Economía Colombiana Ed. 348

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y social. Este énfasis contribuirá a una mejora sustancial en la gestión y la gerencia pública, en pro de la rentabilidad social de los productos a cargo de los sujetos

Director

Edgardo José Maya Villazón

Contralor General de la República Subdirectora

Gloria Amparo Alonso Másmela

Vicecontralora General de la República

Coordinadora

Martha Lucía Villa Restrepo

Asesora Despacho Vicecontralora

Consejo Editorial

Jorge Humberto Botero Angulo

Margarita Henao Cabrera

Antonio Hernández Gamarra

Beethoven Herrera Valencia

Santiago Montenegro Trujillo

Mauricio Pérez Salazar

Editor General

Oscar Alarcón Núñez

Preparación editorial

Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

Directora oficina

Rossana Payares Altamiranda

Diseño de portada

Néstor Patiño Forero

Diagramación, edición fotográfica y elaboración de gráficos

Andrea Artunduaga Acosta

Colaboración fotográfica

Google, El Herado.

Suscripciones y distribución

Cra. 69 No. 44-35

PBX 518 7000

e-mail: revista_economia@contraloriagen.gov.co

Impresión

Imprenta Nacional de Colombia

© Contraloría General de la República 2016

En el proceso de evaluación de políticas públicas, la Contraloría se ha propuesto emitir pronunciamientos de control y vigilancia fiscal sobre políticas públicas, destinados al Congreso y ciudadanía, para el ejercicio del control político

públicos y de los privados que le corresponde vigilar

“ ”

Edgardo José Maya Villazón

La evaluación de las políticas públicas, pág. 4

Seminario Internacional “Evaluación de las Políticas Públicas 2016.

También el contenido lo llevará a cada artículo haciendo click sobre él.

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Contenido

EDITORIAL

4

La información en un estado de derecho

Edgardo José Maya Villazón Contralor General de la República.

TEMA CENTRAL

7

Gobierno digital en Colombia: Transparencia y confianza

David Luna, Ministro de Tecnología de la Información y las Comunicaciones.

16

Calidad y disponibilidad de la información del sector público en Colombia

Santiago Montenegro, Director Ejecutivo de Asofondos.

23

La información tributaria y los sistemas de la DIAN

Santiago Rojas Arroyo, Director General de la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales.

Organización

Mariana Martínez Cuellar, Ex Diectora de Gestión de Información Litigiosa en la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Liliana Caballero, Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública.

DESDE LA CGR

67

Paralelo de posconflictos: El Salvador, Guatemala y Colombia

Contraloría Delegada para el sector Defensa, Justicia y Seguridad.

76

Evaluación de la Política Antinarcóticos en Colombia desde la perspectiva de la producción de cocaína

2010-2015

Contraloría Delegada para el sector Defensa, Justicia y Seguridad.

COYUNTURA

100

Coyuntura económica a final de 2016

Dirección de Estudios Macroeconómicos, Contraloría Delegada para Economía y Finanzas.

HISTÓRICO

51

SEPARATA La evaluación de las políticas públicas

Edgardo José Maya Villazón, Contralor General de la República.

111

El plebiscito de 1957, un verdadero referendo

Óscar Alarcón Nuñéz, Editor General de la Revista Economía Colombiana.

“El Gobierno estableció la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Nacional (Ley 1712 de 2014), que “reglamenta el derecho de acceso a la información en el país” y es una de las leyes más garantistas de la región.”

Editorial

La

información de derecho en un estado

Para que un estado de derecho y una democracia funcionen adecuadamente se requiere que el ciudadano cuente con información adecuada, oportuna y veraz para el cabal cumplimiento de sus propósitos. Es obligación de los gobernantes responder a esa tarea para que el gobernado tenga los elementos necesarios que le permitan saber cómo lo dirigen y juzgar la gestión de ellos. ¿Cómo el ciudadano puede darse cuenta del manejo del Estado cuando carece de la información o cuando esta se le suministra de manera incompleta o equivocada? Desde cuando los franceses hicieron su gran revolución y redactaron los llamados Derechos del Hombre y del Ciudadano en agosto de 1789, recogieron de manera simple los planteamientos de los filósofos de la época, Locke, Montesquieu, Rousseau y Sieyés. Con sobriedad y simplicidad dieron desarrollo a dos principios fundamentales que han garantizado su permanencia en el tiempo a esa carta de derechos: la libertad y la igualdad. Eso no se puede garantizar si no hay información.

Por eso en este número de Economía Colombiana se analizan las políticas públicas teniendo en cuenta la necesidad de la información para promover la eficacia y la eficiencia de la administración pública.

Por su puesto que la Contraloría General de la República, para cumplir con su función constitucional de vigilancia y control del manejo financiero del Estado requiere de información veraz y oportuna, razón por la cual nos colaboran en este número distintos funcionarios que tienen que ver con el tema, así como otros especialistas, quienes reflexionan sobre la importancia del suministro de información para que sea conocida y evaluada por la opinión pública.

El ministro de Tecnología de la Información y las Comunicaciones, David Luna, hace un análisis de los programas digitales que su despacho viene implementando en el país por cuanto la transparencia y el acceso a la información son imprescindibles en el desarrollo del Estado. Se está trabajando, dice, en esos planes para luchar contra la corrupción, buscar la transparencia y generar la veeduría ciudadana.

Santiago Montenegro hace un análisis comparativo de Colombia frente a otros países, y en especial el Perú, sobre la calidad y disponibilidad de la información del sector público y sostiene que Colombia aún está lejos de ser ejemplo en transparencia y acceso a la información. Además plantea que hay una gran

dispersión de la información para la transparencia, dependiendo de la entidad pública, el departamento y el municipio que la suministra.

Sobre la información tributaria y los sistemas de la Dian, su director, Santiago Rojas Arroyo, se refiere a la manera cómo la entidad a su cargo desarrolla su labor y cómo se viene modernizando tan importante organismo para cumplirle eficazmente al gobierno y al contribuyente.

Mariana Martínez Cuéllar, quien fuera gestora de información litigiosa de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, detalla el funcionamiento de esta joven entidad y explica cómo ha logrado ser exitosa en tan poco tiempo gracias a los mecanismos que emplea para el manejo de la información con que cuenta en los procesos que se presentan contra la nación.

La entidad que tiene la estructura y pone en práctica el diseño y organigrama de la rama ejecutiva del Estado es el Departamento Administrativo de la Función Pública que está a cargo de Liliana Caballero. En artículo que se publica en este número explica cómo la entidad responde a los nuevos retos para producir la información pública que permita la toma de decisiones gubernamentales.

También se publican las memorias del seminario sobre Evaluación de las Políticas Públicas que organizó la CGR en noviembre pasado, evento que contó con la asistencia de importantes invitados extranjeros, como Chistopher Mihn, director general de asuntos estratégicos de la oficina de rendición de cuentas del gobierno de los EE.UU.; Harry Hatry, del Instituto Urbano de los EE.UU., promotor de la reflexión académica y metodológica aplicada para la rendición de los resultados de las políticas públicas; Ian Davies, expresidente de la Sociedad Europea de Políticas Públicas; Roberto Salcedo, Auditor Especial de Desempeño de la Auditoría Superior de México; Daniel Ortega, Director de la Oficina de Evaluación de Impacto y Aprendizaje de la CAF y Fernando Rojas, Consultor del Banco Mundial. Igualmente participaron altos funcionarios colombianos, como el Ministro de Protección Social, Alejandro Gaviria y el Director del Dane, Mauricio Perfetti.

En nuestra habitual sección sobre temas históricos, en este número recuerdan y publican en su totalidad los acuerdos de Benidorm y Sitges suscritos por los expresidentes Alberto Lleras y Laureano Gómez, que dieron origen al primer plebiscito votado en Colombia en diciembre de 1957, el cual también aparece

en su integridad. Se hace un análisis del mismo y se compara con el plebiscito del año pasado para contribuir al debate que aún subsiste en algunos sectores de la opinión pública.

Edgardo José Maya Villazón Contralor General de la República

Edgardo José Maya Villazón, Contralor General de la República.

El Gobierno estableció la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Nacional (Ley 1712 de 2014), que “reglamenta el derecho de acceso a la información en el país” y es una de las leyes más garantistas de la región.

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transparencia Gobierno digital en Colombia: y confianza

Vale la pena señalar la importancia creciente de las redes sociales como instrumento de comunicación y de servicio. En 2015, por ejemplo, el 15% de los ciudadanos interactuó con las entidades públicas a través de redes sociales, y el 14% las usó para quejarse de la atención o servicios ofrecidos por estas.

David Luna*

La transparencia y el acceso a la información son imprescindibles en el desarrollo de los Estados. En Colombia, esto se refleja en la Estrategia de Buen Gobierno, desarrollada en los dos últimos Planes Nacionales de Desarrollo (PND), en los que se manifiesta que, para fortalecer la gobernabilidad, es necesario lograr un “continuo mejoramiento de la administración pública, centrado en la transparencia, la rendición de cuentas y la pulcritud en el manejo de los recursos públicos”1

En efecto, en el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC) trabajamos para luchar contra la corrupción, buscar la transparencia y generar veeduría ciudadana, y esto

* Ministro de Tecnología de la Información y las Comunicaciones.

1 DNP, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, p. 471. [En línea], disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/PND/ Bases%20PND%202010-2014%20Versi%C3%B3n%205%201404-2011%20completo.pdf.

2 Ley 1712/ 2014 Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional. [En línea], disponible en: http://www. mintic.gov.co/portal/604/articles-7147_documento.pdf

significa que estamos comprometidos con garantizar el acceso a la información pública.

Incluso, hace casi dos años, el Gobierno estableció la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Nacional (Ley 1712 de 2014), que “reglamenta el derecho de acceso a la información en el país” y es una de las leyes más garantistas de la región, pues, además de consagrar el derecho al acceso a los datos públicos, logra la armonización de derechos relacionados con la intimidad familiar y personal, el derecho a la salud, a la integridad, entre otros.

La ley indica que “deberá estar a disposición del público la información a la que hace referencia la presente ley, a través de medios físicos, remotos o locales de comunicación electrónica. Los sujetos obligados –como las entidades públicas– deberán tener a disposición de las personas interesadas dicha información en la Web, a fin de que estas puedan obtener la información, de manera directa o mediante impresiones. Asimismo, estos deberán proporcionar apoyo a los usuarios que lo requieran y proveer todo tipo de asistencia respecto de los trámites y servicios que presten”2 .

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En este sentido, las entidades están obligadas a informar sobre su estructura, sedes y horarios, su presupuesto y ejecución, planes de gasto público, directorio, políticas y lineamientos, plan de compras, inversiones, manuales, objetivos, metas, contratos, entre otros.

Asimismo, respecto a los servicios que se prestan, la ley indica que la Entidad debe publicar detalles acerca de todos los servicios que se brinden directamente al público; información correspondiente a los trámites; una descripción de los procedimientos que se siguen para tomar decisiones en las diferentes áreas; el contenido de las decisiones y las políticas que afecten a los ciudadanos; informes de gestión, evaluación y auditoría; mecanismos de solicitudes, quejas y reclamos; mecanismos de participación ciudadana, y datos abiertos.

El marco normativo y administrativo también está compuesto por la reglamentación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (Decreto 1510 de 2013), la aprobación del Estatuto Anticorrupción (Ley 1474 de 2011) y la aprobación del Conpes 167: “‘Estrategia Nacional de la Política Pública Integral Anticorrupción”.

Así las cosas, es importante resaltar que la información pública es un activo de todos; por lo tanto, la divulgación y el acceso a la misma es un derecho fundamental que no vulnera la intimidad de los ciudadanos ni supone un riesgo para el país.

En este sentido, las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) se convierten en la mejor vía para divulgar y entregar información pública de calidad, y facilitar su acceso, uso y aprovechamiento por parte de los ciudadanos. Y es allí donde desde el MinTIC, a través de la Estrategia Gobierno en Línea, trabajamos para lograr este propósito y buscamos construir un Estado más eficiente, transparente, colaborativo y participativo, gracias a la tecnología.

Nuestra Estrategia cuenta con cuatro componentes que se enfocan en facilitarle al ciudadano el acceso a los servicios del Estado por medios electrónicos y mejorar los procesos de las entidades públicas, gracias al uso estratégico de la tecnología. Estos son: TIC para servicios, TIC para Gobierno abierto, TIC para Gestión y Seguridad, y Privacidad de la información.

El componente de TIC para Gobierno abierto tiene como objetivo construir un Estado más transparente, participativo y colaborativo, en el que los ciudadanos participen activamente en la toma de decisiones gracias a la tecnología y, para ello, promueve tres acciones principales: aumentar la divulgación de la información pública en medios electrónicos; promover la apertura, el uso y el aprovechamiento de los datos abiertos, y adelantar ejercicios permanentes de rendición de cuentas haciendo uso de los medios electrónicos.

Así, dentro de los logros de transparencia, participación y colaboración, existe una serie de criterios para lograr que las entidades hagan parte de un Gobierno Abierto. Por ejemplo, en el primer logro, que busca facilitar el acceso a la información pública de manera permanente y permitir su aprovechamiento, se debe poner a disposición la información pública en medios electrónicos para que puedan acceder a ella los usuarios, los ciudadanos y los grupos de interés.

La entidad debe entonces, mantener actualizada la información que publica y habilitar mecanismos electrónicos para que los usuarios puedan suscribirse a los servicios de información.

Precisamente en materia de acceso a la información pública, desde Gobierno en Línea se expidió la Resolución 3564 del 2015, que establece los estándares

para la publicación y divulgación de la información pública en los sitios web de los sujetos obligados en la Ley 1712 del 2014 (art. 5).

Esta resolución, que contribuye a garantizar el derecho a la información de los colombianos, establece pautas para temas como la publicación y divulgación de los contenidos, la accesibilidad en medios electrónicos para población en situación de discapacidad, la generación de formularios electrónicos para la recepción de solicitudes de acceso a información pública, y las condiciones de seguridad de los medios electrónicos, entre otros.

Esta normatividad es de obligatorio cumplimiento para las diferentes entidades estatales y las organizaciones que desarrollen funciones públicas delegadas como las notarías y las cámaras de comercio, las prestadoras de servicios públicos, entre otras.

Otro de los criterios para fomentar la transparencia está relacionado con la rendición de cuentas, que busca fomentar el diálogo y la retroalimentación entre las entidades del Estado y los ciudadanos. Esto debe lograrse por medio de la información oportuna, veraz y en un lenguaje claro, siempre haciendo uso de las TIC.

En este contexto, la entidad debe brindar información transparente sobre su gestión, habilitar espacios virtuales llamativos y difundir las convocatorias relacionadas con los eventos presenciales de rendición de cuentas. Asimismo, debe habilitar de manera continua canales electrónicos que permitan conocer las opiniones, quejas, sugerencias y comentarios de

la ciudadanía, en todas las etapas necesarias para la rendición de cuentas. Incluso, se debe hacer una retroalimentación de estos aportes en su página web.

Asimismo, para lograr la transparencia, en el MinTIC promovemos la apertura, uso y aprovechamiento de los datos abiertos y adelantamos ejercicios permanentes de rendición de cuentas haciendo uso de los medios electrónicos. También buscamos generar valor de estos datos, a partir del aprovechamiento de la información pública por parte de los ciudadanos, emprendedores, programadores, entre otros grupos de interés, que puedan crear diferentes iniciativas tecnológicas a partir de los mismos.

La entidad, entonces, debe trabajar en identificar los conjuntos de datos que sean más útiles y tengan más impacto en la población, y mantener actualizada esta información, haciendo incluso monitoreo a la calidad y uso de los mismos.

Por otro lado, dentro del logro de colaboración, se busca generar soluciones con la ciudadanía de problemas que estén relacionados con temas públicos. Y un criterio que ayuda a lograrlo es la innovación abierta, con la que se pretende construir soluciones, justamente, con los ciudadanos. Para ello, las entidades deben no solo identificar estos retos, sino habilitar herramientas tecnológicas para lograr ese puente con la población. Y, a partir de ellos, diseñar acciones que impliquen mejoras y publicar los resultados de este ejercicio colaborativo.

El último logro para el componente de Gobierno abierto es la participación. Para promoverla, la enti-

Es importante resaltar que la información pública es un activo de todos; por lo tanto, la divulgación y el acceso a la misma es un derecho fundamental que no vulnera la intimidad de los ciudadanos ni supone un riesgo para el país.

dad debe tener una estrategia electrónica que involucre a diferentes usuarios, habilitando y divulgando información por medios institucionales, incluidas las redes sociales, y debe desarrollar acciones que incrementen esta participación y retroalimentación por estos canales.

En este logro, también es importante trabajar en la consulta a la ciudadanía; es decir, conociendo la opinión de los ciudadanos sobre temas de interés público que haya promovido la entidad, a través, precisamente, de la habilitación de canales electrónicos y la publicación de los resultados de estos ejercicios.

Además, es vital que los ciudadanos se involucren en la toma de decisiones de la entidad. En este aspecto, también se deben habilitar los canales para involucrar a los usuarios, recopilar la información que ellos generen y divulgar los resultados que aporten a la solución de las problemáticas planteadas inicialmente, gracias al uso de las TIC.

Es así como desde la Estrategia Gobierno en línea buscamos aprovechar las oportunidades y los beneficios que aportan las TIC para garantizar el cumplimiento de la Ley, luchar contra la corrupción, generar veeduría ciudadana y lograr transparencia.

Principales iniciativas

De acuerdo con este marco normativo, en el MinTIC venimos trabajando en la disposición de información

pública, la cual resulta de interés para los usuarios, las empresas y los ciudadanos en general, a través de iniciativas como portales web, aplicativos y otras plataformas digitales que permiten su uso.

En este sentido, la publicación de información en los sitios web resulta de vital importancia para garantizar el derecho consagrado en la Ley, al mismo tiempo que es una de las acciones fundamentales para el cumplimiento de la Estrategia Gobierno en línea, pues proporciona datos claros y útiles, y es uno de los primeros y más importantes pasos para que el Estado se acerque al ciudadano, así como para que este pueda ejercer una participación efectiva en la gestión pública y en el seguimiento de sus acciones.

En el marco de la implementación de la Estrategia, hemos entregado 2.221 sitios web a las entidades territoriales. Al brindar esta solución, les garantizamos de manera gratuita: el alojamiento del sitio web (hosting); la administración técnica del mismo (gestión de usuarios y asignación de permisos); el mantenimiento y la actualización tecnológica constante; el soporte técnico, y las copias de seguridad periódicas para la recuperación de información en caso de emergencia (ver infografía 1).

Para promover la apropiación de los sitios web por parte de las administraciones locales y de los ciudadanos, hemos desarrollado capacitaciones virtuales y presenciales, además de manuales y guías para alcaldías, gobernaciones y entidades gubernamen-

tales, en las se dan recomendaciones para escribir en los sitios web y la estructura de los canales (ver cuadro 1).

Cuadro 1

Número de sitios web por tipo de entidad

Tipo de entidadNúmero de sitios web

Alcaldías 1.048

Asambleas 20

Concejos 486

Entidades gubernamentales 657

Gobernaciones 9

Portal de alcaldes y gobernadores de Colombia 1

Total general 2.221

La capacitación sobre la administración de sitios web territoriales también la hemos hecho de manera presencial, bajo el lema #YoAmoMiMunicipioDigital.

El desarrollo de estas jornadas nos ha permitido visitar 25 departamentos, realizar 28 sesiones y capacitar 729 funcionarios de 558 entidades. (cuadro 2)

En cuanto a las capacitaciones en línea, a través de herramientas como el chat, hemos desarrollado 11 sesiones para brindar entrenamiento a los administradores de las plataformas sobre diversos temas. Estas buscan generar capacidades y compartir las buenas prácticas en torno a la gestión de los sitios web.

Infografía 1 Visitas a los sitios web administrados, por cada departamento

Fuente: MinTic.

Fuente: Dirección Gobierno en Línea MinTic.

Visitas mensuales por cada tipo de sitio Cuadro 2

Fuente: Dirección de Gobierno en Línea MinTic.

Tipo Entidad / Mes Sitios web de alcaldías y gobernaciones Sitios web de corporaciones y entidades gubernamentales

gobernadores

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También, trabajamos para que los medios electrónicos contribuyan a la transparencia, a través de la publicación de información suficiente, relevante y actualizada de las entidades públicas, en formatos abiertos, que permitan que las personas interesadas conozcan, analicen y hagan uso de este contenido.

Los datos abiertos cumplen un papel fundamental, pues se convierten en una herramienta que garantiza información abierta y de calidad para que los ciudadanos se informen, participen en las decisiones públicas y hagan parte de las iniciativas del Estado gracias a un contenido claro, reutilizable y de fácil acceso.

