Démocratie participative et Marchés publics de communication

démocratie participative marchés publics de communication

– Cycle de débats 2009 –

ISBN : en cours © e 2 semestre 2010 – Imprimé en France

© 2010 TirGroupé Tous droits réservés pour tous pays tous droits réservés pour tous pays « Toute représentation ou reproduction, intégrale ou partielle, faite sans le consentement de l’auteur, ou de ses ayants droit, ou ayants cause, est illicite » (article L.122-4 du code de la propriété intellectuelle). Cette représentation ou reproduction, par quelques procédés que ce soit, constituerait une contrefaçon sanctionnée par l’article L.335-2 du code de la propriété intellectuelle. Le code de la propriété intellectuelle n’autorise, aux termes de l’article L.122-5, que les copies ou reproductions strictement réservées à l’usage privé du copiste et non destinées à une utilisation collective, d’une part, et, d’autre part, que les analyses et courtes citations dans un but d’exemple et d’illustration ».

sommaire Avant-propos

DémoCrATIe PArTICIPATIve

Paris, Grande Arche de la Défense, 28 janvier 2009

Les collectivités locales et la démocratie participative ................................................ 1 Introduction, par Corinne Lepage......................................................................................... 3 les finalités de la démocratie participative : Quelle complémentarité entre démocratie représentative et démocratie participative? ... 5 De l’émergence de la démocratie participative ................................................................. 6 Des objectifs et des degrés de la démocratie participative ........................................... 13

le cadre juridique de la démocratie participative, du légal à l’extra-légal. comment associer les citoyens sans abdiquer ses responsabilités ? ............................. 17 – I — La démocratie participative organisée par les textes ......................................... 17 – II — La démocratie participative extra-légale ............................................................ 27

mArChéS PuBLICS De CommuNICATIoN Paris, Grande Arche de la Défense, 29 juin 2009 – séquence 1 : La réalité des marchés publics de communication aujourd’hui .................... 37 – séquence 2 : Phantasmes et réalités de la commande publique................................................... 65 – séquence 3 : L’art d’acheter : expériences et bonnes pratiques ..................................................... 71

avant-propos Dans cette période de grands bouleversements pour les structures administratives (révision générale des politiques publiques, réforme territoriale…) et face aux nombreuses problématiques se posant aujourd’hui à la sphère publique, TirGroupé a souhaité prendre part à ce débat en parrainant des manifestations organisées sur des thématiques nouvelles, dans le cadre du Toit Citoyen, créé en 2005. Le but recherché est de favoriser réflexions et débats sur les problématiques rencontrées par les collectivités territoriales et les services publics. Ces rencontres, destinées aux élus comme aux agents et décideurs publics, se doivent d’aborder toutes les questions publiques sans exclusives tout en restant fidèles aux considérations sociales qui ont présidées à la création du Toit Citoyen.

C’est dans cette démarche que s’inscrivent les deux journées d’études organisées le mercredi 28 janvier 2009, sur les collectivités locales et la démocratie participative et le lundi 29 juin 2009 sur les marchés publics de communication.

Le présent ouvrage synthétise l’ensemble des contributions des différents intervenants ayant participé à ces journées et contribué à leur réussite. Il comprend donc deux parties.

La première, consacrée à la démocratie participative, présente l’ensemble des contributions des intervenants sous la forme de synthèses prenant la forme plus classique « d’actes de colloque » ; la seconde, dédiée aux marchés publics de communication, est la retranscription des prises de paroles organisées autour de trois séquences déterminées. Nous avons tenu à respecter la retranscription exacte des propos tenus par les

différents intervenants. Ces deux parties témoignent, chacune, de la liberté de parole et de pensée qui prévaut dans la démarche qui nous anime.

Nous tenons à remercier l’ensemble des partenaires ayant participé à ces rencontres et plus particulièrement : - le Courrier des maires et des élus locaux et le Groupe moniteur, véronique Billaud, directeur du pôle Collectivités locales, François meyer, directeur du développement au pôle Collectivités locales et Xavier Brivet, rédacteur en chef, pour la première manifestation ainsi que les équipes du Toit Citoyen et la chaine de télévision rpublic.tv dirigée par marc Delescluse ; - la Lettre du Secteur Public et Cap’Com, pour la seconde et plus particulièrement Jean Dumonteil, directeur de la Lettre du Secteur Public et Dominique mégard, déléguée générale de Cap’Com. enfin, nous tenons à remercier ceux sans lesquels la préparation et la conduite de ce projet auraient été impossibles. hervé Thomas, directeur général de TirGroupé ; Jérôme Lemouchoux, directeur commercial ; mouna Daoudi, directrice marketing et communication ; Xavier Chantepie, directeur des partenariats ; Francis Trigalo, responsable de l’imprimerie TirGroupé et le département des marchés publics. Les remerciements seraient incomplets sans mentionner Francis Bouvier, président du Toit de l’Arche, et Patrick Gobert, directeur du Toit Citoyen. enfin, nous adressons notre reconnaissance aux intervenants et plus particulièrement à madame Corinne Lepage, ancien ministre de l’environnement, pour son soutien constant.

Cette démarche est une première étape. Comme toute première étape, elle est appelée à se renouveler et à susciter d’autres moments de débat pour contribuer à la modernisation des administrations, au service de nos concitoyens dans le respect de tous ceux qui participent à un service public plus efficient.

dĂŠmocratie participative

les collectivités locales et la démocratie participative

Paris, Grande Arche de la Défense, 28 janvier 2009

Quelles sont les finalités de la démocratie participative ? en quoi est-elle complémentaire de la démocratie représentative ? Quel est le cadre juridique de la démocratie participative ? Quels sont les dispositifs légaux et extra-légaux auxquels les élus locaux peuvent recourir ?

Le Courrier des maires et des élus locaux vous propose une synthèse des principales interventions et des échanges lors de la matinée organisée le 28 janvier 2009, au Toit de la Grande Arche de Paris La Défense, en partenariat avec l’AmIF, Le ToIT CIToyeN, rPuBLIC .Tv et TIrGrouPé.

(1)

introduction

l

comme celle du social sont les parents pauvres du développement durable ou plutôt de l’évolution soutenable. C’est la raison pour laquelle des initiatives comme celle du Toit citoyen sont essentielles car elle lie l’un à l’autre. La démocratie participative ne se limite pas aux enquêtes publiques (surtout dans leur forme actuelle) ni au débat public. C’est bien plutôt dans un mode itératif de prise de décision qu’il faut rechercher une évolution de notre mode de gouvernance.

Pour y parvenir, il convient de commencer par l’information, l’expertise et le débat contradictoire, non seulement dans la sphère publique mais aussi et surtout dans la sphère sociale. Comment au sein des comités d’entreprise et au-delà de ces comités assurer la participation des salariés à la décision ? La crise nous offre une occasion de montrer les catastrophes auxquelles aboutit un système qui a externalisé la prise de décision pour faire des salariés et des citoyens de manière plus générale des variables d’ajustement. elle nous invite à innover, inventer, créer pour être capable d’imaginer un autre modèle de développement.

C’est tout le travail qu’accomplit avec enthousiasme le Toit citoyen et j’espère de tout cœur qu’il persévère dans une voie rendue d’autant plus nécessaire que la crise exige de manière croissante que les citoyens puissent sortir d’une passivité involontaire à laquelle ils sont condamnés pour véritablement devenir des acteurs de leur avenir. a dimension de la gouvernance

corinne lepage Députée européenne 1re vice-présidente de la commission environnement du Parlement européen

(3)

Si le terme de démocratie représentative est ancien, le terme de démocratie participative est d’usage plus récent. Ces termes sont aussi plus ou moins précis : si le terme de démocratie représentative, au niveau étatique a un sens clair, l’appellation démocratie participative relève d’un certain empirisme et est à géométrie variable.

Par François Dietsch, adjoint au maire de Briey, maître de conférence à l’université de metz.

(

)

Les finaLités de La démoCratie partiCipative : quelle complémentarité entre démocratie représentative et démocratie participative ?

Si le terme de démocratie représentative est ancien, le terme de démocratie participative est d’usage plus récent. Ces termes sont aussi plus ou moins précis : si le terme de démocratie représentative, au niveau étatique a un sens clair, l’appellation démocratie participative relève d’un certain empirisme et est à géométrie variable.

La démocratie participative ne se conçoit pas comme un substitut de la démocratie représentative, elle ne peut être au niveau local que complémentaire.

Cela résulte aussi bien de la manière, dont dans le temps la démocratie participative, telle une poupée gigogne, a émergé de la démocratie représentative, que dans l’examen des objectifs et des degrés de la démocratie participative.

(5)

Cycle de débats 2009

de l’émergence de la démocratie participative Le caractère démocratique d’un état exige que le peuple participe à l’exercice du pouvoir. L’idéal serait qu’il n’y ait pas de distinction entre gouvernants et gouvernés, ce qui permettrait le degré maximum de participation et la mise en œuvre de la démocratie directe.

L’expérience a démontré que cela n’est pas réalisable dès que l’état ne se réduit pas à une cité. Il faut alors recourir à un pis-aller qui est celui de la démocratie représentative, où l’exercice du pouvoir va être confié à des représentants élus au suffrage universel et chargés de décider pour les citoyens. Parfois, il est mis en œuvre ce que l’on appelle, la démocratie semi-directe, où le peuple peut, soit se prononcer lui-même sur certains points, soit désigner des représentants qui se prononceront sur d’autres points. C’est le cas en France où selon l’article 3 de la Constitution « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum ».

Si ces modes d’expression conviennent pour les affaires nationales, au niveau infra-étatique il n’en va pas de même. Pour satisfaire l’aspiration des populations, des citoyens à s’occuper eux-mêmes des affaires de proximité, des affaires locales par opposition aux affaires nationales, il a été mis progressivement en place le processus de décentralisation.

C’est pour satisfaire cette aspiration que l’on recourt à la décentralisation qui permet d’instituer des collectivités qui s’administreront librement par des conseils élus.

(6)

Les collectivités locales et la démocratie participative

Il est intéressant de noter que dans un premier temps il s’agit de désigner des élus locaux, ceux-ci étant chargés de représenter les habitants, les électeurs de la collectivité. mais au niveau national, on ne s’interroge pas sur le fait de savoir si dans le cadre de la démocratie qualifiée de représentative, les élus nationaux sont considérés comme représentatifs du corps électoral ; comme vient de le rappeler la décision du Conseil Constitutionnel en date du 8 janvier 2009 « L’Assemblée Nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographiques ».

Par contre, au niveau local, la démocratie représentative a été aménagée, car les élus locaux, à la suite de la mise en œuvre des lois de décentralisation qui ont suivi la loi du 2 mars 1982, ont été considérés comme fort peu représentatifs de leurs électeurs.

La répartition socioprofessionnelle des maires, à la suite des élections municipales de 1977, était fort peu représentative du corps électoral puisqu’il y avait 40 % de maires agriculteurs, 12,5 % de maires salariés du privé et 15 % de retraités. De plus, le nombre de femmes maires n’était que de 2,8 %.

Les élections municipales suivantes n’entraîneront pas de changement substantiel : les maires agriculteurs seront 36,5 % en 1983 et 28,5 % en 1989 ; les maires salariés du privé 13,7 % en 1983 et 14,6 % en 1989 ; les maires retraités passeront de 17,3 % en 1983 à 23,7 % en 1989 ; les femmes maires passeront à 4 % en 1983 et à 5,5 % en 1989.

Le gouvernement va déposer un texte qui deviendra la loi du 3 février 1992 qui a « volonté de donner à chaque citoyen, quel qu’il soit, les moyens d’exercer une fonction élective ». Comme l’indiquait

(7)

Cycle de débats 2009

le ministre de l’Intérieur Philippe marchand : « Il faut que le mandat d’élu local soit à la portée de tous. Aucune catégorie socioprofessionnelle, aucune tranche d’âge ne doivent être écartées dans l’exercice des responsabilités locales pour insuffisance de revenus, de statut ou de culture ».

La loi va prendre des mesures pour assurer une large ouverture aux mandats locaux : autorisation d’absences, crédits d’heures, garanties accordées aux élus dans leur activité professionnelle, amélioration du droit à pension de retraite. Jusque-là, les lois de décentralisation avaient été prises en faveur des élus et non des citoyens. Cependant dès 1990, devant l’Assemblée Nationale, le ministre de l’Intérieur Pierre Joxe avait déclaré : « Les principes de la démocratie représentative ne doivent pas faire obstacle au nécessaire renforcement de la participation des citoyens à la vie publique ».

Le législateur va, outre les mesures favorisant une meilleure représentativité, adopter des règles permettant à la décentralisation de ne pas profiter seulement aux élus locaux mais aussi aux citoyens et aux administrés. Ce sera l’objet de la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la république.

Avant cette loi, les citoyens disposaient déjà de moyens d’information sur la vie locale, comme par exemple la possibilité d’assister aux séances publiques des assemblées locales, de consulter les décisions des délibérations ou les dossiers relatifs à certaines opérations (remembrement, rénovation urbaine, création d’une ZAC).

Par ailleurs existaient déjà des textes de portée générale : loi du 17 juillet 1978 relative aux relations entre l’administration et le public, loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs, loi du 12 avril 2000 facilitant les relations des citoyens avec

(8)

Les collectivités locales et la démocratie participative

l’administration. L’article 10 de la loi du 6 février 1992 précise « Le droit des habitants de la commune à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent, indissociables de la libre administration des collectivités territoriales, est un principe essentiel de la démocratie locale ».

De plus, les collectivités vont être tenues de mettre à disposition du public pour consultation, le budget et les documents annexes, le recueil des actes administratifs ; la participation des citoyens à la vie locale se fera plus particulièrement par la mise en place de consultation des électeurs et de commissions consultatives pour les services publics locaux.

Le terme de participation était déjà utilisé mais de manière très générale. C’est ainsi que dans la Charte européenne de l’Autonomie Locale du 15 octobre 1985, un considérant était ainsi rédigé : « Le droit des citoyens de participer à la gestion des affaires publiques fait partie des principes démocratiques communs à tous les états membres du conseil de l’europe ».

Le terme se retrouvait dans la loi du 7 janvier 1983 : « Les communes, les départements et les régions constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens à la vie locale ». À la veille de l’anniversaire de la loi du 2 mars 1982, le gouvernement souhaitant aller plus loin en matière de décentralisation instaure la commission « pour l’avenir de la décentralisation », présidée par Pierre mauroy qui dans son rapport intitulé « refonder l’action publique locale » remis le 17 octobre 2000, proposera une relance forte de la décentralisation.

(9)

Cycle de débats 2009

Dans la rubrique « engagement des citoyens », il est proposé tout d’abord une meilleure information des habitants, puis une plus grande implication des habitants dans le débat de proximité. Les citoyens doivent non seulement être informés sur le fonctionnement des institutions publiques, mais ils doivent également participer au débat public et pour ce faire la commission formulait huit propositions :

•

1. La création de structures de proximité pour les débats, les échanges sur les projets concernant les habitants ;

•

2. La création dans les communes de plus de 20 000 habitants, de conseils de quartier ;

•

3. La revalorisation du rôle des élus de proximité en leur confiant des responsabilités dans les quartiers ;

• 4. La désignation des membres des conseils de quartier parmi les associations et les habitants reconnus pour leur engagement ;

• 5. L’attribution de financement déconcentré par un élu local désigné par le maire en liaison avec le conseil de quartier ;

• 6. L’ouverture de « crédits/temps » pour les citoyens investis dans des structures de proximité ;

•

7. La mise en œuvre d’un financement pluriannuel des associations ;

•

8. La reconnaissance du rôle institutionnel des instances participatives des habitants dans les structures officielles.

De plus, la commission prônait la concertation sur les projets d’intérêt général, en précisant que la concertation doit se faire au moment opportun et non pas lorsque le projet est très avancé. vu le contexte

( 10 )

Les collectivités locales et la démocratie participative

politique, seules quelques dispositions relativement anodines seront reprises dans la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité dont le ministre de l’Intérieur Daniel vaillant déclarait : « il s’agit d’une nouvelle étape de la décentralisation fondée sur l’idée de démocratie de proximité, favorisant l’expression de la citoyenneté au niveau local et sur celle d’une démocratisation des mandats locaux » et il précisait l’objet de cette loi : « l’approfondissement de la démocratie locale en ayant pour objectif une plus grande participation des habitants à la vie publique et une amélioration concomitante des conditions d’exercice de la démocratie représentative ».

C’est à la suite de l’adoption de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la république et des lois organiques y afférentes, que l’on va trouver dans le CGCT une présentation un peu plus méthodique des éléments de la démocratie participative.

