tesis de ciudades intermedias by Robert Santiago Lopez

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

CORPORACION PERUANA DE INGENIERIA DE TRANSPORTES División de Accesoria y Consultaría Integral en Transporte Plaza de Armas s/n Edificio Pizarro Of. 505 Cercado de Lima – Peru Telfs: (511) 428 - 6995 Telf. Movil: 948 – 9559 www.cpit.com.pe

PROPUESTA DE DESARROLLO INSTITUCIONAL EN TRANSPORTES URBANO EN CIUDADES INTERMEDIAS PERUANAS

Este documento es confidencial y para uso exclusivo de personas a quien va dirigido

ROBERTH SANTIAGO LOPEZ INGENIERO EN TRANSPORTES.

2001

LIMA - PERU

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

INDICE DEDICATORIA INTRODUCCION I.- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 1.1.- Formulación y definición del Estudio 1.2.- Justificación e importancia del Estudio 1.3.- Limitaciones y Ámbito del Estudio II.- OBJETIVOS 2.1.- Objetivo general. 2.2.- Objetivo especifico. III.- MARCO TEORICO Y MARCO CONCEPTUAL 3.1.- Antecedente del problema 3.2.- Base teórica 3.3.- Definición de términos básico IV.- FORMULACION DE HIPOTESIS 4.1.-Hipotesis general y especifica 4.2.-Determinacion de las variables e Indicadores. V.- FUNDAMENTO DE LA INVESTIGACION 5.1.- Principios Elementales: 5.1.1.- Definición 5.1.2.- Alcances del Proyecto 5.1.3.- Requisitos para el éxito del proyecto 5.1.4.- Base Legal. 5.2.- Metodología del estudio: 5.2.1.- De Posicionamiento (recopilación y análisis de la información) 5.2.2.- De Diagnóstico 5.2.3.- De Propuestas, Estrategias y alternativas 5.2.4.- De Implementación del proyecto VI. MODELO ESTRUCTURAL DE ORGANIZACION 6.1.- Manual de Normas y Procedimientos. 6.2.- Clasificación de Municipios. 6.2.1.- Definiciones e identificación. 6.2.2.- Criterios y atributos 6.2.3.- Metodología de clasificación 6.3.- Modelo Organizacional. 6.3.1.- Guía para el diagnóstico 6.3.2.- Tipos de organización 6.3.3.- Criterios de evaluación de alternativas 6.3.4.- Principales características organizacionales 6.3.5.- Metas organizacionales por clase de Municipio VII.- OPTIMIZACION DE LA RECAUDACION 7.1.- Esquema de recaudos. 7.2.- Estrategia financiera de recuperación de costos VIII.- IMPLEMENTACIÓN DEL PROYECTO 8.1.- Cronograma de implantación 8.2.- Responsabilidades institucionales 8.3.- Aspectos procedimentales CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ANEXOS Bibliografía. 2

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

DEDICATORIA A Don Federico Villarreal quien dio brillo propio a la ciencia peruana como matem谩tico, astr贸nomo ingeniero civil y de minas, el cual sin duda impulsa nuestra investigaci贸n.

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

INTRODUCCION

Este Proyecto de Desarrollo Institucional en materia de transporte urbano está dirigido a los Gobiernos Municipales y Regionales servirá de apoyo técnico a las Provincias, en una mejor administración, gestión para la preparación y ejecución del Plan Integral de Vialidad, Transito y Transporte Urbano y a las Autoridades Municipales que reciben apoyo de gobierno central. Constituye también una guía metodológica para las firmas de consultoría locales y del gobierno central encargadas de elaborar el Plan Integral en materia de transporte urbano. El análisis efectuado comprenderá la revisión del planteamiento del Problema, que determinan los objetivos generales del Programa de Ciudades Medias del Interior del País. El desarrollo de las Instituciones en materia de transportes constituye una base fundamental para el desarrollo de las gestiones Municipales y Regionales El proyecto contemplara las una visión objetiva y critica de las tendencias para evaluar la situación actual de las organizaciones locales encargadas del transporte urbano. Estas evaluaciones serian complementadas por parte de un equipo del trabajo de asesoría técnica y la revisión de estudios complementarios para la formulación del Plan Integral de Vialidad y Transporte Urbano. En tal sentido esta propuesta de Desarrollo Institucional incluye una metodología modelo para su implementación y efectuar monitoreo y evaluaciones institucionales de manera ordenada y sistemática, y pueda contribuir al desarrollo y fortalecimiento de las instituciones publicas. Además este programa, debe servir de base para la elaboración y aprobación del Plan Integral de Vialidad y Transporte Urbano que muchas ciudades del interior del país lo requieren. El presente trabajo, es productos de la metodología de estudio, que ha sido como consecuencia de la capacidad

de solucionar

problemas prácticos, en materia de

transporte urbano, en el sentido de que las conclusiones y los resultados obtenidos serán producto de investigación; y además una contribución al desarrollo institucional y de su medio ambiente que lo rodea. El Autor 5

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

CAPITULO I I.- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA: 1.1.- FORMULACION Y DEFINICION DEL PROBLEMA. El estudio del problema que origina la presente investigación se refiere a las limitaciones, carencias y deficiencias que existe en casi todas los gobiernos locales Municipalidades del interior del País, cuando el gobierno central transfiere a los Municipios Provinciales los asuntos relacionados con la Administración y regulación del Transito y el Transportes mediante el Decreto Supremo N° 079-81-TC. del 23 de diciembre de 1981, y al inicio de la década de los 90 se inicia la Liberalización del transporte dado por el gobierno central, un jueves 25 de julio de 1,991 se expide el Decreto Ley N° 651. Como una nueva forma de regular la oferta y demanda de los servicio de transporte, descuidando el fortalecimiento y equipamiento de los Gobiernos Locales y Gobiernos Regionales descentralizado, con una herramienta especialmente

para

Administrar el Conocimiento de gestión,

en el caso de la gran parte de las organizaciones Municipales que

funcionan en el interior del País. En función de causa, y del análisis de la situación “problemática”, la presente estudio de investigación se sustenta actualmente en la aceleración de los cambios en estos últimos 10 años, que han producidos nuevos adelantos tecnológicos y científicos en un entorno altamente competitivo,

turbulento y globalizado a la vez, que

está ocurriendo una

disminución de las capacidades administrativas de Gestión y tecnológicas en las organizaciones

respecto a la administración del conocimiento

cuyo futuro incierto

(Hernando de Soto 1982) constituye ya, parte de la problemática que tenemos que analizar; seleccionándose además entre otros factores ( Organizativo - Cultural, Socio Economico, … etc) Los problemas institucionales del transporte urbano en casi todas las ciudades del interior del país se reflejan en limitaciones en la planeación, administración y financiamiento del transporte urbano: •

Carencia de un marco normativo para la planeación y fijación de una política de transporte urbano por parte de las municipalidades

•

Mezcla de funciones y responsabilidades en los tres niveles de Gobierno 6

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

•

Ausencia de prácticas administrativas adecuadas en el transporte público

•

Disponibilidad limitada de profesionales con la capacidad técnica y administrativa requerida

•

Limitaciones financieras para el mantenimiento de vialidades.

•

Ausencia de mecanismos para la recuperación de costos

Otros problemas: Funcionales: • Falta de planeación y/o adecuación a las políticas de desarrollo urbano • Falta o deficiencia de programación de actividades intra o extra niveles • Falta o deficiencia de articulación de funciones intra o extra niveles • Deficiencia en el control y fiscalización de responsabilidades • Indefinición de funciones, falta de atribución para el ejercicio de funciones • Funciones ejecutadas deficientemente • Fraccionamiento de funciones en mas de un ente • Invasión de funciones • Superposición de responsabilidades, competencias y/o funciones. Organizacionales: • Vinculación o desvinculación jerárquica del ente • Autonomía de funciones • Capacidad de coordinación inter-institucional de actividades Recursos: • Falta de presupuestos • Aplicabilidad de mecanismos de financiamiento • Deficiencia en el control y fiscalización de presupuestos • Deficiencias de recursos humanos y/o materiales para el ejercicio de funciones • Motivación personal Político-administrativos: • Discontinuidad de políticas, planes y programas • Apoyo y/o solidaridad institucional • Imagen Normativos: • Aplicabilidad de los reglamentos nacionales • Normas legales ha veces contradictorias

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

1.2 .- JUSTIFICACION E IMPORTANCIA DEL ESTUDIO La investigación se justifica por que posibilitará contar con una gran variedad de información tratada en el Aspecto Institucional en la especialidad, que darán posibles soluciones a problemas especifico que se plantean. Asimismo, se podrá mostrar la importancia del estudio desde un punto de vista Administrativo - Técnico, ya que la Tecnología es producto de la metodología de estudio y ha sido como consecuencia de la capacidad de solucionar problemas prácticos, en el sentido de que las conclusiones, y los resultados obtenidos serán producto de investigación; y además una contribución al desarrollo institucional y de su medio ambiente que lo rodea.

Este estudio se justifica de cuerdo a las siguientes postulados: •

Definir los mecanismos de coordinación inter-institucional

•

Definir y asignar las diferentes responsabilidades sobre áreas específicas, de manera clara y precisa.

•

Generar mecanismos que promuevan la autosuficiencia financiera

•

Vigilar la correcta prestación de los servicios por parte de las empresas y entidades bajo su jurisdicción reguladora.

•

Controlar el cumplimiento de las obligaciones contractuales de las empresas reguladas, incluyendo la ejecución del plan de inversiones comprometido.

•

Otorgar, modificar y renovar las concesiones, licencias, autorizaciones y registros y, disponer la caducidad o revocatoria de los mismos.

•

Proteger los derechos de los usuarios de los servicios de transportes.

•

Velar por los derechos de los concesionarios y licenciatarios.

•

Establecer estándares técnicos necesarios para operar y mejorar los servicios de transporte ya existentes.

•

Establecer condiciones económicas y administrativas adecuadas a las necesidades del personal técnico y profesional.

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

Las acciones que se llevarán a cabo en cada uno de los municipios de estudio deben ser definidas mediante la realización de un Plan Integral de Vialidad y Transporte. Los planes aprobados por la secretaria técnica de transporte del MTC, recibirán el apoyo financiero del Banco Mundial y otros organismos Internacionales. Para la realización del Proyecto será necesario conformar, en la Dirección General de Circulación Terrestre del MTC, un equipo de trabajo especializado en el análisis de los problemas de transporte urbano. Mediante la contratación de una asesoría externa se llevara a cabo las tareas básicas para el inicio del programa. Durante el primer año de labores del Programa, los asesores y técnicos que, elaboraran manuales básicos de evaluación de proyectos y sistemas de transporte. Así mismo, se elaboraran los Términos de Referencia para la realización del Plan Integral de Vialidad y Transporte1 y se prestara asistencia a las firmas locales e Internacionales de consultoría especializada en transporte. Para el éxito de este proyecto es importante la necesidad de proporcionar a los profesionales vinculados al proyecto, a las autoridades locales y a los consultores locales, una guía de trabajo para la implantación del programa de Desarrollo Institucional incluido en el Plan Integral. Los avances logrados demostraron la necesidad de profundizar los estudios con el fin de implantar de manera eficiente el Plan Integral en los municipios se seleccionen. El componente de Desarrollo Institucional de los estudios elaborados en la primera fase del Programa se limitaba a la recopilación de información general y carecía de una evaluación sistemática de los problemas institucionales, lo cual restringía la que se elaboraran de un programa efectivo para solucionarlos. Como resultado, se deberá elaborar el presente Programa de Desarrollo Institucional que servirá de guía metodológica y de modelo operativo.

