Strategisch Ruimtelijk Masterplan voor de Binnenstad van Paramaribo - Boek 3 by Bert Claes

BOEK 3

STADSPROJECT ANTWERPEN - PARAMARIBO 2008

ONTWIKKELINGSSTRATEGIE

Bert Claes en Wim Debaene Masterproef aangeboden voor het behalen van het diploma van Master in de Stedenbouw en de Ruimtelijke Planning Academiejaar 2009-2010 promotoren:

Hendrik Van Geel Hardwin De Wever Heidi Vandenbroecke

Artesis Departement Ontwerpwetenschappen Opleiding Master in de Stedenbouw en de Ruimtelijke Planning Mutsaardstraat 31, 2000 Antwerpen

BOEK 3

STADSPROJECT ANTWERPEN - PARAMARIBO 2008

ONTWIKKELINGSSTRATEGIE

Bert Claes en Wim Debaene Masterproef aangeboden voor het behalen van het diploma van Master in de Stedenbouw en de Ruimtelijke Planning Academiejaar 2009-2010 promotoren:

Hendrik Van Geel Hardwin De Wever Heidi Vandenbroecke

Artesis Departement Ontwerpwetenschappen Opleiding Master in de Stedenbouw en de Ruimtelijke Planning Mutsaardstraat 31, 2000 Antwerpen

LIJST MET FIGUREN figuur 0.1 | Boek 3 gepositioneerd binnen het onderzoekstraject figuur 1.1 | Tabel met ministeries en hun bevoegdheden met betrekking tot het ruimtelijk beleid in Suriname figuur 1.2 | Formele instrumenten figuur 1.3 | Ontbreken rechtsgeldig kader figuur 1.4 | Voorstel project Waterkant ‘Riverside Harbour Village’ (2010) figuur 1.5 | Voorstel project Waterkant ‘Riverside Harbour Village’ (2008) figuur 2.1 | Investeringsstrateie figuur 2.2 | Investeringsstrategie naast het bestemmend beleid

6 13 14 15 26 27 41 45

INHOUDSTAFEL

LIJST MET FOTO’S foto 1.1 | Onafhankelijkheidsplein en Presidentieel Paleis foto 2.1 | Waterkant ‘Keti Koti’ foto 3.1 | Onafhankelijkheidsplein, suikerfeest, Nationale Assemblee (links achter),Vlaggenplein (rechts achter)

10 32 50

INLEIDING

1 OVERHEID OF PRIVAAT INITIATIEF?

Inleiding Realiseren van de doelstellingen door de overheid

10 11

Nationaal versus stedelijk niveau Verdeeldheid binnen nationaal niveau Formele instrumenten Gebrek aan capaciteit De reactieve houding van de overheid Positieve signalen van de overheid Conclusie voor de overheid

Realiseren van de doelstellingen door private partijen Sterke aanwezigheid private partijen Private versus publieke belangen Conclusie voor de private partijen

11 12 14 16 17 19 23

24 24 25 27

Conclusie: Overheid en private partijen realiseren samen de doelstellingen

2 EXTERNE PARTIJ ALS TIJDELIJKE TREKKER

Inleiding Onderbouwing keuze voor externe trekker

32 33

Vanuit andere planningsprocessen Ondersteuning vanuit donors Stadsproject Antwerpen-Paramaribo Taken van de externe trekker

33 34 35 36

Dialoog als informeel instrumentarium voor de externe trekker Dialoog verankeren via investeringsstrategie Masterplan als frame voor dialoog en investeringsstrategie Investeringsstrategie naast het bestemmend beleid Conclusie voor de externe trekker

39 40 42 44 46

3 CONCLUSIE

4 BIBLIOGRAFIE

boek 2

DE BINNENSTAD VAN PARAMARIBO ANALYSE - Dynamieken

boek 3

ANALYSE - Pull- & pushfactoren - Lagen van de Binnenstad

boek 4 & 5

ONTWIKKELINGSSTRATEGIE (onderzoeksvraag 3)

STRATEGISCH RUIMTELIJK MASTERPLAN - Visie (onderzoeksvraag 1 & 2) - Programma’s & projecten (onderzoeksvraag 4)

boek 8

boek 1

CONCLUSIE (onderzoeksvraag 6)

OPDRACHT & AANPAK

boek 6

SAMENWERKINGSTRAJECT (onderzoeksvraag 5)

boek 7

INLEIDING

METHODIEK GIS-INSTRUMENT

OPDRACHT

ONDERZOEK

ﬁguur 0.1 | Boek 3 gepositioneerd binnen het onderzoekstraject bron: eigen verwerking

CONCLUSIE

Inleiding In voorliggend boek wordt er gezocht naar mechanismen om de gestelde doelstellingen voor de Binnenstad te realiseren. Het boek vormt een antwoord op de derde onderzoeksvraag: welke strategie kan overheid en private partners overtuigen om gezamenlijke doelstellingen voor de Binnenstad te realiseren en hoe kan dit worden geformaliseerd? Zowel voor de Binnenstad, als voor andere deelgebieden of voor het stedelijk niveau is er al heel wat waardevolle visievorming gebeurd. Helaas werden weinig van deze visies ook effectief uitgevoerd. Aan de basis liggen operationele problemen. In het eerste luik van dit boek wordt een aantal van deze problemen bij de overheid en de private partijen in beeld gebracht. Vervolgens wordt er in dit boek een kader opgesteld waarbinnen een visie kan worden uitgewerkt. De ontwikkelingsstrategie wordt speciďŹ ek ontwikkeld voor de Binnenstad. Het is denkbaar dat er met dezelfde strategie ook doelstellingen in een ruimer gebied kunnen worden gerealiseerd, maar dit vormt niet het uitgangspunt. De keuze voor het uitwerken van een ontwikkelingsstrategie in een vroeg stadium van het onderzoek is belangrijk omwille van de doelstellingen van het stadsproject Antwerpen-Paramaribo. Binnen de totale missie van twee jaar wordt gekozen om concreet realiseerbare projecten af te bakenen en om per project projectpartners te deďŹ niĂŤren die de regierol op zich nemen. Gelet op deze duidelijke doelstellingen naar actiegerichtheid, zal de ontwikkelingsstrategie sturend werken op de onderzoeksmethodiek en de opmaak van het masterplan.

foto 1.1 | Onafhankelijkheidsplein en Presidentieel Paleis

HOOFDSTUK 1

OVERHEID OF PRIVAAT INITIATIEF?

INLEIDING

Het reactiveren van de Binnenstad als centrum van Paramaribo is een doelstelling die het algemeen belang dient. De voorwaarden hiervoor creĂŤren is samen met het voeren van de regietaak en het procesmanagement, in de eerste plaats een verantwoordelijkheid van de overheid. Vanuit de probleemstelling werd duidelijk dat die overheid op dit ogenblik niet in staat is om deze taken volwaardig op zicht te nemen. In dit hoofdstuk wordt eerst onderzocht welke moeilijkheden de overheid ondervindt om als zelfstandige actor de doelstellingen voor de Binnenstad te realiseren. Aansluitend worden er enkele positieve signalen gedetecteerd die toenemende ambitie bij de overheid aangeven. Tegelijkertijd staan heel wat private partijen te popelen om zelf de regietaak en het procesmanagement in handen te kunnen nemen. In een tweede luik van dit hoofdstuk wordt een positionering van deze actoren gemaakt en beargumenteerd waarom de private markt aan het roer van de stedelijke revitalisatie niet optimaal is.

REALISEREN VAN DE DOELSTELLINGEN DOOR DE OVERHEID

Nationaal versus stedelijk niveau Wanneer men het bestuurlijke apparaat globaal bekijkt, ligt voor heel wat overheidsbevoegdheden het zwaartepunt bij het nationale bestuursniveau. Dit geldt ook voor de planningsbevoegdheden (Adams, Heirman, Kooyman & Stuyck, 2007: 109). Hierdoor zijn de verschillende ministeries, met een bevoegdheid in het ruimtelijk beleid, zowel belast met de ordening van het ganse land, als de ordening van de stad Paramaribo. Bijgevolg ligt de focus van de ministeries vaak elders dan in de hoofdstad. Nochtans hebben deze twee schaalniveaus elk hun eigenheden en vereisen ze een eigen aanpak. De noodzaak tot het inrichten van een lokaal beleidsniveau per district heeft een aantal jaren geleden geleid tot de oprichting van een speciﬁek programma ‘decentralisatie’ (DLGP) (Ahmadal et al., 2008). Decentralisatie wil zeggen dat de districten minder afhankelijk zijn van de centrale overheid en hierdoor meer bevoegdheden krijgen om beslissingen over hun district te nemen. Deze decentralisatie zal er voor zorgen dat de districten bevoegd worden om: ▪ een eigen districtsplan te maken ▪ een eigen districtsbegroting te maken ▪ districtsbelastingen te heffen, te innen en te behouden ▪ het districtsbestuur en districtspersoneel te benoemen

OVERHEID OF PRIVAAT INITIATIEF?