Esto sumado al aporte que le pueden hacer a la economía digital del país. De acuerdo con un informe de la firma Capgemini Consulting sobre la situación del mercado de gestión de Open Data en Europa, a través de los datos abiertos se puede “crear valor económico de múltiples formas, incrementando las transacciones de mercado o creando empleo, a partir de la producción de servicios y productos basados en este tipo de información”. Incluso, se estima que el mercado directo de los datos abiertos será de 325 billones de euros entre 2016 y 2020, y, en este mismo periodo, se crearán 25.000 empleos, a través de los productos y servicios que se generan a partir de ellos.

Desde Gobierno en Línea, estamos trabajando para que las entidades abran su información y garanticen, no solo transparencia, sino también la participación y veeduría ciudadana, pues cuando las personas tienen acceso a los datos, pueden conocer de cerca a las entidades y trabajar para que estas realicen una mejor gestión.

Gracias a este trabajo, nuestro país es número uno en Latinoamérica y cuarto en el mundo en datos abiertos, dentro de una muestra de 122 países, según el Global Open Data Index 2015, en el que Colombia ascendió ocho posiciones. Además, avanzó 12 puestos en el Open Data Barometer, alcanzando el lugar 28 en este índice, que busca mostrar el predominio e impacto de las iniciativas de datos abiertos en el mundo.

Para continuar con este liderazgo, que da cuenta del fuerte trabajo que se está haciendo para publicar información que dé cuenta de la trasparencia de las instituciones públicas, el año pasado Colombia renovó su portal de datos abiertos www.datos.gov. co, que para septiembre del 2016 alcanzó un millón de visitas desde su puesta en producción el 18 de julio de ese año.

Un ejemplo claro del uso eficiente de los datos abiertos hace referencia a un caso periodístico que generó alarmas para que la comunidad y la Alcaldía de Tamalameque trabajaran en solucionar una problemática que aquejaba a la población de esta zona desde hace mucho tiempo.

En 2015, el periódico “El Tiempo” publicó una noticia con las estadísticas del Índice de Riesgo de la Calidad del Agua, realizadas por el Instituto Nacional de Salud y publicadas en el portal de datos abiertos del Gobierno Colombiano www.datos.gov.co. En el primer lugar, con el peor índice en el país, estaba este municipio del Cesar.

Esta noticia generó un gran impacto en la Alcaldía, la cual tomó medidas para involucrar a la comunidad, darle a conocer la problemática y buscar posibles

soluciones conjuntas. Incluso, se creó un comité de la calidad de agua, en el que también se vincularon algunos ciudadanos, para sensibilizar a la gente y tomar medidas para ayudar a evitar la proliferación de enfermedades y para darle un uso eficiente y racional al líquido. Por su parte, la Alcaldía adelanta trámites para conseguir recursos y lograr certificarse como una población con agua potable.

Por otro lado, cabe resaltar la importante labor que ejerce Urna de Cristal, la plataforma del Gobierno Nacional creada para transformar la relación entre los ciudadanos y el Estado. A través de esta, se crean estrategias para implementar ejercicios de participación ciudadana, se hace un acompañamiento personalizado a las entidades del Gobierno para asesorar su gestión y se trabaja por la transparencia gubernamental. La idea, entonces, es estar en contacto con las diferentes entidades para potenciar la comunicación enfocada en el ciudadano, incentivando así su participación.

Además, la Urna es un medio para que el ciudadano sea escuchado y se den respuestas a todo lo que le interesa. Su objetivo es que la gente conozca el trabajo que hacen las entidades del Estado y, además, se informe para poder preguntar, opinar y aportar a la gestión gubernamental.

Por ejemplo, con el fin de dar a conocer los principales componentes y el proceso de elaboración de la Política Pública Integral Anticorrupción, Urna de Cristal implementó un ejercicio de participación ciudadana para recibir aportes de los colombianos respecto al tema y difundir la gestión de la Secretaría de Transparencia.

Otro de los objetivos del ejercicio fue centralizar la información sobre las iniciativas del Gobierno para luchar contra la corrupción, mejorar la atención al ciudadano e incentivar la transparencia. Para ello, en el 2013 se publicó un micrositio de la Política Integral Anticorrupción, con información de transparencia gubernamental y una encuesta para que participaran los ciudadanos. Con este ejercicio se lograron 3.952 visitas y 3.025 participaciones, que incluyeron respuestas a encuestas, interacciones en redes sociales, comentarios y preguntas.

Otro ejercicio de la Urna estuvo enfocado en explicar el procedimiento para registrar los documentos de identidad para votar en las elecciones de autoridades locales de octubre del 2015, ya que la Registraduría Nacional del Estado Civil, en ese entonces, inició el proceso de inscripción de cédulas.

La campaña de pedagogía electoral se implementó por medio de redes como Twitter y Facebook, mailing, mensajes de texto y unidades móviles.

Como resultado del ejercicio, se lograron capturar 110.921 participantes e interacciones ciudadanas, a través de respuestas a encuestas, redes sociales, comentarios y preguntas, etc. El, alcance promedio de la campaña en redes sociales logró 11,1 millones de impresiones.

Estos son algunos ejemplos de cómo la ciudadanía y las entidades pueden trabajar conjuntamente para mejorar la gestión pública, promover la transparencia y crear canales de comunicación que promuevan la integración y la solución de diversos problemas de carácter público, a través del uso de las TIC.

¿Cómo nos va?

En cuanto a los resultados, es importante señalar que, a través del Índice de Gobierno en Línea, se hace seguimiento específico a la publicación de información en los sitios web, verificando que todas las entidades dispongan de datos relacionados con los medios para contactar a la entidad; documentos e información de interés; estructura orgánica y talento humano; normatividad; presupuesto; planeación; control; contratación pública; trámites y servicios, y los instrumentos de gestión de la información pública.

Cabe resaltar la importante labor que ejerce Urna de Cristal, la plataforma del Gobierno Nacional creada para transformar la relación entre los ciudadanos y el Estado.

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Recuadro 1 Recuadro 2 Resultados del índice de Gobierno en línea Así se relacionan los ciudadanos con el Estado

• En el año 2015, el 86% de las entidades públicas del orden nacional y el 90% de las entidades del orden territorial cumplían con los criterios de accesibilidad de sus sitios web, los cuales son de obligatorio cumplimiento para las organizaciones públicas.

• El 48% de las entidades públicas del orden nacional y 68% del orden territorial utilizaron los medios electrónicos en diferentes ejercicios de consulta o toma de decisiones realizados por la Entidad, para integrar a la ciudadanía, los usuarios o los grupos de interés.

• El 32% de las entidades estatales ha generado, al menos, una aplicación o publicación a partir de sus datos abiertos.

• Frente al nivel de satisfacción de los usuarios, tomando una escala de 0 a 100, el promedio es de 85 en las entidades del orden nacional y de 48 para las entidades del orden territorial.

• El porcentaje de información publicada en línea, en atención a la Ley de Transparencia y Derecho de Acceso a la Información Pública para las entidades del orden nacional, es del 76%, y para entidades del orden territorial es del 52%.

Según el último ‘Estudio de Cultura de uso de TIC en los colombianos para relacionarse con el Estado’, realizado en el 2015 por la Dirección de Gobierno en línea del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones:

• El 82% de los ciudadanos y el 79% de las empresas se relacionaron con el Estado a través de medios electrónicos.

• El 72% de los ciudadanos y el 76% de las empresas obtuvieron información de las entidades públicas a través de medios electrónicos.

• El 65% de los ciudadanos y el 71% de las empresas presentaron peticiones, quejas o reclamos ante las entidades públicas usando medios digitales.

• El 62% de los ciudadanos y el 37% de las empresas que obtuvieron servicios o que realizaron transacciones con el Estado, lo hicieron a través de las TIC.

Así mismo, vale la pena señalar la importancia creciente de las redes sociales como instrumento de comunicación y de servicio. En el 2015, por ejemplo, el 15% de los ciudadanos interactuó con las entidades públicas a través de redes sociales, y el 14% las usó para quejarse por la atención o servicios ofrecidos por estas.

El futuro

Estas iniciativas permiten pensar en un futuro promisorio para el Gobierno Digital del país, en el que tendremos sitios web enfocados en Gobierno abierto, que serán complementarios a las plataformas para servicios, pues serán espacios para que los ciudadanos se encuentren; puedan apropiar lo público de forma colaborativa y participativa; mejoren la toma de decisiones; generen confianza, y creen valor social y económico.

Esto activará el rol del ciudadano, lo que permitirá mejorar la toma de decisiones, aumentar los niveles de participación, de trasparencia y generar colaboración con el Estado, impulsándolo a construir de manera conjunta el desarrollo de su entorno.

Lograr que las personas se apropien de estas herramientas permitirá fortalecer los lazos de confianza del ciudadano con el Estado y robustecerá el modelo democrático, transparente y participativo, gracias al uso de las TIC. Así mismo, fomentará la transparencia y la lucha contra la corrupción.

Estas iniciativas permiten pensar en un futuro promisorio para el Gobierno Digital del país, en el que tendremos sitios web enfocados en Gobierno abierto, que serán complementarios a las plataformas para servicios.

de la Calidad y disponibilidad información del sector público en Colombia

La información es el insumo fundamental para la gobernabilidad y por esto es la principal herramienta de cualquier política pública; algunos gobernantes les conviene más mantener las asimetrías de información en beneficio propio.

Santiago Montenegro*

Uno de los pilares fundamentales de una democracia moderna corresponde con el acceso y disponibilidad de información; en particular es indispensable que las instituciones públicas, que incluyen el Congreso y el poder ejecutivo, ofrezcan datos de forma abierta que permitan una rendición de cuentas a la ciudadanía. En la medida en que la población cuente con un mayor y mejor acceso a la información, los electores podrán premiar y castigar a los gobernantes con herramientas objetivas que demuestren el éxito y fracaso de sus gestiones y, de esta manera, se conseguirá una sociedad cada vez más próspera y democrática.

El acceso a información genera un círculo virtuoso que se retroalimenta. Un mejor acceso a datos y estadísticas por parte de la ciudadanía garantiza que esta pueda juzgar más adecuadamente a sus gobernantes. Por otra parte, mientras haya más transparencia, los directores de instituciones públicas y gobernan-

tes se esforzarán más por ejecutar proyectos exitosos que reflejen el éxito de su gestión, para así resultar más atractivos para sus votantes y la ciudadanía. En particular, es de crucial importancia la transparencia relacionada con el manejo del presupuesto en los países, tanto a nivel nacional como a nivel local, pues la ciudadanía al ver cómo se estructura y se ejecuta el gasto puede hacer el seguimiento a las obras y proyectos públicos de su interés y, además, tiene mejores herramientas de control sobre la corrupción.

La agencia Transparency International ha desarrollado la tarea de generar un ranking de 167 países según la percepción de expertos sobre los niveles de corrupción de un país, el cual agrupa la independencia y transparencia de las instituciones públicas. Cuando se mira la correlación entre el puntaje de cada país en el ranking de corrupción y el nivel de PIB per cápita -que es la mejor medición de desarrollo de los países con la que se cuenta en la actualidad- vemos que, efectivamente, se cumple el círculo

virtuoso que mencionábamos recién. En el gráfico 1 se muestra una relación negativa, pues un mayor valor en el ranking equivale a, por ejemplo, peores niveles de apertura de datos presupuestarios e información general sobre el desempeño del sector público. En promedio, los países que tienen mayor transparencia y calidad en sus datos tienden a ser más desarrollados, sin embargo, existe un problema de doble causalidad: a priori no es claro si es la mayor transparencia la que genera más desarrollo o si, por el contrario, a unos niveles más altos de PIB per cápita se exige mayor información.

Bajo el ranking de Transparencia Internacional, Colombia se localiza en el puesto 83 entre 167 países. El gráfico 2 exhibe una muestra de países según este indicador. Con mejores desempeños al de nuestro país se encuentran algunas de las economías más desarrolladas que uno esperaría, como Nueva Zelanda, Suecia, Reino Unido, Alemania y Chile, que al hacer parte de la OCDE sabemos que se someten a prácticas más estrictas de transparencia de datos. Colombia hace parte de los países que no se destacan ni por su buen desempeño ni por su total incompetencia en relación a sus niveles de corrupción, junto a países como Brasil, Sudáfrica, China y Egipto; lo que efectivamente nos muestra que estamos lejos de los niveles deseables de corrupción y hay un largo camino por recorrer. Por último, no sorprende tampoco que entre los países con peores niveles de transparencia estén Haití, Venezuela, Iraq y Afganistán.

Gráfico 1 Correlación entre PIB per Cápita y ranking de Transparencia Internacional

Fuente: Transparencia Internacional y Banco Mundial.

(PIB per cápita)

* Director ejecutivo de Asofondos.

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Los problemas generales de información

Corrientemente los modelos económicos tradicionales no se preocupan por los problemas de información. En la ortodoxia se asume que los agentes son racionales y cuentan con información completa respecto al funcionamiento de los mercados que les compete. Así, se garantiza que, como las personas modeladas son completamente racionales, calculadoras e informadas, toman las mejores decisiones para ellas mismas; o, lo que es lo mismo, como todos los seres modelados se asumen idénticos (en su racionalidad y conocimientos), un agente externo puede tomar decisiones – óptimas – para toda la sociedad.

Evidentemente el enfoque ortodoxo tiene unas limitaciones muy importantes, las cuales impiden que las predicciones de los modelos se acerquen a la realidad y a cómo se comportan realmente los seres humanos. Desde finales del siglo pasado, economistas del comportamiento, entre los que se resaltan Daniel Kahneman y Richard Thaler, han dedicado su trayectoria académica a demostrar que los seres humanos (homo sapiens) tienen comportamientos muy distintos a sus contrapartes en los modelos de teoría económica tradicional (homo economicus). Sus investigaciones concluyen que el homo sapiens está lejos de ser tan calculador, metódico y bien informado como el homo economicus.

Particularmente, durante el último cuarto de siglo ha habido también avances muy importantes para

el entendimiento de las implicaciones que conllevan las asimetrías de información sobre el funcionamiento adecuado de los mercados. En particular, los economistas George Akerlof y Joseph Stiglitz fueron galardonados con el premio Nobel justamente por sus investigaciones relacionadas con este aspecto.

Las asimetrías de información quieren decir, simplemente, que gente diferente sabe cosas diferentes. Por ejemplo, los trabajadores conocen mejor sus habilidades y destrezas que las firmas; la persona que compra un seguro de salud conoce mejor su estado de salud que el vendedor de seguros; el dueño de un carro conoce mejor su condición que un comprador potencial; el dueño de una firma conoce mejor sus riesgos que un inversionista potencial; un prestamista conoce mejor sus propios riesgos que un prestatario. Algunas de estas asimetrías de información son inherentes y aparecen inevitablemente.

Pero la magnitud de ellas —de las asimetrías— y sus consecuencias dependen también de la estructura de los mercados y de la conciencia que los agentes tengan de la potencial existencia de asimetrías.

En relación al caso que nos interesa, existen gobernados y gobernantes, los cuales no son homogéneos y tienen diferentes objetivos. Tanto unos como otros están fragmentados en diferentes estamentos y organizaciones, todo lo cual da lugar a problemas de coordinación, de mantenimiento de los compromisos y de las reglas de juego acordadas en el tiempo, y también considera problemas de agencia. Este enfoque, distanciado de la ortodoxia económica tra-

dicional, puede pensarse como uno de “economía política”; en este, los gobiernos tienen el reto de mejorar significativamente sus arreglos institucionales y sus procesos de toma de decisiones, de tal manera que puedan tanto afrontar los problemas económicos, como fortalecer la gobernabilidad.

De esta manera queda claro que, por ejemplo, la corrupción de los funcionarios públicos puede entenderse como un caso particular de asimetrías de información, donde algunos conocen la magnitud de recursos que tienen a disposición, su procedencia, las obras contratadas, las fechas de los pagos, entre otros, mientras que los ciudadanos o incluso otras instituciones al interior del mismo gobierno, al desconocer esta información, no pueden hacer seguimiento a las instituciones y exigir una adecuada rendición de cuentas. Además, los servidores públicos se distancian de los planeadores utilizados en los modelos de la ortodoxia económica, pues, aunque estos deberían actuar en beneficio del bien común, en la realidad tienen incentivos para darle prioridad a sus propios intereses. Este problema se agrava en la medida en que los servidores públicos tienen mayor discrecionalidad para la ejecución de sus políticas y, en especial, cuando lo que hacen no es conocido por la opinión pública.

Información pública en Colombia

Colombia todavía está lejos de ser un país ejemplar en transparencia y acceso a la información pública y, como mencionamos, bajo el enfoque de economía política de asimetrías de información puede entenderse que hay un grupo diverso de gobernantes al cual le conviene más mantener oculta la información de su gestión, pues así se maximiza su captura de rentas, en beneficio propio y en perjuicio de la sociedad. Sin embargo, existe una gran dispersión en la transparencia dependiendo de la entidad pública, el departamento o el municipio que se considere.

Recientemente, Transparencia por Colombia ha desarrollado el Índice de Transparencia de las Entidades Públicas (ITEP), que evalúa el nivel de transparencia de instituciones públicas, al igual que de gobernaciones y alcaldías. Por ejemplo, cuando se mira el nivel de transparencia a nivel departamental (gráfico 3) se observa una gran dispersión, que se asocia a los niveles de desarrollo de cada región. Debido a esto, no es de sorprender que los departamentos más pobres del país, como el Chocó, Vaupés o Guajira, tengan los peores niveles de transparencia, mientras que las regiones más desa-

rrolladas, como Antioquia, Santander y Meta sobresalgan en este indicador.

También son muy interesantes los puntajes de las entidades que operan a nivel nacional, los cuales, al igual que en el caso departamental, revelan una gran dispersión. En particular, los resultados que ofrece el ITEP representan un primer diagnóstico para que tanto la ciudadanía como cada institución, trabajen por un mayor y mejor acceso a la información. En los resultados de 2013 se destacan instituciones como la Superintendencia de Sociedades, el Ministerio de

Colombia todavía está lejos de ser un país ejemplar en transparencia y acceso a la información pública y bajo el enfoque de economía política de asimetrías de información, puede entenderse que hay un grupo diverso de gobernantes al cual le conviene más mantener oculta la información de su gestión, pues así se maximiza su captura de rentas, en beneficio propio y en perjuicio de la sociedad.

Fuente: Transparencia Internacional.

Gráfico 2 Muestra de países, según el ranking de Transparencia Internacional (2015)

Gráfico 3 Ranking gobernaciones, Índice de Transparencia de las Entidades Públicas (2013)

gística, inventarios, facturas, contabilidad, administración de recursos humanos, entre otros procesos. Los sistemas ERP (SPF, en español, sistema de planificación financiera) buscan, en particular, optimizar los procesos empresariales, permitir el acceso a la información y compartir esta información entre todos los componentes de la organización. La suma de estas herramientas hace que un SPF sea un instrumento de mucha utilidad, pues permite otorgar apoyo a los clientes del negocio, tiempos rápidos de respuesta a sus problemas, así como un eficiente manejo de información que facilita la toma oportuna de decisiones y disminución de los costos totales de operación.

persona en cualquier país del mundo puede consultar cómo va la ejecución presupuestal, día a día, de cada proyecto en cada una de las municipalidades peruanas. Por ejemplo, cualquier interesado puede hacerle seguimiento a la ejecución del presupuesto para la reparación de la vía Los Incas en la municipalidad de Arequipa o puede revisar los desembolsos para el programa de mejoramiento de la producción y comercialización de artesanías textiles de la asociación de familias desplazadas en la municipalidad Huamanga.

Defensa, el Banco de la República y el Ministerio de Hacienda, mientras que las entidades menos transparentes son la Cámara de Representantes, el Senado de la República, el Ejército Nacional y, dentro de los ministerios, los de peor evaluación son el de Agricultura y el de Trabajo.

Como se ha mencionado, la disponibilidad y fácil acceso a datos de ejecución presupuestaria son algunos de los instrumentos más fundamentales para la reducción en las asimetrías de información y la reducción en la discrecionalidad de los gobernantes.

En Colombia se han dado algunos pasos para mejorar los sistemas de información pública, en particular, la implementación del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF), ha permitido a la Nación consolidar y hacer seguimiento a la ejecución presupuestal de las diferentes entidades y administraciones que reciben recursos del Presupuesto General de la Nación. El portal de transparencia económica y el sistema de Seguimiento a Proyectos de Inversión (SPI) han sido también muy importante, pues ofrecen de forma abierta y transparente a la ciudadanía interesada información sobre los ingresos y gastos de la Nación; en la página web, los usuarios pueden acceder a información como el nivel presupuestado y de ejecución mensual de instituciones nacionales y departamentos. A manera de ejemplo, cualquier ciudadano puede conocer cómo ha sido la evolución mensual del gasto por parte de la Fuerza Aérea en Colombia o del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) durante el año 2016.