El Plan Integral de Vialidad y Transporte Urbano incluye inversiones en proyectos rentables, incentivos a la eficiencia en el transporte público y mejoras en el control y mitigación de los impactos ambientales, así como un programa de desarrollo institucional 9

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

1.3.- LIMITACIONES Y ÁMBITO DE ESTUDIO: Esta investigación presenta ciertas limitaciones que impiden una mayor efectividad en el desarrollo del contenido de la información, una de esas limitaciones está en los constantes cambios que se presentan en el área tecnológica y las formas de acceder o disponer de ellas, en nuestro país este tipo de información sólo llega por medio de revistas y boletines, el cual se ha convertido en el principal medio para acceder

información sobre nuevas tecnologías y como usarlas.

Este programa será diseñado de acuerdo con los propósitos del Plan Nacional de Desarrollo 2002 2021, para el Bicentenario. El papel de Ministerio de Transportes de la Dirección General de Circulación Terrestre, está orientado a la prestación de apoyo técnico y financiero a los municipios incluidos en el programa de las cincuenta ciudades2. Las acciones que se llevarán a cabo en cada uno de los municipios, deben ser definidas mediante la realización de un Plan Integral de Vialidad y Transporte. Los planes aprobados por MTC a través de la Dirección General de Circulación Terrestre recibirán el apoyo financiero del Banco Mundial y otros organismos multilaterales. Para la realización del programa, se hizo necesario conformar, en la Dirección General de Circulación terrestre del MTC, un equipo de trabajo especializado en el análisis de los problemas de transporte urbano. Mediante la contratación de una asesoría externa se llevaron a cabo las tareas básicas para el inicio del programa. Durante el primer año de labores del Programa, los asesores externos entrenaron al equipo de trabajo del MTC, elaboraron manuales básicos de evaluación de proyectos y sistemas de transporte. Así mismo, se elaboraran los Términos de Referencia para la realización del Plan Integral de Vialidad y Transporte3 y se prestara asistencia técnica Internacional de consultoría especializada en el sector.

2 3

Asistencia técnica a 50 ciudades del interior del país con apoyo de la Banca Internacional. El Plan Integral de Vialidad y Transporte Urbano incluye inversiones en proyectos rentables, incentivos a la eficiencia en el transporte público y mejoras en el control y mitigación de los impactos ambientales, así como un programa de desarrollo institucional 10

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

Para el éxito de este estudio, es importante la necesidad de proporcionar a los profesionales vinculados al Programa, a las autoridades locales

y a los consultores

locales, una guía de trabajo para la implantación del programa de Desarrollo Institucional incluido en el Plan Integral. Los avances logrados demostraron la necesidad de profundizar los estudios con el fin de implantar de manera eficiente el Plan Integral de transportes en los municipios seleccionados. El componente de Desarrollo Institucional de los estudios que se elaboraran en la primera fase del Proyecto, que se limitan a la recopilación de información general y carecía de una evaluación sistemática de los problemas institucionales, lo cual restringe la elaboración de un programa efectivo para solucionar. Como resultado, se deberá elaborar el Manual de Desarrollo Institucional que servirá de guía metodológica y de modelo operativo en los gobiernos Municipales. El cual contara con el apoyo del Banco Mundial. Este programa será diseñado de acuerdo con los propósitos de un Plan Nacional de Desarrollo 2003 - 2021. El papel del MTC estará orientado a la prestación de apoyo técnico y financiero a los municipios incluidos en el Programa ha Cincuenta ciudades4 del interior del país.

El programa debe incluir 50 ciudades de porte medio en el interior del País. 11

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

CAPITULO II II.- OBJETIVOS: 2.1.- OBJETIVO GENERAL. Es definir y analizar un programa en mejorar las capacidades humanas, técnicas, materiales y financieras de los Gobiernos Municipalidades Provinciales y Regionales, con competencia en la planeación, administración, regulación, operación y mantenimiento del sistema de transporte urbano en 50 ciudades del interior del País, con el fin de fortalecer las instituciones responsables en materia de transportes urbano.

2.2.- OBJETIVOS ESPECÍFICOS (3)

Para alcanzar el objetivo general formulado, se deberán lograr los siguientes objetivos específicos que son de suma importancia: • Analizar principales experiencias de aplicación como técnicas, herramientas y métodos de Gestión en realidades similares en desarrollo institucional, en: Cultura Organizacional, Gestión del Conocimiento y otros requerimientos de entorno y del compromiso institucional. • Seleccionar, definir y resumir los planteamientos teóricos - administrativo y técnicos, relacionados con el Desarrollo Institucional VS Tecnología de Gestión para así

evaluar distintos esquemas interpretativo y distintas estrategias de

gestión implementadas principalmente en los países de América, para llegar así una conclusión. • Comparar el actual funcionamiento de éxito en organizaciones gubernamentales locales propias, como SUNAT, LA SUPERINTENDENCIA DE ADUANAS etc. sobre la implantación y aplicación de un Desarrollo Institucional orientadas a una gerencia de valores. • Organizar, relacionados

desarrollar,

diseñar

con el tema

acciones

procedimientos

administrativos

con el propósito de hacer investigaciones en tres

niveles : fundamentos y metodología, modelos organizacionales y las estrategias de financiamiento.

(3) Los objetivos deben expresarse con claridad para evitar posibles desviaciones en el proceso de investigación y deben ser susceptibles de alcanzarse (Rojas Soriano R. Guía para realizar investigaciones sociales, Universidad Nacional Autónoma de México 1981)

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

CAPITULO III III.- MARCO TEORICO 3.1.- Antecedente del Estudio.El 23 de diciembre de 1981, el Gobierno central transfiere a los Municipios Provinciales los asuntos relacionados con la Administración y regulación del Transito y el Transportes (D.S. 079-81-TC). A partir de la Liberalización del transporte dado por el gobierno central, un jueves 25 de julio de 1,991 se expide el D.L N° 651. Desarrollo Institucional, persigue el fortalecimiento de las Municipalidades Provinciales y Gobiernos Regionales como ente regulador y de control del transporte urbano en cada ciudad del interior del País.(Hernando de Soto –1999) Este fortalecimiento debe incluir todas las áreas importantes, tales como planeación, operación, regulación, mantenimiento, administración y financiamiento (incluyendo control de costos, incremento de ingresos y eficientización de la organización), señalización, vigilancia, seguimiento de programas, concesionamiento de transporte y control de la calidad del medio ambiente (Oscar Figueroa 2001). El desarrollo de cada una de estas instancias es lo que permitirá al municipio del futuro ser eficaz y eficiente en la planeación, el seguimiento y el control de toda la operación del transporte urbano y del tránsito en sus ciudades, así como seguir el desarrollo dinámico de las mismas. (Fernando Pereda 2002) El transporte urbano e interurbano de pasajeros con relación al problema planteado, en las mayorías de las ciudades Peruanas del interior del Pais, más que un sistema, esta constituido principalmente por la red vial y equipos necesarios para hacer posible el movimiento de personas dentro de las concentraciones urbanas, lo concebimos como un servicio en el cual se deposita la posibilidad diaria para que miles de protagonistas del desarrollo económico cumplan con su misión productiva. Actualmente, en muchas ciudades del Perú (ciudades intermedias), y en especial la ciudad de Lima Metropolitana existe una sobre oferta de unidades que ha permitido que rápidamente, se congestionen y contaminen las principales arterias ocasionando en su mayoría por unidades vehiculares de tipos combis que ha generado un alto índice de accidentes vehículares y que necesita una reestructuración integral de todos las instituciones involucradas en ellas. (Ian Thomson Cepal –2002). 3.2.- Base Teórica. La no existencia de procedimientos claros para la concesión de rutas de transporte, lo que permiten que las Autoridades de turno encargadas de regular; este servicio tuviera la posibilidad de dar un tratamiento discrecional a las organizaciones de transportistas. Es evidente que existe una sobre oferta de servicio, ocasionada por el crecimiento descontrolado de la flota de vehículos en operación, al margen de consideraciones de eficiencia operativa y de atención ordenada de la demanda. 13

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

De lo anterior nos conduce al siguiente aspecto que se refiere a las competencia desleal entre las empresas de transportes que ganaron o no ganaron una Licitación y/o Autorización de ruta, existiendo una superposición de rutas y de empresas en la mayoría de sus recorridos, no existen paradas establecidas y el esquema tarifaría son deficientes, y además no guardan relación con la calidad del servicio. respecto a los costos de operación, aunado a la escasez de recolección y control de los ingresos, así como a programas de mantenimientos inadecuados, amerita la necesidad de aplicar un subsidio considerable, creciente y promotor en la reconversión de unidades vehiculares con mas de 20 anos de antigüedad de parte de Gobierno Central, (Titulo De la Promoción de la Inversión Privada) Ley General de Transporte y Transito Terrestre. La sobre oferta de unidades de transportes, ocasiono, en general, mayores costos de operación y menores ingresos para el conjunto de los operadores. Además la utilización de Camioneta Rurales demostró que estas unidades no son la mejor opción tecnológica para las condiciones de operación y de demanda en las Ciudades del interior del País. Habría que agregar el bajo nivel organizaciones e informalidad que caracteriza a los operadores (transportistas habilitados) los que inhibe su calificación como sujeto de crédito desde la perspectiva tanto de la banca comercial como la de desarrollo. Estos factores mencionados, han inducido a la baja tasa de renovación del parque vehicular por parte de los transportistas privados. La falta de profesionalizacion del personal que labora en los Sindicatos y/o Gremios. Por una parte los lideres de organizaciones de transportistas han demostrado a través de los años su incapacidad para desempeñarse como lideres empresariales que la ciudad requiere. Respecto a los operadores de combis y microbuses, cuyos niveles de educación formal son bajos (primaria y secundaria), en su mayoría personas de 18 a 28 años de edad, carecen de los conocimientos básicos acerca de Educación vial, reglamento de transito, mecánica automotriz, manejo defensivo, conducción técnica y primordialmente el trato al publico usuario, entre otros aspectos que deberán formar parte de su capacitación. En general, las organizaciones de transportistas carecen de estructura de organización y de los cuadros de técnicos profesionales en aspectos como programación del servicio, mantenimiento y administración, que sean capaces de ofrecer un servicio de calidad a un costo eficiente. Es importante mencionar la cultura hombre – Vehículo que existe entre los operadores del transporte publico urbano. Esta se origino en forma en que se constituyeron las organizaciones actuales de transportistas, a partir de la Liberalización del transporte dado por el gobierno central, un jueves 25 de julio de 1,991 con el D.L N° 651. Generando una sobre oferta del servicio debido al problema Institucional, la participación de mas de una provincia: Lima, Callao y Huarochiri implica la superposición de rutas y de empresas, la escasa capacidad técnica y administrativa en hacer cumplir las normas legales. La existencia de varias instituciones con capacidad técnica, económica y financiera en el sector Por ejemplo solo en la ciudad de Lima, el Ministerio de Transportes crea la Autoridad Autónoma del periférico Vial Norte, el cual se llevara ha cabo una licitación publica el próximo año, El PROTUM, el próximo año licitara el corredor vial próceres de la independencia – Abancay - Vía Expresa “corredor vitrina”, la AATE licitaran el próximos año 05 rutas que alimentaran al tren eléctrico, y la Municipalidad de Lima licitara una paquete de rutas, el cual supone la superposición de funciones y de competencia. (solo cómo un ejemplo en la ciudad de Lima) 14