Dans la première partie « Dispositions générales », le livre Ier « Principes généraux de la décentralisation » comporte un chapitre II intitulé « Participation des électeurs aux décisions locales » subdivisé en deux sections : • La première : référendum local.

• La seconde : Consultations des électeurs.

Dans la deuxième partie « La commune », le livre Ier « organisation de la commune » comporte un titre Iv « Information et participation des habitants » avec après un chapitre « Dispositions générales », un chapitre intitulé « Participation des habitants à la vie locale » qui évoque les conseils de quartier, les comités consultatifs et la commission pour l’accessibilité des personnes handicapées et un autre chapitre intitulé

( 11 )

Cycle de débats 2009

« Services de proximité » qui évoque les mairies annexes et les locaux pour associations, syndicats ou partis politiques.

Il est à noter que l’expression démocratie participative ne se retrouve toujours pas en tant que telle dans les textes législatifs et réglementaires. mais nous avons des règles correspondant à une démarche qui vise à impliquer plus fortement le citoyen dans l’exercice du pouvoir politique au niveau local.

Les élus doivent admettre qu’il faut créer des occasions d’échanges, de débats, d’information avec la population avant de décider. représentation et participation doivent aller de concert en reconnaissant d’une part les élus comme décideurs garants de la mise en œuvre du projet commun et du respect des intérêts collectifs et en reconnaissant d’autre part, les citoyens comme force de proposition et d’évaluation.

Pour ce faire, il est nécessaire de dégager les objectifs assignés à cette démocratie participative et d’en dégager les degrés.

( 12 )

Les collectivités locales et la démocratie participative

des objectifs et des degrés de la démocratie participative Là aussi, c’est le pragmatisme qui prime. Les objectifs peuvent être ramenés à trois : le premier est fonctionnel, le deuxième social et le troisième démocratique. le premier objectif est d’améliorer la gestion locale, en partant de l’idée que « mieux gérer, c’est gérer plus près et gérer avec ». Si l’on est dans la proximité, la connaissance des besoins de la population sera plus pertinente ; la communication entre les élus et les administrés, entre les techniciens et les usagers sera plus directe. Le savoir pratique des habitants sera pris en compte : où doit passer une ligne de transport, où faut-il implanter une aire de jeux pour petits, où positionner un passage piéton ? Il ne faut pas avoir peur de partir du quotidien, d’être « au ras des pâquerettes ». Certains dénigrent les réunions de quartier dont des esprits blasés estimeront que les débats se situent au niveau des crottes de chien. N’oublions pas cette remarque de bon sens : c’est quand les trottoirs sont sûrs et propres que l’on peut, en confiance, lever les yeux pour regarder plus loin.

L’échange entre élus et habitants doit permettre d’optimiser la rationalité des solutions proposées et des décisions, ainsi que d’anticiper les conflits et de les désamorcer autant que faire se peut.

Nous verrons sûrement dans les interventions suivantes et dans les tables rondes que la transversalité des services municipaux et la territorialisation des responsabilités des élus et des techniciens permettent d’atteindre des résultats sensibles.

( 13 )

Cycle de débats 2009

le deuxième objectif est un objectif social. Il faut agir sur le lien social. À travers l’implication des habitants, la cohésion sociale sera améliorée et permettra la communication et la discussion entre les différents groupes et les individus. et si l’on pense à certains dispositifs de la politique de la ville, on cherchera à reconstituer une solidarité et à faire participer ceux qui habituellement s’excluent ou sont exclus.

Il ne faut pas trop idéaliser : les possibilités de conflits ne doivent pas être sous-estimées et si les conflits s’expriment, il ne faut pas automatiquement analyser ou vivre cette situation comme un échec.

Il faut faire attention à ce que les groupes ou associations les mieux organisés ne cherchent pas à tirer profit de la dynamique de la mobilisation pour majorer leur influence. le troisième objectif est de favoriser la démocratie. Certains parlent de démocratiser la démocratie. Il s’agit de rapprocher les élus des citoyens et de les mobiliser sur des enjeux immédiats et concrets.

Les élus vont devoir témoigner de leur aptitude à dialoguer et à se rapprocher des habitants.

Il peut aussi s’agir de réassurer la légitimité des représentants. Les élus sont à la recherche de nouvelles manières d’entrer en relation avec les citoyens ; ils veulent renouer des liens distendus ou fragilisés.

Les élus vont devoir mettre en œuvre de nouveaux savoir-faire, des compétences d’écoute, d’animation et de modérateur. Cela d’autant plus que les élus, pendant longtemps, ont été considérés comme seuls porteurs et défenseurs de l’intérêt général et donc, seuls susceptibles d’élaborer une vision d’ensemble à l’échelle de la ville et à définir ce que requiert l’intérêt général, alors que les citoyens étaient considérés comme défenseurs d’intérêts particuliers et ne

( 14 )

Les collectivités locales et la démocratie participative

pouvant appréhender les problèmes que de manière parcellaire comme usager d’un service public, ou habitant d’un quartier, ou membre d’une association. maintenant les intérêts particuliers sont reconnus comme légitimes et doivent être pris en compte par les élus pour se rapprocher des citoyens et permettre à ceux-ci d’être proches entre eux.

Pour atteindre ces objectifs, il existe divers outils, que nous n’allons pas examiner, maître De Castelnau nous en parlera dans un instant, mais nous allons brièvement passer en revue les divers degrés ou les divers niveaux où peut se situer la démocratie participative.

Dans un ordre croissant, sont le plus souvent distingués : L’information, la consultation, la concertation, la décision.

•

l’information, qui est parfois considérée par certains comme le degré zéro de la participation permet de se forger un avis.

L’information est le préalable nécessaire à toute forme de participation, c’est un droit reconnu par l’article L 2141-1 du CGCT : « Le droit des habitants de la commune à être informés des affaires locales est un principe essentiel de la démocratie locale ».

•

la consultation, qui est aussi reconnue comme un droit dans le même article, permet de rassembler les avis de la population sur des sujets qui la concerne et de les faire remonter aux élus.

La concertation permet d’engager le débat, va générer des échanges où l’habitant est considéré comme un interlocuteur et les décisions prises vont prendre en compte les points de vue exprimés.

( 15 )

Cycle de débats 2009

•

la décision : si l’on pense au référendum local, on doit se poser la question de savoir si nous nous trouvons toujours dans le cadre d’une démocratie participative, complémentaire de la démocratie représentative. C’est probablement le cas si l’initiative référendaire est réservée aux seuls élus, mais si les citoyens se voient reconnaître en la matière le pouvoir d’initiative et le pouvoir décisionnel, la démocratie sera plus que participative.

Il y a, non plus changement de degré, mais changement de nature.

Il faudra être plus explicite, et pour caractériser cette situation, et pour trouver une nouvelle dénomination.

Ce sera le seuil à franchir qui permettra selon une formule du Professeur Sadran « d’abandonner les procédures qui donnent le change, pour passer aux procédures qui changent la donne ».

bibliographie sélective (dans l’ordre chronologique) - Pouvoirs locaux : Les cahiers de la décentralisation, n° 62, III, 2004. Dossier Démocratie territoriale : enjeux, défis, urgences, p. 25 à 176.

- roBBe François (sous la direction de) : La démocratie participative, L’hArmATTAN, 2007, 228 p.

- Guide de l’élu délégué à la participation, la démocratie locale et la citoyenneté par Jérôme DuPuIS, dossier d’experts/Territorial, 2008, 88 p.

- huTeAu Serge : La nouvelle gestion publique locale. editions du moniteur, 2008, 676 p.

( 16 )

Les collectivités locales et la démocratie participative

Comme on le verra en brossant rapidement le panorama des outils de consultation des électeurs, il est possible d’associer les citoyens sans nécessairement leur donner le dernier mot souverain : la coexistence de plusieurs procédés de démocratie participative à la disposition des élus locaux peut laisser à ces derniers le choix entre une voie seulement consultative et une voie décisionnelle.

(

Le Cadre juridique de La démoCratie partiCipative, du LégaL à L’extra-LégaL Par me régis de Castelnau, avocat associé Cabinet de Castelnau.

)

comment associer les citoyens sans abdiquer ses responsabilités?

i) La démocratie participative organisée par les textes La décentralisation est historiquement un mouvement de démocratisation. Après l’étape de l’élection au suffrage universel direct des assemblées délibérantes, condition nécessaire mais non suffisante d’une démocratie pleine et entière, cet effort de démocratisation s’est porté sur les conditions dans lesquelles les élus rendaient compte de leurs actions : ainsi en 1992 puis 2002, avec la loi « Démocratie de proximité », l’opposition a acquis des droits qui lui permettent aujourd’hui d’exercer utilement son rôle de contre-pouvoir.

Parallèlement, la démocratisation s’est poursuivie dans un sens moins classique : il s’est agi d’assurer la participation des citoyens eux-mêmes à la détermination de l’intérêt public local.

( 17 )

Cycle de débats 2009

Ainsi, la loi ATr (« administration territoriale de la république ») également appelée loi Joxe, de 1992, inscrite désormais à l’article L.2141-1 du CGCT, énonce solennellement : « Le droit des habitants de la commune à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent, indissociable de la libre administration des collectivités territoriales, est un principe essentiel de la démocratie locale ».

La révision constitutionnelle de 2003 a amplifié le mouvement en inscrivant deux principes à l’article 72-1 de la Constitution :

• d’une part il est prévu que, dans des conditions à fixer par la loi simple, « les électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, par l’exercice du droit de pétition, demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de cette collectivité d’une question relevant de sa compétence » ;

•

d’autre part, ce nouvel article dispose que, dans les conditions prévues par la loi organique « les projets de délibération ou d’acte relevant de la compétence d’une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité ».

Dans la foulée de cette révision, la loi, en 2003 et 2004, est venue donner corps à ces nouveaux droits. Au point que les élus locaux, sans toujours contester de front le bien-fondé de l’intervention directe des citoyens, se demandent, légitimement, si cette poussée de « démocratie participative » n’est pas contradictoire avec l’exercice de leur responsabilité. « Comment associer les citoyens aux décisions

( 18 )

Les collectivités locales et la démocratie participative

sans abdiquer ses responsabilités ? », telle est la question posée par l’APvF et qui résume bien le dilemme.

Comme on le verra en brossant rapidement le panorama des outils de consultation des électeurs, il est possible d’associer les citoyens sans nécessairement leur donner le dernier mot souverain : la coexistence de plusieurs procédés de démocratie participative à la disposition des élus locaux peut laisser à ces derniers le choix entre une voie seulement consultative et une voie décisionnelle.

Deux « appels au peuple » coexistent en effet et doivent être bien distingués : la consultation (qui n’est qu’un avis populaire) et le référendum (décisionnel).

1. la consultation Le droit relatif aux consultations des électeurs locaux est désormais codifié, depuis la loi du 13 août 2004 et son décret du 6 décembre 2005 relatif à la consultation des électeurs, aux articles L. 1112-15 et suivants du CGCT. La loi du 13 août 2004 apporte une innovation majeure en étendant le processus consultatif à l’ensemble des collectivités, qu’il s’agisse des collectivités territoriales ou des établissements publics de coopération intercommunale. Les consultations pourront, de plus, être limitées aux électeurs d’une partie du ressort de la collectivité, pour les affaires « intéressant spécialement cette partie de la collectivité ». À l’origine, en 1992, l’initiative appartenait aux seules autorités locales, illustrant la méfiance traditionnelle du législateur français à

( 19 )

Cycle de débats 2009

l’égard des initiatives populaires, que ce soit au niveau national ou à l’échelon local. La loi du 4 février 1995 a introduit cependant la possibilité d’organiser des consultations à l’initiative d’un nombre significatif d’électeurs. en revanche, il n’y a pas, dans le cadre de la loi de 1992, ni dans celui des lois postérieures, de consultations organisées à l’initiative de l’état, notamment par l’intermédiaire de son représentant local qu’est le préfet, comme cela existe en matière de fusions de communes.

C’est toujours l’assemblée qui « arrête le principe et les modalités de l’organisation de la consultation », que l’initiative provienne d’elle-même ou des électeurs. Toutefois la loi prévoit que, dans les communes et les ePCI, un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales peut demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante l’organisation d’une consultation sur « toute affaire relevant de la décision de cette assemblée ». Dans les autres collectivités, le seuil a été fixé à un dixième, ce qui correspond certes à une proportion moindre mais sur une base plus large.

La souveraineté politique des élus est néanmoins sauvegardée puisque la décision d’organiser la consultation appartient à la seule assemblée délibérante de la collectivité territoriale. La rédaction du nouvel article L.1112-16 du CGCT est particulièrement claire sur ce point et permet d’écarter les débats antérieurs à 2004 sur la question de savoir si le conseil municipal était ou non contraint d’organiser la consultation si un cinquième des électeurs la demandait : désormais, « la décision d’organiser la consultation appartient à l’assemblée délibérante de la collectivité ».

( 20 )

Les collectivités locales et la démocratie participative

Pour renforcer ce respect de la souveraineté de l’assemblée, sa délibération doit indiquer expressément que cette consultation n’est qu’une demande d’avis. enfin, pour éviter que certains citoyens abusent de cette faculté, chaque électeur ne peut signer qu’une seule demande par an et par collectivité territoriale.

Certaines limitations dans le temps (qui sont d’ailleurs communes aux consultations et aux référendums que nous aborderons dans un instant) sont prévues :

• premièrement, aucune consultation ne peut avoir lieu : – à compter du premier jour du sixième mois précédant celui au cours duquel il doit être procédé au renouvellement du conseil municipal qui l’organise ; – ni pendant la campagne électorale ou le jour du scrutin en cas d’élections législatives, sénatoriales, européennes, présidentielle ou en cas de référendum national.

• en deuxième lieu, la consultation ne peut avoir lieu que deux mois après la transmission au préfet de la délibération décidant la consultation.

enfin, pendant le délai d’un an à compter de la tenue d’un référendum local ou d’une consultation des électeurs à l’initiative d’une collectivité territoriale, celle-ci ne peut organiser une autre consultation portant sur le même objet.

( 21 )

Cycle de débats 2009

en termes d’organisation, il convient de prendre garde à cinq points :

• premièrement, les consultations ne peuvent porter que sur des affaires relevant de la compétence du conseil municipal. Ainsi, l’organisation de plusieurs consultations a été jugée illégale au motif qu’elles portaient sur : – le maintien sur le territoire national de population étrangère, – le tracé d’un TGv ou d’une autoroute, – l’extension d’un aéroport ou la suppression d’un projet de barrage.

•

deuxièmement, seuls les électeurs peuvent être appelés à se prononcer : le Tribunal administratif de versailles a ainsi annulé la délibération du conseil municipal de Chelles qui avait organisé une consultation ouverte à tous les habitants âgés de plus de seize ans et domiciliés dans la commune depuis au moins cinq ans, ce qui pouvait comprendre des habitants de nationalité étrangère. Les considérations pratiques empêchant d’ouvrir les référendums locaux aux habitants tiennent à la difficulté de tenir en permanence à jour des listes d’habitants. Les raisons théoriques tiennent à la volonté de ne pas dissocier ceux qui désignent les conseils élus et ceux qui pourraient participer à des consultations. Les ressortissants communautaires peuvent donc pleinement participer, s’ils sont inscrits sur la liste complémentaire de la commune.

• en troisième lieu, les électeurs doivent nécessairement répondre par oui ou par Non à la question de savoir s’ils approuvent le projet de délibération que le conseil municipal envisage de prendre.

•

Quatrièmement, les dépenses liées à l’organisation de la consultation des électeurs constituent une dépense obligatoire de

( 22 )

Les collectivités locales et la démocratie participative

la collectivité territoriale qui l’a décidée et non une dépense de l’état : il serait en effet paradoxal qu’une consultation purement locale, qui n’intéresse en rien l’état puisqu’il ne peut rien décider, ni en amont ni en aval de la consultation, soit mise à sa charge financière.

•

cinquièmement, la consultation est un véritable scrutin, qui appelle l’organisation des bureaux de vote traditionnels, l’usage de la carte électorale classique, le recours à des isoloirs, des enveloppes et des urnes transparentes. Le Tribunal administratif de Besançon, par un jugement du 14 février 2002 a jugé illégale la consultation des électeurs de Besançon sur l’implantation des gares TGv et sur les transports parce qu’elle ne prévoyait pas l’utilisation d’urnes. une fois le résultat connu, la loi permet expressément aux autorités de décision de suivre ou de ne pas suivre « l’avis » exprimé par les électeurs : sur le terrain du droit, leur compétence est bien totalement discrétionnaire et elles peuvent ainsi confirmer ou infirmer le résultat de la consultation. mais il faudra dans ce dernier cas, en toute responsabilité politique, mesurer les risques de contredire la volonté des électeurs…

2. le reFerendum local Il en va tout différemment avec le second outil de consultation des électeurs : le référendum local. L’initiative de la consultation des électeurs est confiée à des élus du suffrage universel, ce qui est logique puisque celle-ci doit déboucher sur une décision. Ce sont eux, et seulement eux, qui sont à l’origine du référendum.