Het programma gaat over financiële decentralisatie, het versterken van de financiële positie van de districten. De filosofie hierachter luidt dat er geen problemen aangepakt kunnen worden zonder de nodige financiële middelen. Ter uitvoering van het DLGP heeft het land een lening afgesloten bij de Inter-American Development Bank (IDB). De verzelfstandiging van de districten en het verfijnen en overhevelen van bevoegdheden is een proces van lange adem. Op lange termijn zal dit tevens effecten hebben op vlak van ruimtelijke, stedelijke en regionale planning in Suriname. Het ruimtelijk beleid voor een stad als Paramaribo vergt maatwerk. Dat het nationale niveau misschien niet het beste niveau is voor het ruimtelijk beleid van Paramaribo wordt aangegeven door verschillende auteurs. Zo maken de onderzoekers Adams en Kooyman (2006: 257) het oprichten van een stedelijk planningsorgaan tot een actiepunt.

Verdeeldheid binnen nationaal niveau Verschillende aspecten van het ruimtelijke beleid zijn verdeeld over meerdere ministeries. Deze versnippering van bevoegdheden maakt het de overheid moeilijk een effectief en efﬁciënt stedelijk beleid te voeren. Er

wordt hoofdzakelijk vanuit de verschillende sectoren gekeken naar de stad. Behoudens enkele goede voorbeelden is er in de ruimtelijke ordening van Paramaribo geen of amper sprake van een geïntegreerde aanpak van de problemen of de kansen (De Ridder, Heirman, 2009: 34). Zo komt het voor dat er tegenstrijdige keuzes worden gemaakt voor eenzelfde gebied of dat er taken uitgevoerd worden die eerder een ander beleidsdomein toebehoren. Deze verdeeldheid vormt als vaststelling geen nieuw gegeven. Zo is het ook één van de drijfveren achter het voornoemde decentralisatieproces en wordt het in tal van andere studies naar voor geschoven. Binnen de samenwerking Antwerpen-Paramaribo werd het uitvoerig beschreven door de onderzoekers Heirman, Kooyman, Adams en Stuyck (Adams et al., 2007: 96) in hun onderzoek naar ontwikkelingsstrategieën voor de ressorten ‘Centrum’ en ‘Weg naar Zee’. Hierin hebben ze een tabel opgesteld die de versnippering van de bevoegdheden aangeeft en trachten ze met hun aangereikte strategieën er een antwoord op te bieden.

ďŹ guur 1.1 | Tabel met ministeries en hun bevoegdheden met betrekking tot het ruimtelijk beleid in Suriname bron: Adams, Heirman, Kooyman, Stuyck, 2007: 96

OVERHEID OF PRIVAAT INITIATIEF?

Het werd in hetzelfde kader ook een tweede keer onder de loep genomen met het academisch onderzoek ’Transponeerbaarheid Planningsmethodiek’. Op basis van verschillende interviews halen de onderzoekers De Ridder en Heirman (2009: 23) aan dat ook de ministeries dit een probleem vinden. De versnippering van de bevoegdheden is dus zeker en vast geen vaststelling van ‘externen’, maar is een duidelijk erkend probleem binnen de overheid zelf. Ondanks pogingen van verschillende ministers om tot een meer afgestemd en geïntegreerd ruimtelijk beleid te komen, blijkt dit niet evident. Binnen de ontwikkelingsstrategie zal er dus hier rekening mee moeten gehouden worden en zal er moeten getracht worden om hierop te anticiperen.

��

ﬁguur 1.2 | Formele instrumenten bron:Vloebergh, 2006-2007, eigen bewerking

Formele instrumenten De overheid heeft het formeel instrumentarium in handen om een gewenste ruimtelijke structuur voor de stad op te stellen en om dit door te vertalen in het vergunningenbeleid. De invoering van de Stedenbouwkundige wet in 1972 maakt het mogelijk om een gewenste ruimtelijke structuur voor het stedelijk gebied van Paramaribo te verankeren in een structuurplan en bijhorende bestemmingsplannen. De effectieve pogingen tot het opmaken van één plan voor de stad of voor onderdelen ervan hebben nog niet geleid tot een vastgelegde consensus over hoe Paramaribo zich ruimtelijk moet ontwikkelen, noch welke rol de Binnenstad hierin zal vervullen. De effectieve pogingen om tot een structuurplan te komen zijn zeker niet gering. Al jaren gebeuren er vanuit verschillende hoeken, vele pogingen. Zonder hier speciﬁek onderzoek te verrichten naar de reeds opgemaakte structuurplannen voor Paramaribo, stootte dit onderzoek reeds op verschillende vaak zeer kwalitatieve plannen. Een niet limitatieve opsomming: ▪ Het meest recente is het Urban Development Plan (UDP) (2005) dat gefinancierd werd vanuit de Inter-American Development Bank (IDB).

▪ De studie ‘Strategische Planning van Urbane Gebieden in Suriname (SPURG)’ (Dijk, et al., 1992) was inhoudelijk een zeer goede poging om tot een structuurplan te komen. ▪ Ook studenten hebben via hun afstuderen al getracht om een structuurplan voor de stad op te stellen. Yves Blufpand leverde in 2006 een verdienstelijk werk op (Blufpand, 2006). Men kan onmogelijk stellen dat het aan goede visies en plannen ontbreekt. Toch moeten de onderzoekers constateren dat geen van bovenvermeldde plannen op voldoende institutionele draagkracht kon rekenen om zo hun weg naar goedkeuring te vinden.

Het ontbreken van een gewenste ruimtelijke structuur en bestemmingsplannen zorgt ervoor dat er geen rechtsgeldig kader is waar het vergunningenbeleid op kan steunen om huidige en toekomstige ontwikkelingen te toetsen. Het resultaat is een overheid die geconfronteerd wordt met ruimtelijke ontwikkelingen, maar geen degelijk antwoord kan bieden, noch sturend of rechtlijnig kan optreden. Het betekent ook dat er geen solide kader is dat investeringen initieert, stuurt of juridisch verankert. Dit wordt duidelijk in schema 1.3 (Vloebergh, 2007):

��

�� ﬁguur 1.3 | Ontbreken rechtsgeldig kader bron: Vloebergh, 2006-2007, eigen bewerking

OVERHEID OF PRIVAAT INITIATIEF?

Het gebrek aan een ruimtelijke structuur voor de stad heeft ook gevolgen voor belendende beleidsdomeinen. Zo kunnen noch de sectorale regelgeving zoals de monumentenwet, verkeersbeleid, milieubeleid, enz., noch het gronden pandenbeleid, met onder meer de gronduitgifte, beroep doen op een ﬂankerend ruimtelijk en juridisch kader. Zo worden de belendende beleidsdomeinen gedwongen om telkens opnieuw na te denken over het ruimere kader waarin ze zich bewegen. Dit kost niet enkel heel wat energie en middelen, het vergt ook capaciteit binnen de verschillende sectoren. Het kan leiden tot een afwachtende houding, omdat bepaalde voorwaarden niet vervuld zijn of er onduidelijkheid ontstaat wanneer ze vervuld worden. Bovendien bestaat er steeds het risico dat de verschillende beleidsdomeinen niet bereid zijn om met een breed perspectief naar de problemen te kijken, wat zich kan uiten in een enge sectorale regelgeving.

Gebrek aan capaciteit Voor het duiden van het gebrek aan capaciteit wordt er volledig gesteund op het onderzoek van De Ridder en Heirman (2009: 2829) die dit aspect grondig uitgewerkt hebben. Hiervoor deden ze deels beroep op de masterproef van Adams, Heirman, Kooyman en Stuyck uit 2007: “Het ontbreken van voldoende deskundigen binnen het ambtenarenapparaat om beleidsvoorbereiding uit te voeren, maakt dat de politiek vaak zonder een gedegen ambtelijk advies beslissingen dient te maken. Vaak laat de politiek zich daarom bijstaan door externe deskundigen om deze beleidsvoorbereidende en adviserende taak op zich te nemen. Het is dan ook een vraag van vele van de geinterviewde ministeries om een structurele oplossing te zoeken om meer deskundige capaciteit te verwerven in het ambtelijke bestel.” “In de thesis van 2006, opgesteld binnen de stedenband, wordt er in het eerste algemene boek over de ruimtelijke context van het onderzoek een paragraaf gewijd aan de tekortkomingen in het ambtelijke apparaat op vlak van technische expertise: Capaciteitsopbouw is een noodzaak binnen het ganse ambtenarenbeleid. Een deel van de ambtenaren zijn politiek geplaatst en bij-

gevolg niet op capaciteit geselecteerd. Verder kiezen hoogopgeleiden zelden in eerste instantie voor een baan bij de overheid. De reden hiervoor is de geringe verloning. Degenen die wel de juiste opleiding hebben genoten voor de functie die ze bekleden, zijn vaak weinig gemotiveerd door dit lage loon. Deze factoren leiden tot een lage productiviteit van de ambtenarij, tot weinig resultaatgerichtheid of ongedisciplineerd werken. Hierdoor wordt de ambtenarij getypeerd door een ‘low performance culture’. Op zich is het niet verwonderlijk dat de lonen zo laag liggen, aangezien 41% van de actieve bevolking ambtenaar is. Zelfs in een economisch welvarend land is het onmogelijk om zo’n groot aandeel van de bevolking te voorzien van een loon. De stijging van de lonen is enkel mogelijk door een afslanking binnen het ambtenarenapparaat. Dit zou tot hogere lonen en dus ook tot een hogere productiviteit kunnen leiden, maar deze afslanking is uiteraard een moeilijke en delicate zaak.” (Adams, Heirman, Kooyman, Stuyck, 2007: 91, geciteerd in: De Ridder, Heirman, 2009: 28-29) De Ridder en Heirman (2009: 28-29) komen tot volgend besluit betreffende het gebrek aan capaciteit bij de overheid: “Voornoemde uitspraak is nogal somber en wordt verder in de thesis genuanceerd door de productieve en boeiende participatiemomenten met verschillende ambtenaren van verschillende mi-

nisteries. Aanvullend kan er bemerkt worden dat er tijdens de interviews met verschillende zeer gemotiveerde ambtenaren werd gepraat. Toch blijft het algemene probleem overeind: deze enthousiaste enkelingen hebben dringend nood aan versterking. Het uitblijven of het onvoldoende tot stand komen van deze versterking maakt het voor de gemotiveerde ambtenaren zeer moeilijk om hun taken uit te voeren.”

