시민이 직접 쓰는 개헌안, 어떻게 만들 것인가?

<차 례>

사회

전민용(6월민주포럼)

시민이 주도하는 개헌을 제안하며 ··········· 백승헌(바꿈

세상을 바꾸는 꿈)

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젠더 관점에서 본 개헌 의제 ························· 박차옥경(한국여성단체연합) ······················································································································································ 8

개헌 의제의 쟁점과 과제 ····················· 김준우(민주사회를

위한 변호사모임)

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시민 주도형 개헌사례와 과제 ··························· 이지문(추첨민회네트워크) ··················································································································································· 27

개헌정국과 시민사회 대응 ··························· 이태호(시민사회단체연대회의) ··················································································································································· 54

시민사회 개헌운동의 흐름과 과제 ································· 김전승(흥사단) ··················································································································································· 61

시민 주도 개헌, 온라인에서는 어떻게 할까? ········ 권오현(빠띠·우주당) ··················································································································································· 68

[발제1]

시민이 주도하는 개헌을 제안하며 백승헌 (바꿈 세상을 바꾸는 꿈)

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개헌과정에서 시민 참여의 필요성과 방안 시민주도의 개헌안 마련과 실현을 위한 운동을!! 백승헌 (바꿈 세상을 바꾸는 꿈)

1. 촛불, 탄핵과 개헌

○ 2016-2017년 촛불시위와 이어지는 제도 헌정질서 내에서 이루어진 탄핵과정은 우리 헌정질 서의 의미, 대의제와 직접민주주의의 관계, 헌정질서 파괴행위에 대한 대응력 등 여러 성찰지 점을 제기하였음 ○ 촛불은 단기적으로는 박근혜 정부의 퇴출과 권력의 정상성 회복, 중장기적으로는 적폐 청산과 제도 개혁 등을 통하여 반복되는 민주주의 훼손행위에 대한 방어력을 강화하고 실질적으로 민 주주의를 진전시키는 조치를 요구하였음 ○ 민주주의의 진전으로서 개헌이 국회에서 논의되기 시작하였고 (각론의 차이에도 불구하고) 여 야간 개헌의 필요성에 대한 일정부분의 공감대가 마련되기 시작하였고 현 대통령도 개헌을 시 기를 못박아 공약하였음 ○ 대통령 공약시기인 내년 지방선거 시기까지 정치권은 개헌안의 합의를 둘러싼 공방과 논의가 치열해질 것임

2. 87년 체제의 복합성과 이번 개헌논의의 과제

* 지난 10년간의 정치현실은 87년 체제(헌법)의 취약성과 한계(퇴영적인 실질적 민주주의 파괴행 위에 대한 취약성)를 보여주기도 하였지만 동시에 그 복원력도 상당함(선거에 의한 정권교체의 가능성, 제도를 통한 헌법일탈행위의 제어가능성)을 보여주었음

○ 과거의 개헌과정은 과거 헌법의 부정이었다면, 이번 개헌과정은 발전적 극복이라는 관점 (한계 와 부족한 부분의 극복,보완 뿐 아니라, 장점의 유지,강화의 관점도 필요) ○ 최초?의 정치권 합의를 기반으로한 87년 헌법 개정 과정이 이번에는 정치권 뿐 아니라 정치권 과 시민, 시민과 시민의 합의로 확장될 필요 ○ 촛불의 성과인 직접민주제적 요소의 강화가 필요 (촛불의 의미인 민주주의의 안전은 대의제민

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주주의와 직접 민주주의가 결합될 때 가능) ○ 통치구조의 문제만큼이나 기본권 시장에 대한 인식공유가 필요 ○ 단순히 헌법 규정의 개정에 그치지 않고 그 실효성을 담보하기 위한 하위규범인 법령의 정비 로 이어져야 할 것임 -- 헌법 규범의 실질화 (예: 선거법, 차별금지법)

3. 과제 성취를 위한 시민 주도성

- 구두선으로서 주도와 참여가 아닌 실질적 참여의 필요성과 방도는?

가. 시민주도성의 필요성

○ 민주주의 공론의 장 ○ 정치적 이해득실의 문제에 매몰될 우려를 완화 ○ 기본권 조항 개혁작업의 부수화되는 것을 방지 - 실질적 민주주의 ○ 정치권의 이해와 국민의 이해를 일치시키는 작업 - 직접 민주주의의 경로 확보 ○ 이해관계자 의견이 우선시 되는 문제 제어

나. 난관 내지 애로점

○ 개헌과정에서의 유권자 참여의 후차성 ○ 의사결정과정에서 관(의회,행정부)의 배려로서 참여? -- 객체화된 참여 ○ 전문성으로 인한 시민접근의 우려 ○ 자문적 기능으로 한정될 우려가 큰 전문가 참여 ○ 시민사회의 의견 수렴과 관철의 어려움 - 개별적인 흐름을 연계하고 조정, 총괄할 단위가 부재함 ○ 조직화된 시민이 아닌 일반시민은 더욱 객체화될 가능성

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다. 시민주도형 개헌의 관철 방안

○ 초기 논의과정에서 최종 국민투표과정을 일련의 기획으로 대응할 필요 ○ 국회 등 논의과정에서 적극 참여할 뿐 아니라 시민 사회 안에서의 논의를 선행,병행 ○ 개헌이라는 주제를 추상적인 대안사회의 미래상을 현실적 눈높이로 논의하는 공론의 장으로 연결 ○ 헌법 조문의 문제가 아닌 가치와 비전의 문제를 먼저 제시( 기술적 전문성이 아닌 시민 자신의 문제로 논의를 진행) - 대안 사회의 다양한 아이디어와 열망이 자유롭게 제기될 수 있도록 함 - 대안적 미래의 포괄적 비전이 체계적으로 정리될 수 있도록 함 - 사람과 조직 중심의 적대적 갈등 구도를 의제를 둘러싼 대안적·긍정적 논쟁 구도로 전 환시킬 수 있도록 함 - 개별적인 주장을 단순하게 전달하기보다 서로 다른 의견들이 교류하고 소통하며 논쟁 과 토론이 촉발될 수 있는 ‘무대’를 만들어야 함 ○ 대안사회의 아젠다를 포괄할 수 있는 헌법적 틀은 각기 다른 대안의제를 추구하는 개인과 개 별 단체가 공동의 협력관계를 맺고 공동의 개혁 동력을 형성할 수 있도록 촉진 함 ○ 전문가와 일반 시민 사이의 소통 통로 마련 ○ 시민에게 참여와 토론의 장의 제공하기 위한 노력이 선행될 필요 ○ 온-오프 라인 논의와 소통 통로의 결합 ○ 민주주의 공론의 장 개헌 이후의 시민 참여민주주의의 기반을 놓는 작업으로 확장

□ 사업 방식 - 아이디어

1) 온라인 - 온라인은 의제의 발굴, 시민 제안, 제안의제의 체계적 정리를 위한 창구로 활용 - 87년 헌법을 전면 게재하고, 개헌 요구안에 대한 소규모 투표 기능을 결합하여 무엇이 어떻게 바뀌기를 요구하는 지 한눈에 파악할 수 있도록 함 - 온라인 플랫폼은 위키, 투표, 게시판 기능을 탑재한 플랫폼을 활용함

○ 개정 조항에 대한 찬반 투표 게시

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- 전문가들이 참여하여 핵심 조항 찬반 투표. 관련 자료 게시판 게시 - 주요 내용: 현재 조항-개정안, 개정안 제안 취지, 관련자료 링크

○ 위키 활용 - 87년 헌법 전체 조항 위키 탑재(길면 분야별로 나눠서 게시) - 개정의견(조항)은 현행조항 아래 개정취지를 적고 찬반투표 링크 삽입 - 한눈에 현행조항과 개정의견을 볼 수 있게 하고, 개정의견은 링크를 따라 투표창으로 바로 접속 가능하게 구현 - 개정의견, 링크 등은 현행안과 구분되게 ‘색깔 표시’ 가능하도록

○ 게시판 - 개정안에 대한 세부 자료, 개헌 관련 각종 자료, 오프라인 행사 소식 등 탑재

위키창 87년 헌법 개정취지, 개정안(요약) 투표창

투표창 링크

게시판 개정안 세부 자료

현행안->개정안 개정취지

시민의견

관련자료 링크

오프라인 행사 결과

2) 오프라인

○ 개헌안의 콘텐츠 구성 - 온라인으로 취합된 개정 의견, 신설 의견 등을 오프라인 행사에서 확인하고 심화함 - 복수의 개헌안은 다양한 정치 이벤트(정책배틀 or 사회적 합의)와 결합해 쟁점 정리,

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대중의 관심도 재고 등의 목표로 공개 행사를 기획함 - 오프라인 행사는 기획단위 차원에서 총괄하기보다 자발적으로 기획·개최할 수 있도록 유도하고 지원함 - 초기 단계에서는 개헌 의제를 가진 단체들의 참여를 통한 개별 사업 기획을 마련 함

○ 국민 개헌의 최종 심의와 외부화 - 초안 정리는 ‘새로운 헌법 제정을 위한 국민 배심단’을 조직, 주요 쟁점안을 정리하고 조문화 함(*아일랜드와 아이슬란드의 개헌 방식을 정치 이벤트 형식으로 차용) - (국회 개헌 특위 등에서 개헌안 마련 방식이 시민참여 방식이 아닐 시) 국회 제출 개 헌안과 시민 참여 개헌안을 비교하고 쟁점을 토론하는 행사를 기획 * 모든 오프라인 행사의 결과는 온라인 플랫폼에 반영하여 개헌 흐름을 한눈에 파악할 수 있도록 함 - 개정 복수안은 시민배심단, 토론회, 합의 프로세스 등 오프라인 행사를 통해 정리하고 온라인에 반영

3) 언론사 공동기획

- 본 기획을 대중에게 전파하고 참여를 독려하기 위해 언론사와 공동 기획 함 - 주요 사업에 대한 언론연재: 국민 참여형 개헌의 필요성/프로젝트 방법/주요 쟁점 아젠 다에 대한 해설 등

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[발제2]

젠더 관점에서 본 개헌 의제 박차옥경 (한국여성단체연합)

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성평등이 민주주의의 완성이다. 박차옥경 (한국여성단체연합)

□ 여성연합의 개헌관련 논의 경과 ○ 올해 초반부터 국회를 중심으로 개헌에 대한 논의가 진행되는 과정에서 여성연합은 폭발력과 흡입력을 우려하여 공개적인 논의를 자재해 왔음. ○ 하지만, 당리당략에 따른 권력구조 개편에 대한 경계, 성평등이 제대로 담보될 수 있도록 하기 위해 국회 헌법개정 특별위원회(이하 “개헌특위”) 자문위원회 자문위원 추천, 국회 여성가족위 원회 등이 주최하는 성평등 관점의 개헌 관련 토론회 등에 적극적으로 참여해 왔음. ○ 여성연합 내부에서는 지난 1월말부터 4월말까지 ‘여성연합 개헌TF’를 구성하여 성평등 관점에 서 개헌에 대해 검토한 바 있음. 젠더관련 주제별 전문가들과 함께 총 7차례 회의를 통해 전 문, 총강 및 기본권의 장을 성평등 관점에서 재구성할 것인지 고민했고, 1차례의 조문검토 실 무팀 회의 진행. ○ 향후 관련 내용을 회원단체와 공유하는 자리(7/20), 8월말부터 ‘성평등과 헌법’을 주제로 시민 강좌를 진행할 계획임.

□ 개헌 필요성 ○ 시대적 상황 반영 - 국내외 사회경제적 변화, 미래 지향성 담보 ○ 변화된 여성의 삶과 요구의 변화를 반영 - 성별임금격차는 OECD에서 관련 지표를 발표한 후 부동의 1위.

- 정치,경제 영역에서 여성의 참여는 높아지고 있으나, 성평등과 관련한 지표는 변화 속도가 더디 게 나타나고 있음. ○ 여성에 대한 관점의 변화 - 성평등에 대한 소극적인 규정과 보호주의에서 여성의 권리 보장과 성평등 촉진을 위한 체계적 이고 실효성 있는 젠더관련 규정 필요. ○ 지속가능한 발전을 위한 토대 마련 - 성평등정책이 국정운영의 핵심요소가 되어야 하며, 성인지 관점을 모든 정책과 행정에 실질적으

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로 통합하는 성주류화(Gender Mainstreaming)가 실현되어야 함. 이러한 정책방향은 헌법을 논의하는 과정, 개헌 결과에 반영되어야 함.

□ 개헌 과정의 의미 ○ 젠더정책에 대한 토론의 장 - 젠더이슈, 젠더정책에 대한 토론, 도출된 결론으로 젠더정책의 방향성 제시 - 어느 범위까지 포 괄할 것인지 내용적인 합의 과정 ○ 여성세력화, 임파워먼트의 기회 - 주권자로서 개정과정에 주체로 참여하여 민주주의 실현의 장으로 구성하기. 촛불정국에서 가시 화된 목소리를 담고, 성평등이 실현되는 나라를 만드는 ‘주체’되기 〇 국회 중심의 논의를 극복, 시민이 중심이 되는 과정으로 구성 - 온라인 플랫폼, 헌법개정 시민회의 등 설치

□ 성평등한 헌법을 위한 쟁점 및 개정방향1)

1) 문제적인 현행 헌법의 성평등 관련 조항의 개정

(1) 현행 헌법의 성평등 관련 조항 및 그 한계

① 사회적으로 구조화된 불평등의 제거, 실질적 평등 보장을 위한 규정이 없고 소극적인 차별금 지 조항(헌법 제11조 제1항)에서 “성별”차별 금지만을 규정하고 있음. ② 제32조 제4항이 성평등과 모성보호를 위한 여성근로의 독립조항으로서(기존 여자와 소년)만 들었다는 점에서는 의의가 크나 여성의 근로를 특별한 보호가 필요하다고 하여 열등한 노동 력으로 볼 여지를 만들었음. ③ 제34조 제3항 여성의 복지관련 조항은 여성을 수동적인 약자로 위치지우고 편익과 배려를 제 공할 것을 요구하는 온정주의적 모델이 강하게 전제되어 있음. ④ 제36조 제1항 혼인과 가족생활관련 조항은 양성의 혼을 기본전제로 하지 않는 다양한 가족형 태를 포함할 수 없을 뿐 아니라 개인의 권리인지 제도보장인지가 불분명하게 조문화되어 있 음.

1) 여성연합 개헌TF 논의 결과에 대한 최은순 여성연합 공동대표의 정리 내용을 인용

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⑤ 제36조 제2항 모성보호 관련 조항은 여성의 역할을 모성에 국한시킨 젠더분류에 기한 조문일 뿐 아니라, 재생산권을 전부 포괄하기에는 협소함.

(2) 현행 조문의 개정 〇 실질적 평등을 위하여 현행헌법의 성차별 금지조항은 그대로 두되 우리사회에서 특히 문제되 는 것을 차별사유로 더 열거하고(일반적 평등 조항), 실질적 성평등 실현을 위하여 국가목표 규정으로서 실질적 성평등 실현을 위한 개정안을 만들 필요가 있음.

- 현행 헌법은 기회의 균등,형식적 평등권이라는 관점에서 입안되었으나, 실질적 평등권의 영역 으로 확장해석 적용해 오고 동시에 하위법률 제정으로 젠더정책을 시행해 왔는데, 헌법개정 단계에서 문언상 확실히 실질적, 실제적 결과의 평등을 위한 국가적 노력에 대하여 근거지울 필요성이 있다고 봄.

- 개헌특위 자문위 의견과 마찬가지로 여성연합에서도 일반적 평등조항 바로 밑 조항으로 성평등 조항을 신설하여 이를 명시함(제15조 제1항).

〇 제32조 제4항 전문 부분 "여자의 근로는 특별한 보호를 받으며"는 삭제하고, 후문 "여성의 고용, 임금 및 근로조건에 있어서 부당한 차별을 받지 아니한다."는 조항은 존치시켜 실질적 성평등의 일반 조항 밑으로 배치함과 동시에 강화된 노동권 속에서 동일가치노동 동일임금 보장으로 흡수시킴. 동등한 지위에서 양육과 임신과 출산의 권리 등 여성의 차이를 반영하기 위한 고민이 필요함. 일과 생활 균형은 가족생활을 위해서가 아니라 일과 개인생활의 균형을 위해서라는 차원에서 논의되어야 한다는 관점에서 노동의 영역에서 조문화함. 〇 제34조 제3항 여자의 복지와 권익향상을 위한 국가 노력 조항은 삭제하고 복지정책에서의 성평등을 위한 부분은 실질적 성평등 규정으로(개헌특위안 제15조 제1항 후문과 같음) 조문 화하고, 사회보장과 복지차원의 문제로서는 젠더와 무관하게 양질의 돌봄을 받을 권리를 사회 보장에 포함할 필요가 있음(후술). 〇 제36조 제1항 혼인과 가족관련 조항은 개인의 가족 구성권, 혼인과 가족생활의 성립 유지의 원칙(개인의 존엄과 평등, 현행규정과 유사), 가족에 대한 제도보장으로서의 조문 등 3개의 항으로 나눔. 실질적 평등권 조항의 바로 밑으로 조문배치함. 〇 제36조 제2항은 삭제하고 재생산권에 관한 규정으로 재구성하여 조문을 가족관련 조항 밑으 로 배치함. 단, 생명과학 분야의 획기적인 발전으로 인한 변화를 재생산권에서 어느 정도 반 영하여 규정할 것인지는 계속 고민 중임.

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2) 신설 조항 및 쟁점 사항

(1) 모든 분야의 여성의 대표성 확대

〇 여성대표성 확대방법 - 동등 참여 또는 적극적 조치 조항 등 활용 - 실질적 평등과 적극적 조치 조항 및 국회의원의 비례대표의 확대 등을 포함한 선거법 개정 등 으로 해결할 것인가 ? 선출직과 공직 진출 등을 비롯한 모든 분야의 동등 남녀 동등참여라는 개별 평등권 조항을 신설할 것인가 ? 의 문제 - 여성연합TF에서는 동등 참여 방법을 채택하여 명기하기로 함(이 부분은 개헌특위안과 같음).

〇 동등참여의 범위와 규정체계 - 범위 : 선출직만 할 것인지 프랑스처럼 직업적 사회적 책임을 지는 지위, 튀니지처럼 전 영역, 모든 수준의 직무에까지 동등한 기회를 갖는 것으로 까지 확대할 것인가 ? 벨기에와 포르투 칼처럼 내각, 지방정부, 공직 등으로 한정할 것인가를 정해야 함. 나아가, 프랑스처럼 정당과 정치단체, 아르헨티나처럼 정당직까지 넓혀 규정할 것인가의 문제도 결정해야 함.

- 규정체계 : 선거권(24조), 공무담임권(25), 국회의원(41조), 지방자치, 국회 등에 산발적으로 흐트려 넣을 것인가 ? 단일조항으로 넣을 것인가 ?

- 모든 수준의 직무에까지 확대하고, 규정은 단일조항으로 만들기로 함.

- 정당의 목적, 조직, 활동 등에서의 평등성 관련 내용을 삽입하고, 동동참여 관련 헌법규정 내용 을 위한 정당의 기여의무 명기함.

〇 외국 입법례 - 프랑스 헌법은 선출직과 직업적 사회적 책임을 지는 지위에 대한 동등한 접근을 촉진하도록 하 고 있고, 정당 및 정치단체는 법률이 정하는 바에 따라 이를 이 원리의 실현에 기여하도록 하고 있음.

- 튀니지 헌법 제34조에서는 “선거권, 투표권, 입후보권 관련 조항에서 국가는 선출된 기관에서 여성의 대표성을 보장하기 위해 노력한다”고 하고 있고, 제46조에서는 “국가는 아직 달성하지 못한 여성의 권리를 보호하고 더 나아가 권리를 강화 발전시키는데 전념한다. 국가는 전 영 역에서 모든 수준의 일(직업,직무)에 남성과 여성이 접근 기회의 평등을 보장한다. 국가는 선

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출된 의회에서 여성과 남성 대표가 동수가 되도록 노력한다. 국가는 여성에 대한 폭력을 근 절하기 위해 필요한 모든 수단을 동원할 것이다.”라고 하고 있음.