D’une part, l’assemblée délibérante peut soumettre à référendum local un « projet de délibération tendant à régler une affaire de la

( 23 )

Cycle de débats 2009

compétence de cette collectivité ». La référence à une « délibération » et à une affaire relevant de la collectivité permet de considérer que le référendum à l’initiative de l’organe délibérant correspond aux attributions de l’organe délibérant, seul à même d’être à l’initiative de consultations relatives à des actes qu’il serait amené à prendre.

D’autre part, l’exécutif d’une collectivité peut « seul » proposer de soumettre à référendum tout « projet d’acte relevant des attributions qu’il exerce au nom de la collectivité ». L’assemblée délibérante ne peut donc pas lui imposer l’organisation d’un référendum relatif à des compétences qu’il exerce en son nom propre, comme en matière de police municipale. Attention néanmoins : ne sont pas concernés les actes que le maire prend lorsqu’il agit au nom de l’état.

Quant aux actes susceptibles de faire l’objet d’un référendum, deux précisions s’imposent : – D’une part, comme dans le cas des consultations, le référendum ne peut porter que sur des affaires relevant des compétences de la commune. Ainsi en 2006, le référendum organisé à Saint-Denis en Seine-Saint-Denis, portant sur l’octroi du droit de vote aux résidents étrangers a été jugé illégal.

– D’autre part, le maire ne peut pas proposer la tenue d’un référendum pour un projet d’acte relevant de ses fonctions et qui serait de nature individuelle. Le régime de ces actes, notamment le respect dans certains cas des exigences d’une procédure contradictoire et l’atteinte qu’ils peuvent porter aux droits individuels, a justifié, aux yeux du Conseil constitutionnel, une telle exclusion.

( 24 )

Les collectivités locales et la démocratie participative

La décision préalable à la consultation, qui décide de recourir à cette procédure est prise, quelle que soit l’initiative, par l’organe délibérant, soit que celui-ci en soit à l’origine, soit que l’organe exécutif lui ait proposé d’organiser cette consultation : par une même délibération, l’assemblée doit à la fois adopter le principe de la consultation, déterminer les modalités de son organisation, fixer le jour du scrutin et convoquer les électeurs.

Par dérogation au droit commun de la transmission des actes, cette délibération doit être transmise par l’organe exécutif au préfet dans les huit jours de son adoption. et comme pour les consultations simples, le référendum ne peut en effet avoir lieu que deux mois après cette transmission. en termes d’organisation, un dossier d’information sur l’objet du référendum doit être mis à la disposition du public et la durée de la campagne officielle est limitée à deux semaines. Concernant l’adoption du projet soumis au référendum, l’article L.o. 1112-7 apporte une précision très importante. Le projet n’est adopté que si : – non seulement il réunit la majorité des suffrages exprimés (ce qui est conforme aux pratiques référendaires nationales en France qui n’exigent pas une majorité spécifique ou qualifiée) ; – mais également « si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au scrutin » : gare à l’abstention qui joue contre les initiateurs du projet ! Les opposants ont tout intérêt à prôner l’abstention pour parvenir à leurs fins.

Si ces deux conditions sont réunies, le conseil municipal n’a plus à intervenir : le corps électoral s’est substitué à lui pour prendre directement la décision.

( 25 )

Cycle de débats 2009

en conclusion, ces mécanismes sont-ils le signe d’une abdication des responsabilités locales ? on peut répondre par la négative, en rappelant que les élus ne peuvent jamais se voir imposer une décision populaire dont ils ne veulent pas. en effet : – soit il s’agit d’un référendum décisionnel, mais seuls les élus peuvent prendre l’initiative de son organisation ; – soit il s’agit d’une consultation simple dont les électeurs peuvent, certes, demander l’organisation, mais la commune n’est alors contrainte ni de faire droit à cette demande, ni, en cas de consultation, de suivre l’avis qui sortira des urnes.

Dans ces conditions, ces techniques de démocratie « participative » apparaissent aujourd’hui moins comme une menace contre les pouvoirs des élus locaux que comme un moyen tactique leur permettant, notamment dans les dossiers qui les opposent à l’état, de voir la population confirmer la légitimité de leurs propres prises de position.

( 26 )

Les collectivités locales et la démocratie participative

ii) La démocratie participative extra-légale La démocratie locale et la démocratie participative sont régulièrement mises dans un même panier, lorsqu’on parle d’engagement au niveau local. or ces deux termes ne se recoupent pas, l’un apportant la notion d’échelle, l’autre de la démocratie.

La démocratie locale est associée aux déclinaisons locales de modes de gestions institutionnels des politiques publiques (état, régions, départements, établissements intercommunaux, communes. S’y ajoutent les strates de l’administration, l’europe etc...). C’est tout ce qui touche les prises de décisions « officielles », ayant pour la plupart des conséquences directes pour la vie des citoyens d’un territoire. La démocratie participative est une forme de démocratie, que les mouvements de citoyens et élus promeuvent pour compléter la démocratie représentative. C’est une nouvelle conception de la prise de décisions (la décision n’est pas entièrement déléguée à un élu, mais préparée, construite et prise avec les citoyens).

Il s’agit, par la démocratie participative, de développer des instances locales au sein desquelles chaque citoyen a la possibilité d’influer sur la mise en œuvre du projet choisi lors des élections ou de nouveaux projets. Faire une place à la délibération et à la concertation avec les habitants dans la politique locale oblige à concevoir une complexification de la prise de décision. L’épreuve de la discussion publique contraint notamment les services techniques à de nouvelles formes de présentation des projets, à en expliciter les enjeux, à renoncer à certaines évidences techniques, à davantage communiquer et informer en amont, de transparence dans le débat. élément primordial de la

( 27 )

Cycle de débats 2009

démocratie participative locale, le citoyen ne se sent pas forcément concerné par celle-ci.

La démocratie participative locale doit s’adresser à tous, et permettre une meilleure participation à la vie de la cité, de populations marginalisées ou nécessitant une écoute spécifique : jeunes, résidents, étrangers, personnes âgées, etc... tout en garantissant une cohérence globale. Il s’agit de replacer le citoyen au cœur de la décision, qui donne son avis, participe à l’élaboration dont la décision finale appartient néanmoins aux élus. Il faut trouver les moyens, les outils pour ressourcer la démocratie locale, pour donner aux habitants la possibilité de passer d’un statut d’administré à celui de citoyen actif.

Au regard des pratiques observées dans d’autres pays européens, la France reste frileuse en matière d’initiatives permettant la participation des habitants dans la gestion de leur territoire. en effet, la notion de démocratie locale ne se limite pas au système électoral universel, direct ou indirect. même si la loi apporte régulièrement des améliorations, comme ce fut le cas avec la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité – qui a notamment rendu obligatoire les conseils de quartier dans les communes de plus 80 000 habitants – il reste encore beaucoup à faire pour mettre en place une démocratie participative à toutes les échelles. La forte augmentation du nombre d’inscrits sur les listes électorales depuis 2002, en particulier chez les jeunes, peut traduire une volonté citoyenne de mieux faire entendre sa voix.

La démocratie participative dans ses mécanismes extra-légaux permet de venir en complément d’une démocratie représentative que l’on sait en crise. Tirer profit des multiples initiatives, en

( 28 )

Les collectivités locales et la démocratie participative

consolidant les savoirs, les procédures, permettrait de faire avancer autant l’idée que sa réalisation. mettre en place des structures faisant participer le citoyen permettrait tantôt de créer du lien social, de rapprocher les élus et citoyens, de former des citoyens engagés par une forme de pédagogie politique active ; tantôt de rendre des comptes, d’améliorer les services rendus aux usagers. eXemples le conseil de quartier. D’une manière générale, un conseil de quartier poursuit plusieurs objectifs : mieux représenter les habitants et faire remonter des propositions venant des habitants vers la mairie, et inversement, donner un avis sur des projets présentés par la mairie par exemple le plan local d’urbanisme, les questions de propreté ou de sécurité, et enfin participer à la vie du quartier : fêtes, exposition, même si dans la plupart des cas, les discussions tournent autour des angoisses, des problèmes des habitants plutôt que sur des moments festifs.

L’élu siégeant au conseil de quartier fait le lien avec les services de la mairie (démocratie locale, initiative habitant, services techniques…).

Pour autant, le conseil de quartier ne doit pas servir à légitimer les décisions de la mairie. Les avis des participants doivent être réellement écoutés, même s’il est clair que le pouvoir de décision appartient in fine aux élus. La démocratie participative complète et enrichit la démocratie représentative, à aucun moment elle ne la remplace. en dehors de son rôle d’instance participative, le conseil de quartier est aussi un outil permettant de recréer du lien et notamment de permettre aux différentes catégories sociales et aux différentes communautés de se rencontrer, de se parler et de mener des projets communs.

( 29 )

Cycle de débats 2009

Ces conseils fonctionnent sur la base d’une charte établie par leur membre et approuvée par le conseil municipal. Composées d’habitants, elles se réunissent régulièrement en présence d’un représentant des services techniques municipaux et de l’élu « référent ».

Sur le même procédé peuvent être créés des conseils de la jeunesse. Instance de concertation, l’assemblée du CNJ et ses commissions de travail thématiques ont pour ambition de constituer une « plateforme jeunesse ».

L’Assemblée se donne par exemple pour mission de repérer et mettre au débat les questions qui impliquent les jeunes. L’instance agit pour mettre en partage les expertises, confronter les différents points de vue, mutualiser les expériences, transmettre les compétences…, organiser des événements culturels, sportifs, de santé, campagne d’inscription sur les listes électorales… Sa composition peut être celle d’un collège jeune, d’un collège associatif et d’un collège institutionnel.

Il peut se réunir sous la forme d’atelier et de plénières. Sur le même principe que les conseils de quartiers et de jeunesse, peuvent être créés des conseils des sages, les conseils municipaux d’enfants ! budget participatif. Cela consiste à associer les citoyens aux grandes décisions budgétaires de la ville : – Démarche d’élaboration participative (avec les conseils de quartiers, conseil de la jeunesse, etc.) du budget des investissements localisés et des budgets d’animation locale dans les arrondissements ; – informatisation du budget ; – débat budgétaire ouvert au public dans tous les conseils d’arrondissement.

( 30 )

Les collectivités locales et la démocratie participative

Compte tenu de l’impact des opérations de renouvellement urbain et des enjeux qu’elles comportent pour les 10 ans à venir, il est essentiel de favoriser le processus de concertation avec les habitants qui vivent ou travaillent dans le quartier concerné. La concertation peut en réalité se faire à différents degrés complémentaires, à trois niveaux : 1. information : mise en place d’une information de qualité, transparente et accessible en amont et tout au long du projet par des réunions publiques spécifiques pour la présentation du projet en tant que tel, et par les conseils de quartiers, comités de quartier ou commissions qui visent à informer sur l’ensemble des actions mises en œuvre dans la commune.

2. consultation : recueillir l’avis des habitants sur des points précis du projet par des visites de quartier ou des diagnostics en marchant pour repérer in situ avec les habitants les lieux pouvant pâtir de dysfonctionnements et par des instances communales.

3. concertation : Autoriser l’intervention des habitants tout au long de l’élaboration d’une opération, dans des structures pérennes ou ponctuelles, sectorielles ou territoriales, notamment par : – des groupes de travail ou ateliers urbains consistant en des groupes réduits d’habitants pilotés par l’équipe projet pour un échange plus intense sur les projets ; – des comités de suivi participatif ou autre instance équivalente proposant un lieu d’échanges sur la conduite de la participation elle-même. Ils visent à définir les règles du jeu, les thèmes qui seront traités et à suivre les engagements pris par les élus ; – la technique des workshops : ou atelier d’urbanisme qui consiste à concevoir certains espaces (jardins, espaces

( 31 )

Cycle de débats 2009

publics…) avec l’assistance de professionnels. Ce type de démarche comporte de nombreux avantages car elle permet un meilleur respect, voire l’entretien des structures conçues pour et par les habitants ; – un conseil de développement : des citoyens qui participent à l’avenir de l’agglomération. Le conseil de développement est un organe consultatif, placé auprès du conseil de communauté. Il est composé de représentants de la société civile.

Il permet d’associer des citoyens, des acteurs économiques, institutionnels et associatifs à la réflexion sur l’avenir de l’agglomération ; – outils, moyens d’informations : affichages (notamment par des panneaux lumineux) dans toute la collectivité et pas forcément à un ou deux points fixes, mais également dans les quartiers.

Il peut s’agir de la mise en place de sites Internet et de blogs interactifs (ce qui n’empêche pas d’installer un modérateur dans l’utilisation). Dans de nombreux blogs, des acteurs de terrains des collectivités territoriales discutent autour d’idées, de suggestions et de conseils formalisés pour une démarche participative citoyenne en ligne des internautes. Ces articles qui se répondent les uns les autres, se complètent, montrent des champs des possibles et traduisent avec des mots des recommandations pour une expression citoyenne sur Internet, sur leurs préoccupations locales et dans un mode d’interaction possible avec les collectivités locales.

Cela implique néanmoins de généraliser de nouvelles technologies pour atteindre la population (chat avec les élus, site Internet du conseil de quartiers, etc.) et donc à la fois que les citoyens aient

( 32 )

Les collectivités locales et la démocratie participative

accès à l’outil informatique et sache s’en servir : des points d’accueil et de formation à cet effet sont donc souvent nécessaires. remarque : Quelle que soit la structure, le moyen, l’outil pour mettre en oeuvre la démocratie participative, la faire vivre, il faut un budget minimum sans lequel les projets ne peuvent se réaliser et sans lequel les citoyens n’ont aucune marge réelle de manœuvre.

pour aller plus loin... les analyses et avis, en vidéos, de michel Namura, DGS de Sainte-Denis, Florence Durand-Tornare, présidente de villes internet, Corinne Lepage, ancienne ministre de l’écologie, Pascal Nicolle, coauteur de l’ouvrage « La démocratie à l’heure d’internet », et Xavier Brivet, rédacteur en chef du Courrier des maires sont accessibles sur le site internet du Groupe moniteur - Courrier des maires.

Xavier brivet, rédacteur en chef du Courrier des maires présente les enjeux de la démocratie participative dans les collectivités locales.

La démocratie participative a-t-elle un avenir en France? Quelles sont les conditions pour réussir la participation des citoyens dans le processus de décision locale? Avis d’un expert municipal, michel namura, directeur général des Services de la ville de Saint-ouen.

Florence durand-tornare, présidente de villes Internet, nous fait part de sa vision de la démocratie participative. pascal nicolle, coauteur de l’ouvrage La démocratie à l’heure d’internet, répond à nos questions sur la participation des citoyens en dehors des élections. Qu’est-ce que la démocratie participative? N’est-ce qu’un outil de débat? Qu’est-ce qui la favorise?

( 33 )

Cycle de débats 2009

L’ancien ministre de l’écologie, corinne lepage expose les enjeux de la démocratie participative et se montre convaincue de ses atouts, prenant pour exemple les méthodes de Londres au royaume-uni.

La démocratie locale s’organise autour de plusieurs dispositifs. Les procédures de démocratie directe (référendum, consultation : lire les parties I, II et III), les dispositifs de consultation pérennes et obligatoires (partie Iv), les dispositifs ponctuels sur des opérations précises (aménagement, urbanisme) et ceux qui reposent sur l’initiative des collectivités (partie v).

Ce « 50 questions » rappelle l’ensemble des règles encadrant le champ de la démocratie locale.

( 34 )

marchĂŠs publics de communication

marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

séQuence 1 : Quelle est la réalité des marchés publics de communication auJourd’hui?

Paris, Grande Arche de la Défense, 29 juin 2009 Séquence animée par laurent michel, CAP’Com Intervenants : michèle hourt-schneider, sous-directrice de la commande publique, ministère de l’économie et des Finances Jean-marc binot, rédacteur en chef d’achatpublic.com christian de la guéronnière, directeur de l’agence ID Communes alain doudiès, directeur de la communication du Conseil général du Gard

(

L’approche juridique

)

michèle hourt-schneider : mon angle d’attaque est un angle juridique, pour vous indiquer ce que la réglementation de la commande publique autorise à faire en matière de marché de communication en particulier, puisqu’on constate encore très souvent que les marchés de communication sont passés selon des procédures d’appels d’offres qui n’autorisent pas un dialogue entre

(37 )

Cycle de débats 2009

les différents partenaires. Ce sont des procédures classiques des plus rigides, qui peuvent éventuellement être abandonnées en matière de communication, au profit d’autres procédures qui laissent une plus grande place au dialogue entre l’acheteur public et les prestataires. mais toutes ces procédures de marchés, comme tout autre type de marché, sont soumises à deux principes : la transparence et l’égalité de traitement.

