4. Desconcentración de la tierra� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � �

la reparación de personas y comunidades campesinas que necesitan atención urgente, al tiempo que contribuye al reconocimiento y la memoria.

4. Desconcentración de la tierra

Como garantía de no repetición se debería cumplir la propuesta acuñada por Darío Fajardo en la frase “para sembrar la paz hay que aflojar la tierra”.

El Acuerdo Final para la construcción de una Paz Estable y Duradera firmado entre las extintas FARC-EP y el Gobierno nacional contempló una acciones dirigidas a avanzar en la democratización del acceso a la tierra en beneficio del campesinado, como, por ejemplo, la creación del Fondo de Tierras15 dirigido a la adjudicación de tres millones de hectáreas al campesinado sin tierra o con tierra insuficiente durante un periodo de diez años (punto 1.1.), la formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural hasta cumplir la meta de siete millones de hectáreas (punto 1.5), la asignación de tierras a través del subsidio integral y líneas de crédito para la compra (punto 1.2) y la restitución de tierras a las víctimas del conflicto armado (punto 1.7).

Si bien estas medidas permitirían avanzar en la democratización de la propiedad rural en favor del campesinado, el balance después de cuatro años de su reglamentación normativa evidencia que la implementación presenta dificultades y

15 Según lo acordado, el Fondo de Tierras tendría como fuente las tierras provenientes de: la extinción judicial del derecho de dominio, la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, la sustracción de reservas forestales, la extinción de dominio administrativo por no explotación, compras o expropiaciones con indemnización y donaciones.

resistencias16, a pesar de no tocar de forma directa el latifundio improductivo, inadecuadamente explotado u ocioso que caracteriza la estructura agraria. En particular, se resalta que los avances reportados en la consolidación del Fondo de Tierras dejan en evidencia que el objetivo de la redistribución equitativa de la tierra no se cumple, pues, por un lado, la gran mayoría de bienes continúan sin una caracterización que permita determinar su ocupación, explotación y viabilidad de adjudicación, y, por otro, muchos de los bienes que alimentan el Fondo de hecho son objeto de procesos de titulación de baldíos o de bienes fiscales patrimoniales que adelanta la Agencia Nacional de Tierras (ANT) por la vía del reconocimiento de derechos, cuando se acreditan los requisitos y las obligaciones definidas en la normatividad agraria, por lo que no están disponibles para adjudicación17. De hecho, lo que se reporta es que la mayor parte de los avances de gestión realizados por la ANT se relacionan con el cumplimiento de la meta de siete millones de hectáreas formalizadas (Procuraduría General de la Nación, 2021).

16 Para ampliar información sobre el estado de implementación de las medidas sobre acceso a tierra definidas en el Acuerdo Final para la Construcción de una

Paz Estable y Duradera se sugiere revisar los informes periódicos que publica la

Procuraduría Delegada para el Seguimiento a la implementación del Acuerdo de

Paz, el Instituto Kroc para Estudios Internacionales de Paz de la Universidad de Notre Dame y la Secretaría Técnica de la Comisión de Notables, a cargo del

Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep) y el Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos (Cerac). 17 Según la Procuraduría, del total del área ingresada (1 190 331.8 ha) al Fondo de

Tierras tan solo el 2 % no presenta ocupaciones, por lo que es tierra disponible para su redistribución (18 909.6 ha). El 27 % (326 373 ha) presenta ocupaciones previas de campesinos o comunidades étnicas, razón por la cual procede la formalización o regularización de la propiedad sobre estos bienes. Frente al 71 % del área restante (845 049,2 ha), la Agencia Nacional de Tierras no ha logrado una caracterización completa para determinar su ocupación.

Este balance confirma la tendencia señalada por la Misión Rural para la Transformación del Campo, la cual advirtió que los esfuerzos del Estado para dotar de tierras a los campesinos de escasos recursos se han enfocado en programas de acceso a través de la formalización de ocupaciones desordenadas en tierras de la Nación que, si bien han permitido avanzar en la democratización del acceso, han tenido impactos poco significativos en la reducción de la pobreza y la concentración de la propiedad (DNP, 2015).

En este sentido, para que se avance en la implementación de las medidas de democratización del acceso a la tierra definidas en el Acuerdo final de paz se hace preciso que el Estado realice ajustes institucionales que permitan: • Impulsar una estrategia que lleve a dinamizar el ingreso de tierras al Fondo de Tierras, en particular recuperar a través de la extinción administrativa del dominio tierras inexplotadas, promover donaciones mediante estrategias de convocatoria y concertación pública, robustecer el presupuesto para adquirir tierras o expropiarlas por interés social y utilidad pública con indemnización y diseñar mecanismos que aumenten la efectividad en la recuperación de baldíos indebidamente apropiados que prioricen los predios de grandes acumulaciones indebidas, dada la baja tasa de tierras disponibles para la redistribución a través del Fondo de Tierras. Se debe tener en cuenta que estos baldíos están ubicados, en algunos casos, en mejores regiones que los baldíos potencialmente adjudicables. • Fortalecer la capacidad de la institucionalidad agraria a cargo de la implementación de la política de acceso a tierras, pues es conocido que la intervención estatal ha sido,