- 유엔여성지위위원회 및 이탈리아, 이라크, 포르투탈, 벨기에 등은 노력조항이나 촉진조항으로만 두고 있음.

(2) 성인지 예산 〇 젠더 주류화 전략은 그 기법으로 성별영향분석평가와 성인지예산, 성인지 통계 등을 갖고 있 는 바, 그 중 성인지 예산 관련 조항을 별도로 신설할 것인가, 아니면 실질적 성평등 조항 내 용에 “재정”영역으로(개헌특위안 제15조 제1항 후문과 같음) 조문화할 것인가가 논의되었음. 개헌특위안과 같이 후자로 성안함.

(3) 일·생활 균형 〇 지속가능한 삶을 위한 일·생활 균형의 중요성을 감안, 헌법적 가치화, 헌법조문화 시킬 필요 가 있음. 〇 가족의 영역에 둘 것인지, 노동의 영역에 둘 것인지 검토한 바, 가족생활을 위해서가 아니라 일과 개인생활의 균형을 위해서라는 차원에서 노동영역에서 규정한다면 노동조건을 향상시킨 다는 의미에서 좀 더 강력한 의미부여가 가능할 것임. 여성연합에서는 이를 노동영역에서의 조문으로 정리하기로 함.

(4) 돌봄권 〇 양질의 돌봄을 받을 권리를 사회보장의 중요한 내용으로 보아 이를 헌법에 명시하기로 함. 〇 돌봄을 받을 개인의 권리이자 국가의 보장의무를 동시에 규정하기로 함.

(5) 평화권과 젠더 〇 헌법개정여성연대의 초기 헌법개정안에서 유엔안보리「여성, 평화와 안보를 위한 유엔 안보리 결의 1325호」를 매개로 향후 분쟁해결 및 평화구축과정에서의 여성 참여 확대를 위해 헌법 제6조 국제법 관련 조항에 관련 내용을 넣는 등 헌법적 고민을 한 적이 있음.

- 평화는 자유권적 기본권 및 경제,사회적 기본권 등의 인권이 보장되기 위한 필수불가결한 전제 로 인식되다가 점차적으로 자유권 및 사회권적인 측면 모두를 가지는 권리로 이해되어 왔음.

- 이러한 맥락에서 헌법상 기본이념인 평화주의, 침략전쟁의 부인을 넘어 평화권을 헌법에 명기

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하는 것에는 동의하나, 그 개별 권리조항으로 할 것인지에 대해서는 더 깊은 검토를 요하는 문제임. 〇 평화권 조항을 개별조항으로 신설하지는 않되, 전문,총강 및 기본권 조항 전체에서 이를 관철 시키기로 함.

- 헌법전문이나 총론에서 평화주의를 강조하면서 국제조약이나 국제연합 등 국제기구에서의 평화 관련 결의안을 존중한다는 점을 밝히고, 개별 조항에서 평화권을 창설하는 방안 과 평화권은 헌법 전문, 총강, 관련 조항 및 젠더 주류화 조항 등으로 분산시켜 담는 방안 중 선택이 필요 함. 여성연합은 후자를 택함. 그 이유는 아래와 같이 평화권이 실정법상의 모든 기본권을 포 괄하는 개념으로 보이기 때문임.

- 2016. 7.1.국제연합인권이사회에서 [평화에의 권리선언]이 채택되었고, 같은 해 12. 19. [평화 에의 권리선언]이 국제연합총회에서 승인됨(A/RES/71/189).

- 위 [평화에의 권리선언] 제1조 평화개념 및 평화권 선언 규정에서는 ‘모든 인권이 촉진되고 보 장되며 발전이 충분히 실현되는 것’을 평화로 보고 있으며, ‘모든 인간은 이러한 평화권을 가 진다’고 하고 있음.

- 위 제2조에서는 ‘국가는 평등, 비차별, 정의와 법의 지배를 존중하고 실현, 촉진하여야 하며 사 회 내에서나 대외적으로 평화를 구축하는 수단으로 공포와 결핍으로부터 자유를 보장해야 한 다’고 하고 있음.“인간 안보”로도 불리는 모든 이들의 삶과 안전에 대한 권리를 누릴 수 있게 하는 것이 목적으로 군사주의와 국경이 아닌 각 개인의 주권에 바탕을 둔 안보정책 수립을 요구하는 것으로 난민, 기후변화, 여성에 대한 폭력 반대

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등도 포괄하게 될 것임.

3) 성평등적 관점에서 검토 및 재구성되어야 할 쟁점과 헌법 조문 〇 젠더적 감수성으로 현행 헌법 및 최종 헌법 개정안 재검토 작업 필요함. 〇 이하에서는 몇 가지 대표적인 부분만 예시로 듬. 〇 총강 일부 내용과 체계(일부 조항을 뒤로 보내는 등) 등 검토하였으나 여기서는 내용 생략함.

(1) 헌법 전문 〇 자손, 동포애 등과 같이 가부장적인 요소와 다문화 걸림돌 요소 등을 제거할 필요가 있음. 〇 헌법 개정의 역사와 함께 성평등 실현과 몇 가지 중요한 시대적 과제인 헌법적 가치를 헌법 원리로 담아 향후 헌법해석의 방향을 제시할 필요 있음.

2) 박강성주 여성주의 저널〈일다〉객원 필진, ⌜차별의 정치여 안녕⌟, 한겨레 21 제1147호, 63쪽 참조

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(2) 전통문화 및 민족문화와 젠더 〇 헌법 제9조가 호주제 존치를 위한 근거로 사용된 예가 있듯이, 헌법정신에 부합하지 않는 성 평등에 반하는 구습을 지지하는 용도로 사용될 우려는 여전함.

- 따라서, “헌법에 부합하는”전통문화의 계승발전으로 한정할 필요가 있음.

- 민족문화 창달을 이주민 증가 등 현실에 부합하도록 “문화다양성과 자율성”보장으로 바꿈.

(3) 안전권, 생명권(개헌특위안과 동일) - 평화권의 구체화이기도 함.

(4) 기본권 중심의 논의를 넘어서 〇 기본소득, 돌봄의 경제, 지속가능한 사회/ 삶의 유지를 위한 근본적 성찰과 비젼제시 필요 〇 돌봄 노동에 대한 가치 인정과 기본소득 등[개인적 고민 지점] - 아일랜드 헌법 제41조 제2항3) 1. 특히, 국가는 여성이 가정 내의 삶을 통해 국가의 공익 달성에 필수적인 기여를 하고 있음 을 인정한다.

2. 따라서, 국가는 어머니들이 가정 내 의무를 소홀히 하고 노동에 종사하지 않으면 안 될 경 제적 필요성에 얽매이지 않도록 노력한다.

- 위 아일랜드 헌법 조문 내용에 대해서는 여성, 어머니 등을 직접 표현하여 여성의 역할을 가정 의 영역으로 국한시키고 있다는 점에서 논쟁의 여지가 매우 높으나, 성평등 실현은 젠더에 상관없이 누구나 자신의 적성과 성격, 특기에 따라 자신의 삶을 결정하고 영위할 수 있어야 하고 어떤 종류의 일(가정내·외, 유급·무급, 생산·재생산, 돌봄노동인지 여부 등)을 하고 있는 지에 따라 차별받지 않아야 가능할 것임. 여성들이 바깥 생산노동과 함께 가사 노동까지 함 께 떠안고 있는 현실에서 향후 제기될 수 있는 남성과 같은 수준의 병역의무 이행 요구를 받을 경우 등을 감안하여 아일랜드 헌법을 참조하여 돌봄 노동에 대한 가치 인정을 규정할 필요는 없는지, 이를 평등한 노동권과 기본소득과 연결시켜 더 큰 틀에서 규정할 필요는 없 는지 고민해야 하지 않을까?

3) 토론과정에서 한상희 교수의 보충에 의하면,베네수엘라 헌법 제82조에서도 국가가 가사노동이 사회적 부를 창 조하는 것을 인정하고 경제영역의 범주로 인정하도록 하는 규정을 두고 있다고 함.

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〇 권력구조, 분권, 사법에의 시민/여성참여 확대, 직접민주주의 요소의 확대(국민소환, 발안제 등) 등 - 특히 사법민주화와 관련하여 이 분야 고위직에서의 여성 저대표성, 다양성 등의 측면에서 더 관심을 기울일 필요가 있다고 생각함.

4) 아동권 〇 아동권에 대하여 고민하는 단위가 없어 여성연합에서 이를 다룸. 개헌특위안과 내용적으로는 별로 다르지 않음.

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[발제3]

개헌 의제의 쟁점과 과제 김준우 (민주사회를위한변호사모임)

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‘개헌 의제의 쟁점과 과제’에 관한 소고

김준우 (민주사회를위한변호사모임)

들어가며 현행 우리 헌법은 헌법 前⽂과 130개의 조문으로 구성되어있습니다. 따라서 헌법 개정을 논한다 는 것은, 최소한 131개의 논쟁지점이 형성될 수 있다는 것을 의미합니다. 새롭게 추가될 수 있는 헌법 조항을 고려하면 논쟁지점은 더욱 많아집니다. 물론 개헌 의제에 관해서는 정치권 뿐 아니라 시민사회· 학계에서 오랫동안 논의가 되어왔기 때문에 최소한의 입장은 정리가 되어있다고 할 수 있습니다. 그러나 구체적인 각론에서는 다양하게 입장이 분기될 수밖에 없는 측면이 있습니다. 그 래서 현재의 개헌흐름에 대해서 시민사회 차원의 ‘대응’에 관해서도 ‘방향과 원칙’부터 ‘구체적인 대 안’까지 폭넓은 토론과 숙의를 통한 일차적인 컨센서스가 형성될 필요가 있습니다. 물론 시민사회 의 컨센서스 형성이 시민사회‘단체’만의 것이 되어서도 곤란할 것입니다. 그런 의미에서 오늘의 토 론회가 개헌에 관한 우리 모두의 대응을 만들어가는데 기여할 수 있는 장이 되기를 바라면서, 몇 가지 의견을 조심스럽게 말씀드리고자 합니다.

1. 헌법 개정의 필요성에 관하여

2016·2017 촛불항쟁이 개헌을 필연적으로 요구하는지에 관해서도 異論을 제기하실 분들도 있을 줄 압니다. 그러나 보다 민주화된 사회를 바라는 것이 촛불의 정신이었다면, 민주적 요소가 부족 한 헌법에 대한 개정의 필요성이 있는 상황에서, 현재 개헌론을 단지 정치권의 셈법이라고 하여 백안시해서도 안 되지 않나 싶습니다.

더구나 사실 현행 헌법은 아무래도 30년이나 된 ‘헌’법이다 보니까 손볼 곳이 한두 군데가 아니기 도 합니다. 다시 말하면 민주화가 요청되는 조항이 많다는 것입니다.

우선 1987년에 졸속적인 개정과정에서 여전히 ‘독재시대’의 잔재가 남아있는 조항들에 대한 개정

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의 목소리가 높습니다. 우리 헌법에는 아직도 멀게는 이승만 정권에서부터 유신 체제, 80년 신군 부까지 독재정권하에서 마련된 독소조항들이 아직도 곳곳에 남아있습니다. 예를 들어 헌법 제67 조 제2항에서는 대통령 선거 시 동표일 경우에 국회에서 결선투표를 하도록 되어있는데, 이것은 제헌헌법 당시 대통령을 국회에서 선출되었던 간선제 규정을 개헌을 통해 직선제로 바꾸는 과정 에서, 다소 형식적으로 들어간 조항입니다. 또 헌법 제29조 제2항 국가공무원 이중배상 금지 규 정의 경우 박정희 군부통치시대에 들어간 대표적 독소조항입니다4). 헌법 제90조에 있는 국가원로 자문회의 설치규정도 전두환이 꿈꾸던 이른바 ‘상왕정치’의 잔재에서 연유한 조항이며, 구성된 적 도 없는 기구입니다. 이러한 잔재는 이번 기회에 일거에 폐지하는 것이 좋을 것이라고 생각합니 다.

다음으로 헌법개정이 30년이 지난 만큼, 새롭게 변화한 사회상을 반영하지 못한 조항들에 관한 개정의 필요성이 제기되는 경우가 있습니다. 예를 들어 헌법은 ‘민족문화’를 강조하고 있는데5), 다 인종·다문화 국가로 이행하고 있는 한국사회의 현실에서 이러한 용법은 대단히 부적합하다고 할 수 있습니다.

마찬가지로 사회변화 상에 따라서 해석에 의해서만 인정되던 기본권을 조문화할 필요성이 제기되 는 경우도 있습니다. 대표적으로 정보기본권의 경우 1987년에는 제기되지 않았던 기본권입니다.

아울러 제도 설계 당시에는 충분히 숙고하지 못했으나, 30년간의 운영결과 흠결이 발견된 조항들 의 개정이 필요한 경우도 있습니다. 예를 들어 헌법재판소 제도의 경우 1987년 헌법에서 갑자기 부활하였는데, 헌법재판관 임명권자의 문제, 재판관 임기 문제 등이 지속적으로 쟁점이 되어왔기 때문에 일정한 조문 정리가 필요하다는 데에는 異論이 없는 상황으로 압니다.

촛불 이후의 한국사회를 재구성함에 있어서 개헌이 재구성의 충분조건이 아니지만, 필요조건일 수 있다는 점을 이야기하고 싶습니다. 그런 상황에서 사회운동진영에서 오히려 개헌론에 힘을 싣고 논의와 실천을 해나가야 할 때가 아닌가 생각합니다.

4) 헌법 제29조 ②군인·군무원·경찰공무원 기타 법률이 정하는 자가 전투·훈련등 직무집행과 관련하여 받은 손해에 대하여는 법률이 정하는 보상외에 국가 또는 공공단체에 공무원의 직무상 불법행위로 인한 배상 은 청구할 수 없다.

5) 헌법 제9조 국가는 전통문화의 계승·발전과 민족문화의 창달에 노력하여야 한다.

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2. 헌법 개정의 총적 방향에 관하여

아시다시피 금번 헌법개정에 관한 논의는 1987년의 ‘직선제 쟁취’와 같이 단일한 구호로 요약되기 는 어렵습니다. 정치·사상적 견해에 따라서 ‘어떤 헌법개정이 필요한가’에 대한 주안점이 서로 다 를 수밖에 없기도 합니다. 이와 관련해서 현재 가장 관용적이면서 손쉬운 표현은 ‘촛불정신을 반 영한’ 개헌이어야 한다는 것입니다. 그런데 대체 ‘촛불정신을 반영한’ 개헌안이란 무엇일까에 관한 논증과 해석의 싸움이 남아있습니다.

‘촛불정신을 반영한’ 개헌이 무엇인지에 관한 가장 손쉬운 동의 지반은 오늘 토론회의 취지와 같이 시민이 참여하는 개헌이어야 한다는 것이 아닐까 싶습니다. 아시다시피 1987년 헌법 개정은 6.10항쟁 이후 매우 졸속적인 과정을 거쳐 성안되어 통과되었습니다. 당시 대통령 직선제를 수용 한 노태우의 6.29선언과 전두환의 7.1담화에 뒤이어 이뤄진 개헌작업은 여야 8인이 모여서 정치 협상을 하고 8월 31일에 여야합의에 의한 개헌안이 마련되었고, 9월 18일에 개정안이 발의되고, 10월 27일에 국민투표에 부쳐졌습니다. 현재 국회에 법률안으로 제출된 개헌절차법 등은 시민들 의 참여를 통한 개헌과정이 이뤄질 필요성이 있다는 문제의식 하에서 아이슬란드, 아일랜드 등의 사례를 견주어 성안한 것으로 보입니다. 이와 관련되어서는 다른 발제자들의 사례발표가 있을 것 으로 보입니다. 그러나 시민이 참여하는 개헌은 가장 손쉽게 합의할 수 있으면서도 동시에 가장 충족하기 어려운 원칙이 아닌가 합니다. 성공적인 시민참여형 개헌의 실내용에 관해서는 오늘 토 론회에 다른 발제자분들께서 충분히 의견을 피력해주시라 믿고 경청하도록 하겠습니다.

다음으로 논의가 필요한 것은 시민참여형 개헌 외에 촛불정신을 반영한 개헌안이란 무엇인지의 문제입니다. 다양한 고견이 있으리라 생각됩니다만, 다소 투박하게 이야기해서 촛불정신을 반영하 고, 시민참여형 개헌이 되어야 한다는 원칙과 맞닿아있는 개헌안이라면 결국은 ‘민’이 ‘주’인이 된 다는 의미에서 ‘민-주’에 충실해야 한다는 것이 개헌의 제1원칙이 아닐까 싶습니다.

그래서 이번 개헌은 현재의 헌법을 민의를 보다 잘 반영할 수 있고, 민주적 통제가 보다 더 확보 될 수 있는 시스템을 마련하는 헌법으로 고치는데 주력해야 할 것입니다. 비록 지금의 헌법도 민 주공화국을 선언하고 있지만, 현재보다 더 민주적인 방향으로 헌법 개정을 고민해야 한다는 의미 입니다. 이 문제의식을 압축하자면 이번 개헌은 ‘헌법의 민주화‘라는 관점에서 접근해야 하는 것이 아닌가 생각합니다. 다만 그 구체적인 개정방안과 관련해서는 항상 복수의 안이 있을 수밖에 없다

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는 개방적 자세도 견지해야 할 것입니다.

이와 관련하여 개헌특위 자문위원회의 기본권총강분과의 의견서가 유사한 문제의식을 갖고 있어서 짧게 인용하면 다음과 같습니다. ○ 10차 개헌의 의미

- 1948년 대한민국 헌법이 제정된 이래 9차례의 헌법 개정이 있었으나 대부분 정치적 격변 사항 에서 권력구조를 개편하는 내용 위주였음. 그간 국가와 사회의 모든 면에서 이루어진 혁명적 변 화를 감안할 때 헌법의 많은 부분은 더 이상 헌법현실과 부응하지 못함.

- 87년 개헌이후 30년 만에 이루어지는 10차 개헌의 내용은 분권형 권력구조로의 개편과 더불어 광범위한 시대적 변화를 반영하고 개혁을 요구하는 촛불시민운동의 진정한 의의를 살려 국민적 요구가 반영된 기본권의 강화와 이를 수정 보완하는 내용으로 이루어져야 할 것임. 더욱이 자유 와 평등의 헌법가치를 현실에서 구현하기 위해서는 기본권 조항의 틀과 내용의 현실화가 절실함.

- 이번 개헌은 철저하게 국민 중심의, 국민과 소통하는 가운데에서 국가와 사회의 장기적 발전 전망 하에서 이루어져야 함.

○ 기본권․총강 분과(이하 ‘기본권 분과’)의 핵심 관점

기본권 분과는 이번 개헌이 국민주권주의 확립을 위하여 중앙집중화된 권력구조의 분산을 전제로 ① 직접민주주의 요소를 대폭 도입하고, ② 시대상황에 맞게 새로운 기본권을 적극적으로 인정하 고, ③ 고질적이며 확대되고 있는 불평등의 해소를 위해 평등권을 강화하며, ④ 양극화와 취약계 층의 문제를 해결해서 모든 사회구성원이 행복한 사회를 만들기 위해 사회권을 실효성 있게 보장 하며, ⑤ 미래세대에 대한 책임을 지고 인간과 자연의 지속가능한 발전을 지향하며, ⑥ 사법절차 적 권리의 측면에서 권위주의적 잔재를 청산하고 국민을 위한 사법을 실현하는 것을 목표로 함.

3. 쟁점: 헌법 개정의 주요쟁점 개관6)

가. 헌법 전문/헌법 총강 6) 헌법 조문 순으로 국회개헌특위의 논의경과를 중심으로 키워드만 나열한 것입니다.