Le principe de transparence signifie que l’acheteur public doit faire connaître son intention d’acheter, son besoin pour qu’un certain nombre de prestataires, qui sont susceptibles de lui apporter une solution, puissent faire acte de candidature et lui présenter une offre. Cela veut dire qu’il faut une publicité suffisante, pour les marchés, pour que les prestataires puissent répondre : à quels besoins et dans quels délais. Cette publicité sera différente selon le montant estimé du marché.

Cette publicité porte aussi sur les critères qui détermineront l’attribution du marché, laquelle ne peut pas être discrétionnaire.

Les critères doivent avoir été annoncés, en principe dans l’avis de publicité et éventuellement dans le règlement de la consultation qui sera mis à disposition des candidats potentiels. Donc là aussi, il y aura un effort à faire de la part des acheteurs publics : définir les critères de l’attribution du marché et les faire connaître, avec l’obligation évidemment, en cours de procédure, de ne pas changer de critères, puisque, à ce moment-là il y aurait une atteinte à la mise en concurrence dans la mesure où les prestataires doivent savoir sur quoi ils vont être jugés pour pouvoir monter leur offre.

Le deuxième principe, c’est l’égalité de traitement, un des grands principes de la commande publique. Il impose aux acheteurs, lorsqu’ils ont des prestataires en face d’eux, de donner un niveau

( 38 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

d’information équivalent à chacun des prestataires, c’est-à-dire ne pas donner plus d’informations aux uns ou aux autres qui éventuellement passeraient des coups de fils pour avoir des compléments d’informations sur le dossier de la consultation mis à leur disposition. Cela veut dire, en cours de procédure, une égalité de traitement en matière de marché négocié ou dialogue compétitif.

Si on aborde une question avec un prestataire pour lui demander une précision ou quelle solution il serait susceptible d’apporter à une situation ou un problème particulier, cette question doit être posée à tous les prestataires, pour que chacun ait la possibilité de voir comment s’oriente la réflexion de l’acheteur public et ainsi lui donner la possibilité de faire valoir tout son savoir-faire pour répondre à la consultation.

Donc mêmes délais pour la présentation des offres, mêmes critères de sélection, voici un certain nombre de contraintes qui s’imposent à l’acteur public d’achat, et en particulier pour la question qui nous concerne aujourd’hui, à savoir les marchés publics de communication. une fois qu’on est parti de ces principes, il faut s’attacher aux procédures : lesquelles faut-il mettre en œuvre ? elles sont différentes, avec une marge de liberté différente laissée aux acheteurs publics selon le montant estimé du besoin. Il y a une grosse barrière entre des marchés pour lesquels l’acheteur public est libre d’organiser sa procédure et des marchés pour lesquels il doit suivre des procédures qui sont encadrées, fixées non seulement au plan national dans le Code des marchés publics mais aussi dans les directives communautaires dont le code est la transcription dans le droit français. Cette barrière se situe à un niveau différent pour l’état et les collectivités territoriales. Pour l’état, elle se situe

( 39 )

Cycle de débats 2009

à 135 000 € hT et pour les collectivités à 206 000 € hT. C’est-àdire que lorsque l’acheteur public aura défini son besoin et aura estimé le coût de la prestation qu’il souhaite obtenir, il saura s’il doit recourir à une procédure formalisée, encadrée, écrite par le code et par les directives ou, s’il a la possibilité de mettre en œuvre une procédure, dite « procédure adaptée ». on trouve l’appellation parfois aussi sur certains sites : mAPA (les marchés à procédure adaptée).

Quelle est la différence entre ces deux grandes catégories de procédures ? Pour la première catégorie des mAPA, ce sont les procédures de mises en concurrence que l’acheteur public peut mettre en œuvre lorsque son montant estimé est donc inférieur à 135 000 € pour l’état ou 206 000 € pour les collectivités territoriales.

C’est une procédure très peu encadrée. elle repose sur les principes dont je vous ai parlé tout à l’heure, de transparence et d’égalité de traitement et qui laisse au pouvoir adjudicateur le soin de dire comment il va procéder pour sélectionner ses candidats ou ses offres. Cela veut dire qu’il devra être transparent. Il devra d’abord commencer par faire une publicité. et il la fera de manière à pouvoir porter l’information aux prestataires susceptibles de répondre. en principe, s’il veut avoir une prestation d’un niveau relativement minime, il ne sera pas obligé de faire une publicité nationale. Plus le montant va s’élever, plus l’intérêt économique va être fort, et plus on est susceptible d’avoir des prestataires éloignés de l’achat public qui peuvent être intéressés et faire des propositions. C’est logique. Le calibrage de la publicité va dépendre du nombre d’opérateurs susceptibles d’être intéressés économiquement et d’apporter une réponse. Alors une fois qu’on a dit ça, on a dit beaucoup de choses et on n’a rien dit. Beaucoup d’acheteurs publics

( 40 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

nous ont dit : « nous n’arrivons pas à savoir à partir de quel moment on considère que la publicité doit être nationale ». C’est la raison pour laquelle un seuil a été mis en place. un seuil indicatif qui fait qu’à partir de 90 000 € hT, le code considère qu’il faut une publicité nationale au BoAmP. mais ce n’est pas le seul vecteur de publicité qui peut être utilisé. on peut aussi utiliser les sites Internet des acheteurs publics lorsque l’achat est d’un montant très faible, on peut utiliser la PQr, on peut utiliser les autres vecteurs, la presse spécialisée, et tous les autres, susceptibles de toucher les intéressés. on sait simplement qu’on a un repère : à partir de 90 000 € on pourra faire toutes ces formes de publicité. on pourra effectivement considérer que c’est plutôt la presse spécialisée qui est le vecteur correspondant à l’intérêt des communicants, mais on saura qu’on a en plus l’obligation de faire de la publicité générique, nationale, au BoAmP. voilà pour ce qui est de la publicité en matière de procédure adaptée.

Je dois aussi préciser que le code prévoit qu’en dessous de 20 000 € il n’y a pas obligation de mise en concurrence, ni de procédure particulière ou de publicité à mettre en œuvre. Simplement, il y a les principes généraux qui empêchent d’attribuer systématiquement et toujours les mêmes prestations aux mêmes prestataires en favorisant de manière irrégulière quelqu’un. Donc il n’y a pas d’obligation de publicité mais il faut quand même veiller à ne pas constituer une sorte de patrimoine pour un prestataire en dessous de 20 000 € lorsqu’on a des besoins à estimer et qui sont en plus répétitifs. Ces besoins doivent être estimés de manière différente. vous avez la possibilité, lorsque vous organisez une grande campagne de publicité ou une campagne bien identifiée, d’isoler ce besoin comme étant un besoin à mettre en œuvre estimé à tant d’euros, et nécessitant la

( 41 )

Cycle de débats 2009

mise en œuvre de telle procédure. vous avez d’autres hypothèses dans lesquelles vous avez besoin, de manière récurrente, de prestations de communication, ou lorsque vous avez besoin de regrouper, vous n’avez pas envie de mettre en œuvre une procédure de marché de manière répétée dans une année ou sur plusieurs années. vous souhaitez avoir un prestataire qui assurera vos campagnes de publicité sur une durée déterminée. Dans ce cas-là, c’est le besoin estimé global de toutes les campagnes de la durée pendant laquelle le marché va être en vigueur qui va devoir être pris en considération. Là, vous avez une forme de choix pour l’opérateur. vous pouvez aussi avoir un marché de publicité à caractère un peu générique et puis vous voulez passer une campagne bien particulière, bien isolée. Si dans votre marché générique, vous avez indiqué que ce marché couvre les besoins en matière de communication à l’exception de certaines campagnes de publicité au niveau national ou de niveau important, il faut identifier la manière dont vous pourrez traiter séparément des campagnes pour telle et telle chose. vous avez, par exemple, une campagne qui revient périodiquement sur la jeunesse ou le tabac ou le 3e âge… Dans ces conditions, vous aurez la possibilité, soit de l’inclure dans un marché générique de communication, soit d’en faire un marché spécifique. laurent michel : vous nous expliquez là, au fond, qu’il y a une certaine souplesse qui a été introduite. Le nouveau Code des marchés publics apportait aussi un certain nombre de procédures nouvelles dont les communicants pouvaient se saisir. michèle hourt-schneider : Le Code des marchés publics vous donne toute une série de procédures. Il y a l’appel d’offre qui est l’appel

( 42 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

classique et pour lequel il n’y a pas à demander à un prestataire de vous faire une offre mais vous n’avez pas la possibilité de dialoguer. vous avez la possibilité de recourir au marché négocié lorsque la nature des spécifications est telle que vous n’avez pas la possibilité de préciser un cahier des charges pour permettre à un prestataire de vous faire une offre. vous pouvez aussi recourir au dialogue compétitif lorsque la prestation est d’une complexité importante qui ne vous permet pas du tout d’élaborer un cahier des charges et pour lequel vous avez besoin de dialoguer avec un prestataire ou de monter les caractéristiques de votre prestation.

Dans ce cas-là, à la différence de l’appel d’offre ou du marché négocié, vous n’êtes pas obligés de préparer un cahier des charges et vous pouvez élaborer des prestations directement avec des prestataires. vous devrez simplement leur indiquer les objectifs à atteindre, une bonne description du besoin et un certain nombre de caractéristiques que devront comporter les offres de vos prestataires si vous en avez une idée précise. Ce sont là les grandes procédures qui peuvent être mises en œuvre. Bien sûr, tant en marché négocié qu’en dialogue compétitif, il va falloir que l’achat public veille à préserver la propriété intellectuelle qui s’attache aux offres qui sont proposées. Il n’est pas question, dans le cadre de la négociation ou dans celui du dialogue, de voir divulguer aux autres prestataires qui viennent travailler avec vous les idées qu’on peut trouver dans les autres offres. Ce sont des dialogues ou des négociations en tunnels, jusqu’au moment où l’on demande de présenter une offre finale dont les critères vont s’appliquer pour départager les offres finales. voilà les grandes procédures qui sont mises en œuvre. maintenant il y a des aménagements qu’on peut greffer dans ces marchés. vous pouvez avoir un marché global qui

( 43 )

Cycle de débats 2009

sera mis en œuvre selon les indications fixées au départ. mais vous avez aussi la possibilité d’aménager votre marché pour pouvoir déclencher des bons de commande, c’est-à-dire déclencher des prestations à un moment ou à un autre, en fonction du besoin pour toute la durée d’exécution du marché. vous pouvez aussi mettre en œuvre un accord-cadre, c’est-à-dire un accord qui vous permettra d’avoir les grands thèmes de vos marchés de communication, d’avoir un certain nombre d’outils et, lors de la survenance du besoin, vous pouvez monter un contenu de prestation à réaliser et mettre en concurrence vos prestataires pour faire chiffrer votre marché. Dans les deux cas, vous avez la possibilité de compléter les outils initialement prévus dans le marché par un certain nombre d’autres petits outils, qui n’ont pas été nécessairement prévus mais à condition que ça ne change pas l’objet du marché et que cela ne bouleverse pas non plus l’économie du marché. on ne peut pas avoir un type de prestations extrêmement chères qu’on vient imaginer et l’intégrer dans un marché en cours d’exécution. Cela, il faut l’avoir prévu dès le départ. laurent michel : Quelles sont les réformes qui viennent de toucher la commande publique et qui, par rapport à ce que les acheteurs publics ont l’habitude de prendre en compte dans la passation des marchés, ont entraîné des changements ? michèle hourt-schneider : La première réforme, c’est la suppression des commissions d’appel d’offres. Pour l’état, il n’y a plus de passage en commission d’appel d’offres. Ce sont des services techniques qui analysent les offres et candidatures et qui proposent à l’acheteur public un classement ou un choix, un recours. Les délais ont été

( 44 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

modifiés en avril et décembre 2008. en avril, le délai de paiement de l’état est passé de 50 à 30 jours, et pour les collectivités territoriales, le délai va progressivement arriver à 30 jours aussi. Il est passé à 40 jours en janvier dernier et il passera à 35 au premier janvier 2010, et enfin 30 jours au 1er juillet 2010. Jusqu’à la fin de l’année, les marchés qui ne comportent pas de possibilité d’avance ou qui comportent des avances limitées à 5 % vont pouvoir être modifiés pour faire monter ces avances à 20 %.

Au 1er décembre, de nouvelles modalités de recours vont être mises en œuvre contre ces marchés. À partir du 1er janvier on pourra attaquer les marchés tant qu’ils ne seront pas signés – c’est le référé précontractuel – mais aussi, une fois qu’ils l’auront été, sous la forme d’une procédure d’urgence aussi : c’est le référé contractuel.

C’est la transposition d’une ordonnance sur les recours qui vient imposer de nouvelles modalités de contestation pour ouvrir le plus largement possible la contestation, y compris après la signature du marché, à quelqu’un qui ne fait pas partie du marché. Ce sont donc des cas qui sont durcis pour le juge. C’est-à-dire que dans certains cas, quand les violations sont fortes, violation de publicité et de mise en concurrence, soit le non-respect éventuel des délais, le juge n’aura même plus le choix de décider s’il annule ou pas, il sera obligé d’annuler. La Commission européenne a mis sur la table et fait adopter cette directive parce qu’elle considérait que les recours n’étaient pas suffisamment engagés contre des marchés irréguliers et qu’il fallait mettre en place des dispositifs dissuasifs et contraignants. elle n’est pas loin d’atteindre son but. un dernier point pour ceux qui utilisent des marchés de définition : la Commission n’était pas d’accord avec notre modalité d’organisation du marché de définition. une décision devrait

( 45 )

Cycle de débats 2009

intervenir au début de l’automne pour nous dire si nous sommes conformes au principe ou si nous devons annuler voire retirer l’article 68 du Code des marchés publics.

Jean-marc binot : vous avez peut-être omis de préciser aux acheteurs publics qui sont dans la salle que la directive recourt ou du moins la transposition que la France en fait donne au juge la possibilité d’imposer des sanctions financières, qui montent jusqu’à une somme phénoménale. Je vous laisse la primeur de l’information. michèle hourt-schneider : C’est vrai, c’est le « zakouski » supplémentaire que la Commission nous impose. Quand le juge n’est pas obligé d’annuler, il doit fixer des amendes dissuasives (le terme est dans la directive), donc effectivement ce sont des pénalités qui doivent être proportionnées au montant du marché et dissuasives, pour l’état comme pour les collectivités… en matière de recours, tout le monde est logé à la même enseigne.

( 46 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

(

l’approche économique

)

laurent michel : Quel est le volume économique global des marchés publics de communication, comment se répartissent les montants des marchés attribués, quelle est la part de PIB investie dans les réponses des agences ? Ce sont autant de questions que nous souhaitons poser à Jean-marc Binot, avec quelques chiffres sur les marchés publics de communication. Comment se répartit la commande publique entre l’état et les CT et quelles sont les procédures le plus souvent utilisées ?

Jean-marc binot : Je suis rédacteur en chef d’achatpublic-info, quotidien électronique sur la commande publique. Il y a un mois, on m’a demandé de partir en quête d’informations statistiques sur les marchés publics de communication. Il n’y a aucune donnée actuelle.

Certes, il existe un recensement réalisé par le ministère des Finances, par l’observatoire économique de l’achat public, mais qui ne concerne que les marchés supérieurs à 90 000 €. De même, l’indexation est très succincte, puisqu’elle ne concerne que trois familles : fournitures, services et travaux. Donc on n’est pas encore capable de donner plus de détails. Peut-être que ça viendra dans quelques années.

Comme il n’y avait aucune donnée, j’ai eu l’idée de demander aux concentrateurs et diffuseurs d’annonces, en amont, de nous donner quelques éléments. Cela a fonctionné dans deux cas sur trois. Le premier, vecteur Plus, est une société qui fait de la veille pour les entreprises sur tous supports. Le deuxième, marché online, est un site concentrateur d’annonces. et le troisième, BoAmP, que tout le monde connaît. Le BoAmP n’a pas été capable de nous fournir les

( 47 )

Cycle de débats 2009

informations en temps et en heure. J’ai donc demandé à ces institutions de faire des requêtes sur leurs bases informatiques à partir d’échantillons.

Compte tenu de cette absence de données, je suggère d’ailleurs à CAP’Com de créer un observatoire économique des marchés publics de communication en faisant des partenariats avec divers acteurs.

