de la demanda interna y/o la dinámica de los precios de las materias primas de exportación), cuentan en su composición con un comportamiento cíclico. Se trata de países que tienden a estar más expuestos a las percepciones externas sobre su desempeño económico y que, por lo tanto, requieren hacer un esfuerzo muy significativo por asegurar consistencia y credibilidad en su conducción macroeconómica. ∗ Estudiante
Sin embargo, en un panorama general, toda discusión de corto (posición fiscal y estabilización) y largo plazo (sostenibilidad) acerca de la política fiscal encuentra restricciones dada la coexistencia de los movimientos fiscales originados por las decisiones discrecionales de política de los anteriores y el actual gobierno, con los movimientos originados por factores exógenos a la autoridad fiscal (como ingresos que siguen la evolución del ciclo económico o precios de las materias primas que exportamos, etc.). Particularmente nuestro país, que en los últimos años, debido a su condición de país en desarrollo, economía pequeña, abierta y exportadora de materias primas, se ha vuelto cada vez más dependiente de los ingresos fiscales provenientes de los recursos naturales (minería e hidrocarburos); ingresos que tienen un comportamiento cíclico aun más complejo en la medida que el patrón de comportamiento del precio de dichos productos suele ser errático, poco predecible y con bruscas fluctuaciones en periodos cortos. Por tanto, cualquier variación en el precio de los minerales tiene la capacidad de forzar un rediseño del gasto fiscal. Es así que, para evitar este nivel de incertidumbre y lograr un correcto análisis de la política fiscal, tanto en términos de sostenibilidad como de respuesta frente al ciclo económico, se requiere, por lo tanto, de distinguir los componentes exógenos y transitorios del componente discrecional o de política en la evolución de los agregados fiscales. A su vez, la delimitación de límites de gasto público sobre la base de un ejercicio de cálculo estructural (que aísla el componente más volátil de las finanzas públi-
de la Escuela de Ingeniería Económica
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cas) es importante en la medida que otorga mayor predictibilidad y estabilidad al diseño presupuestario y se minimizan los costos de eficiencia y capacidad de gestión a nivel de políticas sectoriales. De esta manera, la trayectoria del gasto público sería mucho menos volátil. Asimismo, otra ventaja de esta forma de fijar los límites de gasto es que elimina el debate respecto del nivel del gasto presupuestadodado que este se deduce de forma autónoma del ejercicio estructural subyacente- y enfoca la discusión sobre la composición del gasto, tópico importante en economías con brechas de infraestructura importantes. En busca de lograr tales objetivos, es necesario que variables tradicionales, (como el déficit fiscal, que por ser una medición ex-post de la operación financiera del sector público durante un periodo determinado, se encuentra habitualmente dominado por factores exógenos, sin que puedan distinguirse los movimientos cíclicos o transitorios de los permanentes, derivados de intervenciones de la autoridad), deben ser complementadas con una evaluación de las variables fiscales ajustadas por factores transitorios. Así se ha venido incorporando indicadores fiscales estructurales en los documentos que guían la política fiscal en el Perú. A partir del 2006 el MEF incorporó indicadores de Resultado Fiscal Estructural del Sector Público No Financiero en el Marco Macroeconómico Multianual (MMM). En el 2012 el MEF potenció la institucionalidad de este tipo de indicadores fiscales como herramientas de análisis de política fiscal, detallando la metodología utilizada. En octubre de 2013, se publicó la Ley N o 30099, Ley de fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal, donde se establece una regla de gasto que se basa en una guía ex-ante del Resultado Fiscal Estructural (el límite de -1% del PBI para el
ejercicio estructural ex-ante permite preservar la estabilidad macroeconómica, mantener la deuda baja y atender brechas de infraestructura y sociales), como un marco macrofiscal que corregía la rigidez y prociclicidad del límite de 1% del PBI para el déficit fiscal observado, planteado en la anterior ley, Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (Ley N o 27245). En ese sentido, se establece un Resultado Fiscal Estructural del Sector Público no Financiero para los siguientes 3 años que, conjuntamente con la proyección de ingresos estructurales, resultado primario de empresas públicas y gasto financiero del Sector Público no Financiero, delimitará el límite de Gasto no Financiero del Gobierno General. Dicho límite de Gasto no Financiero del Gobierno General se asignará entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales y Locales, tomando en consideración sus propias reglas fiscales. Se plantea que analizar la posición fiscal en cuentas estructurales es un indicador de referencia importante para el diseño de la política fiscal, en el sentido que se busca una senda predecible y sostenible de gastos consistentes con los ingresos estructurales o permanentes. Posteriormente, con la aprobación de la Ley N o 30099, la metodología del cálculo del Resultado Económico Estructural1 , a cargo de un Grupo de Trabajo Técnico2 , se utiliza como guía para el establecimiento de la regla fiscal y no solo como un indicador de política fiscal. Esta metodología realiza ajustes cíclicos solo a los Ingresos Corrientes del Gobierno General pues en estos se refleja el comportamiento cíclico y/o transitorio de las cuentas fiscales. Dentro de estos ingresos se tienen a aquellos relacionados a las materias primas o recursos naturales (RRNN) que se ajustan por efecto precio (brecha entre el nivel del precio de exportación y su nivel estructural o tendencial); mientras que los relacionados s otros sectores se ajustan por efecto cíclico (brecha entre el PBI y su nivel potencial).
