RESUMEN EJECUTIVO
Estado de Colima Diagnóstico de las Finanzas Públicas, la Planeación y la Administración 2004-2008. RESUMEN EJECUTIVO
Elaboró: Dr. Alfonso Mendoza Velázquez, Coordinador General Diagnósticos Finanzas Públicas Municipales alfonsomendoza1@gmail.com
Principales Fortalezas • Posición geográfica estratégica. • Indicadores de cobertura de servicios públicos marginación superiores al promedio de los Estados Calificados por Standard and Poor’s (ECSP). • Apropiadas prácticas administrativas. • Ausencia de pasivos contingentes que pudieran poner en riesgo las finanzas en el corto plazo. Principales Retos • Presión a mediano plazo por parte de la Población Económicamente Activa. • Dependencia de ingresos federales, extraordinarios y deuda. • Caída sostenida de los ingresos propios en los últimos tres años. • Gasto de inversión bajo (aunque con dinámica favorable). • Balance Operativo con déficits recurrentes. • Recaudación por impuestos al hospedaje y vehicular a la baja. • Uso limitado de potestades tributarias. • Niveles de liquidez por abajo del promedio. • Ausencia de estudios actuariales sobre pensiones.
ASPECTOS SOCIODEMOGRÁFICOS
INDICADORES
• Demográficos Población: 568 mil habitantes TCMA: 0.92% % Población Nacional: 0.55% % Mujeres: 49.29% % Hombres: 50.70% Pob. Menor a 30 años: 61.5%
• Socioeconómicos PIB: $16,618 millones de pesos % PIB Estatal: 0.55% PIB per cápita: $93,369 pesos Crecimiento PIB 2007: 4.5% Incremento % Asegurados IMSS en 2007: 7.5% Cobertura de Servicios Agua: 97.9% Alcantarillado: 99.4% Electricidad: 99.1% Marginación CONAPO: Bajo
Mayo, 2009
El Estado de Colima está localizado en el Occidente de la República Mexicana, rodeado por el Estado de Jalisco colinda al sureste con el estado de Michoacán y al sur con el Océano Pacífico. De acuerdo con proyecciones del CONAPO la población de Colima se estima en 600,924 habitantes para mediados de 2009. Predomina una población joven que ejerce presión sobre los servicios educativos en varios niveles y los nuevos flujos de Población Económicamente Activa (PEA) probarán la capacidad de absorción del mercado laboral de Colima en los años siguientes. Aunque el crecimiento económico del estado se encuentra por arriba de la tendencia nacional, la participación del Producto Interno Bruto respecto al total es baja al ser apenas de 0.55%. A Noviembre del 2007 el número de asegurados del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) creció 7.5 por ciento.
FINANZAS PÚBLICAS • Ingresos Los ingresos totales del Estado de Colima han crecido en promedio 9.5% anual durante el periodo 20042008. Del total de ingresos reportados por el estado en 2008 solo 5.0% corresponden a ingresos propios y el resto a participaciones (38.1%) y aportaciones (56.9%). Los ingresos propios se han estancado en los últimos años mientras que las participaciones y las aportaciones federales mostraron un crecimiento promedio anual de 7.6% y 9.4% para el mismo periodo. Como porcentaje de los ingresos operativos los ingresos propios representaron 5.6% en 2008 mientras que las participaciones y aportaciones en conjunto han representado históricamente alrededor de 50 por ciento de los ingresos operativos. Para el mismo año, los ingresos por financiamientos representaron 8.3% de los ingresos totales. Esta proporción se ve influida por el la reestructuración del adeudo del Estado en Junio de 2008. 1/4
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FINANZAS PÚBLICAS • Ingresos Propios Los derechos y los impuestos son los componentes más importantes en la generación de ingresos propios. Sin embargo como proporción de los ingresos propios ambos impuestos han ido a la baja y se han estabilizado alrededor del 41 por ciento respectivamente. Estos niveles ubican al estado de Colima dentro del promedio de los Estados Calificados por Standard and Poor’s (ECSP). Dentro de los ingresos propios el impuesto sobre la nómina es el componente más importante al representar históricamente alrededor de 70% en promedio y ubicarse en 78.1% en 2008. El impuesto a la transmisión de la propiedad es un componente importante de los ingresos propios pero en términos relativos representó 10.9% en 2008, una disminución muy marcada con los niveles en 2004 cuando éste llegó a ser de 50.8 por ciento.
Principales recomendaciones para fortalecer los ingresos • •
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Llevar a cabo un estudio profundo sobre la base tributaria actual y potencial con el fin de identificar la aplicación de nuevos impuestos. Verificar el padrón de empresas y realizar cruces con la Secretaría de Economía con el fin de actualizar y ampliar el padrón de empresas registradas.