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- 헌법 전문 및 헌법 제1조 개정 문제 (새로운 가치, 역사적 사실을 담을지의 문제) - 3조 영토조항과 4조 통일조항의 모순 문제 - 8조 정당 규정(정당해산 문제/논의 안됨) - 9조 문화 규정(민족문화 용어 변경) - 수도 명문화 문제 나. 국민의 권리와 의무 - 기본권 성격에 따라 자유권적 성격은 국민에서 사람으로 변경 - 생명권 신설 (사형제 금지, 낙태죄 문제로 찬반의견 나뉘고 있음) - 안전권 신설(이견 없음) - 평등권(11조) 차별금지 사유의 확대(성별, 종교, 사회적 신분 외에 차별금지 사유를 추가할 것인 지 여부) 인종·언어는 합의, 성적지향/고용형태가 자문위 의견이나 개헌특위는 부정적. 적극적 평등실현조치 헌법 명문화 문제 - 신체의 자유 및 적법절차에 관한 12조(검사 영장청구권 삭제 찬반대립, 기타 피의자 국선변호인 포함한 각종 권리확대는 합의) - 망명권 신설(이견없음) - 경영권 신설 - 사생활의 자유, 통신의 자유 구체화 - 양심의 자유에 사상의 자유 추가 문제(개헌특위 다수 찬성, 그러나 양심적 병역거부는 부정적) - 토지공개념 조문화 문제 - 청원권 개정 - 군사재판 축소 - 군인‧경찰공무원 등 이중배상금지 조항 삭제 여부 - 범죄피해자 구조청구권 확대 - 무상교육 확대 등 교육권 문제 - 근로의무 삭제, 동일노동 동일임금 명시 등(32조) - 근로->노동 용어변경, 공무원 등의 노동3권 제한 문제 (33조) (찬반) - 사회보장 강화(34조), 환경권 강화(35조) 합의 - 성평등 규정 신설 및 관련 규정의 개정(36조)

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- 정보기본권, 소비자권, 문화생활향유권 등 신설 다. 국회/정부 - 이원집정부제, 양원제, 대통령 중임제 등과 연동된 상황이라 국회 내에 합의사항이 거의 없음(생략) - 예산법률주의 도입 여부, 조약 체결․비준 동의권의 범위, 국정조사의 실효성 강화(합의) - 국민소환제 도입 여부(부정적) - 국민발안제 도입 여부(찬반/찬성 다수) - 재정준칙의 도입(합의) - 비례성, 정당공천 민주성 문제 라. 사법 - 국민참여재판 - 대법관 및 헌법재판소 법관 임명·추천 방식 - 평시군사법원 폐지, 계엄 하 단심제 폐지(찬반) - 헌재 재판 대상 확대의 문제(조약, 조례, 추상적 규범통제 등) - 헌재 재판관 자격의 문제 - 검찰 헌법규범화(찬반) 마. 선거관리/지방자치/경제재정/헌법개정 - 선관위 구성 방식 및 명칭 변경의 문제 - 지방분권 정신 선포, 지방의 자치입법권, 자치재정권 인정 수준 - 경제 민주화 규정 구체화 및 현대화 - 헌법국민발안제 바. 그 외 - 국가인권위원회의 헌법기구화

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4. 과제: 개헌의제의 쟁점 형성에 관하여

시민참여형 개헌이 되기 위해서는 국회를 비롯한 정치권 중심의 개헌을 넘어서야 한다는 의미 중 에 하나는, 개헌 의제의 쟁점에 있어서도 논의구도를 시민의 힘으로 선점하고 이끌어나가는 작업 을 포함해야 한다고 생각합니다. 그런 측면에서 조심스럽지만 다음과 같은 고민을 해보게 됩니다.

가. 기본권 중심 개헌이라는 접근의 탈피 2017년 상반기에 국회의 개헌특별위원회가 구성되었고, 아울러서 학계와 시민사회단체 전문가를 중심으로 구성된 개헌특위 자문위원회가 구성된 상황입니다. 개헌특위는 2개의 소위원회로 구성되 어있고, 2개 소위원회에 대응하여 자문위원회는 1소위 소관으로 헌법전문·총강·기본권/지방분권/경 제·재정 3개 분과가 있고, 2소위 소관으로 정부형태/사법부/정당선거 3개 분과로 각 구성되어있는 상황입니다.7) 현재까지 개헌특위의 합의안과 개헌특위 자문위원회의 안이 각기 존재하고 양 안의 의견이 합치되거나 조율된 상황은 아닌 것으로 파악됩니다. 흥미로운 것은 개헌특위의 합의된 내 용은 기본권 분야의 비중이 가장 높다는 것입니다. 현재까지 개헌특위 내에서 여여가 개정에 합의 한 기본권관련 사항만 60여 가지에 달합니다. 반면에 총 130조 중에서 국회와 정부, 즉 정부형태 와 관련된 60개 조문에 대해서는 개헌특위 내에서 합의된 개정의견은 10여 개에 불과합니다. 물 론 정부형태에 대한 이견이 극심한 상황에서 이는 필연적인 결과이긴 합니다. 그러나 흔히 개헌과 관련하여 정부형태에 치우친 개헌이 아니라, 기본권 중심의 개헌이 되어야 한다는 시민사회의 담 론에 비추어보면 이러한 과정은 다소 역설적이기도 합니다. 물론 기본권 분야에서도 첨예한 논쟁 이 될 지점들이 상당히 많이 남아있습니다. 현재 개헌특위 내부에서만 찬반이 확인된 기본권 관련 사항도 40가지 이상이기 때문입니다. 결론적으로 금번에 개헌이 합의된다면 어떤 형태가 되었든 적어도 기본권 부분에서는 1987년 헌법에 비해서는 어느 정도 진전이 있는 개헌이 될 것은 필연 적이라는 것입니다. 그런 면에서 ‘기본권 중심’이라는 레테르를 상투적으로 사회운동이 사용하는 것이 적합한지 의문입니다.

7) 현행 헌법은 헌법 前⽂과 10개의 장 130개의 조문으로 구성되어있습니다. 1장 총강(1조-9조)/2장 국민 의 권리와 의무(10조-39조)/3장 국회(40조-65조)/4장 정부 (66조-100조)/5장 법원(101조-110조)/6장 헌법재판소(111조-113조)/7장 선거관리(114조-116조)/ 8장 지방자치(117조-118조)/9장 경제(119조 -127조)/10장 헌법개정(128조-130조)

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나. 개헌 쟁점의 통합성, 복합성 : 정부형태 논의의 불가피성

흔히 정부형태와 기본권 장외에 다른 영역들은 다소 부수적으로 취급되거나, 종별적으로 취급되어 별도의 논의가 필요한 영역으로 이해되기 쉽습니다. 그러나 개헌의 모든 영역들은 상호연관성이 크다는 점을 인식할 필요가 있습니다. 예를 들어 정부형태와 사법, 정부형태와 지방분권, 정부형태 와 경제·재정도 모두 연결되어 있습니다. 사법부 영역에서 ‘헌법재판관 임명 문제’가 대표적입니다. 현재 헌법상 헌법재판관은 대통령 3인, 국회 3인, 대법원장 3인이 임명하게끔 되어있는데 외관상 중립으로 보이는 행정·입법·사법부의 수장이 각기 임명하지만 실제로는 여당측 인사가 7.5인, 야 당측 인사가 1.5인으로 구성된다는 점에서 정치적 다양성이 반영되지 못한다는 점, 헌법재판관을 대법원장이 임명하는 것이 부적합하다는 점에 대한 문제의식이 많습니다. 그런데 이러한 제도에 대한 대안으로 국회에게 모두 선출권을 주자는 의견이 강력한데, 결국 이러한 문제는 정부형태 논 의와 연관이 되는 사항입니다. 지방분권의 경우도 마찬가지입니다. 학계 및 시민운동 일각에서는 강력한 지방분권국가를 위해서 양원제의 도입이 불가피하다는 유력한 견해가 존재합니다. 이 역시 정부형태 문제와 강한 연동성을 갖습니다. 경제·재정과 관련해서도, 대표적으로 감사원의 조직분리 를 주장하는 견해가 상당히 설득력을 갖고 있는데 이 쟁점도 국회와 대통령의 관계에 따른 입장 에 비추어서 접근이 필요합니다. 이렇게 개헌안에 관한 기본적인 입장을 수립하는데 있어서, 정부 형태에 관한 논의도 필수적인데, 여전히 시민사회운동진영 내부에서 정부형태와 관련된 논의를 금 기시하거나, 회피하는 것이 바람직한 태도인지 의문이 있습니다.

다. 개헌과 정치개혁의 연결고리인 선거제도 개혁 주장의 필요성

개헌문제에 있어서 정치제도 개혁은 강한 연동성을 갖고 있습니다. 국회에서도 개헌특위 활동기간 의 연장을 합의하면서 별도의 정치개혁특별위원회의 설치를 합의한 것도 이와 같은 이유일 것입 니다. 비록 사회운동이 대통령 단임제·중임제·이원집정부제·의원내각제와 같은 정부형태와 관련하 여 시민사회의 공통된 의견을 모으는 것은 불가능하거나 바람직하지 않다고 생각하더라도 국회 구성에 있어서 비례성이 충분히 반영되는 것에 관해서는 개헌논의와 동반하여 제기되고 주장되어 야 할 필요성이 있습니다. 특히 현재의 대통령 등의 권한에 대하여 분권이 필요하다는 문제의식에 찬동하더라도 민의가 반영되지 못하는 선거제도가 지속된다면 국회의 권한을 확대하는 것이 바람 직한 방안으로 이해되기 어렵다는 점에서도 ‘비례성 반영하는 선거제도의 헌법규범화’와 관련해서 더욱 적극적인 목소리가 필요하다고 생각됩니다.

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라. 시민참여형 개헌과 헌법발안

개헌운동을 진행하는데 있어서 무엇이 ‘가장’ 필요하다는 식의 접근은 위험할 것입니다. 다만 촛불 정신을 반영한 시민참여형 개헌, 그리고 ‘헌법의 민주화’를 상징할 수 있는 개헌안을 마련하는데 있어서 ‘직접민주제적 요소’의 확대는 결코 빠져서는 안 될 것입니다. 직접민주제와 관련하여 가장 대표적인 제도로는 국민소환, 국민발안, 국민투표부의권 등이 거론되고 있습니다. 발제자는 특히 그 중에서도 헌법개정절차에 국민발안의 도입(부활)이 시민참여형 개헌이라는 문제의식에 가장 부 합하는 제도라고 생각하며, 이와 관련하여 다소간의 ‘특권화’도 필요하다고 봅니다. 그런데 아직까 지는 이와 관련된 의견을 적극적으로 개진하는 목소리가 부족합니다. 다양한 시민사회단체들이 있 지만 대부분 단체 고유의 영역(여성, 노동, 인권, 환경, 지방분권 등)에 대해서는 헌법개정의 목소 리를 높이고 있는 반면에 개헌에 직접민주제적 요소를 반영하는 것과 관련해서는 주되게 입장을 내는 단체가 현저히 적을 수 밖에 없는 조건이 반영된 것이 아닌가 싶습니다. 하기에 시민사회단 체가 함께 연대하여 직접민주제의 요소가 반영될 수 있는 개헌이 되도록 목소리를 높일 필요도 있다고 생각합니다.

5. 나아가기 위하여

개헌이라는 커다란 장이 누군가의 의지만으로 열릴 수 없다는 점을 고려한다면, 현재 개헌론을 외 면하기 보다는 적극적인 개입과 실천을 위한 긴장감이 우리에게 필요한 시기가 아닌가 싶습니다. 그런 측면에서 이번 개헌의 장은 단순히 개헌성사여부를 떠나서, 한국사회 이슈전반에 관하여 개헌 국면을 통해서 시민토론과 교육이 재활성화될 수 있는 ‘광장’으로 이해하고 사회운동이 적극 개입 해야 할 것으로 보입니다. 시민참여 개헌이 단순히 안을 성안하는 작업에 대한 시민의 참여로 이 해될 이유는 없기 때문입니다. 헌법 전반에 걸쳐있는 다양한 우리사회의 쟁점을 드러내고 시민들의 토론을 활성화하고 합의를 재구축하는 공론의 장을 형성하는 것만으로도 ‘운동’의 개입이 가질 수 있는 의미가 결코 작지 않습니다. 다양한 정치 사상적 견해를 지닌 집단 계층 조직 등이 개헌이 라는 정치적 광장에서 다양한 토론과 교육이 될 수 있다는 점을 이해하고 다종다기한 장을 다시 만들어낼 필요가 있다는 것입니다. 헌정사가 시작된 이래 민의가 오롯이 반영된 개헌이 이뤄진 적 이 없습니다. 어쩌면 이번 개헌도 아쉬움과 한계를 노정할 수밖에 없을지도 모릅니다. 그러나 ‘한걸 음 더’ 나갈 수 있는 개헌의 과정과 결과를 만들어내기 위한 긴장감, 책임감을 외면해서는 안될 것 입니다. 모쪼록 오늘 토론회 이후에 올곧은 개헌의 흐름을 함께 만들어갈 수 있길 소망합니다.

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[발제4]

‘시민 주도형 개헌사례와 과제’ 이지문 (추첨민회네트워크)

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시민주도형 개헌 사례와 과제 이지문 (추첨민회네트워크)

Ⅰ. 들어가는 글

1987년 헌법개정 이후 30년 만에 구성되어 지난 2017년 1월 1일부터 6월 30일까지를 기한으로 활동에 들어갔던 헌법개정특별위원회는 지난 6월 27일 국회 의결을 통해 활동 기간이 연장되었으 며 올해 말까지 개헌안을 도출하는 것을 목표로 논의에 속도를 내고 있다. 문재인 대통령 역시 지 난 대선 때 “내년 6·13 지방선거 때 개헌안 국민투표를 실시하겠다”는 약속을 한 바 있기 때문에 제6공화국 헌법이 개정될 가능성이 높아 보인다. 개정 헌법의 가장 큰 관심사인 대통령제냐 의원 내각제냐 하는 권력구조 개편뿐만 아니라 다양한 논의가 정치권뿐만 아니라 시민사회, 학계에서도 이어지고 있는 상황에서 어떠한 내용으로 새헌법을 채우느냐 하는 것 이상으로 헌법개정에서 중요 한 것은 그 내용을 누가 어떻게 채워나갈 것인가 하는 것이다.

의석수에 따라 배분된 36명의 특위 소속 국회의원들이 중심이 되어 국회의장, 교섭단체, 헌법개정 안 시안을 발표한 시민단체 등의 추천을 받아 구성한 53명의 자문위원단을 통한 의견 수렴, 그리 고 홈페이지 및 몇 차례 공청회를 통한 일반 국민의 의견 청취라는 과정을 통해서는 촛불민심을 제도 정치로 승화시키기에 부족할 뿐 아니라 여야 간의 헌법개정 합의를 이끌어내기에 시간적으로 도 여의치 못할 것이다. 더욱이 가장 관심이 집중되는 권력구조 문제의 경우 정당마다, 그리고 같 은 정당의 의원들조차도 선호가 다른 현실에서 87년 체제를 넘어서는 헌법개정안을 도출해내기는 어려움이 많을 것이다. 특위 위원 중에는 1987년에 반년도 안 되는 기간 만에 5년 단임 직선 대 통령제를 핵심으로 하는 헌법개정에 합의한 바 있기 때문에 시간이 문제될 것이 없다고 주장한다. 그러나 그때는 6.10항쟁으로 대통령 직선제 쟁취 자체를 정치권이 거부할 수 없었고 장기집권 문 제를 없애기 위해 단임제 역시 합의할 수 있었지만 지금은 당장 대통령제를 유지할 것인지, 의원 내각제를 도입할 것인지, 분권형 대통령제를 선택할지부터 시작해 첨예하게 입장이 대립할 수 있는 상황이다. 그리고 국민 여론 역시 1987년과 달리 권력구조에 대한 지지가 갈리는 현실에서 국회 가 합의안을 도출해내기는 쉽지 않을 것이다. 국회는 2016년 제20대 국회의원 선거를 앞두고 선 거구획정조차 입장 차이로 법정시한을 넘겨 처리했다. 선거구를 넘어서서 권력구조 변동을 다룰 수

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밖에 없는 헌법개정안을 국회 재적의원 3분의 2 이상 찬성으로 만들어낼 수 있을까에 대해 회의적 이다. 더 중요한 것은 설령 정의당을 포함한 원내 다섯 당이 원하는 것을 주고받기를 통해 개정안 도출에까지 이를 수 있다고 하더라도 그것이 과연 정당한 헌법개정의 방향인가에 대해 묻지 않을 수 없다. 국민 개개인과 국가 간의 최고 계약인 헌법을 국민투표라는 방식을 통해 최종적으로 국 민이 결정한다고 하지만 단순히 찬반만 표시할 수밖에 없는 국민투표 형식으로 계약의 당사자인 국민이 만든 것이라고 보기 어려울 것이다. “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민 으로부터 나온다”라는 헌법 제1조는 국민이 정치 체제의 근본적 원칙 수립의 주체가 될 때 실현 가능할 수 있을 것이다. 선거로 선출한 국회에 입법권을 부여한다고 하더라도 정치 체제의 가장 근본이 되는, 그리고 가장 큰 사회계약인 헌법개정에 있어서 만큼은 주권자인 국민이 단순히 국민 투표 방식이 아닌 좀 더 적극적으로 참여할 수 있는 제도가 요청된다.

바로 이 점에서 아일랜드, 아이슬란드, 남아공화국의 시민주도형 개헌 사례를 살펴봄으로써 국회가 아닌 시민이 중심이 된 개헌의 방향에 대해 모색하고자 한다. 이들 사례들이 언론을 통해 단편적 으로 기사화된 바 있지만 구체적인 내용까지 전해진 바 없다는 점에서 상세하게 소개하고자 한 다.8)

Ⅱ. 시민주도형 개헌 사례

1. 아일랜드의 헌법회의(The Convention on the Constitution, 약칭 Constitutional Convention)

1) 도입 배경

2008년 아일랜드를 휩쓸었던 최악의 경제위기는 ‘정치개혁’을 제1의 정치 어젠다로 만드는 데 기 여했으며 2011년 총선에서 주요 정당들은 헌법 개정에 시민 참여를 1보장할 것을 약속했다. 예컨 대 통일아일랜드당은 시민의회(Citizen’s Assembly)를 구성하여 모든 사회 구성원이 참여하는 공적 협의 과정을 실시하겠다고 약속하였으며, 노동당은 헌법 검토 및 개정을 위한 헌법회의 (Constitutional Convention)의 설립을 제안하였다. 연정을 형성한 통일아일랜드당과 노동당은 포

8) 다음 아일랜드와 아이슬란드 사례는 저자가 공저자로 참여한 이지문•박현지(2017). 『시민추첨의회』 (서울 : 삶창)의 핵심 내용을 정리한 것이다. 남아프리카공화국 사례는 관련 자료를 검색해 정리한 것 이다. 학술대회 발표문이 아니라는 점에서 세세한 인용 표시를 하지 않았으나, 이 발표문을 인용할 경우에는 상기 이지문•박현지의 책의 각주 등을 참고하기 바란다.

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괄적인 헌법 개정을 고심하기 위한 헌법회의의 수립을 약속한 공동 정부 프로그램에 동의하였다.

2) 구성 절차

2012년 2월 발표된 정부안은 헌법회의 설립의 기반, 심의 주제, 운영 방식, 구조 그리고 권고안에 대한 후속 조치 등에 대한 내용을 담고 있었다. 정부안은 헌법회의가 양원의 결의안에 의해 설립 되어야 한다고 명시하였으며, 운영 방식에 대해서는 권고안이 본회의에서 합의되어야 하고, 특정 안건에 대한 심의가 종료된 후 중간보고서가 제출되어야 한다고 언급했다. 헌법회의에서 제안한 권 고 사항에 대해서는 관련 부서에서 검토를 거친 후 정부에 보고할 것을 약속하면서 덧붙여 헌법 개정을 위한 입안 여부는 정부가, 국민투표에 회부할지의 여부는 의회가 결정한다고 밝혔다. 2012 년 7월, 양원은 헌법회의 설립 결의안을 통과시켰다.