La première base de données, celle de vecteur Plus, recense 22 000 procédures de marchés en 2008 à partir d’une veille sur 1 000 titres de presse nationaux et provinciaux, dont les journaux officiels et journaux d’annonces légales ainsi qu’un peu plus de 5 000 sites web.

Sur les 22 000 marchés repérés, 65 % ont été émis par des collectivités territoriales et 35 % par l’état ou des établissements publics relevant de l’état.

La seconde information communiquée, c’est la répartition sectorielle de ces marchés. Les produits de communication apparaissent clairement en tête avec 57 %, suivis de l’événementiel à 24 %, du conseil avec 11 % et de la communication thématique à 10,5 %.

La seconde base sollicitée est celle de marché online, concentrateur et diffuseur en ligne d’annonces d’appel d’offre, qui a en gros 400 000 visites et 4 millions de pages vues. Cette base est plus petite, ne porte que sur 100 titres de presse, plus la veille des sites d’annonces marché online et BoAmP. Là, on n’a que 9 045 procédures de marché. mais on dispose de plus de détails, notamment sur la répartition par types de procédures. Le mAPA est un outil privilégié des communicants puisqu’ils représentent environ 59 %, soit 5 400 procédures, largement devant les procédures ouvertes, c’est-à-dire les appels d’offres ouverts qui rassemblent 2 675 marchés. Les procédures négociées ne représentent que 5 %, comme les procédures restreintes, Aor et dialogues compétitifs et les autres procédures 20 %.

( 48 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

Le mAPA est l’offre numéro un pour lancer un marché de communication. Pourquoi ? est-ce parce que c’est pratique ou parce qu’on resserre les achats de communication ? est-ce parce qu’il y a une absence de programmation des besoins qui empêchent de lancer un appel d’offre sur toute l’année ?

Le deuxième enseignement fourni par marché online, c’est la répartition des procédures par émetteur. Cela recroise les chiffres de vecteur Plus et on arrive au même pourcentage : 62 % pour les collectivités territoriales, mais on en a le détail : l’état pèse 20 %, les hôpitaux 4 % et les entreprises publiques (SNCF, rATP…) 8 %, et la multitude des organismes publics, Sem… 6%. encore une fois, le poids des collectivités territoriales est énorme par rapport à l’ensemble.

Les communes représentent 42 % des organismes qui ont lancé ces marchés, loin devant les départements qui représentent 26 % et les ePCI à 18 %, les régions 10 % et les ePL à 4 %. laurent michel : La première leçon que l’on peut tirer de cet exposé, c’est d’abord la méconnaissance du poids économique des marchés publics de communication. voilà un champ de travail, une possibilité de mobilisation pour répondre à ces questions. La seconde leçon, c’est l’importance des marchés publics passés par l’état, et surtout par les collectivités territoriales. Dans ces marchés publics de communication, on constate l’importance des mAPA, des procédures adaptées.

J’ai bien entendu tout à l’heure que nous souffrions. J’ai bien l’impression qu’en terme de marché public de communication on ne souffre pas seulement de la crise économique. on a vu un certain nombre de réponses de l’état en terme d’adaptation des règles.

Faciliter, donner plus de pouvoirs aux acheteurs et aux agences, estce possible en toute équité ?

( 49 )

Cycle de débats 2009

(

l’approche « éthique »

)

christian de la guéronnière : Il n’y a pas, heureusement, que de la souffrance. on prend aussi beaucoup de plaisir dans ce métier. Il ne faudrait quand même pas oublier cette dimension primordiale qui nous permet d’affronter la réalité avec une certaine sérénité. Cela dit, c’est une véritable préoccupation, notamment économique.

J’aurai tendance à proposer un troisième principe générique et transversal pour les appels d’offres, c’est le principe de rationalité économique. Parce que les deux premiers sont primordiaux et nécessaires mais si on ne rajoute pas la rationalité économique, on arrive à des situations que je vais vous décrire et qui sont véritablement contre-productives.

C’est le point de vue d’une agence de communication, à partir du concret. Il y a quand même une réalité qui n’est jamais tout à fait conforme aux textes, du moins à leur esprit. Je vous précise qu’Idées Communes est une agence qui ne travaille que pour le secteur public et à 90 % pour le secteur public territorial. on a véritablement cette passion partagée pour l’intérêt général, cette préoccupation pour l’éthique qui nous anime. mon propos sera aussi tourné vers les marchés publics de communication qui concernent des prestations intellectuelles. C’est là que se pose la question du dialogue. on ne peut pas occulter le fait que, pour la création d’outils ou d’événements, il y a une partie relativement importante de prestations intellectuelles. Quand il faut réfléchir à la finalité de l’outil, à son positionnement, lorsqu’il s’agit d’apporter un conseil éditorial, quand on réalise un magazine et que, dès lors même qu’on parle de marché public relatif à un outil, il faut avoir à l’esprit que

( 50 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

la discussion et l’échange sont nécessaires. et puis évidemment, il faut aussi se poser la question du marché public qui concerne les créations graphiques : c’est aussi une forme de prestation intellectuelle et on a beaucoup de dérives dans la manière de traiter ces achats. Pour terminer ce propos liminaire, je précise que pour tous les exemples que je donnerai, toute ressemblance avec des faits réels serait bien évidemment totalement fortuite.

Je parlais de rationalité économique. À partir du chiffre de 22 000 appels d’offres publiés dans une année, essayons de le multiplier par le coût de production pour une réponse, pour une agence, et on peut déjà avoir une idée du marché de la réponse aux appels d’offres.

Quand on répond à un appel d’offre, il faut commencer par lire les annonces. on est obligé de les lire, c’est un investissement. Pour en trouver une à laquelle on va peut-être répondre, il faut en lire 15 ou 20 et ça prend du temps. vous savez tous à quoi ressemble un dossier d’appel d’offre, c’est un dossier épais, avec des alinéas dans tous les sens… Pour seulement lire ces quelque 15 ou 20 appels d’offres de manière rapide, il faut une demi-journée. ensuite vous allez choisir de répondre ou pas. vous vous réunissez avec vos collègues, vous en discutez un peu par téléphone pour prendre des avis, vous relisez de manière approfondie, vous vous posez des questions, vous imaginez un type de réponse à l’intérieur de l’agence, et parfois vous allez chercher des gens à l’extérieur. A minima, ce travail-là, avant même de décider de répondre, prend un jour et demi. ensuite, vous avez le dossier administratif. on le fait, mais mine de rien, quand on met tout cela bout à bout, et que le dossier administratif, parfois de plusieurs kilos, est constitué, on peut y passer une bonne journée. mais on n’a pas commencé à répondre.

( 51 )

Cycle de débats 2009

on en arrive à la réponse en elle-même : on recherche de l’information, puisqu’on est dans de la prestation intellectuelle. on tente de comprendre le contexte, les acteurs en présence, la problématique, durant un à deux jours, c’est un minimum de lecture et de documentation. ensuite on va définir des concepts créatifs, positionnement et axes de réponses. on fait des réunions parce qu’on réfléchit à plusieurs, on va y passer un jour dans le meilleur des cas, voire jusqu’à 3 jours quand c’est un peu compliqué. Là, on commence à écrire la réponse. Alors, il y a les partisans des notes de trois à cinq pages, mais ils sont rares et puis il y a ceux qui demandent des notes méthodologiques, argumentées, avec des étapes, les moyens mobilisés, etc. et on arrive à des réponses qui font allègrement entre 50 et 80 pages. on peut avoir un fond de réponse qu’on va restituer mais globalement c’est toujours du sur-mesure et on y passe 3 à 4 jours. Parfois vous avez des pistes graphiques qu’il faut formuler et décliner : on fait la couverture, les pages intérieures, le panneau, le tract, etc. Tout cela est intéressant, car on voit le résultat de la réflexion prendre forme mais on y passe quand même là aussi 2 à 3 jours.

Ce n’est pas fini. Derrière tout ça, il faut chiffrer : vous avez des bordereaux de prix de 2, 3, ou 4 pages avec 100, 150, 200 parfois 300 prix différents qu’il faut donner pour répondre à l’appel d’offres.

C’est facilement aussi 1 à 2 jours. Tout ça étant fait, il faut relire et s’assurer de la cohérence, vu le monde rassemblé pour faire ça. on expédie le dossier.

Bon an mal an, en valorisation temps/homme, c’est à peu près 10 000 à 15 000 € pour 12 à 18 jours de travail. vous multipliez cela par 22 000, à supposer qu’il n’y ait qu’une seule agence qui réponde. Si vous comptez qu’en moyenne 5 agences vont répondre, vous êtes déjà à

( 52 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

1 milliard d’euros, côté agence, juste pour le coût économique de la réponse. et puis vous avez bien sûr le coût du traitement de la procédure, côté annonceur. Il faudrait donc additionner tout ça, déjà pour voir ce que coûte cette procédure qui nous permet, au final, de travailler ensemble. C’est pour ça que j’insistais en préambule sur cette rationalité économique parce qu’on a vu trop souvent des procédures qui ont cette valeur-là, quoi qu’on fasse, et qui au final, ont un coût très largement supérieur à l’objet même de la procédure.

Quand vous avez un coût de 50 000 ou 60 000 euros, uniquement côté agence auquel il faudrait rajouter peut-être pas loin de la même chose si on voulait valoriser l’intervention des collectivités, tout ça pour une prestation de 30 000 ou 40 000 euros, on est dans quelque chose de pas très rationnel.

Il y a deux types de pratiques auxquelles on est confronté au quotidien et qui nous semblent être le reflet d’une certaine réalité de pratiques que je qualifierais d’anormales. Je pense que c’est simplement une question d’éthique pour le secteur public. en se formant, en révisant sa méthodologie, en mettant fin à des pratiques négligentes, on peut restaurer la transparence, cette confiance même qui doit être à la base de toute démarche d’achat public. Ce qui est anormal et qu’on constate trop souvent, ce sont des consultations qui ne sont pas suivies d’effets. Il y a parfois une certaine légèreté de l’acheteur public qui lance un marché public sans s’être posé toutes les questions qu’il aurait peut-être dû se poser avant, qui n’est pas certain d’avoir son budget, qui réalise en cours de route que c’est plus cher que ce qu’il pensait, ou qui change d’avis et laisse tomber. Il y a dans ces cas un réel gâchis. Je pense à tous les travaux de création et d’exécution graphique que l’on nous demande dans des proportions parfois totalement

( 53 )

Cycle de débats 2009

hallucinantes : on nous demande parfois de réaliser un journal de la première à la dernière page et tout ça en précisant qu’il n’y aura, bien évidemment, aucune indemnisation. Ces pratiques devraient être totalement bannies.

Il y a aussi, dans un certain nombre de cas, des demandes qui sont disproportionnées mais également incohérentes. Quand on veut nous recruter pour élaborer une stratégie de communication, c’est quelque chose d’important, qui engage l’avenir, qui est lourd, et on nous demande au stade de l’appel d’offre, de proposer de la stratégie de communication à 80 %, avant même d’avoir rencontré les acteurs locaux, d’avoir lu toute la documentation nécessaire. Bien évidemment, ça n’est pas propre à favoriser un bon jugement. vous vous positionnez sur un résultat qui est forcément un résultat erroné puisqu’il n’est pas assis sur un résultat méthodologique qu’on va par ailleurs vous préconiser.

Il y a trop de décisions qui sont prises sur le mode « j’aime/j’aime pas ». on sait que, même si des critères peuvent être établis de manière totalement précise et transparente, la décision dans un certain nombre de cas se prend rapidement dans un couloir parce qu’un élu est passé par là et a dit « c’est ça que je veux » et tout le reste, la procédure, les gros dossiers, le travail préparatoire est évidemment jeté à la poubelle. eh oui, cela arrive.

Il y a autre chose qu’il faut bannir et aujourd’hui, en période de crise économique, on le ressent très durement : ce sont les prix qui sont tirés vers le bas de façon totalement anormale. on se retrouve avec des agences de communication qui vivent très difficilement la période, qui sont prêtes à travailler en dessous des prix coûtants, des prix du marché, et, mécaniquement, les appels d’offres font apparaître ce type d’acteurs dans la compétition. et typiquement

( 54 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

les acteurs publics se laissent tenter à acheter au moins cher, alors que les prestations ne sont pas forcément les mieux adaptées, même économiquement. voilà pour les pratiques anormales : elles existent et on pourrait simplement les améliorer. on peut les comprendre par certains aspects mais elles sont quand même gênantes du point de vue de l’éthique.

Quand on voit des procédures très lourdes pour des besoins légers, quand on veut reconduire un prestataire dont est content, bien sûr on sait très bien quel sera le résultat de la procédure puisque le choix est fait avant même que le marché soit publié. on ne peut pas empêcher des gens qui ont envie de travailler ensemble de le faire, je ne pense pas que ça soit nécessaire de le faire, mais il faudrait peut-être trouver des solutions pour ne pas encourager des agences à répondre alors qu’elles ne seront pas retenues. Des cahiers des charges imprécis, des bordereaux de prix inadaptés, des marchés à haute valeur ajoutée intellectuelle qui sont notés sur le prix, des mises en concurrence d’agences avec des free lance, par exemple, voilà la réalité que rencontre les agences.

Dernier point : c’est la difficulté qu’on a d’obtenir des réponses précises. on nous demande des dossiers très argumentés mais quand on a perdu, on aimerait comprendre ne serait-ce que pour progresser, et là, on nous envoie une lettre d’une demi-page, assez laconique en nous disant « merci, au revoir ». Je pense que d’un point de vue de l’équité de traitement, ça ne serait pas mal de faire un peu mieux. de la salle, sophie ensenat, agence cazoar : Je rejoins complètement ce qui a été dit. C’est rageant quand on nous demande des maquettes sur un dossier qui n’a été ni réfléchi, ni pensé et qu’on le déclare sans suite. Avec des maquettes, il nous est arrivé ce problème sur un

( 55 )

Cycle de débats 2009

rapport annuel : deux pistes de création, couverture, réflexion stratégique et éditoriale et on a reçu une lettre laconique, déclaré sans suite. C’est vrai que quand on est des petites agences on met beaucoup de moyens et d’énergie sur les suivis de dossier parce qu’on aime notre métier. laurent michel : merci. Notre espoir c’est bien qu’à la fin de la journée vous ayez moins d’occasions de rager et que vous ayez trouvé quelques pistes pour améliorer la chose. votre réflexion m’inspire une question que j’ai envie de poser à mme hourt-Schneider : au fond, la réalisation du marché dans le cadre de sa préparation, est-ce quelque chose d’anormal ? michèle hourt-schneider : effectivement, il y a dans certains marchés des exigences de l’acheteur public qui sont irrégulières, anormales. on ne peut pas demander à un prestataire de réaliser la prestation qui est l’objet du marché pour la préparation du marché. ça ne va pas. on doit demander des prestations qui sont utiles pour l’appréciation des besoins mais qui ne vont pas jusqu’à l’exécution du marché. À partir du moment où ces prestations correspondent à un investissement significatif, elles doivent faire l’objet d’une indemnisation. Il y a déjà de la jurisprudence qui est intervenue sur le fait de dire qu’un acheteur public ne peut pas faire exécuter son marché dans le cadre de sa préparation. de la salle, lionel cohet, agence citisaen de strasbourg : Je voudrais apporter une nuance. Il ne faut pas oublier que, lorsqu’on travaille en communication business, les choses ne sont pas plus simples avec les clients en direct et dans les consultations. La transparence n’est

( 56 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

pas plus de mise. Deuxième point de remarque : on joue beaucoup dans les collectivités locales à se renvoyer la balle entre le service des marchés et le service de communication. Quand ça ne marche pas, ce n’est jamais la faute de l’un ni de l’autre. et je pense qu’il y a un gros travail à faire là-dessus : la mise à plat de la relation entre les services de marché. de la salle, alain germain, responsable de la communication du conseil général du val-de-marne : Dans les marchés de communication, il faut faire la différence entre des choses extrêmement différentes : l’impression, la distribution, le conseil, la création. et dans la création vous avez l’appel à des prestations extrêmement complexes. Des agences peuvent répondre parce qu’il y aura de la rédaction, de la stratégie, de la création graphique. et d’un autre côté vous aurez des besoins extrêmement simples de graphisme où vous n’avez pas nécessairement besoin de faire appel à une agence. laurent michel : vous avez raison, il y a la fourniture, il y a le service, il y a toutes sortes de marchés… on pourra revenir sur votre observation, mais je voudrais maintenant qu’on passe de l’autre côté, celui du commanditaire public. Alain Doudiès, vous êtes Directeur de la communication du Conseil général du Gard. alain doudiès : Je ne suis pas un expert de l’éthique, ni pratique, ni théorique. Comme directeur de la communication de collectivité locale, nous avons des choix compliqués à faire. Avec une double responsabilité : respecter le code et respecter les entreprises auxquelles on propose du travail.