Los avances del país en materia de transparencia de la administración de los recursos públicos han sido insuficientes cuando se comparan con la gestión de información del sector privado. El manejo gerencial del Estado en Colombia está alejadísimo de las mínimas técnicas de manejo gerencial del mundo moderno en el siglo XXI. El Estado en Colombia puede estar compuesto por casi dos millones de personas y muchas instituciones, como los ministerios, por decenas de miles, en tanto la mayor empresa privada, en el mejor de los casos, puede contar con unos veinte mil empleados. Empresas privadas de dicho tamaño, pero aun las que cuentan con 150 empleados, ya tienen técnicas de administración gerencial de las que carece el Estado en Colombia. Curiosamente, el mismo Estado ha introducido las mejores técnicas de la administración de negocios en algunas de sus empresas proveedoras de bienes y servicios en condiciones de mercado, como ECOPETROL, ISA e ISAGEN, pero dichas técnicas no están siendo aplicadas en los ministerios, departamentos administrativos y entidades anexas.

Sistemas de Planificación Financiera y el caso

de Perú

Los sistemas de planificación de recursos empresariales (en inglés ERP: Enterprise Resource Planning System) son sistemas de información gerenciales que integran y manejan muchas de las actividades y negocios asociados con la producción de bienes y servicios de una compañía, de su distribución, lo-

En Colombia, cualquier empresa del sector privado de más de unos 150 empleados o trabajadores tiene ya una versión de un sistema de estos en operación. Pero, algunos gobiernos, como el del Perú, ya cuenta con un excelente sistema de planificación financiera. Los mecanismos de registro y recuperación de información para la gestión pública de ese país están contenidos en un SPF denominado SIAF, “sistema integrado de información financiera del Estado.”

Dentro de los países de la región, Perú es uno de los pioneros en transparencia de la información en el mundo. El SIAF de Perú es el resultado de un largo proceso de evolución de sistemas de registro y gestión de información de ese país, basado en el uso de la actual tecnología informática y de comunicaciones que permite manejar muy rápidamente inmensos volúmenes de información, generados en los puntos más diversos, y poner esa información a disposición de distintos usuarios en casi cualquier punto del territorio nacional donde se cuente con una computadora con conexión a Internet.

El sistema pretende registrar todos los gastos que hace el Estado en tiempo real y, de hecho, realiza el corte a las 12pm de la noche anterior. De acuerdo a la información registrada en el portal del Ministerio de Economía y Finanzas del Perú, al momento están registrados en el SIAF: a) todos los gastos del sector público nacional, lo que incluye a los ministerios, los organismos públicos nacionales, el Congreso, el Poder Judicial, la Fiscalía, la Defensoría; b) todos los gastos de sector público regional: es decir los gobiernos regionales y los organismos a su cargo; c) de manera creciente, se está incorporando al SIAF el gasto de los gobiernos locales. Ya se han incorporado los que manejan más recursos y el resto está en camino. El nivel de desagregación de gastos del sistema peruano es tal que cualquier

Presidencial del Perú.

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Otra ventaja que tiene un sistema de esta naturaleza es que se podría constituir en la principal y casi única fuente para el ejercicio fiscal y presupuestario, en el caso de Colombia, para el control fiscal de la Contraloría General de la República, el control administrativo de la Procuraduría y de la planeación en todos los niveles de gobierno. Un sistema de esta naturaleza ahorra recursos y tiempo de los funcionarios públicos llenando tablas y documentos en papel que exigen unas agencias del Estado a otras. Un sistema gerencial como el planteado, además, se convierte en el principal disuasivo para que funcionarios públicos cometan sus posibles y potenciales infracciones. Una vez instalado y en funcionamiento el SPF, cualquier funcionario con tendencias frágiles de comportamiento lo va a pensar dos veces antes de infringir la ley y las normas. Aún si cree que la justicia, por su debilidad y tardanza, no lo va a castigar, con el SPF la posibilidad de un juicio severo por parte de la opinión pública es mucho más elevada que en la actual situación de opacidad que caracteriza a la administración pública.

Retos y conclusiones

Para que el país pueda ir en la dirección correcta en relación al acceso a información, el problema debe atacarse en tres frentes: 1) Debe generarse un mayor oferta de información (por medio de datos, encuestas, registros, evaluaciones, etc.); 2) Debe estimularse la demanda por información (creándose una cultura de uso de la información, sumado a una mayor consciencia por la rendición de cuentas por parte de los gobernantes) y 3) Debe garantizarse el acceso a los medios de intercambio de la información (como los canales de difusión, sistemas de información, etc.).

Por el lado de la oferta es imperativo que se identifique y genere la información básica para el funcionamiento eficiente del Estado, por medio de registros, encuestas y evaluaciones. En particular, es necesario que el sector público aprenda del sector privado y utilice los sistemas de planificación financiera, como se hizo en Perú. Por otra parte, la información proveída debe estar regida por estándares de calidad que la hagan confiable, al igual que deben actualizarse permanentemente, para lo cual deben introducirse incentivos que hagan de la evaluación y publicación de datos una práctica permanente. Además, debe buscarse que la información sea pública, sea ofrecida en línea y sea de fácil acceso e interpretación.

Ahora bien, el reto más grande probablemente consiste en incrementar la demanda de información por parte de la ciudadanía. Para ello, deben involucrarse cada vez más la academia, los medios de comunicación, el Congreso y otros actores del país para exigirle a los gobernantes y a las instituciones públicas datos y evaluaciones objetivas sobre sus gestiones. Además, deberían establecerse estímulos al uso de información, lo cual promovería su uso y permitiría en el mediano plazo una institucionalización de la rendición de cuentas.

La información abierta y de fácil acceso para la población es una herramienta fundamental para el desarrollo de los países y, en particular, representa un instrumento esencial de la democracia ya que facilita el involucramiento de las personas con sus gobernantes. Como no es común que el mercado provea esta información, es necesario que este bien sea suministrado por el sector público.

La información es el insumo fundamental para la gobernabilidad y por esto es la principal herramienta de cualquier política pública; bajo el enfoque de economía política que mencionamos anteriormente, a algunos gobernantes les conviene más mantener las asimetrías de información en beneficio propio. Para resolver este inconveniente mencionamos cómo un país como Perú ha podido desarrollar un Sistema de Planificación Financiera moderno, lo cual debe ser visto como un modelo a seguir para Colombia. Debe ser una responsabilidad conjunta de los servidores públicos y la ciudadanía construir sistemas de información modernos que permitan una mejor rendición de cuentas y faciliten la entrada del país al círculo virtuoso de desarrollo económico y transparencia, que con seguridad nos catapultará hacia una democracia más próspera.

Bibliografía

Montenegro, S. (2006). Mejor información como solución a los problemas fiscales. Una propuesta para dos economías con bonanza de recursos naturales: los casos de Ecuador y Perú. Bogotá: Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo y Facultad de Economía, Universidad de los Andes.

Stiglitz, J. Prize Lecture: Information and the Change in the Paradigm in Economics”. Nobelprize.org. Nobel Media AB 2014. Web. 9 Dec 2016. <http://www.nobelprize.org/nobel_prizes/economic-sciences/laureates/2001/ stiglitz-lecture.html>

La información tributaria DIAN

y los sistemas de la

Los máximos órganos de planeación económica y social del país, en interacción con la sociedad civil y sus órganos de representación, deberán determinar los objetivos y alcances de la administración tributaria y aduanera nacional para enfrentar los desafíos del siglo XXI.

Santiago Rojas Arroyo*

Los sistemas informáticos como soporte fundamental de la misión institucional

Las administraciones tributarias tienen en todo el mundo una misión común, recaudar los ingresos que permitan financiar la provisión de bienes y servicios públicos, a fin de honrar los compromisos en materia de derechos sociales, económicos y culturales consagrados en las constituciones políticas. Este rol estratégico erige a las administraciones tributarias como pilar financiero sobre el cual se soporta la implementación de las diversas políticas públicas lideradas por el gobierno.

* Director General de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Este artículo contó con la colaboración de Javier Ávila Mahecha, Asesor de la Dirección General de la DIAN.

Desde una perspectiva teórica, algunos autores clásicos coinciden en identificar a la Suficiencia, como uno de los principios fundamentales de los sistemas tributarios, entendida como la capacidad de los impuestos para sufragar los gastos del estado. Es por ello que dentro del objeto de la Dirección de Impuestos y aduanas Nacionales -DIAN- se consagra la finalidad de coadyuvar a garantizar la seguridad fiscal del Estado colombiano.

Si bien la esencia de las administraciones tributarias es el recaudo de las contribuciones a cargo de los contribuyentes, también resulta fundamental establecer la forma en que debe desarrollarse esta función y, en tal sentido, la DIAN debe, en primer término, promover y consolidar la cultura tributaria;

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en segundo lugar, brindar a los ciudadanos la información y servicios que faciliten el cumplimiento de sus obligaciones y, finalmente, debe realizar las acciones de control que permitan prevenir, detectar y sancionar el incumplimiento de los deberes fiscales que la ley ha establecido a los ciudadanos. De esta manera el recaudo tributario es un compromiso de la sociedad colombiana soportado por la DIAN sobre el trípode conformado por la cultura tributaria, los servicios de facilitación y las acciones de control

En esta triada de Cultura-Servicios-Control, se inscriben igualmente las responsabilidades de la DIAN en materia aduanera, tendientes, por una parte, a concientizar al país sobre los nocivos efectos de la competencia desleal, del contrabando y de las actividades ilícitas vinculadas a este flagelo; orientadas de otro lado, a facilitar las operaciones de comercio exterior y la prosperidad económica del país, y encaminadas a ejercer los controles necesarios para proteger el territorio nacional del flujo ilícito de mercancías que pudieran menoscabar la seguridad nacional y la de los propios ciudadanos, la salud pública, la conservación del ambiente y la biodiversidad, el patrimonio cultural, las relaciones internacionales de Colombia y la estabilidad económica del país.

El carácter estratégico de las responsabilidades a cargo de la DIAN, así como la naturaleza, complejidad y especialización de sus funciones son altamente demandantes, tanto en términos de la cantidad y calidad de la información propia del quehacer institucional, como respecto de los sistemas requeridos para gestionar dicha información.

La DIAN opera como una entidad que despliega sus funciones mediante una estructura organizacional interconectada a través de procesos y procedimientos, con el soporte de recursos financieros, físicos y tecnológicos, puestos a disposición del talento humano de la entidad, quienes emplean datos de diversa naturaleza como insumo básico, a fin de cumplir la misión institucional.

El talento humano de la DIAN potencia los insumos básicos para transformarlos en información estratégica, de acuerdo con las necesidades y especificidades de cada bloque de la administración tributaria y aduanera. Ello implica inicialmente, desarrollar procedimientos de verificación, ajuste y evaluación sobre la calidad de los datos, en términos de su completitud, oportunidad, consistencia, confiablidad y accesibilidad interna, a los que posteriormente se les agrega valor, convirtiéndolos en información enriquecida que se aplica en el ejercicio de la misión institucional.

En esta labor los sistemas y herramientas informáticos son fundamentales, para la captura, almacenamiento y examen inicial de los datos; para la incorporación de mejoras en la calidad de los insumos iniciales, en la adición de valor a los mismos, en la automatización de los procedimientos que enriquecen los insumos básicos, en la divulgación de información relevante para la sociedad colombiana y en la puesta en funcionamiento de servicios y herramientas tecnológicas especializadas para el uso de funcionarios, contribuyentes, usuarios y ciudadanos en general.

La evolución de los sistemas en la entidad

En 1998 la DIAN implementó la presentación de declaraciones tributarias a través de medios electrónicos gestionados directamente por los contribuyentes, mediante el servicio denominado “Declaración Electrónica”, inicialmente disponible para los Grandes Contribuyentes. Posteriormente, con la implementación del sistema Muisca en el año 2005, se amplió este servicio para brindarles cobertura a otras personas jurídicas y a las personas naturales.

Paulatinamente también se ha facilitado el pago de las obligaciones que los contribuyentes y usuarios aduaneros tienen con la DIAN a través de canales electrónicos, así como la presentación de las declaraciones de Precios de Transferencia, impuesto sobre la renta para la equidad CREE, activos en el exterior, Impuesto Mínimo Alternativo Simple, IMAS trabajador cuenta propia, impuesto nacional al consumo, régimen simplificado del impuesto nacional al consumo, auto retenciones del CREE, notarios, patrimonio, impuesto a la riqueza, retención a la contribución parafiscal de los espectáculos públicos, retención a la contribución parafiscal de los espectáculos públicos de las artes escénicas e ingreso-salida de dinero en efectivo.

En el ámbito aduanero igualmente se brindó apoyo tecnológico para la facilitación del comercio exterior colombiano, al desarrollar en el año 1999 el Sistema de Información Global Aduanero –SIGA–, el cual incluyó la automatización de los procesos de administración y consulta del arancel de aduanas, administración de usuarios aduaneros, gestión de la carga en muelle de arribo o de embarque, gestión de la carga en depósito, nacionalización de mercancías, selectividad, gestión de inspecciones, gestión de pagos, gestión de levantes, tránsito aduanero, exportaciones, constitución de garantías y administración de las mercancías aprehendidas decomisadas y abandonadas a favor de la nación.

Estos procesos y procedimientos aduaneros se han implementado progresivamente en el Sistema Muisca desde el año 2007, contando con una integración directa con otros servicios o subsistemas relacionados con la inscripción y gestión del Registro Único Tributario –RUT-, estados de cuenta de los usuarios, pago electrónico de obligaciones, situación en materia de deudas y cobranzas, así como los expedientes electrónicos de los usuarios.

La ley ha otorgado a la administración tributaria y aduanera amplias prerrogativas para la recopila-

ción de información a fin de apoyar sus funciones de servicio y control. Para facilitar el cumplimiento de estas obligaciones formales, la DIAN desarrolló el subsistema de Presentación de Información por Envío de Archivos, el cual permite recibir y procesar los grandes volúmenes de datos que constituyen la información exógena, comunicando a los informantes de las inconsistencias o del procesamiento exitoso de los registros reportados. En el período comprendido entre el año 2007 y mediados de 2016, se han recibido cerca de 12 millones de solicitudes de información masiva por envío de archivos (Información Exógena).

La DIAN también ha dispuesto servicios informáticos que facilitan el deber de informar por parte de entidades específicas como sector financiero, cámaras de comercio, bolsas de valores, Registraduría Nacional, cajas de compensación familiar, notarías, jueces civiles, grupos empresariales, etc.

Los contribuyentes y usuarios aduaneros, a través de los subsistemas que conforman el Muisca, también pueden gestionar en línea, sus solicitudes de devolución o compensación de saldos a favor, los certificados al proveedor y los certificados de origen exigidos en la exportación de mercancías. Las personas jurídicas y naturales, por su parte, pueden consultar y actualizar su Registro Único Tributario y conocer la información que terceros remiten a la DIAN, en la que ellos aparecen reportados como perceptores de ingresos o sujetos de retención en la fuente.

Los sistemas informáticos de la DIAN incluyen igualmente Bodegas de Datos a disposición del talento humano de la organización, donde reposan copias

La ley ha otorgado a la administración tributaria y aduanera amplias prerrogativas para la recopilación de información a fin de apoyar sus funciones de servicio y control.

electrónicas de las declaraciones tributarias, aduaneras, cambiarias, internacionales e informativas; al igual que información del RUT, de las Devoluciones y de los Certificados de Origen. Sobre estas Bodegas de Datos, se efectúan análisis de datos y de operaciones, cruces de información, agregados y proyecciones estadísticas, análisis de inteligencia de negocio y análisis de riesgos, que permiten realizar acciones efectivas contra la evasión, elusión y el contrabando.

En general, la estrategia tecnológica de la DIAN ha evolucionado desde una gestión que enfatizaba en el control, con soluciones informáticas basadas en sanciones por inexactitudes, omisiones o incumplimientos de las obligaciones tributarias, aduaneras, cambiarias e internacionales, hacia un sistema de información integral e integrado, conformado por componentes o subsistemas, orientados a que los ciudadanos en línea y utilizando directamente los servicios provistos por el sistema, cumplan con sus obligaciones sustantivas y formales, de una forma fácil, simple, agradable e intuitiva, desde su sitio de trabajo, desde la casa o desde el exterior, con tiempos de respuesta muy eficientes, dando garantía de fiabilidad de la información y, consistencia y exactitud de los datos.

Los contribuyentes y usuarios aduaneros, a través de los subsistemas que conforman el Muisca, también pueden gestionar en línea, sus solicitudes de devolución o compensación de saldos a favor, los certificados al proveedor y los certificados de origen exigidos en la exportación de mercancías.

Apoyo a la Estrategia Nacional de Gobierno en Línea y Ley Antitrámites

La DIAN ha participado activamente en la adopción de políticas y estrategias del Gobierno Nacional en materia de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), vinculándose a las estrategias definidas por la Ley Anti Trámites y por Gobierno en Línea, como se detalla a continuación:

• En materia de TIC para Gobierno Abierto, la DIAN publica las cifras de gestión en el portal institucional de la Entidad, en formatos que permiten a los ciudadanos acceder y aprovechar la información, y participar en el quehacer público, conservando la reserva en la información tributaria exigida por la Ley. Se puede acceder a la información de:

a. El recaudo de los tributos administrados por la DIAN.

b. El histórico de las declaraciones tributarias.

c. El avance semanal y el boletín mensual sobre el comportamiento del comercio exterior colombiano.

d. Las estadísticas de gestión de los canales de atención a los contribuyentes y usuarios aduaneros.

e. La rendición de cuentas: Cronogramas, estrategias, informes, encuestas de opinión, foros de participación, comunicados y avisos. Históricos de rendición de cuentas.

f. Los datos abiertos: Detalles de las declaraciones de importación y exportación.

• En materia de TIC para Servicios, la DIAN realizó un proceso de simplificación y actualmente provee una importante oferta de trámites y servicios gestionables a través de medios electrónicos, para lo cual ha avanzado en las siguientes actividades:

a. Caracterización de usuarios.

b. Subsistema para la gestión de peticiones, quejas, reclamos y denuncias.

c. Trámi tes y servicios en línea. 31 trámites tributarios, 32 trámites aduaneros y 4 trámites cambiarios.

• En materia de TIC para Gestión, la DIAN:

a. Elabora, implementa y actualiza anualmente el Plan Estratégico de Tecnologías de Información y Comunicaciones.

b. Documenta y ejecuta acciones de mejoramiento continuo de los procesos internos del área de tecnología.

c. Mantiene e implementa una política de intercambio de información con otras entidades del estado y con entidades de otros países.

d. Realiza la gestión de la información para análisis y toma de decisiones.

e. Se encuentra implementando un proceso de Arquitectura Empresarial.

• En materia de seguridad y privacidad de la información, la DIAN otorga total prioridad a la confidencialidad y el buen uso de la información, en atención al mandato legal que consagra reserva legal sobre los datos individuales aportados por los contribuyentes.

a. Desde la concepción y diseño de las soluciones informáticas se han tenido en cuenta elementos que garantizan el uso y el acceso adecuado a la información: establecimiento de niveles de acceso, definición de roles con alcances y permisos específicos, e implantación de consultas y reportes en formatos no modificables.

b. La utilización de una plataforma para el desarrollo y ejecución de aplicaciones, que opera de forma distribuida sobre múltiples capas, utilizando componentes especializados para la gestión de las interfaces de usuario, la lógica de negocio y la gestión de los datos.

c. La adquisición de la infraestructura tecnológica requerida para que, a través de hardware especializado, se realice control de acceso a las soluciones informáticas, se gestionen y controlen ataques masivos contra la red y las aplicaciones, se bloquee el acceso no autorizado, se gestione el tráfico de la red aislando o compartiendo recursos, y se identifiquen y controlen intentos de hackeo sobre los portales, sitios, micro sitios y sistemas de información Web.

d. Utilización de protocolos de transmisión de datos cifrados sobre la red de comunicaciones, la Intranet y la Internet.

En materia de seguridad y privacidad de la información, la DIAN otorga total prioridad a la confidencialidad y el buen uso de la información, en atención al mandato legal que consagra reserva legal sobre los datos individuales aportados por los contribuyentes.

e. Ejecución de herramientas de verificación de código estático sobre el código fuente de las soluciones informáticas.

f. Aplicación de herramientas para la detección de vulnerabilidades de seguridad en las soluciones informáticas, sobre los ambientes de desarrollo, pruebas y producción.

g. Ejecución de pruebas de hacking ético sobre las soluciones informáticas, con el fin de detectar y corregir vulnerabilidades de seguridad.

h. Consolidación de los protocolos y procedimientos para la gestión de la seguridad y privacidad de la información.

i. Expedición del documento de Políticas de Seguridad y Privacidad de la Información.

j. Conformación de grupos de profesionales encargados de definir, gestionar y monitorear la seguridad informática en todos los niveles, para la infraestructura tecnológica, para los sistemas y subsistemas de la entidad, y para la gestión de políticas, procesos y procedimientos en la entidad.

Modernización tecnológica

Las organizaciones están expuestas a la obsolescencia de las soluciones tecnológicas propias de su negocio, como resultado de los cambios normativos en el entorno nacional y global, así como por razón

de las permanentes innovaciones que se producen en los mercados tecnológicos.