en general, reactiva, inconsistente en su orientación y débil en su capacidad de ejecución, de modo que el impulso de las estrategias de acceso a tierra ha recaído en la capacidad e iniciativa de los sujetos individuales o colectivos para demandar la atención del Estado y de los hitos legislativos sobre la materia (DNP, 2015). Tal fortalecimiento implica superar una operación caracterizada por procesos desintegrados, lentos y engorrosos, procedimientos largos e ineficientes, que muestran resultados limitados frente a la tarea de promover la democratización de la tierra y su aprovechamiento productivo como vía para reducir la pobreza rural, así como de robustecer su capacidad con miras a hacer cumplir la función social de la propiedad. • Garantizar la integralidad de la política de acceso a tierras, mediante la dotación de capital y bienes públicos productivos que permitan a la población campesina la superación de la pobreza. • Revisar la inclusión en el Fondo de Tierras de los predios rurales registrados por víctimas de desplazamiento que aparentemente no están formalizados con el fin de avanzar en el reconocimiento de la propiedad sobre estos. De acuerdo con la estimación realizada para el Fondo de Tierras18, del total de predios de población desplazada según registros del Rupta y la Unidad de Restitución de Tierras (URT) que se

18 Por solicitud de la Oficina del Alto Comisionado de Paz se realizó el documento “Fondo de Tierras del Acuerdo Agrario de La Habana: estimaciones y propuestas alternativas”, financiado por la Embajada de Suecia. Los autores del documento son: Julián Arteaga, Ana María Ibáñez, Manuel Murcia y Fabio Sánchez de la Universidad de Los Andes; Rocío Londoño Botero y Carolina Castro Osorio del Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH); Diana Cuellar, Javier Neva, Ángela Nieto y Dora Inés Rey de la Unidad de Planificación Rural y Agropecuaria (UPRA).

calcula en 7 299 706 hectáreas (Arteaga et al, 2017, p. 67), se estima que 4 610 060 hectáreas (aproximadamente el 63 %) no son propiedad formal de las víctimas (p. 35). • Desarrollar el Plan de Zonificación Ambiental Participativa (ZAP) que permita ampliar el inventario de áreas de especial interés ambiental, identificar áreas que puedan ser sustraídas para alimentar el Fondo de Tierras y ofrecer alternativas de bienestar y buen vivir a las comunidades que habitan o colindan con estas.

Como se ha señalado, el balance en la implementación de las medidas de acceso a tierras del Acuerdo final de paz deja en evidencia lo difícil que resulta para el Estado superar las dos constancias históricas de su política de tierras: en primer lugar, las reformas agrarias y los programas de extinción de dominio han sido poco efectivos para otorgar tierras a la población rural; en segundo lugar, la entrega masiva de tierras a la población rural se ha realizado, fundamentalmente, a través de la adjudicación de baldíos (Arteaga et al., 2017, p. 89), de modo que nunca se ha logrado atacar el problema de la concentración de la propiedad de raíz (Palacios, 2011).

Por tanto, además de garantizar el cumplimiento de lo acordado en materia de democratización del acceso a la tierra, se debe avanzar en la adopción de otras medidas que permitan desconcentrar la propiedad rural y, a su vez, pongan freno a la fase más reciente de especulación en torno a la tierra. Una de estas medidas debe ser la adopción de medidas para la identificación, la regulación y la limitación a la extranjerización de la tierra en Colombia. Al tiempo que se contienen los intentos normativos que buscan dar vía libre a procesos de extranjerización

de tierras, vía habilitación de la inversión de capital extranjero en el sector agrario o la modificación del régimen de baldíos establecido en la Ley 160 de 199419, 20, se precisa avanzar en el diagnóstico y la regularización de la extranjerización de la tierra, así como de la especulación financiera en torno a la tierra en el país.

A la luz de las Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques, la FAO (2017) ha formulado una serie de recomendaciones sobre la extranjerización de la tierra en Colombia: • Fortalecimiento de los sistemas de información catastral, registral, cartográfica, de vocación y uso de los suelos, ambiental y de ordenamiento territorial, lo cual permita caracterizar las dinámicas de extranjerización de tierras en el país. • Desarrollo de metodologías que permitan caracterizar los riesgos asociados a las dinámicas de extranjerización de la tierra, así como los costos de oportunidad, de modo que se diseñe un sistema de gestión del riesgo que vincule a actores

19 La legislación colombiana establece límites a la compra de tierras que hayan sido adjudicadas por el Estado en procesos de reforma agraria, con el fin de evitar su concentración y preservar su función social. 20 Sobre el régimen de baldíos se han presentado tres proyectos de ley en el

Congreso, el proyecto de Ley N.° 162 de 2013, “por el cual se crean nuevas modalidades de acceso a la tierra y se reforma el régimen de baldíos”, que fue retirado por su autor el entonces ministro de Agricultura Rubén Darío Lizarralde el mismo año de presentación; el proyecto de Ley N.° 133 de 2014, “por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico, y se adiciona el artículo 52 y se interpreta el artículo 72 de la ley 160 de 1994”, conocido como proyecto Zidres o ley Urrutia-Lizarralde; y el proyecto de Ley N.° 223 de 2015(v), “por el cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de

Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres), y se adicionan los artículos 31 y 52 de la Ley 160 de 1994”, aprobado y sancionado como Ley 1176 de 2016.

estatales y a la sociedad civil en la prevención o mitigación de impactos, o en la resolución de conflictos asociados. • Diseño de herramientas de política pública bajo un enfoque de derechos y de gestión de riesgos en contextos de concentración y extranjerización de tierras. • Coordinación de esfuerzos para el desarrollo de estrategias de respuesta a la concentración y la extranjerización de tierras.

La implementación de estas recomendaciones puede contribuir a definir qué tipo de límites legales establecer frente a la compra o el uso de tierras rurales por parte de capitales extranjeros, pues las restricciones pueden tomar forma de prohibición, topes superiores habilitados o condicionantes. Ya sobre este asunto, la Misión para la Transformación del Campo propuso establecer una autorización previa para la adquisición de derechos sobre la tierra por parte de extranjeros, asegurar que la destinación de la tierra será productiva y que respetará la soberanía nacional en los predios, así como obligar a los inversionistas extranjeros existentes a registrar sus propiedades (DNP, 2015, tomo 3, p. 91).

Estos límites, que también pueden ser revisados en relación con la compra de tierras a cargo del capital financiero nacional, deberán considerar y anticipar formas veladas de acaparamiento, como, por ejemplo, la asignación de derechos de uso, el uso de testaferros nacionales u otras formas de acaparamiento indirecto. En Colombia se han documentado ampliamente casos como el de la Altillanura, cuyo abordaje y resolución puede marcar la pauta del quehacer en relación con

la acumulación indebida de baldíos, el despojo y la extranjerización de tierra.

A lo anterior se propone sumar la creación o cualificación de comisiones o instancias de investigación, supervisión y control financiero para identificar redes del crimen organizado que usan la tierra como vehículo para el lavado de activos del narcotráfico u otras rentas ilícitas, así como poderes económicos, políticos y fácticos que, moviéndose entre legalidad e ilegalidad, han acaparado tierras a la sombra del conflicto armado interno.

5. Creación de mecanismos de justicia agraria

El Acuerdo final definió el establecimiento de una jurisdicción agraria —accesible para población rural, con cobertura y capacidad adecuada— como mecanismo expedito para la protección de los derechos de propiedad rural, prevención del uso de la violencia para tratar o resolver conflictos relacionados con la tierra y garantía para prevenir el despojo21, así como la creación, el reconocimiento y el fortalecimiento de mecanismos alternativos o comunitarios de resolución de conflictos en zonas rurales.

La creación de una jurisdicción especial emerge como recomendación pues ha quedado en evidencia la inoperancia del derecho civil y administrativo para la resolución de las

21 A la fecha no se cuenta con iniciativa legislativa aprobada. En julio del 2018 se radicó un proyecto de ley para la creación de una especialidad agraria y rural en el interior de las jurisdicciones ordinarias y de lo contencioso administrativo que fue archivado sin surtir su primer debate, y en julio del 2020 nuevamente el

Gobierno radicó un proyecto de ley que establecía mecanismos para la resolución de controversias y litigios agrarios y rurales, sin lograr culminar su trámite en la legislatura, la cual finalizó en junio del 2021.

problemáticas del campo, de modo que es necesario asegurar un andamiaje judicial autónomo capaz de generar soluciones eficaces para el acceso a la justicia en el campo, que en el marco axiológico del Acuerdo final de paz y su implementación permita ofrecer una interpretación sustantiva del derecho agrario.

En clave de la creación de la jurisdicción agraria se sugiere recoger las innovaciones procesales judiciales relacionadas con el proceso de restitución de tierras que se han orientado a proteger los derechos de propiedad de las personas y las comunidades afectadas por el conflicto armado interno, en particular aquellas que propenden a la superación de barreras jurídicas, económicas y culturales que han limitado el acceso del campesinado a la justicia. En la misma línea, revisar otros desarrollos como, por ejemplo, la aplicación del precepto constitucional del goce efectivo de derechos, el poder otorgado a los jueces de restitución para dictar órdenes tendientes a garantizar la igualdad material y la definición de mecanismos de seguimiento y monitoreo al cumplimiento de tales órdenes, que también han representado una mejora en el acceso a la justicia (Peña et al., 2017).

Asimismo, adoptar medidas que permitan armonizar los mecanismos alternativos y comunitarios de resolución de conflictos y proveerlos de apoyo institucional y financiero para empoderarlos como escenarios democráticos y de participación ciudadana en las zonas rurales. Estas medidas, enmarcadas en un enfoque de prevención estructural, buscan fortalecer la resiliencia de la sociedad y promover una gobernanza eficaz, legítima e inclusiva mediante la creación de instituciones políticas participativas y responsables, el fortalecimiento del