IV. CONCLUSÕES, RECOMENDAÇÕES E LIÇÕES APRENDIDAS

4.1. Conclusões

A conclusão geral da avaliação é que o programa está a alcançar de forma eficiente e efectiva os resultados esperados. É notória a consolidação do processo de descentralização, com os distritos a assumirem, de forma cabal, as responsabilidades pelos processos de implementação das acções do programa. A capacidade técnica e de gestão a este nível mostra sinais de melhorias, embora com os desafios estruturais próprios a este nível. A nível provincial, a recente reorganização dos órgãos de governação veio dispersar a capacidade criada ao longo dos anos, mas o impacto parece ser limitado, sendo mais notório no sector das Obras Públicas. Os processos de governação participativa (planificação, monitoria e prestação de contas) estão em consolidação nos distritos da primeira fase. Especificamente, as principais conclusões da avaliação podem ser resumidas no seguinte:

Relevância O Programa é relevante na medida em que responde às prioridades de governação a nível provincial, intervindo nos sectores que contribuem de forma directa para a melhoria das condições de vida das populações, nomeadamente o abastecimento de água, o saneamento e a promoção de saúde. O Programa está alinhado com as provisões das políticas e estratégias dos sectores de Água, Saneamento e Saúde, da legislação nacional sobre descentralização (LOLE e LOGDP e respectivos regulamentos) e com as prioridades do GoN, emanadas no seu Plano Estratégico. Os objectivos do programa são relevantes para o desenvolvimento dos sectores e o fortalecimento das instituições e sistemas de governação do Estado. As suas abordagens e estratégias são relevantes, porque reforçam a confiança dos cidadãos em relação ao governo, ao mesmo tempo que reforçam a capacidade do cidadão exigir os seus direitos. A sua filosofia, que respeita as prioridades do governo e se assenta nos sistemas e políticas nacionais, nomeadamente o facto de o apoio financeiro ser canalizado através da CUT, o uso do e-SISTAFE e dos sistemas de monitoria adoptados pelo sector público, torna o GoTAS num modelo a ser considerado para replicação em outras províncias do país.

Arranjo institucional No geral, a estrutura institucional posta em prática está a funcionar como previsto e tem garantido uma implementação regular das actividades do programa. Os mecanismos estabelecidos para a supervisão e coordenação entre os actores estão a funcionar como previsto. A comunicação foi descrita por todos os intervenientes como sendo fluente. Com o estabelecimento de novas estruturas de governação descentralizada provincial, como corolário da implementação dos preceitos constitucionais emanados na revisão de 2018, a SDC tomou a decisão de vincular os acordos de parceria com o Conselho Executivo Provincial de Niassa e articular as actividades com a Representação do Estado na província. Apesar de desafios próprios de um processo ainda em maturação, as instituições envolvidas estão a assumir cabalmente as suas responsabilidades e a coordenar de forma satisfatória para a plena implementação do programa. Os dirigentes locais mostram confiança na natureza das instituições e na sua capacidade de liderar os processos e assegurar que a implementação do programa decorre sem sobressaltos. No curto e médio prazo, este aspecto deve merecer a atenção especial da SDC, monitorando a evolução do processo.

Fluxo de fundos e gestão financeira O desembolso dos fundos do programa é feito usando dois mecanismos: um para o Consórcio (directamente da SDC para uma conta específica da SNV) e outro para o governo (através

do Banco de Moçambique para a CUT). Nos dois casos, o fluxo de fundos tem sido regular, não se tendo verificado situações de realce. Comparando com a primeira fase, há uma evolução bastante positiva neste aspecto. No geral, a gestão dos fundos é feita com diligência, com excepção dos aspectos referenciados nos relatórios de auditoria externa ao GoN, nomeadamente: i) o incumprimento, em alguns casos, dos princípios de “não objecção” (gastos acima do estipulado sem o necessário no objection), ii) processos de aquisição de bens e serviços sem observância dos requisitos de Procurement (Decreto 5/2016); iii) deficiente inventariação dos bens de capital; iv) falta de documentos de suporte para certas despesas (ajudas de custo, combustíveis, etc.). Essas irregularidades detectadas pela auditoria externa não são generalizadas, isto é, não acontecem em todas as UGBs, mas devem merecer a necessária atenção, principalmente por parte da DPPF, que é a entidade responsável pela supervisão e AT aos distritos em matéria de gestão financeira, administrativa e patrimonial.