En medio de esa dinámica, la DIAN ha logrado responder a los retos propuestos por las frecuentes reformas tributarias, las modificaciones a la regulación aduanera, los tratados de libre comercio, los acuerdos intergubernamentales y otros desafíos tecnológicos, como por ejemplo, aquellos relacionados con los ajustes que se presentan cada año en los distintos formularios que soportan la presentación de las declaraciones tributarias y aduaneras.

Complementariamente y a fin de llevar a cabo una renovación tecnológica progresiva, la DIAN ha venido adelantando acciones conducentes al fortalecimiento de los sistemas de información, la plataforma tecnológica y la seguridad informática. Dichas acciones se han centrado en proveer los mecanismos que permitan desarrollar, administrar y mantener la operación de la DIAN, a través del uso de las Tecnologías de Información, orientadas a:

• Desarrollar, actualizar y mejorar los sistemas de información y subsistemas para los distintos procesos de negocio.

• Actualizar los sistemas de información y subsistemas para adaptarse a los nuevos ajustes que van surgiendo en materia de regulación.

• Incrementar las medidas y mecanismos de protección de la información electrónica y de las políticas de seguridad informática.

• Consolidar la integración de los sistemas de información de la Entidad. Los Subsistemas del Muisca se encuentran integrados por definición, tanto en la arquitectura de software como en la arquitectura de datos.

• Implementar una arqui tectura de sistemas de información orientada a servicios.

• Mejorar la relación DIAN–Cliente, lo que exige la implementación de nuevos subsistemas que brinden soluciones a las necesidades internas y atiendan los requisitos de los usuarios tributarios, aduaneros y cambiarios, con orientación a la excelencia en términos de calidad, facilidad de uso y eficiencia.

• Implementar una plataforma tecnológica que consolide y facilite el intercambio automático de información con otras entidades nacionales e internacionales.

Los esfuerzos derivados de dichas acciones, han permitido alcanzar importantes logros en los procesos misionales y de apoyo apalancados en las Tecnologías de Información. Algunos de los logros relevantes tienen que ver con facilitación del cumplimiento voluntario de las obligaciones de los contribuyentes, la mejora progresiva en temas de consultas de información, y el manejo eficiente de la información para la definición de estrategias de control, así como la coordinación interinstitucional para el desarrollo de políticas transversales del gobierno nacional.

Con respecto a las exigencias referentes a la interoperabilidad, actualmente se realizan intercambios de información en línea con las cámaras de comercio a nivel nacional, la ventanilla única de comercio exterior, la UGPP, Colpensiones y otras entidades. Se tiene previsto iniciar este año el intercambio automático de fuentes de información internacional, con el gobierno de los Estados Unidos.

Por la naturaleza y magnitud de la misión institucional a cargo de la DIAN, se aprovecha la experiencia del desarrollo hecho en casa y los avances tecnológicos, para ofrecer soluciones a los retos y dificultades que surgen en la gestión de la entidad. Recientemente, por ejemplo, se han colocado en producción dos (2) proyectos innovadores al servicio del país, los cuales se describen brevemente a continuación:

• IFE – Instrumento de Firma Electrónica.

La DIAN habili ta el uso del Instrumento de Firma Electrónica (IFE) en los servicios informáticos

electrónicos de la entidad, para el cumplimiento de obligaciones y operaciones, sustituyendo para todos los efectos el mecanismo de firma digital respaldado con certificado digital emitido por la DIAN.

Con esta innovación, se presenta una mejora en el procedimiento, ya que los ciudadanos no deberán tener el mecanismo digital en su poder, y en caso de extravío de las contraseñas se podrá realizar auto gestión a través del portal de la DIAN.

• Factura electrónica.

La DIAN de fine el formato estándar que soporta la factura electrónica, mediante el cual los particulares pueden realizar sus transacciones de compra-venta de forma electrónica, eliminando el papel, reduciendo tiempos y simplificando los trámites y procedimientos asociados a los procesos de facturación.

Adicionalmente, la DIAN pone a disposición de los contribuyentes, el Servicio Informático Electrónico que permite gestionar los participantes del proceso de facturación electrónica y recibir en la DIAN la factura electrónica, mejorando los procesos de control de los impuestos asociados a estas operaciones, como son el IVA y el impuesto al consumo.

Próximos desafíos tecnológicos y sociales

En octubre de 2016, con el auspicio del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias -CIAT- y la participación del International Tax Compact -ITC-, se celebró en Miami un encuentro sobre el uso de las tecnologías de información en las administraciones tributarias.

Ese encuentro destacó la importancia de los aportes que se están realizando desde la industria de software para apoyar los programas de modernización tecnológica de las administraciones tributarias, resaltando que las soluciones ofrecidas deben ser innovadoras y flexibles para adecuarse a las especificidades y retos que enfrenta la tributación y, al mismo tiempo, dotadas con capacidad de integración y adaptación para no incurrir en los altos costos asociados a una obsolescencia prematura.

Igualmente se exaltó, como posible y deseable, un intercambio de experiencias tecnológicas entre las administraciones tributarias y la industria de hardware y software, en el que se potencien las fortale-

zas de unos y otros, generando soluciones efectivas e innovadoras, buscando brindar mejores servicios a la ciudadanía y mayor eficiencia en la gestión de la tributación. En este contexto la DIAN debe afrontar el desafío de convertirse en una organización que lidere innovaciones tecnológicas en su campo de gestión, aprovechando las fortalezas acumuladas en sus propios desarrollos tecnológicos e integrándose con los avances de la industria.

En el corto plazo, la DIAN debe asumir retos tecnológicos adicionales para brindar soporte, por una parte, a la modernización y automatización de las operaciones aduaneras de recaudo y de fiscalización, que se originan con la expedición del nuevo estatuto aduanero y, de otra parte, a los ajustes requeridos en los diferentes servicios informáticos electrónicos, de conformidad con las disposiciones establecidas con la reforma tributaria estructural aprobada por el Congreso de la República.

Otro importante desafío para la entidad está relacionado con el uso de la información tributaria y aduanera para apoyar diagnósticos sobre el desempeño económico y social del país y para respaldar la evaluación de políticas públicas.

En efecto, uno de los activos más importantes de las administraciones tributarias es la información y ese capital se construye, en importante medida, sobre la base de la confidencialidad de las declaraciones privadas que presentan los contribuyentes. La

estricta observancia de la reserva tributaria establecida por la ley, ha llevado a que la DIAN suministre información únicamente en forma agregada.

No obstante, es posible emplear técnicas estadísticas para ANONIMIZAR microdatos tributarios, garantizando la reserva legal sobre la información y ofreciendo, al mismo tiempo, un invaluable acerbo de estadísticas básicas para el desarrollo de investigaciones socioeconómicas que contribuyan a la comprensión y mejora de la sociedad colombiana. Así ocurre, por ejemplo, con parte de la información producida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas –DANE-, y con otras administraciones tributarias, que DESDE HACE DÉCADAS

PONEN A DISPOSICIÓN DEL PÚBLICO MICRODATOS anónimos.

La información que administra la DIAN podría facilitar evaluaciones sobre el impacto de algunas políticas públicas, en la medida en que las declaraciones tributarias son asimilables a una muestra muy robusta y en ocasiones prácticamente a un censo de información, en materia de activos, patrimonio, deudas, ingresos, ventas, costos y gastos, utilidades e impuestos; todo ello con una cobertura nacional y la posibilidad de desagregación por jurisdicción territorial, tamaño de negocios, actividad y sector económico.

Sin embargo, la producción y divulgación de microdatos tributarios exige un previo consenso social basado en la confianza de los ciudadanos y en la idoneidad técnica de la administración tributaria, de tal forma que se concilien sin tensión alguna, el derecho a la intimidad y a la reserva de las declaraciones privadas, con el derecho a acceder a información pública, bajo su forma de microdatos anonimizados, que resultan de enorme valía para las políticas públicas en sus fases de determinación de problemas y evaluación de soluciones. Este es un tema que debe discutirse ampliamente y en el que la DIAN asigna total prioridad a la salvaguardia de la reserva tributaria.

Dado el rol estratégico que cumple la DIAN en el Estado colombiano, los máximos órganos de planeación económica y social del país, en interacción con la sociedad civil y sus órganos de representación, deberán determinar los objetivos y alcances de la administración tributaria y aduanera nacional para enfrentar los desafíos del siglo XXI, estableciendo de manera congruente los recursos necesarios para atender esa responsabilidad, especialmente en materia de talento humano y de modernización tecnológica.

Organización de la información

para la toma de

decisiones

Experiencia con el sistema de demandas contra el Estado

Una de las razones del porqué la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado ha sido exitosa en su gestión es que cuenta con un área exclusivamente dedicada al gobierno y a la gestión de la información litigiosa.

Mariana Martínez Cuellar*

Desde el año 2000, el monto requerido de recursos para el pago de sentencias y conciliaciones ha generado una alerta en el Estado colombiano. En ese entonces no se conocía qué estaba generando dicho desequilibrio, lo cierto era que el Gobierno Nacional estaba destinando importantes partidas presupuestales para que las diferentes entidades públicas pudieran cumplir con sus obligaciones generadas por condenas contra la Nación.

Si bien desde entonces se había venido discutiendo la necesidad de esbozar una política pública orienta-

* Ex Directora de Gestión de Información Litigiosa en la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, consultora del Banco Interamericano de Desarrollo y actual Viceministra de Defensa para la Estrategia y Planeación en el Ministerio de Defensa Nacional.

da a: (i) controlar los procesos que se adelantaban contra la Nación; (ii) sistematizar la información; (iii) unificar las estrategias de defensa; y (iv) determinar los criterios de actuación, seguimiento y responsabilidades, solo hasta el año 2003, a través del CONPES 3250, se recomendó la aprobación del Programa para el Fortalecimiento de la Defensa Legal de la Nación y la Valoración de Pasivos Contingentes como parte de un proceso amplio de modernización estatal. Para ese entonces, las erogaciones por sentencias y conciliaciones de las entidades del orden nacional ascendían en promedio a $200.000 millones anuales.

En ese marco de fortalecimiento institucional, el Ministerio de Interior y Justicia creó la Dirección de Defensa Jurídica del Estado (2003), así como la Comi-

Uno de los activos más importantes de las administraciones tributarias es la información y ese capital se construye sobre la base de la confidencialidad de las declaraciones privadas que presentan los contribuyentes.

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sión Intersectorial para la Defensa de los Intereses Jurídicos de la Nación (Decreto 2484 de 2008). De igual manera se inició el desarrollo del sistema LITIGOB (sistema informático de recaudo y administración de la información relacionada con la actividad litigiosa estatal).

No obstante, para el año 2011, el Gobierno Nacional no había logrado frenar el crecimiento exponencial de recursos girados para el pago de sentencias y conciliaciones. Por el contrario, para esa vigencia se estaban ya cancelando cerca de $921.000 millones al año (ver gráfico 1), evidenciando una cifra casi cuatro veces superior a los montos cancelados en el año 2003. Después de varios análisis respecto a esta gravosa situación fiscal y con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, mediante la Ley 1444 de 2011, ley de facultades extraordinarias, el Gobierno Nacional previó la creación de una agencia especializada en la defensa judicial de la Nación, hoy conocida como la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Creada mediante Decreto Ley 4085 de 2011, la mencionada agencia fue diseñada para consolidarse como la institución rectora en la materia y contar con la capacidad de apoyar a las diferentes entidades del Estado en la mejora de sus estrategias, políticas, gestión y resultados, como también intervenir directamente en los grandes litigios del Estado. Su misión: liderar la defensa jurídica de la Nación a través de la generación de conocimiento que permita a las entidades públicas prevenir el daño antijurídico

y fortalecer la defensa de los intereses litigiosos del Estado, con el fin de garantizar los derechos constitucionales y optimizar el uso de los recursos públicos en beneficio de los colombianos.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado fue diseñada sobre cuatro pilares: 1) La calidad jurídica de la defensa, 2) la prevención del daño, 3) La gestión de la defensa jurídica en las entidades y 4) la información. Es preciso mencionar que no por situar la información en cuarto lugar es éste pilar el menos importante. Por el contrario, la experiencia evidenció que en el pasado no se habían podido diseñar estrategias de defensa jurídica integrales o lineamientos para la prevención del daño antijurídico que generaran grandes impactos trasversales al Estado debido a la inexistencia de información suficiente que permitiera, desde una óptica global, el diseño de una política pública exitosa que abordara fundamentalmente el incremento de la litigiosidad contra el Estado y el incremento en las condenas.

¿Qué ocurrió en el pasado que no permitió que en más de diez años la Nación contara con información bajo estándares de calidad suficientes, que permitiera determinar cuáles eran los detonantes de ésta problemática y cuáles debían ser las políticas que permitieran contenerla?

El extinto Ministerio de Interior y Justicia realizó varios intentos por recoger la información de las demandas que cursaban en cada entidad del orden

nacional. Para este momento, la información era almacenada en formatos planos con la información básica de la demanda. Por ello, el análisis de la información era supremamente complejo pues la información recogida no se encontraba ni estandarizada ni parametrizada. A su vez, los juzgados, y por ende las entidades, identificaban los procesos judiciales con el número de radicado y el año de la demanda (9 dígitos), desconociendo que la identificación de un proceso judicial consta de 23 dígitos.

En este sentido, si bien el Consejo Superior de la Judicatura creó el Código Único del Proceso en el año 19971, en la práctica no todos los juzgados identificaban con dicha nomenclatura el proceso en la carátula y en el auto que admite la demanda, por lo que existían grandes limitaciones en la identificación individual de las demandas. Esto parecería ser un asunto menor, pero no lo era. Constituía una verdadera hazaña saber cuántas demandas había en contra del Estado y mucho más el valor de las pretensiones, pues en los archivos planos había tantos radicados iguales como juzgados había. Es decir, todos los juzgados del país debían iniciar su radicación al principio de año en cero2. Entonces la primera demanda del año en cada juzgado debía radicarse por ejemplo 2005-00001, y en el auto que admitía la demanda se incorporaba este radicado, que distaba de ser el Código Único de Proceso con sus 23 dígitos. Si bien en los archivos planos se incluía también el despacho que emitía el auto de admisión, al no es-

1 La estructura para la identificación de procesos judiciales, se encuentra regulada en el Acuerdo 201 de 1997 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, por medio del cual se derogó totalmente el Acuerdo 069 de 1997 y con el que se determina la construcción de la nomenclatura en 22 dígitos. Posteriormente el Acuerdo 1412 de 2002 la determina en 23 dígitos.

2 Acuerdo 201 de 1997 - ARTÍCULO 1º: “Con el objeto de Garantizar el adecuado funcionamiento de los sistemas de información de la Rama judicial, se define la ESTRUCTURA DEL CÓDIGO ÚNICO para la identificación de Corporaciones, Juzgados y demás entidades de la Rama Judicial, conformado por bloques en la siguiente forma: • Cinco (5) dígitos para el código DANE del municipio en donde está ubicada la Corporación, Juzgado y demás Entidades de la Rama Judicial. • Dos (2) dígitos para el Código de la Corporación, Juzgado o Entidad. • Dos (2) dígitos para el Código de la Sala y Especialidad. • Tres (3) dígitos para el Consecutivo de la Corporación, Juzgado o Entidad.

tar estandarizado este campo, todas las entidades escribían de forma distinta el nombre del despacho, imposibilitando la codificación de los primeros números del Código Único de Proceso, lo que a su vez hacía imposible determinar si se estaba sumando la misma demanda varias veces. Para ese entonces se podía saber cuántas demandas tenía cada entidad, pero no el número total de demandas contra la Nación, pues no se podía identificar aquellas en las que múltiples entidades estaban demandadas.

La problemática antes mencionada impedía también conocer el contingente fiscal del problema, es decir, el valor total de las demandas contra la nación y la probabilidad de condena. Esta variable era crítica pues dicho monto de las demandas era requerido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para realizar los estimativos del pasivo contingente judicial para que este fuera tenido en cuenta e incorporado en el Marco Fiscal de Gasto de Mediano Plazo. Así, en los archivos planos, también se solicitaba a las entidades calificar algunos criterios que permitieran establecer los riesgos de perder la demanda.

20002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016*

Artículo 4: “El CÓDIGO ÚNICO NACIONAL DE RADICACIÓN de los Procesos está conformado por la identificación de las corporaciones y juzgados, seguido del Código de Identificación del Proceso: El número consecutivo de radicación lo establece el despacho judicial al cual se reparte el asunto, en la primera o única instancia, es único y su numeración es anual. Se establece el Código de Identificación del proceso con la siguiente estructura: • Cuatro (4) Dígitos, para el año en que nace el proceso. • Cinco (5) dígitos para el consecutivo de radicación, que se reinicia con 1 en cada cambio de año. • Dos (2) dígitos para el consecutivo sobre los recursos interpuestos en el proceso.

Fue entonces como hasta el año 2008, el Ministerio de Interior y Justicia inicia el desarrollo del sistema conocido como LITIGOB, el cual debía no sólo tener la capacidad de identificar individualmente cada demanda sino también tener información sobre el estado procesal de la misma, esto con el fin de determinar los riesgos procesales. La parametrización de dicha

Gráfico 1 Pago de Sentencias y Conciliaciones – Entidades del Orden Nacional ($ corrientes)

Fuente: SIIF Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado fue diseñada sobre cuatro pilares:

1) La calidad jurídica de la defensa,

2) la prevención del daño, 3) La gestión de la defensa jurídica en las entidades y 4) la información.

información fue realmente compleja, pues si bien en el código de procedimiento los tiempos y momentos procesales son claros, en la práctica un proceso puede tomar cualquier rumbo, y más si se tiene en cuenta el posible mundo paralelo de las tutelas.

Para el 2010 la herramienta estaba lista y el Ministerio de Interior y Justicia solicitó por última vez a las entidades actualizar su información en unos formatos estandarizados para migrar de forma masiva la información al Sistema. Desafortunadamente, el avance en materia de calidad de la información por parte de las entidades en todos estos años fue mínimo, y aunque suena sorprendente, aún había demandas que no estaban plenamente identificadas con los 23 dígitos del proceso, por lo que los problemas de individualización persistían. Adicionalmente, las entidades no entregaron información completa en la gran mayoría de las variables, lo que dificultaba conocer por qué demandaban al Estado, pregunta que era urgente responder. Para esa fecha, con cierta dificultad se conocía cuantas demandas había y por qué monto, pero aún no existía información suficiente que permitiera establecer por qué demandaban al Estado, por lo que era imposible generar una política pública efectiva de prevención del daño, así como tampoco establecer estrategias de defensa homogéneas que evitarán las altas tasas de condena.

El Banco Interamericano de Desarrollo, que había venido apoyando al Estado colombiano en analizar esta problemática para definir las estrategias que permitieran frenar el descalabro fiscal que se vislumbraba, señaló al Gobierno Nacional la importancia de contar con una entidad muy fuerte en materia de gestión de información litigiosa, pues era urgente poder contestar con certeza varios interrogantes, que no podían ser resueltos con la información existente en ese momento en LITIGOB. Se requería conocer el número real de demandas tanto en contra como instauradas por las entidades del orden nacional, se necesita conocer el valor total de las pretensiones, la causa de la demanda, el estado procesal y el sentido y valor del fallo en primera instancia, si a él había habido lugar. Se necesitaba también precisar en los procesos terminados el valor y sentido del fallo, el juzgado y la causa, variables determinantes para poder modelar el riesgo o probabilidad de perder la demanda a partir de información estadística y objetiva, y no subjetiva, como lo era la información que se utilizaba en ese momento, que contenía la percepción del abogado frente a sí la demanda se podía ganar o perder. También era necesario saber si existían sobrecargas de trabajo en los apoderados del Estado, así como su desempeño.

Así, la Agencia recibe el Sistema LITIGOB en el 2012, y desde el frente de gestión de información, durante los primeros años se concentra en tres objetivos:

1) Depurar la información contenida en el sistema mejorando la calidad de la misma, 2) Garantizar la utilización de la herramienta en más de 280 entidades públicas y 3) Diseñar una versión mejorada de la herramienta LITIGOB que permitirá dar respuesta a las preguntas antes señaladas.

Los primeros análisis que se realizaron sobre la data detectaron que las entidades no estaban reportando la información en tiempo real. Había un claro subregistro, tanto de procesos, como de información vacía en buena parte de las variables que contenía el Sistema. El primer gran problema detectado se relacionaba con los 23 dígitos de identificación del proceso. Como los juzgados no lo identificaban de forma completa en el auto de notificación, era necesario reconstruirlo a partir de la información del juzgado y la instancia en la que se encontraba el proceso, con un amplio margen de error. Cuando esta información se cruzó con los despachos, se encontraron grandes inconsistencias, lo que significaba que aún no se conocía a ciencia cierta si el proceso era único o estaba duplicado en varias entidades. En este sentido, se realizaron cruces con

los datos del demandante, sin embargo, como no en todos los casos estaba la identificación numérica del mismo, sino tan solo un nombre, los cruces tampoco permitieron avanzar. Así, en la base de datos podía haber hasta 50 registros con el mismo código único del proceso, en diferente despacho y con demandantes diferentes.

