El derecho de reuni贸n y manifestaci贸n: 驴Un derecho modulable?
Análisis Profesional El derecho de reunión y manifestación: ¿Un derecho modulable?
Jaime Pastor Verdú Doctor en Ciencias Políticas en la Universidad Complutense. Licenciado en Sociología en la Universidad París-VIII. Profesor Titular en el Departamento de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED).
José Manuel Sánchez Fornet Secretario General del Sindicato Unificado de Policía (SUP), organización sindical española que afilia a agentes del Cuerpo Nacional de Policía en todas sus escalas y categorías.
María Méndez Rocasolano Doctora en Derecho. Profesora de Derecho Constitucional en la Universidad Católica de San Antonio de Murcia.
La Coordinadora Ciudadana de Teruel Existe Movimiento social que nace en 1999. La Coordinadora nace para reivindicar inversiones e infraestructuras que permitieran alcanzar el nivel de desarrollo que tienen el resto de provincias.
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El derecho de reunión y manifestación: ¿Un derecho modulable? Tras el elevado número de manifestaciones producidas en los últimos meses a lo largo y ancho del territorio nacional, Cristina Cifuentes, Delegada del Gobierno de Madrid, propuso "modular" el derecho de manifestación. Su pronunciamiento generó un gran revuelo entre diferentes sectores sociales y políticos quedando dos posturas fuertemente identificadas. Por un lado, los que plantean el derecho de reunión como un derecho protegido por la Constitución sin cabida para posibles modificaciones. Otros en cambio, consideran que se han de tener en cuenta las consecuencias derivadas de su ejercicio ya que, de una manera más notable debido al periodo en el que nos encontramos, el ejercicio del derecho de manifestación puede afectar a otros de manera restrictiva, entre ellos al ejercicio del derecho de movilidad de los ciudadanos ya que algunas vías de tránsito son cortadas a la circulación; genera un importante coste económico (el Ayuntamiento de Madrid lleva gastados en el año presente casi 4 millones de euros en seguridad y limpieza); pueden producirse daños para las personas o bienes en el trascurso de la misma; tiene repercusión en el exterior mostrando una imagen inestable o negativa de España; perjudica a los comerciantes de la zona donde son convocadas y desarrolladas al ser pintadas algunas de sus fachadas, etc. El proceso para modificar el derecho de reunión y manifestación ubicado en la Sección I: "De los Derechos Fundamentales y de las Libertades Públicas", del Capítulo II, del Título I es complejo. Habría que proceder a una reforma agravada. Esto implica la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y la disolución inmediata de las Cortes para generar unas nuevas que ejecuten la reforma, sometida a referéndum para su ratificación. Jorge Fernández Diez, Ministro de Interior, confirmó en el Senado que no tenian intención de modular el derecho de reunión y manifestación. No obstante, Interior trabaja en reformar el Código Penal y la Ley de Seguridad Ciudadana para evitar la presencia de minorías violentas en las concentraciones. Surgen diversas cuestiones en línea con el asunto planteado. Cuestiones a las que han respondido a través de este Análisis Profesional Jaime Pastor Verdú, Profesor Titular en el Departamento de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Nacional de Educación a Distancia; José Manuel Sánchez Fornet, Secretario General del Sindicato Unificado de Policía; María Méndez Rocasolano, profesora de Derecho Constitucional en la Universidad Católica de San Antonio de Murcia y la Coordinadora Ciudadana de Teruel Existe, movimiento social que nace en noviembre de 1999. El contenido de este documento nace con el fin de que cualquier lector adquiera sus propias conclusiones de forma independiente observando diversos puntos de vista sobre un mismo asunto, que responden a cuestiones tales como: ¿Cuál es el objeto de este derecho constitucional? ¿Tiene el ejercicio del derecho de manifestación el efecto esperado? ¿Se ha abusado del derecho de manifestación? ¿Puede entrar en conflicto con otros derechos y valores importantes para la paz y el equilibrio social? ¿Es el derecho de reunión y manifestación un derecho limitado? ¿Son los promotores responsables de las acciones violentas de grupos ajenos a los objetivos de la convocatoria? ¿Es una manifestación representativa del sentir general?