De reactieve houding van de overheid Aansluitend op de ‘low performance culture’ kan er vastgesteld worden dat de meeste acties die de overheid onderneemt op het gebied van ruimtelijke ordening lijken eerder vanuit een reactieve dan vanuit een proactieve houding geïnitieerd te worden. Dit uit zich in volgende aspecten: ▪ Ruimtelijk beleid in het algemeen wegcijferen. Daarenboven lijken binnen het ruimtelijk beleid de problemen elders ogenschijnlijk groter of urgenter dan in de Binnenstad. ▪ Een ad hoc beleid, waarbij oplossingen geformuleerd worden die misschien een andere uitkomst hebben als ze binnen een geïntegreerde visie onderzocht werden. ▪ Volgend beleid: bezig met problemen van

OVERHEID OF PRIVAAT INITIATIEF?

de dag, vaak vanuit een sectorale invalshoek. ▪ Elkaar (ministeries) of externe factoren de schuld geven. ▪ De regie uit handen geven. Het ontbreken van een stedelijk planningsniveau, de versnippering van bevoegdheden, het ontbreken van een verankerde visie en dus een goedgekeurd planningskader kent vele oorzaken, maar heeft ook gevolgen. Om de oorzaken en de gevolgen ten volle te analyseren, is er een diepgaand onderzoek noodzakelijk dat buiten het bestek van voorliggend onderzoek valt. Toch is het mogelijk om op basis van dit onderzoek al tot een synthese te komen van oorzaak en effect. Het in beeld brengen hiervan is noodzakelijk om de ontwikkelingsstrategie vorm te geven. 1 Het gebrek aan noodzaak als belangrijkste oorzaak Het bereiken van een consensus vergt een structurele samenwerking. Een interministeriële samenwerking op het vlak van ruimtelijke ordening is niet zo evident door het op politiek niveau ontbreken van een noodzaak om een gewenste ruimtelijke structuur voor de stad uit te tekenen. De sociaaleconomische problemen waarmee het land te kampen heeft, zorgen ervoor dat de focus elders gelegd wordt. Het ruimtelijk beleid wordt hierdoor verengd tot het oplossen van de

meest urgente sectorale problemen, zoals de woningnood in Paramaribo en speciﬁek voor de Binnenstad: de parkeerproblematiek. Met een relatief laag inwonersaantal en een enorme potentie aan onbebouwd achterland, lijkt Paramaribo geen tekort te hebben aan bebouwbare ruimte. Voor het oplossen van problemen is er dus altijd wel nieuwe ruimte te vinden die aangesneden kan worden. Hierbij wordt er geen rekening gehouden met de kosten gekoppeld aan dit extensief ruimtegebruik, zoals hoge infrastructuurkosten, onderhoudskosten, vernietiging habitats... (Heirman, Stuyck, 2007: 50). 2 Het gebrek aan regie als belangrijkste gevolg Door de versnippering van bevoegdheden en het ontbreken van een visie, is er geen algehele regie van het stedelijk beleid. Binnen de regietaak zouden een duidelijke focus, fasering en taakverdeling vooropgesteld en gehandhaafd moeten worden. Zonder al deze elementen beperkt het stedelijk beleid zich tot ‘handelen naar best vermogen’, ‘handelen volgens eigen inzichten’ en ‘roeien met de riemen die men heeft’. Hierdoor is het huidige stedelijke beleid te vervatten in een ad hoc beleid zonder duidelijke focus. Het ad hoc beleid, veruiterlijkt zich in vele kleinere projecten, waarbij elk project een

speciﬁek probleem adresseert, maar zich niet kan inschrijven in een grotere visie/ strategie voor de aanpak van de stad. Tevens bevinden deze kleinere projecten zich vaak in de ‘probleem oplossende’ hoek, waardoor het ad hoc beleid tevens een volgend beleid is. Hierdoor staat het haaks op de geïntegreerde en structurele aanpak die vereist is bij het bepalen van een gewenste ruimtelijke structuur van de stad of één van haar deelgebieden.

gegeven over de heraanleg van verschillende straten in de binnenstad (Ministerie OW, 2008). Zoals in het tweede boek reeds werd toegelicht, is dit project gekoppeld aan de vernieuwing van de riolering. Binnen dit project werd een uitvoeringsklaar plan opgeleverd, dat over verschillende jaren wordt uitgevoerd. Kort na de presentatie startte men met de heraanleg van de eerste straten, ondertussen loopt de uitvoering verder. Gezien het project volgend is op de aanleg van nieuwe riolering, verloopt het project gestaag.

Positieve signalen van de overheid

Ondanks het feit dat het plan lang niet de potenties benut die het openbaar domein in de Binnenstad in zich draagt, toont het toch aan dat er wel degelijk publieke partners aan de slag willen gaan in de Binnenstad en willen investeren in meer kwalitatief openbaar domein. Hierbij wordt de invulling van het begrip ‘kwalitatief openbaar domein’ in de studie ‘Upgrading van de Binnenstad’ anders gepercipieerd dan in voorliggend onderzoek. Hoewel het plan de kapotte stoepen en afgesleten wegdekken verbetert, schiet het ontwerp op vlak van het STOP-principe en verblijfskwaliteit tekort. Het ontwerp is zeer autodominant opgesteld: brede rijwegen en veel parkeerplaatsen. Wel doet het plan pogingen om het wild parkeren terug te dringen.

Ondanks het nijpende capaciteitstekort, het beleid dat eerder ad hoc en fragmentarisch te werk gaat en dat er heel veel werk aan de winkel is alvorens tot een performant ruimtelijk beleid te komen, zijn er ook positieve geluiden. De hierop volgende oplijsting is niet te beschouwen als een gedegen onderzoek naar de houdingen en de kansen binnen de overheid van Suriname. Het is slechts een weergave van een exemplarisch onderzoek en van persoonlijke ervaringen. Ministerie van Openbare Werken gaat van start met het plan ‘Upgrading Binnenstad’ Begin juli 2008 werd er door het Ministerie van Openbare Werken een presentatie

OVERHEID OF PRIVAAT INITIATIEF?

Doordat het een meerjarenplan is, biedt het project de mogelijkheid om betere ideeën omtrent de inrichting van openbaar domein uit te werken en voor te stellen aan het ministerie. Zo zouden nieuwe inzichten in meer kwalitatief openbaar domein het ministerie kunnen overtuigen om de verdere uitvoering van de plannen bij te sturen. Voorliggend onderzoek is er niet in geslaagd de inzichten van het strategisch ruimtelijk masterplan over te maken aan sleutelactoren van het Ministerie van Openbare Werken. Toch is het een aanbeveling naar verdere onderzoeken. Het project Richelieu als voorbeeld van sectoroverschrijdende projectwerking in Suriname (De Ridder, Heirman, 2009: 24, 43 en 56) Het Ministerie van Sociale zaken en Volkshuisvesting (SoZaVo) nam het initiatief om een geïntegreerd strategisch project op te starten te Commewijne, aan de overzijde van de Surinamerivier, op te starten. Uit een interview dat de vorsers De Ridder en Heirman afnamen met de projectleider Mr. Hasankahn (SoZaVo) bleek dat er op een succesvolle manier een stedelijk ontwikkelingsproject tot stand komt en dat alle bevoegde ministeries mee aan tafel zitten. Hierbij vertelde de projectleider dat intensief overleg de succesfactor vormt in het proces, maar dat deze sectoroverschrijdende manier eerder de uitzondering vormt dan de regel.