Eficiência Com os dados disponíveis não é possível concluir, com um grau aceitável de certeza, se os outputs do projecto estão a ser alcançados dentro do orçamento definido. Entretanto, há fortes indicações de que isso está a ser verificado, principalmente se se atender ao facto de que algumas obras foram realizadas com um orçamento abaixo do planificado. Do lado da demanda, também as evidências indicam que os resultados estão a ser alcançados dentro do orçamento definido. O desafio, para a UGP, é a necessidade de conciliar a redução prevista do seu orçamento com a crescente necessidade de assistência aos distritos e da continuidade do envolvimento dos parceiros de implementação. Em 2021 deverá ser feita uma decisão estratégica sobre como fazer este balanço tendo em conta o orçamento disponível. Os atrasos que se verificam nas empreitadas não têm potencial de comprometer a conclusão das actividades previstas dentro do tempo estabelecido. Entretanto, é importante que, no período remanescente de implementação do programa, não se verifiquem os mesmos problemas registados em 2019, nomeadamente atrasos na aprovação de projectos executivos de infraestruturas de obras públicas e consequentes atrasos nos processos de procurement e início das empreitadas. A pandemia da Covid-19 é um factor a ser considerado, embora não tenha tido, até ao momento da avaliação, um impacto real significativo no cronograma geral das actividades, de acordo com os actores implementadores.

Eficácia – progresso no alcance dos resultados No geral, o programa está a alcançar os resultados desejados. Contudo, no que tange à construção de blocos sanitários e pequenos sistemas de abastecimento de água, estes conheceram atrasos devido à necessidade de harmonização dos desenhos técnicos dos edifícios. Importa referir, que as acções do pilar 1 (criação da demanda) são as que têm decorrido sem sobressaltos, enquanto as do pilar 2 (resposta à demanda) têm conhecido alguns constrangimentos relacionados com a complexidade de processos que exigem preparação, lançamento de concursos e adjudicação, os quais, em muitos casos, são confrontados com a burocracia inerente aos preceitos regulamentares (Decreto 5/2016) e de “Não Objecção” estabelecidos para garantir a transparência e reduzir o risco fiduciário.

No Pilar 1 os resultados indicam que há progressos assinaláveis no fortalecimento das OCBs (Comités de Água e Saneamento, Comités de Saúde e de Co-gestão), Conselhos Locais e na abertura de novos espaços de diálogo entre o governo e a sociedade civil nos processos

de planificação e monitoria da actividade governativa, em parceria com a Assembleia Provincial. Progressos assinaláveis estão a ser também registados na componente de promoção de saneamento e saúde, com o aumento significativo do número de latrinas, copas e aterros sanitários familiares construídos como resultados das acções dos parceiros de implementação em coordenação com os SDSMAS, APEs e OCBs. Na componente de saneamento institucional, estão em construção os blocos sanitários modelos previstos nos distritos (concluídos 2 e três em fase de adjudicação). Há a assinalar o desafio que a gestão dos SAA em construção nas Unidades Sanitárias impõe. O actual modelo em perspectiva, baseado em comités locais de gestão, deve ser melhor articulado, incluindo o desenho e implementação de um programa específico de capacitação para estes gestores. O papel das Unidades Sanitárias na gestão deve ser também clarificado. Por outro lado, deverão ser equacionados outros modelos de gestão, nomeadamente através do sector privado local.

No Pilar 2, a capacidade a nível distrital está a ser criada e estes passaram a assumir, de facto, a gestão dos processos de procurement, de empreitadas e de dinamização da planificação participativa. Como resultado, foram construídas e reabilitadas (ou em processo) mais de 230 fontes e 3 SAA com potencial para abastecer mais de 70 mil pessoas. A qualidade dos PESOD foi melhorada com a introdução da planificação harmonizada onde constam, de forma clara, as acções de água, saneamento e saúde, e as fontes de financiamento (fundos do OE e externos/GoTAS). A consciência dos governos provincial e distritais na necessidade de inscrever mais recursos para água e saneamento nos seus planos aumentou, embora a actual situação de crise financeira não permite que essa consciência se materialize com a disponibilização de mais recursos. Há esforços assinaláveis na capacitação e promoção do sector privado local, embora se reconheçam os desafios de sustentabilidade das cooperativas de artesãos. A qualidade da prestação de contas está melhorada, com o governo a ter mais consciência e apetência para informar à sociedade civil sobre o seu desempenho. O processo de “NÃO OBJECÇÃO” continua a ser um desafio para os intervenientes. Embora todos concordem com o princípio e o considerem um mecanismo importante para a redução do risco fiduciário e promoção da transparência no uso dos recursos, persistem aspectos que devem ser melhorados, nomeadamente, i) a comunicação entre os actores intervenientes, ii) o envolvimento da SDC, que deve ser no cumprimento escrupuloso do estatuído no Manual de Procedimentos, e iii) o cumprimento dos prazos estabelecidos, sob pena de atrasos na implementação das actividades. No Pilar 3 há a assinalar progressos na criação de espaços de diálogo entre o governo e a sociedade civil. Entretanto, o desafio continua a ser a necessidade de encontrar melhores formas de documentar e disseminar lições aprendidas. Neste contexto, há um exercício em curso de, em cada relatório de progresso, se destilarem as lições que se aprendem, e esta pode ser uma base para uma documentação mais estruturada. O GoTAS partilhou algumas das suas experiências no GAS nacional e está a usar o GAS provincial como uma plataforma privilegiada para a partilha das experiências e lições a este nível.