El segundo gran problema estaba relacionado con el valor de la demanda. La Agencia identificó que algunas entidades habían registrado las pretensiones totales, otras la estimación razonada de la cuantía, y otras, en el caso de que fuera una demanda donde se vinculaba a más de una entidad, reportaban una parte proporcional de las pretensiones como entidades hubiera demandadas. Otras inclusive, incorporaban elementos de valoración de riesgo y declaraban el valor que creían que se podía perder. Es decir, había una gran confusión respecto a qué se entendía por valor de la demanda.

Un tercer gran problema, y quizá uno de los más graves para el diseño de una política pública efectiva que permitiera impactar los elevados índices de litigiosidad, estaba relacionado con la causa de la demanda. En ese momento muy pocos procesos la tenían identificada. Al entrar a analizar ese bajo porcentaje, se identificó que cada entidad había identificado sus causas, por lo que la variable estaba compuesta de un sin fin de múltiples causas, unas muy generales, otras muy específicas, otras eran lo mismo y estaban redactadas de forma distinta.

En conclusión, no había gobierno de la información. Si todos los usuarios entendían diferente la información que debían reportar, era imposible tener información de buena calidad.

Una de las primeras tareas que se realizaron en la Agencia fue la construcción del Diccionario de Datos. En este documento se enunciaron una a una las variables del sistema y se explicó detalladamente su significado y cuál era la fuente de la misma. Igualmente, si éstas estaban parametrizadas, se incluían las tablas paramétricas. Esta información se puso en conocimiento de todos los apoderados. Sin embargo, esa medida no fue suficiente, así que en el propio sistema se incluyeron ayudas en todas las variables que le indicaban al usuario cómo reportar la información en el mismo. Como se ha mencionado anteriormente, identificar la causa de la demanda es información crítica, tanto para el diseño de políticas de prevención, como para establecer en qué temas se requiere el rediseño de las estrategias de defensa, en particular en aquellos casos que más se pierden. En este sentido, se realizó la depuración de las causas identificadas por las entidades, y con código en mano, fueron reformuladas una a una las posibles causas, de manera que estas estuvieran definidas de una forma que permitiera cumplir con los objetivos antes propuestos. Estos listados se llevaron al sistema.

Estas fueron tan solo algunas medidas tomadas para mejorar la calidad de la información, medidas útiles,

La Agencia identificó que algunas entidades habían registrado las pretensiones totales, otras la estimación razonada de la cuantía, y otras, en el caso de que fuera una demanda donde se vinculaba a más de una entidad, reportaban una parte proporcional de las pretensiones como entidades hubiera demandadas.

pero que solo impactaban la información que se iba capturando de las nuevas demandas. ¿Qué se podía hacer con la información de las demandas de años anteriores que tenían problemas de calidad? En ese estado, habían registradas cerca de 220.000 demandas. Con dicha información, durante cuatro años se realizaron cruces con todas las variables y gradualmente se les indicó a las entidades para que procedieran a mejorar sus datos. Fue así como se creó un grupo de personas dedicadas única y exclusivamente a encontrar inconsistencias en la información.

Teniendo en cuenta que este era un trabajo dispendioso, se buscaron fuentes alternas de información para confrontar la información reportada con otras fuentes oficiales de datos, como el informe SIRECIF9 que deben entregar las entidades todos los años a la Contraloría General de República, e inclusive con los mismos sistemas de la Rama Judicial, que tienen aún mayores problemas de parametrización, pues en ellos, ni identificar cuántas demandas había por entidad fue posible. Al no contar con dicha información, era imposible identificar las demandas subreportadas, es decir, las -”demandas pérdidas” que no estaban contabilizadas y que por ende no estaban en el radar ni de la Agencia, ni de los jefes jurídicos de las entidades.

Precisamente para evitar el problema de estas “demandas que nadie conoce que existen”, en 2012, a través del artículo 612 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), se estableció que en los procesos que se tramiten ante cualquier jurisdicción en donde sea demandada una entidad pública, se deberá notificar también a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, esto para su conocimiento, y para definir su participación, de consideralo necesario. Con esta norma, la Agencia contaba ahora con la fuente primaria de la información, es decir, con la información de todas las demandas que se hubieran admitido desde julio de 2012. Sin embargo, el análisis de estos grandes volúmenes de información en texto suponía un gran esfuerzo. Es así como se creó al interior de la Agencia un grupo de radicadores, cuya misión era incluir en el sistema todas las demandas que a diario llegaban a la Agencia. Esta tarea tenía tres grandes objetivos: 1)

Alertar ante una demanda que representará un gran riesgo fiscal para la Nación, 2) Incorporar la mayor cantidad de información de la demanda y reducir el error de reporte de información por parte de las entidades, y 3) Aliviar la carga de los apoderados en las entidades para que se pudieran dedicar a defender la demanda y tan solo debieran reportar el estado procesal de la misma.

De esta forma, para todas las demandas que se notificaron a la Agencia desde 2012 se conoce de forma completa la siguiente información: código único del proceso con sus 23 dígitos, despacho, demandantes, demandados, causa, hechos, cuantía, pretensiones, entre otras variables. Inclusive, es posible consultar las principales piezas procesales en el expediente digital, ya sea porque la Agencia ha vinculado los documentos remitidos por el juzgado, o han sido cargados de forma individual por parte de los apoderados. La centralización en la captura de información primaria de la demanda es sin duda alguna una de las grandes victorias para garantizar la calidad de la información. Adicionalmente, la creación del expediente digital, es una gran victoria para la calidad de la defensa, pues con la altísima rotación de apoderados, en muchos casos no se entregaba el expediente físico completo, lo que disminuía la probabilidad de ganar el caso, además de implicar más trabajo para el nuevo apoderado que tomaba el caso pues debía reconstruir los antecedentes.

Con la información radicada en el Sistema, la Agencia puede conocer cuántas demandas ingresan diariamente, el valor de sus pretensiones, las entidades más demandas del día, así como la razón de por qué las están demandando. Con esta información de base, la Agencia puede trabajar en aquellos aspectos que representan mayor riesgo contra el patrimonio público.

Para noviembre de 2016, la Agencia tiene identificadas más de 536.000 demandas (ver gráfico 2) activas contra las más de 280 entidades del orden nacional con pretensiones que hoy ascienden a $3.530 billones. Sin tener en cuenta una demanda que hoy está valorada en cerca de $3.239 billones, las pretensiones en contra estarían en el orden $291 billones.

Gráfico 2 Demandas Activas contra Entidades del Orden Nacional

Fuente: eKOGUI – Sistema Único de Gestión e Información Litigiosa del Estado – Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Es así como en estos años, y a partir de la información recogida, se han emitido lineamientos de política pública, entre ellos y para resaltar:

• Lineamientos de prevención y defensa jurídica en materia de medidas cautelares contra recursos públicos inembargables.

• Lineamientos de defensa administrativa y judicial para la atención de reclamaciones y demandas relacionadas con el reconocimiento de la “Prima Especial creada por el artículo 14 de la Ley 4a de 1992”.

• Lineamientos de defensa administrativa y judicial para la atención de reclamaciones y demandas relacionadas con el reconocimiento de la “Bonificación por Compensación” y “Bonificación por Gestión Judicial”.

• Lineamientos sobre prevención del daño antijurídico en materia de contratación estatal y estrategias generales de defensa jurídica.

• Lineamientos jurisprudenciales en materia de responsabilidad Patrimonial del Estado por la ejecución de prestaciones sin contrato. Principio de Enriquecimiento sin Justa Causa.

• Protocolo, pautas mínimas para la gestión de la defensa jurídica en las nuevas entidades del orden nacional.

• Lineamientos sobre pago de intereses de mora de sentencias, laudos y conciliaciones.

• Lineamientos sobre prevención del daño antijurídico, conciliación temprana y estrategias generales de defensa judicial por hechos relacionados con el uso de vehículos oficiales.

• Lineamientos sobre prevención del daño antijurídico por privación injusta de la libertad y estrategias generales de defensa jurídica.

• Metodología para la formulación e implementación de políticas de prevención.

• Lineamientos de defensa jurídica sobre aplicación del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011 – CPACA.

Sin embargo, contar con la información básica de la demanda no era suficiente. Era necesario conocer en qué etapa iba el proceso, si había habido una sentencia en primera instancia y el valor de la condena, así como también conocer las variables subjetivas de riesgo que debían valorar los apoderados. En el caso de que se terminara el caso, era crítico saber el sentido del fallo, y el valor de la condena. En ese sentido, la Agencia organizó grandes jornadas de capacitación con todos los usuarios del sistema para explicarles los cambios que se habían realizado en

el mismo y la importancia de contar con una información de calidad que les permitiera administrar sus propios riesgos. Dicha jornada también permitió conocer cuáles eran las necesidades de las entidades y de los apoderados frente al sistema, información a partir de la cual, durante el período 2012-2014 se diseñó un nuevo sistema más amigable con el usuario, con información crítica para la toma de decisiones, y con las correcciones de captura de información de los problemas señalados al principio de este artículo, sistema que hoy se conoce como eKOGUI.

El sistema único de gestión e información litigiosa del Estado eKOGUI se desarrolló con el objetivo de contar con una herramienta que permitiera realizar una gestión integral de la actividad litigiosa de las entidades públicas que permitiera obtener información para la formulación, aplicación y evaluación de las políticas de prevención del daño antijurídico, así como la defensa y protección efectiva de los intereses litigiosos de la Nación, en las actuaciones judiciales de las entidades públicas, en procura de la reducción de la responsabilidad patrimonial y la actividad litigiosa. Su objetivo, ser una herramienta para la adecuada gestión del riesgo fiscal asociado a la actividad judicial y extrajudicial de la Nación.

En la actualidad cuenta con cinco módulos en operación. En el nivel operativo, cuenta con el módulo de gestión de casos prejudiciales y el de gestión de casos judiciales (en el que está incluida la acción de repetición si a ella hubo lugar). En el nivel de apoyo, existe el módulo de Fichas Técnicas para el estudio de casos en los comités de conciliación. Y en el nivel estratégico, se encuentra el módulo de reportes y el módulo de jurisprudencia.

Como se puede observar, el sistema eKOGUI es una herramienta que trasciende hacia los niveles estratégicos, ya que no solo es un sistema que captura información, sino que es un sistema que genera alertas y apoya a los apoderados a realizar un estudio jurídico estructurado.

El sistema único de gestión e información litigiosa del Estado eKOGUI se desarrolló con el objetivo de contar con una herramienta que permitiera realizar una gestión integral de la actividad litigiosa de las entidades públicas.

Por ejemplo, el módulo de jurisprudencia permite la construcción y visualización de líneas y tendencias jurisprudenciales a partir de problemas jurídicos asociados a las distintas causas de litigiosidad en contra del Estado, de manera tal que su consulta sea un insumo para estructurar políticas de prevención del daño antijurídico y estrategias de defensa. Permite a los abogados la consulta de líneas y tendencias jurisprudenciales y la optimización de la defensa técnica jurídica con argumentos que sean fuente de doctrina probable. En la actualidad existen ya más de 53 líneas jurisprudenciales construidas sobre las causas de mayor litigiosidad contra el Estado.

Por su parte, el módulo de reportes permite obtener reportes pre-definidos de procesos judiciales, de casos extrajudiciales, de trámites arbitrales, de acciones de tutela y de usuarios. Los usuarios se benefician a través de acceso a la información actualizada para realizar análisis y seguimiento al comportamiento de la actividad litigiosa, la generación automática de reportes de información para la gestión de las entidades públicas y la generación automática de reportes para los diferentes organismos de control. Uno de los reportes de mayor impacto es el SIRECI- F9 que requiere la Contraloría General de la República. En la actualidad, eKOGUI cuenta con todas las variables que solicita el ente de control, brindando además a los apoderados ahorro de tiempo, toda vez que el sistema se encarga de la indexación de las pretensiones de la demanda, permitiendo a la Contraloría conocer el monto total de pretensiones en precios constantes.

Los desarrollos sobre el eKOGUI continúan. Aún es necesario conocer cuándo una condena se ha cancelado o si está pendiente de pago, si hay lugar a intereses y en qué proporción respecto al capital, o si se ha abierto una acción de repetición y su resultado frente a la recuperación de recursos públicos.

¿Por qué la Agencia pudo avanzar tanto en los últimos años en materia de gestión de información?

Los conceptos de “gestión de información”, “gobierno de información”, “oficial de información” o CIO (por sus siglas en inglés), “big data” o “data analytics” son conceptos nuevos en la administración pública, y por lo mismo, son altamente incomprendidos.

Sin embargo, la Agencia es quizá una de las pocas entidades del Estado que introdujo estos conceptos en su estructura organizacional desde su creación, teniendo en cuenta que precisamente la carencia de

información de calidad había impedido el diseño de políticas públicas efectivas en la década pasada.

No obstante, es evidente cómo el volumen de información digital crece de forma exponencial, ya sea que se trate de información estructurada (por ejemplo numérica) o no estructurada (ej. textos, imágenes, etc.). Es por esto que las entidades públicas enfrentan grandes retos para hacer los desarrollos tecnológicos que les permita administrar o gestionar la información relevante para cumplir con su misión, así como para analizar la misma por sus altísimos volúmenes.

En consecuencia, las entidades públicas deben más tarde que temprano:

1. Implementar la figura del CIO (Chief Information Officer), quienes son los líderes de la gestión estratégica de Tecnologías de Información, encargados de planificar, organizar, coordinar, gestionar y controlar la estrategia de uso y apropiación de TI, y todo lo que conlleva esta tarea. Si bien esta figura se crea en Colombia con el Decreto 415 de 2016, muy pocas entidades la han implementado, en parte por las restricciones fiscales que impiden crecer la planta, y en parte, porque existe aún desconocimiento del rol que este juega en la entidad y cuál es su conexión con el jefe de sistemas, que tiene un rol de apoyo, más no estratégico.

2. Invertir grandes recursos en la formación del recurso humano con conocimientos en TI. En la actualidad existe un déficit importante de ingenieros y técnicos en sistemas en Colombia, por lo que las entidades públicas deberán complementar la formación. Las entidades deben tener la capacidad de innovar para poder poner la tecnología al servicio de la entidad. La tecnología es el medio para que la entidad pueda ser más eficiente y pueda contar con mejor información para la toma de decisiones.

3. Las entidades también deben invertir en la formación de personal especializado en análisis en big data o data analytics. En la actualidad existen herramientas poderosísimas de análisis de datos, pero muy poco recurso humano que las pueda manejar, inclusive ya existen herramientas que permiten hacer inteligencia de negocio sobre datos no estructurados.

4. Avanzar en la interoperabilidad de los sistemas del Estado para evitar que la misma información sea capturada varias veces por diferentes instituciones.

Una de las razones del por qué la Agencia ha sido exitosa en su gestión es precisamente porque tiene una área exclusivamente dedicada al gobierno y gestión de la información litigiosa. Desde los que radican la información que llega a la Agencia, los que depuran los datos, los que desarrollan y prestan servicio técnico al sistema, los que administran y prestan soporte funcional a los usuarios, los que capacitan y crean aplicaciones innovadoras que facilitan la utilización del sistema por los usuarios, los que estructuran nuevas funcionalidades estratégicas y tácticas para la gestión de la defensa jurídica, y los que analizan y generan modelos de riesgo. La combinación de estos elementos y el conocimiento de las otras áreas de la Agencia (la Dirección de Defensa Jurídica y la Dirección de Políticas y Estrategias de Defensa Jurídica), quienes son los principales clientes de la información del sistema, ha permitido que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y las entidades públicas hayan tenido los logros que se han obtenido a la fecha.

Logros de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado

Con corte diciembre de 2015, la Agencia intervino en cualquiera de las modalidades establecidas en la ley, acompañó y ejerció sus funciones como mediador en 339 procesos y casos cuyas pretensiones suman $3,196.7 billones, lo que equivale a un 96.2% del valor de las pretensiones de todas las demandas contra el Estado, que a diciembre se registraban en eKOGUI un total de 459.479 procesos, con pretensiones por valor de $3,322 billones. A fin de hacer una medición basados en la gestión realizada por la entidad en los procesos y casos en los que participa, la Agencia definió unos indicadores de ahorro. En este sentido, los ahorros obtenidos del 1 de enero al 31 de diciembre de 2015 en procesos judiciales y tutelas, recuperación de recursos, procesos arbitrales, conciliación y mediación, se reflejan en la siguiente gráfica:

a diciembre de 2015

Las entidades también deben invertir en la formación de personal especializado en análisis en big data o data analytics. En la actualidad existen herramientas de análisis de datos, pero muy poco recurso humano.

Producción

de información pública

para la Toma de Decisiones

-La

experiencia

de

la Función Pública-

Las organizaciones públicas deben empezar a migrar a modelos basados en gestión del conocimiento y análisis de información, que les permitan a los tomadores de decisión reducir la incertidumbre de sus escogencias y la prevalencia de la intuición humana como principal herramienta de orientación estratégica.

La Función Pública viene desarrollando importantes esfuerzos, desde su creación en el año 58, en el fortalecimiento de las capacidades de los servidores públicos y de las entidades y organismos del Estado. Si bien es cierto que en algún tiempo se reconocía más por su trabajo relacionado con el servicio civil, la dinámica cambiante de la sociedad y del Estado llevaron a que otros temas de gestión pública fueran tomando mayor relevancia en el quehacer misional de la Entidad.

Los últimos veinte años han traído nuevas responsabilidades e introducido un número importante de

* Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública.

1 Ley 87 de 1993, Ley 489 de 1998, Ley 872 de 2003, Ley 909 de 2004, Ley 962 de 2005 y el Decreto ley 019 de 2012, leyes 1474 de 2011 y 1712 de 2014, Ley Estatutaria 1757 de 2015, entre otras normas relacionadas.

normas que han ampliado el ámbito de competencia de la Función Pública. Se desatacan el control interno, el desarrollo administrativo, la calidad en la gestión pública, la definición del modelo de empleo y de gerencia públicos, las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, las medidas administrativas para la lucha contra la corrupción así como los esfuerzos por una mayor transparencia y acceso a la información pública, las disposiciones en materia de promoción y protección del derecho de participación democrática y la competencia como autoridad doctrinaria en materia jurídica1 .

Las nuevas realidades han obligado a fortalecer cada vez más a la Función Pública y, particularmente, la forma en que formula, implementa, hace seguimiento y evalúa las políticas públicas a su cargo. El esfuerzo más reciente está relacionado con la expedición del Decreto 430 de 2016 que, basado en la reinge-

niería de procesos, recoge un trabajo que se venía desarrollando en las últimas administraciones. Esta norma consolida e integra los diferentes mandatos y establece como objeto fundamental “el fortalecimiento de las capacidades de los servidores públicos y de las entidades y organismos del Estado, su organización y funcionamiento, el desarrollo de la democratización de la gestión pública y el servicio al ciudadano mediante la formulación, implementación, seguimiento y evaluación de políticas públicas, la adopción de instrumentos técnicos y jurídicos, la asesoría y la capacitación”2 .

El objeto de la Función Pública menciona tres grupos sobre los cuales se dirigen sus políticas públicas. El primero, las entidades públicas para las cuales se dictan normas relacionadas con el control interno, plantas, estructuras y se dan herramientas para el mejoramiento de su gestión. El segundo se refiere a los servidores públicos a los cuales les aplican las normas relacionadas con el empleo público y su ciclo de vida laboral. Finalmente, los ciudadanos, beneficiarios finales de las políticas en general y particularmente las relativas a la transparencia, el servicio al ciudadano y el mejoramiento de las relaciones entre ellos y la administración.

Estas tareas de gran importancia se cumplen con universos distintos. Por un lado, la Rama Ejecutiva del nivel nacional que cuenta con 24 sectores a los cuales pertenecen 187 entidades. La Rama Legislativa integrada por dos entidades y la Rama Judicial con cuatro entidades. La organización electoral tiene tres entidades y los organismos de control y los entes autónomos son cinco y 52 respectivamente. Ahora bien, el nivel territorial cuenta con cerca de 6.178 entidades entre las que se encuentran alcaldías, asambleas, concejos, contralorías, entidades descentralizadas, gobernaciones y personerías (ver cuadro 1).

Cuadro Organización Estatal Cuadro 1

Fuente: Función Pública.

Los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional ascienden a 881.202, distribuidos en 21.287 trabajadores oficiales, 20.551 servidores de libre nombramiento y remoción, 76.956 de carrera administrativa, ocho de periodo fijo, 7.482 en plantas temporales, 324.054 docentes del sistema general de participaciones y otros de universidades públicas, 179.231 pertenecientes a la Policía Nacional y 251.633 pertenecientes a las Fuerzas Militares, como puede aprerciarse en la figura 1.

