Asociación Colombiana de Ingenieros ACIEM
PLANTEAMIENTOS Y RECOMENDACIONES AL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA SOBRE EL SECTOR ENERGÉTICO
XXIX CONFERENCIA ENERGÉTICA COLOMBIANA ENERCOL 2012
OCTUBRE DE 2012
Planteamientos y Recomendaciones al Ministerio de Minas y Energía sobre el sector energético
1. PRESENTACIÓN ACIEM ACIEM es la Asociación Colombiana de Ingenieros, gremio profesional de la Ingeniería en Colombia con 55 años de existencia cuya misión es brindar servicios oportunos y adecuados a sus Afiliados y actuar en calidad de Cuerpo Técnico Consultivo del Gobierno Nacional (Ley 51 de 1986) en asuntos relacionados con la Ingeniería en los sectores: Aeronáutico – Aeroespacial, Educación, Energía, Telecomunicaciones, Mantenimiento, Mecánica, Medio Ambiente, Empresarial e Infraestructura de Transporte, entre otros. Para cumplir con su misión institucional, cuenta con 8 Comisiones de Estudio, integradas por cerca de 150 profesionales quienes Ad Honorem, aportan sus conocimientos y experiencias en los siguientes sectores estratégicos: • • • • • • • •
Aeronáutica/Aeroespacial Electrónica y Telecomunicaciones Energía Formación y Ejercicio Profesional Infraestructura de Transporte Mantenimiento y Mecánica Promoción y Desarrollo Empresarial Reglamentos Técnicos de Construcción
Las propuestas y recomendaciones del presente documento, son el resultado de los estudios y análisis realizados por la Comisión de Energía, integrada por expertos profesionales vinculados al sector energético. Dichas recomendaciones fueron presentadas por ACIEM en el marco de la XXIX Conferencia Energética Colombiana - ENERCOL 2012.
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2. PLAN ENERGÉTICO NACIONAL (PEN) ACIEM destaca la importancia de que el Estado estructure y fortalezca una Política Energética Integral, que por años ha reiterado como necesaria para optimizar la utilización de los recursos energéticos existentes, con el objeto de lograr una adecuada seguridad energética, de alcanzar una mayor confiabilidad de la demanda con un portafolio de energéticos optimizado y, lograr una mejor competitividad como país en medio de una institucionalidad fuerte y articulada. La última versión del Plan Energético Nacional (2006 - 2025) fue ampliamente difundida por el Ministerio de Minas y Energía y por la UPME. Sin embargo, observamos que la más reciente revisión del Plan aún no sale a la luz pública pese a que se terminó hace algún tiempo. Por consiguiente solicitamos que la nueva versión del PEN sea socializada de tal manera que todos los agentes que participan en el sector energético, de la oferta y de la demanda, conozcan las directrices de política que el Ministerio a su cargo adoptará en los próximos años. Así mismo, ACIEM cree necesario que el Ministerio, como autoridad energética, desarrolle una estrategia para monitorear el avance del Plan Energético Nacional (PEN), así como los planes de expansión particulares de cada subsector que se derivan del mismo, con el fin de garantizar su consistencia. Entre ellos se encuentran: Plan de Expansión de Referencia de Generación y Transmisión – PERGT; Plan de Gas y Plan de Confiabilidad de Combustibles. Lo anterior permitirá verificar su cumplimiento y dar a conocer permanentemente sus avances para que los actores conozcan los objetivos, metas y acciones que comprometerán el desarrollo del sector y su relación con la economía en los próximos años. La información asociada a estos planes es de vital importancia para la promoción de la inversión extranjera y para el ajuste de decisiones que debe adoptar el Ministerio y el Regulador en pro del avance de las ´Locomotoras de la Prosperidad´. Adicionalmente y de manera complementaria, se deben tener en cuenta aspectos estratégicos y fundamentales como el fortalecimiento del Talento Humano, el impulso a la Investigación, Desarrollo e Innovación y una cultura para el Desarrollo Ambiental Sostenible y la Coordinación Institucional.