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Contextualizando... El artículo 21 de la Constitución reconoce el derecho de reunión y manifestación. 1. Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de este derecho no necesitará autorización previa. 2. En los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones se dará comunicación previa a la autoridad, que solo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes. Es la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunión, la que regula el núcleo esencial del Derecho de Reunión, ajustándolo a los preceptos establecidos en la Constitución. Para celebraciones de forma estática… "Se entiende por reunión la concurrencia concertada y temporal de más de 20 personas con finalidad determinada" Para celebraciones de forma ambulatoria… "Se entiende por derecho de manifestación las reuniones en lugares de tránsito público". La STC 85/1988 define el derecho como "una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria".
Elementos definitorios del derecho de reunión y manifestación. 1. Agrupación de más de 20 personas. 2. En un momento prefijado. 3. Con una duración determinada. 4. Para un fin concreto: la expresión de unas ideas, normalmente con fines reivindicativos. 5. Pacífica y sin armas: Una reunión no pacífica no constituiría el ejercicio del derecho sino un abuso no quedando protegido por el ordenamiento. "Sin armas", entendiendo por ello, armas en sentido estricto o instrumentos que puedan ser utilizados como tal. 6. Comunicación previa: La comunicación a la que se refiere el art. 21 de la CE, no es una autorización, sino una declaración de conocimiento a fin de que la Administración Pública competente pueda adoptar las medidas necesarias para asegurar el ejercicio del derecho y la adecuada protección de los bienes y derechos de terceros que se vean afectados. 7. La prohibición de la convocatoria sólo se producirá cuando existan fundadas razones para presumir una alteración del orden público con peligro para las personas o los bienes.
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El art. 9.1 de la LO del Derecho de Reunión, establece los aspectos que deberá contener la comunicación que se remita a la autoridad de forma previa a la manifestación, entre ellas "las medidas de seguridad previstas por los organizadores o que se soliciten de la autoridad gubernativa".
EJEMPLO DE ESCRITO DE COMUNICACIÓN
En cuanto a la responsabilidad del buen orden de las reuniones y manifestaciones, serán los organizadores quienes deberán adoptar las medidas necesarias para el adecuado desarrollo de las mismas. Los participantes en reuniones o manifestaciones que causen daños a terceros, responderán directamente de él. Subsidiariamente, las personas naturales o jurídicas organizadoras o promotoras de reuniones o manifestaciones responderán de los daños que los participantes causen a terceros, sin perjuicio de que puedan repetir contra aquellos, a menos que hayan puesto todos los medios razonables a su alcance para evitarlos.
Se hará por escrito y se dirigirá a la autoridad gubernativa correspondiente por los organizadores o promotores de aquellas, con una antelación de diez días naturales, como mínimo y treinta como máximo. Cuando existan causas extraordinarias y graves que justifiquen la urgencia de la convocatoria, la comunicación podrá realizarse con una antelación mínima de veinticuatro horas. En el escrito de comunicación deberá constar: * Los datos del organizador u organizadores o de su representante. * Lugar, fecha, hora y duración prevista. * Objeto de la misma. * Itinerario proyectado, cuando se prevea la circulación por las vías públicas. * Medidas de seguridad previstas por los organizadores o que se soliciten de la autoridad gubernativa. 5
Sobre su contenido.. ¿Cuál es el objeto perseguido por el derecho de reunión y manifestación? La Coordinadora Ciudadana de Teruel Existe entiende que el derecho de reunión y manifestación responde a la expresión pública y colectiva, ejercida pacíficamente de ideas, opiniones y juicios de valor sobre actuaciones cuya repercusión afecta a un colectivo con objeto de mostrar a los poderes públicos el sentir popular, captar su atención y conseguir mejores condiciones de vida de la sociedad. "Este es un derecho protegido por la Constitución y constituye uno de los derechos fundamentales del ciudadano en un Estado democrático", afirman desde la Coordinadora de Teruel Existe.