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

De los anteriores indicadores se agregan elementos que impactan negativamente y en forma directa al sistema de transporte como: la falta de seguridad pública que pone en riesgo a usuarios y prestadores del servicio; la inexistencia de un tipo de tecnología que defina nuestro sistema de transportes a nivel nacional. Ante este esta propuesta de un Desarrollo Institucional en el sector transporte, plantea una visión que, en síntesis, se propone contar con un Sistema de Transporte eficiente, diversificado, moderno, seguro y digno, entres El Gobierno Central y las Municipalidades Provinciales del interior del país a través del una Planteamiento Institucional para gerenciar el transito y el transporte, de manera eficiente y sustentable. Finalmente para la elaboración del presente investigación, se basa dentro de un Marco legal administrativo y técnico de la experiencia laboral del autor y desde el punto de vista de todos los agentes que intervienen en la administración y gestión de los transportes

3.3.- Definición de términos básico. •

Autoridad Competente.- Son Autoridades competentes: Autoridad Normativa.- A Nivel Nacional el Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción, (MTC) A Nivel Provincial la Municipalidad Provincial en su jurisdicción, en el desarrollo de las normas complementarias para la aplicación de las normas y procedimientos administrativos; y finalmente como Autoridad de Gestión y de fiscalización las Municipalidades Provinciales.

•

Descentralización: Consiste en promover la transferencia de responsabilidades operacionales, administrativas y financieras a los gobiernos municipales, concentrando la labor del Gobierno Central en la provisión de asistencia técnica y financiera, primordialmente a través de créditos.

•

Dirección General de Circulación Terrestre.- Dependencia especializada del Ministerio de Transportes, encargada de normar el transporta terrestre de personas y mercancías en todos los ámbitos y modalidades; así como la de gestión, fiscalización de los servicios de ámbito nacional.

•

Fortalecimiento Institucional.- Consiste en Fortalecer los mecanismos de control y evaluación de gestión para una aplicación eficiente y eficaz de los recursos, a través de una veeduría ciudadana independiente y transparente.

•

Gobierno Regional.- Organismo de gobierno de carácter departamental cuya función es velar por el desarrollo sostenible de cada región con capacidad técnica , económica y financiera que depende del gobierno central.

•

Municipalidad Provincial.- Organismo de gobierno local con competencia para expedir normas complementarias para la aplicación del Reglamento Nacional de Administración del Transporte, dentro de su respectivo ámbito territorial, así como para regular y controlar los servicios de transporte urbano.

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

•

Participación Social y Privada: Promover la vinculación de los usuarios en las decisiones de inversión y en el control de la calidad de los servicios de transporte.

•

Regulación: Aumentar la utilización de mecanismos de mercado para controlar la calidad de los servicios de transporte y tecnificar la capacidad de regulación en el nivel municipal de gobierno.

•

Recuperación de Costos: Incorporar los principios fundamentales de recuperación de costos a la construcción y mantenimiento de la infraestructura de transporte urbano. La política de recuperación de costos debe estar enfocada a aumentar los ingresos gubernamentales, en especial los municipios, a través de la aplicación de cargos a los beneficiarios.

•

Rol de las Municipalidades Provinciales .- Las Municipalidades Provinciales, planifican el desarrollo de los servicios de transporte urbano, para satisfacer suficiente y eficientemente las exigencias del mercado, procurando que el establecimientos de las rutas no generen mayor congestión o deterioro del medio ambiente; y que los vehículos del servicio circulen por vías o corredores viales adecuados a su características y dimensiones.

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

IV.- FORMULACION DE HIPOTESIS 4.1.- Hipótesis general y especifica La evolución y tendencia de atención en resolver los problemas administrativos, técnicos y legales en materia de concesiones de rutas de transporte urbano e interurbano, se observa que en la década de los 90¨ los Consejos Provinciales carecen de autonomía técnica, económica, y financiera dentro del sector transportes, existe un política de transporte?. 4.2.- Determinación de las variables: El presente estudio tiene como objetivo principal analizar la relación entre pobreza, nivel de educación, renta familiar, contexto socio demográfico, y la economía del país, por lo tanto las variables especifica son: A.- Pobreza; que se mide a través de las necesidades básicas satisfechas (INEI) en cada provincia estudiada, cuya variables son: a.- Infraestructura básica Instituciones adecuadas con sistemas de computo Instituciones sin sistemas de computo Instituciones sin servicios básicos. b.- Hogares con personas que no asisten a la escuela c.- Hogares con alta dependencia económica B.- Educación.- se mide a través del Desarrollo educativo, que se obtiene a partir de las siguientes variables: a.- Población analfabeta. b.- nivel educativo promedio. c.- taza de escolarización en la Provincia d.- Nivel educativo de los funcionario publico. C.- Renta Familiar, se mida a través de los ingreso mínimo legal y al tipo de actividad que se dedican ingreso per-capital: a.- Ingreso familiar b.- Sueldos y salarios de los funcionarios. c.- Taza medio de ingresos. D.- Contexto socio demográfico. a.- Población Demográfica. b.- población por grupo de edad c.- población Rural y Urbana d.- Numero de funcionario publico.

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

E.- Contexto Econ贸mico. a.- Presupuesto Municipal en el sector b.- Evoluci贸n del PBI

4.3.- Indicadores. En el Presente estudio se tuvo encuentra los siguientes indicadores:

V.-

FUNDAMENTOS Y METODOLOGIA 18

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

5.1.- PRINCIPIOS ELEMENTALES 5.1.1.- Definición. El Programa de Desarrollo Institucional en el sector de Transporte Urbano es un conjunto de acciones de mejoramiento de las capacidades humanas, técnicas, materiales y financieras de los entes con competencia en la planeación, administración, regulación, operación y mantenimiento del sistema de transporte urbano dirigidas al uso eficiente de los recursos disponibles. El Programa de Desarrollo Institucional describe el proceso requerido para mejorar la habilidad de la organización municipal en el uso efectivo de sus propios recursos y se convierte en el instrumento de apoyo al éxito del Plan Integral de Vialidad y Transporte.

Sus planteamientos deben ser

coherentes con las acciones propuestas en los demás componentes: planeación, ingeniería de tránsito, construcción y mantenimiento de vialidades, transporte público, administración de tránsito y protección ambiental. El Programa de Transporte Urbano incluye tres tipos de ciudades5 según el tamaño de la población, la condición administrativa y la disponibilidad de recursos financieros. Estos tipos de ciudades comparten problemas institucionales particulares que permiten el seguimiento de propuestas organizacionales similares.

Los problemas institucionales del transporte urbano en las ciudades medias se reflejan en limitaciones en la planeación, administración y financiamiento del transporte urbano:

•

Carencia de un marco normativo para la planeación y fijación de una política de transporte urbano por parte de las Municipalidades Provinciales.

•

Mezcla de funciones y responsabilidades en los tres niveles de Gobierno.

•

Ausencia de prácticas administrativas adecuadas en el transporte público.

•

Disponibilidad limitada de profesionales con la capacidad técnica y administrativa requerida.

En este proyecto se consideran tres categorías de municipio: Avanzado, Progreso y Dependientes, las cuales se encuentran descritas en la sección de metodología que se encuentra a continuación. 19

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

•

Limitaciones financieras para el mantenimiento de vialidades.

•

Ausencia de mecanismos para la recuperación de costos.

5.1.2.- Alcances del Programa de Desarrollo Institucional.

El Programa de Desarrollo Institucional se llevará a cabo en dos fases: La primera, con aplicación primordial a la estructura de transporte urbano a nivel Municipal, para llevarla a un grado de suficiencia administrativa y financiera tal, que le permita ejercer sus responsabilidades en el período de implantación del programa y la segunda cuyo marco de actuación se ampliará al nivel Estatal y estará orientada al perfeccionamiento de estructuras de coordinación y apoyo interinstitucional para los municipios de menor desarrollo.

En la Primera Fase se busca concentrar el Programa de Desarrollo Institucional en cuatro aspectos esenciales: •

Marco Regulatorio.

•

Estructura Organizacional Municipal y Coordinación Estatal.

•

Capacitación de Recursos Humanos y Dotación de Equipos.

•

Estrategia de Financiamiento

Marco Regulatorio: Tiene por objeto revisar y adecuar las normas municipales y estatales para hacerlas congruentes con las políticas del Plan Nacional de Desarrollo. Los ajustes en las normas y reglamentos de los diferentes niveles de Gobierno deben dirigirse al logro de la descentralización administrativa y financiera, al establecimiento de un sistema financiero eficiente y al incremento en la participación de los sectores privado y social en la planeación, administración y financiamiento del transporte urbano.

Estructura Organizacional Municipal y Coordinación Estatal: Tiene por objeto el análisis y la definición de una estructura organizacional con funciones, sistemas y procedimientos claramente definidos que le permita al municipio asumir con eficiencia la responsabilidad de administrar y controlar los aspectos básicos del transporte urbano. De igual manera, se deberá efectuar una revisión de la estructura y funciones a cargo del Gobierno Central, con el fin de adecuar la 20

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

organización municipal a las realidades del respectivo Estado. Este análisis puede incluir la recomendación de modificaciones y ajustes en la estructura Estatal del Transporte.

Capacitación de Recursos Humanos y Dotación de Equipos:

Tiene por objeto primordial

analizar las capacidades humanas y técnicas de los entes con competencia en el transporte, la vialidad y el transito urbano y definir las acciones necesarias para potenciar sus recursos. Las inversiones municipales en la capacitación de sus recursos humanos y en la dotación de equipos para la gestión del transporte representa la base para la implantación de las medidas regulatorias y organizacionales. La transferencia de mayores responsabilidades al municipio sólo puede ser asumida con el equipo humano y técnico adecuado.

Estrategia de Financiamiento: Tiene por objeto el establecimiento de mecanismos y sistemas para la recuperación de las inversiones como elemento fundamental para asegurar la prestación eficiente de los servicios en el futuro. El financiamiento de las inversiones y mejoras de la infraestructura de transporte debe estar centrada en la disponibilidad a pagar por parte de los beneficiarios de los sistemas de transporte urbano. Esta estrategia debe contribuir a alcanzar en el futuro la autonomía financiera local.