Egresos
El gasto de inversión ha mostrado una tendencia histórica favorable al registrarse un crecimiento promedio de 27.3% anual para el periodo 2004-2008. Sin embargo, el gasto de inversión como proporción de los gastos totales descendió a 8.7% en 2008—después de haber alcanzado 9.2% en 2007—indicador débil si se compara con el promedio de los ECSP. Por su parte el crecimiento promedio real de los gastos operativos fue de 9.2% anual para el periodo de estudio. Es una situación promedio que pudiera evaluarse débil si la tendencia que presenta no se reduce en el futuro. Como proporción del gasto operativo las ayudas subsidios y transferencias son el concepto que ocupa la mayor participación al rebasar 60% en 2008. Los servicios personales por su parte ocupan el segundo lugar en importancia al ubicarse en niveles menores al 20% posición que de hecho es considerada como sólida al compararse con el promedio de los ECSP. Las transferencias a municipios representaron 11% de los gastos operativos totales en 2008. A su vez el gasto de la deuda se encuentra en niveles arriba del promedio de los ECSP al ubicarse alrededor de 1% de los gastos operativos. Sin embargo debe cuidarse el crecimiento asociado al costo de la deuda para no bajar a una situación promedio (entre 1.1% y 2.2%).
Principales recomendaciones para fortalecer los egresos • • •
Mayo, 2009
En general debe procurarse liberar parte de los recursos destinados a gasto operativo con el fin de reforzar el gasto en infraestructura. Concentrar esfuerzos de inversión contra la marginación de las localidades identificadas en el estudio. Monitorear la calidad del gasto en ayudas, subsidios y transferencias, usando indicadores de desempeño. 2/4
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Endeudamiento
Al 30 de Junio de 2008 el Estado de Colima tenía contratados cinco créditos a tasa flexible con dos bancos comerciales por un monto de $755 millones de pesos (mdp) con saldo insoluto de $615 mdp con vencimientos promedio de ocho años. Un crédito adicional a tasa fija contratado con la banca de desarrollo (BANOBRAS) por un monto de $40.9 mdp y saldo insoluto de $24.9 mdp con un vencimiento en 2015. En este mismo mes el Estado de Colima logró reestructurar la totalidad de su deuda en dos créditos con BANOBRAS a tasas flexibles y con un plazo de 25 años. Adicionalmente, la eliminación de la deuda que el Estado garantizaba a sus municipios representó una disminución del endeudamiento por $56.6 mdp. Como proporción de los ingresos discrecionales el endeudamiento directo del estado se ubica alrededor de 31%, lo que se considera dentro del promedio de los ECSP. Por su parte el servicio de la deuda (también como proporción de los ingresos discrecionales) se ha mantenido dentro del promedio (entre 5 y 10%). Todas estas situaciones en general determinan una evaluación positiva de los mecanismos actuales respecto a la administración de la deuda, aunque debe vigilarse debido a la caída de los ingresos federales registrada en 2009 con efectos directos sobre la capacidad de hacer frente a la inversión programada.
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Liquidez y Pasivos Contingentes
La liquidez en el Estado de Colima tiende a estar en niveles por abajo del promedio. El efectivo disponible por ejemplo se ubicó en –2.5% y -2.2% en el 2006 y 2007 respectivamente. En el 2008 hubo una mejora relativa pero aún cerca al límite inferior promedio. Como proporción del servicio de la deuda el efectivo muestra una debilidad evidente. Al final del 2008 el efectivo representó 0.53 veces el servicio de la deuda, esto cuando el promedio de los ECSP está entre 1 y 5 veces. Por su parte, el principal pasivo que pudiera poner en riesgo las finanzas públicas del Estado de Colima lo constituye el sistema de jubilaciones y pensiones. Al momento no existe un cálculo sobre el déficit actuarial que permita tener una idea clara del total de las obligaciones financieras actuales y potenciales. Sin embargo, las erogaciones por este concepto crecieron 13.2% anual en términos reales en el periodo 2004 – 2008. La reestructura del endeudamiento incluyó la liberación de la garantía sobre el endeudamiento que tenían nueve de sus municipios con la Comisión Intermunicipal de Agua Potable y Alcantarillado de los municipios de Colima Al cierre del 2008, el Estado de Colima garantizó solo un crédito con vencimiento en agosto del 2033 perteneciente al Instituto de Vivienda del Estado de Colima (IVECOL) por un monto nominal de $141.7 millones de pesos. La carga financiera que los pasivos de estos organismos presenta es manejable. De acuerdo con datos de FitchRatings el IVECOL terminó el 2008 con un déficit de $14.9 mdp mientras que el CIAPACOV terminó con un déficit de $21.1 mdp, los que como proporción de los gastos operativos representaron en 2008 niveles alrededor del 0.5 por ciento. Este es un nivel que no pone en riesgo alguno desde nuestra perspectiva la viabilidad de las Finanzas Públicas del Estado de Colima.