헌법회의 구성은 의장을 포함하여 총 100명 규모로 구성되었다. 구체적으로 정리해보면 정부에 의 해 임명된 1명의 의장, 66명의 일반 시민 그리고 33명의 의원으로 이루어지는데, 의원 몫의 33명 에는 참여를 원하는 북아일랜드 정당을 위한 자리도 포함되었다. 이후 헌법회의는 북아일랜드 의회 6개 정당에 각 1명씩의 대표를 보내도록 요청했으나 4개의 정당만이 동의하였다. 따라서 29명의 아일랜드 공화국 의원과 4명의 북아일랜드 의원이 헌법회의에 참여하였다. 66명의 일반 시민은 선 거인 명부를 기반으로 하여 선출하되 최대한의 대표성을 확보하기 위해 여론조사 회사가 선발 작 업을 전담토록 하였다. 각각 66명인 시민 구성원 및 ‘그림자(shadow)’ 패널인 시민 구성원 예비후 보자 모두 다단계 샘플링 절차를 통해 충원되었다. 절차를 간단히 설명하면 다음과 같다. 먼저 더 블린, 렌스터, 먼스터, 카노트·얼스터, 이 네 곳의 기준 지역 내 열여섯 개의 구역으로부터 표본을 추출한다. 이 표본에는 농촌과 도시의 인구 차와 같은 지리적 분산뿐 아니라 성별, 사회경제적 지 위, 취업 여부 등을 고려한 상세한 할당치가 반영되었다. 이후 면접관들은 배정받은 구역 내에서 할당량이 충족될 때까지 전화를 걸어 구성원을 모집하였다. 헌법회의 참가 의지를 보인 시민에게는 헌법회의가 무엇이며, 누가 참여하며, 어떻게 운영되는지, 무엇을 다루는지 등의 내용을 담은 책자 가 제공되었다. 참고로 각종 부대 비용은 헌법회의에서 지급하지만 시민 구성원이 된다고 해서 금 전적 보상이 주어지는 것은 아니었다. 또한 정당원 및 로비 단체 회원 여부, 사회·정치적 문제에 대한 관심도 등은 참가 배제의 사유가 되지 못하였다. 시민 참가자의 경우, 참가자의 성명과 카운 티 혹은 더블린 우편 구역(Dublin postal district) 만이 게시되었다(자세한 주소는 공개되지 않음). 이는 여론조사 회사가 일부 참가자들이 로비스트나 압력단체의 “폭격(bombarded)”을 우려하고 있

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음을 보고하였기 때문이다.

일반 대중의 참여가 중요함을 강조하며 홈페이지를 통해 컨벤션 활동을 공개하겠다고 밝혔다. 예를 들어 홈페이지에는 각종 보고서 및 제안서가 업로드될 뿐 아니라 전체회의를 실시간 스트리밍으로 확인할 수 있도록 하였다. 또한 정부는 총리실 공무원이 관리하는 사무국을 설립하여 업무를 보조 하도록 지원하였다. 최초 결의안은 헌법회의 첫 회의 이후 12개월 내에 임무를 완수하여야 한다고 명시하였다. 그러나 2013년 8월, 의장의 요청에 의해 헌법회의의 활동 기간은 2014년 3월 31일 까지 연장되었다.

3) 과정 및 결과

헌법회의의 첫 회의는 2012년 12월 1일 더블린 성에서 이루어졌으며, 2014년 3월 31일까지 1 년 4개월에 걸쳐 지속되었다. 이후 세션은 전국 및 북아일랜드에서 개최되었다. 헌법회의에서 다룰 의제는 의회가 결의안에서 정한 8개와 헌법회의가 자체적으로 정한 2개 등 모두 10개였다. 그 내 용은 다음과 같다.

- (결의안에서 정한 8개 안건) 1. 대통령 임기를 5년으로 줄이고, 선거일을 지방 및 유럽 선거에 맞추어 조정함.

2. 투표 연령을 17세로 낮춤.

3. 하원 선거제도의 재고.

4. 재외국민이 아일랜드 대사관과 같은 장소에서 대선에 참여할 수 있도록 함(재외국민투표).

5. 동성 결혼 조항.

6. 가정에서 여성 역할에 관한 조항의 수정 및 공적 영역에서 여성 참여의 장려.

7. 여성의 정치 활동 증대.

8. 신성모독 금지 조항의 삭제.

- (위의 안건들이 다루어진 후, 헌법회의가 자체적으로 정한 2개 안건) 1. 하원 개혁 2. 경제적·사회적·문화적 권리

헌법회의는 총 10회 이상 소집되었으며, 주말을 이용하여 하루 반나절 동안 진행되었다. 각 회의 는 미리 배포한 자료에 대한 전문가들의 발표, 이슈의 찬반 입장에 따라 나뉜 집단 간 토론, 조력

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자(facilitator)와 기록담당자(notetaker)가 배석한 가운데 이루어지는 라운드테이블 논의로 구성되 었다. 토요일의 심의가 끝난 후 일요일 오전, 구성원들은 전날의 논의에 대해 재고한 후, 표결에 참여하였다. 참고로 헌법 회의의 모든 결정은 다수결의 원칙을 기반으로 하는데, 동수일 경우 의장 이 캐스팅 투표권을 행사했다.

안건 중 대통령 출마자격을 35살에서 21살로 낮추는 것(헌법회의는 대통령 임기 단축 의제를 자 체 토론 결과 부결시키는 대신 후보 나이를 낮추는 방안 마련)과 동성결혼 허용 등 2건은 의회 논 의를 거쳐 최종적으로 국민투표에 부쳤다. 대통령 출마 나이를 낮추는 것은 국민투표에서 부결되었 으나, 동성결혼은 통과했다.9)

4) 한계 및 의의

헌법회의는 세계 최초로 무작위 선출된 시민과 의원들이 함께 헌법 개혁을 위해 머리를 맞댄 숙고 의 장을 마련하였다. 헌법회의 초기에는 일반 시민과 의원의 혼합 구성이 일반 시민을 위축시킬 것이라는 주장이 상당한 동의를 얻었다. 그러나 구체적인 운영 방식, 예를 들어 참가자들이 7~8개 의 테이블로 분산되며, 각 테이블에는 훈련된 조력자가 배치된다는 점 등은 차별 없이 동등한 발 언권을 보장하는 데 기여하였다. 더욱이 정치인들의 참여는 헌법회의와 의회로 대표되는 실제 정치 와 괴리를 최소화하는 기제로 작용하기도 하였다.

또 다른 비판은, 헌법회의 권고안이 자문적(advisory) 역할에 그칠 것이라는 점이었다. 캐나다 브리 티시 컬럼비아와 온타리오 주에서의 선거개혁을 위한 시민총회 경우는 시민총회의 권고안이 추가 적인 절차 없이 곧 주민투표로 이어졌다. 이에 반해 아일랜드의 헌법회의는 정부가 국민투표 회부 여부에 대한 최종 결정권을 가지고 있었다. 실제로 헌법회의는 9개의 보고서를 통해 38건의 변화 를 권고하였으며, 이 중 18건이 헌법개정을 요하였으나 국민투표가 실시된 것은 두 건에 불과하였 다.

톰 아널드 의장은 최종 보고서에서 헌법회의의 활동을 “아일랜드의 정치적 삶에 있어 매우 중요한 사건”이라 평가하였다. 공정한 방식으로 정보가 제공되고 질문할 기회가 주어지며 적절한 논의의 장이 형성된다면, 시민은 얼마든지 복잡하고 기술적인 이슈에 대해 이해하고 이를 바탕으로 합리적 9) 안건별 상세한 결과는 이지문•박현지(2017, 76∼85)을 참조하라.

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인 정책적 결정을 도출할 수 있음을 증명해 보였다. 몇몇 중요한 비판에도 불구하고 헌법회의는 심의적 접근을 통해 시민들의 실질적인 정치적 기여를 가시화함으로써 ‘어떤 변화를 이룰 것인가’ 에 그치지 않고 ‘어떻게 변화를 이룰 것인가’로 논의를 확장시켰다는 데에 의의가 있다.

2. 아일랜드 시민의회(Citizens’ Assembly)

1) 도입 배경

헌법회의 활동이 활발했지만 의회에서 보수파의 반발 등으로 그 성과가 충분하지 못하였고 의회의 이런 미온적인 태도에 시민들은 분노했다. 이에 2016년 총선 뒤 엔다 케니 총리 등 집권당은 시 민의회를 구성하게 되었다.

이러한 헌법회의의 한계에 따른 정치적 이유와 함께 아일랜드에서 가장 오래된 논쟁거리 중 하나 인 낙태 문제가 헌법 개정 논의를 위한 시민의회 구성에 중요한 배경이 되었다. 수정헌법 제8조에 서는 태어나지 않은 아이의 생명권을 인정함으로써 낙태를 전면 금지하도록 명시하고 있다. 낙태는 2016년 총선 캠페인에서 가장 핵심 이슈 중 하나로서, 주요 정당이 낙태금지 조항 폐지를 위한 국민투표를 실시할 것을 공약으로 내걸었다. 엔다 케니 총리는 2015년 11월, 낙태 이슈가 30년간 아일랜드 사회를 분열시켜 왔음을 지적하며 재선에 성공한다면 취임 6개월 이내에 이 문제에 대해 논의할 시민의회 혹은 헌법회의를 설립하겠다고 약속하였다. 2016년 총선 결과 형성된 통일아일랜 드당-무소속 소수 여당 정부는 같은 해 5월, 시민의회 설립을 약속한 정부 프로그램을 발표한다.

2) 구성 절차

2016년 7월 13일, 아일랜드 하원은 시민의회 설립을 승인하는 결의안을 통과시키며, 그 소명으 로 정부 프로그램에 명시된 네 가지 안건과 추가적으로 언급될 수 있는 쟁점들을 고려하고, 권고 안을 도출하여 의회에 보고하는 것이라 명시하였다. 노동당은 추가적 안건으로 ‘기후 변화 이슈’를 제안하였는데, 이 개정안이 통과됨으로써 시민의회가 다루게 될 안건은 총 다섯 가지로 결정되었 다. 즉 낙태와 국민투표, 인구 고령화 대책, 기후 변화, 선거일 고정 문제다. 유사한 결의안이 7월 15일 상원을 통과하였다.

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정부는 7월 27일, 대법원 판사인 메리 러포이(Mary Laffoy)를 의장으로 임명한다. 곧이어 9~10 월에 걸쳐 이루어진 99명의 시민 구성원 및 99명의 예비후보자 선출은 경쟁 입찰 과정에 따라 회 사를 선정하였다. 시민 구성원은 무작위로 선출하되 인구조사에 반영된 인구통계학적 변인을 대표 하도록 조정하였다. 헌법회의의 구성원 모집과 마찬가지로 지리적 분산을 반영하기 위해 층화추출 을 통해 표본을 추출하였으며, 여기에 성별·나이·사회적 계급 등과 같은 세부적인 인구통계학적 특 성에 기초한 할당을 반영하였다. 결과적으로 의장을 포함한 100명 중 여성이 52명, 남성이 48명 으로 구성되었고, 연령 분포는 국민투표에 참여 가능한 18세를 하한으로 18~24세 10명, 25~39 세 29명, 40~54세 28명, 55세 이상 33명으로 꾸려졌다. 시민의회 참여를 자원하는 것은 불가능 했으며 모든 구성원은 앞서 설명한 방식으로만 선출될 수 있었다.

대표성의 원리를 훼손하지 않기 위해 참여를 독려하는 금전적 인센티브는 주어지지 않았다. 또한 시민의회가 숙고할 의제와 관련된 시민단체 혹은 이익집단의 회원으로 소속된 경우 참여할 수 없 도록 하였다. 헌법회의와 달리 이익집단이 관심 주제에 대해 따로 의견을 개진할 수 있는 기회가 주어졌기 때문이다. 또한 상·하원 의원의 경우, 의회 논의 과정에 참여할 수 있었기 때문에 무작위 로 선출되었더라도 배제된 반면 기타 정치인이나 선출직 공무원들의 참여는 열려 있었다. 한편 시 민의회 참여 이전에 특정한 의제에 대해 의견을 피력한 사실이 참여 자격을 박탈하지는 않았다.

3) 운영과 진행

시민의회의 첫 회의는 2016년 10월 15일, 더블린 성에서 개최되었다. 이후의 회의 장소는 입찰에 성공한 그랜드호텔 말라하이드(Grand Hotel, Malahide)가 제공하기로 결정되었다. 회의의 형식은 대체로 의장이 서두를 뗀 후, 전문가들의 프레젠테이션, 시민사회 및 시민단체의 프레젠테이션이 이어진다. 제출된 제안서들을 숙고하기 위한 시간, 질의응답 및 토론을 위한 장 등이 마련된다. 시 민의회 활동의 초석은 다름 아닌 시민들의 ‘심의’이기 때문에, 각 회의 때마다 이를 촉진하기 위한 원탁회의(roundtable discussions) 세션을 여러 차례 제공한다.

원탁회의는 크게 두 가지 유형으로 구분할 수 있다. 하나는 전문가나 초청된 연사의 프레젠테이션 이후 구성원들이 들은 내용에 대해 토론하고, 서로의 의견을 교환할 수 있도록 마련된 비공개 세 션이다. 여기서 조력자 및 기록담당자는 기본 원칙에 따른 토론이 진행될 수 있도록 돕고, 기록 관 리를 위해 제기된 질문을 비롯하여 토론을 요약한 내용을 기록한다. 다른 하나는 때때로 시민의회

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의 특정한 문제, 예컨대 권고안이 어떻게 형성되어야 하는가와 같은 문제에 대해 한층 더 상세히 고려할 시간을 제공하기 위해 원탁회의를 계획한다. 이 형식의 원탁회의에서 조력자 및 기록담당자 는 토론의 내용을 기록한 후 공동 세션에서 의장에게 보고하게 된다. 또 유의할 점은 각 테이블에 참여한 모든 구성원의 시각을 최대한 반영해야한다는 것이다.

비공개 세션을 제외한 전체회의(plenary meeting)의 전 과정은 공식 홈페이지에서 생중계한다. 이 는 시민의회의 주요 원칙 중 하나인 개방성을 위한 것으로, 완전한 투명성에 기반한 운영을 위해 회의 공개는 물론 홈페이지에 업로드되는 모든 문서는 무료로 열람할 수 있도록 하고 있다. 서면 제안서(written submissions)는 일반 대중 뿐 아니라 이익단체로부터도 제출받았으며, 더 나아가 직접적으로 시민의회에 대변되지 않은 이주민(diaspora), 18세 미만의 청소년 등을 포함한 사회의 모든 부문으로부터 의견을 들을 수 있도록 완전히 개방되었다.

시민의회는 2017년 3월 말 기준 첫 회의를 포함해 총 다섯 번의 회의를 소집하였다. 엔다 케니 총리의 연설로 문을 연 2016년 10월의 첫 회의에서 참가자들은 아일랜드의 사회적 변화 그리고 시민의 역할에 대한 발표를 듣고, 마지막 두 시간 가량을 업무 프로그램, 규칙, 절차 및 향후 일정 을 논의하는 데 할애하였다. 11월에 열린 두 번째 회의부터 본격적인 심의가 진행되었는데, 의회 결의안이 수정헌법 제8조에 대한 보고서가 가장 먼저 완료되어야 한다고 명시하고 있음에 따라 자 동적으로 이 안건이 상정되었다. 첫 회의 이후 약 9주간 제출받은 제안서는 우편을 통해 5,000건 이상, 온라인으로 8,000건 이상을 기록하였다. 이는 헌법회의에 제출된 모든 제안서의 수보다 다 섯 배나 많은 것이다.

시민의회는 첫 회의에서 수정헌법 제8조에 관한 보고서를 위해 4주를 할애할 것으로 결정지었다. 사안이 매우 논쟁적이고 민감하다는 점을 고려한 것이다. 실제로는 계획보다 1주의 시간이 더 소 요되었다. 처음 세 차례의 회의는 주로 의료, 법률 등 관련 전문가의 프레젠테이션과 같은 어젠다 학습에 투자하였으며, 네 번째 회의에서 수정헌법 제8조에 의해 직접적인 영향을 받은 경험자의 인터뷰를 접하고 옹호 단체 및 관련 기관의 프레젠테이션을 진행하였다. 2017년 4월로 예정된 다 섯 번째 회의에서 그간의 심의에 기초한 표결을 통해 오랜 기간 아일랜드를 휩쓸어온 낙태 논쟁의 향방을 결정하게 된다. 헌법회의가 전체회의 후 2~3달 뒤 보고서를 제출해온 것을 고려할 때, 시 민의회는 6월 늦으면 7월경 첫 번째 보고서를 완성할 것으로 예상된다. 엔다 케니 총리는 이 주제 가 의회에서 논의되기까지 6개월 이상 소요될 것이라고 예상한 바 있다.

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4) 의의

2012년 정부안으로부터 촉발되어 2014년 3월 31일 최종 보고서를 제출하며 막을 내린 헌법의회 는 여러 가지 비판에도 불구하고 전 국민의 승인을 통한 헌법 개정을 이루어내는 등의 성과를 보 여주었다. 헌법의회의 후임자 격인 시민의회는 현재 진행 단계에 있지만, 몇 가지 측면에서 헌법회 의의 활동에 제기되었던 냉소적 시각을 털어낼 수 있을 것으로 기대된다. 첫째, 헌법회의와 달리 시민의회는 일반 시민에게만 참여 자격을 부여했다. 물론 헌법회의에 참여한 정치인들이 초기의 우 려에도 불구하고 시민 참여자들을 독려하는 역할을 하였을 뿐 아니라 헌법회의의 활동과 실제 정 치 영역의 괴리를 최소화하는 다리로써 역할을 하였다는 평가가 존재한다. 그러나 헌법회의라는 실 험 결과를 바탕으로 출범한 시민의회가 순수하게 시민으로만 구성되었다는 사실은 일반 시민에 대 한 전에 없던 정치적 신뢰를 전제하고 있다. 직업 정치인이 아닌 일반 시민들도 적절한 정보를 갖 춤으로써 충분히 유의미한 정책 결정을 내릴 수 있다는 기대, 만약 아일랜드 정부 및 의회가 이와 같은 신뢰를 상실했다면 아일랜드의 미래를 지휘할 수 있도록 전권을 시민에게 부여하는 구상은 불가능했을 것이다. 이는 정치권뿐 아니라 선출될 자격이 있는 모든 일반 시민들 사이에 어느 정 도 민주적 각성이 있었을 것이라 기대되는 지점이다.

둘째, 헌법회의의 아쉬운 점으로 지목되는 것 중 하나는 너무 많은 주제를 짧은 시일에 심의해야 했다는 것이다. 헌법회의는 총 아홉 번의 총회에서 열 가지 안건에 대해 다루었다. 대개 한 번의 총회에서 하나의 안건을 심의하였으나, 때때로는 유사한 안건을 묶어 논의한 후 표결에 부치기도 하였다. 대단히 복잡하고 기술적인 주제를 다룰 때도 다르지 않았다. 캐나다 브리티시컬럼비아와 온타리오 시민의회가 온전히 선거제도 개혁이라는 하나의 안건에 쏟은 것과 달리 헌법회의는 두 번의 전체회의를 통해 하원 선거제도 개혁에 대한 권고안을 내놓아야 했다. 이와 대조적으로 시민 의회는 1년 동안 총 다섯 가지의 안건에 대해 숙고함으로써 논쟁적이고 복잡한 사안에 대한 학습 에는 보다 긴 시간을 투자하는 등 심의의 속도를 스스로 조정할 수 있게 되었다. 비교적 넉넉한 기간이 주어짐에 따라 헌법회의에 비해 심도 있는 접근에 기초한 의사 결정에 도달할 수 있을 것 으로 보인다.

