Estudios y Pronunciamientos 2014 - Comisión de Infrestructura de Transporte by Comisiones ACIEM

Infraestructura de Transporte Estudios y Pronunciamientos

EFECTOS DE LOS RETRASOS DE LAS OBRAS VIALES EN COLOMBIA

Comisi贸n de Estudio: Infraestructura de Transporte

Asociaci贸n Colombiana de Ingenieros

Diciembre de 2014

Efectos de los retrasos de las obras viales en Colombia

Ilustración 1. Entrada a la Avenida Longitudinal de Occidente, Sector Canoas, Soacha, Cundinamarca (Google Street View, 2014). Sólo este tramo (Canoas – Río Bogotá), hoy día cerrado al público, recibió una inversión de $54 mil millones de pesos en 2006 (INVIAS, 2011). Los contratos terminaron en 2009, pero las obras quedaron inconclusas y desconectadas. Para construir las conexiones pendientes, se agregaron $17 mil millones. Aún falta por pagar $9 mil millones más para terminar el tramo y esperar a que finalicen las obras… ¿Es justo?

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Contenido 1) Presentación ACIEM……………………………………………………………….. 4 2) Introducción…………………………………………………………………………. 5 3) Planeación y maduración de proyectos………………………………………….. 9 a) Planeación de proyectos…………………………….…………………………… 9 b) Ciclo y maduración de proyectos……………………….……………………….. 9

4) Casos de estudio…………………………………………………………………… 11 a) Túnel de La Línea………………………………………………………….…….. 11 b) Túnel de Oriente…………………………………………………………………. 12 c) Ruta del Sol – Sector I…………………………………………………………… 12 d) Carrera Séptima (Bogotá D.C.)………………………………………………….. 14 e) Avenida Longitudinal de Occidente – ALO……………………….…………………. 16

5) Conclusiones……………………………………………………………………..….... 17 6) Recomendaciones………………………………………………………………….. 18 7) Bibliografía…………………………………………………………………………... 21

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1) Presentación ACIEM ACIEM es la Asociación Colombiana de Ingenieros, gremio profesional de la ingeniería en Colombia con 57 años de existencia (1957 – 2014) y Cuerpo Técnico Consultivo del Gobierno Nacional (Ley 51 de 1986). Para cumplir con su misión institucional, la Asociación cuenta con nueve (9) Comisiones de Estudio integradas por cerca de 150 profesionales, quienes Ad Honorem aportan sus conocimientos y experiencias en los siguientes sectores estratégicos:           

Ética Aeronáutica y Aeroespacial Electrónica y Telecomunicaciones Energía Formación y Ejercicio Profesional Infraestructura de Transporte Mantenimiento y Mecánica Promoción y Desarrollo Empresarial Televisión Televisión Reglamentos Técnicos de Construcción

Los análisis y comentarios del presente documento: Efectos de los retrasos de las obras viales en Colombia, son el resultado del trabajo realizado por la Comisión de Infraestructura de Transporte de ACIEM Cundinamarca, integrada por profesionales vinculados al sector transporte y con amplia experiencia en planeación y maduración de proyectos de infraestructura de transporte y afines.

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2) Introducción ¿Cuánto le cuesta al país tener una obra paralizada? Cada proyecto que se plantea, se adjudica o que incluso se inicia y que luego es paralizado por cualquier motivo, genera profundos daños al país, a la calidad de vida de los ciudadanos y a la economía y competitividad de la Nación. Es claro que ni a Colombia ni a ningún país le conviene esta situación. “Se puede afirmar que la Ingeniería nacional es de alta calidad, algo que se refleja en una gran cantidad de obras que se han desarrollado a lo largo de la historia”. (Caicedo Ferrer, 2014). Infortunadamente, el desempeño y la imagen de la Ingeniería se han estigmatizado por obras que han sido suspendidas, retrasadas, o que han generado sobrecostos innecesarios. Las razones de esto varían en cada proyecto, sin embargo, existen ciertos factores comunes que generan tales problemas. La mayoría de las obras suspendidas han sufrido de alguna de las siguientes situaciones: 

Falta de maduración de proyectos por estudios insuficientes o mal elaborados.



Deficiencias contractuales por fallas en el proceso de contratación1, selección adversa o problemas con el contratista elegido2.



Ausencia de socialización del proyecto con la comunidad o insuficiente inclusión de la misma.



Influencias políticas en el desarrollo del proyecto que modifican, retrasan y suspenden proyectos arbitraria y negligentemente.

Estas situaciones derivan en muchos casos en más dificultades, pues de ahí surgen problemáticas de carácter ambiental, técnico, geológico, laboral, legal, entre otros, que se habrían podido evitar con una gestión adecuada.

En ocasiones los proyectos también sufren de deficiencias en la interventoría. En este caso, suceden dos situaciones, en ocasiones relacionadas entre sí: la primera implica la adjudicación del proyecto al oferente más barato, sin tener en cuenta las capacidades y la trayectoria de éste; la segunda ocurre cuando el contrato se adjudica a una organización creada para esa licitación específica y la cual está compuesta por varias empresas pequeñas, en ocasiones sin estructura ni capacidad técnica o financiera para soportar un proyecto de grandes magnitudes: “dos pobres no hacen un rico”. 2

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Lo anterior ha sucedido antes, durante o después de la construcción de la obra de infraestructura vial causando un impacto negativo no previsto y disminuyendo los beneficios de la misma. Por esta razón, los actores deben asegurarse de gestionar adecuadamente y de realizar estudios completos para tener un desarrollo efectivo y eficiente de la obra. La gestión ambiental, por ejemplo, es un elemento muy importante, pues impacta directamente en la maduración de los proyectos, en la minimización de impactos ambientales y en la obtención de las licencias ambientales necesarias, las cuales representan el principal factor de retrasos y sobrecostos en las obras (Equipo Económico CCI, 2014). Asimismo, tal como ACIEM lo sugirió en un pronunciamiento reciente, es obligación de los gobiernos (nacional, regional y local) encargarse de una planeación adecuada, que permita organizar el sector y priorizar los recursos, tal que toda la infraestructura haga parte de una red estructurada, coordinada y articulada. Se debe considerar, que la planeación incrementa la eficacia y la eficiencia de los proyectos además de permitir que haya continuidad en la ejecución, blindándola de la política y burocracia que pueda desarrollarse a su alrededor. Suspensiones y sobrecostos se pueden encontrar en obras de todo tipo. La infraestructura de transporte tiene muchos ejemplos de obras suspendidas, con retrasos, sobrecostos o sin ejecutar, tales como carreteras, ferrocarriles, terminales, aeropuertos, entre otros. El presente documento enfatiza en obras de transporte de carretera. Para ello, ACIEM presenta cinco casos de estudio notorios que han sido afectados por una o varias de estas afecciones:

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Deficiencias contractuales

Túnel de la Línea

Cajamarca, Tolima – Calarcá, Quindío

Túnel de Oriente

Medellín – Rionegro Antioquia

Ruta del Sol Sector I

Villeta – Guaduas Cundinamarca

Carrera Séptima (Transporte Público)

Bogotá D.C.

Avenida Longitudinal de Occidente

Bogotá D.C.

Influencias políticas

Lugar

Mala socialización

Proyecto

Falta de maduración de proyectos

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Dichas afecciones han permitido que la puesta en operación de los proyectos se haya retrasado significativamente a tal punto que, a pesar de que estos debieron inaugurarse pocos años después de su estructuración, hoy en día sigan en obra, suspendidos, o peor aún, sin iniciar. Teniendo en cuenta los compromisos adquiridos y las altas inversiones que el Gobierno Nacional está realizando en infraestructura, tales como la Cuarta Generación de Concesiones Viales (Carreteras 4G), es importante buscar mecanismos para evitar que estos inconvenientes sigan sucediendo, para mejorar la competitividad del país y la calidad de vida de la población.

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Proyecto

Inicio y estructuración3

Inversión esperada (millones de pesos)

Costo esperado hoy (mill. de pesos)4

Fecha actual de finalización esperada

Túnel de la Línea5

1998

629.052 (440.000)6

1.000.0007

2015

Túnel de Oriente

1997

869.000

969.000

2018

Ruta del Sol Sector I

2007

962.000

1.922.0008

20199

Carrera Séptima (transporte público)10

N/A

Sin fecha

Avenida Longitudinal de Occidente

1997

646.000

1.060.000 (2010)11

Indefinido

Varios de estos proyectos fueron concebidos y esperados incluso durante décadas antes de su estructuración. Adicionalmente, es necesario considerar costos indirectos que impactan a la sociedad negativamente. 5 Estas cifras no incluyen el segundo túnel, el cual no ha sido adjudicado y se espera que cueste un billón de pesos y su construcción dure 4 años más (Guerra Camargo, 2013). 6 En los planes iniciales, se previó un costo de 440 mil millones de pesos. Sin embargo, debido a la demora en la adjudicación, el costo de la obra aumentó y el contrato se suscribió finalmente por 629.052 millones. 7 Al valor del contrato (629.052 millones), es necesario adicionarle entre 160 y 180 mil millones para terminar las obras pendientes y 200.000 millones más para los equipos electromecánicos (Sepúlveda Hincapie, 2014). 8 Este valor incluye el valor del contrato inicial más el otrosí por 960.000 millones de pesos que se firmó el pasado 3 de diciembre de 2014 para construir la nueva alternativa entre Villeta y Guaduas (Sala de prensa de la Vicepresidencia de la República, 2014). 9 Los Tramos 2 y 3 (en total son 3) fueron inaugurados a tiempo, el 3 de diciembre de 2014 (Portafolio, 2014). 10 Los proyectos de transporte público por la Carrera Séptima han sido concebidos y estructurados en varias ocasiones, cada uno con distintas fechas y valores. 11 Salvo una parte del tramo sur, el desarrollo del proyecto de la ALO está estancado y fue recientemente modificado por la Alcaldía Mayor de Bogotá, por lo que su costo hoy en día depende de cuándo se realice la licitación y de cómo se estructure finalmente el proyecto. 4