El enfoque de las políticas públicas dirigidas a grupos de valor3 con necesidades disímiles demanda información más precisa, de mayor calidad y oportunidad, que permita cumplir cada vez mejor con los

2 Decreto 430 de 2016, Artículo 1.

3 El concepto de grupos de valor se refiere a audiencias específicas beneficiarias de la implementación de las políticas públicas. Es un término que surge de la combinación de los grupos de interés (stakeholders) con los beneficiarios directos de la propuesta de valor de las organizaciones. Para el caso de la Función Pública, los grupos de valor son los ciudadanos, los servidores públicos y las entidades públicas.

Liliana Caballero*

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Trabajadores

y experiencias en campo recogidas por el grupo de Asesoría y Gestión, así como los patrones sugeridos por los datos que son extraídos de los diferentes sistemas de información (ver figura 2). Los grupos de análisis y política están coordinados de manera transversal por la Dirección de Gestión de Conocimiento que en conjunto con las direcciones técnicas respectivas imprime el debido análisis integral necesario en las diferentes políticas de la entidad.

Con el concurso de estos equipos de investigación pública y de la Oficina Asesora de Planeación, Función Pública ha venido avanzando en la construcción de reportes de alta calidad y comprobada utilidad para todos los sectores, como insumo para la toma de decisiones relacionadas con el desarrollo administrativo de las entidades públicas. Con La aplicación de técnicas relativamente recientes como “Diseño de Visualización de Datos” y “Narración de Historias con Datos”, se han construido una serie de “fichas” que resumen el tamaño y la caracterización de la Rama Ejecutiva y de cada sector, su avance en la implementación de las políticas de participación, transparencia y servicio al ciudadano, además de sus resultados en materia de desempeño institucional.

objetivos primordiales del Estado. La complejidad para interrelacionar estos tres grupos exige mayor sofisticación en la forma de abordar el ciclo de política pública y la forma cómo se aproximan. Durante 2015 la Función Pública recibió cerca de 57.589 peticiones y consultas y para septiembre de 2016 ya se había alcanzado una cifra de 73.669, lo cual obliga a contar con prácticas sistemáticas que permitan entender y dar solución al gran volumen de requerimientos por parte de los grupos de valor, anticipándose y generando mecanismos que proactivamente solucionen los requerimientos de manera instantánea y/o automática.

La gestión del conocimiento como factor fundamental para el fortalecimiento de las políticas públicas

Función Pública está trabajando para convertirse en lo que hoy se denomina “una organización inteligente”. Este desafío implica varios cambios en su modelo de gestión, así como en la manera en la que entiende y procesa la información que se aloja en los sistemas que administra directamente. La primera variante consiste en comprender la necesidad de elevar drásticamente la disponibilidad de los registros., La segunda tiene que ver con entender que no es suficiente mejorar el acceso, sino que también

es fundamental garantizar la cercanía del dato con el hecho real que está registrando, es decir que es esencial asegurar su calidad4 .

La conjunción de la disponibilidad con la veracidad del dato, genera un efecto en la organización que habilita la posibilidad de mejorar su inteligencia y tiene efectos relacionados con la reducción de los costos de transacción. La velocidad en el acceso a la información tiene una relación directa con este tipo de costos, bien sea que la organización tenga altos o bajos; lo pertinente para garantizar su inteligencia es asegurar el procesamiento y comprensión de la información obtenida, así como el posicionamiento de una cultura de toma de decisiones basada en evidencia.

Función Pública ha venido afinando su capacidad para identificar y procesar las evidencias y así mismo, gestionar de manera efectiva el conocimiento. A partir de la reforma planteada en el decreto 430, conformó en cada una de sus direcciones técnicas un grupo de Análisis y Política cuyo rol principal está concentrado en generar política pública, instrumentos y herramientas que reconozcan las evidencias

4 Echegoyen, G., & Naciones Unidas. (2003). Registros administrativos, calidad de los datos y credibilidad pública: Presentación y debate de los temas sustantivos de la segunda reunión de la Conferencia Estadística de las Américas de la CEPAL. Santiago de Chile: CEPAL.

Los reportes incluyen información que permite identificar la tipología de las entidades que forman parte de cada sector, la caracterización del talento humano con respecto a su edad, nivel de estudios, salario promedio, nivel de experiencia, entre otros. Adicionalmente, se recogen cifras que permiten determinar el nivel de transparencia de las entidades, así como el avance en la implementación de los planes anticorrupción y la estrategia de racionalización de trámites. De otra parte, se incluyen los resultados de avance de las entidades públicas del orden nacional en materia de implementación de las políticas de desarrollo administrativo, definidas en la Ley 489 de 1998 y el nivel de madurez del Modelo Estándar de Control Interno – MECI. Los resultados presentados contienen indicadores compuestos que cruzan los resultados de los informes reportados por la Contraloría General de la República, el MECI y la Contaduría General de la Nación.

Finalmente, presentan los resultados de lo que hemos denominado el Índice Sintético de Desempeño Institucional – ISDI (figura 3) que mide el desempeño institucional de las entidades del orden nacional y territorial. El ISDI cruza información de 31 indica-

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Información

Dirección de Gestión del conocimiento

ISDI

Secretaría General Oficinas Asesoras

Gestión del conocimiento de grupos de valor

Dirección General Subdirección

Generación de productos y servicios para la gestión pública

Acción Integral en la Administración Pública Nacional y Territorial

Dirección Jurídica

Dirección de Participación, Transparencia y SC

Dirección de Gestión y Desempeño Institucional

Dirección de Empleo Público

Grupos de Análisis y políticas

Enlaces Administrativos

Gestión Territorial Cambio Cultural y Trabajo en Red

Dirección de Desarrollo Organizacional

Grupos de Asesoría y gestión

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Fuente: Función Pública 2016.

Figura 1 Servidores públicos Rama Ejecutiva del Orden Nacional

Fuente: Función Pública, Diciembre 30 de 2015.

Figura 2 El modelo de gestión de Función Pública

dores reportados por diez fuentes de información gubernamentales, incluyendo mediciones de la Función Pública, la Procuraduría General de la Nación, la Contaduría General de la Nación, el Departamento Nacional de Planeación, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, el Ministerio de Hacienda y Colombia Compra Eficiente.

Estos indicadores se distribuyen en siete dimensiones fundamentales para garantizar que las entidades públicas atiendan de forma eficiente las necesidades de sus grupos de valor, éstas son: a) calidad del recurso humano, b) calidad de los sistemas de información, c) capacidad de gerencia, d) calidad de los demás recursos, e) nivel de formalización en sus procesos, f) insumo – producto y g) confianza y calidad de los productos.

Es importante aclarar que las siete dimensiones tienen un peso relativo sobre el ISDI. Por ejemplo la dimensión con más peso sobre el ISDI es la que recoge la calidad de los sistemas de información (24,20%) seguida de la calidad de los demás recursos (22,73%) y posteriormente, la de relación insumo-producto (18,11%). De esto puede inferirse que las características más determinantes en el desempeño de una institución pública, por encima de la confianza y la calidad de los productos (15,36%), el

nivel de formalización de los procesos (10,89%) e incluso la calidad del recurso humano (8,71%), son su capacidad para convertir insumos en productos (productividad), los elementos con los que cuenta el recurso humano para desarrollar su trabajo entendidos como instalaciones, computadores, herramientas, escritorios, etc., y el nivel de inteligencia de la organización o su capacidad para ofrecer información oportuna y pertinente en línea, a bajos costos de transacción. Estos tres aspectos explican el desempeño institucional en un 65,04%.

Una vez se cuenta con los resultados del ISDI de las entidades públicas evaluadas, desde la Función Pública construimos un Ranking de Desempeño Institucional que proporciona elementos para identificar el nivel relativo en el que se encuentra con respecto a las demás organizaciones incluidas en la medición. Ello permite que con base en varias estimaciones en el tiempo sea posible observar si una entidad mejoró o desmejoró, generando incentivos para que adopten buenas prácticas con el propósito de mejorar su gestión y subir en el escalafón. Desde la Función Pública buscamos que, con base en el resultado del ISDI, podamos recomendar actividades concretas de mejora y desarrollar planes de trabajo en conjunto con las entidades públicas.

Los datos y la información como elementos fundamentales en la construcción del conocimiento

El ISDI es el resultado de la decisión de Función Pública de avanzar en ejercicios sostenidos de inteligencia de negocio que facilitan la construcción de un diagnóstico integral preliminar de las entidades públicas del orden nacional y territorial. El propósito de esta herramienta es comprender el estado actual de la calidad del recurso humano, de los sistemas de información, de la gerencia y de los recursos físicos, así como el nivel de formalización en sus procesos, la relación entre insumos y productos y, muy importante, la confianza de los ciudadanos y la calidad de los productos que reciben. Aunque la primera versión de este índice se suscribió al nivel nacional, recientemente se definió también la versión territorial, que ya permite medir el desempeño de más de 500 municipios, considerados prioritarios para Función Pública.

Con el fin de reducir de manera importante los costos de transacción asociados a la obtención de los datos necesarios para alimentar las fichas, se avanza en la construcción de una bodega de datos que se alimentará de todas las fuentes tanto internas de Función Pública como de otras entidades. El objetivo de este proceso es avanzar en la construcción de reportes completamente automáticos que incluyan los resultados de ejercicios de inteligencia tan complejos como los mencionados. Si bien los procesos de interoperabilidad de la bodega de datos con aplicativos internos como el Sistema de Gestión del Empleo Público – SIGEP, el Sistema Único de Información de Trámites – SUIT, el MECI y el Formulario Único de Resultados de Avance en la Gestión – FURAG, ya se encuentran prácticamente finalizados, todavía queda un camino importante por recorrer en la articulación con sistemas externos como el Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas – SUIFP, el Sistema Integrado de Información Financiera – SIIF, el sistema de Información de Registro de Sanciones y Causas de Inhabilidad – SIRI, el Consolidador de Hacienda e Información Pública – CHIP y otros.

La importancia que Función Pública le está dando a la información cuantitativa igualmente se refleja en la información cualitativa que permite interpretar contextos y dar soporte a las decisiones, tanto gerenciales como jurídicas. En este sentido, se ha adelantado un esfuerzo importante para ofrecer un gestor normativo a través del cual se pueden consultar 1.000 conceptos, 1.664 normas y 400 sen-

tencias de las altas cortes. Estas normas y decisiones jurisprudenciales, en conjunto, permiten tomar decisiones informadas con respecto al sustento jurídico, así como reducir los riesgos antijurídicos en los actos que adelantan los servidores públicos y la protección misma del Estado y sus recursos.

La consolidación de la información y la implementación de herramientas de gestión de datos deben ser complementadas con mecanismos de difusión. El conocimiento generado debe ser transmitido mediante diferentes medios y prácticas que permitan a los grupos de valor acceder a él de manera ágil y oportuna. Los esfuerzos de consolidación y análisis se conjugan con un mecanismo implementado en la Función Pública que se conoce como Espacio Virtual de Asesoría, EVA, donde los diferentes grupos de valor pueden acceder a la información, los análisis, informes, reportes y al gestor normativo. EVA se “personifica” en una servidora pública que atiende consultas y resuelve inquietudes, muestra permanentemente datos de interés relacionados con la Función Pública y permite la interacción para todos aquellos que buscan mejor información y fuente de datos confiable.

Figura 3 Las dimensiones del ISDI

La importancia que Función Pública le está dando a la información cuantitativa igualmente se refleja en la información cualitativa que permite interpretar contextos y dar soporte a las decisiones.

Trabajo en red y aprendizaje colaborativo para difundir las buenas prácticas

En Función Pública se ha entendido que no basta con producir información, si no se garantiza su entrega a los actores que toman las decisiones de mejoramiento al interior de las entidades públicas. La disponibilidad de la información facilita y fortalece la creación de valor público. En este sentido, la Entidad ha venido consolidando procesos de trabajo en red y aprendizaje colaborativo con los directivos y gerentes públicos de todos los sectores. La estrategia que se ha concebido se denomina “Equipos Transversales” y supone mantenerse en contacto permanente con los líderes de los equipos estratégicos de las entidades públicas a través de mecanismos como el chat y el desarrollo de reuniones presenciales cada dos meses, en las que se presentan formalmente los resultados de los principales indicadores del desempeño público y se discuten diferentes opciones técnicas de mejoramiento organizacional. En la actualidad hay vinculados 1.381 servidores públicos en los equipos transversales del orden nacional y 266 del orden territorial. Estos equipos transversales cuentan, adicionalmente, con un espacio virtual temático de intercambio de experiencias a través de una red social que ofrece Función Pública a través del portal de EVA.

En el caso de los directivos se hace uso de un mecanismo definido en la Ley 489, denominado “Co-

mités Sectoriales de Desarrollo Administrativo”. Se trata de un espacio de reunión en el que todo el equipo directivo de la Función Pública presenta las cifras contenidas en los reportes de información y desarrolla un intercambio técnico con el ministro o director cabeza de sector, los viceministros o subdirectores y todos los directores de las entidades adscritas y vinculadas.

A pesar del alto valor de los resultados alcanzados gracias a la utilización de estos reportes en la toma de decisiones, los equipos técnicos de Función Pública han comprendido que las dinámicas globales en materia de procesamiento y utilización de datos están migrando a niveles mucho más sofisticados, enmarcados en analítica para negocio. Esta perspectiva supone la utilización de herramientas estadísticas y matemáticas, con el fin de comprender fenómenos explicados por los datos, sus causas, consecuencias y particularmente, los mecanismos que hacen posible contrarrestarlos en caso de que sus efectos sean negativos y profundizarlos en caso de que generen efectos positivos.

Función Pública ha iniciado un proceso significativo de gestión del conocimiento soportado en analítica y aunque en etapa temprana, este esfuerzo permitirá ir por una senda de consolidación en el manejo de la información y lograr mayores niveles de madurez en la construcción de procesos sólidos de toma de decisiones.

La sofisticación de los sistemas de información para decisiones mejor informadas

SUIT y SIGEP son los sistemas de información con mayor potencial para involucrarse en las dinámicas mencionadas. La Entidad elabora una serie de análisis a partir del SUIT en ejercicios de construcción de “Cadenas de Trámites”, haciendo uso de algoritmos matemáticos. Un resultado es la identificación del proceso interinstitucional como la expedición de la libreta militar de segunda clase. En este caso el algoritmo, hace un barrido por los más de treinta mil trámites cargados actualmente en el sistema, e identifica cuáles dan como resultado servicios que son requeridos al interior del proceso particular del trámite para el cual se está haciendo el levantamiento de la cadena. Una vez se obtiene este insumo, se puede proceder a decidir cuáles de las actividades del trámite mapeado tiene mayor impacto en términos de generar demoras para el ciudadano y desde este punto de vista, iniciarse un proceso de “racionalización” dirigido a simplificar pasos complejos y desaparecer actividades que no son necesarias o no agregan valor.

El SIGEP, por su parte, permite obtener información para caracterizar los servidores públicos y contar con las cifras de cumplimiento de normas como la ley de cuotas y la participación femenina en diferentes niveles de las entidades públicas. Es así como se puede determinar que en la Rama Ejecutiva nacional el 52% está conformado por mujeres y el 48% por hombres y que en nivel de escolaridad alcanzada el 33% tiene una formación primaria y secundaria, 9% técnica o tecnológica, 22% profesional, 26% ha alcanzado especialización, 5% cuenta con maestría y sólo el 0,3% cuentan con título de doctorado. De la misma forma el SIGEP facilita el análisis por rangos de edad y de antigüedad de los servidores públicos, con el fin de tomar decisiones sobre la gestión del talento humano.

Función Pública en la actualidad viene impulsando un mejoramiento de la herramienta del SIGEP, con el fin de convertirlo en un instrumento eficaz de analítica para la gestión del talento humano. Esta iniciativa tiene por objetivo involucrar en la gestión del empleo público, herramientas que permitan predecir el desempeño del talento humano dentro de una organización pública específica. En este caso esperamos que en 2018 podamos extraer del aplicativo la información histórica sobre la caracterización de los empleados y su desempeño, con el propósito de establecer, mediante técnicas de analítica, cuáles son los perfiles

técnicos, socioculturales etc., que mejores resultados pueden dar en un determinado cargo. Conociendo esta información podríamos tomar decisiones dirigidas a reestructurar los requisitos exigidos durante el reclutamiento del talento humano e implementar políticas que garanticen mejoras sustanciales en el desempeño de las organizaciones públicas.

Conclusiones

Vale la pena resaltar que las organizaciones públicas deben empezar a migrar a modelos basados en gestión del conocimiento y análisis de información, que les permitan a los tomadores de decisión reducir la incertidumbre de sus escogencias y la prevalencia de la intuición humana como principal herramienta de orientación estratégica. Un estado con mejores datos y con información confiable permite implementar mejores políticas públicas que cumplan con las expectativas de los ciudadanos, generando mayor confianza en las instituciones y los servidores públicos. Los más beneficiados de un cambio de estas características serán los ciudadanos en la medida en que recibirán bienes y servicios públicos más oportunos, de mayor calidad y focalizados en mejorar su bienestar en una mayor proporción.

La tecnología es un factor importante que habilita la velocidad de procesamiento y la disponibilidad de la información. Sin embargo, la capacidad de visualizar el potencial de la información y las transformaciones que se pueden lograr mediante el manejo de la información convertida en conocimiento depende del liderazgo y las habilidades de los gerentes públicos y sus equipos.

Función Pública viene impulsando un mejoramiento de la herramienta del SIGEP, con el fin de convertirlo en un instrumento eficaz de analítica para la gestión del talento humano.

Separata

evaluación La

de las

políticas públicas

La Contraloría General de la República de Colombia ha venido fortaleciendo su rol en la evaluación de las políticas públicas y la información en torno a esta. Esto buscando promover la eficacia y la eficiencia de la administración pública, para generar valor agregado al proceso y contribuir a su mejoramiento.

Esto siguiendo el mandato constitucional consagrado en el artículo 119 que establece que la Contraloría General de la República (CGR) tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la administración. Así mismo, en su Título X se presenta lo referente a los organismos de control, describiendo así las funciones de la Contraloría en su Capítulo 1, artículos 267 a 274. Particularmente, en su artículo 267 establece que “la vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales”. Esto es clave al delimitar la función de la Contraloría.

Para esto, la Contraloría se ha puesto en la tarea de desarrollar metodologías e institucionalizar procesos que permitan medir el desempeño como complemento al control fiscal que examina la gestión individual de las entidades públicas. Todo ello dentro lo que nos asigna como competencias la constitución y Ley.

De acuerdo con este marco constitucional, la Contraloría General de la República de Colombia en el Plan Estratégico 2014 – 2018 - “control fiscal eficaz para una mejor gestión pública” - ha definido como uno de sus objetivos prioritarios ejercer el control fiscal macro a las políticas públicas en sus objetivos de mediano y largo plazo. De manera particular, el propósito de este tipo de control fiscal es consolidar los análisis y resultados del control y vigilancia fiscal de las finanzas públicas y políticas públicas que desarrollan las finalidades del Estado, tanto a escala general y territorial, como por sectores de actividad, para apoyar técnicamente al Congreso de la República en el control político, facilitar el ejercicio del con-

Edgardo José Maya Villazón Contralor General de la República

trol social y brindar elementos al ejecutivo para la toma de decisiones.

Entre las estrategias para lograr esto, se estableció la importancia de (i) generar un sistema para la evaluación integral de las políticas públicas; (ii) fortalecer el modelo, los procesos, los procedimientos y las técnicas para el ejercicio del control fiscal; y (iii) vigilar y controlar la gestión de resultados en el manejo de las finanzas públicas.

Adicionalmente, se plantearon estrategias más específicas frente a la vigilancia y control de los recursos transferidos a los territorios, tales como el Sistema General de Regalías o el Sistema General de Participaciones, así como especial vigilancia y control del uso de recursos naturales, de su impacto en el medio ambiente y en general de aquellas acciones orientadas a la mitigación del cambio climático y el crecimiento verde.

Ahora bien, en particular en lo referente al proceso de evaluación de políticas públicas, la Contraloría se ha propuesto emitir pronunciamientos de control y vigilancia fiscal sobre políticas públicas, destinados al Congreso y Ciudadanía, para el ejercicio del control político y social. Este énfasis contribuirá a una mejora sustancial en la gestión y la gerencia pública, en pro de la rentabilidad social de los productos a cargo de los sujetos públicos y de los privados que le corresponde vigilar.

Es en este aspecto en donde quizás se observa una dicotomía entre el control fiscal micro y el control fiscal macro, donde por una parte, el proceso auditor tradicional se focaliza en la entidad pública individual como sujeto de control y encuentra en el control fiscal micro un seguimiento posterior y selectivo de a la gestión y los recursos movilizados por las autoridades públicas; luego, por otra parte, el análisis y seguimiento sectorial que aporta el control fiscal macro permite la definición de elementos comprensivos sobre el funcionamiento del Estado desde una perspectiva de gestión pública. El lograr apropiar e institucionalizar esta diferencia es uno de los mayores retos de este proceso.