Principales sugerencias para fortalecer los egresos • • •
Mayo, 2009
Trabajar en la creación de sistemas de administración de efectivo más eficientes para asegurar que la liquidez a final de año no se vea comprometida. Conformar de un sistema de jubilaciones y pensiones que libere las erogaciones de gasto operativo. Encargar un estudio actuarial de pensiones y jubilaciones.
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Planeación
La planeación estatal es evaluada en general como sólida aunque se detecta que la visión es de corto plazo al enfocarse solo en el periodo administrativo. No es evidente un Plan de Gran Visión integral que incluya pronósticos de largo plazo y objetivos sociales y económicos con participación activa de la sociedad civil y metas concretas que contemplen acciones que rebasen el año 2009. El Plan Estatal de Desarrollo distingue claramente. una lista amplia de proyectos y obras de infraestructura en diversos campos: Desarrollo Económico, Cultura, Turismo, Salud, Deporte, Saneamiento, Desarrollo Social, Comunicaciones y Transportes y Procuración de Justicia. Sin embargo no se tiene al momento una integración formal de estos proyectos en una cartera debidamente evaluada en términos socioeconómicos. No se han jerarquizado los proyectos de acuerdo a medidas de rentabilidad social y en relación al PED. De esta manera el banco de proyectos con el que cuenta el estado es limitado por estos factores técnicos. El Estado de Colima forma parte de la Región Centro Occidente que comprende además a los Estados de Zacatecas, Nayarit, San Luis Potosí, Aguascalientes, Guanajuato, Querétaro, Jalisco y Michoacán. Este esfuerzo regional tiene sus orígenes en 1999 y de este se han derivado proyectos de inversión de importancia fundamental para los estados involucrados y para el propio Estado de Colima. De hecho el Estado de Colima a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano participa activamente en varios de los proyectos. Sin embargo, el estado no toma en cuenta dentro de su proceso de planeación en el PED los planes regionales e interestatales de desarrollo económico. En este sentido es importante que el Gobierno del Estado tome en cuenta esta base de Coordinación Regional para incluir en su planeación y presupuesto las acciones y recursos que habrán de destinarse a estos. También aquí la evaluación se ubica dentro del promedio.
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Recursos Humanos
La ausencia de una política explicita de administración de recursos humanos que cubra puestos, perfiles y promociones de acuerdo al mérito profesional y la ausencia de un plan de servicio civil de carrera son los principales limitantes en la evaluación de la administración del personal en el Estado de Colima. Adicionalmente aún cuando se publican en línea la mayor parte de las escalas de sueldos, la política salarial del estado no está definida formalmente. Colima no cuenta con manuales de operación y funciones que sean claros, detallados y actualizados sobre los procesos y responsabilidades de las distintas áreas de gobierno y en todos los niveles, especialmente en las áreas de finanzas y contabilidad. Las distintas áreas técnicas del Estado no cuentan en su gran parte con procesos de certificación de calidad. Convendría que la Secretaría de Administración se encargue de explorar y en su caso iniciar los procesos de certificación pertinentes. Finalmente, aún no se cuenta con estudios actuariales sobre pensiones y jubilaciones. Este paso debe darse de manera prioritaria y debe consolidarse un consejo independiente de administradores de Fondos de Pensiones (preferible), o en su defecto administrado por el estado a través de un fideicomiso con el fin de aislar las reservas de pensiones de la discreción de la autoridad estatal. De la misma manera, una vez establecido el consejo deberá contarse con una política de inversión conservadora y formal de largo plazo que evite decisiones de inversión erráticas o agresivas de las reservas de pensiones.
EVALUACIÓN CUALITATIVA DE RUBROS SELECTOS DE LA PLANEACIÓN ESTATAL Evaluación Concepto Evaluado Descripción de la evaluación de acuerdo con S&P 2008 Plan de desarrollo de Débil Ausencia de plan y de pronósticos a largo plazo. gran visión Plan de inversión multianual
Banco de proyectos de infraestructura Evaluación económica de proyectos de infraestructura Mayo, 2009
Promedio
Promedio
Débil
Plan de inversión que abarca solamente el periodo sexenal de un gobierno estatal y/o no ofrece continuidad a los programas de inversión de administraciones anteriores. El estado cuenta con un limitado "banco de proyectos", no necesariamente incluye un análisis económico y social del impacto que tendrán y no necesariamente evalúan su pertinencia. Ausencia de análisis del impacto social y económico de proyectos o sólo aplicado en algunos casos cuando la normatividad estatal o federal lo requiere, con el fin de establecer prioridades para la asignación de recursos en proyectos relevantes para el desarrollo. 4/4