Sustentabilidade No geral, os aspectos de sustentabilidade têm estado no centro das abordagens do GoTAS, principalmente o grande investimento na capacitação do governo a nível provincial e distrital para que possa fazer uma gestão eficiente e eficaz dos processos administrativos e de governação, melhorando desta forma a provisão dos serviços à população, por um lado. Por outro, há um investimento também considerável na criação das capacidades a nível das

OCBs e OSCs para que possam demandar e gerir serviços, e do sector privado local para que possa fornecer produtos e prestar serviços de qualidade que garantam a continuidade dos serviços prestados às comunidades. Entretanto, a sustentabilidade dos processos, resultados e impactos depende de factores, alguns deles estruturais, que estão fora do controle do programa. Na componente de capacitação do GoN e das IPCCs, o facto de o GoTAS ter feito uso dos mecanismos, ferramentas e processos do Estado para a planificação, orçamentação, aquisição e gestão de fundos, e as IPCCs estarem previstas no ordenamento legal nacional, aumenta a possibilidade de sustentabilidade. Entretanto, é preciso considerar as condições estruturais em que os distritos, principalmente, operam: recursos financeiros limitados, mobilidade dos técnicos e baixos incentivos para excelência profissional. A capacidade criada no seio dos CAS é relevante e tem potencial para sustentar-se, aliado aos esforços de estabelecimento de uma rede fiável de fornecimento de peças sobressalentes e serviços de reparação de avarias grossas através dos artesãos. O principal desafio para a sustentabilidade é a capacidade do governo de intervir, quando necessário, para fazer a reposição dos serviços nas situações em que a capacidade técnica e financeira das comunidades já não é suficiente (reparações grossas, reabilitações). Em relação aos SAA, o actual modelo em perspectiva deverá ser melhor estruturado, porque nas condições em que se apresenta não parece ter potencial de sustentabilidade. A sustentabilidade das acções de promoção de saneamento e saúde depende em grande medida da manutenção de uma presença contínua de activistas locais que trabalham com as comunidades nesta vertente. Assim, considera-se que os governos distritais, através dos SDSMAS deverão consolidar a ligação entre os APEs, as OCBs e as lideranças comunitárias. O sector privado local, principalmente as cooperativas, têm uma génese e, por isso, com um fraco potencial para que se sustentem com o fim das intervenções do programa. No tempo que resta desta fase, principalmente nos distritos em que se está em fase de saída, o programa deverá fazer uma análise aprofundada das capacidades destes actores e investir na capacitação daqueles que mostram um potencial para empreender. A ligação com as comunidades deverá ser reforçada. O actual modelo de envolvimento das OSC (CCM, UCA e FOFeN) não explora devidamente as premissas que podem garantir a sua sustentabilidade, nomeadamente a governação interna, sistemas de controlo interno e a estratégia de mobilização de recursos. Ora, isso faz com que estas organizações se orientem para entrega dos resultados do programa sem fortalecer a sua capacidade interna, o que, a médio e longo prazo, com a retida do programa, não garante que se interessem e continuem a apoiar as OCBs e os fóruns de diálogo.

Impacto O impacto do programa só pode ser medido, com a profundidade necessária, no fim do programa. Dos seis indicadores de impacto definidos pelo programa a conclusão é a seguinte: o Um está a ser alcançado (60% da população feminina e masculina utilizando fontes seguras de água potável nos distritos-alvo); o Dois não estão a ser alcançados (75% da população feminina e masculina utilizando infra-estruturas de saneamento seguro nos distritos-alvo; e 60% das comunidadesalvo declaradas livres de fecalismo à céu aberto) – com possibilidade de não ser alcançados até ao fim do programa; e o Três precisam de estudos aprofundados para aferir se estão ou não a ser alcançados (50% de homens e mulheres nos distritos-alvo percebem que o governo local responde às suas preocupações; 10% do orçamento rural nacional de AASPS atribuído aos distritos-alvo do programa e à Província de Niassa em geral; e 23% de redução das doenças relacionadas com a água em mulheres grávidas e crianças dos 0-5 anos nos distritos-alvo).