¿Desde un punto de vista social, que efectos (positivos o negativos) tiene el derecho de manifestación sobre los manifestantes y la sociedad? El sociólogo, profesor de la UNED y doctor en Ciencias Políticas, Jaime Pastor, apunta que el ejercicio de derecho de manifestación tiene efectos positivos porque refleja la voluntad de sectores de la ciudadanía de participar en la política expresando su descontento o insatisfacción frente a determinadas medidas o situaciones que consideran injustas. No obstante, no se pueden perder de vista los efectos negativos de la manifestación que sólo se darán, puntualiza el Dr. Pastor, “si derivan en acciones que pueden ser percibidas como incoherentes con los objetivos perseguidos (por ejemplo: violencia contra las personas), encuentran escasa respuesta a sus convocatorias o suponen daños significativos a terceros (comerciantes, viandantes), explotados muchas veces de forma interesada por medios de comunicación o por la propia autoridad gubernativa”.
NÚMERO DE MANIFESTACIONES Y NIVEL DE PARTICIPACIÓN Según los datos recogidos en los anuarios estadísticos del Ministerio de Interior sobre el derecho de reunión y manifestación, de los últimos 7 años, el 2008 destaca por ser el que registra el aumento de manifestaciones más notable respecto del año previo. Con más de seis mil manifestaciones en 2005, se triplica la cifra en más de veintiuna mil en tan solo seis años. Destacable también es el incremento de manifestaciones de carácter prohibido, situación que se produce cuando la autoridad gubernativa considera que existen razones fundadas de que puedan producirse alteraciones del orden público, con peligro para las personas o bienes. En tal supuesto, se podrá prohibir la reunión o manifestación o, en su caso, proponer la modificación de la fecha, lugar, duración o itinerario de la reunión o manifestación según establece el art. 10 de la LO del Derecho de Reunión Del par de manifestaciones consideradas prohibidas que registra el Anuario Estadístico del Ministerio de Interior en el año 2006, superamos las 350 en la fecha actual.
http://www.interior.gob.es/anuarios-estadisticos-12/anuario-estadistico-de-2011-1892
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Uno de los asuntos más comprometidos respecto al ejercicio del derecho de manifestación es el conflicto existente entre derechos y valores igualmente respetables y protegibles.
¿Existe conflicto entre derechos y valores igualmente protegibles? José Manuel Sánchez, Secretario General del Sindicato Unificado de Policía, considera que el derecho de manifestación puede entrar en conflicto con otros derechos o valores. Sin embargo, "cuando las personas se manifiestan es porque tienen la necesidad de expresar su malestar, de lo contrario, ese desahogo podría realizarse de otra forma probablemente más perjudicial". No obstante, José Manuel Sánchez, entiende que es importante poder hacer compatible el derecho a manifestarse con otros derechos y valores como la movilidad de los ciudadanos, la seguridad ciudadana, también considera imporante tratar de evitar el colapso de las ciudades, evitar los posibles daños que puedan producirse a personas y bienes, así como el perjuicio para la reputación de la ciudad o el país.
Si el ejercicio de ambos derechos fuera incompatible ¿existe la prevalencia de alguno de ellos?
La Dra. Méndez Rocasolano, por su parte, apunta que aquellos que piensan que el derecho de reunión es un "derecho que se ejerce molestando", sin darse cuenta, fomentan una idea violenta del contenido esencial de los derechos fundamentales, fundamento del orden político y la paz social. Coincide con José Manuel, en que elejercicio del derecho incide y afecta a otros derechos e intereses de los ciudadanos.