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3) Planeación y maduración de proyectos a) Planeación de proyectos Para un avance óptimo del sector de infraestructura de transporte, es importante la existencia de una planeación organizada del desarrollo del mismo. Para ello, es indispensable que exista un Plan Nacional de Transporte y planes derivados que, a largo plazo, estructuren y definan los proyectos que se necesitan realizar y cuya existencia genere un beneficio para el país, para la economía y para la sociedad. Esto permite, además, que los proyectos sean considerados como parte de una red multimodal interconectada y no como elementos independientes sin relación entre sí. De esta manera, se puede determinar mejor la prioridad de cada proyecto, según su impacto y su necesidad en el transporte y economía nacional. b) Ciclo y maduración de proyectos En el momento en que se halla una necesidad que debe o deberá ser suplida con mejor infraestructura (bien sea construcción de nueva o mejora de la existente), se debe tener en cuenta que para ello se necesita una alta inversión, una gran cantidad de tiempo y que hay limitaciones presupuestales. Adicionalmente, como bien es sabido, el futuro es incierto y existen numerosos factores y variables que pueden afectar o influir en el desarrollo de un proyecto o en la eficacia o eficiencia del mismo. Debido a lo anterior, es importante que, antes de construir cualquier proyecto, se realicen los estudios, se evalúen las variables y se determine la viabilidad económica, social, ambiental y técnica del proyecto. Así se logrará tener una menor incertidumbre, mejorando considerablemente la selección del proyecto que más beneficios traiga, optimizando los recursos disponibles y minimizando las adversidades e impactos negativos. Este proceso se conoce como el ciclo o maduración de proyectos. El ciclo o maduración de un proyecto de infraestructura de transporte, incluye, entonces, las siguientes etapas o fases:

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

Perfil del proyecto



Fase I (Prefactibilidad)



Fase II (Factibilidad)



Fase III (Diseño Definitivo)



Ejecución (Construcción, Mejoramiento o Rehabilitación)



Operación (Operación, Evaluación expost y Mantenimiento rutinario y periódico)

Es de resaltar que cada estudio preoperativo, a medida que va pasando de lo general a lo específico, es más costoso que el anterior. Sin embargo, al disminuir la incertidumbre, estos permiten que haya suficiente conocimiento para evitar imprevistos, sobrecostos y retrasos, además de poder elegir la mejor opción posible. Invertir en estos estudios resulta entonces en la mejor opción para minimizar el riesgo y maximizar los beneficios económicos, sociales y ambientales. En muchos sectores de la industria, incluyendo el sector energético, el petrolero y el de infraestructura de transporte, para los estudios y previsión de aspectos e impactos, se utilizan diferentes herramientas de análisis y rigurosos procedimientos. Entre estas herramientas se encuentran la matriz multicriterio y la Matriz ARA (Análisis de Restricciones Ambientales). Adicionalmente, en la estructuración de los proyectos, es importante definir cuál será el papel de los privados y del Estado en el desarrollo del mismo. En otras palabras, se debe definir si la obra debe ser pública, privada o una combinación de las dos. Dicho análisis se puede realizar con herramientas varias, tales como el comparador público-privado, entre otros, y debe realizarse prematuramente, tal que al momento de la contratación, esté bien definido si será una entidad pública (Ej. Invías), un concesionario privado, una APP, entre otras. Un ejemplo de esta situación se ubica en las Carreteras 4G. Según un estudio de la ANIF, 13 de los proyectos de la segunda y tercera ola de estas carreteras deberían realizarse por obra pública, pues es más conveniente (Medina, 2014).

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4) Casos de estudio En Colombia existen numerosos casos de obras de infraestructura de transporte con problemas de ejecución. Se encuentran de todo tipo: suspendidas; retrasadas; con sobrecostos; grandes; pequeñas; privadas; públicas; sin iniciar; a medio ejecutar; cerca de finalizar, entre otras. A continuación, se describen cinco proyectos significativos que representan la situación en Colombia descrita previamente: Túnel de La Línea; Túnel de Oriente; Sector I de la Ruta del Sol; Carrera Séptima en Bogotá y Avenida Longitudinal de Occidente (ALO). a) Túnel de la Línea El objetivo de la construcción del Túnel de la Línea es conectar el occidente con el centro del país, reduciendo costos y tiempos y mejorando la operación de transporte (DNP, 2007). Sin embargo, la construcción de tan importante obra ha sido objeto de una serie de problemas, los cuales se imputan a todos los implicados12. Una de las dos principales causas de la suspensión es la deficiencia contractual: por una parte, la estructura del contrato tenía múltiples falencias, perjudiciales para la Nación. De otra parte, la elección del contratista se enfocó en escoger aquel que fuese más económico (Semana, 2014), sin importar las características de este o de su capacidad y experiencia. Lo anterior derivó en sobrecostos; parálisis de trabajos; sanciones; líos laborales; iliquidez del contratista (Semana, 2014); obras sin contratar; entre otros. La segunda causa principal es la falta de maduración de proyectos. Si bien se elaboraron los estudios, estos no presentaron la calidad requerida, traduciéndose en un desconocimiento (o mal conocimiento) de la estructura de la montaña (Solano & Celis, 2014). Esto se tradujo en graves problemáticas ambientales y geológicas que afectan al proyecto e impactan negativamente a la región y al medio ambiente.

Entre los implicados se encuentran el INVIAS; los gobiernos; las comunidades locales; y el contratista, la Unión Temporal Segundo Centenario (UTSC) (Solano & Celis, 2014). Asociación Colombiana de Ingenieros

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La ola invernal de 2010-2011 se convirtió en un inconveniente más, pues alteró las condiciones del proyecto (Collins, 2014). Actualmente, el túnel no está terminado; no hay una conexión de sus portales (entradas) con la carretera; existen varias obras complementarias sin terminar (algunas ni siquiera han sido adjudicadas); existen problemas ambientales afectando los ecosistemas y la comunidad; y el segundo túnel aún no ha salido a licitación. b) Túnel de Oriente El proyecto del Túnel de Oriente, en Antioquia, busca reducir en 20 minutos el desplazamiento entre el Valle de Aburrá (Medellín y su área metropolitana) y el aeropuerto principal que le sirve, el Aeropuerto Internacional José María Córdova, ubicado en Rionegro (Noticias Oriente Antioqueño, 2011). Con este, además, se espera fortalecer la economía y la interacción de los municipios cercanos (Gobernación de Antioquia; Concesión Túnel AburráOriente S.A., 2013). No obstante, tan importante obra para la capital antioqueña ha sido víctima de dos problemas distintos que han complicado su situación: el primero y más relevante es la inadecuada maduración de proyectos, pues los estudios “no fueron técnica, financiera ni ambientalmente estructurados” (Noticias Oriente Antioqueño, 2012); el segundo se refiere a la mala socialización del proyecto. Ni las entidades gubernamentales ni el contratista realizaron una correcta u oportuna socialización del mismo. Lo anterior, sumado a cierta negligencia por parte de las autoridades ambientales (Comité por la Defensa de la Montaña de Santa Elena, 2014), significó líos contractuales, de licenciamiento y ambientales, entre otros, pues las irregularidades y arbitrariedades técnicas, económicas y jurídicas conllevaron a obstaculizar el proyecto de una u otra manera, causando suspensiones, retrasos y sobrecostos. El proyecto se contrató hace 17 años (en 1997), pero no fue sino hasta el año 2011 en donde se firmó el acta de inicio. A pesar de ello, hoy en día (2014), la excavación del túnel no ha comenzado y la incertidumbre e inconformidad con el proyecto continúan. c) Ruta del Sol – Sector 1 La Ruta del Sol en Colombia está diseñada para conectar con más eficiencia a Bogotá con el centro del País y con la Costa Caribe. Asociación Colombiana de Ingenieros

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Con este proyecto, se busca reducir significativamente la distancia, el tiempo de recorrido (Secretaría de Prensa de la Presidencia, 2010), y los costos de transporte, además de generar un incremento en el PIB13 (Círculo de Inversionistas, 2012). A pesar de ser una de las vías más importantes del país, ha tenido una serie de inconvenientes que se han traducido en obras paralizadas o retrasadas: gran parte del proyecto llegó a tener problemas14 (Vargas, 2012). Si bien, parte de estos ya han sido resueltos (Dulce Romero, 2014), una parte del Sector I, adjudicado al consorcio Vial Helios, continúa en líos: se trata del primer tramo de éste sector, entre los municipios de Villeta y Guaduas (Cundinamarca). Dicho tramo, de 21 Km, pasa sobre una zona geológicamente inestable, que además se encuentra en una reserva forestal. Estas dos situaciones generaron una serie de problemas que tienen paralizado el inicio la construcción desde hace años. Las razones de estos problemas se centran en dos causas principales: las influencias políticas y las deficiencias contractuales. El trazado con el cual el Gobierno Nacional y la ANI se basaron para adjudicar en 2010 los contratos fue realizado por la firma Euroestudios, en convenio con la IFC (Corporación Financiera internacional, una agencia del Banco Mundial) (Londoño Calle, 2012). Sin embargo, el porqué de ese trazado es un tema cuestionable, pues teniendo en cuenta las condiciones geográficas, geológicas y ambientales, el trazado pudo haber sido diferente y tener un recorrido mejor, más beneficioso y con menos complicaciones. Es posible que las fuerzas políticas hayan influido (y lo sigan haciendo) en la inserción de puntos de paso obligado dentro del diseño del trazado, tales como el municipio de Guaduas.