( 57 )

Cycle de débats 2009

hors période d’appel d’offre on peut se mettre en condition de mieux connaître le marché. Avoir une connaissance des prestataires. C’est notre responsabilité de connaître les entreprises auxquelles on fait appel : dans quel contexte elles évoluent, quelles sont leurs compétences et les difficultés qu’elles peuvent rencontrer dans leur parcours d’entreprise.

Sur la préparation de l’appel d’offre, point le plus important, il faut faire en sorte que la direction de la communication ait toute sa place.

Que sa légitimité technique soit reconnue en tant que telle et, sans en devenir pour autant un expert des questions juridiques, qu’elle connaisse suffisamment le code et les capacités qu’il offre.

Pour l’écriture du cahier des charges, il y a ce qu’on va demander au candidat, principalement dans le règlement de la consultation, jusqu’où peut-on aller pour se donner les moyens de choisir vraiment le meilleur, où mettre le curseur ? Avoir suffisamment d’éléments de réponses des candidats pour pouvoir les évaluer et comparer mais bien sûr ne pas trop en demander et surtout ne pas demander un journal ou une campagne clé en main, qui est bien sûr abusif et qui conduit d’ailleurs un certain nombre d’agences à ne pas répondre, l’investissement étant trop important. Dans la définition des besoins aussi, que veut-on ? est-on suffisamment précis sur le type de prestation qu’on attend, sur les services qu’on est prêt à acheter ?

Je voudrais aussi évoquer la question du mieux disant. Pour moi c’est central. Je n’ai jamais eu de difficulté à mettre en avant la question du mieux disant, l’offre économiquement la plus avantageuse. Ce qui ne veut pas dire la moins chère mais celle qui offre le meilleur rapport qualité prix. Trop souvent, si on prend le moins disant, le travail n’est pas bien fait.

( 58 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

Quant au jugement des offres, comment professionnaliser l’analyse comparée des offres ? C’est un travail qui s’apprend, avec des critères qualitatifs et quantitatifs. michèle hourt-schneider : Les critères qui sont fixés sur le marché lient tout le monde : les prestataires mais aussi l’administration. elle n’est pas tenue par une liste de critères particuliers ni par leur pondération. mais à partir du moment où elle les définit et où elle leur donne une pondération, elle y est tenue. Donc c’est détournement que de déclarer sans suite une procédure parce que, politiquement, on veut quelqu’un d’autre. Ce n’est pas normal et ce sont des comportements qui peuvent être sanctionnés. alain doudiès : Ces cas-là existent. Autre question : qu’est ce qu’on peut dire au candidat écarté ? effectivement il y a ces lettres stéréotypées : « nous avons le regret de… ». J’ai pris le parti de donner des informations par téléphone au candidat écarté. Notamment quand il y a un appel d’offre, sept ou huit agences répondent, une est choisie, et deux ou trois suivantes dont la réponse était proche de ce qu’on pouvait attendre. C’est la moindre des choses de leur donner quelques explications et en général extrêmement apprécié, parce que ça installe une véritable transparence sur les conditions dans lesquelles le choix a été opéré. maintenant, voici quelques pistes de progrès que je propose au débat, avec l’idée qu’un peu plus de clarté pourrait être bénéfique aux deux parties. D’abord, la question du montant de l’enveloppe prévue : il y a des marchés où le montant minimum est indiqué mais il y a un certain nombre de cas sans aucune indication. Ce qui donne des réponses aberrantes avec des gens à côté de la plaque

( 59 )

Cycle de débats 2009

dans la réponse puisqu’il y a à la fois des graphistes indépendants, et puis en face, des structures plus lourdes et donc plus chères. ensuite, autre question que je verse au débat : celle de l’indemnisation. Je ne vois pas pourquoi le travail intellectuel, plus ou moins intense et décrit dans le détail tout à l’heure, n’appellerait pas a minima une indemnisation. C’est une manière de respecter les prestataires qui font l’effort de répondre et d’en finir avec des habitudes d’arrogance et de mépris insupportables envers eux. on devrait pouvoir avancer si le code et ses évolutions y consentent, pouvoir apporter des éléments d’information précis sur les conditions dans lesquelles le choix a été opéré. Il n’y a pas de raison de ne pouvoir mettre sur la table les analyses comparées des offres et le compte rendu de la réunion de la commission d’appel d’offre.

C’est une manière d’être clair et à l’abri de la suspicion.

Dernier point, la question sensible qui touche au champ politique : le conseil et l’accompagnement stratégique sont connexes au champ politique. on sait que, dans ce cas, il y a des appels d’offres factices.

Il faut rompre avec l’hypocrisie et faire en sorte que ce champ-là échappe à la mise en concurrence, ou qu’à tout le moins il y ait une mise en concurrence prenant en compte les caractéristiques de ce type de demande. C’est une autre piste que je propose à votre sagacité. merci. michèle hourt-schneider : Il n’y a pas de prestation de service en termes de communication qui pourrait être remise en dehors du champ de la concurrence car ça correspond à une vision personnelle d’un dirigeant de collectivité, de l’état ou d’ailleurs. Ces prestations de services répondent aux définitions du Code des marchés publics et doivent donner lieu à une mise en concurrence selon les règles

( 60 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

de transparence prévues par le code. Il n’y aura pas d’évolution des réglementations, ni nationale ni communautaire, sur ce genre de chose.

Deuxièmement. La transparence peut s’établir avec ou sans la bonne volonté de l’acheteur public. Il existe un droit à communication de documents administratifs : si votre acheteur public, qui a l’obligation de motiver sa décision de rejet d’une offre, ne veut pas la motiver, ne le fait pas correctement ou vous présente des arguments qui ne paraissent pas pertinents, vous avez la possibilité de demander le compte rendu de la commission d’appel d’offre et les procès-verbaux d’analyse des offres. Nous allons très bientôt mettre, sur le site du ministère de l’économie, un tableau détaillé de toutes les pièces dont un prestataire peut avoir connaissance lorsqu’il veut savoir comment les offres ont été sélectionnées. Ce document élaboré avec la CADA (Commission d’accès aux documents administratifs) vous donnera précisément toutes les informations concernant les documents que vous pourrez communiquer. La seule réserve est qu’on ne pourrait pas vous communiquer des documents qui touchent à la propriété intellectuelle, couverts par des brevets ou par un droit de propriété. mais tous les documents d’analyses comparatives des offres sont communicables. Il n’y a pas besoin de changer la législation. Il suffit simplement de l’expliquer. de la salle, marc thébault, directeur de communication de la communauté d’agglomération caen-la-mer : J’aurai une réaction, en tant qu’acheteur, sur l’intervention d’ID Communes. Je la trouve très caricaturale, forcément, mais c’est vrai que je n’ai jamais vu un gagnant se plaindre des procédures. C’est toujours ceux qui perdent qui se plaignent que les procédures ne sont pas adaptées.

( 61 )

Cycle de débats 2009

ça doit éviter qu’elles se remettent en question. Il vaut mieux taper sur la procédure que de taper sur la qualité du dossier rendu. Je dis cela de manière un peu sèche mais tout ce qui concourt au « tous pourris » est caricatural. christian de la guéronnière : J’ai pris la précaution de dire que nous partagions avec le secteur public une véritable passion et que c’est notre projet d’entreprise pour l’intérêt général. Notre dénonciation n’est pas du tout de dire « tous pourris, la procédure n’est pas bonne », elle est bonne dans l’état sauf que dans la manière dont elle est mise en œuvre, c’est un fait et toutes les agences ont le même avis sur ce ressenti : le premier réflexe c’est la suspicion.

C’est ça qui n’est pas normal. moi je n’aurais aucun problème à dire « j’investis 10 à 15 jours dans une réponse » dès lors que je suis certain que la procédure est saine, ouverte et qu’elle respecte les principes qu’on a rappelés en introduction. Si on est sûr de cela, il n’y a aucun problème. Le problème, c’est qu’on est quasiment sûr du contraire ou qu’on a presque systématiquement un doute sur le fait que ces principes seront respectés. michèle hourt-schneider : À partir du moment où on ne veut pas faire un choix uniquement sur le prix, et si on utilise par exemple que le dialogue compétitif, on n’a pas le droit de ne prévoir que le prix. on est obligé de prévoir un certain nombre de critères techniques. on donne ceux qui sont applicables et il y a une obligation de fixer la pondération à laquelle on ne peut renoncer que quand on est dans l’impossibilité de faire une pondération mais on est, à ce moment-là, obligé de donner une hiérarchisation. et cela doit se retrouver dans les documents d’analyse et de

( 62 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

comparaison des offres. Il faut que cela apparaisse clairement. Si cela n’apparaît pas dans ces documents, à ce moment-là, il y a une possibilité de contester la décision et c’est logique. Dans la plupart des cas, lorsqu’on a les documents de comparaison, on voit comment les critères sont appliqués.

( 63 )

séQuence 2 : phantasmes et réalités

de la commande publiQue

Séquence animée par Jean dumonteil, directeur de la Lettre du Secteur Public Intervenants : laurent viguier, directeur adjoint du Service d’Information du Gouvernement (SIG) marc thébault, directeur de la communication de la communauté d’agglomération de Caen-la-mer Jean-daniel levy, directeur des études, CSA amaury dewavrin, PDG éditions municipales de France benoit de laurens, directeur de Lowe Strateus, représentant de l’AACC

laurent viguier : Les marchés publics de communication ont une spécificité qui n’est pas contestable, mais je me demande si on n’aurait pas intérêt à se poser la question plus générale des marchés publics de prestations intellectuelles. et celle, de tous ces marchés publics qui sont difficiles à objectiver, qui sont difficiles à quantifier et qui pour ces raisons ont parfois du mal à entrer dans le code. Dans notre débat, il manque quelqu’un dont on sent planer l’ombre tutélaire, c’est le juge. La judiciarisation des procédures de marchés publics est,

( 65 )

Cycle de débats 2009

à elle seule génératrice de beaucoup de difficultés. Tous ceux qui sont présents dans cette salle savent qu’on peut faire un marché totalement bidonné qui aura une apparence juridique et procédurale totalement parfaite. et puis à l’inverse, on peut avoir un processus de choix honnête aussi transparent et argumenté que possible qui aboutira quand même à une annulation devant le juge parce qu’il manquera un détail de procédure et de détail de forme. et je pense que c’est une réalité qui n’est pas totalement indifférente. marc thébault : oui, la procédure est perfectible, oui il y a parfois du favoritisme et d’ailleurs ce qui me gêne le plus là, ce n’est pas tant de savoir si je vais prendre la petite-nièce du maire, c’est de savoir si je peux prendre une entreprise locale. Dans une période de crise où les collectivités publiques se doivent d’être des donneurs d’ordre fort sur la relance de l’économie, cela passe aussi par la commande publique. et c’est même un geste citoyen que de faire travailler en priorité des entreprises locales. en disant ça, immédiatement, quelqu’un pourrait me passer des menottes parce que c’est évidemment totalement interdit. Cela fait 20 ans que je fais de la communication et que je ne connais rien au Code des marchés publics. Ce que je veux, c’est avoir à mes côtés des services de commande publique qui m’expliquent et qui m’accompagnent. De mon côté, j’essaie de leur montrer ce que c’est la communication. J’ai toujours trouvé des interlocuteurs qui ne demandaient qu’à apprendre et qui voulaient trouver la meilleure solution et pas la solution uniquement pour m’embêter.

Jean-daniel lévy : Nous évoluons tous dans le même univers, à savoir les prestations intellectuelles. C’est-à-dire qu’on ne vend pas uniquement des tuyaux, on ne vend pas simplement des interviews

( 66 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

mais aussi des conseils, des analyses. Il y a une difficulté à se faire connaître en tant qu’institut spécifique. C’est le cas pour le CSA et aussi certainement pour tout institut de sondages. on vend tous des questions, des groupes qualitatifs. Notre approche peut différencier.

Les services achat ne sont pas habitués à acheter de la prestation intellectuelle. on va résumer l’activité professionnelle, non pas à une prestation intellectuelle, mais à une prestation technique. amaury dewavrin : une des grandes difficultés qu’on rencontre, c’est avant tout de bien comprendre. on répond à 5 ou 6 appels chaque semaine. Bien comprendre, c’est savoir ce que signifie « valeur technique », par exemple. C’est un mot très utilisé mais en réalité cela ne veut rien dire. C’est vraiment souvent le parcours du combattant pour comprendre les critères. Je pense que le simple fait de comprendre ce que sont les critères évite des appels multiples et variés. Il y a la question des « données publiques ». on a accès toujours, avant la réponse, à des données publiques. mais lesquelles ?

Il me semble qu’un budget annuel existant fait partie de données publiques. Il me semble qu’un bordereau de prix détaillé n’en fait pas partie. Souvent, les prix sont laminés au détriment de la qualité et ce sur quoi j’insiste, c’est laisser la possibilité de se différencier aux entreprises qui répondent. Parce que je pense que la communication n’est pas quelque chose de statique. Les donneurs d’ordre sont parfois extrêmement précis, souvent plus sur un mAPA que sur un appel d’offre. on a l’impression que dans un appel d’offre, on est noyé dans la procédure. Pour être clair, on met ¼ d’heure à comprendre ce qui est demandé : l’édition d’un magazine mensuel de la collectivité, tous les mois en vous occupant de la mise en page. Ces choses simples on les trouve au fond du dossier, parfois à la 40e page pour comprendre

( 67 )

Cycle de débats 2009

qu’effectivement, il faudra aller faire deux réunions par mois là et donc tout ça c’est assez dissuasif et là on ne répond pas. benoit de laurens : ça fait 25 ans que je réponds à des appels d’offres publics. Ce qui me frappe à vous entendre, c’est qu’on a l’impression que ça ne va pas du tout. moi, je pense que ça va beaucoup mieux qu’avant. L’arsenal technique et juridique dont vous disposez est plutôt meilleur et mieux appliqué qu’il ne l’était avant. et que globalement la professionnalisation du demandeur public s’est améliorée. Simplement nous sentons que tout le monde court après la montre dans laquelle on va utiliser tout l’arsenal pour aller le plus vite possible et être le moins contraint. ça c’est un énorme danger : celui du découpage qui conduit les agences, au lieu d’être des prestataires intellectuels de stratégies, de conseil à devenir des studios… mais je pense que c’est conjoncturel. Je pense que vous êtes coincés dans beaucoup de cas et donc on saucissonne parce que c’est moins compliqué, on joue sur les prix parce que c’est moins compliqué. Nous, en agence, cela nous pose un problème de fond : notre dimension de conseil stratégique, de vision d’apport créatif, de transversalité, parce qu’à un moment donné, vous faites un appel d’offre sur un journal et on va s’apercevoir que le journal n’est pas la meilleure réponse à ce sujet. Notre problème, c’est la valeur ajoutée stratégique que peuvent apporter les agences. laurent viguier : J’observe que dans le choix des procédures, on avait et on a toujours, une tendance à l’autocensure. Je crois que le code permet déjà beaucoup de choses et qu’il n’y a pas de raison de ne pas les utiliser, de ne pas essayer pour autant qu’il le permet les souplesses qui sont intégrées.

( 68 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

de la salle, vincent heid, directeur des marchés publics de chambéry métropole : les marchés publics de communication sont une très petite part du travail pour un service marché public. Donc je pense qu’il y a un apprentissage réciproque à faire entre les professionnels de la communication et les professionnels des marchés publics. mais les choses devraient aller en s’améliorant parce que, petit à petit, l’achat public se professionnalise. Dans le service dans lequel je travaille, les marchés publics de communication représentent à peine 5 % de l’activité. de la salle, rémy vernier, directeur de la communication du conseil général des pyrénées-orientales : y a-t-il réellement des spécificités aux achats publics de communication ? Franchement ? Non. Il y en a très très peu. Ce qu’il y a de spécial dans la communication, et c’est bien là la seule spécificité, c’est qu’on est amené à acheter plein de choses et à faire plein de choses. mon dernier achat, c’était des tabliers de cuisine pour le Tour de France. ou des poubelles. Les vrais problèmes, ce sont les problèmes de temps et qu’on est amené à acheter plein de choses différentes et dans des délais très courts. de la salle, pierre-alain douay, secrétaire générale de communication publique : Je reviens sur un point. Le décideur final, le chef, qui dit « j’aime ou je n’aime pas », on le rencontre aussi dans le secteur privé. une chose est de savoir si nous parlons des problèmes du secteur public, une autre est de savoir si nous parlons des problèmes plus généraux, des positionnements des directions de communication par rapport à l’instance suprême des organisations.