시민의회에 대한 세 번째 기대의 근거는 시민의회가 다루는 안건의 현저성(saliency)에 있다. 헌법 회의는 시민참여 기제라는 새로운 아이디어를 통해 당시의 정치개혁에 대한 요구를 지연시키고 심

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지어는 누그러뜨리는 완충제로 이용되었다는 비판을 받았다. 이 비판은 헌법회의에 주어진 이슈들 이 상원 폐지와 같이 정부의 개혁 어젠다에 포함되었던 근본적인 문제들을 포함하고 있지 않다는 사실에 의해 뒷받침된다. 보다 직설적으로, 통일아일랜드당-노동당 연정이 합의에 이르지 못한 썩 중요치 않은 주제들에 대한 논의를 떠넘겼다는 것이다. 예컨대 동성 결혼과 같은 이슈가 안건으로 포함된 것은 정당 간 견해 차이를 해결하고자 하는 단기적인 정치적 이해관계에 의한 것이라 지적 한다. 반면 시민의회를 촉발시킨 지점에는 수정헌법 제8조, 더 나아가 아일랜드를 지탱해온 습속에 대한 논쟁이 자리하고 있다. 즉 현저한 사회적 문제를 해결하기 위한 방안으로써 구상된 시민의회 는 단순한 정치적 타협의 산물이라는 비판을 피해갈 것으로 보인다. 더 나아가 국가적 분열을 초 래해온 이슈에 대해 아일랜드 사회의 전 부문을 대변하는 ‘미니공중(mini-public)’이 숙고하는 것에 는 상징적이고 근본적인 중대성이 존재한다.

3. 아이슬란드의 헌법 개정 과정

2008년 금융위기로 아이슬란드에서 헌법개정의 요구가 싹트고, ‘크라우드 소싱’(crowd sourcing) 이라는 독특한 방식을 도입해 완성된 개헌안이 국민투표에 부쳐지기까지 적어도 3년 이상의 시간 이 소요되었다. 이 지난한 과정은 몇 가지 단계를 포함하는데, 가장 특징적인 것은 전 과정에서 시 민들의 목소리를 듣기 위해 노력했다는 것이다. 국가적 가치가 무엇인지에 대해 논의했던 국민의회 (The National Assembly), 국민포럼(National Forum)부터 전통적으로 비밀스럽게 이루어진 헌법 입안 과정까지 시민들에게 개방되었다. 비록 미완으로 남아 있지만 아이슬란드의 실험은 대중적 참 여를 가능케 하는 열린 접근법을 취해 성공적인 헌법 개정안을 만들어낸 사례로서 전 세계의 이목 을 집중시켰다.

1) 도입 배경

세계를 휩쓸었던 2008년 글로벌 경제위기는 금융허브로 발돋움하던 아이슬란드에 엄청난 타격을 가져온다. 2008년 9월 15일, 리만브라더스(Lehman Brothers Holdings Inc)가 부도를 선언하자 세계적인 금융 중심지로 각광을 받으며 1인당 GDP 세계 5위의 강소국으로 위세를 떨치던 아이슬 란드가 순식간에 부도 위기에 처하게 된다. 금융거품이 급격하게 붕괴하여 국책은행 3개가 모조리 채무불이행(default)를 선언하였으며 결국 국제통화기금(IMF)의 구제금융 지원을 받는 상황에 이른 다. 금융위기를 초래한 정부를 규탄하는 시위가 시작되었다. 수도 레이캬비크에서는 연일 엄청난

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규모의 시위가 열렸다. 성난 시민 수만 명이 의회를 에워쌌다. 당시 시위대가 냄비와 솥을 두드리 며 시위를 벌여 현지 언론들은 “주방 혁명(Pots and Pans Revolution)”이라는 이름을 붙여주었다. 이 시위는 겨울 내내 지속되었다. 경제적 위기가 몰고 온 파동은 경제 외 영역으로까지 번져 정치 적 격동, 사회적 불안 등으로 이어졌다. 주방 혁명이 한창이던 기간, 정부는 비상 입법 조치와 자 발적 사임 등의 방식을 통해 시위대의 요구를 들어주었다. 시민들은 정치인과 방만한 은행가의 책 임을 물었으며, 재발을 막을 수 있는 개혁을 요구하였다. 이 과정에서 기존 헌법은 시민들이 원하 는 수준으로 정치에 관여할 수 있도록 허용하는 진취성을 상실했다는 담론이 생성되었으며, 근원적 인 변화가 필요하다는 시민적 움직임이 싹트기 시작했다.

정부가 경제적 몰락을 저지하는 데 실패하면서, 두 가지 헌법적 미달 사항이 정치사회적 담론으로 떠오른다. 하나는 1944년의 헌법이 행정부의 역할을 규정하고 있지 않다는 것이다. 헌법은 총리와 대통령의 행정 권력을 분할하고 있지만, 강력한 권력을 행사하는 총리의 구체적인 책임에 대해서는 언급하고 있지 않다. 다른 하나는 헌법이 아이슬란드 사회의 도덕적 가치를 정부 구조와 문화에 확립하고 있지 않다는 점이다.

2) 진행 과정

(1) 국민의회(The National Assembly)

‘세계 최초의 크라우드소싱을 통한 헌법 개정’이라는 스토리는 2009년 11월, 진보 성향의 풀뿌리 싱크 탱크인 ‘개미집(the Anthill)’으로부터 출발한다. 이들은 ‘국민의회: 미래와의 약속’이라는 슬로 건하에 아이슬란드 사회의 가치 그리고 국가의 미래를 위한 비전에 대해 심의하는 대규모 공공 행 사를 개최하였다. 수도인 레이캬비크에서 개최된 국민의회는 정부 지원을 받지 않은 자발적인 시민 들의 움직임으로, 비공식적인 전국 회의의 형태로 진행되었다. 주최 측인 개미집은 온라인 소셜미 디어 플랫폼을 통해 이 행사에 대해 홍보하였으며 우편을 통해 초대장을 발송하였다. 이 행사에는 총 1,500명이 참석하였는데, 이 중 1,200명의 참가자는 무작위로 선출되었으며 나머지 300명은 이익집단 대표나 공무원 등으로 구성하였다. 효율적인 논의를 위해 소규모 실무단을 구성하여 참가 자들을 배정하였으며, 전문적인 조력자의 도움을 받았다. 국민의회의 참가자들은 가장 주요한 아이 슬란드의 사회적 가치로 진실성을 꼽았다. 다음으로 평등권, 존중, 정의, 사랑, 책임, 자유, 지속가 능성, 민주주의가 거론되었다. 아이슬란드의 미래 구상을 위해 고려되어야 할 주제로는 교육, 경제,

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평등한 권리, 가정, 환경, 공공 행정, 복지, 지속가능성 그리고 기회가 지목되었다. 이 중 일부는 경제교육 강화, 경제윤리 강화, 통화안정 등과 같이 경제위기의 교훈을 직접적으로 반영하고 있었 다. 국민의회의 활동 결과는 대중들에게 공표되었을 뿐만 아니라 언론을 포함한 공론장에서 논의되 었다.

국민의회의 활동을 결과론적으로 접근하면 그 의미는 다소 제한적이다. 사회적 가치나 국가 미래의 비전과 관련한 논의는 아이슬란드에만 특수하게 적용되는 특징을 보이기보다는 추상적이고 보편적 인 용어들로 채워졌기 때문이다. 그러나 실질적으로 국민의회가 주는 함의는 이들이 내놓은 결과물 이 아닌 논의의 과정에서 보여주었던 심의 그리고 실험 자체의 시민 참여적 속성에 있다. 국민의 회는 엘리트와 기득권 중심의 정치적 사고로부터 벗어나 아래로부터 참여를 표방하여 경제위기로 불거진 개헌의 요구에 어떻게 대응해야 하는지 혁신적인 방향을 제시하였던 것이다.

(2) 국민포럼(National Forum)

보수 정권이 축출되고 뒤이어 부임한 요한나 시귀르다르도티르 총리는 아이슬란드에 대한 전면적 인 재검토가 필요하다는 사회적 담론을 받아들이고, 시민의 참여를 최대한 보장하는 개방적인 개혁 을 추구한다. 2009년 11월 총리는 헌법의회법(Act on a Constitutional Assembly)을 의회에 제 출하였고 우여곡절 끝인 2010년 6월에 의회를 통과했다. 이 법안은 25명에서 31명으로 구성되는 자문적인 헌법의회(Constitutional Assembly)와 각기 다른 분야의 전문가 7명으로 이루어진 제헌 위원회(constitutional committee)를 설립한다는 내용을 골자로 한다. 2010년 11월 6일, 의회와 풀뿌리 싱크 탱크인 개미집에 의해 임명된 제헌위원회는 국민포럼을 개최하였다.

국민포럼은 새로운 헌법을 위한 주요 주제 그리고 핵심적인 가치관을 논의하는 장으로서 ‘정부 조 직과 헌법에 관한 대중들의 주요 관점 및 강조점’을 확립하는 과제를 부여받았다. 국민포럼의 보고 서는 아이슬란드인들의 선호를 반영한 헌법 초고를 작성하는 데 기여하였다.

국민포럼은 무작위에 준하는 방식(quasi-randomly)으로 선출된 950명의 시민들로 구성되었는데, 이는 아이슬란드의 개헌 과정에 관여한 기관 중 기술적(descriptive) 대표성을 가장 충족시킨 것이 었다. 헌법의회법에서는 ‘포럼에 참가하는 대략 1,000여 명의 구성원은 가능한 한 지리적 출신이 나 성별에 있어 합리적인 배분이 이루어져야한다’고 명시하고 있다. 그럼에도 불구하고 완전한 무

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작위 추출은 아니었는데, 특히 연령이나 지리적 대표성 측면에서 불완전함이 두드러졌다. 참가자 충원은 개미집과 갤럽의 협업으로 진행되었는데, 이들은 각 부문의 대표성을 확보하기 위해 층화추 출을 시행하였다.

국민의회와 마찬가지로 심의는 주제별로 소집단을 나누어 진행하였으며 전문적인 조력자의 도움이 제공되었다. 국민포럼은 정부와 헌법을 둘러싼 사회·정치적 담화를 축약된 형태의 권고안으로 요약 하였는데, 대체로 아이슬란드인들이 공유하고 있는 공통적인 견해가 집약된 것이라 볼 수 있다. 다 른 무엇보다도 도덕적 가치에 기반한 정부, 권력자들의 책임과 역할에 대한 명시, 공무원들의 도덕 적 위반에 대한 책임, 삼권분립에 기초한 투명하고 활기찬 민주주의, 시민들의 권능 강화를 보장하 는 헌법을 요구하였다는 점이 특징적이다. 이들의 숙고는 제헌위원회의 700페이지 분량의 보고서 에 반영되어 헌법의회 활동의 출발점이 되었다.

(3) 헌법의회(Constitutitonal assembly)

헌법의회법에 따르면 헌법의회는 헌법에 대한 포괄적인 재검토와 개헌을 위한 법안을 작성하여 의 회에 제출하는 과제를 수행하게 된다. 헌법의회에 참여하는 25명의 위원들은 2010년 11월 직접 선거로 선출되었다. 출마 자격은 모든 시민에게 주어졌으며 522명이 입후보하였다. 선출된 위원들 은 성별, 나이, 경험, 직업 등에서 다양한 배경을 가지고 있었지만 정치적으로는 진보적인 성향을 표방하였다. 여기에는 상당한 논쟁이 뒤따랐다. 정부는 온라인과 언론을 통해 헌법의회 대표 선출 을 위한 선거 캠페인을 대대적으로 벌였지만, 투표율은 36%에 그쳤다. 선거 이후 낮은 투표율로 인한 민주적 정당성 부재와 절차상의 이슈를 들어 독립당 성향의 개인들이 헌법의회에 대한 문제 를 제기한다. 뒤이어 2011년 1월에 대법원은 선거 절차상의 문제를 들어 무효 판결을 내린다. 그 러나 이에 대해 검토를 진행한 자문 그룹이 의회 결의안을 통해 헌법심의회(Constitutional Council) 구성을 제안했고 정부와 의회는 기술적인 문제가 선거 결과 자체를 무효화하지는 않는다 며 대법원 판결을 자체적으로 기각하였다.

(4) 헌법심의회(Constitutional Council)

정부와 의회는 선출된 헌법의회 대표들을 재임명하여 2011년 4월 6일 헌법심의회를 구성하였다. 헌법심의회는 석 달 안에 업무 완료를 목표로 하였는데, 실제로는 한 달의 연장 기간을 사용하여

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7월 29일에 의회에 헌법 초안을 제출하며 활동을 마무리하게 된다. 심의회 구성원들은 1944년의 헌법을 개정하는 수준에 그치기보다는 완전히 새로운 초안을 작성하고자 하였다. 이들은 자체적인 절차 규칙에 동의하고, 세부적으로 세 개의 실무단(working group)10)으로 나뉘어 논의를 분담하 였다. 실무단은 매주 월·화요일마다 비공개회의를 개최하여 각자 맡은 주제에 대해 논의하였다. 수 요일에는 논의의 결과물을 다른 실무단과 공유하였으며, 목요일 공개회의에는 완성된 권고안이 제 출되었다. 헌법의회법이 규정하는 바에 따라 공식 홈페이지에는 헌법심의회의 활동 과정이 매주 업 데이트되었다. 동시에 페이스북, 트위터, 플리커, 유튜브와 같은 다양한 소셜미디어 플랫폼을 통해 대중들로부터 제안과 코멘트를 구하였다. 시민들은 공식 홈페이지에 직접 코멘트를 게시 할 수 있 었고, 페이스북이나 트위터를 통해 논쟁을 벌이기도 하였다. 업무가 마무리될 즈음에는 대중들로부 터 받은 제안이 360개, 코멘트는 3,600개 이상에 달하였다. 2~3주에 걸쳐 대중과 전문가로부터 조언을 받은 후 심의회는 수정된 버전을 공개했다. 이후 전반적인 변화에 대한 심의를 거쳐, 조항 별 찬반 투표를 진행한 후 최종안을 완성했다. 또한 심의회 대표들의 인터뷰 동영상이 유튜브에 업로드되었으며, 홈페이지에는 공개회의가 실시간으로 스트리밍 되었다. 심의회 활동 전반은 주류 언론을 통해 지속적으로 홍보되었다. 이러한 인프라는 개방적이고 투명한 과정을 위한 심의회의 노 력을 보여준다.

헌법 입안 과정에 열성적인 대중적 참여를 접목한 것은 세계적으로 전례가 없는 실험이었다. 이 혁신적인 절차를 두고 외신들은 헌법의 “크라우드소싱”이라 칭하였다. 크라우드소싱이란 참여 대상 이 정의되지 않은 ‘군중(crowd)’이 온라인에 공개된 업무에 참여할 수 있도록 개방하는 것으로 집 단지성을 발휘하기 위한 기제이다. 한편 헌법심의회는 대중과 협력을 중시하기는 하였지만, 전통적 인 방식으로 법률 전문가들의 도움을 받았다는 사실이 강조될 필요가 있다. 제헌위원회는 700페이 지에 달하는 보고서를 통해 헌법에 대한 전문가들의 견해를 제시하였으며 이는 심의회 활동의 초 석이 되었다. 거의 모든 단계에서 전문가들이 관여하여 조언을 제공하였다.

(5) 국민투표(Referendum)

10) 개헌의회법과 의회에 의해 위임된 주제들은 기본적인 가치를 정의하는 것부터 시민들의 민주적 참여를 보장하는 것까지 다양하다. 그룹 A, B, C가 논한 주제는 다음과 같이 나뉜다. 그룹 A: 기본적 가치, 시민권과 언어, 헌법의 구조와 장별 분할, 천연자원, 환경 이슈, 그리고 인권 그룹 B: 아이슬란드 헌법의 기초, 대통령의 역할과 지위, 행정 권력의 의무와 지방정부의 지위 그룹 C: 헌법심의회, (개헌을 포함한) 대중들의 민주적 참여, 사법부의 독립과 다른 권력기관에 대한 사법 부의 감독, 의회 선거, 선거구제도(constituency system)와 의원, 국제조약 및 외교

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2012년 10월 20일, 헌법 제안에 대한 구속력 없는 국민투표가 실시되었다. 상당한 국민적 관심을 모으며 열린 투표에서 66.3%의 투표자가 헌법심의회가 제출한 초안을 새로운 헌법의 기초로 삼 는 것에 찬성하였다. 그러나 이 투표 결과에는 구속력이 없었기 때문에, 궁극적으로 이 초안을 새 로운 헌법의 가이드라인으로 활용할 것인지의 여부에 대한 결정권은 의회가 가지고 있었다.

실제로 심의회의 초안은 세 번의 표결을 거쳐야만 승인될 수 있다. 첫째, 헌법의회법은 헌법심의회 가 가져오는 헌법적 변화는 반드시 구속력 없는 국민투표를 통과해야만 의회 논의에 부칠 수 있다 고 명시하고 있다. 둘째, 1944년 헌법 제79조는 헌법 개정을 위해서 두 번의 의회 내 표결을 거 쳐야 한다고 규정하고 있다. 먼저 의회의 다수가 개정안을 채택하게 되면 그 즉시 의회를 해산하 고 총선을 치른다. 총선 이후 새로이 구성된 의회는 다시 한 번 같은 개정안을 통과시켜야 한다. 이렇게 의회 내 두 번의 표결이 이루어지고 나면, 대통령이 확인한 후 법률화하게 된다. 따라서 아 이슬란드인들이 국민투표를 통해 개헌안을 승인했음에도 헌법이 규정하는 바에 따라 최종적인 운 명은 의회가 쥐게 되는 것이다.

의회는 대중적 지지에도 불구하고 헌법 초안의 유효성 표명을 보류한다. 보수 야당인 독립당이 필 리버스터를 통해 의회 표결을 무산시키는 등 전면적인 방해 공작을 펼쳤기 때문이다. 더욱이 정부 나 좌파녹색운동 등 이 과정을 지지해온 세력까지 필리버스터 무산을 위한 법률적 수단을 동원하 지 않아 의회 내 전반적인 지지기반이 미약했다는 지적이 제기되기도 한다. 더욱이 2013년 4월 총선으로 보수파 연립정부가 들어섬에 따라 개헌안은 추진 동력을 완전히 잃게 되었다. 2016년 10월 총선에서 아일슬란드 해적당 등 이 개헌안을 살리겠다고 약속한 세력의 약진이 예상에 미달 됨에 따라 시민참여 크라우드소싱을 통해 탄생한 개헌안의 표류는 한동안 지속될 것으로 보인다.

3) 한계 및 의의

아이슬란드의 사례에서 가장 놀라운 점은 전통적으로 비밀스럽고 폐쇄적으로 이루어진 입헌 과정 자체를 개방하고 시민들의 집단지성을 구하였다는 것이다. 이 프로젝트는 25명으로 이루어진 헌법 심의회라는 소집단 활동에 정당성을 부여하기 위해 1,000여 명의 시민들을 모아 사전에 새로운 헌법이 추구하는 원칙과 가치에 대해 토론을 벌였으며, 전문가 집단인 제헌위원회가 700페이지에 달하는 문서를 통해 사전 권유 사항을 제안하도록 하는 등의 노력을 하였다. 집단지성의 발현은 완전히 새로운 관점의 중요성을 환기하기도 하였다. 예를 들어 제14조, 의견을 갖고 표현할 권리

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(Right to having and expressing opinions)는 특수한 상황을 제외하고는 인터넷과 정보기술에 대한 접근이 제한받아서는 안 된다는 내용을 담고 있다. 이는 시민들의 코멘트가 개헌안의 내용을 직접적으로 빚어낸 예시로서 입안 과정의 개방성이 정당성을 보장하는 수준에 그치지 않았음을 시 사한다. 이와 같이 개방적인 절차는 정보의 영역을 ‘군중’으로까지 확장시켰을 뿐 아니라 헌법의 의 미에 대한 전 국민적인 논의를 가능케 하는 계기가 되었다. 의심의 여지없이 이 경험은 민주적 절 차나 정책 입안에 대한 아이슬란드인들의 의식을 증진시키는 발판이 되었다. 궁극적으로 이러한 시 민들의 권한 증진은 정치적 정당성을 강화하는 데 기여한다. 다시 말해 시민들은 자신들이 정책 과정의 한가운데 있다고 느낌에 따라 개개인의 삶을 형성하는 정치적 절차에 대한 주인 의식을 가 지게 된다는 것이다.