Se estimó que desde su apertura hasta el 2035 se reducirían los costos en 5,21 billones de pesos en total, además de un aumento del PIB de 10,67 billones de pesos durante el mismo periodo. (Círculo de Inversionistas, 2012) 14 Principalmente, los problemas de la Ruta del Sol se centraron en licencias ambientales y consultas previas en territorios indígenas.

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Adicionalmente, el proceso contractual se convirtió en un obstáculo más: al reconocer las condiciones del terreno (las cuales empeoraron con la ola invernal) y los problemas que se generarían, el contratista buscó un cambio en el trazado. Sin embargo, el contrato y las autoridades restringieron y estancaron dicho cambio, suspendiendo el desarrollo del proyecto. Actualmente, mientras que los demás tramos de ese sector están abiertos al público (Portafolio, 2014), el trazado inicial del primer tramo del Sector I estuvo paralizado hasta hace poco (3 de diciembre de 2014), en donde finalmente se definió un nuevo trazado y se estableció el nuevo procedimiento a seguir. d) Carrera Séptima (Bogotá D.C.) La Carrera Séptima o ´Calle Real´ es una de las avenidas más importantes y emblemáticas de Bogotá. Atraviesa la ciudad de sur a norte por el costado oriental, pasando por múltiples centros empresariales, centros de salud, instituciones educativas, entre otros, los cuales generan una alta demanda de pasajeros de transporte público y privado. Anteriormente, unas 175 rutas de transporte público colectivo se desplazaban por la Carrera Séptima, sin ningún tipo de orden o regulación15 (Bogotá Positiva, 2009). De ahí la importancia de optimizar la movilidad en el sector y manejarla de una manera articulada, integrada y organizada. Debido al fuerte peso político en las decisiones de la capital, la Séptima se ha vuelto parte del discurso de alcaldes y figuras políticas, alejándose a su vez de los análisis técnicos de expertos en vías y transporte. Asimismo, al ser concebidos como promesas políticas y por el afán del alcalde proponente de cumplir, algunos de los proyectos no han contado con los estudios suficientes (falta de maduración de proyectos), generando inconvenientes posteriores y perjudicando así al desarrollo de la obra y, más importante, a la población. De esta manera, en un intento de solucionar el problema de movilidad de la Séptima, se han generado múltiples propuestas de transporte, siendo las más recientes, en su orden de aparición:

Dicha cantidad ha disminuido en los últimos años con la implementación del SITP.

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Propuesta

Fecha

Proponente

Situación

Transmilenio

NOV 2000

Alcalde Enrique Peñalosa

Acordado con el Gobierno Nacional. Fue aplazado por el Alcalde Luis Eduardo Garzón en 2007 y descartado finalmente por el Alcalde Samuel Moreno en diciembre del mismo año, para darle paso al metro.

Metro

DIC 2007

Alcalde Samuel Moreno

Se quedó en promesa política, pues la propuesta del trazado del metro, publicada en septiembre de 2009, no incluía la Séptima en su trayecto.

Transmilenio Ligero

SEP 200916

Alcalde Samuel Moreno

En septiembre de 2010, se firmó el contrato 033 para su construcción. Fue suspendido 3 veces por falta de estudios y planes y finalmente terminado en septiembre de 2012. Las obras nunca iniciaron.

Corredor Verde

AGO 2011

Alcaldesa Clara López (encargada)

Esta propuesta no tuvo mucho desarrollo, pues pocos meses después, el Alcalde Gustavo Petro optó por la construcción de un tranvía o tren ligero.

Tranvía o Metro ligero

NOV 2011

Alcalde Gustavo Petro

Los estudios fueron contratados, pero por incumplimiento de unos proponentes y conflicto de intereses (vínculos familiares) con los otros17, el proyecto fue suspendido indefinidamente18.

Buses Padrones, pretroncal de Transmilenio

JUN 2013

Gerente de Transmilenio, Fernando Sanclemente

Iniciaron operación en octubre de 2013. Actualmente se encuentran en funcionamiento como solución temporal mientras se construye el tranvía.

Adicionalmente, se han realizado diferentes proyectos, inversiones e iniciativas, tales como la Gerencia Carrera Séptima en octubre de 2009, que buscaba promover la autorregulación en la vía (una de las estrategias implementadas fue la instalación de paraderos de colores según el destino, los cuales no se utilizan); y los carriles preferenciales de bus, inaugurados en septiembre de 2014 y actualmente en uso.

Nótese que la decisión de realizar el Transmilenio ligero se da justo después de que el trayecto del metro fuese publicado y se supiera que no pasaba por la Séptima. 17 Los proponentes fueron declarados fallidos en julio de 2013 (Veeduría ciudadana "La Séptima se Respeta", 2013) y julio de 2014 (Gómez Carvajal, 2014), respectivamente. 18 Actualmente, el tranvía se encuentra en estudios para su futuro desarrollo (Transmilenio, 2013).

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De esta manera, el sistema a implementar sobre esta avenida ha cambiado múltiples veces en diferentes administraciones (Transmilenio; Metro; Transmilenio Ligero; Corredor Verde; Tranvía o Tren Ligero y finalmente, Buses Padrones), los proyectos para mejorar la movilidad han variado de gobierno en gobierno sin necesariamente tener continuidad (Ej. Gerencia Carrera Séptima; paraderos de colores; carriles preferenciales) o estudios suficientes y, actualmente, el corredor no tiene un sistema de transporte eficiente, articulado u organizado. e) Avenida Longitudinal de Occidente (ALO) La Avenida Longitudinal de Occidente (ALO) de Bogotá D.C., es un proyecto cuyo objeto es conectar el norte con el sur de Bogotá de manera perimetral, con el fin de aumentar la capacidad de tráfico y reducir congestiones (Escobar Barrera, 2014) Han pasado más de 50 años desde su primera concepción, en 1961 (Escobar Moreno, La Avenida ALO y los Humedales, 2011). No obstante, las influencias políticas han comprometido la ejecución de la obra, la cual se ha visto aplazada, suspendida, modificada y hasta ignorada por distintos gobiernos de la ciudad. Dentro de las tareas pendientes del Gobierno Distrital se encuentra solucionar el tema ambiental, pues ésta vía atraviesa o afecta varios ecosistemas de alta importancia y es fundamental prever todos los aspectos relacionados y la forma de minimizar los impactos ambientales, antes de iniciar las obras. Hoy por hoy, la obra se encuentra incompleta (sólo se ha construido una parte de un tramo); desde este año (2014) se habla de un proyecto más pequeño que el original; los predios no han sido adquiridos en su totalidad; las afecciones ambientales son una preocupación constante de la población; y las actividades del Gobierno Distrital para desarrollar el proyecto son escasas o nulas.

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5) Conclusiones 

Colombia tiene grandes proyectos de infraestructura de transporte cuyo estancamiento le genera perjuicios económicos, sociales y ambientales. Por esta razón, es primordial solucionar estos problemas y blindar los nuevos proyectos contra las causas que perjudican el desarrollo de estos: falta de maduración de proyectos; deficiencias contractuales; mala socialización e influencias políticas.



Una obra sin los estudios y cuidados suficientes, puede generar deterioros al medio ambiente, muchas veces de alto impacto y/o irreversibles. Los daños al medio ambiente afectan no solo la riqueza natural y la flora y fauna de los ecosistemas circundantes, también perjudican el costo y la calidad de vida de las poblaciones actuales y futuras (mayor gasto en salud, menor disponibilidad de recursos naturales, más complicaciones al sector primario, paisajes menos atractivos, menos turismo, entre otros).



Un proyecto iniciado con estudios insuficientes de las condiciones del suelo deriva en imprevistos de carácter geológico, geotécnico, hidrológico, entre otros, los cuales se pueden traducir en costos adicionales al proyecto o, peor aún, en la imposibilidad de continuar.



La falta de maduración de proyectos en el sector de transporte genera sobrecostos para el país, tanto por las exigencias de capital adicionales (que en muchas ocasiones es el Estado quien debe aportarlo), como por los mayores costos para la sociedad y la economía por la carencia de una infraestructura adecuada.



Si existen inconvenientes o irregularidades, los proyectos se paralizan por licencias ambientales o suspensiones de diversos tipos, lo que generalmente perjudica a la sociedad, al Estado e incluso al mismo constructor.



Una mala estructuración o adjudicación del contrato puede implicar o permitir retrasos, sobrecostos, ineficiencias, detrimento patrimonial, reducción de la calidad de las obras, entre otros perjuicios.



La ausencia de socialización de los proyectos puede generar descontento de la población, así como protestas y otras acciones de la misma, lo cual consume energía, dinero y tiempo que podrían ser utilizados para otros fines.



La existencia de influencias políticas perjudica a la población y a la economía, así como al desarrollo de las obras y del país.