Met de realisatie van de Wijdenboschbrug in 2000 is Commewijne zeer aantrekkelijk als woonomgeving. Sindsdien ontstaan er vele nieuwe woonwijken in het district, vaak op ongestructureerde wijze. Daarom vatte het Ministerie van SoZaVo het plan op om in Commewijne een nieuwe woonwijk op te richten die zowel qua infrastructuur als voorzieningen structurerend zou werken binnen het district. Omdat het ministerie zelf niet de capaciteiten in huis had om dergelijk plan op te stellen en tot uitvoering te brengen, riepen zij de hulp in van de Dienst Ruimtelijke Ordening Amsterdam (DRO Amsterdam). Planologen vanuit deze afdelingen waren een steun voor het Ministerie SoZaVo, zowel in opleiding als in bijstand bij het opnemen van de sturende rol van de projectleider. In 2008 was het project nog in planningsfase. Ondertussen werd al een eerste fase gerealiseerd. De planningsfase startte met de opmaak van een structuurschets voor het hele district, om zowel de inplanting te verantwoorden als meer structuur in Commewijne te brengen. Later werden er een structuurschets en masterplan op niveau van Richelieu gemaakt. Het plan bevat zowel sociale, betaalbare als residentiële woningen, alsook een centrum met voorzieningen voor zowel de wijk als voor de omliggende woningen. Ook naar groenvoorzieningen heeft dit pro-

ject een hoge ambitie. Naast het groenprogramma voor de wijk wordt er een boomkwekerij aangelegd. De boomkwekerij heeft niet enkel als doel het groene karakter van de wijk op te krikken, maar ook de bomen aan te leveren voor de groenvoorziening van Paramaribo. Door dit verruimde programma is de projectstructuur eveneens verbreed. Het Ministerie van SoZaVo, dat de initiator van het programma is, kreeg bijval van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, dienst milieubeheer (bomenbank), het Ministerie van Openbare Werken (aanleg van de straten), het Ministerie van Ruimtelijke Ordening, Grond- en Bosbeleid (schonken de gronden voor de ontwikkeling), het Ministerie van Regionale Ontwikkeling (districtscommissaris van Commewijne), de Gemeente Amsterdam (projectondersteuning) en private ontwikkelaars voor de residentiële woningen. Dit project kon dankzij de inzet en de ambitie van de Surinaamse ministeries en de ondersteuning van DRO Amsterdam uitgroeien tot een geïntegreerd planningsproces. Of het project op een even veelzijdige en geïntegreerde manier zal worden uitgevoerd, blijft afwachten. Het Surinaamse Ministerie RGB doet pogingen tot integratie Het Ministerie van Ruimtelijke Ordening,

Grond- en Bosbeleid (RGB) is een jong ministerie en heeft nog niet de capaciteiten om zeer slagvaardig te werk te gaan. Toch werd er bij hen een zeer proactieve houding ontdekt. Tijdens het onderzoeksproces waren ze steeds zeer actief betrokken bij de opmaak van het masterplan. Ook in het onderzoek van De Ridder en Heirman (2009: 23-24) werd deze proactieve houding onderschreven. Via interviews kwamen ze heel wat ambities en plannen van het ministerie te weten. Hierna wordt er een samenvatting weergegeven van de initiatieven opgenomen in de academische studie. Het Ministerie van RGB onderkent de nood aan onderlinge afstemming en is zich ook bewust van haar verantwoordelijkheid hierin als ministerie van ruimtelijke ordening. Eén van de grote pijnpunten die een transparant en geïntegreerd beleid in de weg staat is het ontbreken van een grondgebruikskaart. Zonder te weten wat het huidige gebruik van alle gronden is, vindt het ministerie het zeer moeilijk om plannen voor toekomstig gebruik op te maken. Daarom gunde ze in 2008 een opdracht aan Conservation International om een grondgebruikskaart voor heel Suriname op te maken. Deze opdracht wordt ﬁnancieel gesteund vanuit IDB (InterAmerican Development Bank). De huidige status van deze opdracht is ongekend.

OVERHEID OF PRIVAAT INITIATIEF?

Naast dit project kwamen er vanuit RGB nog vele vragen om te helpen bij het opmaken van een visie over verschillende gebieden, zodat het ministerie vanuit een duidelijker stedenbouw kundig kader gronden kan uitgeven. Deze gebieden bevinden zich vooral buiten de stad. Voorbeelden zijn: Nieuw Chantillion, Nieuw Charlesburg en Bel a soir. Daarnaast vroeg RGB ook ondersteuning om via stedenbouwkundig onderzoek op een meer oordeelkundige manier het hoofd te kunnen bieden aan de vele aanvragen voor activiteiten zoals winningsgebieden voor bouwmaterialen of begraafplaatsen. Tijdens het onderzoek in Suriname uitte het ministerie binnen voorliggend onderzoek vragen naar hoe minder oordeelkundig uitgegeven percelen in de Binnenstad terug ingetrokken kunnen worden of op welke manier het ministerie kan komen tot meer gewenste ontwikkelingen. Uit deze korte oplijsting wordt duidelijk dat het Ministerie van RGB een duidelijke wil toont, maar dat ze door gebrek aan capaciteit en ervaring er niet in slagen om hun wil in daden en beleid om te vormen. Mits correcte en deskundige begeleiding zouden deze intenties misschien kunnen worden omgebogen naar een beter beleid.

Conclusie voor de overheid Het ontbreken van een noodzaak om een gewenste ruimtelijke structuur voor de stad uit te tekenen, doet vaststellen dat planning niet bovenaan de politieke agenda staat. Daarom blijven er verschillende hiaten in het stedelijk beleid. De belangrijkste hiaten zijn: ▪ ontbreken van stedelijk planningsniveau, planning gebeurt op nationaal niveau ▪ versnippering van bevoegdheden op nationaal niveau wat betreft ruimtelijke planning ▪ ontbreken van een goedgekeurd en gedragen plannenkader (structuurplan, bestemmingsplan) ▪ gebrek aan capaciteit bij de overheid en haar administraties Omwille van het ontbreken van de noodzaak en deze hiaten is het zeer moeilijk om als overheid een regierol op te nemen binnen het stedelijk beleid. De houding en de ondernomen acties van de overheid kunnen daarom als reactief omschreven worden. Zonder het opnemen van de regierol is het onmogelijk om een geïntegreerd beleid te voeren dat inzet op een strategische planning om de stad te verbeteren. Bovendien is de overheid op die manier genoodzaakt om vanuit een ad hoc beleid aan de stad te werken, wat leidt tot vele onafgestemde projecten zonder duidelijke grotere focus.

Er zijn evenwel ook positieve geluiden. Recente voorbeelden geven aan dat de Surinaamse overheid ondanks hun overwegend reactieve houding niet bestempeld kan worden als kansloos. Zowel in de projecten die ze aanvatten als op basis van hun ambities kan er geconcludeerd worden dat de wil om in te zetten op ruimtelijke planning duidelijk aanwezig is.

OVERHEID OF PRIVAAT INITIATIEF?

REALISEREN VAN DE DOELSTELLINGEN DOOR PRIVATE PARTIJEN

Sterke aanwezigheid private partijen In Paramaribo is een sterk veld aanwezig van private partijen die bereid zijn om te investeren. Dat valt niet enkel af te leiden uit de analyse van de dynamieken, zoals in het tweede boek geschetst, het is ook gebleken uit de vele gesprekken die tijdens het onderzoek gevoerd werden met diverse partners. Verder zijn er ook andere tekenen die dit bevestigen. Zo zijn er op momenteel al grote investeringen in andere gebieden, zoals de Hermitagemall en de Maretraitemall. Krantenartikels melden dat de laatste jaren het investeringsklimaat in Suriname stabieler wordt (De Volkskrant, 2008). De welvaart lijkt langzaam toe te nemen en niet onbelangrijk voor de Binnenstad: de toeristensector heeft een steeds groter aandeel. Het onderzoek van De Ridder en Heirman (2009: 43) gaf de inspanningen voor publiekprivate samenwerking (PPS) in Suriname aan. Hierin werd geïllustreerd dat het land via het ‘Suriname Business Forum’ ondersteuning wenst te bieden aan PPS constructies in Suriname. Het is een project gesponsord door de Europese Commissie en het beoogt de versterking van het bedrijfsleven in Suriname om zo de uitbouw van PPSconstructies te stimuleren. Het programma wordt getrokken door het Ministerie van Plannings- en Ontwikkelingssamenwerking

(PLOS). Het programma startte in 2007 en liep tot eind 2009. De beschikbare middelen worden voornamelijk aangewend voor het opzetten en operationeel houden van een Business Centre, dat als hart moet dienen voor de promotie van zakenactiviteiten in Suriname. De basisdoelstellingen van het centrum zijn: een permanente dialoog tussen de overheid en de particuliere sector opzetten en onderhouden, het verbeteren van het algemene ondernemersklimaat, de institutionele versterking en de versterking van de productieontwikkeling. Via deze doelstellingen wordt er getracht om de Surinaamse economie verder te integreren in de regio en in de wereldeconomie. Door deze exemplarische voorbeelden wordt er net als bij de publieke sector aangetoond dat in Suriname wel degelijk sprake is van een actieve, sterke en zichzelf verder ontwikkelende private sector. Ook in de verdere bespreking van dit onderzoek zal dit geillustreerd worden aan de hand van private partijen die zich interesseerden in het masterplan als kader voor private initiatieven.

Private versus publieke belangen De sterke aanwezigheid van private partijen in combinatie met hun investeringsdrang vertaalt zich in het aanleveren van heel wat

projecten voor de Binnenstad. Soms zijn het ideeën die verder onderzocht moeten worden, maar steeds vaker worden het kant en klare projecten, begeleid met een ﬁnancieel plan. Met hun kapitaalkracht hebben private partners zo een voorsprong op de Surinaamse overheid. Bovendien is hun houding per deﬁnitie proactief: reactieve partners komen automatisch niet in beeld. Kan de private markt zelfstandig zorgen voor een ommekeer voor de Binnenstad? Private partners hebben een winstoogmerk in functie van de continuïteit van de onderneming, en met het oog op bevrediging van de behoeften van de investeerders, kapitaalverstrekkers en/of de aandeelhouders (Bult-Spiering, et al., 2005: 22). De door hen aangeleverde voorstellen streven bijgevolg naar een maximaal rendement op de investeringen. Voor de Binnenstad liggen er heel wat doelstellingen van algemeen belang zoals het verbeteren van de leefkwaliteit, de bereikbaarheid... Het realiseren van deze doelstellingen vormt een ballast die weegt op de directe omzetresultaten. Zelfs al zijn ze daartoe bereid, het is voor private partners niet gemakkelijk om die maatschappelijke belangen in te schatten. De private markt is vanuit haar positie niet in staat deze af te bakenen. Enkel een overheid bezit het juiste gezichtsveld om te onderzoeken en vast te leggen welke noden er zijn.