En una sociedad democrática, expone Méndez Rocasolano, la comunicación previa de una manifestación hace que sea compatible el uso del espacio urbano como lugar de circulación y también como ámbito de participación. Sin embargo, el continuo uso por parte de los que se manifiestan en el mismo espacio público produce un desequilibrio: "mientras que el colectivo que se manifiesta actúa una sola vez sobre el espacio público, el colectivo que se ve En el supuesto de conflicto entre titulares de dere- afectado por la manifestación soporta tantas veces chos fundamentales, como puede ser el de aquellos como se manifiesten los diferentes colectivos sus que pretenden ejercer la libertad de circulación en limitaciones sobre dicho espacio". De manera que, un mismo espacio y tiempo, especialmente la libre en la práctica, unos ejercen su derecho una vez y circulación de vehículos, entiende la Dra. Rocasolano otros soportan un numero “n” (equivalente a tantas que el ejercicio de los derechos conlleva necesaria- veces como los otro decidan ejercer el derecho de mente el respeto a los derechos de los demás, “así lo manifestación), las limitaciones al ejercicio de sus entiende el Tribunal Constitucional cuando refirién- derechos, igualmente fundamentales. dose al artículo 11.2 del Convenio de Roma indica Afirma la Dra. Rocasolano que "esta situación lleva al que el derecho de reunión pacífica puede ser objeto conflicto y al enfrentamiento que deriva en la necede medidas restrictivas, siempre que sean necesarias saria preferencia de un derecho frente a otro, lleganpara la protección de los derechos y libertades aje- do al extremo en el que se produce el abuso”. nos". La Coordinadora de Teruel Existe, por su parte, considera que el derecho de reunión y manifestación Según la evolución de algunos datos contenidos ejercido por los ciudadanos, en términos generales en los diferentes Anuarios estadísticos sobre el es correcto, el problema surge cuando el efecto proderecho de reunión y manifestación, en los años vocado por el ejercicio del derecho, no responde al 2005-2006, el nivel de participación supera los objeto por el que fue consagrado, pues "la efectividos millones de personas, mientras que los años dad de estas manifestaciones en la sensibilidad de 2007 y 2008 no alcanzan la cifra aun incremenlos diferentes gobiernos y su reflejo en la práctica, tándose de forma sustancial el número de manisuele ser escasa". festaciones. A partir del 2009, el apartado que hace referencia al grado de participación, deja de quedar reflejado. 7
MOTIVACIONES Los motivos que llevan a convocar las manifestaciones son de diversa índole, aglutinados en un total de 14 temas: 1. Temas laborales, 2. Temas de inmigración, 3. Asuntos vecinales, 4. Contra droga y delincuencia, 5. Apoyo a ETA y libertad de presos, 6. Contra el terrorismo, 7. Enseñanza, 8. Temas nacionalistas, 9. Contra medidas políticas y legislativas, 10. Sanidad, 11. Agrarias, 12. Ecologistas, 13. Contra violencia de género, 14. 1º de Mayo, 15. Otras) . Nos hemos centrado en cuatro asuntos que parecen ser los más afectados por la situación actual de crisis. - En temas laborales el 2009 representa un total de 8.018 manifestaciones comunicadas y no comunicadas. Las prohibidas superan la centena en el 2011. - En materia de enseñanza, el 2009 nuevamente vuelve a ser protagonista pero en manifestaciones prohibidas, mientras que el 2010 registra más de 3.500 manifestaciones sin contar las no comunicadas. - Destaca el año 2011 con más de 3.500 manifestaciones organizadas contra medidas políticas y legislativas. Sin embargo, el número más alto de manifestaciones de carácter prohibido sobre este asunto, tuvo lugar en 2009. - Por último, en materia de sanidad las manifestaciones giraban en torno a la centena hasta que en el 2011 se registraron más de 600 y se prohibieron, por primera vez desde hace media docena de años, 5 de ellas.
los
demás
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¿Cuáles son los límites del derecho de aras del orden manifestación? político y la paz La profesora Rocasolano apunta que son derechos que plasman la pluralidad, la libertad y la participación ciudadana en el devenir del Estado, lo que no significa que su desarrollo y ejercicio, en la medida que afecte la legalidad y los derechos e intereses de otros ciudadanos no esté limitado. "Su necesario desarrollo dentro de un Estado Social y Democrático de Derecho, exige respeto por la propia Constitución y la legalidad, la garantía de los demás derechos y deberes fundamentales y el reconocimiento de la soberanía popular bajo los valores de libertad, justicia, igualdad y pluralismo político". Los límites a este derecho según la doctora serían: - Límite que la Constitución establece de forma general a los derechos de reunión y manifestación respeto a la ley y los derechos de
social. - En cuanto a sus límites intrínsecos, han de ser celebradas de forma pacífica y sin armas. "La jurisprudencia del Tribunal Constitucional hace referencia a la violencia moral de alcance intimidatorio que se da cuando se infieren insultos, gritos amenazantes e incitaciones a la violencia y al desorden, así como a los objetos que, sin ser armas, son utilizados como tales (bates de beisbol, paraguas, piedras, etc)". Cuando se dan estos rasgos se entiende, en virtud de la coherencia, que no hay una reunión pacífica y por lo tanto ningún derecho que deba garantizarse y protegerse sino una alteración y atentado contra el orden público. Por otro lado, el artículo 21 se refiere al otro límite intrínseco, y es que en lugares de tránsito público ha de realizarse una comunicación previa a la autoridad.