J’ai le sentiment que ce n’est pas si différent dans le public et le privé.

( 69 )

Cycle de débats 2009

benoit de laurens : Quand le président d’une entreprise privée veut mettre son doigt dans les choix, en général il y a une réunion de présentation avec le président. Il y a une défense devant le président.

Donc il y a une analyse du dossier qui semble être plus élaborée que dans les marchés. Sur des sujets de fond ou de communication, le président, s’il choisit, rencontre les agences.

( 70 )

séQuence 3 : l’art d’acheter : eXpériences et bonnes pratiQues

Séquence animée par Jean dumonteil, directeur de la Lettre du Secteur Public Analyse par Yves-rené guillou, professeur des universités, avocat spécialisé Intervenants : corinne Jacquemoud, directrice de la communication, Chambéry métropole vincent heid, directeur des marchés publics, Chambéry métropole rémy vernier, directeur de la communication du Conseil général des Pyrénéesorientales grégoire morault, DG du groupe des Imprimeries morault Franck noury, Print Chain

corinne Jacquemoud : Nous sommes une collectivité qui consacre des moyens modestes à la communication. L’intercommunalité que je vous présente ne dispose d’une fonction communication que depuis 2002. elle a été créée à partir de cette date-là avec des objectifs assez clairs et précis mais avec une ambition qui reste modeste.

L’essentiel de nos marchés se place dans des mAPA. on a le souci d’acheter dans le respect du Code des marchés publics pour avoir les meilleurs prix et produit, le meilleur prestataire. La

( 71 )

Cycle de débats 2009

confiance est primordiale entre autorité publique et prestataires.

Nous mettons en œuvre des mAPA. Nous n’avons pas de marché d’accompagnement de communication globale.

Notre journal, trimestriel, est diffusé à l’ensemble des foyers, classiquement. Il nous coûte 26 000 € par numéro, soit 26 % du budget de la communication. C’est donc un outil essentiel. on a par ailleurs un site internet, des relations presse et de l’événementiel.

Le journal repose pour partie sur les prestations d’une agence, et est réalisé en partie en interne, ce qui signifie qu’il faut qu’on parvienne, à travers la consultation que l’on lance et le choix du prestataire, à avoir quelqu’un qui va répondre sur le moment et dans la durée. on a effectivement lancé un premier marché en 2003 pour la création du journal avec 4 lots : la création de la maquette, la mise en page, l’impression et la diffusion. on a eu un vrai travail, en amont, de définition de ce que devaient être les objectifs, les cibles et donc l’organisation du journal. on a donc pu lancer le premier marché de 2003 à 2006, relancé en 2006.

Donc là aussi, c’était une vraie consultation. Nous avions un prestataire avec qui nous avions travaillé pendant trois ans, qui donnait satisfaction. Donc on le remet en concurrence, c’est normal. Ce prestataire a répondu et a été traité de manière équivalente aux autres candidats. Il a fait une offre qui se démarquait par rapport à ce qu’il avait lui-même fait auparavant mais aussi par rapport aux autres réponses, c’est donc lui qui a été reconduit. mais c’était une vraie consultation et nous aurions pu changer de fournisseur. Nous avons lancé un appel ouvert à candidature avec des annonces dans la presse locale et presse spécialisée, par internet. 45 candidats intéressés en 2003, plus que 20 en 2006. La baisse est significative : on peut mettre ça sur le compte d’un marché relancé où certains

( 72 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

prestataires se disent que ce n’est pas la peine d’y aller. Donc nous avons présélectionné nos candidats sur un dossier et reçu en entretien avec le service de la communication et des élus. Nous avons fait un cahier des charges et pré analysé les réponses qui nous sont parvenues, au regard des critères que nous avons établi. C’est un travail lourd mais c’est très important parce qu’on va choisir un prestataire avec qui on va travailler pendant 3 années. marché après marché on s’améliore en essayant de cadrer un peu ce qu’on demande. vincent heid, directeur des marchés publics de chambéry métropole : Nous avons la chance d’être dans des mAPA. Je dis la chance parce que je suis convaincu que c’est la meilleure procédure pour faire un achat, parce que l’échange est possible. vivement le jour où les appels seront supprimés parce que plus le montant s’élève, moins on peut communiquer et d’un point de vue économique, cela n’est pas très rationnel. en matière de communication c’est un comble. on a fait le choix d’une procédure restreinte, c’est-à-dire qu’on a fait une sélection en deux temps. D’abord un appel à la candidature, présélection des candidats sur dossier, et ensuite transmission du cahier des charges à quelques-uns d’entre eux. Ce n’est pas notre pratique la plus courante en matière de mAPA. on a procédé ainsi parce qu’il s’agit de communication et que c’est un des moyens d’éviter que les agences de communication remettent des travaux assez importants sans pour autant être rémunérées.

Dernier point sur la procédure, c’est le choix des critères de jugement. on a pris soin de ne pas mettre le prix en premier critère, mais en dernier. C’est absolument essentiel pour tout ce qui touche à la création en communication. Le prix ne doit pas être le critère dominant.

( 73 )

Cycle de débats 2009

marc dubreuil, directeur associé à l’agence id communes : La procédure crée un cadre de transparence et d’équité, mais nous nous sommes néanmoins rendu compte que chaque fois que nos interlocuteurs ont réussi à s’en affranchir dans une certaine mesure, on a pu faire les réponses les plus riches.

Je vais vous livrer quelques expériences relativement récentes que j’ai volontairement concentrées sur des marchés de prestations intellectuelles du type conseil, accompagnement, assistance et maîtrise d’ouvrage, stratégie et plan de communication voire création graphique.

Là, je vais vous emmener dans le Jura. Il s’agissait de la création d’un parc d’activité pour lequel il était lancé un mAPA de constitution d’une stratégie de communication. De notre part, identification de l’appel d’offre, donc appel téléphonique, et un dialogue très constructif s’engage avec la responsable technique de ce marché, en l’occurrence un syndicat mixte nommé pour lancer ce marché de communication. Après quelques échanges brefs mais très transparents, ils avaient prévu dans la procédure ce qui nous est apparu comme tout à fait louable : avoir deux niveaux de réponse.

Pour le premier niveau de réponse, il s’agissait d’un dossier de candidature amélioré, c’est-à-dire qui ne comportait pas que des éléments administratifs et de présentation des entreprises mais également qui s’accompagnait d’une petite note d’intention limitée à deux pages. Cette note devait servir à donner notre vision du contexte et mettre notre début de proposition de communication au regard des éléments que nous avions entre les mains. Il était également précisé que les candidats seraient retenus sur la base de cette proposition et qu’une indemnité de 2000 € était prévue pour les candidats malheureux de la seconde phase. Suite à ce premier envoi de dossier, nous avons été cinq à être convoqués à un entretien

( 74 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

collectif. Cela m’a surpris par la grande clarté, par l’ouverture du débat ; et les questions qu’ont posé les diverses agences ont permis de révéler qu’il y avait sur ce projet-là, un problème de gouvernance de la communication. Ce problème a été révélé sans beaucoup de retenue de la part de nos interlocuteurs. Toutes les parties prenantes étaient là : représentants du Conseil général, de la Communauté d’agglomération concernée, du syndicat mixte. La communication avait pour mission d’amorcer un début de solution pour une meilleure gestion de la gouvernance. Je pense que si nous n’avions pas eu les uns et les autres cet élément de précision, nous aurions complètement répondu à côté de la plaque. Tout le monde a été reconnaissant de cet effort de transparence.

Deuxième exemple : il se passe en Bourgogne, sur un territoire qui regroupe 80 communes et où le cahier des charges était relativement succinct. Il exposait une demande de stratégie de communication en matière culturelle et touristique pour le territoire. Comme à mon habitude, j’ai téléphoné et joins l’interlocuteur technique et, une fois de plus, dans le cadre de cette conversation, nous découvrons l’un et l’autre que ce n’est pas tant une stratégie de communication qu’il fallait mettre en place mais plutôt l’organisation de cette communication de manière concertée à l’échelle du territoire pour qu’elle soit coproduite. C’était un besoin qui n’était pas exprimé. et il nous est apparu comme limpide à la suite de cet échange que c’était, à l’évidence, le type de besoin qui était le vrai. Notre réponse en a tenu compte. Après avoir retenu deux candidats, cette collectivité a pris le soin de nous rappeler individuellement et d’avoir un échange téléphonique. Il a duré environ ¾ d’heure. Ils m’ont demandé de préciser un certain nombre de points, de voir si notre proposition était amendable ou non et une décision finale a été prise. Là,

( 75 )

Cycle de débats 2009

également, on est dans un fonctionnement qui n’est pas dans la droite ligne de ce qui est prévu dans le Code des marchés publics, mais j’ai la conviction que, que ce soit avec nous ou avec l’autre compétiteur, ça a été salutaire… et aussi pour le territoire.

Troisième exemple : un mAPA repéré avec une grosse ambition de communication affichée. Le premier appel téléphonique a débouché sur un très bon contact, grande transparence, et dans la conversation, un besoin qui n’était pas exprimé mais pourtant clairement attendu dans la réponse : il fallait prévoir la communication en matière touristique mais aussi accompagner la collectivité dans la définition d’un positionnement en matière touristique. Donc c’était de la stratégie, voire même du marketing territorial. Là on a senti le besoin de répondre en groupement et donc de faire appel à un de nos partenaires qui est plutôt dans la stratégie des territoires.

Yves-rené guillou : Ces différentes expériences montrent clairement que la seule zone de créativité s’incarne ici dans le mAPA. Je vais revenir expérience par expérience, pour donner mon avis sur ce qui est faisable ou non.

Premier élément qui me paraît important, notamment dans le débat de ce matin mais c’est bien de l’illustrer par les propos de cet aprèsmidi. Incontestablement, il y a un caractère inadapté du Code des marchés publics à l’achat dans le secteur de la communication. ça conduit donc pour de très bonnes raisons à privilégier très nettement le saucissonnage. Ce qui me gène c’est le caractère décomplexé de l’utilisation de ce mot. Il y a une difficulté à faire cela. La première c’est qu’au plan juridique, c’est rigoureusement interdit. Cela veut dire que les collectivités publiques qui, sciemment, organisent leur marché de manière artificielle, pour être en dessous du seuil, c’est

( 76 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

répréhensible. À mon sens, il y a des choses qui peuvent faire l’objet de thématiques ou de transversalité pour réduire les seuils et d’autres qui ne sont pas autorisées. une illustration sur ce sujet. une très grande collectivité a délibéré pour son budget communication général pour des millions d’euros.

Pour les raisons de créativité, après avoir délibéré et démontré par cette délibération qu’il y avait une solidarité dans les objectifs de communication, donc quelque chose de global, elle a commencé à charcuter ses marchés pour les faire descendre le plus possible.

Dans le cadre d’achat de stylos billes, c’est complètement stupide de pressentir une agence plus qu’une autre sauf si c’est un prestataire qui a aidé lors de l’élection ou qui est à moins de 100 m de la mairie et qui est en difficulté. C’est interdit bien sûr mais à part ce type d’expérience pour l’achat de fourniture courante il y a peu d’entreprises pressenties. mais pour votre métier qui est un métier d’intuitions personnelles, de créativité, vous avez des entreprises qui sont plus pressenties que d’autres. Il existe cependant des mécanismes parfaitement réguliers qui permettent de pressentir des entreprises, voire de travailler avec elles, sans avoir recours à ce type de charcutage. vous n’êtes pas exonérés de cette règle de la computation de vos besoins donc ça va dépendre complètement de la manière dont vous allez vous organiser. La collectivité qui délibère d’un budget global, qui dans sa délibération va montrer un caractère cohérent de l’ensemble de sa stratégie de communication, définit un seuil global.

La collectivité qui, au contraire, dès la délibération de l’assemblée, dès les choix initiaux, va démontrer qu’il y a bien des différences entre la programmation événementielle et la communication structurelle, va pouvoir séparer les marchés car il y a une justification

( 77 )

Cycle de débats 2009

à cette séparation. Le juste terme c’est de justifier en amont les différences entre les commandes liées au marché de communication. vous n’êtes pas exonérés des règles du Code des marchés publics.

C’est peut-être un tort, cela vous ôte de la créativité mais c’est comme ça. corinne Jacquemoud : Je suis assez ancienne pour avoir vu arriver et la professionnalisation de la communication publique et le Code des marchés s’y appliquant. Ce sont des choses qui vont dans la même direction et c’est une bonne direction : cela contribue à professionnaliser nos marchés, à accompagner une anticipation de ce qu’est une politique de communication, contrairement à une époque où nous étions là pour accompagner une demande politique. mais après, il y a un équilibre à trouver pour pouvoir collaborer efficacement avec les services marché. mais il ne faut pas non plus omettre la taille des toutes petites collectivités avec peu de budget et pour autant les mêmes règles s’appliquent.

Yves-rené guillou : Je suis très heureux qu’on puisse s’entendre sur cette orientation. Il y a beaucoup de dérogations pour les petites collectivités. et dans le cadre d’un contentieux financier, les magistrats seront plus « cool » avec une petite qu’avec une grande collectivité qui a plus de moyens et de connaissances de la manière dont elle doit passer son marché. Là où vous avez raison, c’est qu’il ne faut pas chercher une stratégie de fuite par les particularismes du secteur de la communication.

Donc revenons aux différentes expériences, car c’était assez innovant.

Premier élément : cela se passe comme ça en Italie du Nord, où, malgré les on-dit, ce sont les gens les plus rigoureux du monde. La

( 78 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

méthode italienne est celle que vous avez évoquée : celle de l’entretien collectif. on met tous les candidats ensemble, et on leur présente le programme, on l’explique et puis ensuite chacun s’exprime. Cette méthodologie est rigoureusement interdite en France. La raison tient au droit de la concurrence : cet entretien collectif est une excellente méthode pour les petits marchés. mais elle est proscrite et interdite.

Si vous avez un jour un membre de la DGCCrF qui tombe dans ce type de réunion, c’est la garde à vue pour tout le monde. Pourquoi ?

Parce que la position de la DGCCrF est de considérer que ce type de réunion est un nid à entente. La caractéristique du droit des marchés publics c’est quand même le caractère anonyme et confidentiel des offres. Le second risque c’est celui de la propriété intellectuelle.

Seconde illustration, la Bourgogne. La méthodologie est intéressante.

Il va y avoir un prépositionnement, vous envoyez une pré-offre, puis la collectivité donne des informations sur la prestation, rectifie, redemande une prestation, et au plan du prix il y a une négociation plus ou moins subtile.

La légalité du coup de téléphone dépend de ce qu’il y a avant et derrière : téléphonez-vous et voyez-vous le plus possible. mais dans le bon ordre.

L’offre envoyée et reçue n’est pas une offre finale, c’est une offre qui est susceptible d’être finale en fonction de l’appréciation de la collectivité, ou modifiée. La négociation sur une offre intéressante mais pas finale, c’est aussi rigoureusement interdit. C’est écrit dans le Code des marchés publics. évidemment que la commission va regarder cela.

Je me souviens d’un marché lancé par un ePCI. Toutes les grandes boites ont répondu et puis on a fait une sorte de dialogue compétitif. une petite agence est arrivée que nous n’aurions jamais sélectionné

( 79 )

Cycle de débats 2009

en appel d’offre. mais, ils ont fini par obtenir le marché, alors qu’au début, le marché n’était pas fermé mais plutôt orienté vers des grandes boites. J’imagine maintenant qu’il y a certaines agences qui sont ultra-spécialisées dans des branches particulières de communication, comme la communication de crise par exemple. et je comprends qu’au regard que présente la sensibilité de la communication que nécessite une crise, les établissements publics préféreront cibler leurs appels vers des petites entreprises plutôt que vers des grosses. mais mis à part ces cas particuliers, ouvrez vos marchés, ne les réservez pas ! Cela ne sert à rien et, même si c’est une demande de l’élu, refusez là ! Après les mAPA, il y a les dialogues compétitifs. benoit de laurens : Je crois savoir que c’est une procédure peu utilisée dans les collectivités territoriales mais qui l’est de plus en plus dans les marchés publics d’état. elle a plusieurs caractéristiques. elle a été élaborée en partenariat avec les agences. on a discuté sur cette technique, ce qui nous a permis de la comprendre et de l’accepter avant qu’elle soit mise en œuvre. C’est une procédure qui répond aux attentes du donneur d’ordre public et des agences. Procédures classiques : appel à candidature, les agences répondent. Sélection d’agence, on arrive en général à cinq agences et ensuite s’installe le process du dialogue. Ce process est très lourd pour le donneur d’ordre.

Je considère que pour le reste il a beaucoup d’avantages. Il y a une première réunion de dialogue, qui est une réunion de brief oral : les agences, les unes après les autres, rencontrent le donneur d’ordres.