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6) Recomendaciones Para ACIEM, la infraestructura de transporte debe alienarse en el buen camino de la excelencia técnica, por medio de la planeación y la maduración de proyectos. Asimismo, es fundamental el blindaje ante influencias políticas que puedan perjudicar los proyectos. Esto se torna especialmente importante si se tiene en cuenta los compromisos adquiridos y las altas inversiones y préstamos que el Gobierno Nacional está realizando y adquiriendo, respectivamente, para desarrollar las Carreteras 4G; los nuevos proyectos no pueden verse afectados por estos problemas. Por esta razón, se presentan las siguientes recomendaciones, para contribuir de la mejor manera el sector y la administración del mismo: a) Planeación del sector de transporte  Tal como ACIEM lo indicó en un pasado documento en noviembre de 2014, el sector debe estar adecuadamente planeado y estructurado, en aras de organizar y priorizar adecuadamente los proyectos. Lo anterior se debe realizar a través de un Plan Nacional de Infraestructura de Transporte. b) Maduración de proyectos  El ciclo de un proyecto o la maduración de proyectos (perfil del proyecto; prefactibilidad, factibilidad; diseño; ejecución y operación) debe ser un proceso obligatorio para el desarrollo de la infraestructura del transporte, pues reduce la incertidumbre en términos técnicos, económicos, ambientales y sociales.  Se recuerda que los estudios previos deben ser realizados de acuerdo a lo señalado en la Ley 80 de 1993. No obstante, se recomienda institucionalizar, reglamentar y estandarizar todo el ciclo del proyecto tal que, desde el perfil hasta el mantenimiento y evaluación expost sean de realización obligatoria en los proyectos de infraestructura de transporte.  Para los análisis y estudios y minimizar así la incertidumbre de los aspectos e impactos (positivos o negativos) económicos, sociales, ambientales y técnicos, se puede utilizar herramientas diseñadas para tal fin, tales como la matriz multicriterio, matriz ARA, entre otros. Asociación Colombiana de Ingenieros

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 Durante las etapas de estudios y ejecución, es importante realizar las socializaciones oportunas con la población y su inclusión en el proceso (en lo posible). Lo anterior permitirá una mayor apropiación del proyecto y un desarrollo más efectivo. c) Contratación y selección de alternativas  El contrato debe tener cláusulas y controles rigurosos que blinden los proyectos ante perjuicios por incumplimientos y aseguren la correcta ejecución de estos.  Ante incumplimientos e irregularidades, es importante también que existan herramientas judiciales y penales efectivas que permitan sancionar a los responsables de manera ejemplar, por medio de multas y/o cárcel, según sea el caso. Lo anterior debe aplicar para todos los implicados, ya sea el contratista que incumple, el político que realiza actos de corrupción, o cualquier otro actor que deteriore el desarrollo de los proyectos.  La selección de alternativas debe ser objetiva, en aras de seleccionar la opción que más beneficios le otorgue al país a largo plazo en términos sociales, económicos y ambientales. La mejor opción no siempre es la más económica.  La contratación debe ser transparente, determinando correctamente las características de cada posible contratista, tales como las capacidades técnicas y financieras; el historial o trayectoria; la ética; y las posibles influencias o relaciones.  Se sugiere desarrollar un requisito en donde los contratos se adjudiquen de acuerdo al tamaño, capacidad y experiencia de la empresa: para empresas grandes y experimentadas, proyectos grandes y de alta complejidad técnica. En el caso de empresas medianas y con cierta experiencia, se adjudicarían proyectos de baja-media envergadura técnica e implicaciones financieras medias; y las empresas pequeñas y con poca trayectoria trabajarían proyectos de bajo costo y no muy complejos, técnicamente hablando. Asociación Colombiana de Ingenieros

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De esta manera, la unión de varias empresas pequeñas para licitar un proyecto de grandes magnitudes no sería válida, pues aunque reúnan el capital necesario, pueden no tener el “músculo financiero”, capacidad técnica, experiencia u organización necesaria para el buen desarrollo de un proyecto de dichas magnitudes: “dos pobres no hacen un rico”.  Para ACIEM, en lo que hace referencia a la segunda y tercera ola del programa de carreteras 4G, un contratista o concesionario no debe recibir más de un proyecto a la vez. Esto reduce el riesgo al incrementar la diversificación y evita que un contratista adquiera demasiados compromisos que sobrecarguen su capacidad técnica, logística o financiera. Este punto es muy importante tenerlo en cuenta, ya que la Sociedad Civil y el gremio de la ingeniería no entienden cómo en la primera ola, un concesionario que se adjudicó varios proyectos esté vendiendo de manera parcial su participación en ellos. d) Licencias y permisos  El Gobierno y las entidades competentes deben procurar optimizar y mejorar los procesos de otorgamiento de licencias y permisos necesarios, sin que ello implique debilitar las evaluaciones o requisitos para la obtención de estos. Lo anterior aplica principalmente para las licencias ambientales.

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RECOMENDACIONES PARA UN PLAN NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE (Del Diagnóstico a la Ejecución – Ahora o Nunca)

Bogotá D.C. Noviembre de 2014

Recomendaciones para un Plan Nacional de Infraestructura de Transporte (Del Diagnóstico a la Ejecución – Ahora o Nunca)

Contenido 1.

Presentación ACIEM ................................................................................................................ 4

Introducción ............................................................................................................................... 5

Antecedentes ............................................................................................................................ 6 Los planes nacionales de transporte en el mundo.......................................................... 6

3.1. 3.1.1.

Noruega ............................................................................................................................. 6

3.1.2.

Alemania ............................................................................................................................ 7

3.1.3.

Francia ............................................................................................................................... 8

3.1.4.

Inglaterra ............................................................................................................................ 9

3.1.5.

Escocia ............................................................................................................................... 9

3.1.6.

Gales ................................................................................................................................ 10

3.1.7.

Otros países .................................................................................................................... 10

3.1.8.

Características de la planeación del transporte......................................................... 11 Historia en Colombia .......................................................................................................... 12

3.2. 3.2.1.

Primeros pasos ............................................................................................................... 12

3.2.2.

Misiones económicas y estudios.................................................................................. 13

3.2.3.

Plan Estratégico de Transporte .................................................................................... 14

3.2.4.

Plan 2500 ......................................................................................................................... 15

Estado actual en Colombia ................................................................................................... 17

4.1. 4.1.1. 4.2.

Normatividad ....................................................................................................................... 17 Ley de Infraestructura (Ley 1682 de 2013) ................................................................ 17 Planes existentes ............................................................................................................... 18

4.2.1.

Plan Nacional de Desarrollo ......................................................................................... 18

4.2.2.

Plan Nacional de Logística............................................................................................ 18

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4.2.3.

Plan Nacional de Seguridad Vial.................................................................................. 19

4.2.4.

Plan Vial Regional .......................................................................................................... 19

4.2.5.

Planes Maestros de Movilidad ciudadana .................................................................. 19

4.2.6.

Plan Estratégico de Infraestructura Intermodal de Transporte (PEIIT) .................. 20

4.3. Propuestas para la elaboración de un Plan Nacional de Infraestructura de Transporte. ...................................................................................................................................... 21 5.

Conclusiones ........................................................................................................................... 22

Recomendaciones ACIEM .................................................................................................... 22

6.1.

Unidad de Planeación de Infraestructura de Transporte (UPIT) ................................. 22

6.2.

Plan Nacional de Infraestructura de Transporte (PNIT) ............................................... 23

Bibliografía ............................................................................................................................... 25

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1. Presentación ACIEM

ACIEM es la Asociación Colombiana de Ingenieros, gremio profesional de la ingeniería en Colombia con 57 años de existencia (1957 – 2014) y Cuerpo Técnico Consultivo del Gobierno Nacional (Ley 51 de 1986). Para cumplir con su misión institucional, la Asociación cuenta con nueve (9) Comisiones de Estudio integradas por cerca de 150 profesionales, quienes Ad Honorem aportan sus conocimientos y experiencias en los siguientes sectores estratégicos:           

Los análisis y comentarios del presente documento son el resultado del trabajo realizado por la Comisión de Infraestructura de Transporte de ACIEM Cundinamarca, integrada por profesionales vinculados al sector transporte, con amplia experiencia en planeación, diseño y estructuración de proyectos de infraestructura vial y de transporte, a nivel nacional e internacional. El objetivo del presente documento denominado: Recomendaciones para un Plan Nacional de Infraestructura de Transporte (Del Diagnóstico a la Ejecución – Ahora o Nunca), es una contribución de la Ingeniería nacional a la política pública que el Gobierno Nacional viene desarrollando para fortalecer la planeación, diseño y ejecución de la infraestructura del país en los próximos años.

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2. Introducción

El sector de infraestructura de transporte de Colombia ha vivido procesos de diagnóstico y quizás hoy se encuentra ´sobrediagnosticado´, pues el sinnúmero de estudios, foros académicos, misiones y eventos técnicos, entre otros, han analizado y evaluado las debilidades del sector transporte en Colombia. Respecto al desarrollo de la infraestructura, es importante tener en cuenta que las inversiones son costosas, que requieren de gran cantidad de tiempo en su ejecución, además de las restricciones fiscales que tiene el país. En el caso colombiano, se estima que el país debe invertir cerca de 11.500 millones de dólares anualmente, durante 10 años para sacar al sector del rezago. Pero no basta con simplemente invertir: hay que invertir bien. Por esta razón, ACIEM considera que es necesario dar el salto a la siguiente etapa. Es momento de actuar ante dichas falencias, mediante la realización de proyectos, la ejecución de obras y el desarrollo la infraestructura de una manera organizada y planeada. Para ello, es indispensable que se empiece a trabajar en dos ejes de acción. El primero consiste en la creación de una cultura técnica de una adecuada maduración de proyectos (ciclo de vida de un proyecto), tal como se puede evidenciar en los subsectores de energía e hidrocarburos, para mencionar solo algunos. El segundo se enfoca en la correcta planeación del sector que, entre otros, requiere de la existencia de un Plan Nacional de Infraestructura de Transporte. ACIEM observa con agrado que el actual Gobierno Nacional está trabajando en la dirección correcta, ya que en el próximo Congreso Nacional de la Infraestructura, que se celebrará en el mes de noviembre en la ciudad de Cartagena, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) presentará una ponencia denominada: “Del Plan Nacional de Desarrollo al Plan Maestro de Transporte”. Adicionalmente, el gobierno creó la Unidad de Planeación de Infraestructura de Transporte (UPIT), la cual iniciará funciones el primero de enero de 2015, según el Decreto 946 del 21 de mayo de 2014. Por ello ACIEM destaca la importancia que Colombia siga alineándose en el camino de la planeación y la organización de la infraestructura de transporte.