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ACIEM observa que la integralidad de estos componentes se fortalece con acciones concretas en cada subsector, con expectativas de resultados que pueden concretarse en este Gobierno como se describe a continuación, no sin antes anotar que dada la importancia de lo anterior, ACIEM considera que el PEN se debe adoptar como política nacional y se debe llevar a una instancia de documento CONPES adoptado por el Gobierno para resaltar su aplicación. Lo anterior permitiría al Ministerio, contar con una ´hoja de ruta´ con claras políticas de Estado. 3. PETRÓLEO El sector petrolero ha consolidado una política que ha incentivado la inversión a todo nivel, con una visión de largo plazo y con estabilidad en las reglas de juego, asegurando la llegada de nuevos inversionistas y el desarrollo de importantes proyectos. Esta política ha permitido un aumento importante en la actividad, en algunos casos, más allá de la capacidad de reacción de otros sectores complementarios que permitan su armónico desarrollo. Por ejemplo, la demora en la expedición de licencias ambientales, está ocasionando retrasos en la decisión de inversión y en la ejecución de los proyectos. Este aspecto requiere una reglamentación especial, y un programa de fortalecimiento y de coordinación interinstitucional. De otra parte, la actividad desarrollada en zonas apartadas del país, en donde es escasa la presencia del Estado y se asientan comunidades con múltiples necesidades, ha generado conflictos de orden social y laboral que ha dificultado el normal desarrollo de los proyectos, impactando tanto los costos como los cronogramas de ejecución, lo cual merece especial atención y un plan de acción que permita una plena coordinación del Estado en estos eventos. Se debe entender que en gran medida, esta situación ha tenido origen en las expectativas de las comunidades, más allá de lo que se pudiese esperar de los programas de responsabilidad social empresarial (RSE) que puedan desarrollar los inversionistas. A tal punto, que ha causado sobrecostos y en algunos casos parálisis o cancelación de proyectos de inversión, no solo en este subsector sino en proyectos energéticos. Estos eventos, junto con el aumento de incursiones guerrilleras en algunas zonas ha incrementado la preocupación de los inversionistas y ha llevado a analistas internacionales, a disminuir el ranking de riesgo-país para Colombia en operaciones internacionales de exploración y producción petrolera, afectando la percepción y el costo de la inversión en el país. Asociación Colombiana de Ingenieros
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El manejo de los anteriores aspectos requiere de toda la atención del Gobierno y de una coordinada interacción de las diferentes autoridades gubernamentales con las compañías operadoras para facilitar el desarrollo regional para hacer viable la exploración y la producción petrolera en estas zonas del país. Adicionalmente, la meta de alcanzar el millón de barriles diarios de producción, sigue en la mira del Gobierno garantizando al país su autosuficiencia interna y al mismo tiempo manteniendo su posición de país exportador de petróleo. Con el objeto de contribuir con esta meta, ACIEM comparte la decisión de Ecopetrol de entregar a la nueva empresa de transporte Cenit, su red de oleoductos y poliductos, valorada en cerca de $13 billones, de tal manera que esta empresa se pueda dedicar a reforzar la infraestructura de transporte, hoy rezagada, mientras que Ecopetrol fortalecerá su negocio estratégico de exploración y producción de hidrocarburos para ser más competitivo local e internacionalmente. Este es un primer paso en el objetivo de tener un sistema de transporte con acceso abierto y con reglas claras de participación de todos los agentes. Esas nuevas reglas deben definir el comportamiento de los diferentes usuarios del sistema a fin de garantizar que sus derechos no se verán afectados por el hecho de ser Ecopetrol el propietario de la infraestructura de transporte. Es decir, la constitución de CENIT es un primer paso hacia la estructuración de un sistema de transporte de hidrocarburos moderno y con reglas claras para todos los participantes. que para mantener su independencia requerirá de la participación accionaria de terceros (productores, transportadores e inversionistas). La evolución de este desarrollo requiere un marco regulatorio adecuado y reglas claras de participación en la remuneración y en la expansión de dicha infraestructura. En cuanto al impulso de los yacimientos no convencionales, y en particular frente a la investigación, desarrollo, y comercialización del Shale Gas, que es parte de la estrategia energética en otros países, ACIEM considera que es una opción viable en Colombia la cual permitirá la explotación de un nuevo recurso en función del impulso de regiones estratégicas del país, la formación y especialización del talento humano en este campo y la adopción de un plan que permita asegurar una disponibilidad de esta oferta para apoyar una mayor confiabilidad a la demanda.