Suspensión de la convocatoria La autoridad gubernativa* podrá suspender, y en su caso, disolver las reuniones y manifestaciones cuando: - Se consideren ilícitas de acuerdo a las leyes penales: "Las que se celebren con intención de cometer algún delito” "Aquellas a las que concurran personas con armas, artefactos, explosivos u objetos contundentes o de cualquier otro modo peligrosos (art. 513 CP)” - Las que produzcan alteraciones de orden público con peligro para personas o bienes. (art.5 LO derecho de Reunión). - Se haga uso de uniformes paramilitares por los asistentes. (art.5 LO derecho de Reunión). *Se entiende por autoridad gubernativa la Administración General del Estado y las CCAA con competencias para proteger a las personas, bienes y para el mantenimiento de la seguridad ciudadana.
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¿Se está ejerciendo de forma abusiva el derecho de reunión? El Dr. Pastor considera que en general, teniendo en cuenta los recortes que se están practicando frente a derechos sociales básicos y la persistencia de los gobiernos, fundamentalmente desde mayo de 2010 en ellos, es lógico que sectores amplios de la ciudadanía tiendan a estas formas de protesta para expresar su indignación.
En la misma línea, considera la Coordinadora Ciudadana de Teruel Existe que hay vías que pueden resultar efectivas siempre que sean expresión de la voluntad colectiva y se ejerzan como paso previo o paralelo a la convocatoria de una manifestación, cuando aquellas se han agotado sin éxito.
¿A qué cree que se debe este importante incremento de manifestaciones de carácter prohibido?
¿Hay otras vías alternativas y efectivas a la manifestación?
Explica el profesor Pastor que, en términos generales, pueden reflejar la tendencia por parte de las autoridades gubernativas a restringir un derecho fundamental. “En mi opinión, no tienen en cuenta El Dr. Jaime Pastor apunta que además de la posibili- que en un contexto de crisis como el actual y en el dad de con ocasión de los procesos electorales votar marco de una desafección ciudadana hacia la llamaa partidos que recojan sus demandas o hacerlo en da clase política y las formas más convencionales de blanco y/o nulo, existen las iniciativas legislativas participación política, debería haber una interpretapopulares, como la actual sobre las hipotecas, y los ción abierta y amplia del libre ejercicio de ese derereferendos, "pero la regulación de estos últimos es cho”. poco generosa", destaca. Entiende, por ello, que el recurso a las manifestaciones esté más justificado.
PROMOTORES Entre los promotores más activos como organizadores de las manifestaciones hemos de hacer hincapié en las asociaciones ciudadanas, que han duplicado su actividad desde el 2008 alcanzando el pasado año más de 6.500 manifestaciones. Los sindicatos también han duplicado su gestión, aunque se mantienen pasos por detrás de las primeras. Sin embargo, los comités de empresa y trabajadores, cuya actividad era intensa en 2010, han quedado reducidos casi a la mitad en 2011.