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3. Antecedentes 3.1. Los planes nacionales de transporte en el mundo Muchos países ya cuentan con un Plan Nacional de Infraestructura de Transporte. En general, éste integra los elementos más importantes relacionados al transporte a nivel nacional, elaborando una serie de proyectos que a corto, mediano y largo plazo deben ser realizados. Adicionalmente, establecen determinadas políticas y orientaciones a seguir por parte de los diferentes actores del país. Los planes nacionales de transporte varían de país en país. Mientras un plan puede ser sencillo y enfocarse únicamente en un solo tema (Ej. Red Vial), otro puede ser bastante complejo y cubrir todos los aspectos relacionados con el transporte, incluyendo los diferentes actores, analizando cada uno de los parámetros y variables a considerar y estableciendo un cronograma proyectado para los diferentes elementos y proyectos definidos. A continuación se relacionan algunas experiencias internacionales: 3.1.1. Noruega El Plan Nacional de Transporte de Noruega (National Transport Plan) incluye una amplia gama de elementos, tales como proyectos viales; cronogramas estimados; lista ordenada de proyectos y necesidades según prioridad; parámetros de priorización de proyectos; objetivos en cuanto a tráfico, seguridad vial, ambiente y urbanismo; metas esperadas (cifras); inclusión de medios no motorizados; lineamientos del transporte de carga (por distintos modos); políticas de incremento de eficiencia de presupuesto, de agencias y de planeación; pasos de frontera; entre otros. (Norwegian Ministry of Transport and Communications, 2013) Noruega, proyecta a 10 años el desarrollo de su infraestructura y actualiza su Plan Nacional de Transporte cada cuatro años, previa aprobación del parlamento. La elaboración y actualización del documento se realiza con base en unos lineamientos definidos previamente acerca de qué debe incluir y cómo debe estar estructurado. Adicionalmente, constantemente se permite la participación de diferentes actores y grupos de interés, por medio de propuestas o aportes. (Norwegian Ministry of Transport and Communications, 2013).

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3.1.2. Alemania El transporte en Alemania es administrado y planeado a nivel nacional, regional y local (federación, estado y comunidad, respectivamente). De esta manera, la Nación se encarga de las carreteras y ferrocarriles nacionales y las vías fluviales. Los aeropuertos y puertos no son administrados directamente desde la planeación nacional, aunque la conexión entre estos y la infraestructura federal sí se manejan. (Rothengatter, 2005). Alemania cuenta con el Plan Federal de Infraestructura de Transporte (BVWP), el cual se complementa con un Esquema de Evaluación Estandarizado, además de guías y documentos que proporcionan los alineamientos para la planeación del transporte nacional. Complementario a esto, se encuentran planes menores, tales como el “Programa de Inversión de Movilidad Futura”, entre otros (Rothengatter, 2005). Este Plan Maestro es realizado por el gobierno federal y aprobado por el parlamento. No obstante, entes políticos menores pueden sugerir proyectos y proporcionar información y colaboración. Por su parte, los estados deben determinar si no hay problemas espaciales para la constitución de un proyecto, y las comunidades participan en los lineamientos finales de los diseños, encargándose, además, de la compra de predios o expropiaciones, cuando éstas fueren necesarias. Todas estas funciones están determinadas mediante una serie de leyes que organizan y regulan las funciones de cada nivel político. (Rothengatter, 2005). Los objetivos y las políticas principales del plan son: desarrollar el transporte de manera sostenible y a largo plazo; fortalecer el desarrollo económico y el empleo; fomentar la sostenibilidad; establecer condiciones justas y comparables de competencia entre los distintos modos de transporte; reducir el consumo de recursos naturales; reducir ruido, emisiones y contaminación; y contribuir al proceso de integración europea. (Rothengatter, 2005).

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3.1.3. Francia Francia cuenta hoy en día con el proyecto del Esquema Nacional de Infraestructura de Transporte (SNIT), el cual contempla inversiones por los próximos 30 años, para mejorar la infraestructura y construir nuevas obras. Dentro del plan, el 64% del presupuesto irá a la red de ferrocarriles; 6,5% para transporte fluvial; 1,6% para puertos; 26,9% para la Red Nacional de Carreteras (no concesionadas); y 1,1% para aeropuertos. Una parte importante de los proyectos y recursos se orienta al sistema de transporte público. (Direction Générale des Infrastructures, des Transports et de la Mer, 2011) El plan cuenta con cuatro objetivos principales: optimizar el sistema de transporte existente para minimizar la creación de nueva infraestructura; mejorar el servicio de transporte en lugares rezagados o carentes de acceso al transporte público; mejorar el desempeño energético del sistema de transporte y reducir la huella ambiental generada por la infraestructura de transporte. (French Property, 2010). Un aspecto notable es la estrategia utilizada por Francia para mejorar el transporte y cumplir con sus objetivos. A diferencia de muchos planes, el SNIT no invierte principalmente en carreteras, centrándose, por el contrario, en otros modos, más sostenibles y económicos que el vehículo particular. (Arbury, 2010) El proyecto indica la estrategia de financiación y los orígenes de los recursos (Gobierno Nacional, territorios, otros contribuyentes). No obstante, éste carece de garantías de ejecución, así como de respaldo legal e institucional pues, tal como se indica en el mismo documento del proyecto, el SNIT busca orientar a los gobiernos en el desarrollo del transporte, mas no es un documento de programación. (Direction Générale des Infrastructures, des Transports et de la Mer, 2011). En este sentido, el SNIT ha recibido fuertes críticas, argumentando que las inversiones no son compatibles con las finanzas públicas y que es necesario revisar los esquemas de participación en la inversión, para poder alcanzar una inversión sostenible. (Ministère de l'Écologie, du Développement Durable et de l'Énergie, 2012).

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3.1.4. Inglaterra Inglaterra recientemente realizó un Plan de Diez Años para el Transporte (Ten-Year Plan for Transport) que incluyó contribuciones y mejoras a la red de carreteras; políticas de transporte local e inversiones en esquemas de transporte local; inversiones en infraestructura y servicios de ferrocarriles; y el rol de los grupos de interés. (Worsley, 2005). Las metas principales se centraron en reducir la congestión en carreteras y en ciudades, así como incrementar el uso de los buses y ferrocarriles. El plan venía acompañado de una serie de políticas que se dirigía, entre otros, a una logística más efectiva en el transporte de carga; reestructuración del uso del suelo; y reducción del uso del vehículo particular. (Worsley, 2005). Si bien, el plan buscaba tener impactos económicos1, ambientales2, en seguridad vial, en accesibilidad y de integración, por su extensión temporal (10 años), este fue altamente criticado por ser cortoplacista y por carecer de una visión a largo plazo. (Worsley, 2005).

3.1.5. Escocia La Estrategia de Transporte Nacional de Escocia (Scotland’s National Transport Strategy) tiene cinco objetivos principales: promover el crecimiento económico; promover la inclusión social; proteger el medio ambiente y mejorar la salud; mejorar la seguridad vial; y mejorar la integración del transporte y la facilidad de hacer transferencias intermodales. Con base en esto, se trabaja en tres aspectos fundamentales: mejorar los tiempos de viaje y las conexiones; reducir las emisiones; y mejorar calidad, accesibilidad y asequibilidad en el transporte. (Astron, 2006). Para el desarrollo de la Estrategia Nacional de Transporte, el gobierno escocés busca permanentemente incluir a la comunidad, cooperando con actores locales y regionales (gobiernos y empresas) y realizando consultas a la ciudadanía. (Astron, 2006).

Los impactos económicos incluyen: ahorro en tiempo y reducción de costos de operación; confiabilidad y predictibilidad en los tiempos de viaje; regeneración de zonas económicamente deprimidas; y costos de los proyectos. (Worsley, 2005) 2 Los impactos ambientales se desglosan en: ruido; calidad del aire; gases invernadero; armonía con el paisaje; armonía con la ciudad; patrimonio histórico; biodiversidad; recursos hídricos; salud física; ambiente en el trayecto (para el usuario). (Worsley, 2005) Asociación Colombiana de Ingenieros

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Adicionalmente, en aras de mantener continuidad y un buen desarrollo del sector, se busca que haya consistencia con planes previos existentes. Además, periódicamente, se hacen mediciones de indicadores de monitoreo para evaluar el progreso de los proyectos. (Astron, 2006).

3.1.6. Gales El Plan Nacional de Transporte de Gales se enfoca en cinco aspectos, a saber: reducción de emisiones de gas invernadero y otros impactos ambientales; integración del transporte local; mejoramiento de la comunicación entre centros urbanos y sitios menores; aseguramiento de la conectividad internacional; e incremento de la seguridad. Adicionalmente, se destacan los esfuerzos por aportar al crecimiento económico, a la inclusión social y a la lucha contra el cambio climático. (Welsh Assembly Government, 2010). El plan se construye a partir de planes anteriores, adicionando nuevos proyectos constantemente. Adicionalmente, está alineado con los planes de transporte regionales, asegurando consistencia en la red de transporte. (Welsh Assembly Government, 2010). Si bien, éste proyecta únicamente los próximos 5 años, se plantea a partir de la visión a largo plazo sobre el transporte, que considera transporte rápido, cómodo, confiable, accesible y eficiente; un ambiente propicio en las ciudades para peatones y ciclistas; sostenibilidad ambiental; transporte sin emisión de gas carbónico; alta tecnología; y desarrollo social y económico. (Welsh Assembly Government, 2010).

3.1.7. Otros países Los Planes Nacionales de Transporte no son exclusivos de los países más desarrollados económicamente. Costa Rica, por ejemplo, desarrolló el “Plan Nacional de Transportes de Costa Rica 2011-2035” (Ministerio de Obras Públicas y Transporte de Costa Rica, 2011). Dicho plan busca planear, programar e integrar las inversiones a largo plazo en transporte (Ineco, 2013).