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4. GAS COMBUSTIBLE En el pasado, el gas natural ha sido un eje fundamental de desarrollo energético sectorial, sin embargo, en la actualidad atraviesa una coyuntura que requiere especial atención. ACIEM ha reiterado la necesidad de fortalecer la confiabilidad del sistema de suministro y transporte, de garantizar el abastecimiento de gas en el mercado colombiano y de exportar sus excedentes a los mercados internacionales, de manera responsable y como una herramienta que incentive su desarrollo, en un escenario de competencia real de precios, para que se refleje en un incremento de su disponibilidad y seguridad, y que contribuya eficazmente en la mejora de la competitividad nacional. ACIEM respalda la iniciativa de la CREG de garantizar mayor confiabilidad del servicio de gas natural mediante soluciones de importación de Gas Natural Licuado (GNL) a través de plantas de regasificación, para no estar expuestos a las restricciones de gas y para dar fin al ´síndrome de escasez´ que de alguna manera está afectando el desarrollo y la expansión de la industria del gas natural en Colombia, especialmente en el sector térmico e industrial. Al disponer de plantas de regasificación, existiría una mayor oferta de gas flexible para la generación térmica, redundando en una mayor competitividad de los sectores eléctrico y gas. Compartimos la iniciativa de la CREG de garantizar mayor confiabilidad del servicio de gas natural mediante soluciones de importación de Gas Natural Licuado a través de plantas de regasificación y de esta manera no estar expuestos a restricciones de gas y cambios de priorización de la asignación de este combustible. Adicionalmente, ACIEM considera que para lograr amplia participación con un mayor número de potenciales inversionistas interesados en las plantas de regasificación, se debería implementar una figura de promoción similar a la que se realizó hace unos años para promover el Cargo por Confiabilidad o en las Rondas Petroleras que ha impulsado la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) desde hace años, con el fin de presentar el proyecto en escenarios internacionales y lograr mejores resultados en su promoción y ejecución.
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Finalmente se reitera, que la optimización tanto de la operación, utilización y expansión del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural, como del sistema de suministro de gas doméstico y de gas importado, requiere una coordinación y una operación integrada, que asegure la aplicación de criterios transparentes, eficientes, y económicos, en busca del bienestar general del país en el uso de la infraestructura de transporte y aplicación general de este energético. No puede dejar de nombrarse las necesidades de desarrollo del gas licuado de petróleo (GLP), el cual cuenta con una oferta reciente abundante, que permitiría con una política de promoción adecuada, fortalecer la canasta energética nacional e incursionar en los mercados internacionales. Al respecto el país tiene la fortuna de contar por primera vez con excedentes de oferta lo que permite dinamizar el mercado del GLP que viene perdiendo mercado frente al gas natural. Abrir nuevas oportunidades en la industria, el sector vehicular y las opciones industriales a nivel del sector rural debería ser un objetivo prioritario en la agenda energética del país.