Questões transversais O Programa não tem uma estratégia clara de tratamento ou integração dos assuntos transversais na sua implementação. Entretanto, desenvolve acções que promovem a integração das pessoas vulneráveis e o equilíbrio de género é um aspecto chave no processo. Em relação a promoção do equilíbrio de género, o programa tem uma abordagem baseada em direito e feminista que consiste no engajamento de mais mulheres nas OCBs, CLs, e outros fóruns de participação dos cidadãos, incluindo em posições de liderança. Adicionalmente o programa considera uma visão mais holística, isto é, com objectivo de dar voz activa a homens e mulheres nos processos de participação e tomada de decisão, pelo que iniciou capacitações neste sentido. Sobre a inclusão – o programa tem em atenção a necessidade de envolver, nas suas actividades e nas OCBs e CLs, pessoas com necessidades especiais como deficientes, pessoas vivendo com HIV/SIDA. Na componente de infraestruturas, há um esforço limitado de promoção do acesso aos serviços de pessoas com deficiência, mas na construção dos blocos sanitários este aspecto está a ser acautelado. De acordo com a UGP, será difícil implementar a questão de inclusão nas fontes de água porque não existem desenhos técnicos compatíveis.

4.2. Recomendações

A principal recomendação da avaliação é que será necessária a implementação de uma terceira fase para garantir a consolidação dos aspectos ligados à sustentabilidade dos processos, resultados e impactos. Para esta eventual terceira fase, com uma duração igual às fases anteriores, poderá ser considerada a entrada de novos distritos, não mais de dois. Em caso de se decidir por esta fase, a SDC, em coordenação com o Conselho Executivo provincial, deverá, ao longo de 2021, tomar a decisão sobre os novos distritos alvo, para que a sua entrada seja feita de forma completa no primeiro ano da fase. O foco do programa na terceira fase deverá continuar na promoção da saúde, abastecimento de água e saneamento através da governação participativa, mas deverá incluir intervenções nas escolas para tornar mais holístico o desenvolvimento social promovido nas comunidades. Em relação aos distritos da primeira fase, a recomendação da missão de avaliação é que não sejam completamente retirados, podendo receber apoio em áreas específicas a serem definidas pelo GoN, após uma avaliação rigorosa das necessidades a ser feita pela UGP ao longo de 2021. Possíveis áreas a considerar são a consolidação da gestão dos SAA e monitoria da promoção de saúde. Os dois distritos da segunda fase irão continuar a receber o apoio até ao fim da terceira fase, mas de forma regressiva, com o apoio ao distrito de Lichinga a ser reduzido logo no primeiro ano, seguindo de Mandimba no segundo, para que recursos suficientes sejam devotados aos novos distritos.

Especificamente, são as seguintes as recomendações da avaliação:

Sobre o conceito do programa e arranjo institucional

A UGP deverá, no curto prazo, monitorar o processo de adaptação dos actores governamentais ao novo modelo institucional da governação descentralizada provincial.

Apesar da aparente normalidade em que se está a processar a mudança, há aspectos sensíveis que devem merecer atenção: o Continuar a fortalecer a ligação entre as Direcções Provinciais e os distritos, principalmente no que diz respeito à coordenação técnica; e o Definir com clareza como a Equipa Técnica de Planificação provincial deverá continuar a participar activamente nas actividades do programa, nesta altura em que se encontra sob alçada da Representação do Estado.

A SDC deverá considerar, numa eventual terceira fase, a necessidade de apoiar os parceiros de implementação no seu desenvolvimento organizacional e repensar o tipo de parceria que se estabelece com estas organizações.

A SDC deverá considerar, numa eventual terceira fase, prestar apoio directo à Assembleia Provincial. Como forma de fortalecer o mecanismo formal de monitoria da acção governativa a nível da província;

Repensar o papel da UGP numa eventual terceira fase. Como já tinha sido recomendado na avaliação da fase 1, é importante considerar a necessidade de tornar a UGP uma unidade de assistência técnica ao governo no processo de implementação, permitindo ao governo gerir também o Pilar 1, nomeadamente através dum maior envolvimento das Secretarias Distritais (para a componente de governação) e dos SDSMAS e SDPIs (componente de promoção de saúde, saneamento e fortalecimento das estruturas de gestão das fontes).