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Además, junto al Plan Maestro, se crearon una serie de planes específicos o explícitos, los cuales están alineados con el principal y buscan detallar y profundizar las estrategias en la respectiva área (BID, 2011) (MOPT; Ineco, 2011) (Ineco, 2013). Otro caso es Nicaragua, cuyo Plan Nacional de Transporte inicia en octubre de 2014 y tiene miras a 20 años adelante, enfocándose principalmente en el mejoramiento de la red vial. Éste viene acompañado de reformas legislativas para asuntos de propiedad, y lineamientos para la protección del medio ambiente y ante el cambio climático. (Rivas, 2014) (MTI, s.f.).

3.1.8. Características de la planeación del transporte Un estudio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Comisión Europea de Ministros de Transporte (hoy Foro Internacional de Transporte), sugiere que la planeación del transporte debe tener las siguientes características (Short, 2005):

 Limitar el riesgo de que las decisiones de inversión a largo plazo sean sometidas a decisiones que consideren únicamente el corto plazo y las finanzas públicas del momento.3  Estar integrado con planes de largo plazo de otros sectores (uso del suelo, desarrollo territorial, planes ambientales, entre otros).  Generar multimodalidad e integrar los distintos modos de transporte.  Incluir a los distintos actores y a la comunidad, en la estructuración del plan, mediante aportes, opiniones y propuestas.  Contemplar la evaluación “expost”, buscando constantemente corregir, ajustar y mejorar.  Buscar la efectividad e incrementar la eficiencia en los procesos de planeación (los planes futuros y actualizaciones deben ser más económicos).  La política de transporte (y el plan) debe ser descentralizada, para evitar inconvenientes con los asuntos políticos. Esto, además, facilita 3

Muchos casos demuestran que cuando hay planeación a largo plazo, los niveles de inversión tienden a ser más altos y menos volátiles. (Short, 2005) Asociación Colombiana de Ingenieros

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la interacción con entes no gubernamentales (empresas, comunidad, etc.). Sin embargo, dicha descentralización debe venir acompañada de una transferencia de responsabilidades fiscales para poder ejecutar los proyectos adecuadamente.

3.2. Historia en Colombia 3.2.1. Primeros pasos La deficiencia de planeación vial en Colombia viene desde la época de la colonia. Los indígenas tenían un sistema vial básico (trochas, principalmente) para desplazarse entre sus respectivas poblaciones y a donde su economía o tradiciones lo requirieran. No obstante, con la llegada de los españoles, aparecieron una serie de restricciones de creación de caminos, impidiendo desarrollo de la red vial (y con ello la planeación de la misma)4. (Vidales Jaramillo, Historia de la estadística en Colombia. El transporte en la historia estadística, 1978). Después de la independencia, la historia de planes de vías y transporte inicia en 1845 con la Ley 2 que, junto con la Ley 7 de 1846 y el Decreto del 7 de agosto de 1846, se estructuró un plan de construcción de vías nacionales (en esa época eran caminos de herradura)5. Las vías incluidas en dicho plan eran consideradas “indispensables para la economía nacional”. (Vidales Jaramillo, Historia de la estadística en Colombia. Un plan integral de vías nacionales, 1978) Después de la Guerra de los Mil Días (1899-1902) y de la pérdida de Panamá (1903), el entonces presidente Rafael Reyes creó en 1904 su Programa Administrativo de Gobierno con el que sacaría al país de la crisis.

Esto sucedió por dos razones: primero, los caminos robustecían y mejoraban las regiones y su economía y comercio, por lo que consideraban que la construcción de nuevas vías representaba un peligro para la Corona (y su poder de control); y segundo, el principal interés que tenía España sobre la colonia era la explotación de oro, plata y otros recursos valiosos, por lo que la política de caminos se enfocaba en la creación de estos entre las minas y el Río Magdalena o el Mar Caribe, por donde podían sacar lo extraído a Europa. (Vidales Jaramillo, Historia de la estadística en Colombia. El transporte en la historia estadística, 1978) 5 Las vías consideradas en este plan principalmente conectaban la capital (Bogotá) con distintos puertos (Buenaventura; Urabá; Costa Atlántica) y pasos de frontera (Venezuela y Ecuador), además de algunas vías entre otras ciudades y regiones (Conexión de los océanos por el Istmo de Panamá; de Pasto al Océano Pacífico; de Popayán al Océano Pacífico; de Cartago a Antioquia; de Vélez al Río Magdalena; de Ibagué a Armenia; entre otros). (Vidales Jaramillo, Historia de la estadística en Colombia. Un plan integral de vías nacionales, 1978) Asociación Colombiana de Ingenieros

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Este se orientó en la construcción de vías de comunicación y sistemas de transporte, pues él consideraba que estos eran elementos fundamentales para impulsar el desarrollo económico e industrial. (Universidad Nacional de Colombia). Adicionalmente, con la Ley 4 de 1907, el Ministerio de obras Públicas y Fomento debía inspeccionar las empresas públicas de conducción y transporte de pasajeros y carga (Universidad Nacional de Colombia). En 1928, se creó el Consejo Nacional de Vías de Comunicación, el cual, en 1931, creó el Plan Nacional de Carreteras mediante la Ley 88 del 2 de julio de 1931 (Universidad Nacional de Colombia). Dicho plan incluía el sistema de carreteras troncales, correspondientes a las tres cordilleras que cruzan el país en dirección sur – norte, las vías transversales, y vías pertenecientes a los Departamentos (Bravo, 2008). 3.2.2. Misiones económicas y estudios En 1948, el gobierno colombiano solicitó un préstamo al Banco Mundial (BM) para una serie de inversiones de distinta índole (fomento agrícola, irrigación, electrificación, ferrocarriles, carreteras y la iniciación de Paz del Río). Éste envió una misión del BM, presidida por Lauchin Currie, para una evaluación técnica y asesorar al país en los sectores en donde hubiere deficiencias. (Arévalo Hernández, 1997) Currie realizó una serie de diagnósticos y recomendaciones, entre otros, sobre transporte aéreo, infraestructura vial, administración pública y planeación (Sáenz Rovner, 2001). Pero más importante que eso, el profesor “trazó un camino definitivo para la planeación en Colombia” (Universidad Nacional de Colombia), al impulsar la creación del Consejo de Planeación Nacional (Rojas Jiménez, 2007), el cual respondería directamente al presidente. Desafortunadamente, muchas de las recomendaciones no llegaron a efectuarse (Sáenz Rovner, 2001). En los años siguientes llegaron otras misiones y estudios, tales como la misión Lebret, en donde el padre jesuita Louis Joseph Lebret formuló una propuesta de planeación económica para el país (Universidad Nacional de Colombia). Él, en su informe, destacó la importancia de la cultura y la mentalidad como elementos fundamentales para el desarrollo (Arévalo Hernández, 1997). Otro de los estudios relevantes lo realizó James Parsons en 1960, quien diagnosticó el sector de carga con múltiples falencias, pues las empresas no eran más que sistemas de afiliación. 15 años después, un estudio del Ministerio de Transporte confirmó que eso no había cambiado mucho. (Dávila, 2003) Asociación Colombiana de Ingenieros

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Currie, Lebret, Parsons, entre otros, además de algunos acercamientos por la Comisión de Estudios de Transporte (que hacía parte del antiguo Comité de Planificación de la Presidencia de la República, actual DNP), llegaron todos al mismo punto y a encontrar las mismas falencias en el modelo, aunque no acertaron en sus causas, ya que el sector nunca había tenido un diagnóstico técnico. (Dávila, 2003) Ante dicha situación, entre 1979 y 1981, el Ministerio de Obras Públicas y Transporte desarrolló, junto con el Nerherlands Economic Institute (NEI), un estudio técnico sobre el transporte en Colombia. Dicho estudio, al igual que le sucedía a otros estudios previos, perdió vigencia rápidamente por el desarrollo económico y el cambio de condiciones del mercado y la economía. Por esta razón, el documento fue actualizado en 1985 por el Ministerio, aunque volvería a suceder lo mismo. (Ministerio de Transporte - Oficina de Planeación, 2002). 3.2.3. Plan Estratégico de Transporte En general, a lo largo de las diferentes administraciones se fueron creando diferentes planes de desarrollo. Algunos se enfocaban más en el transporte y otros no tanto, pero siempre se buscaba planear, estudiar y/o ejecutar dentro del periodo de gobierno. Algunos ejemplos son: el Plan de Integración Nacional, que entre 1978 y 1982 buscó el desarrollo y construcción de minas, represas, carreteras y transporte masivo; y el Plan Vial de la apertura, que buscaba hacer frente a la apertura económica de principios de la década de 1990. Éste último contemplaba los siguientes cinco años. (Universidad Nacional de Colombia) Es importante resaltar que con la Constitución Política de 1991, se generó un enfoque más local y menos regional, causando que las planeaciones regionales perdieran vigencia y dejasen de tener importancia. (Universidad Nacional de Colombia). Ante la gran falencia que presentaba el sector, entre 1993-1995, el Ministerio de Obras Públicas y Transporte (a través del Fondo Vial Nacional) ejecutó, con ayuda de varias firmas internacionales, el Estudio Plan Maestro de Transporte. Dicho estudio “formuló estrategias sectoriales y propuso un Plan de Inversiones”. No obstante, no se generó un “marco unificador de la política que direccionara la planeación del sector”. (Ministerio de Transporte - Oficina de Planeación, 2002). En aras de mejorar esta herramienta y darle una mejor orientación a la planeación, a las políticas y a las inversiones, en 1998 se actualizó y modificó, dando como resultado el Plan Estratégico de Transporte – PET. Asociación Colombiana de Ingenieros