En la Segunda Fase del Programa se ampliará la acción al nivel de Gobierno Central, abarcando los siguientes aspectos básicos:

•

Marco Regulatorio y Normativo del Transporte Urbano

•

Sistema de Coordinación Municipal

•

Programa de Eficacia y Eficiencia Administrativa

5.1.3.- Requisitos para el Exito del Programa de Desarrollo Institucional

El éxito del Programa de Desarrollo Institucional está determinado por tres factores principales: grado de compromiso de las autoridades locales, especificidad en la formulación de los planes y capacidad de respuesta de las acciones.

Compromiso: La viabilidad de las propuestas depende, en gran medida, de la participación activa de los funcionarios responsables de ejecutar las transformaciones propuestas. El compromiso de las autoridades locales se refleja en el liderazgo que ejerzan los funcionarios responsables de la implantación del Programa de Desarrollo Institucional. El Programa de Desarrollo Institucional de

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

apoyo a las ciudades medias en Transporte Urbano busca evitar la centralización en la definición del Plan Integral y asegurar su acogida por parte de los receptores del programa. Especificidad: La especificidad6 se debe reflejar en la precisión de los objetivos, los métodos para alcanzar dichos objetivos y en los mecanismos para hacer el seguimiento de una actividad en particular. El Plan Integral deberá considerar este objetivo determinando los instrumentos para su realización: acciones, tiempo, resultados esperados, responsables y número de personas involucradas, entre otros.

Capacidad de respuesta:

La vigencia y eficacia del Programa depende de la capacidad de

respuesta que éste tenga, ante las fuerzas que influencian el desempeño de las instituciones. Estas fuerzas son generadas por los beneficiarios de los servicios, las organizaciones políticas y de gobierno y por la propia estructura organizacional y sus individuos.

Visión sistémica del transporte urbano: El Transporte Urbano es un sistema conformado por un conjunto de elementos interdependientes (Vialidad, Transito y Transporte público) y por consiguiente deben ser considerados en forma integral e integrada. El éxito del Programa depende, en gran medida, de que las acciones propuestas concuerden con este enfoque sistémico.

Israel A., Institutional Development (Baltimore: John Hopkins Press, 1987) 22

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

5.2- ANALISIS METODOLOGICA.

La formulación de los programas de Desarrollo Institucional dentro del Plan Integral de Vialidad y Transporte comprende una serie de actividades agrupadas en cinco módulos principales: i)

Posicionamiento;

ii)

Diagnóstico;

iii)

Propuestas;

iv)

Estrategias; y

Formulación del Plan de Acción.

5.2.1.- De Posicionamiento (Modulo 1) Una vez desarrollado este modulo se dispondrá de una base de información actualizada y veraz acerca de las características institucionales del sistema de transporte urbano de la ciudad

Identificación de objetivos: Para formular un programa coherente con la política nacional y con las realidades estatales y municipales se deben fijar los objetivos fundamentales que pueden ser alcanzados con la implantación del Programa de Desarrollo Institucional. Los objetivos básicos establecidos se mencionan en el Items 2.2. Así mismo, se deben reconocer los objetivos de los diferentes componentes del Plan Integral.

Identificación de base legal aplicable: Comprende la identificación y recopilación de toda la normativa legal aplicable al transporte urbano y que sirve de marco de actuación de los entes públicos con competencia en la planeación, administración, regulación, operación, control y mantenimiento del sistema vial y de transporte público de la ciudad.

Identificación

estructuras

organizacionales:

Comprende

identificación

las

características de las organizaciones a nivel Estatal y/o Municipal involucradas en el transporte urbano precisando su estructura jerárquica, funciones, relaciones inter-institucionales y mecanismos de participación social.

Identificación de recursos humanos y materiales: Comprende la identificación de las características cuantitativas y cualitativas de los recursos con que cuentan las distintas dependencias públicas, precisando los niveles académicos y/o técnicos del personal y la tecnología de los equipos utilizados en las actividades propias del transporte urbano. 23

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

Identificación de características financieras: Comprende la identificación de las características financieras del sistema de transporte urbano de la ciudad, precisando los recursos disponibles y proyectados (presupuestos), las fuentes de recursos, los flujos de fondos, los mecanismos de asignación y los sistemas de financiamiento y/o subsidios.

5.2.2.- De Análisis de Diagnóstico (Modulo 2) Al completarse el análisis de diagnóstico se dispondrá de un conocimiento preciso de la situación institucional actual del transporte urbano de la ciudad.

Diagnóstico del marco regulatorio del sistema: Corresponde al análisis de la vigencia, aplicabilidad y cumplimiento de la normativa legal que rige el transporte urbano. Este análisis se debe efectuar para los cinco componentes del Plan Integral en los tres niveles (normativo, regulador y fiscalizador) de Gobierno.

Diagnóstico organizacional del sistema: Comprende el análisis sobre la eficiencia en el desempeño de las funciones de planeación, administración, regulación, operación y mantenimiento del sistema de transporte urbano y de los procedimientos y sistemas administrativos utilizados por las dependencias involucradas.

Diagnóstico de los recursos humanos y materiales: Comprende el análisis cuantitativo y cualitativo de los recursos humanos y materiales empleados en las distintas

dependencias

considerando aspectos tales como suficiencia numérica, indicadores de desempeño (cumplimiento de metas), aspiraciones y motivaciones personales y de grupo, identificación corporativa, operatibilidad y nivel de ocupación y/o utilización de maquinarias y equipos.

Diagnóstico de los recursos financieros: Comprende el análisis retrospectivo y prospectivo del comportamiento de los ingresos y egresos Estatales y Municipales en general, y de las dependencias públicas con competencia en materia de transporte urbano en particular, de los mecanismos de recaudación, de transferencia y de los sistemas de financiamiento del sector. Los valores económicos de los ingresos se pueden clasificar en cargos por servicios (inscripción de los vehículos, permisos o /y autorizaciones de rutas, revisiones, etc.) el impuestos selectivo al consumo (gasolina, tenencia de vehículos, predios, etc.). Los egresos se clasifican en gastos de inversión y gastos corrientes

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

Síntesis de diagnóstico: Comprende una síntesis de las debilidades y fortalezas del sistema de transporte urbano de la ciudad incluyendo la identificación de los problemas críticos de la Planeación de Transporte, la Construcción y Mantenimiento de Vialidades, la Administración del Tránsito y la Protección Ambiental.

Clasificación del Municipio: De acuerdo con las definiciones y la metodología que se presenta en la siguiente sección, se debe establecer la clasificación de municipio: Avanzado, Progreso o Dependientes. El objetivo de la clasificación es orientar la formulación y evaluación de la propuesta organizacional y financiera a un conjunto de opciones razonables ha examinar por la entidad responsable.

Al finalizar esta etapa en la formulación del programa de desarrollo Institucional, se deberá realizar una ronda de trabajo con las autoridades Estatales y Municipales donde se consulten, validen y/o concerten los resultados del diagnóstico institucional.

5.2.3.- De Propuestas ( Modulo 3). Al finalizar el desarrollo de este modulo se dispondrá de un conjunto de acciones de carácter institucional tendientes al mejoramiento de las capacidades técnicas, administrativas y financieras de los entes con competencia en materia de transporte urbano de la ciudad.

Marco regulatorio: El Programa de Desarrollo Institucional debe especificar las acciones requeridas para llevar a cabo las modificaciones legales, normativas y regulatorias necesarias con el objeto de facilitar la descentralización administrativa del transporte urbano y permitir que el municipio asuma las responsabilidades establecidas por la Ley Orgánica de Municipales y la Ley General de Transportes y transito 7.

Estructura organizacional: La estructura organizacional debe responder a las características propias de cada municipio, de los proyectos y propuestas para los otros componentes del Plan Integral y a las funciones y responsabilidades que estratégicamente se proyecten iniciar y/o

LEY N° 23853 Ley Orgánica de Municipalidades el Artículo 6, 10 Inc. 5° y 6° Art. 69° y 134° Inc. 7° y 8° . La Ley N° 27181 Ley General de Transporte y Transito terrestre Art. 17°, otorgan a las Municipalidades Provinciales la responsabilidad y autonomía en el manejo de los servicios de transporte publico urbano dentro de su ámbito jurisdiccional. Los consejos Provinciales pueden transferir las funciones que realizan en la actualidad en la medida en que los municipios adquieran las capacidades requeridas.

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

fortalecer a través del Programa de Desarrollo Institucional. La propuesta de organización institucional del transporte urbano debe cumplir tres requisitos básicos:

i) Flexibilidad para adaptarse a cambios y mejoras situacionales; ii) Precisión en la definición de sus funciones y iii) Coordinación con otras dependencias tanto Municipales como Estatales

En la siguiente sección de este manual se presenta una guía para la formulación de la propuesta de estructuras organizacionales basada en los principios mencionados.

Recursos humanos y materiales: La propuesta de Desarrollo Institucional debe incluir un plan de mejoramiento cuantitativo y cualitativo de las capacidades técnicas y administrativas de los recursos humanos y un plan para la de dotación de equipos y tecnología a las dependencias involucradas.

El plan debe responder a las características propias de cada municipio, de los proyectos y propuestas para los otros componentes del Plan Integral y a las

funciones y responsabilidades que estratégicamente se proyecten iniciar y/o fortalecer a través del Programa de Desarrollo Institucional.

Estimación de costos: Una vez definidas las propuestas de desarrollo institucional referidas en los párrafos anteriores se deberá calcular los costos para cada una de las acciones recomendadas y que formarán parte del paquete de inversiones para el mejoramiento del sistema de transporte urbano de la ciudad. Los costos deben indicarse en términos totales por rubro o acción.

5.2.4-. Estrategias (Modulo 4) Al concluir esta etapa se dispondrá de una estrategia de acciones para el logro de los objetivos propuestos

Estrategia para la compatibilización de políticas: Comprende la definición de una estrategia de acciones para la compatibilización de las políticas de transporte urbano tanto verticalmente, entre las políticas y objetivos, Estatales y Municipales, como horizontalmente a nivel de las distintas dependencias municipales con inherencia en el transporte urbano.

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

Estrategia de compatibilización de funciones: Comprende la definición de una estrategia de acciones para la compatibilización y coordinación de las funciones propias del transporte urbano a los distintos niveles de gobierno tanto vertical como horizontalmente.

Estrategia de financiamiento del sistema: La formulación de la estrategia financiera demanda un proceso cuantitativo e iterativo con el objeto de equilibrar los costos de las necesidades con la capacidad de financiamiento. Para la definición de la estrategia financiera del Plan Integral de Vialidad y Transporte Urbano de la ciudad deberán considerarse los siguientes aspectos:

i) Determinación de necesidades: Los costos incurridos por el municipio en el sector transporte comprenden las inversiones y los gastos corrientes. La estimación de los costos incluye los programas de construcción y equipamiento en un período de diez años. La estimación de gastos corrientes comprende los pagos por la provisión de servicios y por la administración del transporte para el mismo período

ii) Determinación de ingresos: Estos pueden provenir de cargos ya establecidos a los usuarios, por el mejoramiento de los sistemas de recaudación, la revalorización predial o impuestos asignados a los diferentes niveles de Gobierno. Esta tarea requiere la especificación de las modificaciones a las normas fiscales requeridas para aumentar los recaudos municipales

iii) Capacidad de Financiamiento: Con base en los mecanismos de recuperación de costos y la disponibilidad a pagar de los beneficiarios de los proyectos y servicios, se debe estimar la capacidad de financiamiento por el aprovechamiento del sistema de transporte. El equilibrio entre los ingresos disponibles al municipio y el monto de las necesidades en transporte urbano representa la capacidad de financiamiento local.