Il y a un échange qui nous permet d’avoir de la rencontre humaine, de sentir une ambiance, des besoins, de comprendre assez vite ce qui est en jeu dans cette compétition.

( 80 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

Seconde étape du dialogue, ça se passe trois semaines après. on revient avec une première offre. Soit complète, soit partielle. Le donneur d’ordre a le droit de préciser ce qu’il souhaite pour le premier dialogue. Il y a un débat. Le donneur d’ordre commente l’offre et questionne l’agence, ce qui permet de repartir avec un certain nombre d’informations qui nous sont confirmées par écrit, agence par agence. ensuite, ce qui est également intéressant dans le cours du processus, c’est que les agences ont le droit de se retirer. même chose de la part du donneur d’ordre public qui peut sortir des agences dès le premier dialogue. et il peut y avoir une deuxième étape. et, à l’issue des étapes, le donneur d’ordre peut modifier son cahier des charges parce qu’il s’est enrichi des discussions. Il va donc émettre un cahier des charges final et les agences qui sont en course vont remettre une offre finale.

C’est cette offre qui sera jugée dans une commission d’appel d’offres.

Yves-rené guillou : Dans vos métiers, le dialogue compétitif est une méthode extrêmement adaptée. Il y a quand même quelques limites. vous pouvez gagner du temps : tout à l’heure, je vous ai dit « pas d’entretien collectif ». A fortiori en dialogue compétitif, puisque si vous vous lancez dans six mois à un an de procédure, c’est pour des montants importants. christelle georgel, établissement Français du sang : Nous avons tenté le dialogue compétitif l’an dernier et nous le renouvelons actuellement. on l’a mis en place pour un événement qui a lieu tous les ans et qui suppose la création de slogans. Dans le cadre de notre activité, tous les ans, il y a la journée mondiale du don, le 14 juin, et pour organiser cet événement, on a eu recours au dialogue compétitif.

Au départ, je pense qu’il y a eu une difficulté à définir une logique à

( 81 )

Cycle de débats 2009

décrire ce qu’on voulait sans donner d’infos sur comment réaliser ce qu’on souhaitait. C’est-à-dire transformer la logique de travail habituel de descriptif en CCTP en programme fonctionnel. C’est vrai que cela a mis du temps et finalement il y a eu un travail assez riche de collaboration entre la direction de la communication et les affaires juridiques et je pense qu’en interne, la direction de la communication a été ravie de la procédure. Les délais ont été assez rapides entre la publicité et l’attribution : six mois. et le montant, environ 1 million. Il y a eu deux tours.

Franck noury : Je vais vous parler des marchés de travaux d’impression avec une application qui traite des accords cadres pour vous apporter des éléments de méthodologie. Sur les marchés de travaux d’impression auxquels vous êtes confrontés, il y a un certain nombre de particularités. L’accord-cadre est une bonne réponse, mais pas forcément pour tout. on va tenter de rester pratico-pratique et je reprends ce qui a été dit tout à l’heure. L’objectif est la confiance entre les imprimeurs et la collectivité. C’est une méthodologie qui permet d’apporter d’importantes baisses de coûts mais aussi d’utiliser cette marge de manœuvre dans d’autres types de campagnes. D’abord quelques éléments au plan des procédures. Ce sont des marchés qui commencent à 50 000 € par an. Ce sont des procédures formalisées, marchés à bons de commandes, ce qui présente des inconvénients. et il y a de plus en plus d’accords cadres parce qu’un certain nombre d’acteurs du secteur public se sont rendus compte qu’ils répondaient à certaines problématiques. Cela concerne encore un certain nombre de collectivités. mais il y en a encore qui font les trois devis, qui prennent le moins disant, etc.

( 82 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

en général quand il y a un marché formalisé, il y a un aboutissement.

Parfois, la prestation d’impression est réalisée par l’agence, le graphiste, etc. on peut se poser la question de l’efficacité économique parce qu’il y a un empilage d’intermédiaires qui n’apporte pas systématiquement de la valeur ajoutée.

Concernant le montage du marché : la grosse difficulté est de déterminer ses besoins pour les trois ou quatre années à venir, sachant que les élus peuvent avoir des demandes spécifiques, que des événements n’ont pas été prévus, qu’il y a des choses qui changent dans l’offre du métier.

Les collectivités qui passent d’un marché à bon de commande à un accord-cadre, font des économies de 25 à 35 % par rapport à l’année précédente. C’est une méthodologie qu’on a formalisée avec la ville de Paris en 2008 et qu’on a étendue depuis. elle a été choisie dans une quinzaine de collectivités. Le principe est d’allotir son marché en fonction des formats de machines d’impressions. en général, les marchés sont formalisés par types de produits : un lot brochures, un lot affichettes, un lot grandes affiches et un lot magazine. ou bien en fonction du nombre d’exemplaires, parfois en fonction du poids du document.

Aujourd’hui cette méthodologie fonctionne. Je ne dis pas que l’accordcadre multi-attributaire alloti en fonction du marché est la possibilité unique, mais en tout cas, les résultats sont là, les imprimeurs adhèrent à la demande. Les collectivités qui l’utilisent gagnent en souplesse, réduisent leurs dépenses et, en outre, soutiennent l’économie locale. grégoire morault : Nos expériences en matière de marchés publics sont assez diverses et c’est vrai que j’étais devenu un peu réfractaire à la réponse aux marchés publics, avec des procédures lourdes comme

( 83 )

Cycle de débats 2009

des milliers de cases à remplir. L’expérience avec la ville de Paris a changé mon point de vue : on a dû répondre sur plusieurs lots et plusieurs allotissements de prix en fonction de séries plus ou moins importantes : des cartes de visites jusqu’au journal de Paris. La première démarche a été d’être ouvert à cette diversité et c’est un peu intrigués qu’on s’est lancé dans l’aventure. et en fait, le principe de l’allotissement est une chance pour les deux acteurs, publics et imprimeurs : on parle le même langage et on travaille avec une rigueur totale. Les demandes sont faites à trois prestataires sélectionnés sur certains critères confirmés tout au long de l’année. et là, on est rattrapé par les notions de marchés puisque les prix peuvent fluctuer de 300 % d’une machine à une autre et que c’est dans ces conditions là qu’on garantit le respect d’un délai et d’une qualité. rémy vernier : Ce qui est intéressant dans l’accord-cadre, c’est de trouver la juste unité de mesure. et nous avions tendance à être restrictifs en fonction du résultat final. C’est vrai qu’il y a des marchés à bons de commande auxquels plus personne ne répond parce que les seuls qui le peuvent sont ceux qui, pendant des années, ont fait des avenants à répétition.

Yves-rené guillou : L’accord-cadre est une solution bien adaptée à l’achat public de communication. mais c’est une procédure qui est lourde, notamment pour sa passation et la mise en œuvre. La phase de référencement, puis celle des marchés subséquents sont une méthodologie lourde. Faites attention à réserver cette procédure aux domaines où vous avez besoin de créativité. vous allez, en fait, référencer les entreprises et puiser parmi elles. C’est donc intéressant d’avoir une réserve d’entreprises.

( 84 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

Jean dumonteil : on a évoqué le paramètre préférence locale…

Yves-rené guillou : Il n’est pas question de faire travailler un imprimeur local parce qu’il est local. en revanche, pour ceux qui veulent le faire, vous pouvez y arriver légalement, en indiquant des critères par exemple environnementaux. vous allez demander un bilan carbone et il est clair que le bilan carbone du routage des journaux produits en Pologne sera moins compétitif que celui de votre imprimeur local. et c’est régulier !

Par contre, si les Polonais vous livrent en train et en voiture électrique, ils auront un meilleur bilan carbone.

Jean dumonteil : Tout au long de cette journée nous essayons de traquer l’innovation. Nous avons avec nous les représentants d’Angers qui ont monté une charte des marchés publics créatifs. C’est intéressant parce que ce sont les donneurs d’ordres qui travaillent avec les agences. on ne parle pas de préférence locale et cela a des avantages pour les professionnels locaux. anne baty, ancre (angers centre de ressources européennes), epci de coopération culturelle : la charte est en cours d’élaboration.

AnCre a pour vocation de soutenir le secteur culturel et créatif sur le territoire du maine-et-Loire et donc, en soutenant ce secteur, nous soutenons les graphistes. Dans ce cadre-là, nous avons travaillé sur la réponse des créatifs aux marchés publics. Déjà en 2005, un collectif s’est réuni pour rédiger un manifeste en faveur de la création graphique et, ce manifeste n’ayant pas été un succès, la réflexion a été reprise par AnCre en mars 2008. Au début, il y avait essentiellement des créatifs, mais très vite nous avons invité le secteur public : les directions de la communication et des marchés publics

( 85 )

Cycle de débats 2009

nous ont rejoints et très vite les Conseils régional et général. ensuite d’autres villes ont manifesté leur intérêt. nathalie guimbretière, graphiste : La rencontre a été très riche pour nous. en tant que créatifs et graphistes, ce qui se posait comme questions était celles des freins administratifs et économiques, du fait des procédures lourdes, surtout pour les indépendants comme moi. et les freins économiques : le temps qu’on passe à faire de la création est souvent gratuit et c’est donc un gros problème face aux appels d’offres. on peut passer une semaine à faire des propositions mais lorsqu’on n’est pas pris, cette semaine est non rémunérée et pas très rentable.

Yohann antier, communicant : Nos attentes dans ce groupe de travail étaient de rencontrer les professionnels locaux et également d’essayer de retrouver une confiance, pour chacune de nos commandes, de retrouver un prestataire destiné à devenir partenaire, c’est-à-dire qui répondra sur le fond, en termes d’illustration de la politique publique à valoriser et sur la forme au niveau de sa maîtrise technique et de son autonomie. Le premier constat a été qu’on croyait avoir une connaissance du milieu local et en réalité, non. J’en connaissais un ou deux en ayant pourtant 10 ans de pratiques sur le terrain. Cela peut constituer un vivier de talents mais surtout cela nous a montré qu’on est quand même parfois dans des réflexes qui font que, sous le seuil de 20 000 €, on appelle trois ou quatre agences qu’on connaît, alors qu’il y en beaucoup plus que ça. sandrine derouet : Côté commande publique, on a une commande comme toutes les autres : il s’agit de faire l’achat le plus efficace

( 86 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

possible. Le fait que les créatifs locaux ne répondaient plus à nos appels d’offres, qu’ils contestaient le manque de contact humain, nous a remis en questions, nous qui avions aussi comme politique l’accès des Pme et PmI à la commande publique. L’idée était de restaurer leur accès à la commande publique locale. Donc, forts de ces objectifs, je rejoins Nathalie sur le côté riche de ces échanges. on a appris à se connaître.

J’ai donné des cours de marchés publics et j’ai appris beaucoup de choses côté technique, ce qui a permis de s’entendre sur un lexique dans la charte.

Yohann antier : Pour la charte, l’objectif premier c’est de faire une sorte de compilation des bonnes pratiques pour restaurer la confiance et favoriser l’accès à tous les graphistes indépendants locaux, avec un certain nombre d’engagements pris de chaque côté. sandrine derouet : Dans la tranche zéro à 20000 €, l’idée est d’utiliser le site internet. Quand on est pressé ou qu’on ne publie pas donc qu’il n’y a pas de marché formalisé, on va sur le site qui recense sous forme de book. C’est donc une opportunité intéressante que d’avoir cette démarche pour faire émerger de nouveaux créateurs. ensuite dans les tranches supérieures, on a aussi envie d’impulser des bonnes pratiques.

Nous nous sommes mis d’accord sur le fait que la consultation restreinte paraît essentielle et l’idée qu’on a, c’est de trouver les bons critères de sélection des candidatures. Les créatifs ont refusé de donner une offre à chaque fois car c’est beaucoup trop de temps et d’argent pour parfois rien. en revanche, une candidature c’est plus simple. sandrine derouet : Pour la clarté des pièces de marchés, c’est la transparence complète de la procédure. Il y a beaucoup de choses

( 87 )

Cycle de débats 2009

déjà transparentes mais on va renforcer cela : être précis sur les critères de jugement. La valeur technique, cela n’a pas de sens, donc il faut des sous-critères. Il faut définir ce que c’est et comment on va l’analyser, la pondération qu’on va lui attribuer. Notre pratique c’est de pondérer aussi les mAPA, sauf exceptions. La question de l’enveloppe financière est une question qui fait toujours débat. Je n’ai pas de réponse parce qu’il y a deux types d’attitudes : ceux qui vont jouer le jeu et faire leurs prix en fonction de l’enveloppe financière et bien se caler, et ceux qui vont attendre cette enveloppe même s’ils auraient pu faire moins. Donc pour nous, commanditaires publics, ce n’est pas très évident, on peut comprendre cette envie d’avoir l’enveloppe mais en même temps, pour nous, elle représente aussi un risque. Je n’ai donc pas de réponse à ce sujet.

Sur les travaux à produire, c’est une exigence : la mise en PAo conduit à avoir des produits quasi finis. et donc ça met en péril les créatifs locaux aux moyens moindres. et pour défendre un coup de crayon par rapport à un produit fini face à l’élu, ce n’est pas facile, donc nous attendons aussi des créatifs locaux qu’ils s’engagent plus sur le bon degré de réponse par rapport au cahier des charges. une discussion en cours qui a beaucoup animé le groupe de travail, c’est la question de l’indemnisation. on arrive à un consensus. on s’est basé sur l’architecture dont les lois existent depuis longtemps : c’est 80 % du montant de l’esquisse. Donc l’esquisse représentant environ 5 % du montant global du marché. on est parti là-dessus en se disant que 5 % sur un marché de 5 000 € ce n’est pas beaucoup. on est donc aussi parti sur la base d’un plancher à 500 €.

Ce sont des choses qu’on s’est dites, il reste à les écrire et les faire valider.

( 88 )

Marchés publics de communication : restaurer la confiance et la performance

nathalie guimbretière : Nous allons poursuivre le groupe de travail en espérant finaliser tout ça pour la fin 2009. Dans la continuité de ce groupe de travail, nous allons monter des ateliers sur les techniques de la commande publique avec des réunions d’infos.

Yves-rené guillou : Je voulais revenir sur des sujets qui procèdent du caractère exemplaire de cette démarche qui, effectivement, peut tout de même poser quelques problèmes.

– Le premier sujet, c’est la notion de dialogue. J’ai le sentiment que le message est passé du fait que dans votre métier il FAuT qu’il y ait un dialogue. Ce qui me frappe c’est qu’il ne faut pas que ça soit un dialogue de sourd.

– Second élément, ce que vous faites au plan local existe déjà au plan national : ça s’appelle les Groupements d’études de marché (Gem).

C’est organisé par Bercy, c’est une rencontre nationale entre des industriels et des personnes publiques, sous l’arbitrage de l’état. ça existe dans tous les domaines sauf dans le vôtre. Peut-être que cela devrait. Ces Gem rédigent des documents téléchargeables.

– Troisième élément, et là je serais plus réservé. Faites attention. Que ça soit au plan local ou national, le droit s’applique avec rigueur.

J’ai le souvenir cuisant pour une personne parapublique qui a organisé un séminaire, dont l’objet était de créer les conditions d’un marché.

Simplement, il y a un moment où on arrive sur le droit de la concurrence. C’est-à-dire qu’on organise un marché selon une procédure. mais parfois la liberté de choix de la procédure peut être contestée.

( 89 )

Cycle de débats 2009

Jean dumonteil : merci à tous pour ces débats très constructifs. Nous sommes au début d’un processus qui devrait déboucher, à l’initiative de Cap’Com, sur un livre blanc. Nous en avons écrit aujourd’hui les premières pages. dominique mégard : oui. et je compte sur vous et vos contributions pour le Livre Blanc : une partie en sera faite sur la base de ces contributions. J’espère simplement que Cap’Com vous a aidés, et que nous continuerons ce travail. Continuons ensemble de faire progresser la cause de la communication publique.

( 90 )

lexique aor : apvF : boamp : cada : cctp : cgct : ct : dgccrF : dgs : epci : epl : gem : mapa : pao : pQr : Zac :

Appel d’offre restreint Association des Petites villes de France Bulletin officiel des annonces des marchés publics Commission d’accès aux documents administratifs Cahier des clauses techniques particulières Code général des collectivités territoriales Collectivités territoriales Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes Directeur général des services etablissement public de coopération intercommunale etablissement public local Groupements d’études de marché marché à procédure adaptée Publication assistée par ordinateur Presse quotidienne régionale Zone d’aménagement concertée

©2e trimestre 2010

Achevé d’imprimer sur les presses de TirGroupé en juin 2010 © 2010 TirGroupé