Sobre o fluxo de fundos e gestão financeira • Tendo em conta a situação de um possível stress financeiro em que o Consórcio poderá se encontrar em 2021, há necessidade de se desenvolver um mecanismo claro de comunicação aos diferentes intervenientes sobre o seu nível de envolvimento e dos parceiros de implementação;

A DPPF e UGP deverão, no tempo que resta da fase, consolidar os aspectos de gestão financeira considerados críticos, nomeadamente os que são arrolados de forma recorrente nos relatórios de auditoria externa.

Sobre o alcance dos resultados • O processo de capacitação a nível provincial e distrital deve ser abrangente, isto é, introduzir uma abordagem holística em que se capacita o maior número de técnicos possível, e envolvê-los na implementação das actividades. Assim, o impacto negativo da mobilidade dos técnicos pode ser mitigado. Adicionalmente, devem ser alocados os recursos necessários para materializar a capacitação dos dirigentes e gestores seniores das instituições de nível provincial e distrital, envolvidos na implementação do programa.

A dinamização dos Observatórios de Água, Saneamento e Saúde deve ser paulatinamente assumida pelas instituições públicas relevantes, nomeadamente pela Assembleia Provincial, como um mecanismo para garantir a sua sustentabilidade. O papel da FOFeN deverá continuar, mas mais focado na assistência técnica à AP.

É importante introduzir uma componente de monitoria do processo de retroinformação dos CLs às comunidades, como forma de garantir que a informação sobre os planos e orçamentos finais (PESOD) chega às comunidades pelo mesmo circuito usado para consulta.

É importante repensar o modelo de gestão dos SAA em construção no âmbito do programa. É preciso considerar que a abordagem a nível nacional é envolver o sector privado local na gestão. Entretanto, se se decidir pela gestão por Comités Locais, uma capacitação mais aprofundada e detalhada (técnica e de gestão) deve ser feita a estes comités. Seja qual for o modelo de gestão a ser implementado, os papéis e responsabilidades dos diversos intervenientes devem ser clarificados.

A componente de promoção de saneamento, higiene e saúde deverá ser repensada e harmonizada entre os diferentes actores. As acções dos SDSMAS e DPS devem estar em consonância (complementar ou suplementar) com as intervenções feitas pelos parceiros de implementação e as abordagens devem ser harmonizadas.

A UGP deverá aperfeiçoar os mecanismos de documentação e disseminação das experiências e lições aprendidas do programa. Uma saída seria fazer o outsourcing desta componente a uma entidade com experiência em documentação, messaging e divulgação.

Sobre a sustentabilidade • No tempo que resta para o fim desta fase, o programa deverá intensificar e massificar as acções de formação a nível dos distritos, na perspectiva de criar uma massa crítica larga que possa fazer face às situações de mobilidade dos técnicos e garantir memória institucional.

Para garantir que as mesas redondas e observatórios tenham continuidade será necessário que tenham enquadramento nos planos e orçamentos distritais. Ao longo de 2021 o GoTAS deverá desenvolver acções de advocacia junto dos governos distritais e provincial para que se inclua estas actividades nos PESOD.

No tempo que resta desta fase, principalmente nos distritos em que se está em fase de saída, o programa deverá fazer uma análise aprofundada da capacidade e potencial do sector privado local e investir na capacitação daqueles que mostram um potencial para empreender.

4.3. Lições aprendidas

Duas grandes lições podem ser tiradas da implementação do programa, nomeadamente:

i) A governação participativa, de facto, é possível a nível distrital e impulsiona a melhoria dos serviços e a confiança nas instituições públicas – o programa criou incentivos para uma interacção de facto entre o governo e a sociedade civil, através do fortalecimento dos CLs e da abertura de mais espaços de diálogo (Mesas Redondas e Observatórios de Água e Saneamento). Com esta experiência inovadora, governo e sociedade civil criaram a confiança necessária para dialogar e aprofundar as questões de governação, com ganhos para ambas as partes.

ii) Uma clara liderança do governo na implementação dos programas de desenvolvimento comunitário contribui para a potencial de sustentabilidade – apesar dos vários constrangimentos estruturais que se debatem os governos locais, os processos do GoTAS têm um potencial de sustentabilidade porque são liderados pelo governo e usam os mecanismos e ferramentas do Estado.