El objetivo de la propuesta en este sentido es asegurar que, en el futuro, el municipio pueda alcanzar la estabilidad y autonomía financiera que permita ampliar y mejorar el sistema de transporte.

Las transferencias Municipal y el Estado deben ser consideradas en caso de requerirse apoyo adicional para la financiación de proyectos prioritarios. Además, se deberá estimar el valor de los créditos requeridos por el municipio para financiar los proyectos de transporte. Los intereses generados por la contratación de créditos deben ser considerados en los gastos corrientes del municipio. 27

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

5.2.5.-. De Implementación (Modulo 5) Al completarse las actividades de este modulo se dispondrá de un conjunto de acciones para el fortalecimiento y desarrollo institucional del transporte urbano de la ciudad, organizadas cronológicamente.

Plan de Acción: La elaboración del Plan de Acción parte de la aprobación del MTC y las autoridades municipales a la estrategia institucional y financiera, para lo cual se deberán considerar todos los componentes del Plan Integral de Vialidad y Transporte.

La definición del Plan de Acción comprende cuatro tareas: i) Acciones Inmediatas: Acciones que deben ser ejecutadas en el primer año del Plan Integral. Las acciones prioritarias del programa deben incluir, al menos, las reformas al marco regulatorio y el programa de capacitación. El objetivo, las metas, procedimientos y costos de cada una de las acciones se debe detallar de manera específica.

ii) Acciones de Mediano y Largo Plazo: Son acciones que están comprendidas en los tres primeros años del programa. Su definición es de carácter general con el fin de permitir los necesarios ajustes. La implantación de la estrategia de financiamiento es el componente principal de estas acciones.

iii) Cronogramas y Metas: Una vez definidas las acciones de corto y mediano se deben especificar los cronogramas para su implantación, incluyendo las metas de cada período. Las acciones del plan de acción de corto plazo deben ser detalladas por cada mes del programa, indicando la ruta crítica. Las acciones de mediano plazo se deben definir en períodos trimestrales, con revisiones anuales para efectuar ajustes.

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

iv) Coherencia: Para elaborar el Plan de Acción definitivo en Desarrollo Institucional, se deben verificar las propuestas y cronogramas con las tareas de corto y mediano plazo en los demás componentes del Plan Integral.

El programa de Desarrollo Institucional debe presentarse a las autoridades para su aprobación definitiva. En cada uno de los componentes del Plan Integral se deben sintetizar las acciones institucionales que sirven de apoyo a la implantación de las respectivas propuestas, indicando sus aspectos críticos.

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

VI.- MODELO ORGANIZACIONAL Las ciudades medias presentan diferentes características y niveles de desarrollo que demandan estrategias

y plazos distintos para alcanzar la descentralización, la autonomía

financiera y administrativa del transporte urbano. La presente sección contiene un modelo de clasificación de municipios y una guía para la definición de la estructura organizacional del transporte urbano mas adecuada.

6.1.- DESARROLLO INSTITUCIONAL.La propuesta de

Desarrollo Institucional para un mejor análisis está dividido en las

siguientes tres secciones:

Fundamentos y Metodología; en la cual se define el concepto del desarrollo institucional en transporte urbano, se presentan sus elementos principales y se describen los requisitos para el éxito de los programas. Esta sección contiene la metodología de evaluación institucional correspondiente a la definición y los objetivos fijados por la institución responsable (por ejemplo La Secretaria técnica Lima – Callao) para la formulación de las propuestas de Desarrollo Institucional en la Ciudad de Lima Metropolitana.

Modelos Organizacionales; Se presenta una propuesta guía, para la organización institucional para ser adecuada a las condiciones de los diferentes municipios. El modelo incluye las características básicas de la estructura organizacional, las funciones mínimas a ser ejercidas y las acciones generales necesarias para su implantación.

Estrategia de Financiamiento; En la cual se presenta la situación global del financiamiento de la infraestructura de transporte y los objetivos y acciones generales para alcanzar la recuperación de costos e incrementar la autonomía financiera municipal.

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

6.2.- BASE LEGAL.•

La Constitución Política del Perú Art. 191° y 192

•

Decreto Supremo N° 079-81-TC de fecha el 23 de diciembre de 1981, el cual el Gobierno Central transfiere a los Municipios Provinciales los asuntos relacionados con a Administración y Regulación del Transito y el Transportes.

•

Ley N° 23853 La Ley Orgánica de Municipalidades Art. 6, 10, Inc.5° y 6° Art. 69° y 134° Incisos 7y 8 Que son funciones de los Municipios Metropolitanos y Provinciales dentro de su jurisdicción Metropolitana o la de Regularización del transportes colectivo, la circulación y el transito, así como la organización y reglamentación de los servicios públicos

•

El Decreto Ley N°651, promulgado un jueves 25 de julio de 1,991; dado por el Gobierno Central: “Establece la Libre competencia de tarifas y declara el libre acceso a las rutas del servicio publico de transporte urbano e interurbano de pasajeros en todo el País.

•

Decreto Supremo N° 010-92 MTC, dispone que los Consejos Provinciales elaboraran su Plan Regulador de Rutas, marco normativo que permitirá efectuar las Licitaciones en rutas declaradas de Acceso Restringido y también las rutas de libre acceso.

•

Decreto Supremo N° 012-95 MTC, se expide el Reglamento Nacional del servicio publico de Transporte Urbano e Interurbano de pasajeros, define el Ministerio de Transporte y comunicaciones como Autoridad Normativa y a las Municipalidades Provinciales como Autoridad Administrativa dentro de su jurisdicción territorial.

•

Decreto Supremo N° 011-97 MTC, Art, 3° Crease la Secretaria Técnica de Transporte Urbano, como unidad ejecutora, con autonomía técnica , económica y financiera, dentro del pliego del Ministerio de transporte vivienda y construcción.

•

Ley

N° 27181 Ley General de Transportes y Transito Terrestre, Art. 17, establece

claramente

que las Municipalidades Provinciales, en su respectiva jurisdicción y de

conformidad con las Leyes y los reglamentos nacionales, el cual tiene las siguientes competencia en materia de transportes y transito terrestre

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

•

Decreto Supremo N° 040 - 2001 MTC “Reglamento Nacional De Administración del Transporte”. Art. 15

“Son competencia y funciones de

las Municipalidades Provincial

regular, administra y controlar los servicios de transporte urbano dentro de su jurisdicción”.

6.3.- CLASIFICACION DE MUNICIPIOS:

El objeto de la clasificación es el de servir de guía al consultor en la formulación de su propuesta de desarrollo institucional en función a ciertas características actuales de la

ciudad, de sus

instituciones y de la capacidad que tiene el municipio de alcanzar niveles de suficiencia administrativa y financiera en el lapso de implantación del programa integral de transporte urbano (3 años).

6.3.1.- Definiciones

Para los efectos de la aplicación de la metodología, los municipios del programa se clasifican en tres categorías que se definen a continuación:

Avanzado: Municipios que deberán alcanzar la autonomía administrativa y financiera en el manejo del transporte urbano durante la implantación del programa integral de transporte urbano (máximo 2 años)

Progreso: Municipios que durante la implantación del programa integral de transporte lograrán una autonomía financiera parcial y contarán con una organización administrativa local encargada del manejo del transporte urbano, la cual compartirá funciones y responsabilidades con dependencias estatales mediante un organismo de coordinación. Al final del programa se definirá cuales de estos municipios pueden emprender un programa avanzado de desarrollo institucional.

Dependientes: Municipios que en el mediano plazo continuarán dependiendo en gran medida de los recursos financieros y administrativos de los niveles superiores de Gobierno. En la Segunda Fase del Programa se diseñarán los mecanismos de regulación y coordinación Estatal para asegurar la eficiencia en los sistemas de transporte urbano en los municipios de menor desarrollo. El papel del gobierno

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

Central, se limitará al establecimiento del marco regulatorio general y al apoyo financiero de proyectos de inversión y mantenimiento.

6.2.2.- Criterios y Atributos:

La clasificación de las ciudades medias para fines del programa de desarrollo institucional se basa en ciertos atributos de carácter poblacional, administrativo y financiero

Poblacionales: Las ciudades incluidas en el programa, tienen una población entre cincuenta mil y un millón de habitantes8. Se caracterizan por un rápido crecimiento demográfico, alto potencial de captación de recursos y un mayor número de problemas: deficiencias en mantenimiento vial, baja calidad y limitaciones de oferta en el transporte público, congestionamientos e impactos negativos en el medio ambiente.

Los atributos poblacionales para clasificar los municipios son: • Población Urbana: Es el número de habitantes oficialmente censados en la Ciudad. Se expresa en numero de habitantes • Crecimiento Poblacional: Es el promedio del último decenio de la tasa de crecimiento poblacional. Se expresa en porcentaje • Densidad vehicular: Es la relación de cantidad de vehículos por cada 100 habitantes que se encuentran registrados en la Ciudad.

Administrativos: Las ciudades medias del Programa se caracterizan por su diversidad administrativa y política. Entre los municipios del Programa se encuentran ciudades capitales de provincia donde operan dependencias responsables por diversas funciones públicas y ciudades con muy bajo desarrollo administrativo. Sin embargo, en la mayoría de las ciudades la administración estatal es responsable por la administración del transporte público y del tránsito.

Las variables administrativas utilizadas para clasificar a los municipios dentro del programa de transporte urbano son: • La jurisdicción político-administrativa: Corresponde a la importancia de la Ciudad en el contexto político administrativo y se expresa en si es la Capital de Provincia o no. 8

Las ciudades con una población entre 400,000 y 1,200,000 habitantes son consideradas prioritarias dentro del crédito del Banco Mundial. 33

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

• Disponibilidad de dependencia encargada del transporte: Corresponde a la capacidad administrativa del Municipio en el sector del transporte urbano y se expresa en la disponibilidad o no de una oficina municipal encargada de los aspectos inherentes.

Financieros: Otro de los aspectos que caracteriza las ciudades incluidas en el Programa es su potencial de autonomía con base a sus recursos económicos. Los indicadores financieros facilitarán una idea general sobre este potencial de desarrollo económico y compararlo con otras ciudades.

Los atributos financieros para clasificar a los municipios son: • Capacidad de financiamiento de inversiones con recursos propios: Corresponde al promedio del porcentaje de financiamiento de inversiones en materia de vialidad, transito y/o transporte público que proviene de recursos propios del Municipio sobre el promedio de la inversión total realizada en estas áreas en la Ciudad en los últimos dos años. • Dependencia de aportaciones de otros niveles de gobierno: Corresponde al promedio del porcentaje de recursos que provienen de otros niveles de gobierno distintos al municipal sobre el promedio del monto total de los presupuestos municipales de los últimos tres años.