De private markt is hoe dan ook afhankelijk van de overheid. Alleen al de vergunningsplicht maakt het voor private partners onmogelijk om zonder overheid projecten te realiseren. Het goedkeuringsrecht voor projecten ligt bij de staat. Het gebrek aan regie en aan interne samenwerking maakt dat de overheid geen toetsingskader heeft om te bepalen wat goed of slecht is voor de Binnenstad. Voor kleinere perceelsgebonden projecten lukt het om goedkeuring te krijgen. Bij grotere projecten, die onder meer ingrijpen op de publieke ruimte, werkt de reactieve houding van de overheid contraproductief.

Zo komt het dat de private ontwikkelingen zich hoofdzakelijk afspelen op de eigen private percelen, met als gevolg dat de stad sluimerend verandert. Deze problemen worden duidelijk met het volgende praktijkvoorbeeld. Het betreft een project voor de Waterkant ingediend door de Nederlandse investeringsgroep Wizard Ventures B.V. en het Surinaamse Carimexco NV, in samenwerking met het architectenbureau KDV Architecten.

OVERHEID OF PRIVAAT INITIATIEF?

ﬁguur 1.4 | Voorstel project Waterkant ‘Riverside Harbour Village’ (2010) bron: Wizard Ventures B.V., Carimexco NV i.s.m. KDV Architects

De groep werkte in 2008 een idee uit voor de ontwikkeling van de cluster rondom het Waaggebouw. (ﬁguur 1.4). In 2010 was deze tekening al fors uitgebreid met de omgeving Centrale Markt. Deze uitbreiding kwam op vraag van de overheid. Het resultaat is een project met een opeenstapeling van elk z’n eigen programma-onderdelen. Ondanks een eigen investeingsbudget en een intentieovereenkomst met het Ministerie van RGB, lijkt de groep er niet te slagen om haar plannen te realiseren. De onderzoekers werden begin 2010 door Wizard Ventures benaderd om samen na te denken over de plannen en na te gaan of ze het masterplan konden gebruiken als kader voor hun ontwikkelingen. Omdat deze visie strijdig was met die van het masterplan, en de standpunten te ver uit elkaar lagen, was dit niet mogelijk.

ﬁguur 1.5 | Voorstel project Waterkant ‘Riverside Harbour Village’ (2008)

Conclusie voor de private partijen Door middel van deze korte uiteenzetting en illustratie op basis van een praktijkvoorbeeld wordt aangetoond dat een private partner niet geëigend is om de regietaak van de overheid op te nemen. Deze conclusie stemt overeen met de bevindingen door Van Den Broeck, et al., (2010: 243-244) in het boek ‘Strategische ruimtelijke projecten, maatschappelijk en ruimtelijk vernieuwend’. Daarin stellen de auteurs dat: “de regie niet eenvoudigweg kan worden gedelegeerd naar de privésector. Het is immers niet aan de markt, noch aan het financieel rendement van een (privé)actor, die aan het stuur van stedelijke vernieuwing staat of mag staan.” Hoewel de auteurs zich met hun conclusies specifiek richten naar het Vlaamse actorenveld, hebben ze in hun onderzoek ook buitenlandse cases onderzocht. Dit stelt hen in staat het volgende te concluderen: “Het is niet ondenkbaar dat in andere politieke en maatschappelijke contexten de regietaak in handen is van een ngo (niet-gouvernementele organisatie) of een specifiek opgericht orgaan. Maar zelfs dan ligt er steeds een taak voor de publieke sector, die minimaal de grenzen moet afbakenen en kwaliteitcriteria moet bepalen.”

OVERHEID OF PRIVAAT INITIATIEF?

CONCLUSIE: OVERHEID EN PRIVATE PARTIJEN REALISEREN SAMEN DE DOELSTELLINGEN

De overheid slaagt er door haar reactieve houding niet in om een gewenste ruimtelijke visie voor de Binnenstad op te stellen. De private partijen worden geremd door de houding van de overheid. Die geeft steeds vaker de regie weg aan private actoren om vervolgens te verzanden in besluiteloosheid. Dit tot ergernis en frustratie van de private partijen. Zelf hebben zij het moeilijk om de maatschappelijke doelstellingen voor de Binnenstad af te bakenen en bieden ze onvoldoende antwoord om de regie van dergelijke complexe projecten zelfstandig te kunnen opnemen. Publieke en private actoren staan niet lijnrecht tegenover elkaar. Allebei zijn ze gericht op het behalen van een zeker rendement, echter niet van hetzelfde type. Publieke actoren proberen maatschappelijk rendement te behalen, terwijl voor private actoren het behalen van bedrijfseconomisch rendement van vitaal belang is (Bult-Spiering, et al., 2005: 21). In hun zoektocht naar rendement hebben beide partijen in de Binnenstad een gemeenschappelijke doelstelling te realiseren en alle belang bij een intensieve samenwerking. Zowel in de projecten die beide partijen aanvatten, als op basis van hun ambities, kan er geconcludeerd worden dat de wil om in te

zetten op ruimtelijke planning duidelijk aanwezig is. Hun huidige manier van werken en de verschillende verhoudingen in het debat zijn echter ontoereikend. Er zijn veranderingen nodig om beide in juiste positie en verhoudingen tot elkaar te brengen. Dit is in principe een proces van lange adem. Hierbij mogen de noden op korte termijn niet uit het oog verloren worden. Het antwoord hierop is tweeledig: zowel op korte als op lange termijn moet er gezocht worden naar een betere verhouding, waarbij korte en lange termijn met elkaar gerelateerd zijn. Vanuit haar taak en in de verbeterde verhouding met de private sector is de overheid is de enige partij die in staat is om grenzen en kwaliteitscriteria voor een kwalitatieve revitalisatie van de Binnenstad af te bakenen. Dat deze overheid op dit ogenblik moeilijkheden heeft om deze taak te vervullen, mag niet als verwonderlijk worden beschouwd. Het is immers een nieuwe taak, waarbij ze zelf nog onvoldoende over de nodige capaciteiten beschikt. De overheid moet zich daarom laten versterken (Van Den Broeck, et al, 2010: 244). Dat is in principe wat de Surinaamse overheid bewerkstelligt in haar samenwerking met de stad Antwerpen en de academische instellingen van Antwerpen en Paramaribo. Daarin hebben de verschillende partners afgesproken om in een sfeer van gelijkwaardigheid kennis uit te wisselen rond

gemeenschappelijke themaâ&#x20AC;&#x2122;s. Beide partijen doen beroep op elkaar in de verschillende domeinen waarin ze capaciteitsversterking nodig hebben.

foto 2.1 | Waterkant, Keti Koti

HOOFDSTUK 2

EXTERNE PARTIJ ALS TIJDELIJKE TREKKER

INLEIDING

De uiteenzetting uit vorig hoofdstuk toont aan dat er op vlak van ruimtelijke planning en de uitvoering van strategische projecten wel degelijk kansen zijn in Suriname. Zowel de overheid als de private partners tonen interesse, ambitie en inzet.

EXTERNE PARTIJ ALS TIJDELIJKE TREKKER

Het aanleveren van een strategisch plan biedt geen garantie op uitvoering of een geslaagde strategische ingreep. Indien er strategische projecten of geĂŻntegreerde planningsprocessen worden opgezet in Suriname is speciďŹ eke capaciteitsversterking en de aanstelling van een externe trekker noodzakelijk.

ONDERBOUWING KEUZE VOOR EXTERNE TREKKER

Vanuit andere planningsprocessen Op exemplarische wijze wordt er in hoofdstuk 1 een oplijsting gemaakt van een aantal positieve signalen van de overheid inzake ruimtelijke ordening: ▪ het Ministerie van Openbare Werken gaat van start met het plan ‘Upgrading Binnenstad’ ▪ het project Richelieu als voorbeeld van sectoroverschrijdende projectwerking in Suriname ▪ het Surinaamse Ministerie RGB doet pogingen tot integratie Toch kan er niet gesteld worden dat strategische planning en de uitvoering van strategische projecten reeds ten volle binnen de capaciteiten van de huidige werking valt. Hier dient de kanttekening geplaatst te worden in verband met een beperkte plannings- en trekkerscapaciteit . In geen van de drie voorbeelden die als positieve signalen werden aangehaald, slaagt de Surinaamse overheid erin om zonder scholing of externe trekker zelf een proces op poten te zetten en uit te voeren.