물론 아이슬란드의 개헌 과정 곳곳에는 아쉬운 대목이 존재한다. 일례로 새로운 헌법 구상에 주어 진 시간은 오직 서너 달에 불과하였다. 이는 분명 한 나라의 헌법을 구상하기에는 턱없이 부족한 시간이다. 더욱이 촉박한 스케줄은 입안 과정의 방법론적 참신함과 더해져 이 절차에 대한 대중적 홍보를 진행하는 데 어려움으로 작용하였다. 사실 최초에는 헌법의회의 활동을 두 번으로 나누어 작업을 다시금 되돌아볼 시간을 가질 수 있게끔 하자는 안이 제안되었으나 비용상의 문제로 무산 되었다. 이러한 초안이 수용되었다면 절차의 개방성을 보다 보장할 수 있었을 것이다. 한편 인터넷 접근이 제한된 이들의 참여를 어떻게 촉진할 것인지, 시민의 피드백이 무시될 때 정치인들에게 어 떤 책임을 물을 수 있을지 등도 고려되어야 할 측면이다. 실제로 아이슬란드인들의 목소리는 보수 정당의 강력한 견제로 인해 기약 없이 표류하고 있는 상황이다.

최악의 가정을 상정하여 의회에 의해 개헌안이 영영 빛을 보지 못한다고 하더라도, 세계 최초의 시민참여형 헌법 개정 과정은 그 자체로 혁신적이며, 야심찬 발상으로써 아이슬란드 민주주의의 전 환점으로 기억될 것이다.

4. 남아프리카공화국 헌법의회(Constitutional Assembly)

1) 협상 과정

1990년, 당시 남아프리카공화국의 국민당(National Party) 정부는 넬슨 만델라(Nelson Mandela) 를 포함한 정치범을 석방하고, 아프리카민족회의(African National Congress), 범-아프리카주의자

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의회(Pan-Africanist Congress)와 같은 야당을 합법화함으로써 이들과 민주적인 남아프리카공화국 을 위한 구상을 협상하기 시작한다. 이러한 협상의 필수요소 중 하나는 바로 비-차별적인 새로운 헌법을 도입하는 것이었다. 이와 관련한 중요한 논쟁 중 하나는 이러한 신헌법의 도입 절차에 관 련한 것이었는데, 아프리카민족회의는 민주적으로 선출된 의회를 거쳐야 한다고 주장한 반면 집권 당이었던 국민당은 정당 간 동의를 통해 헌법을 협상한 후 국민투표를 실시해야 한다고 맞섰다. 주요 정당들은 1990년부터 1994년까지 오랜 노력 끝에 협상을 벌였고, 1993년에는 임시 헌법, 1996년에는 신헌법을 도입하기에 이른다.

2) 헌법의회 (Constitutional Assembly)

1994년 남아프리카공화국 역사상 최초의 민주적 선거로 선출된 490명으로 구성된 헌법의회는 본 격적으로 신헌법 작성에 돌입한다. 헌법의회의 활동은 포괄성(inclusivity), 접근성(accessibility) 그 리고 투명성(transparency)이라는 3가지 기본적인 원칙을 만족시키게끔 조직되었다. 첫째, 포괄성 을 위해 새로운 헌법은 헌법의회에 속하지 않은 정당 및 시민사회 그리고 개별 시민들까지 사회 각계각층의 아이디어를 담아야 한다는 데 합의하였다. 둘째, 정당들은 접근성을 향상시키기 위해서 단순히 대중들에게 제안서를 요청하는 수준을 넘어 텔레비전, 라디오, 인터넷 등을 통해 정교한 미 디어 캠페인을 펼쳐 다양한 견해를 구해야 한다는 데 합의하였다. 마지막으로 투명성의 확보를 위 해 헌법의회에서 개최되는 모든 회의 및 구조를 대중에게 완전히 개방하고, 의사록, 보고서, 제안 서를 포함하는 자료들을 인터넷에 공개하기로 결정했다. 뿐만 아니라 새로운 헌법은 일반 대중들의 이해를 돕기 위해 평이한 언어로 작성되어 11개의 주요 언어로 번역되어 대규모의 대중 교육 프로 그램을 통해 유포될 예정이었다.

헌법의회는 대중들의 시각과 제안을 구하기 위해 상당한 노력을 기울였다. 세 단계의 작업 프로그 램은 헌법에 어떤 내용이 담겨야 하는가에 대한 대중들의 의견, 초안에 대한 대중들의 코멘트를 구하는 작업 그리고 이러한 활동을 바탕으로 제헌 의회가 새로운 헌법을 채택하는 마무리 단계로 구성되었다.

1994년 12월, 헌법의회는 첫 단계에 착수한다. 미디어 팀은 헌법의회의 활동을 홍보하기 위해 즉 각적이고 전면적인 작업을 펼쳤다. 언론, 라디오, 텔레비전, 인터넷 그리고 홍보 캠페인을 활용하였 는데 그 중에서도 18세 이상 남아프리카공화국 인구의 82%가 애용하는 라디오의 효과는 엄청났

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다. 라디오를 통해 울려 퍼진 ‘헌법에 관한 의견을 밝혀 달라’는 요청은 매주 무려 10만 명에게 전 달되었다. 헌법의회는 2주마다 뉴스레터를 발행하였는데, 이 8페이지짜리 뉴스레터는 발행 시마다 160,000명에게 전달되었다. 1996년 1월부터 4월까지 하루 평균 107명의 시민들이 홈페이지를 찾아왔다.

파견 활동(outreach program)은 지역시민사회의 도움을 받아 이루어졌는데, 주로 지면이나 미디어 에의 접근이 어려운 지리적으로 동 떨어진 지역이나 문맹률이 높은 지역을 대상으로 하였다. 홍보 캠페인에의 접근성이 떨어지는 지역의 경우 대면 회의를 개최함으로써 보완하려는 노력도 이루어졌 다. 이러한 활동 결과 제출된 제안서의 수는 거의 1만4천 개에 달하였으며, 95,000여명의 시민들 이 천 회 이상의 워크샵과 설명회, 회의 등을 통해 참석하였다. 활발한 캠페인을 벌인 결과, 대다수 의 남아프리카공화국 시민들은 서면 제안서를 보내 달라, 공청회에서 구두 발언을 해 달라, 전화나 인터넷을 통해 의견을 밝혀 달라는 등의 요청을 받았다. 1996년 4월의 전국적인 서베이 결과에 따 르면 73%의 남아프리카공화국 시민들이 헌법의회의 이러한 캠페인을 접하였다. 더 중요한 것은 시 민들이 단순히 헌법의회에 대해 접하는데 그치지 않고 입헌 과정 자체에 흥미를 가지게 되었다는 것인데, 한 연구에 따르면 83%의 응답자가 완성된 헌법을 읽을 의향이 있다고 답하였다.

제안서들은 자필 편지부터 100장을 초과하는 보고서까지 다양한 형식이었으며, 단체에서 10%, 정 당에서 0.6%를 보냈고, 나머지 대다수는 개인들로부터 제출되었다. 그러나 보통 교육 수준이 높은 전문직 중상층, 학자 혹은 정치 활동가로 불균형하게 집중되었다는 특징을 보인다. 수집된 제안서들 은 그 양이 방대했기 때문에 정보 관리의 어려움을 야기하였다. 보통 정당이나 특정 이슈에 대한 전 문 지식을 갖춘 조직으로부터 온 제안서들은 대체로 신중한 고려 대상이 되었던 반면, 시민들이 보 내온 제안서는 그렇지 못하였다. 시민들의 제안서는 부분적으로는 방대한 양의 문제로 그리고 부분 적으로는 협상 대상인 안건과의 관련성이 떨어졌기 때문에 체계적으로 활용되지 못하였다.

1995년 12월과 1996년 1월 동안 진행된 두 번째 협의 단계에서는 작업 중인 헌법 초안과 그에 대한 설명 및 그래픽이 배포되었다. 이 활동 결과 잘 정리된 제안서 무려 250,000개가 제출되었 다. 첫 단계에서와 달리 시민들의 제안서는 구체적인 조항과의 관련성을 지닌 내용을 보다 잘 요 약하여 담고 있어 초안 개정 협상에 더욱 유용하게 쓰일 수 있었다. 헌법의회의 숙고 과정은 모든 대중들에게 개방되어 있을 뿐만 아니라 언론에서 자주 다루어졌다.

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여론조사에 따르면 남아프리카공화국 시민의 4분의 1이 헌법의회나 그와 연관된 이슈에 대해 친구 혹은 가족과 논의한 경험이 있다고 답하였다. 또 다른 사례 조사는 입헌 과정에서의 대중 참여 기 제가 시민들로 하여금 헌법에 대한 강한 주인의식을 갖게 하는 장치로 작용하였음을 보여주었다. 물론 대중들이 모든 단계에서 동등한 대우를 받으며 참여할 수 있었던 것은 아니다. 매우 중요한 문제에 있어서의 교착 상태는 종종 비밀회의를 통해 해소되기도 하였다. 그럼에도 불구하고 헌법적 논의나 협상의 과정은 정치적 갈등을 해결하는 데 있어 민주적 절차의 중요성을 일깨우는 계기가 되었다.

1996년 5월 8일, 새로운 헌법이 헌법의회에서 86%의 지지를 받아 통과되었으나 헌법재판소는 몇 가지 조항이 임시헌법에 명시된 헌법적 원칙에 어긋난다고 보았다. 같은 해 10월 11일, 재소집 된 헌법의회는 헌법재판소가 지적한 부분을 수정하고 내용을 가다듬는 등의 노력을 더하였다. 마침 내 헌법재판소를 통과한 새로운 헌법은 12월 10일 넬슨 만델라 대통령의 서명을 받았으며 새로운 헌법은 1997년 2월 4일, 대통령 선포와 함께 시행되었다.

3) 민주적 헌법 제정의 의의

인종 구분에 기반한 차별적 정책을 펼쳐오던 남아프리카공화국이 새로운 헌법 구상을 위해 여러 정당이 한 데 모은 협상의 테이블을 꾸린 것은 ‘민주주의로의 민주적 이행’을 상징적으로 보여주는 것이었다. 참여적이고 민주적인 헌법 제정 방식은 정치적 갈등의 평화적 공존을 가능케 하였으며 더욱 중요하게도 많은 남아프리카공화국 시민들이 완성된 헌법에 일종의 소속감과 주인의식을 가 지는 데 기여했다. 율리우스(Julius Ivonhbere)의 입을 빌리자면 전통적으로 비밀리에 이루어진 헌 법 입안에 대중적 참여 기제를 마련한 것은 “최종적으로 만들어진 헌법의 견고성, 수용성 그리고 정당성에 매우 중요한 역할”을 하였다.

물론 진정한 대중적 참여를 가능케 하기 위해서는 상당한 정도의 시간과 자원의 헌신이 요구된다. 매우 성공적이라 평가 받는 남아프리카공화국의 헌법 제정 과정에도 최소 5년 이상이 소요되었다. 지난한 정당 간 타협과 협상의 기간을 포함한 이 기간 동안 협상 결렬과 같은 어려움이나 촉박한 시간상의 문제로 인한 밀실 협상 등의 문제점이 야기되기도 하였다. 그러나 한 국가의 상징이자 실체라 할 수 있는 헌법에 시민들의 국가적 열망을 담고자 하는 노력은 민주국가로서의 정당성에 직접적으로 기여한다. 남아프리카공화국의 시민참여형 헌법은 인간적인 존엄과 평등을 앞세움으로

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써 차별과 갈등으로 얼룩진 역사를 뒤로 하고 미래로 한걸음 더 나아가는 발판이 되었다.

Ⅲ. 시민주도형 개헌 어떻게 할 것인가?

개헌 내용을 떠나 시기와 관련 정치권은 국회 헌법개정특위는 연말까지 개헌안을, 그리고 문재인 대통령은 내년 6.13 지방선거 때 국민투표 회부 약속이 매몰된 것이 아닌가 하는 판단이다. 대통 령이 후보 시절 공약했던 것은 시기뿐만 아니라 ‘국민참여를 통한 개헌’이라는 것 역시 지켜야 할 것이다. 국회 개헌특위는 올해 8∼9월 지방 주요 도시에서 국민대토론회를 개최하는 한편 9월부터 국민개 헌 자유발언대 설치해 운영하고, 10월께 개헌국민대표 5천명을 선발해 4차례에 걸쳐 원탁 토론을 실시하겠다고 최근 밝혔다고 하는데 과연 이런 방식이 진정한 국민참여라고 할 수 있을지 의문스 럽다.

30년만에 개정을 추진하는 새헌법을 불과 몇 달 사이에 안을 마련해 이것을 요식적인 국민수렴 절 차를 밟아 내년 지방선거 때 국민투표에 회부했을 때 통과 여부 역시 장담할 수 없을 뿐 아니라 설령 가결된다고 하더라도 국민과 유리된 박제된 헌법이 될 수밖에 없을 것이다. 남아프리카공화국 경우 헌법회의를 만드는 데만 정치권의 협상이 몇 년간 있었고 헌법회의는 1년 넘는 활동 끝에 개 헌안을 마련할 수 있었다. 아이슬란드 경우 비록 개헌에까지 이르지 못했지만 그 과정이 2년 넘게 걸렸다. 아일랜드 경우 몇몇 헌법조항을 바꾸는 데만 1년 가까운 시간을 투여하였다.

위에서 상세히 소개한 아일랜드, 아이슬란드, 그리고 남아프카공화국 사례는 그 절차나 방식 등에 서 상이하지만 공통된 것은 그 역할의 차이는 있었지만 바로 시민이 주체가 되었다는 점이다.

발표자가 참여하는 추첨민회네트워크에서는 지난 2월 정의당 윤소하 의원을 통해 다음 법안을 입 법청원한 바 있다.

헌법개정안 마련을 위한 시민의회의 설치 및 운영에 관한 법률(안) 제1조 (목적) 이 법은 국민의 자유롭고 평등한 참여와 숙의민주주의를 보장하는 시민의회를 설치하여 각계각층의 의견 수렴과 토론 과정을 거쳐 마련된 헌법개정안을 국회에 제안함으로

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써 헌법 제1조의 국민주권을 실질적으로 구현함을 그 목적으로 한다. 제2조 (시민의회의 설치) 헌법개정안 마련 등 업무를 독립적이고 자율적이며 공정하게 수행 하기 위해 국회 소속으로 시민의회를 둔다. 제3조 (시민의회의 기능) 시민의회는 다음 각 호의 업무를 수행한다.

1. 헌법개정안에 대한 의견 수렴 2. 헌법개정안에 대한 토론 3. 헌법개정안의 마련 및 국회 제안 4. 그 밖의 헌법개정안 마련에 관하여 필요한 사항 제4조 (시민의회의 구성) ① 시민의회는 300명의 위원으로 구성한다. ② 국회의장은 위원후보예정자 명부를 작성하기 위하여 행정자치부 장관에게 대한민국에 거 주하는 만 19세 이상 국민의 주민등록 정보에서 일정한 수의 위원후보예정자의 성명․생년월 일․주소 및 성별에 관한 주민등록 정보를 추출하여 전자파일의 형태로 송부하여 줄 것을 요 청한다. ③ 제2항의 요청을 받은 행정자치부 장관은 30일 이내에 주민등록 자료를 국회의장에게 송 부하여야 한다. ④ 국회의장은 주민등록 자료를 활용하여 위원후보예정자명부를 작성한다. ⑤ 국회의장은 위원후보예정자 명부 중에서 필요한 수의 위원후보자를 무작위 추첨 방식으로 정하되 성, 연령, 지역이 균등하게 배분될 수 있도록 하여 위원을 선정한다. 이 경우 정수의 10배수까지 추첨으로 예비위원후보를 선정한다. 국회의장은 위원후보자의 위원직 수락 의사 를 확인 후 위원으로 결정한다. 거부 의사를 밝힌 경우 차순위 예비위원후보부터 순차적으로 위원직 수락 의사 여부를 확인하여 위원을 결정한다. ⑥ 위원의 임기는 시민의회의 존속기간으로 한다. ⑦ 제1항부터 제6항까지에서 규정한 사항 외에 시민의회의 구성 등에 필요한 사항은 대통령 령으로 정한다. 제5조 (시민의회 위원의 결격사유) 다음 각 호에 어느 하나에 해당하는 사람은 시민의회 위 원이 될 수 없다.

1.「국가공무원법」 제2조에 규정된 국가공무원과 「지방공무원법」 제2조에 규정된 지방공무원 중 5급 이상의 공무원. 다만 「정당법」 제22조에 따라 정당의 당원이 될 수 있는 교원은 제외 한다.

2. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관의 임원 3. 제4조 제5항에 따른 최초의 선정일을 기준으로 최근 5년 동안 대통령, 국회의원 선거 및 지방선거의 후보자 및 예비후보자 4. 제4조 제5항에 따른 최초의 선정일 당시 정당의 당직자

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제6조 (시민의회 의장과 부의장) ① 시민의회 의장 1명과 부의장 2명(1명은 여성)은 위원 중에서 추첨으로 선정한다. ② 시민의회 의장과 부의장의 임기는 한 달로 한다. 시민의회 의장과 부의장의 임기는 매월 1일 0시에 개시되어 그 달의 마지막 날 24시에 종료한다. 다만 초대 의장과 부의장의 임기 는 선정된 직후부터 개시되어 그 달의 마지막 날 24시에 종료된다. ③ 시민의회 의장은 시민의회를 대표하고 시민의회의 직무를 통할한다. ③ 시민의회 의장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없는 때에는 시민의회 의장이 지명한 시민의회 부의장이 그 직무를 대행한다. 제7조 (회의) ① 시민의회의 회의는 정기회의와 임시회의로 구분하며 정기회의는 월 1회 개최하고 임시회 의는 시민의회 의장이 필요하다고 인정하는 때와 위원 5분의 1 이상의 요구가 있을 때 개최 할 수 있다. ② 시민의회의 회의는 이 법에 특별한 규정이 없는 한 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. 가부동수인 때에는 부결된 것으로 본다. ③ 시민의회의 회의는 공개한다. ④ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 시민의회의 회의에 관하여 필요한 사항은 시 민의회 규칙으로 정한다. 제8조 (회의록 작성 및 공개) ① 시민의회 의장은 시민의회 회의에 관하여 다음 각 호의 사항을 기재한 회의록을 작성하여 야 한다.

1. 회의 일시 및 장소 2. 출석 위원 명단 3. 부의 안건 4. 발언 요지 5. 의결 내용 6. 그 밖의 주요 논의 사항 ② 제1항에 따라 회의록 작성이 완료된 경우에는 지체없이 홈페이지 등을 통해 공개하여야 한다. 제9조 (분과위원회) ① 시민의회는 그 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 기획조정위원회, 의견수렴위원회, 전문 ㆍ총강위원회, 기본권위원회, 정부형태위원회, 지방자치위원회, 경제위원회, 법제위원회 등의 분과위원회를 둘 수 있다. ② 분과위원회는 위원장과 위원으로 구성하고, 성·연령·지역 등이 골고루 반영되도록 한다. ③ 분과위원회는 위원 상호 간에 의견이 있는 사항에 대하여는 쟁점별 토론을 진행하며 이 토론은 공개되어야 한다. ④ 위원은 2개 이상의 분과위원회의 위원이 될 수 있다. ⑤ 시민의회 의장은 분과위원회의 위원이 될 수 없다.