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¿Cómo debemos interpretar el concepto modular el derecho establecido en el art. 21 de la Constitución? Méndez Rocasolano apunta que respecto a las propuestas que se han oído recientemente que hacen referencia a la posibilidad de modular o modificar la regulación del derecho a manifestarse, han de tenerse en cuenta los puntos cardinales sobre los que se apoya nuestro ordenamiento jurídico en el que no todo vale sino que sólo vale lo que la Constitución y las leyes permiten por ser expresión de la voluntad de la soberanía popular en una Democracia. La interpretación ad libertate que orienta al Tribunal Constitucional establece que las manifestaciones que no se hubieran ajustado al régimen legal no tienen porqué ser ilegales sino simplemente no cumplen con las exigencias reguladas para la comunicación que establece la Constitución. “Quizás este espacio, especifica la profesora Rocasolano, es al que se refería la posible "modulación" o regulación indicada y que sin duda, en caso de completarse dotaría al ordenamiento de mayor seguridad jurídica". A la Coordinadora de Teruel Existe no le parece correcta la propuesta de modular el derecho ya que la Ley Orgánica 9/1983 indica que ninguna reunión estará sometida al régimen de previa autorización, y señala a la autoridad gubernativa como la responsable de la protección de los reunidos y manifestantes frente a quienes trataren de impedir, perturbar o menoscabar el lícito ejercicio de este derecho. “Otro asunto es si consideramos que es necesario poner en conocimiento a la Delegación de Gobierno respectiva el itinerario por el que un colectivo desea manifestarse en la vía pública. En ese caso, nos parece lógico y oportuno”, concluyen.
¿Quién y cómo se determinan las medidas adecuadas y proporcionadas en materia de seguridad cuando una manifestación es convocada?
La Coordinadora Teruel Existe destaca que se determina de acuerdo con el criterio de riesgo en su desarrollo que estime la autoridad competente. Por otro lado, José Manuel Sánchez Fornet afirma que no existe protocolo que establezca cuáles son las medidas adecuadas. "Se hace según la información de que se disponga de los convocantes, las razones de la convocatoria, personas a las que se invita a manifestarse, etc".
¿En qué casos se entiende que los cuerpos de seguridad pueden/deben ejercer el "uso legítimo de la fuerza", exclusivo de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado en el transcurso de una manifestación?
José Manuel, Secretario General del SUP, afirma que el uso de la fuerza lo deciden los responsables políticos pero aconsejados por los mandos policiales. “Esto se produce normalmente ante daños en el mobiliario urbano, agresiones a las fuerzas de seguridad actuantes, cortes de tráfico prolongados en el tiempo o en arterias principales no autorizados, son las razones más habituales”. SANCIONES PENALES TIPIFICADAS (Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal)
Artículo 514 Código Penal. Ubicado en el Capítulo IV: De los delitos relativos al ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas. A) PARA LOS PROMOTORES O DIRECTORES DE LA MANIFESTACIÓN O REUNIÓN - Los promotores o directores de cualquier reunión o manifestación que las celebren con el fin de cometer algún delito o cuando en estas concurran personas con armas, artefactos explosivos u objetos contundentes o cualquier otro peligroso y no hayan tratado de impedir por todos los medios a su alcance las circunstancias mencionadas, incurrirán en: * Pena de prisión de 1 a 3 años y multa de 12 a 24 meses - Los promotores o directores que intentaren celebrar una nueva reunión o manifestación previamente suspendida o prohibida, y cuando pretendan subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública, serán castigados con: * Penas de prisión de 6 meses a 1 año y multa de 6 a 12 meses. B) PARA LOS ASISTENTES A LA MANIFESTACIÓN O REUNIÓN - Los asistentes a la reunión o manifestación que porten armas u otros medios igualmente peligrosos, serán castigados con: * Pena de prisión de 1 a 2 años y multa de 6 a 12 meses. - Las personas que, con ocasión de la celebración de una reunión o manifestación, realicen actos de violencia contra la autoridad, sus agentes, personas o propiedades públicas o privadas, serán castigadas con: * La pena que a su delito corresponda, en su mitad superior. C) LOS QUE IMPIDAN EL LEGÍTIMO EJERCICIO… de las libertades de reunión y manifestación o perturbaren gravemente el desarrollo de una reunión o manifestación lícita serán castigados con: *Pena de prisión de 2 a 3 años si los hechos se realizaran con violencia. *Pena de prisión de 3 a 6 meses y multa de 6 a 12 meses si se cometieren mediante vías de hecho o cualquier otro procedimiento ilegítimo. 10