5. UNIDAD TÉCNICA DE REGULACIÓN DE COMBUSTIBLES LÍQUIDOS EN LA CREG La regulación de los combustibles hace parte integral del desarrollo articulado de los energéticos. ACIEM propuso en el 2011que se creara una Comisión de Regulación de los Precios de los Combustibles Líquidos o que se ampliarán las facultades de la CREG, con el fin de darle un mayor soporte técnico a la metodología de cálculo de los precios de los combustibles líquidos. El Decreto 4130 de 2011 amplió las facultades de la CREG asignándole estas funciones. Sin embargo, esta responsabilidad no se puede tomar a la ligera y se debe estructurar con bases sólidas y con acciones fundamentales para su consolidación. Entendemos que la CREG ha adelantado a lo largo del 2012 una gestión para crear la Unidad Técnica que cuente con el talento humano y con los recursos para adelantar dicha labor que esperamos, se convierta en un soporte técnico y económico para que el Ministerio adopte los precios finales de gasolina y diesel con una estructuración tarifaria basada en fórmulas consolidadas para determinar dichos precios, sin embargo aún no se observa su implementación u operación.
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ACIEM ha insistido en la necesidad de que la nueva fórmula de la gasolina y el diesel cuenten con las metodologías y los documentos soporte para determinar cada factor de cálculo, que permita una aplicación y seguimiento de manera sólida, transparente y replicable, con el fin de que cualquier ciudadano pueda consultarla y entenderla sin mayores dificultades. De esta manera será posible que a diferencia de lo que ocurre hoy en día, la opinión pública cuente con los elementos de información sobre un tema tan importante para la sociedad como es el mecanismo de determinación de los precios de los combustibles,
6. BIOCOMBUSTIBLES El Gobierno propició una política para el desarrollo industrial alrededor de este sector, con miras a mejorar la eficiencia energética de los automotores, reducir el impacto ambiental y generar desarrollo agroindustrial creando nuevas fuentes de empleo, lo cual ha tenido un resultado positivo. ACIEM considera que es momento de que el Gobierno Nacional revise la política de incentivos a los productores de biocombustibles, y que esta estructura se coordine con los demás energéticos dentro de las nuevas atribuciones que tiene la CREG en su regulación. Es la oportunidad de examinar la política de incentivos y fijar un límite en el tiempo, pues el sector ha adquirido una dinámica propia que debería permitirle ser autosostenible en el mediano plazo. El regulador debe ser consciente de su responsabilidad y debe promover normas efectivas en el marco de la política establecida por el Gobierno. La limitación en la oferta se debe resolver al igual que las señales de precio competitivas se deben regular. Como resultado de esta tarea debe ser posible establecer una ´hoja de ruta´ que permita dimensionar el impacto real que pueden tener los biocombustibles en la canasta energética nacional, es decir, si es conveniente para el país, incrementar los porcentajes de mezcla de los biocombustibles, las verdaderas ventajas en términos económicos y ambientales, su impacto en la generación de empleo y en particular el beneficio que pueda derivarse para los consumidores de combustibles en el país.
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7. CARBÓN El carbón es un recurso abundante y disponible en varias zonas del país. ACIEM ha planteado la necesidad de establecer una política que tenga en cuenta la abundancia de este recurso y que busque su mejor aprovechamiento para fortalecer la canasta energética nacional y el posicionamiento internacional. El hecho de que el Cargo por Confiabilidad haya permitido la selección y remuneración de tres (3) plantas de generación para desarrollar más de 400 megavatios en el Sistema Interconectado Nacional (SIN), para el sector térmico, y que tengan la viabilidad económica de generar con carbón, se convierte en una señal de competitividad de estas tecnologías para contribuir a la diversificación eficiente y confiable del parque de generación en el (SIN). Es importante que se sigan desarrollando proyectos de generación a carbón de gran capacidad en boca de mina, con el fin de lograr economías de escala y ahorros en transporte, y al mismo tiempo, precios competitivos de generación. Sin embargo, ciertas regiones del país requieren el acompañamiento del desarrollo de infraestructura de transporte para su explotación, y de innovación tecnológica, para su producción. ACIEM considera que es importante disponer de una infraestructura moderna y eficiente (portuaria, vial, férrea y fluvial) para la salida del carbón del interior hacia los mercados internacionales a precios competitivos, con el fin de impulsar su participación en la oferta nacional de energéticos.