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Este se concibió como una “una herramienta de planificación que establece las directrices para orientar el desarrollo del sector y se constituye en instrumento fundamental para formular, evaluar, revisar y analizar las políticas, planes y proyectos dirigidos al sector transporte colombiano”. (Ministerio de Transporte Oficina de Planeación, 2002). El PET realizó la evaluación de corredores de transporte, análisis de intermodalidad y evaluación de proyectos. Los proyectos principalmente consistían en aquellos dados por el Plan de Desarrollo y otros planes, políticas y algunas entidades modales y del Ministerio. (Ministerio de Transporte - Oficina de Planeación, 2002) En ningún momento hubo participación del gremio, de la academia o del público en general. De 95 proyectos se eligieron 61, que después de un análisis financiero (por VPN) y multicriterio (Hoja de Criterio Múltiple6), sumado a cálculo de beneficios (con el software STAN) y costos (Modelo de costos unitarios), se organizaron y priorizaron los diferentes proyectos, eliminando varios por su inviabilidad y dejando con prioridad alta los más rentables. (Ministerio de Transporte - Oficina de Planeación, 2002) Si bien, el Plan Estratégico de Desarrollo no incluye varios aspectos de un plan maestro (tales como cronogramas, etc.) y, por el contrario, se centra casi que únicamente en la infraestructura física, éste ha sido, hasta la fecha, la mayor aproximación que Colombia ha tenido a un Plan Nacional de Infraestructura de Transporte. 3.2.4. Plan 2500 Uno de los mejores ejemplos recientes de la falta y la necesidad de una buena planeación es el Plan 2500. Dicho programa, estructurado y puesto en ejecución por el gobierno del expresidente Álvaro Uribe Vélez, consistió en la pavimentación, reconstrucción o repavimentación de 3.160 kilómetros de carreteras de orden primario, secundario y terciario, con el fin de conectar las áreas más apartadas del país. Con una inversión de 1,8 billones de pesos (valor constante de 2004) aprobada en 2004, se ejecutó entre 2005 y 2012 el 79% de lo propuesto (2.742.34 Km), beneficiando a 440 municipios a lo largo del país. (INVIAS, 2013). 6

El análisis multicriterio del PET contenía los siguientes aspectos (puntaje): Fomento al comercio exterior (23); Apoyo a la integración nacional (19); Reducción de la pobreza (14); Prioridad regional (8); Contribución a la paz y soberanía nacional (12); Generación de empleo (12); Impacto ambiental (12). (Ministerio de Transporte - Oficina de Planeación, 2002) Asociación Colombiana de Ingenieros

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Si bien la iniciativa cubría de manera importante una gran cantidad de necesidades y de falencias de conectividad, no tuvo la estructuración y planeación debida, lo que la llevo a acarrear una serie de consecuencias y problemas. Los tramos fueron seleccionados y definidos públicamente en los Consejos Comunitarios (Uribe Vélez, 2012). Si bien, la participación de la comunidad es un elemento fundamental en una democracia, en el caso de la infraestructura, es indispensable realizar estudios previos y permitir la maduración de los proyectos (prefactibilidad, factibilidad y diseño), en donde se pueden determinar todas las características de los diferentes elementos antes de la construcción y, de esta manera, reducir la incertidumbre y evitar en lo posible cualquier imprevisto o problema (Rojas Rodríguez, 2012). Lo anterior se suma a que, tal como lo aseguró el Ingeniero Gustavo Otálvaro, exdirector territorial del INVIAS de Antioquia, el plan únicamente contemplaba “calcar las rutas existentes, no hacer ampliaciones ni rectificaciones, ni atender fallos geológicos”. (Loaiza Bran, 2011) En general, los principales problemas fueron los siguientes: a) Ausencia de Estudios Previos. Al no elaborar los estudios previos, hubo una gran cantidad de vías que, al poco tiempo de ser entregadas al país, presentaron fallas. Entre otras, por estar ubicadas sobre zonas geológicamente inestables y por no realizar las adecuaciones pertinentes. Otálvaro aseguró que “Hubo casos donde el contratista, la interventoría y la gestión de apoyo se pusieron de acuerdo para pavimentar a pesar de los fallos para mejorar la transitabilidad”. (Loaiza Bran, 2011) b) Falta de Programas de Mantenimiento. El plan incluía la pavimentación, reconstrucción o repavimentación de los tramos seleccionados, mas no tuvo en cuenta el mantenimiento de estos7. Ante su ausencia, el deterioro constante por su uso fue llevando a las vías a destruirse poco a poco, en especial si había otros elementos adicionales, como los aspectos del suelo ya mencionados o fenómenos climáticos o geológicos.

“Es importante resaltar que los cupos autorizados en el Acta 238 de 2004, los montos de 2008 a 2011 contemplan los gastos que son necesarios para el mantenimiento de las obras después de finalizadas, en cambio en el Acta 253 de 2005 la suma que estaba destinada para el mantenimiento de las obras se elimina del Plan 2500”. (Fedesarrollo, 2009) Asociación Colombiana de Ingenieros

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c) Velocidad Permitida. Por decisiones políticas, la velocidad permitida de tránsito aumentó sin tener en cuenta la velocidad de diseño de la carretera, que al no sufrir modificaciones, causó un aumento en el riesgo de accidentes y una reducción en la seguridad vial. (Loaiza Bran, 2011). d) Estructura General del Proyecto. Al ser concebido en los diferentes Consejos Comunitarios, los tramos se definieron como elementos independientes, sin tener en cuenta más allá de la aparente área de influencia. Esto generó una falencia en la conectividad general del país, pues las conexiones quedaron fragmentadas y no como parte de una red vial integrada que conectase a todo el país. e) Ausencia de Planeación. La falta de una planeación adecuada, causó un desbalance presupuestal y una eficacia baja (79%), pues el dinero presupuestado no fue suficiente, ya que en el camino surgieron costos y gastos adicionales no previstos; y el tiempo requerido era mayor de lo esperado. Adicionalmente, se pueden encontrar otros problemas, como la falta de señalización, falta de estructuras como cunetas, etc., que no se tuvieron en cuenta en los costos y en muchos casos no se realizaron. (Cámara Colombiana de la Infraestructura - Seccional Antioquia, 2008) Como colofón, es de ver que el Plan 2500 incluía una serie de soluciones inmediatas a los municipios y las regiones sin tener en cuenta el después. La ausencia de planeación y la prelación de las decisiones políticas ante las cuestiones técnicas, llevaron a que este programa perdiera muchos de sus beneficios en el corto plazo y la conectividad no tuviera una mejora sustancial, a pesar de la gran inversión realizada.

4. Estado actual en Colombia 4.1. Normatividad 4.1.1. Ley de Infraestructura (Ley 1682 de 2013) Con la nueva Ley de Infraestructura de 2013, Colombia dio un paso importante en la normatividad en Infraestructura de Transporte. Entre otros, la ley exige que exista una planificación bajo una serie de principios (accesibilidad; adaptación y mitigación al cambio climático; calidad del servicio; capacidad; competitividad; eficiencia, seguridad; y sostenibilidad ambiental), en aras de asegurar la multimodalidad, Asociación Colombiana de Ingenieros

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intermodalidad, articulación e integración de todo el sistema de transporte nacional. (Ley 1682, 2013). Adicionalmente, la ley ordenó crear la Unidad de Planeación de la Infraestructura de Transporte (UPIT), la cual, entre otros, debe elaborar y actualizar un Plan de Infraestructura; garantizar la competitividad, conectividad, movilidad y desarrollo en el país; planear de forma integral, coordinando con las diversas entidades nacionales y territoriales relacionadas. (Ley 1682, 2013) Por medio del Decreto 946 del 21 de mayo de 2014, se creó y estructuró la UPIT, otorgándole las funciones anteriormente mencionadas. Esta institución entrará en funcionamiento el primero de enero de 2015. 4.2. Planes existentes Hoy en día, existen diversos programas referentes o relacionados con la planeación del transporte. Entre ellos, sobresalen el Plan Nacional de Desarrollo; Plan Nacional de Logística; Plan Nacional de Seguridad Vial, Plan Vial Regional; Planes Maestros de Movilidad de algunas ciudades, tales como Bogotá y Medellín; y el Plan Estratégico de Infraestructura Intermodal de Transporte. 4.2.1. Plan Nacional de Desarrollo El Plan Nacional de Desarrollo contempla los programas, lineamientos y proyectos a realizar durante el periodo de gobierno, sobre los diferentes sectores, uno de los cuales es el de transporte. Dicho plan indica, con base en unos ejes transversales base de las políticas del gobierno actual, una serie de retos, programas y proyectos que se van a ejecutar en el periodo de 4 años. (Ministerio de Transporte, 2010). El “Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Sector Transporte” cuenta además con una visión a 10 años (Visión Colombia), la cual prevé algunos proyectos y cifras al 2019, aunque dichos proyectos no están estructurados dentro del plan como tal. (Ministerio de Transporte, 2010). 4.2.2. Plan Nacional de Logística El Plan Nacional de Logística fue desarrollado en 2008 mediante el CONPES 3547 por el Departamento Nacional de Planeación (DNP, 2008) el cual busca aumentar la competitividad del país a través de la optimización de procesos; reducción de costos; mejoramiento de la calidad y simplificación de servicios (Revista de Logística, 2008).

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4.2.3. Plan Nacional de Seguridad Vial El Plan Nacional de Seguridad Vial 2013-2021 se creó para incluir la seguridad dentro de los parámetros y exigencias de infraestructura vial, reduciendo de esta manera la accidentalidad y protegiendo así a las personas. Dicho plan contempla factores como la autorregulación y compromiso por parte de los usuarios, así como una evaluación de los elementos de la carretera misma, tales como la berma, ancho de carril, señalización y demás componentes que hacen una vía más o menos segura. (Ministerio de Transporte, 2013) 4.2.4. Plan Vial Regional El Plan Vial Regional está enfocado en “implementar sistemas de gestión vial en los departamentos y en el fortalecimiento institucional de los entes territoriales para ejercer sus competencias en materia vial”. El programa está orientado a facilitar, dentro de un marco regional y nacional, la competitividad e integración de los departamentos, de manera que se generen economías de escala y se desarrollen metodologías de gestión vial apropiadas para cada región.” (Ministerio de Transporte, 2008). 4.2.5. Planes Maestros de Movilidad ciudadana Algunas ciudades cuentan con planes maestros de movilidad, tales como Bogotá (Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, s.f.) y Medellín (Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda., 2007). Algunos están más estructurados y otros, por el contrario, son más generales. Dichos planes tienen en cuenta diversos factores de la movilidad de las personas, transporte público, infraestructura, logística, tecnología, entre otros, que son proyectados a corto, mediano y largo plazo8. Adicionalmente, se puede observar que estos planes pueden ser incluso elaborados por una entidad privada, como es el caso de Medellín (Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda., 2007).