6.2.3.- Metodología de Clasificación

3.11 La clasificación de los municipios del Programa se realiza con base en la siguiente metodología:

Avanzado: Cumplen 5 de los siguientes 7 puntos: 9

Capital de Provincia

Población mayor a 400,000 habitantes

Más de 15 vehículos por cada 100 habitantes

Tasa anual de crecimiento poblacional mayor del 3.8 %

Cuentan con dependencias encargadas del transporte

Financiamiento local de inversiones superior al 15 %

Dependencia presupuestaria de aportaciones inferior al 25 %

Progreso: Cumplen 4 de los siguientes 6 puntos: 9

Población entre 100,000 y 400,000 habitantes 34

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

Más de 10 vehículos por cada 100 habitantes

Tasa anual de crecimiento poblacional superior al 3 %

Cuentan con dependencias encargadas del transporte

Financiamiento local de inversiones superior al 8 %

Dependencia presupuestaria de aportaciones inferior al 60 %

Dependiente: Comprende todas las demás ciudades no incluidas en las categorías Avanzado y Impulso. Estas ciudades se caracterizan por ser de menor tamaño, tener un bajo desarrollo administrativo y menores problemas de transporte.

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

6.3.- MODELOS ORGANIZACIONALES

El diseño de la estructura organizativa del transporte urbano de la ciudad es específico y particular para cada situación y depende de factores físicos, administrativos, financieros y políticos que deben ser analizados por el proponente, por lo que no se considera conveniente la sugerencia de ninguno en particular porque ello limitaría su creatividad e iniciativa propia.

Como ayuda para la formulación de la propuesta de organización institucional del transporte urbano de la ciudad, se propone a continuación una metodología basada en: i). - Una guía para el diagnóstico organizacional y funcional, ii).- La definición de las formas y características generales de la organización, y iii).- Las metas organizacionales, por tipo de ciudad, que deben lograrse durante la implantación del programa.

6.3.1.-Guía para el diagnóstico y formulación de alternativas de organización

Las funciones en materia de transporte urbano que debe cumplir la organización institucional municipal para lograr su autonomía administrativa y financiera se puede resumir en la matriz que se presenta seguidamente.

La utilización de esta matriz de responsabilidades, siguiendo la metodología sugerida en esta sección, es una herramienta que sirve como guía tanto para el diagnóstico institucional, como para la formulación de la propuesta organizacional.

El analista puede calificar, con su propio criterio y utilizando la guía de tópicos que se presenta, el grado con que se cumplen cada una de las funciones de la matriz, observando de una manera rápida y global, donde se encuentran las debilidades y fortalezas de la organización institucional en cuanto al cumplimiento de sus responsabilidades teóricas.

A través de la comparación cualitativa de la situación actual con la objetivo, el consultor orientará la formulación de su propuesta para el logro de las metas recomendadas para cada clasificación de municipio.

Matriz de responsabilidades:

Cuadro A 36

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

Planeación

Proyecto

Transporte

Vialidad

Transito

Público

Urbana

Urbano

Sistema modal,

Políticas desarrollo,

Uso suelo,

redes

redes, proyección

ordenación territor.

Características de

Vías

Dispositivos control

rutas

Construcción

Paradas,

Control

Infraestructura

Control,

Medidas de

señalamiento

mitigación Normas

Normatividad,

Normas,

Concesiones

Especificaciones

reglamentos

Fiscalización,

Policía tránsito

multas

Operación

Estudio impacto ambiental

terminales

Reglamentación

Medio Ambiente

Fiscalización, monitoreo

Sistemas de

Sistemas de control

gerencia de Vías

Mantenimiento

Promoción

Paradas,

Bacheo,

Control,

terminales, señales

pavimentación

señalamiento

Monitoreo

Campañas

Educación y

Educación

educativas

seguridad vial

ambiental

Fuente: Ventajas competitivas de las organizaciones: Michael Porter 1996 USA

Guía de tópicos:

Los aspectos a considerar para la evaluación de la organización institucional pueden ser, sin limitarlos, los siguientes: 37

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

Funcionales: • Falta de planeación y/o adecuación a las políticas de desarrollo urbano • Falta o deficiencia de programación de actividades intra o extra niveles • Falta o deficiencia de articulación de funciones intra o extra niveles • Deficiencia en el control y fiscalización de responsabilidades • Indefinición de funciones, falta de atribución para el ejercicio de funciones • Funciones ejecutadas deficientemente • Fraccionamiento de funciones en mas de un ente • Invasión de funciones • Superposición de responsabilidades, competencias y/o funciones Organizacionales • Vinculación o desvinculación jerárquica del ente • Autonomía de funciones • Capacidad de coordinación inter-institucional de actividades Recursos • Falta de presupuestos • Aplicabilidad de mecanismos de financiamiento • Deficiencia en el control y fiscalización de presupuestos • Deficiencias de recursos humanos y/o materiales para el ejercicio de funciones • Motivación personal Político-administrativos • Discontinuidad de políticas, planes y programas • Apoyo y/o solidaridad institucional • Imagen Normativos • Aplicabilidad de reglamentos • Normas legales a veces contradictorias.

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

6.3.2.- Tipos de organización La organización típica puede basarse en tres orientaciones: • Organización por funciones: En la cual las actividades son especificadas y distribuídas según la naturaleza de las funciones (Planificación, Construcción, Administración, Control, Operación, etc.). • Organización por áreas: En la cual las actividades son definidas y distribuídas según áreas de responsabilidad (Transporte, Tránsito, Vialidad ) • Organización por proyectos: Es una mezcla de las dos posibilidades anteriores en donde las actividades son agrupadas por proyecto el cual puede incluir una o mas áreas con una o mas funciones. Por ejemplo: la construcción, operación y mantenimiento de un eje vial o carril exclusivo de transporte público. Este tipo de organización es sumamente flexible.

A continuación se presentan dos esquemas genéricos de organización y un esquema institucional con la finalidad de que sean utilizados como guía para la propuesta de organización institucional del transporte urbano de la ciudad. Es conveniente resaltar que la utilización de estos esquemas debe enfocarse desde un punto de vista de carácter genérico, como modelos flexibles, para analizar y adaptar a las condiciones específicas de cada ciudad.

Utilizando como guía el esquema institucional presentado y la definición de las estructuras organizativas resultantes de la aplicación de los modelos organizacionales, se podrán definir con precisión las funciones y responsabilidades que ejercerán los entes involucrados, así como la base para la definición de la estrategia de transferencia y/o asunción de las mismas por parte de los poderes públicos

En la organización por funciones el analista puede diseñar la estructura organizativa institucional del transporte urbano siguiendo como guía el esquema gráfico que se presenta seguidamente, considerando la unión de una o mas unidades funcionales con competencia en una o mas de las áreas contenidas en el ovalo gris.

La selección y agrupación será de acuerdo a las características específicas de organización, procedimientos, administrativas y políticas de la ciudad que se esté considerando y a los objetivos y estrategias del programa, procurando evitar la duplicidad, solapamiento e incongruencia de funciones.

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

A.- ESQUEMA DE ORGANIZACION POR FUNCIONES

COORDINACION

UNIDAD DE PLANEACION

DEPENDENCIA

UNIDAD DE PROMOCION

UNIDAD DE PROYECTOS TRANSPORTE

UNIDAD DE MANTENIMIENT.

VIALIDAD UNIDAD DE CONSTRUCC. TRANSITO

MEDIO AMBIENTE UNIDAD DE OPERACIONES

UNIDAD DE REGAMENT.

UNIDAD DE CONTROL

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

En la organización por áreas, el analista diseña la estructura organizativa tomando como base el siguiente esquema, considerando la unión de una o mas unidades de área que ejercerán una o mas de las funciones contenidas en el ovalo gris.

Al igual que en el caso anterior, la selección y agrupación será de acuerdo a las características específicas de organización, procedimientos, administrativas y políticas de la ciudad que se esté considerando y a los objetivos y estrategias del programa, procurando evitar la duplicidad, solapamiento e incongruencia de funciones.

B.- ESQUEMA DE ORGANIZACION POR AREAS COORDINACION DEPENDENCIA

UNIDAD DE TRANSPORTE

UNIDAD DE TRANSITO

PLANEACION

PROYECTO

CONSTRUCCION

REGLAMENTAC.

CONTROL

OPERACION

MANTENIMIENTO

UNIDAD DE VIALIDAD

UNIDAD DE MEDIO AMBIENTE

PROMOCION

Otro aspecto a considerar para el diseño de la estructura organizacional institucional del transporte urbano es el correspondiente a las relaciones entre los distintos niveles de gobierno y la participación de la comunidad en las decisiones que afectan el sector. 41

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

En muchos casos de Ciudades Peruanas del interior del Pais, las funciones de transporte urbano son ejercidas por una multiplicidad de organismos a nivel del Gobierno Local Municipal. Las estructuras organizativas que se dise帽en deben, necesariamente, tomar en cuenta estas realidades y ofrecer una respuesta que permita el ejercicio eficiente de las responsabilidades y funciones dentro de los objetivos de participaci贸n social, descentralizaci贸n, suficiencia administrativa y financiera que persigue el Programa de Desarrollo Institucional.

ESQUEMA DE ORGANIZACION INSTITUCIONAL PARTICIPACION DEPENDENCIA COORDINACION

COMUNIDAD

GOBIERNO ESTATAL

GOBIERNO MUNICIPAL

UNIDAD CONSULTIVA

UNIDAD COORDINADORA

MEDIO AMBIENTE

TRANSPORTE

VIIALIDAD

TRANSITO

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

D.- EJEMPLO DE APLICACION DEL MODELO DE ORGANIZACION POR FUNCIONES El esquema siguiente es un ejemplo hipotético de aplicación del modelo de organización por funciones. No constituye una recomendación de organización sino un ejemplo de utilización. El esquema propone la agrupación de las funciones de: • Planeación, proyectos y promoción del transporte, el transito y la vialidad (planes de transporte, proyectos de vias, semaforización e intersecciones, campañas educativas de seguridad vial, etc.) en un ente. • Construcción y mantenimiento de la vialidad y transito (vias, señales, pintura) en otro, •

Reglamentación del medio ambiente (normas) en otro, y

• Control y operación del transito (policía, sistemas de semaforización y señales) y medio ambiente (revisión) en otro.

UNIDAD DE PLANEACION

UNIDAD DE PROMOCION

UNIDAD DE PROYECTOS TRANSPORTE

UNIDAD DE MANTENIMIENT.

VIALIDAD UNIDAD DE CONSTRUCC. TRANSITO

MEDIO AMBIENTE UNIDAD DE OPERACIONES

UNIDAD DE REGAMENT.

UNIDAD DE CONTROL

6.3.3.- Criterios para la evaluación de alternativas organizacionales

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

A continuaciรณn se describen algunos de los criterios fundamentales a ser tomados en cuenta para la evaluaciรณn de las formas de organizaciรณn institucional que se propongan.

Estos atributos pueden ser ponderados de acuerdo al criterio del analista para obtener en una matriz un puntaje para cada una de las alternativas de organizaciรณn estudiadas que sirva de base para la toma de la decisiรณn mas acertada.