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⑥ 이 법에 규정된 사항 외에 분과위원회의 구성 및 운영 등에 관하여 필요한 사항은 시민의 회 규칙으로 정한다. 제10조 (사무국) ① 시민의회의 사무를 처리하기 위하여 사무국을 둔다. ② 사무국에 사무국장 1명을 두되, 사무국장은 시민의회 의장이 지명한 시민의회 부의장이 겸직하고, 시민의회 의장의 지휘를 받아 시민의회의 소관 사무를 관장하며 소속 직원을 지휘 ㆍ감독한다. ③ 사무국의 정원은 시민의회의 사무를 처리하는 데 충분한 인원이어야 한다. ④ 이 법에 규정된 사항 외에 사무국의 조직 및 운영에 관하여 필요한 사항은 시민의회 규칙 으로 정한다. 제11조 (전문위원) ① 시민의회 의장은 시민의회의 업무를 효율적으로 지원하고 전문적인 조사 및 연구 업무를 수행하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 시민의회에 학계, 사회단체 그 밖에 관련 분야의 전문가를 전문위원으로 둘 수 있다. ② 제1항에 따른 전문위원은 시민의회 의장이 위촉한다. ③ 이 법에 규정된 사항 외에 전문위원에 관하여 필요한 사항은 시민의회 규칙으로 정한다. 제12조 (자문기구) ① 시민의회는 그 업무 수행에 필요한 사항의 자문을 위하여 사회단체가 추천한 자 중에서 시민의회 결의에 따라 자문위원을 위촉할 수 있다. ② 제1항에 따른 자문위원의 위촉 등에 관하여 필요한 사항은 시민의회 규칙으로 정한다. 제13조 (공무원 등의 출석) 시민의회는 그 업무 수행을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에 는 관계 전문가나 공무원에 대하여 출석을 요청하여 의견을 들을 수 있다. 제14조 (공청회 등) ① 시민의회는 공청회, 설명회, 온라인 의견 수렴 등을 통해 헌법개정에 관한 국민 의견을 적극적으로 반영하여야 한다. ② 공청회를 개최하거나 온라인 의견 수렴을 하는 경우에는 지역별, 성별, 연령별, 직능별 의 견을 골고루 수렴하고 소통하도록 하여야 한다. ③ 이 법에 규정된 사항 외에 공청회, 온라인 의견 수렴 등에 관하여 필요한 사항은 시민의 회 규칙으로 정한다. 제15조 (헌법개정안의 확정 및 제안) ① 헌법개정안은 재적 시민의회위원 과반수의 출석과 출석위원 3분의 2 이상의 찬성으로 의 결하여 확정한다. ② 시민의회 의장은 확정된 헌법개정안을 5일 이내에 국회에 제출하여야 한다. ③ 국회는 제2항에 따라 제출된 헌법개정안을 성실하고 공정하게 심의하여 헌법개정의 발의

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여부를 결정한다. ④ 국회는 제2항에 따른 헌법개정안이 접수된 날로부터 60일 이내에 그 처리 결과를 이유 첨부와 함께 시민의회에 통지하여야 한다. 제16조(존속기간) ① 시민의회의 존속기간은 1년으로 한다. ② 시민의회는 제1항의 기간만료 여부에 관계없이 헌법개정안의 처리 결과를 국회로부터 통 보받은 날을 기준으로 15일 이내 해산한다. ③ 시민의회가 제1항의 기간 내에 헌법개정안을 확정하지 못하는 경우에는 국회의장은 1회 에 한하여 6개월 범위 내에서 존속기간을 연장할 수 있다. 제17조 (시민의회 위원의 직무 보장) ① 고등학교 이상의 학교의 장은 시민의회 위원으로 직무를 수행하는 학생에 대해서는 그 직 무수행 기간을 결석으로 처리하거나 그 직무를 이유로 불리하게 처우하지 못한다. ② 국가기관·지방자치단체의 장 또는 고용주는 소속 공무원 또는 소속 임직원이 시민의회 위 원으로 직무를 수행하는 때에는 그 직무수행 기간을 휴무로 처리하거나 그 직무를 이유로 불 리하게 처우하지 못한다. 제18조 (실비지급) 시민의회 위원, 전문위원, 회의에 출석한 전문가 등에 대하여는 예산의 범위 내에서 수당 및 여비 등을 지급할 수 있다. 부칙 제1조 (시행) 이 법은 공포한 날로부터 시행한다.

의석수에 따른 헌법개정특위가 아니라 국회 차원에서 추첨을 통한 시민의회를 구성해 헌법개정의 주체가 될 수 있도록 하자는 것이다. 성, 연령, 지역을 고려한 추첨 방식으로 진행하며 추첨을 통 해 선발된 이들에게 참여 여부를 확인 후 거부할 경우 같은 사회경제적 배경을 가진 예비후보자 중에서 충원해나가는 방식을 취하면 될 것이다. 규모는 통계적 대표성 및 예산 등을 고려해 최대 500명을 넘지 않되 최소 300명은 되어야 할 것이다.

추첨시민의회에서 개정안 하나하나를 만들어가는 과정을 요구하기에는 현실적으로 무리가 있을 것 이다. 아일랜드의 경우도 정해진 의제에 한두 가지 추가 의제를 자체적으로 선정해 심의한 것에서 도 볼 수 있듯이 추첨시민의회가 완전히 새로운 개정안을 마련하기는 기대할 수 없다. 대안으로 국회 의석을 갖고 있는 정당들은 먼저 정당 차원에서 헌법개정안을 마련하여 시민의회에 제출하게 하고 일정 수 이상의 서명을 받아 시민단체가 헌법개정안을 제출할 수 있도록 하는 방법이다. 이

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들 안을 갖고 분과별 위원회를 구성해 온라인에서 논의하고 한 달에 한두 번 오프라인에서 전체 회의를 개최하는 방식으로 진행하는 것이 효율적일 것이다. 개정안을 제출한 정당 및 시민단체는 시민의회에 출석해 의견을 개진할 수 있다. 전체 회의는 한 달에 한두 번 주말을 이용해 1박 2일 과정으로 운용하고 TV나 인터넷으로 생중계한다. 분과별 온라인 논의는 인터넷 전자공간을 통해서 이루어진다. 일반 시민과 연계 역시 상시 유지된다. 시민의회 홈페이지에 게시판을 마련함으로써 의견 제시가 가능하도록 한다. 이와 함께 공청회를 개최함으로써 일반 시민들의 의견을 취합할 수 있다. 남아프리카공화국 사례 등에서 볼 수 있듯이 광범위한 의견 수렴을 위한 다양한 홍보와 지 역적 접근 등이 요청되며, 아이슬란드의 시민단체가 중심이 된 국민의회에서처럼 다양한 시민단체 들은 헌법의 정신, 전문 등에 담을 추상적이면서 선언적인 내용에 대한 의견수렴 역시 시민사회 차원에서 활성화되어야 할 것이다. 시민의회에서 최종적으로 결정한 개정안을 국회에 보내면 현행 헌법에 따라 국회에서 3분의 2 이상 동의를 얻어 국민투표에 회부하면 될 것이다.

아일랜드 시민의회처럼 전면 추첨으로 구성하는 것에 대해 정치권의 반발을 고려한다면 아일랜드 헌법회의처럼 정치인과 시민이 함께 하는 시민의회 방식을 하되 정치인이 주가 되면서 시민을 자 문기구처럼 참여시키는 것이 아니라 동등한 관계에서 참여가 되어야 할 것이다.

캐나다 두 개주 차원에서 선거제도 개혁을 위해 1년 가까이 운용했던 선거제도개혁시민총회 사례 를 벤치마킹한다면 2개월은 학습 기간, 3개월은 공청회 등을 통한 의견 수렴 기간, 다시 3개월은 심의 및 결정 기간으로 기획하면 전체 운용 기간은 8개월이 된다. 2018년 6월 지방선거 때 국민 투표에 회부하기 위해서는 늦어도 금년 9월에 구성해 진행해야 할 것이다. 그러나 현실적으로 올 연말까지 개헌안을 마련하겠다고 하는 정치권이 시민참여 개헌 방식을 받아들일 것이라 기대하기 어려울 것이다. 따라서 지금은 시민사회가 헌법개정 내용에 이것을 담아야 한다고 정치권을 상대로 운동을 하기 앞서 시민참여 개헌 방식에 초점을 맞춰야 할 것이다. 올 연말까지는 시민참여 개헌 방식을 정치권이 수용할 수 있도록 운동을 지속하면서 어떠한 방식의 시민참여기구를 만들지에 대 한 논의 역시 전개함으로써 내년초 시민참여 개헌기구를 국회 차원에서 출범시킬 수 있도록 목표 를 맞추어야 할 것이다. 이렇게 되면 사실상 내년 6.13 지방선거 때 국민투표 회부는 물 건너가게 된다. 예산과 투표율의 문제가 있겠지만 지방선거와 동시에 꼭 국민투표를 할 필요가 없다고 본다. 아니면 대통령이 명확한 약속을 표명한다면 2020년 국회의원선거 때 국민투표에 회부해도 될 것 이다.

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시민사회는 이와 함께 국회의원 선거제도 개혁을 위한 시민의회 방식을 관철시키는 운동을 병행함 으로써 2020년 총선 때는 현행 소선거구제가 아닌 국민의 의사를 제대로 반영할 수 있는 선거제 도 개혁을 가져올 수 있도록 하는 것이 선행되어야 할 것이다. 캐나다 두 개주 사례에서처럼 추첨 을 통한 시민의회 방식이 또한 그 답이 될 수 있을 것이다.11)

11) 캐나다 두 개 주 사례는 이지문•박현지(2017, 43∼65)를 참고하라.

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[발제5]

개헌정국과 시민사회 대응 이태호 (시민사회단체연대회의)

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개헌 논의의 현 단계와 시민참여 방안 이태호 (시민사회단체연대회의)

1. 국회개헌 특위 논의

현재 국회에 개헌특위(위원장 이주영)가 구성되어 있고 각 분야 전문가와 헌법 관련 사회운동활동 가 등 50 여명으로 구성된 개헌특위 자문위원회가 활동하고 있다. 개헌 특위 자문위원회는 지난 6 개월간의 활동을 통해 헌법 각 분야에 대한 자문위원 의견의 대강을 작성하여 각 분야별 토론회를 진행한 바 있다.

개헌특위와 자문위원회는 여야 각 정당과 문재인 신임 대통령이 내년 6월 지방자치단체 선거까지 개헌안을 마련하여 국민투표에 부칠 수 있다고 공약한 것을 염두에 두고 그 활동기한을 내년 6월 까지로 연장하였다.

최근 개헌특위는 자문위원회 논의를 토대로 소위원회를 열어 7월-8월까지 분야별 주요쟁점에 대한 합의사항 및 이견사항을 정리하여 국민의견수렴과 공감대 형성을 위한 국민대토론회, 5000명 국민 대표 원탁토론 등을 진행 한 후 다시 헌법개정안 작성을 위한 기초소위원회를 구성하여 개정안을 완성한 후 전체회의, 본회의, 국민투표 등의 절차를 밟겠다는 활동계획을 논의하고 있는 것으로 알 려지고 있다.

개헌특위는 특히 국민의견수렴을 위하여 온라인에 홈페이지를 개설하고 국민의 개헌의견을 청취하 는 한편, 국회에 2곳의 자유발언대와 주요 도시로 찾아가는 자유발언대를 운영하며, 소위원회 기간 (7-8월)동안 국회 방송을 통해 연속 TV 토론을 개최, 전국 주요도시 순회 국민토론회 개최, 공중 파 및 종편 TV 토론 및 여론조사 등의 국민참여형 공론화를 추진하겠다고 밝히고 있다. 주목할만 한 것은 5000명 개헌 국민대표를 구상하여 원탁토론을 실시한다는 계획이다. 최소 2-4배수의 개 헌국민대표를 공모하여 성별,연령별, 지역별 대표성을 기준으로 1차로 선발된 사람들에게 참가가능 여부를 확인하여 최종적으로 5000명을 선발하여 수도권 등 4개 권역에서 총 4차례 4시간가량의

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원탁토론을 실시한다는 계획이다.

개헌국민대표 방안은 개헌과정에서의 시민참여와 사회적 합의를 위해 김종민 의원인 지난 2월 15 일 발의한 ‘국민 참여에 의한 헌법개정의 절차에 관한 법률안(이하 개헌절차법)12)’의 일부를 제한 된 형태로 수용한 방안이라고 볼 수 있겠다. 하지만, 5000명의 선발기준이 아직 불분명한 것은 차 차 개선될 것이라 이해하더라도, 총 4개 권역에서 1000명이상이 모여 4시간 총 4번의 토론으로 무엇을 판단하고 결정할 수 있을지 의문이며, 이런 절차에 과연 ‘숙의’민주주의라는 이름을 붙일 수 있는지 의문이다. 자칫 요식행위로 그칠 것이 우려된다.

국민자유발언대 역시 필자가 개헌특위 시작부터 일관되게 주장해온 것이었으나 국회 마당 혹은 특 정 건물을 정치개혁과 개헌논의를 위해 온전히 개방하자는 본래 제안과는 동떨어진 단순한 형식적 인 발언대 설치로 그치는 느낌이다. 이미 새 정부가 국민인수위원회를 광화문에 설치한 사례도 있 는 만큼, 보다 적극적인 국회개방 및 개헌 공론화 계획의 수립이 아쉽다.

cf. 개헌절차법에 대해

시민회의를 두어 의회가 마련한 개헌안 초안을 검토하고 토론하도록 하는 방안은 아이슬란드나 아 일랜드에서 적용한 사례가 있다. 김종민 의원안은 특히 아일랜드의 사례를 참조한 것으로 보인다. 아일랜드 방식에 대해서 국회입법조사처는 “아일랜드의 시민의회와 같은 경우에 이미 유럽에서도 다른 국가들이 참고로 할 수 있는 모델이라는 평가를 받고 있으며 우리의 경우에도 그와 같은 절 차를 마련하는 것이 가능할 것”으로 본다며, “현행 헌법이 헌법개정안의 마련에 대해서는 따로 정 한 것 없이 침묵하고 있으므로, 시민의회같은 방식의 의견수렴절차를 법률로 마련하는 것도 고려해 볼 수 있다”는 의견을 제시함 바 있다.

현재 개헌특위와 국회는 사실상 개헌절차법의 제정을 통한 개헌은 고려하지 않고 있는 것으로 보 인다. 시간상의 제약이나 시민회의 등의 실현가능성에 대한 의문, 대표성 논란 등이 그 이유로 제 시되고 있다. 아일랜드나 아이슬랜드 등 시민회의 방식을 적용한 나라는 대체로 전체 인구가 상대 적으로 적은 나라, 직접민주주의적 의사결정의 전통과 경험이 많은 나라였다는 점에서 주민자치의 12) 이 법률안에 따르면, 개헌특위 및 50명 이내의 자문위원회와 더불어 각계각층지역성별 등을 고려한 200-300명의 시민회의를 추첨 형식으로 선정하여 헌법개정안 기초안에 대한 토론, 자체 공론 조사 및 헌법 개정안 관련 국민 제안에 대한 검토 보고서 작성하도록 하고 있다.

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경험이 일천한, 인구 5000만 이상, 그리고 과로노동이 일상화된 우리나라에서 당장 적용하기 어려 울 것으로 보는 현실론을 무시하기는 어려울 수 있다. 하지만, 한국은 세계 최고 수준의 IT기술과 SNS와 연결된 광장민주주의의 경험을 가진 나라이기도 하다. 보다 창조적인 방식을 통해 보다 직 접적이고 숙의민주주의가 가능한 형식을 찾아볼 수 있을 것이다.

개헌절차법의 제정을 통해 온전한 형식의 시민회의를 구성하는 것이 어렵다 하더러도, 몇 가지 한 정된 최종쟁점에 대해서만큼은 직접 토론하고 보고서도 시민 스스로 작성하여 국회 특위에 시민의 이름으로 직접 제출할 수 있도록 하는 보다 개선된 숙의민주주의 방안을 얼마든지 마련할 수 있을 터이다.

2. 헌법개정 주권실현 국민행동 제안

국회 개헌특위가 제안하는 방안들은 현재로서는 매우 요식적어서, 국민의 직접적인 참여를 이끌어 내는데 있어서 제한적 것으로 예측된다. 하지만, 어떤 좋은 제안도 국각계 각층의 적극적인 참여가 없다면 개헌논의는 빈껍데기로 전락할 수 있다.

우선, 각 부문과 지역에서 개헌 논의에 반드시 포함되어야 할 주권적 인권적 요구에 대한 본격적 인 논의가 시작되어야 한다. 노동조합과 각 직능단체, 지역주민단체, 각 분야 인권단체와 환경단체, 사회적 소수자들을 대변하는 단체와 권력감시 단체 등이 해당 의제나 분야에 관련된 다양한 시민 토론회를 개최하고 다양한 권리선언과 제안을 정식화해야 한다.

둘째, 국회에서의 개헌논의, 정부 각 기관에서의(이제 본격화될) 개헌논의에 대응할 수 있도록 전 국적인 시민사회 개헌논의기구를 구성해야 한다. 각계각층이 국회 개헌논의의 자문역만 수행하고 있을 수는 없다. 국회특위 자문위원회가 시민을 대표할 수 있는 것도 아니다. 시민의회도 가장 바 람직하긴 하지만, 시민의 참여를 촉진할 시민사회 자신의 마당 혹은 플랫폼이 필요하다. 이 일을 진행할 전국적인 연석회의 혹은 연대체가 필요하다.

셋째, 국회 및 정부 개헌논의에 대한 모니터와 개입이 절실하다. 악마는 디테일에 있다. 개헌 분위 기를 만들어내는 변죽만 울리고 실제 조문작업에는 참여하지 못하거나 막판 절충에 가장 중요한 주권자의 의사가 반영되지 못하는 일을 막아야 한다. 국회에서 열리는 모든 헌법 관련 회의의 공

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개를 요구하고 누구나 모니터할 수 있게 해야 한다.

넷째, 개헌특위와 특위 자문위원회, 나아가 국회와의 바람직한 시민참여를 위한 협력도 필요하다. 이를 위해 개헌특위가 제안한 요식적인 개헌에 관한 국회 자유발언대가 아니라 정치개혁을 포함해 ‘정치개혁과 개헌을 위한 시민대토론 마당’이 국회에 마련되도록 협의할 수 있다. 예를 들어 동시에 4-5개의 토론회를 동시에 개최할 수 있고, 만민공동회가 가능하며, 수시로 누구든지 제안을 접수하 고 발언할 수 있는 명실상부한 아고라를 국회 안에 마련하는 사업을 협의할 수 있다. 또한 요식적 인 5000명 개헌 국민대표가 아니라 쟁점별로 실질적인 시민합의회의가 가능하도록 하는 방안을 협의할 수 있다.

cf. 정치개혁과 개헌 촛불은 국민 없는 국가에 대한 저항임과 동시에 주권자 없는 정치에 대한 항의였음. 이 항의에 내 재하는 무수한 사회적 난제들은 궁극적으로 정치의 개혁, 참여민주주의의 구현을 통해서만 이루어 질 수 있다. 특히 정치의 과두제와 진입장벽은 정치개혁에 가장 큰 장애물이다. 거대정당의 부당한 무임승차를 제한하고 다양한 민의를 골고루 반영할 연동형 비례대표제 도입과 각종 소수정당 진입 장벽의 철폐, 모든 면에서의 국회의 개방과 특권의 축소 등 국회와 과두정당 자신의 개혁대안을 먼저 내놓고, 개헌 등 다른 체제개혁안을 주장해야 한다.