Es importante resaltar que los planes maestros de las ciudades manejan dimensiones y enfoques distintos a los de un país. Asociación Colombiana de Ingenieros

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4.2.6. Plan Estratégico de Infraestructura Intermodal de Transporte (PEIIT) Para poder alinearse con las tendencias de las grandes economías del mundo, el Gobierno optó por crear entre 2012 y 2013 el Plan Estratégico de Infraestructura Intermodal de Transporte - PEIIT. El alcance de este plan es de 20 años (2032 como largo plazo y 2020 como corto y mediano plazo)9. (EPYPSA, 2013). El PEIIT define 14 regiones logísticas10 y 17 corredores intermodales en el país, los cuales incluyen los modos carretero, férreo, fluvial, portuario o marítimo, y aéreo. Con base en proyecciones de datos macroeconómicos (PIB, producción nacional por tipo de producto por región, etc.) se estableció un modelo de cuatro etapas1112 para definir las necesidades prioritarias que se deberán cubrir en el 2032. Luego, se realizó la priorización de los proyectos de infraestructura a corto, mediano y largo plazo, tanto estratégicos (nacionales) como regionales13. (EPYPSA, 2013). El análisis indica una futura insostenibilidad económica y ambiental en el escenario tendencial (sin modificaciones); por su parte, se prevén beneficios sociales, económicos (entre los que se incluye una reducción de costos de transporte de entre 20% y 25%) y ambientales en el escenario intermodal (con el PEIIT), gracias al mejor equilibrio modal en el transporte nacional. Sin embargo, éste último requiere mayores esfuerzos sociales, políticos, regulatorios y de inversión14. (EPYPSA, 2013) Para su existencia y correcto funcionamiento, el PEIIT requiere, sin embargo, una definición estratégica de la política de transporte.

Se toma como año base de “información de demanda disponible al año 2010 y la información de la oferta de infraestructura de transporte al año 2012” (EPYPSA, 2013). 10 Entre otros, el PEIIT modifica parcialmente el Plan Nacional de Logística, pues modifica sus zonas logísticas para estar más acordes con la estrategia de intermodalidad. (EPYPSA, 2013) 11 Este modelo consiste en analizar las siguientes etapas: 1) Generación y atracción; 2) distribución; 3) reparto modal; y 4) asignación. 12 Los parámetros considerados fueron: costos de transporte por modo (Ton/km); tiempos de viaje; costos de transferencia; costos de peaje; puntos de intercambio modal; volúmenes de cargas movilizadas por tipo de producto; y carga promedio de vehículo (12,33 Ton/Veh). Adicionalmente, se asumió que el 95% de la carga de hidrocarburos será transportada por oleoductos. (EPYPSA, 2013) 13 Dentro de estos últimos, se incluyen los más de 100 “Proyectos estratégicos para la integración y cohesión socio-territorial”, que buscan integrar las regiones marginadas del país, especialmente la Amazonía, el Pacífico y la Orinoquía. (EPYPSA, 2013) 14 La inversión, según el PEIIT, sería de $34,59 billones de COP, comparado con el escenario tendencial, en donde ésta sería de $16,82 billones de COP. (EPYPSA, 2013) Asociación Colombiana de Ingenieros

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Para ello, se debe actuar en los siguientes cuatro puntos: “Profundizar en el desarrollo de la Política de Transporte”; “convertir los documentos técnicos del PEIIT en documentos institucionales expresivos de la concreción territorial de la Política de Transporte”; “evaluar y viabilizar el esfuerzo económico-financiero, público y privado, necesario para el pleno desarrollo de la Política de Transporte y del PEIIT”; y “generar y habilitar el Sistema de Información Territorial sobre las Infraestructuras de Transportes (SITIT), y los procedimientos de evaluación estratégica de los mismos que sean eficientes para facilitar y armonizar la participación de las instituciones y agentes involucrados en el desarrollo del sector”. (EPYPSA, 2013). Adicionalmente, se busca producir un banco de proyectos sectorial, que será “un insumo fundamental para la construcción de un Plan Maestro en Infraestructura con visión 2032, que deberá materializarse a partir del próximo Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018”. (EPYPSA, 2013). 4.3. Propuestas para la elaboración de un Plan Nacional de Infraestructura de Transporte. En los últimos años, se han hecho varias propuestas para la creación de un Plan Nacional de Infraestructura de Transporte. Una de ellas fue presentada en 2009 por la Universidad del Rosario, el Consejo Privado de Competitividad y la CAF. Según Saúl Pineda, el entonces director del Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas - CEPEC de la Universidad del Rosario: "es clave organizarse institucionalmente para avanzar en el transporte y la logística de manera integral”. El Plan Nacional de Infraestructura de Transporte debe coordinar acciones del Gobierno, entidades descentralizadas y actores privados para el desarrollo de una infraestructura multimodal que aumente la competitividad por medio de una cadena eficiente. (Portafolio, 2009).

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5. Conclusiones

El sector Transporte ha adolecido de una planeación y un diseño adecuado de los proyectos, generando caos, sobrecostos, falencias y perjuicios en contra de los usuarios y de la competitividad país en general. En opinión de ACIEM, con la expedición de las leyes y la reglamentación de la infraestructura del sector existe una oportunidad histórica para que prime el orden y la planeación con miras a proyectarla en el largo plazo, que permita beneficiar la competitividad nacional y la calidad del transporte en Colombia. De no hacerse ahora, podría pasar mucho tiempo antes de que se pueda presentar otra oportunidad similar, la cual es importante para el sector y para la economía de la nación. Colombia hoy cuenta con una oportunidad histórica, gracias a que existe la voluntad política del Gobierno de impulsar la infraestructura del país, a que existe un programa inversiones para impulsar las Vías 4G y a que existen Leyes e instituciones que darán un ordenamiento al sector: Ley de Infraestructura; Comisión de Regulación de Infraestructura de Transporte (CRIT); Unidad de Planeación de Infraestructura de Transporte (UPIT); la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV); así como la Ley de Alianzas Público-Privadas.

6. Recomendaciones ACIEM

ACIEM ratifica su total apoyo al Estado colombiano en la planificación del sector así como en la elaboración y estructuración de un Plan Nacional de Infraestructura de Transporte, pues es consciente que todos los esfuerzos institucionales podrán tener un impacto positivo y un claro fortalecimiento para el transporte y para la Nación. Con base en lo anterior y con la mejor de las intenciones, ACIEM se permite presentar una serie de recomendaciones: 6.1. Unidad de Planeación de Infraestructura de Transporte (UPIT) 

La Unidad de Planeación de Infraestructura de Transporte (UPIT), creada con el Decreto 946 de 2014, debe ser el organismo institucional para desarrollar el Plan Nacional de Infraestructura de Transporte y articularlo con el Plan Nacional de Desarrollo.

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

La UPIT debe direccionar y reglamentar la planeación del sector, mediante la emisión de normatividad y con la generación de Leyes en el Congreso de la República.



La institución debe estar estructurada bajo un marco técnico y, asimismo, estar blindada contra influencias y entornos políticos y burocráticos que la puedan afectar.



A esta Entidad le corresponde velar por una adecuada planeación a largo plazo para el sector, sustentada en soportes financieros, legales e institucionales.



Es trascendental que el sector se organice a partir de un eje central, la UPIT, en aras de sincronizar los esfuerzos y los proyectos como parte de un gran sistema estructurado que comunica e integra al país.



La UPIT debe promover el desarrollo de zonas aisladas del país para integrarlas al desarrollo económico y social con el fin de hacerlas más competitivas, ya que existen regiones que han permanecido aisladas del desarrollo, aun contando con amplios potenciales de riqueza económica.



La UPIT debería considerar la viabilidad de crear un Centro de Investigación que promueva un Sistema Integral de Infraestructura de Transporte (carreteras inteligentes, nuevos materiales, sistemas de comunicaciones, seguridad vial, entre otros) para el desarrollo de la infraestructura vial del país en el mediano y largo plazo.

6.2. Plan Nacional de Infraestructura de Transporte (PNIT) 

El Plan Nacional de Infraestructura de Transporte se debe convertir en la ´carta de navegación´ para el sector del transporte de Colombia. Este debe trascender cualquier gobierno, para alinear y organizar el progreso del sector del transporte de manera efectiva.



El plan debe proyectarse en el largo plazo (a 30 años), con un panorama claro y estructurado de cronogramas y de orden y prioridad a los proyectos. Además, debe considerar constantemente los elementos técnicos (maduración de proyectos, entre otros) y los aspectos posteriores (mantenimiento, evaluación “expost”, entre otros) así como los impactos sociales, económicos y ambientales.

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

Para un funcionamiento efectivo, es primordial la existencia de una estrategia y planeación financiera que soporte al Plan Maestro, además de un marco legal e institucional que lo respalde y que permita su continuo desarrollo sin inconvenientes.



Con el fin de enriquecer el PNIT, es recomendable la planificación participativa, mediante la inclusión o consideración de los aportes y pronunciamientos de los distintos grupos de interés, tanto del sector transporte, como de otros sectores económicos.



El PNIT debe ser la base de planes estratégicos y regionales específicos o de menor magnitud, en aras de trabajar bajo los mismos criterios para una sincronización e integración adecuada y permanente en el sector.

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