Ondersteuning vanuit donors

EXTERNE PARTIJ ALS TIJDELIJKE TREKKER

Zoals eerder genoemd en vastgesteld, bevat Suriname niet enkel een tekort aan inhoudelijke capaciteiten, maar ontbeert het ook vaak aan ﬁnanciële middelen. Hierdoor zijn donors prominent aanwezig in Suriname. Zowel Nederland (via verdragsgelden), maar ook de Inter-American Development Bank (IDB) of de Europese Unie investeren veel in Suriname. De projecten die de donoren ondersteunen zijn zeer uiteenlopend. Bij hen wordt er ook een interesse in ruimtelijke planning vastgesteld, waarbij ze in het verleden reeds verschillende studies ondersteunden. In de studie van De Ridder en Heirman (2009: 45) werd hierover het volgende geschreven: “De IDB ondersteunde in het verleden twee zeer belangrijke plannen die strategische planning dienen mogelijk te maken. De studies ten behoeve van het Sustainable Land Management Program (SLMP) en het Urban Development Plan Paramaribo (UDP). Het eerste plan moest ervoor te zorgen dat het huidige grondbeleid op een meer transparante en oordeelkundige manier dient te verlopen. Zo schreef het plan onder andere voor om via een GIS-systeem alle gronduitgiften in kaart te brengen. Ook beschreef het het nut en de voorwaarden om een grondbedrijf op te starten. Het SLMP is geen plan dat stra-

tegische planning in zich houdt, maar het brengt wel alle voorwaarden om aan strategische planning te doen in beeld en wenst dus de voorwaarden te scheppen om aan strategische planning te kunnen doen. Het SLMP werd tot hiertoe echter niet tot uitvoering gebracht. Toch werden er vanuit een andere invalshoek delen van het geformuleerd plan geïnitieerd. Zo is onder auspiciën van de Nederlandse verdragsmiddelen het GLIS-project opgestart, met als doel een geautomatiseerd kadaster op te zetten en de processen voor grondaanvraag, gronduitgifte en beheer van hypothecaire gegevens te automatiseren. Het UDP is een structuurplan voor Paramaribo en omvat onder andere strategische planning. Het gaat uit van de problemen en de potenties van de stad en maakte op basis daarvan een visie die vertaald werd in een reeks strategische projecten. Problematisch aan dit plan was dat het een zeer groot abstractieniveau bevatte en dat er geen strategisch actieplan aan gekoppeld was. Zoals voornoemd bevat het UDP een lange lijst van projecten en werd het begroot voor een meer dan aanzienlijk bedrag. Hierdoor kon het plan niet rekenen op een lokale trekker om het uit te voeren en belandde het plan op de achtergrond. Heden stelt de IDB echter een ruimtelijke planner aan die in eerste instantie de vertaalslag dient te maken naar een ontwikkelingsstrategie en verder naar

een actieplan. Tevens maakte IDB de nodige ﬁnanciële middelen vrij om de uitvoering te ondersteunen. Op deze manier wordt de uitwerking van het opgeleverde plan een stuk realistischer en wordt een belangrijke stap gezet naar verankering van strategische planning. Vanuit dit voorbeeld kunnen we onderbouwen dat IDB gelooft in de mogelijkheid, het nut en de haalbaarheid van strategische projecten om meer geïntegreerde ruimtelijke planning op te zetten.

Stadsproject Antwerpen-Paramaribo Vanuit het veldonderzoek, maar ook vanuit andere planningsprocessen (project ‘Upgrading Binnenstad’, project ‘Richelieu’ ...), kan gesteld worden dat bij de uitvoering van planningsinitiatieven er steeds een externe partij nodig is als tijdelijke trekker. Er wordt vastgesteld dat enthousiasme en ambitie bij de ministeries en private partijen niet voldoende zijn. Gerichte ondersteuning door scholing en door het aanstellen van een externe trekker is dus noodzakelijk. Dit is iets wat niet alleen binnen voorliggend onderzoek vastgesteld werd. Het wordt ook onderbouwd in het academisch onderzoek van De Ridder en Heirman (2009). Zij deden onder andere een navraag naar de bevindingen

over het veldwerk en de resultaten van het masterplan. Vaststelling is dat vele Surinaamse actoren vragende partij waren voor verdere ondersteuning in het uitwerken van het masterplan en het uitvoeren van strategische projecten uit het masterplan. Uit het academisch onderzoek (De Ridder, Heirman, 2009: 64-67) werd zeer duidelijk dat externe partijen die werkzaam zijn in Suriname vooral nood hebben aan continuïteit en duidelijkheid. Ze stellen dat het, gezien het gebrek aan capaciteit, nodig is om tenminste één planningsproces van A tot Z te doorlopen alvorens Suriname zelf dergelijk planproces kan verderzetten. Dit is een bevinding die ook de Dienst Ruimtelijke Ordening Amsterdam maakt in de samenwerking met het Ministerie van SoZaVo (project ‘Richelieu’). Deze bevinding werd in het academisch onderzoek (De Ridder, Heirman, 2009: 69-70) zo belangrijk geacht dat er een apart hoofdstuk aan werd gewijd. Een volledige uitwijding hierover valt buiten het bestek van dit onderzoek. Als conclusie onthouden we dat, omwille van de politieke verzuiling en de versnippering van bevoegdheden, de lokale trekker extern aan het ministerie en politiek neutraal dient te zijn en dat de structuur zowel op capaciteitsversterking als op projecten dient in te zetten.

Taken van de externe trekker

EXTERNE PARTIJ ALS TIJDELIJKE TREKKER

De externe trekker versterkt de overheid om haar nieuwe rol in regie en procesmanagement op te nemen. Het is de taak van de externe trekker om, door middel van het samen opstellen, uitwerken en uitvoeren van projecten, de overwegend reactieve houding van de overheid inzake ruimtelijke ordening om te buigen naar een proactieve houding. Dergelijke houding houdt in: 1 permanente regierol Het versterken van de overheid in het voeren van een permanente regierol vormt de belangrijkste basistaak van de externe trekker. 2 focussen op projecten met een strategisch karakter Niet gedreven worden door de wil om een allesomvattend plan op te stellen voor de Binnenstad. Wel zorgvuldig, met aandacht voor de capaciteit en de beschikbare middelen, een aantal projecten selecteren die een hefboomfunctie hebben voor de Binnenstad. Het maken van strategische keuzes betekent ook dat er projecten zijn die later of niet aangepakt worden. 3 doelgericht en procesmatig werken Stap voor stap en met daadkracht werken om de doelstellingen voor de geselecteerde projecten te halen.

4 ge誰ntegreerde visie als basis De doelstellingen worden gekozen op basis van een weloverwogen visie en overstijgen de problemen van de dag. De visie zorgt voor een hechte samenhang van de verschillende aspecten die samen de Binnenstad vormen. Ze maakt bovendien kruisbestuivingen mogelijk tussen ministeries onderling, private partners onderling en tussen overheid en private partners. 5 kleine en haalbare projecten realiseren Starten met kleine en haalbare projecten die op korte en middellange termijn gerealiseerd kunnen worden. Succes zorgt voor sneeuwbaleffect: gedreven door successen, ontstaat er langzaam een draagvlak bij overheid, private partners en bevolking om grotere en complexere projecten te realiseren. Het is net in deze kleine haalbare projecten dat de externe trekker zijn meerwaarde kan bevestigen op korte termijn. Het proactiveren van de overheid betekent dat de externe trekker zich, voor het opstellen van een visie voor de Binnenstad en het uitvoeren van projecten, niet afhankelijk mag maken van nieuwe formele beleidsinstrumenten of beleidsniveaus. Beide voeden namelijk de reactieve houding van de overheid. De pogingen van de overheid om binnen het stedelijk niveau een planningsdienst uit te bouwen, vormen acties op lange termijn.

Een uitvoerbare visie voor de Binnenstad kan hierdoor nog niet meteen anticiperen op het vooruitzicht van decentralisatie van de ruimtelijke planning. Daarom wordt er best gewerkt vanuit het operationele ruimtelijk planningsbeleid: de nationale overheid en haar ministeries. Het betekent niet dat de trekker geen instrumentarium ter beschikking heeft. Het is de taak van de trekker om nieuw informeel instrumentarium op maat te maken en/of creatief om te springen met de bestaande instrumenten en instituties (gebaseerd op Van Den Broeck, et al., 2010: 245). Ten tweede geeft de externe trekker de overheid zelfvertrouwen in haar onderhandelingen met private partijen. De Surinaamse overheid heeft, ondanks de sociaaleconomische moeilijkheden van het land, belangrijke troeven in handen, die ze kan inzetten om private partners te engageren voor het revitaliseren van de Binnenstad (waardoor ze gelijke partners in onderhandeling zijn): 1 verlener van vergunningen Allereerst is de overheid de verlener van vergunningen. Dit cruciale goedkeuringsrecht maakt het verschil tussen een plan op papier en een gerealiseerd project. Uiteraard kunnen aan de goedkeuring voorwaarden gekoppeld worden.

2 eigenaar en beheerder van publiek domein De overheid heeft het publieke domein in handen: straten, pleinen, parken, kreken ... Het is de overheid die bepaalt hoe het publiek domein ingericht en beheerd wordt. Dit gaat dus duidelijk verder dan enkel de inrichting. Ook het uitzicht, de inpassing en de aansluiting van gebouwen, de verkeersafwikkeling en de verkeersstromen gegenereerd door functies op private percelen ... zijn een zaak van de overheid. 3 eigenaar van heel wat gebouwen in de Binnenstad Heel wat gebouwen in de Binnenstad zijn in eigendom van de overheid. Gebouwen maken deel uit van het kapitaal van de overheid. Vaak gaat het in de Binnenstad om waardevolle panden op strategische locaties. Bij de overdracht of verpachting van gebouwen kan de overheid de voorwaarden contractueel vastleggen. 4 eigenaar van bouwgronden De gronduitgifte valt eveneens onder de verantwoordelijkheid van de overheid. Bouwpercelen maken deel uit van het kapitaal van de overheid. Vaak gaat het in de Binnenstad om percelen op strategische locaties. Bij de overdracht of verpachting van gronden, kan de overheid de voorwaarden contractueel vastleggen.