Factibilidad administrativa: Se refiere a la capacidad del organismo de tener una estructura de organizaciรณn, que facilite su actuaciรณn e independencia administrativa para garantizar el funcionamiento deseado del sistema

Factibilidad financiera: Se refiere a la capacidad del organismo de obtenciรณn de los recursos financieros necesarios para el desempeรฑo de sus funciones.

Factibilidad politica: Se refiere al grado de aceptaciรณn de la alternativa por parte de los poderes pรบblicos, operadores y usuarios

Factibilidad legal: Se refiere a la magnitud y posibilidad de modificaciones para la adecuaciรณn del marco legal a la nueva organizaciรณn.

Factibilidad de implementaciรณn: Se refiere al grado de dificultad para la instrumentaciรณn legal, administrativa y financiera de la alternativa de organizaciรณn en funciรณn a la situaciรณn actual.

Capacidad de coordinaciรณn: Se refiere al potencial y posibilidad que tiene la alternativa de organizaciรณn para resolver los problemas de coordinaciรณn de acciones dentro del sistema de transporte urbano.

Capacidad de vinculaciรณn jerรกrquica: Se refiere al potencial y capacidad que tiene la alternativa de organizaciรณn para vincularse en forma eficaz tanto internamente dentro de la instituciรณn correspondiente como con los demรกs niveles de gobierno para facilitar la integraciรณn de planes.

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

Capacidad de innovación tecnológica: Se refiere al potencial y posibilidad que tiene la alternativa de organización para desarrollar, implementar, incorporar y/o adecuar nuevas tecnologías a los procesos del sistema de transporte urbano.

Capacidad de respuesta: Se refiere a la adecuación y facilidades de satisfacción de la alternativa de organización a las demandas inmediatas del sector

Capacidad de recursos humanos: Se refiere a la posibilidad y capacidad de la alternativa de organización para la obtención y uso de los recursos humanos idóneos necesarios para el buen desempeño de sus funciones

Capacidad de control: Se refiere a la posibilidad y facilidad que ofrece la alternativa de organización para el control y supervisión de sus funciones por parte de otras instituciones competentes.

Riesgo de desvío de funciones: Se refiere al potencial y posibilidad que permite la alternativa de organización para la distracción o desvío de las funciones que se le atribuyen

6.3.4.- Principales Características Organizacionales

Las características que deben cumplir las estructuras que se propongan en el Plan Integral de Vialidad y Transporte se pueden clasificar en tres tipos: de organización , de financiamiento y de recursos humanos y se presentan en el siguiente cuadro.

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

CUADRO “ B “

ORGANIZACION FLEXIBILIDAD • Ajustable a las condiciones cambiantes del futuro • Adaptación a crecimiento gradual PRECISION • Definición clara de atribuciones, funciones, y responsabilidades, tanto vertical como horizontalmente sin duplicaciones.

FINANCIAMIENTO

RECURSOS HUMANOS

TECNIFICACION EFICIENCIA • Especialización funcional • Economía en el uso de los recursos • Mantener y promover la calificación técnica • Optimización en la aplicación RECUPERACION • Establecer contabilidad de costos y mecanismos de recuperación de inversiones

ESTABILIDAD • Mínima rotación del personal calificado REMUNERACION • Esquemas salariales competitivos

COORDINACION • Articulación, Comunicación y Coordinación entre dependencias municipales e interacción con el Estado PARTICIPACION • Permitir la participación social y privada en las decisiones SISTEMAS Y PROCEDIMIENTOS • Simplificación de sistemas y procedimientos administrativos AUTONOMIA • Autonomía parcial de programación, control y actuación sin perjuicio de orientaciones superiores

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

6.3.5.-Metas organizacionales por tipo de Municipio

Avanzado: En los municipios de esta categoría se puede fijar como objetivo una organización institucional que responda, al mínimo, por un 80 % de las funciones definidas en la matriz de responsabilidades en el lapso de implantación del Programa.

Progreso: En los municipios de esta categoría se puede fijar como objetivo organizacional el ejercicio de un mínimo de 50 % de las funciones definidas en la matriz de responsabilidades en el lapso de implantación del Programa.

La conformación de estructuras multi-institucionales tipo “Consejo Coordinador de Transporte Urbano”, que dependa de la autoridad Estatal y Municipal puede ser una propuesta viable. Este tipo de organización mixta deberá evolucionar en el mediano plazo hacia la estructura municipal. El ente debe ser una dependencia reducida en el número de profesionales, pero con alta capacidad técnica.

Dependientes: Los municipios de esta categoría se organizarán de acuerdo con las funciones que asuma el Gobierno del Estado recomendádose que en el lapso de implantación del Programa lleguen a ejercer por lo menos el 20 % de las funciones definidas en la matriz.

La mayor parte de los Municipios del Interior del País, requiere esencialmente la creación o mejoramiento de su dependencia de mantenimiento vial. La coordinación de las actividades de planeación, transporte público y tránsito a cargo del Estado se pueden adelantar con la designación de funcionarios municipales de coordinación para cada área.

Una vez definidas las áreas funcionales, la estructura organizacional debe desarrollarse en todos sus aspectos, para lo cual se realizarán las siguientes tareas:

•

Definir y asignar las diferentes responsabilidades sobre áreas específicas, de manera clara y precisa.

•

Generar mecanismos que promuevan la autosuficiencia financiera.

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

•

Establecer

condiciones

económicas

administrativas

necesidades del personal técnico y profesional. •

Definir los mecanismos de coordinación inter-institucional.

adecuadas

las

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

VII.- ESTRATEGIA DE FINANCIAMIENTO. La asignación de recursos para el financiamiento de los sistemas de transporte urbano en las ciudades del Programa se ha realizado en los últimos años sin mecanismos de evaluación de proyectos o una metodología de planeación. El Gobierno Central, realiza transferencias sustanciales a los gobiernos locales municipales con

verificación sobre la calidad de las

inversiones. La financiación de los proyectos identificados a nivel local por las autoridades municipales o estatales puede recibir financiación de diferentes fuentes: aportes incluidos en el Acuerdo anual de Inversión, otras transferencias establecidas en el presupuesto del Banco central de reservas (BCR).

La mayoría de los municipios del Programa no cuentan con los ingresos adecuados para financiar sus inversiones de transporte. En consecuencia, el gobierno central, deben efectuar cuantiosas transferencias para financiar la operación del transporte urbano, así como la construcción y el mantenimiento vial a nivel local. De otra parte, los aportes de los beneficiarios directos únicamente cubren una pequeña proporción de los costos de construcción y de mantenimiento vial.

La actual política económica del Gobierno Central obliga a examinar nuevas fuentes de financiación para las actividades de carácter local. Una alternativa disponible es la recuperación de costos mediante el cobro de los beneficios directos generados por el sistema de transporte urbano, la cual genera un uso eficiente de los recursos. Además, es posible trasladar algunos de los ingresos generados por las actividades de transporte que son recaudados por el Estado al Municipio aumentando la eficiencia en los cobros.

En la actualidad, la proporción de la financiación local de los municipios de categoría "Avanzado" varía entre el 15% y el 25% de las inversiones. En los municipios en nivel de "Progreso" esta participación varía entre el 8% y el 18%, mientras que en los municipios en "Dependientes" la financiación local no supera el 10% del monto de las inversiones en transporte.

7.1.- ESQUEMA ACTUAL DE RECAUDOS

El Gobierno Municipales continua siendo el mayor recaudador de ingresos generados por las actividades de transporte urbano. La mayor parte de estos ingresos provienen delos derechos

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

derivados de la concesión de ruta. Los Municipios, también percibe ingresos provenientes del impuesto sobre tenencia o uso de vias y de los registros vehicular, entre otros.

Los Estados pueden percibir ingresos por el uso y tenencia de vehículos, por impuestos al transporte público, por derechos de tránsito y parqueo y por multas. No obstante, los Estados que forman parte del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal no mantienen en vigor algunos de estos derechos e impuestos. Estos Estados participan de la distribución de impuestos federales.

Los municipios recaudan diferentes derechos sobre el transporte entre los cuales se encuentran:

•

Derechos por servicio de uso de Vía, como apertura, rectificación, ampliación, prolongación,

alineamiento,

pavimentación,

bacheo,

nivelación,

empedrado

compactación de calles municipales.

•

Derechos por servicios de tránsito como colocación y mantenimiento de semáforos y de señales, colocación de marcas, intervención en accidentes, servicio de paso en cruceros, inspección de vehículos y licencias de conducir, etc.

•

Derechos generados por registro y control vehicular.

EGRESOS

Los egresos nacionales correspondientes al sector transporte, incluyendo carreteras y otros modos, superan los ingresos generados por el sector. Los egresos en transporte urbano están representados en su mayoría por transferencias a los Estados y municipios. Una menor proporción está representada por inversiones directas en algunos municipios, especialmente en construcción de vialidades. Las transferencias a los estados y municipios para financiar el transporte urbano son financiadas con los ingresos generales de la República.

Los egresos destinados a la formación bruta de capital fijo en transporte urbano han disminuido en el conjunto de municipios incluidos en el Programa de Cincuenta Ciudades. La inversión privada realizada en el sector transporte carretero ha mantenido la inversión global en el sector. No obstante, aún no se ha desarrollado la construcción de vialidades urbanas por sistemas de concesión. 50

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

El principal componente de los gastos recurrentes es el mantenimiento de vialidades. Este monto ha disminuido en el conjunto de municipios como proporción de la red vial. La proporción de gastos recurrentes destinado a gastos de funcionamiento ha ido en aumento por el crecimiento de las organizaciones municipales encargadas del transporte. Algunos de estos gastos incluyen inversiones menores como equipos de planeación.

7.2.- ESTRATEGIA FINANCIERA PARA RECUPERACION DE COSTOS ECONOMICOS.

Dentro del Programa de Transporte Urbano en las Cincuenta Ciudades Medias a Nivel Nacional, que se tiene previsto aumentar los ingresos locales de acuerdo con las nuevas funciones asignadas a los municipios. Durante los próximos cinco años se continuarán transferencias del Gobierno Central a los municipios para financiar las inversiones y el mantenimiento de los sistemas de transporte urbano. Sin embargo, los nuevos cargos a los usuarios deben ser administrados por las autoridades municipales y el sector privado debe participar en el financiamiento de los proyectos.

Las medidas prioritarias de la estrategia financiera son de carácter municipal. La implantación de medidas fiscales a nivel nacional, el cual se puede efectuar bajo un programa global de modernización tributaria. La mayor parte del incremento en ingresos locales puede realizarse mediante la implantación de programas de modernización y eficiencia administrativa del fisco municipal.

En particular, la modernización del catastro puede generar aumentos superiores al 100% en algunos municipios. La actualización de los valores catastrales y la incorporación de predios al registro son las principales tareas de la modernización del catastro. Otro elemento que puede mejorar sustancialmente los ingresos municipales es el mejoramiento de los sistemas de información tributaria y de recaudación, una buena cantidad de municipios participantes en el programa solo recaudan menos del 50 % de lo que potencialmente pueden recaudar y esto es básicamente debido a la desactualización de la información y a la utilización de sistemas arcaicos de cobranzas en la mayoría de los consejos provinciales. Por consiguiente, la recuperación de costos e inversiones se basa en el establecimiento de un marco normativo adecuado y en la eficiencia administrativa municipal.