3. 헌법개정 주권실현 연석회의

1) 목적

- 헌법 개정 논의에 촛불시민혁명을 이끈 주권자들이 보다 능동적이고 주도적으로 참여함으로써 촛불 이후의 대한민국을 보다 주권과 인권의 기반 위에 올려놓고 국가권력과 헌정질서가 그 주 인인 시민과 모든 사람들의 행복과 안전, 나아가 모든 생명들의 평화로운 공존을 위해 복무하도 록 제도적 장치를 마련하는 것

2) 위상과 역할

- 헌법 개정 논의에 적극 참여하고 개입하기를 원하는 각계각층 사회단체와 인사들의 협력기구

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- 시민사회 각계 각층의 개헌 논의 혹은 권리 선언을 연결하고 소통하며 증폭하는 디딤돌, 가교, 마당, 혹은 확성기 역할 - 헌법 개정 과정에 시민사회의 발언과 참여를 촉진하기 위한 각종 사업을 기획추진하고, 각계각층 주권자들의 민주적 토론에 바탕을 둔 새로운 권리와 헌법적 장치들을 제안하고 공론화 - 개헌논의가 국회의원과 일부 전문가들의 전유물이나 특정 정치-사회 세력의 이해관계에 갇히지 않도록 견제하고 감시하며, 견인하고 협력 - 자신들의 사회적 요구와 권리를 헌법개정 논의에 반영하고자 하는 시민, 특히 사회적 약자들과의 공동협력, 법률적 이론적 지원, 대변 활동

3) 참여 주체

- 헌법 개정과 새로운 권리의 제도화에 관심이 있는 모든 사회단체, 모임 - 노동조합, 직능단체, 지역주민단체나 모임, 부문단체나 모임, 연구자나 연구자 단체, 각종 인권-환 경-시민단체, 개별단체와 연대기구 등...

4) 주요사업 (예시)

<시민권리선언> ○ 부문별, 지역별 개헌 토론회 및 간담회 - 개헌안 또는 분야별 권리선언 형태 등 다양한 형식과 방법으로 진행 - 노조, 단체, 모임, 지역 등에서 실정에 맞는 다양한 내용과 형식으로 개최 - 촛불권리선언을 비롯한 분야별 권리선언과 이 선언의 헌법조문화 ○ 기획대토론회: 촛불시민혁명과 개헌 - 촛불권리선언 참여 주체들과 권리선언 항목별 개헌쟁점에 관한 테이블토론 - 개헌 만민공동회 형식으로도 가능

<시민개헌안 조문화> ○ 시민사회 개헌안의 종합: 바람직한 개헌방안에 대한 시리즈 토론회 개최 - 시민사회가 제안하는 개헌 과제들의 종합과 분류 - 공통 사항과 토론 사항의 정리와 소통

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○ 쟁점별 시민합의회의 개최 - 특정 개헌 쟁점에 대해 무작위 추첨 방식에 의한 시민합의회의 개최 - 국회 혹은 신문/방송사와 공동개최 가능

<헌법권리찾기 시민학습 프로그램> ○ 헌법 개정과 새로운 대한민국 소책자 발간 - 개헌의 필요성과 의미, 쟁점, 새로운 권리 목록 등에 대한 알기 쉬운 읽은 거리 ○ 찾아가는 학교: 주권과 헌법 - 헌법과 주권자 권리에 관한 강사풀 운영 및 강의매뉴얼 개발 - 각종 단체, 학교, 모임 등에 파견

<온라인 프로그램> ○ 시민참여를 위한 온 라인 플랫폼 형성 - 시민 발언, 조문 토론 등을 위한 온라인 플랫폼(기 진행중인 프로젝트와 제휴)

<국회논의 개입> ○ 국회 개헌특위 모니터 사업 - 국회 개헌 특위 소위 및 전체회의 모니터 및 의견제시 - 국회 개헌 특위의 시민참여사업 모니터, 제안, 비판 및 협력 - ‘개헌공론화위원회’ 구성 제안 ○ 국회 개헌특위 자문위원회와의 공동사업 - 공동토론회 - 시민참여방안에 관한 간담회 ○ 정치 개혁과 개헌을 위한 광장 - 국회 특위가 제시한 개헌 자유발언대를 실질적으로 시민참여가 가능하도록 개선 - 기타 정치개혁과 개헌에 관한 국회와의 협력사업

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[발제6]

시민사회 개헌운동의 흐름과 과제 김전승 (흥사단)

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시민사회 개헌운동의 흐름과 과제 김전승 (흥사단)

시민사회의 개헌운동의 동향

최근 개헌운동은 다양한 형태로 표출되고 있다. 국회는 개헌특위를 연말까지 연장하여 개헌안을 마 련할 계획을 갖고 있으며 지역 순회공청회, 오프라인 토론회, 온라인을 통한 국민 참여 방안을 제 시하고 있다. 시민사회에서도 국민참여 개헌을 위한 다양한 노력을 기울이고 있다.

국회 개헌특위와 연관을 맺고 있으면서 정치권에 영향력을 행사하고 있는 ‘나라살리는 헌법개정국 민주권회의(이하 주권회의)’가 한발 앞서서 개헌운동을 전개하고 있다. 탄핵 이전부터 정치권을 중 심으로 ‘시민이 만드는 개헌운동본부’가 개헌의 불씨를 살려왔는데 이 ‘주권회의’는 그동안의 정치권 개헌 논의를 상당 부분 수렴하고 있다고 보여진다. 대선전에는 개헌 매니페스토 운동으로 대선 후 보들에게 국민주권 개헌 약속을 받고자 하였고 대선 후보나 정당에서도 이를 존중하여 개헌의 주 요 내용에 대해 이 주권회의에 전달하기도 하였다. 최근에는 ‘헌법 아카데미’를 개설하여 ‘전국시군 구자치단체장협의회’와 협약을 맺고 주민들에게 개헌 관련 교육을 광범위하게 전개하겠다고 선언하 고 있다.

대선 전부터 몇몇 시민단체를 중심으로 ‘직접민주주의의 제도화’를 중심으로 개헌운동을 표방하고 이를 대중적으로 관철하겠다는 운동을 전개하고 있는 단체가 있다. 처음에는 YMCA, 경실련, 흥사 단 등이 참여하여 ‘국민주권연대행동(준)’의 조직을 건설하고자 하였으나 직접민주주의의 제도화와 광범위한 개헌운동의 필요성 등에 대한 이견으로 조직이 분화하여 ‘국민참여개헌시민행동(준)’과 ‘국 민주권개헌행동(준)’으로 분화한 상태이다.

‘국민참여개헌시민행동(준)’은 7월 21일 국민참여개헌을 촉구하는 토론회를 개최하고 광범위한 시 민단체의 연대체를 지향하고 있다.

‘국민주권개헌행동(준)’은 시민 참여 개헌운동을 추동하기 위한 ‘온라인 국민개헌 플랫폼’ 개발을 서

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두르고 있다. 7월말까지 온라인 개헌운동 플랫폼을 개발하여 위키피디아와 국가법령정보센터의 법 령정보검색 방식을 결합한 웹사이트를 만들어 해외에 거주하는 사람이나 섬에 사는 사람도 헌법에 대한 의견을 표명할 뿐만 아니라 조문까지도 고칠 수 있도록 할 계획을 갖고 있다. 이와 같이 인 터넷 플랫폼을 도구로 사용하여 국민참여 개헌운동을 전개하게 된다면 국민들의 다양한 의견을 수 렴할 수 있고, 일정한 기간이 지나 그 의견이 빅데이타로 형성되면, 대략 12월 초순쯤에 이르면 국민들의 의견을 수렴한 헌법 조문을 만들어 국회나 정부에 제출함으로써 다수 국민들의 개헌에 대한 의지와 의견을 보여주겠다는 계획을 제시하고 있다. .

우리나라 대표적인 시민단체연대기구인 ‘시민사회단체연대회의’는 개헌운동에 대한 입장을 정리하기 위해 ‘개헌특별위원회’를 구성하여 개헌 논의를 시작할 것을 결의하고, 시민사회연석회의를 통해 전 국단위의 공동행동을 제안할 계획으로 개헌 논의를 진행할 계획을 갖고 있다.

또한 지난 6월 8일 국회 정론관에서 220개 전국 시민사회단체가 참여하는 “정치개혁 공동행동”이 출범하였는데 이 연대조직은 이전의 ‘민의를 반영하는 선거법개혁 공동행동’을 계승하여 내년 6월 지방선거 이전에 정치제도 개혁을 촉구하는 시민행동을 전개하겠다는 계획을 갖고 있다. 기득권을 갖고 있는 국회의원의 선거제도 개혁이야말로 정치개혁의 핵심이라고 보고 이 정치기득권 해체를 중심과제로 보고 있다. 다만 선거제도 개혁 또는 선거법 개정 운동과 개헌운동이 어떤 관계를 맺 고 운동을 전개할 것인가에 대해서는 더 많은 논의가 필요한 부분이다.

현재의 시민사회운동의 핵심 과제는 개헌운동이며 선거법 개혁은 개헌운동과 연동하여 진행되어야 한다고 본다. 개헌을 앞두고 있는 상황에서 헌법 조문 중에 선거관련 조항이나 정당관련 조항이 법률로 이관한 사항에 대해 문제를 제기해야 한다. 기본권과 관련한 헌법 조문을 법률로 이관하는 문제는 국민주권의 실현이라는 관점에서 점검해야할 사안이라고 생각한다.

시민사회의 개헌운동의 과제

시민사회의 개헌운동은 그 절차와 절차와 내용에 대해 살펴봄으로써 개헌운동을 쉽게 이해할 수 있다.

1) 개헌의 절차 문제

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우선 개헌운동의 절차에 대해서도 많은 의견이 있다. 물론 개헌 절차에 대해서는 현재의 헌법에서 3개의 조항으로 제시되어 있다. 이 절차를 존중하여 국회에서 개헌안을 제시하여 여야 합의(국회의 원 2/3 찬성)로 통과한 후에 정부가 이를 국민투표에 부치면 된다. 그런데 이번 헌법 개정은 촛불 시민혁명의 결과로 나타난 것이므로 명분상으로는 국민주권의 실현을 최고의 가치로 받아들이는 데 반대할 사람은 없기 때문에 광범위한 국민참여라는 절차를 생략한 채 국회의원들만의 잔치로 끝나서는 절대로 안 된다는 국민적 공감대가 이미 형성되어 있다 이 때문에 국회나 정부, 시민단 체는 어떻게 국민들의 의견을 수렴할 것인가에 대해 많은 고민을 하고 있다. 이 개헌 절차에 대해 서는 다음 몇 가지 의견이 존재한다.

첫째는 개헌 절차법의 제정을 통한 개헌이 필요하며 그 안에 시민의회를 구성하여 국회와 함께 국 민참여 개헌을 하자는 의견이다. 이에 대해서는 이미 개헌절차법을 발의(김종민 의원)하여 국회에 계류 중이기 때문에 이 개헌 절차법 통과를 통해 추첨 방식으로 시민대표를 선발하여 ‘시민의회’를 구성함으로써 국민참여 개헌 모델을 만들 수 있다는 의견이다. 이는 외국 사례도 있기 때문에 국 회가 의지만 있다면 가능하다고 주장하고 있다. 이 개헌절차법과 시민의회는 현재의 우리 개헌 과 정에 적용하기에는 무리가 따른다고 할 수 있다. 그 이유는 국회의 개헌 특위가 진행 중에 있는데 굳이 국회의원들이 개헌 절차법을 통과시키려 할 이유가 없다는 것이고 시민의회의 대표성을 국회 또는 일반 시민들이 인정하려 들지 않을 것이라고 보기 때문이다. 개헌 논의가 상당히 많은 부분 진행되고 있고 국회 자문위원이라는 명칭으로 각 정당 추천의 시민대표들이 참여하고 있는데 시민 의회 구성을 하려고 하지 않을 것이며 시간적으로도 하반기에는 전국 순회 공청회와 권력구조를 둘러싼 쟁점 논의가 기다리고 있는 상황에서 새로운 개헌 절차법을 정치협상을 통해 통과시킬 이 유가 없다고 본다.

둘째는 국회의 개헌 과정과는 다르게 정부가 개헌 과정에 어떻게 개입할 것인가가 쟁점이 될 수 있다. 현재로서는 정부가 개헌에 대한 논의를 하겠다는 의지를 보이지는 않고 있지만 어느 시기가 되면 개입하지 않을 수 없을 것이다. 정부 개입 방식은 국민참여를 명분으로 개입하든가 아니면 법제처 등의 정부 기관을 통해 국민의견 수렴명분으로 여론 조사 등을 하는 방법 등을 예상해 볼 수 있다. 또는 시민단체가 나서서 정부의 입장을 줄기차게 요구한다면 정부가 입장을 표현하는 식 으로 나설 수도 있을 것이다. 정부가 개헌 절차에 참여하는 것이 구체화 될 때 시민단체나 국회가 어떤 입장을 가질 것인가는 별도의 논의가 필요할 것이다.

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셋째, 시민사회에서는 원칙적으로 국민참여 개헌이 되어야 한다는데 모두 동의하고 있다. 다만 어 떤 방식의 국민참여 개헌인가에 대해 의견이 나뉘고 있다. 앞에서 언급한 ‘시민의회론’, ‘광범위한 시민사회단체 연대를 통한 개헌운동 연대체 구성(빅텐트론)’, 온라인 플랫폼을 통한 대중적 개헌안 을 마련하여 정부와 국회를 압박하는 ‘온라인 플랫폼 개헌론’ 등이 제안되고 있다.

이들 논의에 대해 한마디로 비평하기는 어렵지만 이미 국회가 개헌의 주도권을 갖고 있는 한 시민 사회단체가 어떤 개헌 절차에 대해 주장한다고 해도 설득력이나 정통성을 갖기 어렵다고 보면 국 회가 무시할 수 없는 국민 여론의 통로를 마련해야 한다. 그 방법은 우리가 지난 촛불 시민혁명에 서 보여 주었듯이 수백만의 국민 여론이 그렇다는 것을 보여 주면 된다. 그렇게 하려면 대표성을 갖춘 광범위한 시민단체의 연대를 바탕으로 공신력을 확보하고, 이 단위에서 수백만 명이 참여하는 온라인 개헌 플랫폼을 구축 운영하는 방안이 결합되면 가장 좋은 모델이 될 수 있을 것이다. 박근 혜정권의 탄핵과 퇴진이라는 단일한 목표로 천만 명 이상이 참여한 촛불 시민혁명과는 다르게 개 헌운동은 현행 헌법 전문과 130개조에 이르는 조문에 대한 국민 여론을 하나로 모으기는 불가능 하다고 본다. 이런 상황에서 보다 많은 다수의 국민들이 참여하는 가운데 헌법적 가치의 수호, 국 민 주권(기본권)의 확대 및 강화, 정치권의 특권 축소, 법률 위임의 최소화를 통해 다수 국민들이 지지하는 헌법 초안이 마련되고 이 초안을 바탕으로 정부나 국회를 압박할 수 있어야 한다. 그 방 법은 수십만 명 또는 수백만 명의 국민 참여를 통한 헌법 개정안을 만들 수 있는 온라인 플랫폼이 나 빅 데이터를 통한 헌법 개정안이 마련할 수 있다면 가장 좋은 모델이 될 수 있을 것이라고 본 다. 지구상 어느 나라 보다 인터넷이 발달한 우리나라가 헌법 개정 과정에서 이들 기술을 바탕으 로 헌법 개정을 이뤄낼 수 있다면 국제적으로 혁신적인 모델을 보여줄 수 있다고 본다.

2) 국민 참여 개헌의 내용

국민 참여 개헌의 내용에 대해서는 대체로 합의하고 있는 내용이 있다. 첫째, 국민주권의 확보이 다. 주권재민의 민주주의 원리를 정확하게 반영하는 문제로 기본권의 강화, 인권과 소수자의 권익 보호가 포함된다.

둘째, 직접민주주의의 강화이다. 국민 발안, 국민투표, 국민소환의 직접민주주의의 요소를 헌법에 명문화해야 한다.

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셋째, 선거제도 및 정당제도의 개혁이 포함되어야 한다. 현행 헌법에는 국민의 기본적 권리라 할 수 있는 선거권에 대한 조항이 빈약한데다 대부분 국회가 만드는 법률로 유보한다고 되어 있다. 그런 기조에서 출발한 공직선거법은 선거권을 제약하고 있는 부분이 너무 많기 때문에 법률 유보 가 갖고 있는 한계를 그대로 드러내고 있다. 법률유보를 최소화하는 장치를 헌법에 명문화할 필요 가 여기에 있다. 정당결성의 자유와 정당 운영의 민주성 보장도 법률로 유보하고 있는데, 그 내용 이 애매모호하기 짝이 없다. 그 유보의 정도를 헌법에서 정해줘야 한다. 우리가 선거제도와 정당제 도의 개혁을 얘기할 때 이런 부분에 대한 국민적 합의까지를 포함한다고 봐야 한다.

넷째, 지방 자치와 분권, 지역 균형발전에 대한 보완이다. 현재의 지방자치 조항은 지방자치단체 수준 이상은 아니다. 지방정부의 자치조직권이나 재정권을 포함하여 지역 균형발전을 이룰 수 있는 조항이 들어가야 한다.

마지막으로 정치 개혁 차원에서 국회의원의 선출 관련 조항이나 국회의원의 지나친 특권에 대해서 도 국민의 감시나 견제가 작동할 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 현재 국회에서 개헌특위와 동 시에 정치개혁 특위가 가동 중에 있지만 이는 선거법 협상용으로 전락할 가능성이 높다. 이 정치 개혁 특위가 기득권 나눠먹기의 정치협상으로 변질된다면 국민들은 헌법을 통해 정치개혁을 이뤄 야 한다고 생각하게 될 것이다. 그러므로 헌법적 가치를 구현하는 개헌운동은 주권의식을 함양은 물론 정치개혁의 토대를 결정하는 중요한 모멘텀이 될 것이다.

3) 결론을 대신하여

지난 해 겨울부터 올해 봄까지 진행된 촛불 시민혁명은 개헌을 통해서만 완성될 수 있을 것이다. 헌법은 우리나라 운영의 기본적인 틀이기 때문에 촛불 시민혁명에 걸맞은 틀로 다시 세울 필요가 있다. 앞으로 남은 6~8개월 동안 그 틀을 새롭게 바꾸는 것은 사실상 어려운 일일지 모른다. 정치 권과 시민사회가 개헌을 앞에 놓고 다시 격돌할 가능성도 있다. 촛불 시민혁명 1주년을 앞두고 다 시 신발끈을 고쳐 매야할 상황이 올지도 모르겠다.

이 시기에 우리 시민사회는 최소한 두 가지는 합의하면 좋겠다. 하나는 가능하면 개헌운동의 흐름 을 하나로 모으기 위해 원칙적 합의를 하는 일이다. 각각의 시민단체의 역할이 각각 다를 수 있지

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만 개헌운동에서만큼은 작은 차이를 내세우지 말고 큰 틀에서 합의를 해 나가면 좋겠다. 지난 촛 불 시민혁명에서 ‘퇴진행동’에서 보여준 모습처럼 큰 우산 아래 모여 국민참여 개헌운동을 진행하 도록 해야 한다.

다른 하나는 개헌운동 과정에서 시민들에게 헌법적 가치, 헌법의 의미, 직접민주주의 제도, 기본권 강화, 권력구조나 정치권의 한계 등에 대해 생각해볼 거리를 제공함으로써 민주시민교육이 자연스 럽게 이뤄질 수 있는 계기가 마련되어야 한다. 온라인 개헌 플랫폼을 구축하여 광범위한 시민 참 여가 이루어지고, 헌법 관련 교육이 다양한 곳에서 다양한 매체를 통해 이뤄지며, 교육과 개헌운동 의 홍보를 위한 다양한 매체의 개발 등도 아울러 이뤄져야 할 것이다.

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[발제7]

시민 주도 개헌 온라인에서는 어떻게 할까? 권오현 (빠띠·우주당)

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