EXTERNE PARTIJ ALS TIJDELIJKE TREKKER

5 Eigen financiële middelen Ondanks de sociaaleconomische problemen van de overheid, bezit ze eigen financiële middelen om ‘incentives’ in de Binnenstad te ondersteunen. Dit kan ook door het toekennen van fiscale voordelen om bepaalde acties te ondersteunen. Dit is een vorm van financiële ondersteuning zonder rechtstreeks geld over te maken. 6 Onderhandelaar voor het aantrekken van donoren of fondsen Wanneer eigen kapitaal ontoereikend blijkt, kan de overheid beroep doen op donoren. Zelf is ze daarbij de best geplaatste partner voor het zoeken en aantrekken van verschillende fondsen. De externe trekker kan hierin de overheid bijstaan door de donoren in beeld te brengen en te onderhandelen. De samenwerking met donoren kan op verschillende wijzen: donoren schenken financiële middelen of knowhow, vaak in het kader van ontwikkelingssamenwerking, of ze staan leningen toe aan overheid of private partners1. Een tendens is dat dit zelden nog gepaard gaat met het uitschrijven van een blanco cheque. Donoren stellen steeds vaker voorwaarden, zoals het investeren op basis van duidelijke meetbare en afrekenbare resultaten.

7 Bankgaranties Een overheid kan als borgsteller optreden

bij het verlenen van een bankgarantie aan private bedrijven. Uiteraard is dit een risicovol instrument, waarbij de nodige voorzichtigheid geboden is. Deze troeven vormen de basis om te onderhandelen en contracten af te sluiten, om in publiek-private samenwerking strategische projecten uit te voeren. Tot slot positioneert de externe trekker zich als solide partner voor private partijen. Door de samenwerking van de overheid met de externe trekker, het gebruik van de juiste instrumenten en het voeren van een proces op maat door diezelfde trekker, krijgt de private sector meer zekerheid in de overheid als proactieve partner. De externe trekker moet de capaciteit bezitten om, op basis van concrete projecten, inventieve compromissen te maken tussen uiteenlopende belangen van diverse partijen. Daarbij moeten de private partijen de garantie krijgen om eigen doelstellingen en projecten te kunnen realiseren, mits het deels of geheel realiseren van de doelstellingen van de overheid. 1 Voorbeelden hiervan zijn: ▪ De samenwerkingsverbanden tussen de Nederlandse en de Surinaamse overheid in het kader van de verdragsgelden ▪ De ondersteuning door de Inter-American Development Bank met projecten als het ‘Urban Development Plan Paramaribo’, ‘Decentralisatie en het versterken van de lokale overheid’..., maar ook het toekennen van een lening aan het private bedrijf Kersten Holding. ▪ De Stedenband Antwerpen-Paramaribo en het stadsproject Antwerpen-Paramaribo

DIALOOG ALS INFORMEEL INSTRUMENTARIUM VOOR DE EXTERNE TREKKER

Zoals eerder genoemd is het formeel instrumentarium nu ontoereikend om adequaat te reageren op de ruimtelijke problemen waarmee de Binnenstad geconfronteerd wordt. Bij het afbakenen van het takenpakket werd al aangehaald dat de externe trekker zich moet bedienen van nieuw informeel instrumentarium. Het voeren en onderhouden van de dialoog staan dan centraal en vormen de verzameling van verschillende instrumenten, zoals het uitbouwen en organiseren van netwerken tussen individuen en groepen met behulp van nieuwe organisaties als stuurgroepen, werkgroepen ... De externe trekker is essentieel om het debat op de agenda te plaatsen. Het is een continu leerproces dat het voorschrijdend inzicht bij de betrokken partners zal versterken. Zo ontstaat een wijziging van bestaande relaties en verhoudingen tussen de partners en wordt er een coalitie opgebouwd die de realisatie van projecten mogelijk maakt. (gebaseerd op Van Den Broeck, et al. 2010: 245) Dit proces vraag echter tijd. Het invullen van het al vernoemde takenpakket en het levendig houden van de dialoog veronderstellen dat de externe trekker, tot aan de proactivering van de overheid, continu誰teit biedt in het opnemen van zijn rol. Als de trekker weg is, verdwijnt meteen de door hem opgerichte dialoog en de dynamiek van het proces.

EXTERNE PARTIJ ALS TIJDELIJKE TREKKER

DIALOOG VERANKEREN VIA INVESTERINGSSTRATEGIE

Een geschikte ontwikkelingsvisie voor de Binnenstad focust hoofdzakelijk op strategische projecten op korte en middellange termijn. Het gaat om projecten waarvoor partners bereidheid tonen om samen te werken en te investeren. Die projecten vormen een onderdeel van een veel ruimer kader, dat telkens aangescherpt en verbeterd kan worden na het behalen van successen. Het samenwerken gebeurt op basis van afsplitsbare projecten, waarbij telkens de doelstellingen vastgelegd en partners gezocht worden. Niet elke partner is immers geïnteresseerd in het realiseren van het geheel. Zo ontstaan kleinere en beheersbare projecten die de kans op slagen vergroten. Elke samenwerking wordt vastgelegd in een bindende overeenkomst (zijnde een contract). In een eerste fase gaat het om intentieverklaringen tot samenwerken. De ondertekenaars verbinden zich ertoe om deelaspecten van de visie verder uit te werken, zodat de visie vertaald wordt in projecten. Deze manier van werken maakt gebruik van de investeringsdrang van een aantal private partijen om projecten te realiseren in de Binnenstad en van de stijgende bewustwording van de overheid, die experimenteert om geïntegreerd en interministerieel gebieden te ontwikkelen. Door het initiëren van projecten binnen een afgelijnde visie, krijgen

private actoren van de overheid zekerheden om te ‘produceren2’. Dit is een belangrijke voorwaarde voor het aantrekken van privaat kapitaal en vormt de meest cruciale garantie die een overheid kan bieden als tegenhanger van privaat kapitaal. Op deze manier probeert de ontwikkelingsstrategie de bestaande dynamieken in de Binnenstad om te buigen tot win-winsituaties als motor voor de revitalisering van het gebied. Deze strategie verankert de dialoog in op maat gemaakte contracten en kunnen we het best omschrijven als een ‘investeringsstrategie’ (ﬁguur 2.1).

2 De term produceren wordt gebruikt in: Bult-Spiering, et al., 2005: 22)

��

�� ﬁguur 2.1 | Investeringsstrateie bron: eigen verwerking

EXTERNE PARTIJ ALS TIJDELIJKE TREKKER

MASTERPLAN ALS FRAME VOOR DIALOOG EN INVESTERINGSSTRATEGIE

Vanuit de geponeerde ontwikkelingsstrategie is het duidelijk dat een middel moet worden aangewend om de strategie op toe te passen. Dit middel is in de samenwerking stadsproject Antwerpen-Paramaribo de opmaak van het masterplan voor de Binnenstad. Het plan wordt hierdoor het frame voor de dialoog en de investeringsstrategie. De afgebakende taken voor de externe trekker kunnen geprojecteerd worden als voorwaarden voor de opmaak van het masterplan: 1 Het moet de overheid de mogelijkheid geven om haar eigen doelstellingen helder te deﬁniëren. Het bakent de essentiële elementen af die gerealiseerd moeten worden om de Binnenstad opnieuw haar centrumrol te laten vervullen. Het laat marge voor uitwerking en verﬁjning en het op termijn bijsturen op basis van nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen. 2 Het proactiveert de overheid en geeft zelfvertrouwen. Het is een geïntegreerde visie die hoofdzakelijk focust op projecten op korte en middellange termijn. Het reikt een perspectief aan om snel successen te bereiken en het opent de mogelijkheid om stapsgewijs kennis te vergaren voor de aanpak van complexere deelprojecten. 3 Het bundelt de initiatieven van private partijen. Het zorgt voor een kruisbestuiving

tussen de verschillende partners en reikt perspectieven en streefbeelden aan. Het moet zich proďŹ leren als een kader waarbinnen private partijen (deels) hun eigen doelstellingen kunnen formuleren en realiseren. Deze voorwaarden zijn er niet enkel om de dialoog een stabiele basis te geven en de investeringsstrategie een hogere kans op slagen, ze waarborgen ook het tijdelijke karakter van de externe trekker. Na proactivering is de publieke partner immers in staat haar regierol zelf op te nemen en wordt de externe trekker overbodig.