1 El Resultado Económico Estructural es una variable que aísla el efecto transitorio o cíclico del PBI y de otros factores que afectan temporalmente la dinámica de los ingresos y gastos fiscales. 2 Conformado por Piero Ghezzi, Waldo Mendoza y Bruno Seminario, dicha metodología fue publicada en Enero del 2014.
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Recientemente, en el MMM (2015-2017) se encuentran los principales lineamientos de política fiscal de la actual gestión del MEF, entre estos, destaca el seguir una estrategia presupuestal bien articulada con los objetivos y las reglas del marco macro fiscal para potenciar la priorización, diseño y ejecución del presupuesto público, respetando siempre el principio general de una política fiscal que asegure permanentemente la sostenibilidad fiscal y la responsabilidad macro fiscal, ingrediente necesario de una gestión por resultados. A su vez, dado que el marco macrofiscal, plantea una posición contracíclica de la política fiscal, para poder adoptar una política fiscal de este carácter se requiere ahorrar los ingresos transitorios durante los periodos de elevadas cotizaciones de las materias primas que exportamos, por lo que se busca incrementarlos. Otro de los lineamientos, es la reducción sostenida de la deuda, con el objetivo de continuar reduciendo los riesgos de mercado y de refinanciamiento que afectan la dinámica de la deuda Pública bruta y neta. Sin dejar de lado la búsqueda de mejorar la calidad del gasto público a través del Presupuesto por Resultados y de potenciar la capacidad de absorción del sector público para invertir eficientemente los recursos públicos. Así, en base a la metodología mencionada y a los lineamientos expuestos en el MMM (20152017), el MEF ha calculado el Resultado Estructural del Sector Público no Financiero para el periodo 2005-20173 . Donde los resultados reflejan la decisión discrecional de la autoridad
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fiscal, en el 2011, de ir recuperando el espacio fiscal perdido por las políticas expansivas aplicadas en la crisis pasada. Y en los posteriores años se observa el retorno, hacia el 2017, a una senda de progresiva convergencia al equilibrio estructural en el mediano plazo, establecido en el actual marco macrofiscal. Finalmente, así como lo plantea Piero Ghezzi4 , “..es fundamental complementar el cuánto gastar que está implícito en la regla con el cómo gastarlo. La regla debe ser la columna vertebral que permita reducir la inercia presupuestal y hacer una apuesta mayor hacia la educación, salud, seguridad etc. Sin embargo, para que realmente funcione debería ser complementada con mejoras en la eficiencia del gasto.” Todo esto ante las exigencias del hoy en día, pues la ciudadanía pone cada vez más atención en la responsabilidad y transparencia de la administración de los recursos públicos, buscando que no solo no se gaste en exceso, sino que se gaste bien, por tanto es de vital importancia que con la actual metodología, el concepto de Balance Estructural, sea fácilmente comprendido por la ciudadanía, para que luego se pueda seguir un proceso de aprendizaje incorporando cálculos de mayor complejidad metodológica en busca de ir perfeccionándolos.
el gráfico adjunto Ministro de la Producción.
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