Es preciso mencionar que esta es una tendencia mundial de las entidades fiscalizadoras superiores, buscando incorporar en su quehacer la evaluación de políticas públicas, buscando valorar así la eficacia, eficiencia y economía de la gestión pública, criterios de evaluación rectores del control fiscal. De esta forma se cierra el círculo de las políticas públicas, que en la práctica inicia con una evalua-

ción o auditoría del desempeño a un determinado programa o proyecto.

La adecuada evaluación de las políticas públicas permite no sólo delimitar el cumplimiento de sus objetivos, en términos de eficiencia y eficacia en la ejecución, sino que mide el impacto conseguido frente al progreso social y bienestar ciudadano generando mayor confianza y transparencia (Guía de Evaluación de Políticas Püblicas del Gobierno Vasco, pág. 4), al tiempo que identifica lecciones aprendidas y buenas prácticas que al ser incorporadas en los procesos de toma de decisiones permite que el Estado alcance mayores beneficios con menos recursos.

Ahora bien, para lograr un ejercicio riguroso en la evaluación de las políticas públicas se requiere trabajar en la disponibilidad, el acceso y la calidad de la información. Razón por la cual, la metodología utilizada por la entidad, ha buscado promover la utilización de diferentes fuentes de información existentes que permita contar con una visión más amplia y completa para el análisis de las políticas públicas en general. Se requiere entonces, generar diferentes métodos y herramientas que permitan garantizar la consistencia en la selección y el levantamiento de información, logrando así la fiabilidad y validez de las diferentes fuentes de información.

En este sentido, la Contraloría General de la República se ha propuesto la necesidad de combinar diferentes métodos y técnicas de evaluación que combinen (i) el levantamiento de información y análisis, (ii) la validación de los resultados obtenidos y (iii) la participación de los diferentes actores involucrados, como elementos claves de la evaluación donde la información además tiene un rol específico.

Esto último de vital importancia para fortalecer, en acompañamiento con la ciudadanía y en ejercicio del Control Fiscal Participativo, las acciones de seguimiento y evaluación a las diferentes acciones de los gobiernos midiendo de esta manera el desempeño y generando escenarios de rendición de cuentas por parte de estos. Es así como se profundiza en la importancia de utilizar la información producto de construir e implementar un modelo de gestión por resultados, lo cual debe complementar la toma de decisiones sobre prioridades de financiación y gestión de la administración pública.

En conclusión, frente a la información se han evidenciado dos perspectivas, de un lado, la calidad de la información para la realización de evaluación de políticas públicas y en general los productos correspondientes al macroproceso de control fiscal macro y del otro lado, la calidad de la información producto de las evaluaciones realizadas, las cuales deben brindar las herramientas necesarias para la toma de decisiones, el análisis de resultados y la rendición de cuentas a la luz de la pertinencia, eficacia, eficiencia y economía.

La Contraloría se ha puesto en la tarea de desarrollar metodologías e institucionalizar procesos que permitan medir el desempeño como complemento al control fiscal que examina la gestión individual de las entidades públicas.

Todo ello dentro lo que nos asigna como competencias la constitución y Ley.

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La evaluación

En esta misma línea, el Dr. Ian Davies, expresidente de la sociedad europea de evaluación de políticas públicas, quien ha desarrollado su vida profesional entre el control fiscal en el mundo de las auditorías nacionales e internacionales y el ejercicio de la evaluación de las políticas públicas, en su presentación sobre los métodos de análisis y evaluación de políticas públicas, explicó herramientas teóricas y prácticas para la comprensión de los procedimientos y rutas a seguir en una ente de control.

de evaluación de impacto y aprendizaje de políticas públicas de la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el consultor del Banco Mundial, Dr. Fernando Rojas, quienes con sus apuntes y comentarios enriquecieron el desarrollo de nuestro seminario.

El 15 de noviembre de 2016, la Contraloría General de la República llevó a cabo el Seminario Internacional “Evaluación de las Políticas Públicas: Hacia una gestión eficiente y eficaz del gasto público”. El propósito del seminario fue ofrecer elementos teóricos y prácticos para el análisis y el seguimiento de la gestión pública desde una perspectiva del control fiscal y, de esta forma, contribuir al mejor ejercicio de la labor misional de la CGR.

En este sentido, con el fin de profundizar en el debate sobre el funcionamiento mismo del Estado y la manera cómo se ejecutan las políticas públicas, esta jornada de reflexión y de análisis combinó la presencia de notables académicos nacionales e internacionales con la participación de altos funcionarios del Estado colombiano, a objeto de que, desde un contexto propositivo, se estudien los marcos de referencia para el análisis y la evaluación de las políticas públicas, especialmente los realizados por los organismos superiores de control externo de los países, como lo es la CGR en Colombia. Son marcos de referencia desarrollados por las entidades de control, los gobiernos, la academia y que, recogidos por las pautas de la INTOSAI, se aplican de preferencia en auditorías y en estudios sectoriales del desempeño de las principales políticas y programas del gobierno.

El evento contó con la participación del Dr. Christopher Mihm, Director Gerencial de Asuntos estratégicos de la oficina de rendición de cuentas

del gobierno de los Estados Unidos, la General Accountability Office, GAO. Esta entidad es responsable del control fiscal a los recursos públicos e incluye entre sus responsabilidades el desarrollo de metodologías y estrategias para evaluar el desempeño de las entidades públicas y los objetivos de las políticas públicas. La intervención del profesor Mihm (facultad de políticas públicas de la Universidad de Maryland) se centró en la calidad y disponibilidad de la información para el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas públicas y la transparencia fiscal. Su presentación reforzará el compromiso de la CGR con producir información, análisis y evaluación sobre el ciclo de las políticas públicas y su evaluación en Colombia. Nos acompañó además el Pro fesor Harry Hatry, quien desde el Instituto Urbano de los Estados Unidos ha promovido la reflexión académica y las metodologías aplicadas para la medición de los resultados de las políticas públicas y los principales programas de gobierno buscando, según sus propias palabras: “trabajar para ayudar a los sectores públicos y privados a incrementar su eficiencia y eficacia, especialmente en la forma de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos”. Su conferencia magistral sobre Importancia de la evaluación de las políticas públicas en el seguimiento al gasto público ofrece innumerables aportes al control fiscal macro y al análisis y evaluación que deben realizar los entes de control a la gestión de las entidades públicas.

La presentación del Ministro de Salud y Protección Social, Alejandro Gaviria, quien está hoy del lado de quienes diseñan y ejecutan las políticas públicas y que cuenta con amplia trayectoria académica y experiencia práctica en el liderazgo y en la evaluación de política pública, permite analizar el tema de los obstáculos para la implementación de las políticas públicas y la eficiente ejecución del gasto público. Su intervención complétala mirada integral a la evaluación de la gestión pública desde la perspectiva tanto de los académicos como de quienes día a día llevan a la práctica las políticas públicas.

El evento contó además con la presencia del Licenciado Roberto Salcedo, Auditor Especial de Desempeño de la Auditoría Superior de México, entidad que, al igual que sus pares en Perú y Chile, ha abierto unidades especiales para manejar la información, el análisis, la evaluación y la auditoría de resultados. Los trabajos de estas unidades complementan la capacidad consolidada de las contralorías en materia de vigilancia de ingresos y gastos fiscales. Con esto, contribuyen al mejoramiento de los programas prioritarios del gobierno central, a la coordinación intergubernamental y al mayor impacto de las transferencias fiscales intergubernamentales. En este contexto, es importante mencionar, por vía de ejemplo, las sinergias que existen entre la Auditoría Superior de la Federación en México, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el CONEVAL, que es el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en ese país. Éste es uno de los retos que tenemos en Colombia, para concretar y visibilizar el trabajo articulado que hemos venido desarrollando con otras entidades como el DNP, el DANE y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entre otros.

Al mismo tiempo, al seminario asistieron respetados académicos, que, con su experiencia, aportaron valiosos comentarios que enriquecieron el evento. El Dr. Daniel Ortega, director de la oficina

La Contraloría General de la República ha promovido el intercambio de conocimientos como la base de este proceso, con el apoyo de la cooperación internacional. La articulación con el Gobierno Nacional en su nivel ejecutivo permitió producir, durante el desarrollo de esta jornada de trabajo, reflexiones y análisis sobre la mejor manera de abordar la evaluación de las políticas públicas desde una visión de gestión eficiente y eficaz del gasto público.

Panel I:

“Importancia de la evaluación de las políticas públicas en el seguimiento al gasto público”

Ponente: Harry Hatry, director del Programa de Gestión Pública del Urban Institute de Estados Unidos.

Comentarios:

Fernando Rojas, Especialista Líder en Gestión del Sector Público, Banco Mundial.

Roberto Salcedo, Auditor Especial de Desempeño, Auditoría Superior de México.

En el marco de la presentación del profesor Harry Hatry se hace la distinción entre dos maneras de adelantar el proceso de evaluación de las políticas y los programas públicos. La primera, corresponde al monitoreo constante del desempeño de las entidades del estado y de su gestión, lo cual incluye la elaboración de indicadores que permiten medir y ajustar los resultados de la acción pública (no sólo los productos) mientras están en ejecución; y, la segunda, a las evaluaciones en profundidad que se utilizan en casos específicos para evaluar ex-post programas especiales.

De acuerdo con la teoría, el monitoreo del desempeño se caracteriza por ser una evaluación que no genera costos elevados; suministra datos e información sobre un gran número de progra-

y eficaz del gasto público-

-Hacia una gestión eficiente de las políticas públicas

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mas públicos. En contraste, las evaluaciones en profundidad, implican costos financieros altos, su ejecución abarca varios años y brinda información para un porcentaje reducido del total de las líneas financiadas mediante el presupuesto público.

Estos dos tipos de evaluaciones presentan ventajas y desventajas entre sí, por lo cual es indispensable realizar una buena planeación del proceso, con el fin de determinar el tipo de evaluación y el alcance que se pretende. En este sentido, las evaluaciones en profundidad ofrecen elementos de análisis precisos y con un grado de especificidad grande permitiendo así la toma de decisiones públicas con un alto componente técnico sobre el problema a tratar. Sin embargo, la complejidad del proceso reduce su eficacia en la operación del día a día de la administración pública. Es, preferentemente, un elemento de planeación de mediano y largo plazo. Lo contrario sucede con el monitoreo de desempeño que ofrece elementos de evaluación casi en tiempo real de los resultados de las acciones que ejecuta el estado a través de sus políticas públicas. Su visión es por ende de corto plazo y simultánea con el desarrollo de la acción del gobierno.

Ambos tipos de evaluación arrojan información necesaria para la medición de resultados de la gestión pública, siendo así útiles para el proceso de rendición de cuentas, el desarrollo y justificación

de presupuestos, y para brindarle insumos a los gerentes en la administración a mejorar la Efectividad, Eficiencia y Equidad, las cuales son conocidas como las tres grandes E para los gobiernos.

El profesor Hatry hizo énfasis además en que una de las herramientas de monitoreo que los gobiernos han puesto en práctica consiste en el presupuesto por resultados, cuya metodología ha permitido tener claridad sobre los productos y resultados de los programas financiados por el presupuesto público. Como ejemplo se presentaron los esfuerzos del Gobierno Federal de Estados Unidos, al expedir en 1993 el Acto del Desempeño y Resultados de Gobierno conocido como GPRA, que entre otros aspectos, estableció directrices para determinar un plan estratégico a cinco años, el plan de metas para cada año por cada programa y los reportes anuales de resultados por programa durante las vigencias pasadas. El caso norteamericano ilustra bien la tendencia mundial, donde la gestión orientada a resultados se ha convertido en una herramienta de planeación de los gobiernos y la evaluación del desempeño en una dinámica propia de los entes de control y evaluación de la gestión pública.

Para el caso colombiano, el éxito de este tipo de procesos de evaluación a las diferentes entidades del gobierno desde organismos de control como la Contraloría General de la República, implica la

necesidad de plantearse interrogantes encaminados a medir los indicadores de desempeño que permitan concluir sobre el impacto de los programas que conforman una política pública. Así mismo, exige contemplar nuevas herramientas para la obtención de información, tales como la minería de datos y la georreferenciación.

Por último, señala que los organismos de control pueden adelantar evaluaciones a las políticas y programas específicos, incluido su componente de contratación, y hacer monitoreo de desempeño a cada institución, procesos que deben caracterizarse por permitir comparaciones en el tiempo, por metas, características demográficas de los beneficiarios y servicios ofrecidos. Este panel concluye señalando que a nadie le gusta ser evaluado pero que, a pesar de los altos costos que puede generar, es un proceso que se debe ejecutar para la toma de decisiones sobre la destinación de los recursos públicos.

Comentarios:

La presentación del profesor Hatry fue seguida de comentarios en los que se destacó la importancia que tienen los organismos de control de los países que pertenecen a la OCDE. Allí las entidades fiscalizadoras se enfocan principalmente en fortalecer sus actuaciones para velar y vigilar la adecuada prestación de los servicios que generen mayor impacto social y calidad de vida a los ciudadanos. Estas acciones a su vez, contribuyen a incrementar la confianza y legitimidad de dichas instituciones frente a la sociedad.

Al referirse concretamente al caso colombiano, se hace énfasis en el cambio cultural que atraviesa el país en su avance hacia una gestión focalizada en resultados. En particular el rol que la Contraloría General de la República, al igual que entidades de la rama ejecutiva como el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación, instituciones con mandatos constitucionales y legales independientes, que comparten en alguna medida los objetivos por los cuales trabajan, situación que ha llevado a pensar en la definición de temas que se deben trabajar desde diferentes sectores a mediano plazo.

Frente a los cambios que está implementando la Contraloría General de la República, se señala que uno de los más importantes y que brindará mayores beneficios para la protección del erario público y el cumplimiento de todas las funciones asignadas a

este organismo de control fiscal, es la adopción de las auditorías de desempeño, modelo que permite que la administración identifique el objetivo principal del gasto público y que a su vez, sea compatible con las auditorías financieras y de cumplimiento que son una fortaleza cimentada de la CGR.

Sin embargo, se hace referencia a que para la adecuada implementación de las auditorías de desempeño es pertinente optar selectivamente por indicadores de resultados medibles y pertinentes para la política o el programa que se quiera evaluar. En este sentido como ejemplo se presenta el caso mexicano, en donde se tienen muchos indicadores de resultados, pero se utilizan poco, conllevando a incrementar costos en el procesamiento y almacenamiento de información que no se tiene en cuenta para la toma de decisiones.

Panel II:

“Métodos de análisis y evaluación de políticas públicas”

Ponente:

Ian C. Davies, expresidente de la Sociedad Europea de Evaluación

Comentarios:

Leonardo Villar. Director Ejecutivo Fedesarrollo; Daniel Ortega. Corporación Andina de Fomento (CAF)

El eje central de la presentación de Ian C. Davies es que la clave de una buena evaluación es el propósito mismo de la evaluación, el cual define las herramientas metodológicas a utilizar en el proceso. Así mismo, este planteamiento evidencia la rigurosidad de la investigación científica. Este argumento implica un posicionamiento teórico claro por parte de los equipos evaluadores en el momento de realizar el diseño y la planeación del proceso. Como principio básico debe primar la pregunta de para qué se realiza la evaluación y entender el contexto en el cual se desarrolla. El alcance de una evaluación define los tiempos, los costos y de alguna manera los resultados mismos de un proceso que puede resultar extremadamente costoso si no se realiza correctamente

En este sentido, como punto de partida, debe realizarse sistemáticamente una diferenciación entre el concepto de control y el ámbito de la evalua-

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siguiente

ción. El control, que incluye la auditoría, se centra en verificar hasta qué punto las decisiones y las acciones se llevaron a cabo de acuerdo con lo previsto y establecer responsabilidades por la brecha entre la norma o la meta prometida y el resultado efectivamente obtenido. Sirve como referente principal de la rendición de cuentas de las entidades públicas y privadas. La evaluación, por su parte, analiza los logros de una intervención del

gobierno con el propósito de brindar información y mejorar las decisiones de gestión y de política, generando conocimiento sobre la intervención y el mejoramiento de la calidad de vida de las personas. Esta diferencia se expresa en el tipo de preguntas que cada uno de los equipos debe hacerse en el momento de proyectar una actividad de control, sea de auditoría o sea de evaluación de la gestión pública:

Preguntas de Auditoría Preguntas de Evaluación

¿El programa fue implementado según lo previsto?¿El programa se implementó adecuadamente?

¿Cuánto cambiaron los resultados de acuerdo a las metas establecidas?

¿Qué funcionó?

¿Cuán tan valiosos y sustanciales son los resultados conseguidos?

¿Qué funcionó? Cómo? ¿Por qué? ¿En qué circunstancias?

¿Quiénes? ¿Y ahora qué sigue?

Con este marco de referencia, es indispensable cuestionarse sobre el origen de los datos, la fidelidad de las fuentes de información disponibles y sobretodo del tipo de resultados que se pretenden encontrar con el procedimiento efectuado. Esta actividad permite entender la perspectiva de la aproximación metodológica, la cual a su vez debe estar orientada a entender el valor agregado de la intervención. Una vez definida la aproximación, se procede a definir la metodología, la cual explica cómo se dará respuesta a la pregunta, cómo se obtendrán los datos, o de qué manera se hará, de manera cuantitativa o cualitativa. La definición de la aproximación y la metodología definen la rigurosidad de la evaluación la cual se establece a partir del propósito de la evaluación junto con los tiempos y los recursos. Este ejercicio requiere de la interpretación de datos y de su posterior comunicación utilizando así la evidencia recabada y analizada.

Estas precisiones metodológicas, permiten a entidades como la Contraloría General de República proyectarse tanto en un ámbito de auditoría o control a los recursos públicos, tal y como su mandato constitucional y legal se lo obligan, como en un proceso constante de evaluación de la gestión de las entidades públicas y de las políticas públicas como complemento y soporte de su accionar institucional. Controlar y evaluar resultan herramientas complementarias del desarrollo de la actividad de los entes de control a través del mundo y esta combinación aporta elementos complementarios para la defensa y protección de los recursos públicos.

Ahora bien, se debe tener en cuenta que la evaluación no sólo debe centrarse en los resultados, sino que es importante centrarse en el proceso, garantizando así su validez. Esto significa que es importante no perder de vista: (i) la probabilidad del logro de los resultados esperados, (ii) las implicaciones de diferentes alternativas de intervenciones, (iii) considerar también la posibilidad de escalar los resultados y (iv) se recomienda llevar a cabo una prueba de credibilidad.

Para concluir, se hace una invitación a que durante la planeación y estructuración de la evaluación se busque responder a la pregunta ¿Cuál es el valor agregado de la evaluación propuesta para el mejoramiento de la calidad de vida de la población? De lograr esto, se garantiza la información necesaria para comunicar de manera adecuada la evaluación y sus resultados.

En definitiva, debe hacerse énfasis en la necesidad de definir claramente el alcance y el propósito de cada evaluación con el objetivo de centrar los esfuerzos en las tareas y acciones específicas que conduzcan a los resultados esperados. Evaluar y controlar la gestión de las entidades públicas deriva en una combinación muy poderosa para el desarrollo de las actividades de seguimiento al desempeño de la función pública y, en este sentido, los entes de control son los llamados a aportar con su experticia en la producción de conocimiento tanto teórico como empírico.

Comentarios

Los comentarios a la presentación de Ian Davies partieron de hacer énfasis en la necesidad de diferenciar las actividades de control y de auditoría de desempeño, por un lado, y la evaluación de políticas públicas, por otro. Mientras las primeras se concentran en verificar si las actividades planteadas para una intervención de política se realizaron de acuerdo con lo previsto, las segundas buscan generar conocimiento para mejorar la toma de decisiones e identificar las mejores políticas.

Los comentaristas aportaron elementos conceptuales sobre la importancia de que, en las evaluaciones de política, se identifique claramente la línea de causalidad entre las acciones emprendidas y los resultados obtenidos, algo para lo cual resulta útil el uso de las metodologías de evaluación de impacto basadas en cuasi experimentos con control aleatorio (tipo “Randomized Control Testing”, RCT), Sin embargo, los comentaristas coincidieron con el expositor principal en que las evaluaciones de impacto con RCT son usualmente costosas, toman mucho tiempo y no son aplicables a cualquier intervención de política. En ese sentido, las evaluaciones de política no deben restringirse a lo que pueda hacerse mediante RCT y deben usarse también métodos sistémicos como los sugeridos por Ian Davies.