8. ENERGÍAS ALTERNATIVAS En opinión de ACIEM, hace falta una clara definición de políticas y de un plan concreto y realista para la complementación de la canasta energética con fuentes alternativas. El Ministerio de Minas y Energía y la UPME han venido contratando desde hace ya un par de años varios estudios en esta dirección, algunos de ellos con el apoyo de organismos internacionales, pero no se conocen los resultados al respecto. Por ello la necesidad de que el país cuente con un Plan Nacional de Energías Alternativas para darle la fuerza y la promoción que ellas requieren para consolidarse dentro de la canasta energética.
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Dentro de esas políticas mencionadas, la regulación jugará un papel de especial importancia. Ya la CREG ha venido dando pasos para valorar los beneficios de la generación eólica, pero falta consolidar señales en las demás fuentes alternativas, como el estudio del respaldo con Combustibles de Origen Agrícola (COA) y de otras fuentes alternativas. En todo caso, ACIEM considera que es necesario impulsar una clara regulación por parte de la CREG para incentivar la llegada y el uso real de estas fuentes como oportunidad para apoyar la generación de energía y el desarrollo de nuevas oportunidades para creación de empleo, creación de empresa, mejoramiento de condiciones sociales y ambientales, así como para impulsar el direccionamiento del IPSE en este sentido. Así, es importante valorar sus impactos positivos en temas ambientales, de salud, y de empleo, y de cobertura universal, para contar con elementos de análisis validos en la adopción de dichas políticas.
9. TRANSPORTE Y ENERGÍA La polución causada por los vehículos de transporte público afecta la calidad de vida de los colombianos que viven en las grandes ciudades. Un estudio contratado por la Alcaldía de Bogotá en 2010, con la Universidad de los Andes, calculó que por efectos de la contaminación morirán cerca de 19 mil personas entre 2010 y 2020, por enfermedades respiratorias y que los costos que se podrían ahorrar en el mismo periodo serían cercanos a los 17,5 billones de pesos, si se contara con una política adecuada de control de emisiones. Es inevitable reconocer que la población se concentra cada vez más en las grandes ciudades y que como consecuencia, la movilidad es compleja y está asociada directamente con los impactos ambientales derivados del uso de combustibles fósiles en transporte público. ACIEM considera que es urgente tomar decisiones que impulsen los sistemas de transporte público basados en energía eléctrica y gas combustible, que permita ampliar el portafolio energético de este sector. Pero al mismo tiempo se debe promover una acción contundente para reducir los niveles de contaminación de los sistemas de transporte. Es apremiante adoptar correctivos y nuevas medidas en este tema, en favor de la salud de todos los colombianos.
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10. INVESTIGACIÓN, DESARROLLO E INNOVACIÓN El sector eléctrico está a nivel mundial en proceso de transformación tecnológica acelerada de la mano de los conceptos incluidos en las Redes Inteligentes o Smart Grids. Estas redes se basan en la convergencia de los sistemas eléctricos en las comunicaciones y en el uso de la tecnología para optimizar la operación y el mantenimiento del sistema eléctrico. Al mismo tiempo, incluye al consumidor como un actor activo en todo el proceso con múltiples beneficios para usuarios finales, empresas y demás actores involucrados, En este escenario, ACIEM considera importante, a nivel país, fortalecer las capacidades y las competencias del talento humano relacionado directa e indirectamente con la evolución del sector energético en los campos de investigación, desarrollo e innovación (I+D+i), especialmente este último que permita consolidar una cultura que desarrolle mejoras y perfeccionamientos de la tecnología y su aplicación en los distintos subsectores.
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