EXTERNE PARTIJ ALS TIJDELIJKE TREKKER

INVESTERINGSSTRATEGIE NAAST HET BESTEMMEND BELEID

Dergelijke aanpak betekent helemaal niet een vervanging van het bestaande bestemmingsbeleid voor de stad. De voorgestelde investeringsstrategie staat er eerder naast (ﬁguur 2.2). De opmaak van een gewenste ruimtelijke structuur voor de stad, de doorvertaling naar een bestemmingsplan als juridisch kader, vormt een actie op lange termijn. In de zoektocht naar geschikte projecten voor de Binnenstad, zullen vragen gesteld worden waar niet onmiddellijk een antwoord op te vinden is. Het is belangrijk deze duidelijk af te lijnen voor verder en dieper onderzoek. Elk nieuw inzicht voedt of wijzigt de bestaande visie, zonder daarbij de cruciale continuïteit te doorbreken. Door middel van het opnemen van projecten met een beheersbare omvang en kleine ‘incentives’ wordt inzicht verworven in de ruimtelijke werking van de stad. De opgedane kennis wordt aangewend voor nieuwe projecten. Zo ontstaat er, via deze kleine projecten, een forum voor kennisopbouw, dat partners verzamelt en een draagvlak voor complexere projecten creëert. Doorheen de projecten wordt er op lange termijn op zoek gegaan naar het momentum voor structuurplanning. Zo werken de strategische projecten op basis van een investeringsstrategie voedend voor de opmaak van een gewenste ruimtelijke structuur verankerd in

een goedgekeurd structuurplan voor de stad en omgekeerd.

PLANNINGSINSTRUMENTARIUM Stadsontwikkeling | City planning Stadsbreed plannen

Strategische stadsprojecten

Structuurplan(nen)

Strategische projecten

Bestemmingsplan(nen)

Investeringsstrategie

Vergunningenbeleid

Contracten - pps

ďŹ guur 2.2 | Investeringsstrategie naast het bestemmend beleid

03 ONTWIKKELINGSSTRATE bron: eigen verwerking

EXTERNE PARTIJ ALS TIJDELIJKE TREKKER

CONCLUSIE VOOR DE EXTERNE TREKKER

Noch de overheid, noch de private partners slagen er op dit ogenblik in om zelfstandig complexere projecten in de Binnenstad te initiëren en te realiseren. Toch liggen er in de Binnenstad heel wat kansen voor beiden partijen als ze samenwerken. De aanwezigheid van een derde onafhankelijke partij, die zich opstelt als trekker met knowhow, maakt dat de implementatie van een visie meer kans tot slagen heeft. De externe trekker versterkt de overheid om haar nieuwe rol inzake regie en procesmanagement op te nemen. Hij tracht de overwegend reactieve houding van de overheid inzake ruimtelijke ordening proactief te maken. Dit heeft als doel de overheid zelfvertrouwen te geven in de onderhandelingen met private partners en haar eigen doelstellingen te helpen afbakenen. Daarnaast positioneert de externe trekker zich, samen met de overheid, als een solide partner voor de private partijen. Door het initiëren van projecten binnen een afgelijnde visie, krijgen private actoren van de overheid zekerheden om te ‘produceren’. De externe trekker maakt voor het uitvoeren van zijn taken gebruik van nieuw informeel instrumentarium, waarbij het levendig houden van de dialoog als het meest belangrijke instrument kan worden beschouwd. Zo komt men tot een wijziging van bestaande

relaties en verhoudingen tussen de partners en wordt er langzaam een coalitie opgebouwd die de realisatie van projecten mogelijk maakt. Dit vergt van de trekker evenwel tijd en de garantie op het leveren van continuĂŻteit in het opnemen van zijn rol. De taken voor de externe trekker en de dialoog als zijn belangrijkste informeel instrumentarium kunnen geprojecteerd worden als voorwaarden voor het strategisch ruimtelijk masterplan. Het plan is hierdoor een ďŹ&#x201A;exibel frame voor het realiseren van projecten in de Binnenstad. Het is voldoende solide om de krijtlijnen voor de overheid en private partners vast te leggen, voldoende wervend om partners te motiveren en voldoende dynamisch om de visie verder uit te werken en te verďŹ jnen. Een masterplan leidt als kader uiteraard niet automatisch tot gerealiseerde projecten. Een visie voor de Binnenstad kan niet de intentie hebben een vrijblijvend document te zijn of blijven. Het moet in de eerste plaats de basis vormen voor het afsluiten van overeenkomsten tussen overheid en private partners.

foto 3.1 | Onafhankelijkheidsplein, suikerfeest, Nationale Assemblee (links achter),Vlaggenplein (rechts achter)

CONCLUSIE

CONCLUSIE 50

Conclusie Waar boek 2 vanuit de analyse voor de Binnenstad de werkpunten voor het masterplan aangeeft, is er in dit boek op zoek gegaan naar de organisatie en strategie die nodig zijn om invulling te geven aan het masterplan en om uitvoerbaarheid en actiezekerheid te verhogen. Door de definiëring van een externe trekker, wordt er een verbeterde verhouding tussen publiek en privaat beoogd, waarbij de trekker ook de taak heeft de overheid te versterken, zodat deze zijn positie begrijpt, invult en kan uitspelen. De ontwikkelingsstrategie definieert daarenboven het instrumentarium waarmee de trekker zijn rol dient in te vullen. De dialoog en de investeringsstrategie vormen de handvaten van de trekker om op korte termijn aan de slag te kunnen gaan om ruimtelijke projecten aan te duiden, te verankeren en tot uitvoering te brengen. Tevens kan vanuit dit perspectief het statuut van het masterplan gedefinieerd worden, waarbij dit plan geen star eindbeeld dient te poneren, maar wel een frame voor onderhandeling binnen de dialoog en de investeringsstrategie. Tot slot toont de ontwikkelingsstrategie aan dat ze noch de bedoeling heeft om het bestemmende beleid te vervangen, noch de bedoeling heeft om een permanente afhankelijkheid te creëren ten opzichte van een externe trekker. Wel wordt er zo aangetoond dat de ontwikkelingsstrategie niet enkel bijdraagt tot het uitvoerbaar maken van ruimtelijke projecten door publieke en private partners samen. Het draagt ook bij in de capaciteitsopbouw van de publieke partners, om zo op lange termijn de regierol te kunnen opnemen, zowel in een projectmatige werking, als in het voeren van een gedegen bestemmingsbeleid via het formele instrumentarium (structuurplan en bestemmingsbeleid).

BOEKEN Ahmadali, B., Ahmadali R., Blenman, M., Gilliad, I., Pershad, M. (2008). Op weg naar Districtsoverheid, Decentralisatieprogramma van Suriname 2003-2008. Paramaribo: Decentralization and Local Government Strengthening Program. Bult-Spiering, M., Blanken, A., Dewulf, G. (2005). Handboek publiek-private samenwerking. Utrecht: Uitgeverij Lemma BV. Dijk, W.J., Hol, C., Ehrenburg, H., Ramsoendersingh, A.S., Van Burik, J.R. (1992). Strategische Planning van Urbane Gebieden in Suriname (SPURG). Paramaribo, een ondernemende stad. Naar een strategie voor het beheer van de stad Paramaribo. Delft: Technologische Universiteit van Delft, Faculteit Civiele Techniek en Universiteit van Suriname. Ministerie van Openbare Werken, (2008). Upgrading Binnenstad. [presentatie]. Paramaribo: ongepubliceerd werk. Van Den Broeck, J., Albrechts, L., Segers, R., et al. (2010). Strategisch Ruimtelijke Projecten. Maatschappelijk en ruimtelijk vernieuwend. Brussel: Uitgeverij Politea.

BIBLIOGRAFIE

ONGEPUBLICEERDE WERKEN Adams, B., Heirman, S., Kooyman, S., Stuyck, I., (2007). Ruimtelijke context voor cases Centrum en Weg naar Zee, Paramaribo. Antwerpen: ongepubliceerde masterproef. Adams, B., Kooyman, S., (2007). Ontwikkelingsstrategie voor de rivieroever van Paramaribo. Antwerpen: ongepubliceerde masterproef. Blufpand, Y.F. (2006). Paramaribo op orde: Structuurvisie Groot-Paramaribo 2020. Delft: ongepubliceerde afstudeerscriptie, Technologische Universiteit van Delft, Faculteit der Bouwkunde.

De Ridder, S., Heirman, S. (2009). Transponeerbaarheid Planningsmethodiek:Strategisch geïntegreerde gebiedsgerichte planning, case Antwerpen-Paramaribo. Antwerpen: ongepubliceerd academisch onderzoek. Heirman, S., Stuyck, I. (2007). Ontwikkelingsstrategie voor Weg naar Zee, gelegen in de stedelijke rand van Paramaribo. Antwerpen: ongepubliceerde masterproef. PHI Architecture i.o.v. Inter-American Development Bank, (2005). Urban Development Plan for Paramaribo. Paramaribo: ongepubliceerd werk. Vloebergh, G. (academiejaar 2006-2007). Syllabus opleidingsonderdeel ‘planningsinstrumenten’, opleiding stedenbouw en ruimtelijke planning. Antwerpen: ongepubliceerde syllabus. KRANTENARTIKEL Ramdharie, S., 2008. IMF prijst economische vooruitgang Suriname. De Volkskrant,[online] 29 augustus. Beschikbaar via: http://www.volkskrant.nl/economie/article1061339.ece/IMF_prijst_economische_vooruitgang_Suriname [Geraadpleegd op 3 september 2008] FOTO’S Alle fotos zijn eigen materiaal en werden gemaakt tijdens het onderzoek (juli-september 2008)

BOEK 3

BOEK 2

BOEK 3

BOEK 4

BOEK 5

BOEK 6

BOEK 7

BOEK 8

Stel zelf de luchtfoto van de grootstad Paramaribo samen door de kaften van de boeken, volgens dit schema, naast elkaar open te leggen. bron: luchtfoto GLIS 2005-2008

ONTWIKKELINGSSTRATEGIE

BOEK 1