Los objetivos de la estrategia financiera son: •

Aumentar los recaudos municipales 51

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

•

Modernizar los sistemas de cargos a los usuarios

•

Disminuir las transferencias directas de la Federación y el

Estado •

Facilitar la privatización de inversiones y servicios

El aumento de la financiación local dependerá de la categoría de municipio. La proporción de la financiación local en los municipios "Avanzados" deberá pasar a ser un 50% en el mediano plazo y 75% en largo plazo. En los municipios "Progreso" esta proporción deberá ser del 25% en el mediano plazo y 40% en el largo plazo. La participación local en los municipios "Dependientes" no superará el 20% en el largo plazo. Las metas específicas para cada municipio deben ser establecidas en el contexto del Plan Integral de Vialidad y Transporte.

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

VIII.- RECOMENDACIONES FINALES 8.1.- CRONOGRAMA DE IMPLANTACION

La elaboración de programas de Desarrollo Institucional con la utilización de este Manual se iniciará en el 2002 a partir de los planes integrales que se presenten a estudio de SEDESOL. Los Términos de Referencia para la elaboración de estos planes serán complementados con este programasl. Se estima que cerca de 10 planes serán elaborados en el presente año. Las ciudades incluidas en la primera fase del Programa (2002 - 2003) son en su mayoría municipios de categoría "Avanzado" para los cuales se debe aplicar en su mayor extensión las guías del Manual de Desarrollo Institucional.

Este Proyecto puede ser utilizado en la revisión de los Programas de Desarrollo Institucional que serán presentados por el M.T.C. y que seran elaborados ha inicios del 2001. Sin embargo, la aprobación de estos Planes debe basarse esencialmente en los Términos de Referencia aprobados por el Banco Mundial.

En 2002 se deberá elaborar un Manual de Desarrollo Institucional dirigido a los Consejos provinciales. Aunque los municipios donde se presentan los mayores problemas de transporte están incluidos en la primera fase del programa, la administración estatal será responsable por la gestión del transporte urbano en la mayoría de los municipios del país. El Gobierno Central sólo tendrá un papel normativo y de apoyo financiero.

A finales de 2002 deberán iniciarse los programas de Desarrollo Institucional a nivel de los gobiernos locales - municipales. Estos programas deben estar dirigidos a facilitar la autonomía administrativa y financiera de los municipios "Avanzados", promover el desarrollo institucional de los municipios en "Progreso" y a garantizar una administración eficiente del transporte urbano en los municipios en "Dependientes"

8.2.- Responsabilidades Institucionales

La implantación del Programa de Desarrollo Institucional en el sector de transporte urbano en un municipio determinado cuenta con la participación de instituciones del Gobierno Central y el Gobierno Municipal. De acuerdo con el presente proyecto, el Programa de Desarrollo Institucional 53

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

está centrado en las instituciones municipales en tanto que el Estado actúan como instrumento de apoyo

El banco central de reserva (BCR) es el receptor de los recursos del Banco Mundial y administra recursos nacionales, dirigidos al Programa. El BCR. concederá créditos a los municipios para la financiación de los Planes Integrales de Vialidad y Transporte aprobados por El MTC y el Banco Mundial. El BCR es responsable por los asuntos financieros de la contratación de proyectos y adquisición de bienes y servicios del Plan Integral.

El MTC., es responsable por prestar apoyo técnico a los consultores que elaboran los planes integrales y a los respectivos municipios. Para la realización de su función técnica dentro del Programa cuenta con el apoyo de asesores especializados y personal entrenado durante la primera fase del Programa. El MTC, es responsable por la definición de las acciones necesarias para adecuar el marco normativo y legal a los preceptos de descentralización y autonomía municipal contenidos en el Artículo 191° y 192° de la Constitución Política del Perú y la Ley Orgánica de Municipalidades.

Los Gobiernos Regionales participan en la ejecución de los Planes Integrales mediante la emisión de un aval financiero al acuerdo de préstamo entre el municipio y el BCR. En la segunda fase del Programa, el Estado será responsable por la ejecución de un programa de Desarrollo Institucional dirigido a mejorar la gestión del transporte urbano en los municipios que se mantendrán bajo su responsabilidad.

El Municipio es el elemento principal en la gestión del transporte urbano. El compromiso de la administración municipal con los objetivos y la ejecución del programa de Desarrollo Institucional es fundamental para alcanzar el éxito en la transformación del transporte urbano.

8.3.- Aspectos Procedimentales

La clasificación de los municipios es un aspecto dinámico. En tal sentido, es conveniente establecer metas de desempeño que faciliten la continua revisión de los parámetros de clasificación y la redefinición de acciones correctivas para alcanzar el Desarrollo Institucional.

Los programas de Desarrollo Institucional deben hacer referencia a la normatividad, la organización y el financiamiento del sistema de transporte urbano. Estos tres elementos están interrelacionados y no pueden discutirse de manera independiente. Este proyecto presenta una 54

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

indicación para enfrentar el análisis de estos elementos. No obstante, la formulación de cada Programa específico demanda un análisis particular de acuerdo con las circunstancias especiales del municipio en cuestión. En consecuencia, las recomendaciones y guías contenidas en este proyecto pueden ser utilizadas como modelo general, pero deben ser ajustadas para cada uno de los municipios.

Normatividad. La regulación del transporte requiere la reforma de algunas normas existentes con el fin de transferir el mayor número de funciones del Estado al municipio y consolidar el papel del Estado en relación con los municipios más necesitados. Los municipios de nivel "Avanzado" deberán ajustar su normatividad del transporte urbano durante el primer año de implantación del programa, con el fin de asumir las funciones bajo su responsabilidad.

Organización. El proceso de estructuración de la nueva organización municipal demanda la elaboración de manuales de funciones y descripción de responsabilidades fundamentales de cada una de las nuevas áreas funcionales del transporte. Durante la primera fase del programa se debe contar con el núcleo de profesionales responsables de llevar a cabo la transformación de las dependencias actuales a la nueva estructura.

Financiamiento. El análisis financiero que debe ser realizado en los programas de Desarrollo Institucional comprende los aspectos más amplios de la evaluación microeconómica y el financiamiento de proyectos de inversión. El acopio de la información presupuestal es sólo un elemento en la realización de este análisis. La formulación de la estrategia de financiamiento es buscar el equilibrio entre los beneficios generados por el sistema de transporte y los montos destinados a su ampliación y mantenimiento.

5.15

La realización de los Planes Integrales por parte de las firmas de consultoría local requiere

del apoyo del MTC y su grupo de asesores. De igual manera, este proceso exige la participación de funcionarios municipales en el mismo. Para tal efecto, MTC, a través de sus delegaciones, debe coordinar las actividades de apoyo y supervisión de los estudios.

5.16

La ejecución de los planes integrales sólo es posible con la apropiación de los recursos

presupuestales correspondientes9 por parte del Municipio. De igual manera, el municipio deberá

La participación del Municipio equivale usualmente a 25% del costo total del Programa. 55

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

comprometerse a no realizar inversiones cuantiosas10 que afecten su estabilidad financiera y la del Programa.

5.17

La aprobación del Plan Integral de Vialidad y Transporte estará sujeta, en todo caso, a la

demostración ante las autoridades correspondientes del MTC de la capacidad administrativa municipal comprobada, para la ejecución del mismo. La conformación de una unidad especialmente dedicada a la administración del Plan puede ser una opción adecuada para garantizar el cumplimiento de los requisitos del Programa.

El Banco Mundial exige que durante la ejecución del Programa no se inicien proyectos diferentes a los definidos en el Plan Integral, cuyo costo sea superior a US$ 3 millones. 56

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA. Rojas Soriano R. Guía para realizar investigaciones sociales, Universidad Nacional Autónoma de México 1981)

Israel A., Institutional Development (Baltimore: John Hopkins Press, 1987) LEY N° 23853 Ley Orgánica de Municipalidades el Artículo 6, 10 Inc. 5° y 6° Art. 69° y 134° Inc. 7° y 8° . La Ley N° 27181 Ley General de Transporte y Transito terrestre Art. 17°,

Modelos Organizacionales.

BANCO MUNDIAL, AIR QUALITY BENEFITS OF PROSED, San Paublo Integred Urban Transport Proyect, Washington, USA –1994.

ASOCIACION NACIONAL DE TRANSPORTE PUBLICO. FONTUR Fondo Nacional de Transporte Urbano Caracas- Venezuela “Programa de desarrollo Institucional en transporte” abril - 2000

INSTITUTO NACIONAL DE ESTADISTICA E INFORMATICA INEI- Guia estadística – Nacional 2001.

Peralta Oswaldo Plan integral de transporte Rosario y Area Metropolitana Instituto de estudios de transportes UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO ARGENTINA 1998

TRANSPORTE PUBLICO URBAN EN FRANCIA Estructura de organización de ciudades Europeas, Dirección General de Desarrollo y Planificación – Francia – París 1995.

DESARROLLO INSTITUCIONAL 57

TESIS: Propuesta de Desarrollo Institucional para mejorar el Transporte Urbano

•

Fomentar, mediante capacitación periódica, un cambio de actitud de los funcionarios públicos frente a la calidad del servicio y respeto al usuario.

•

Fortalecer los mecanismos de control y evaluación de gestión para una aplicación eficiente y eficaz de los recursos, a través de una veeduría ciudadana independiente.

•

Revisar y armonizar las funciones del Consejo Municipal de Planeación con los demás entes administrativos.

•

Revisar y precisar las funciones de la Empresa de Servicios Públicos de Transportes.

•

Activar y fortalecer el Banco de Programas y Proyectos para garantizar la racionalización de la inversión, así como la planeación de las obras y su obligatoria inclusión al plan de inversiones de proyectos prioritarios.

•

Definir políticas claras en materia de transporte urbano, para la atención y prevención de crisis en el sector.

Municipios: Criterios de Participación Establecidos •

RANGO POBLACIONAL: Este programa está dirigido a ciudades de más de 100.000 habitantes. Podrán ser incluidas, por vía de excepción, ciudades de población menor al límite establecido, en función de políticas nacionales de ordenación del territorio. También serán incluidas las áreas metropolitanas con más de una Alcaldía, si éstas están mancomunadas y que uno de los municipios tenga como mínimo más de 100.000 habitantes.

•

EXISTENCIA DE UNA OFICINA LOCAL DE TRANSPORTE: El Municipio deberá contar con una Oficina Local de Transporte de carácter permanente, encargada de la administración del tránsito y la dirección y regulación del transporte a nivel local.

•

PRESUPUESTO PARA LA OPERACION DEL TRANSPORTE URBANO: La oficina responsable deberá disponer de los recursos presupuestarios necesarios para satisfacer las necesidades de mantenimiento de la vialidad y las facilidades de transporte público y tránsito urbano, así como la operación de la oficina local.

De resultar elegible el Municipio, FONTUR procederá al análisis de los recaudos entregados por la Alcaldía, y designará a un equipo de asistencia para apoyar a la Alcaldía en el proceso de definición del programa a ejecutar, con base en los manuales técnicos para la presentación de proyectos: Manual de Operaciones y Manual de Procura.