Un tema adicional que fue resaltado en los comentarios tiene que ver con la necesidad de que la evaluación de políticas se haga no solamente sobre intervenciones explícitamente diseñadas como tales sino también sobre los resultados que surgen de la inacción. Un caso particular es el de los subsidios implícitos (v.gr. los que surgen de no aumentar tarifas de servicios públicos o precios de la gasolina en un contexto en que aumentan los costos correspondientes) que en ocasiones

La clave de una buena evaluación es el propósito mismo de la evaluación, el cual define las herramientas metodológicas a utilizar en el proceso.

son más costosos que aquellos que se asignan de manera explícita,

Finalmente, los comentarios hicieron referencia a la necesidad de que tanto en las evaluaciones de política como en las actividades de control y auditoría de desempeño debe tenerse conciencia plena del papel que cumple la incertidumbre en el momento de adopción de las decisiones. Ni las auditorías ni las evaluaciones de política deben presumir que los que tomaron las decisiones conocían el futuro. Por el contrario, es indispensable reconocer que las decisiones de política se adoptan en contextos de incertidumbre y siempre implican resolver dilemas complejos entre costos y beneficios cuyas magnitudes solo serán conocidas con precisión a-posteriori.

Panel III

“Calidad y disponibilidad de la información pata el diseño, análisis, implementación y evaluación de las políticas públicas y la transparencia fiscal”

Ponente:

Christopher Mihm Director Gerencial de Asuntos Estratégicos - Government Accountability Office (GAO)

Comentarios:

Santiago Montenegro. Presidente de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías (Asofondos)

Mauricio Perfetti Director del Departamento Nacional de Estadística (DANE)

La presencia del señor Mihm, director gerencial de asuntos estratégicos de la GAO, permitió a los participantes al evento beneficiarse de las aproximaciones metodológicas más innovadoras y de actualidad que existen en el mundo en cabeza de la agencia de rendición de cuentas del Congreso de los Estados Unidos. Su presentación destaca, en primer lugar, la importancia de reuniones como ésta donde se acercan al gobierno y las entidades sujetos de control fiscal. Esto evidencia los avances de países como Colombia en materia de rendición de cuentas, control fiscal y en general del ámbito de la evaluación de políticas públicas, señalando la importancia de utilizar modelos lógicos para infor-

mar sobre el desempeño de las entidades públicas y privadas que en la actualidad son quienes están llamadas a hacer funcionar el Estado moderno.

Esta presentación hizo énfasis en los avances y las tendencias internacionales que buscan relacionar las evaluaciones de desempeño con la gestión pública global, señalando la importancia que tienen actualmente los procesos participativos que reclaman de los estados acciones más transparentes y el desarrollo de una cantidad creciente de escenarios de rendición de cuentas. Esta tendencia mundial genera a su vez, un conjunto de complejidades interrelacionadas, en donde la implementación de las políticas públicas y el seguimiento y evaluación de éstas se encuentran determinados no sólo por la acción de los Estados, si no igualmente por el desarrollo y crecimiento de una ciudadanía cada vez más activa y comprometida con el control de la gestión de las autoridades públicas.

Desde esta perspectiva, la agenda de desarrollo sostenible 2030, adoptada y aprobada por la Asamblea General de la ONU el 25 de septiembre de 2015, y que deja atrás el modelo de los objetivos de desarrollo del milenio y que pone de manifiesto la necesidad de pensar en un mundo sostenible desde diferentes ámbitos, social, económico y cultural, trae consigo la noción de relacionar directa y sistemáticamente la rendición de cuentas con la gestión de los gobiernos para alcanzar esas nuevas metas a 2030. Así los 17 objetivos y las 169 metas establecidas tendrán un monitoreo en tiempo real basado en el desempeño de las autoridades públicas. Desde una perspectiva práctica del desarrollo de este proceso, es necesario resaltar una serie de elementos fundamentales para el fortalecimiento de las evaluaciones de políticas públicas y el control fiscal, las cuales se señalan a continuación:

• En primer lugar, se recomienda medir el desempeño de las entidades públicas de una manera más amplia, que tenga en cuenta los resultados que busca alcanzar un gobierno, y no sólo sobre las operaciones de un programa singular o una entidad particular. Esto implica la necesidad de valorar la coherencia de las políticas públicas y entender el funcionamiento del Estado de manera sectorial.

• Luego, es necesario lograr una gestión sistémica del riesgo en el accionar de las autoridades públicas, complementando los esfuerzos realizados a nivel individual, con los desafíos mismos del control fiscal. Estos desafíos no se

circunscriben exclusivamente al seguimiento de los recursos públicos, sino que aportan una mirada integral de la gestión de las entidades públicas y de las políticas públicas.

• También, debe buscarse adoptar los mecanismos colaborativos y de gestión de redes a través de los diferentes niveles de gobierno, sectores y el público en general. La gestión orientada a resultados es un compromiso de todos los actores comprometidos con el problema público y su solución. Por ende, es preciso realizar análisis de redes y entender el universo de la gestión pública, para con ello efectuar un monitoreo adaptado al desempeño de cada sector.

• Como elemento esencial se encuentra el manejo de la información en donde se deben usar datos y evidencias para tomar decisiones. Así, la calidad de la información y las fuentes disponibles para acceder a ésta son la clave de una buena auditoría o evaluación de política pública.

• Adicionalmente, es necesario generar capacidades institucionales en diferentes formas, fortaleciendo las habilidades del gobierno central para la gestión estratégica y la implementación efectiva de las políticas públicas.

• Por último, se tiene previsto el fortalecimiento y generación de estrategias que busquen compromisos entre la sociedad civil y un gobierno abierto que se fundamente en la transparencia de su gestión.

En este escenario, la evaluación de políticas públicas toma especial relevancia en relación con su coherencia, identificando elementos como la fragmentación, la sobreposición y/o la duplicación de las acciones públicas. Desde esta óptica, evaluar una política pública con perspectiva de control fiscal, permite medir la eficiencia, la eficacia y la economía de las acciones desarrolladas por los estados y sus resultados ofrecen a los gobiernos, herramientas para reorientar las acciones movilizadas para la solución de los problemas públicos en cuestión.

Comentarios

La discusión en torno a la evaluación de las políticas públicas y a la medición de desempeño-gestión de las entidades públicas gira finalmente y casi sistemáticamente alrededor de la producción y el análisis de información producida por los sujetos de control o las demás dependencias del Estado. En este sentido, los comentarios realizados a la presentación se centraron en la capacidad o “incapacidad” que tiene el Estado en producir y analizar estos datos. Por una parte, se puede deducir, de acuerdo con los comentarios del Director del Departamento Nacional de Estadísticas DANE, que el Estado produce una gran cantidad de información y que busca ofrecerla como insumo para la toma de decisiones. Sin embargo, manifiesta que la producción de información no debe ser la única tarea del Estado, pues el análisis de ésta y su fiabilidad deben ser consideradas como los elementos clave.

Así, los comentarios del Dr. Perfetti, buscan hacer énfasis en la información de calidad que produce el país. Comienza su intervención afirmando que “Colombia tiene mucha información estadística estratégica de calidad”. Así lo dijo la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos –OCDE– en la evaluación que hizo de Colombia sobre sus estadísticas y su política estadística;

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concluye que contamos con estadísticas en todas las áreas en las cuales la Organización trabaja y dado que la hemos transmitido regularmente durante los últimos dos años, ya ha sido integrada a las bases de datos de la OCDE. En el DANE desarrollamos más de 94 operaciones estadísticas al año, y en promedio publicamos diariamente dos boletines con información estadística sobre diferentes temas como fenómenos económicos, sociales, demográficos, agropecuarios, culturales y medio ambientales.

El reto para Colombia, además de seguir produciendo información estadística de calidad, es el uso de esta. Colombia no tiene una cultura desarrollada del uso de la información. Nuestros indicadores revelan que cerca de 5 millones de personas ingresaron a la página web institucional en el 2016, donde está disponible toda la información estadística que genera el DANE. En ese año, tuvimos 14.495.517 visitas y sin embargo fueron esencialmente entorno a cuatro de nuestros indicadores: proyecciones de población, estadísticas de mercado laboral, índice de precios y las cifras de crecimiento económico. Esto quiere decir que la consulta y el uso de información estadística que producimos con las más de 90 operaciones restantes sobre innovación y tecnología, educación, vivienda, cultura política, consumo cultural, medio ambiente, entre otras, es muy bajo.

La información estratégica que el DANE pone a disposición del país y del mundo permite hacer evaluación y seguimiento a la política pública. Este punto puede ser evidenciado a través de dos ejemplos. El primero: la información del Censo Nacional Agropecuario, que está en su totalidad georreferenciada, permite que fácilmente se determinen dónde están ubicadas las veredas del país; dónde está concentrado el mayor número de analfabetas en la zona rural dispersa o el mayor número de niños y niñas menores de cinco

años que no acceden a programas de primera infancia; o, por ejemplo, los jóvenes, niños y niñas entre 6 y 17 años que están fuera del sistema escolar. Esto permite determinar con gran claridad dónde se puede focalizar la política pública para tener mayor impacto y reducir esas tasas entre 50, 70 o 90 por ciento concentrando los esfuerzos en ciertos municipios.

El segundo ejemplo: en temas rurales, los programas de fomento a la agricultura, a las capacidades empresariales rurales, entre otros, pueden evaluarse a través de indicadores como uso y cobertura del suelo, características de las Unidades de Producción Agropecuaria, factores de sustentabilidad de la producción, características de esa producción, tipos de cultivos, rendimientos, etc.

Lo anterior refiriéndome a la esfera de lo público. Es importante aclarar que estos resultados también son insumos esenciales para universidades y centros de investigación, gremios, empresa privada, inversionistas, en fin.

Un gran logro que fue destacado en la intervención del Dr. Pereftti es que Colombia cuenta hoy con un Sistema Estadístico Nacional 100% mejorado y mucho más robusto, incluyente e influyente. Esto es posible afirmarlo porque a través del artículo 160 de la Ley 1753 de 2015 y el decreto 1743 de 2016 logramos crear el marco legal para tener el Sistema Estadístico Nacional con el objetivo de garantizar la producción de la información estadística de calidad que requiere el país. A diferencia de lo que teníamos anteriormente, que estaba únicamente en el ámbito del Ejecutivo, hoy hacen parte del SEN los organismos tales como el Banco de la República, la Registraduría, las entidades privadas que cumplen funciones públicas, tales como las cámaras de comercio y algunos gremios del sector agropecuario, e incluso empresas del sector privado que generen registros administrativos aprovechables estadísticamente.

Porque hoy el DANE cuenta con un mandato para emitir los lineamientos, estándares, buenas prácticas y normas técnicas tanto para la producción de estadísticas oficiales como para el uso estadístico de los registros administrativos. La implementación de estos estándares permitirá mejorar la coherencia y comparabilidad de nuestras estadísticas y por lo tanto impulsar el uso de la información.

Porque las dificultades de acceso a registros administrativos como los de seguridad social, aduaneros y registros civiles, entre otros, han sido subsanadas. Así mismo se crean los mecanismos para el intercambio de información entre miembros del SEN. Esto abre un sinnúmero de posibilidades para la producción de nuevas estadísticas y la consolidación de muchas de las existentes, con mayor información y menores costos.

El uso de los registros administrativos es el camino hacia el desarrollo y la consolidación de las estadísticas territoriales; si no se cuenta con ellos, los países no podrán tener estadísticas a nivel municipal. Más aún, en un escenario de post-conflicto, el Estado Colombiano, las organizaciones de cooperación y de ayuda para el desarrollo y la reconstrucción –sean nacionales o internacionales– podrán contar con más y mejor información a nivel territorial para la reconstrucción del tejido social, la reconciliación, la construcción de paz y la acción humanitaria.

Un ejemplo de trabajo entre instituciones articuladas es el que se está desarrollando en Colombia en torno a los Objetivos de Desarrollo Sostenible. El mundo se ha propuesto alcanzar estas metas para el año 2030 y Colombia, en cabeza del DANE, hace parte de la comisión de los 28 países que determinaron los 231 indicadores de seguimiento de los ODS. El diagnóstico de la situación de Colombia frente a cada uno de los indicadores que se reportan a la Organización de las Naciones Unidas es muy claro: el 54 % de los indicadores tiene información completa y asequible, el 30 % posee información parcial o requieren mejoramiento y el 16 % no cuenta con data o información metodológica. Este universo informativo también es el reflejo de un trabajo articulado que adelantó el DANE con la Comisión Intersectorial, el Departamento de Planeación Nacional y cerca de 32 entidades del orden nacional y territorial.

La información es sin duda el elemento central de la decisión. En el ciclo de las políticas públicas, esta

fase representa el momento mismo en que se materializa la acción del Estado; es la diferencia entre el hacer algo o no intervenir un problema. La información con la cual se toman las decisiones es a su vez la diferencia entre el enfocar bien las acciones públicas o el generar efectos perversos en la intervención. Como elemento transversal para la Contraloría General de la República, seguimiento y monitoreo de las políticas públicas implican un mismo proceso de transformación de las fuentes de información y del enfoque tradicional de utilización de dichas fuentes.

En definitiva, este panel permitió enfatizar la voluntad y la tendencia global de orientar la gestión de las entidades públicas y, por ende, de las políticas públicas hacia una gestión por resultados, y que en medio de esa vocación se presenta como eje central la producción de fuentes de información, transparentes, abiertas y que cuenten con mecanismos de análisis. El desafío de esta nueva sociedad del conocimiento no radica en la producción de información en sí misma. Más bien el gran reto de los gobiernos del siglo XXI es el análisis y la organización de los diferentes sistemas de información que cohabitan en los estados y que deben estructurase como complementarios.

Panel IV

“Obstáculos para la implementación de las políticas públicas y la eficiente ejecución del gasto público”

Conferencista

Alejandro Gaviria. Ministro de Salud Comentarios

María Margarita Zuleta Directora Agencias Nacional del Contratación Pública Colombia Compra Eficiente

Luis Fernando Andrade Director de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI

La acción pública es una actividad compleja, repleta de desafíos. La distribución orgánica del Estado asigna una serie de responsabilidades a las diferentes ramas del poder público. El ejecutivo tiene como responsabilidad primordial dar respuesta a las demandas sociales y ejecutar las políticas públicas en la práctica. La presentación del Ministro de Salud, Alejandro Gaviria, se centró en estas di-

La evaluación de políticas públicas toma especial relevancia en relación con su coherencia, identificando elementos como la fragmentación, la sobreposición y/o la duplicación de las acciones públicas.

ficultades, en los obstáculos para el ejercicio de la acción del ejecutivo.

En primer lugar, es importante subrayar las dimensiones relevantes en la evaluación de las políticas públicas. A la hora de evaluar una política debe tenerse en cuenta: (1) la incidencia (a quién llegan los recursos), (2) la focalización (si llegan o no a los más pobres). (3) el costo- beneficio (el beneficio hipotético por cada peso invertido) y, finalmente, (4) el impacto (el beneficio observado).

Más allá de la evaluación de las políticas públicas, es importante tener una comprensión adecuada de los obstáculos que existen para su implementación. El Ministro Gaviria hizo alusión a cinco elementos que, desde el ejecutivo, se perciben como barreras para el normal desarrollo de la acción pública.

La corrupción

Menoscaba la confianza en las instituciones, no solo de los beneficiarios de las políticas públicas sino también de la ciudadanía en general. Tiene un costo altísimo, pues le resta legitimidad al Estado y a la democracia. La corrupción tiene causas complejas y profundas. Es un fenómeno difícil de cuantificar. En muchos casos es la manifestación de otros problemas, como la falta de capacidad estales o la falta de una cultura de respeto a las normas sociales. La corrupción se nutre también del clientelismo y es el primer obstáculo para la ejecución de políticas públicas.

Falta de confianza

La falta de confianza puede crear un círculo vicioso: lleva a la ineficiencia del Estado, lo que, a su vez, disminuye la confianza en las instituciones. La falta de confianza en las entidades territoriales, en los ejecutores de la política y en los misma ciudadanos, complejiza las instituciones en demasía y puede conducir a la parálisis de la acción estatal. Muchas leyes y decretos parecen hechos para impedir la ejecución. Actualmente las democracias enfrentan un problema complejo: la gente quiere más Estado, pero confían menos en las instituciones estatales.

Falta de proyectos

La ausencia o escasez de recursos es en general menos importante que la ausencia de proyectos. Los buenos proyectos son un recurso escaso. O mejor, son con frecuencia el recurso escaso. Los

proyectos deben por supuesto incorporar las características de cada sector y cada población. Sea lo que fuere, la falta de proyectos ha impedido la ejecución de muchos programas públicos, entre ellos las regalías de ciencia y tecnología y la infraestructura hospitalaria.

Falta de coherencia en el entorno social

Otro de los obstáculos para la ejecución de las políticas públicas es la falta de coherencia en los arreglos sociales. En salud, por ejemplo, con frecuencia se suman beneficios sin aumentar los recursos. Las decisiones judiciales dificultan la planeación y pueden llevar a una mayor incoherencia en las políticas públicas. Más que en la sostenibilidad, el debate debería estar centrado en la coherencia entre los beneficios ofrecidos y los recursos dispuestos.

Falta de continuidad

Finalmente, como obstáculo sistemático para la ejecución de las políticas públicas, aparece la falta de continuidad, el “borrón y cuenta nueva”. El cambio social es incremental. Necesita continuidad en los esfuerzos. No puede estar sujetos a los caprichos y a la improvisación permanente.

Comentarios

Como conclusión, para el desarrollo normal, adecuado y deseado de las políticas públicas se debe tener continuidad, coherencia y persistencia. En este sentido, los comentarios del panel se centraron en la gran cantidad de desincentivos que existen para la gestión pública adecuada y en la necesidad de alivianar la carga del Estado. La Contraloría General de la República debe ser un garante de la eficiencia, eficacia y economía de los recursos, haciendo énfasis en la coherencia y contribuyendo a aumentar la confianza.

La corrupción menoscaba la confianza en las instituciones.

Desde la CGR

Guatemala y

El Salvador, Paralelo de posconflictos: Colombia

Los acuerdos de paz no traen per se un ambiente de paz total, lo que se logra es la finalización del conflicto armado. Una vez logrado el acuerdo de paz con las FARC, se requiere de acciones efectivas.

Contraloría Delegada para el sector Defensa*

El conflicto armado en Colombia se ha caracterizado por la confrontación entre el Estado y grupos guerrilleros internos, particularmente con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia –Ejército del Pueblo- (FARC-EP).

Dado que el Gobierno adelantó diálogos de paz con las FARC, el tema del posconflicto resulta de vital importancia para el Estado. Desde la perspectiva de la ciudadanía, un acuerdo produce expectativas, específicamente en lo que tiene que ver con la seguridad ciudadana: “En los regímenes democráti-

* Extracto del estudio elaborado por la Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad, “Aproximación al Posconflicto desde la Perspectiva de la Seguridad Ciudadana en Colombia, Comparada con El Salvador y Guatemala” (Gloria Edith Rueda Molina, Blanca María González Aldana, Katerine Mena Asprilla, Pablo Antonio Pérez Atara).

cos, el concepto de seguridad frente a la amenaza de situaciones delictivas o violentas, se asocia a la “seguridad ciudadana” y se utiliza en referencia a la seguridad primordial de las personas y grupos sociales… la seguridad ciudadana se refiere a la seguridad de todas las personas y grupos, tanto en las zonas urbanas como rurales” :

En este orden de ideas, se analiza la probable evolución de la seguridad ciudadana, tomando como referente los tres delitos de mayor impacto para la sociedad: homicidio, lesiones personales y hurto, frente al escenario de posconflicto que afrontará el país, tomando como parámetro las experiencias de El Salvador y Guatemala. En este sentido, y sin desconocer las particularidades de cada país, existen aspectos coincidentes importantes, que pueden dar luces en torno a lo que puede suceder en nuestro país.

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Los conflictos armados internos en Centroamérica, en términos generales, tuvieron como contexto la ausencia de espacios políticos para la oposición, la prevalencia de gobiernos militares autoritarios, el desconocimiento de garantías y derechos ciudadanos, y desde la perspectiva internacional, la Guerra fría entre Estados Unidos y la Unión Soviética.

En El Salvador y Guatemala se firmaron acuerdos de paz que vincularon de forma importante a la comunidad internacional, y trataron sobre aspectos sociales y económicos en Guatemala y esencialmente políticos en El Salvador.

Sin embargo, con posterioridad a la firma de los acuerdos de Paz, se han presentado problemáticas en torno a la seguridad: altos niveles de delincuencia, tráfico y consumo de drogas ilícitas y accionar de pandillas juveniles transnacionales: Mara Salvatrucha y el Barrio 18.

El Salvador

Entre 1931 y 1944, se cimentaron las bases de un régimen autoritario y militar aliado con grupos oligárquicos que dominarían hasta 1979. En ese año, la Junta Revolucionaria de Gobierno dio golpe de Estado, que aunque buscó la democratización, reformas socioeconómicas, y detener la violencia política no logró su objetivo debido a divisiones.

En 1980, se unificaron las organizaciones guerrilleras y se creó el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN). En 1981, éste lanzó una ofensiva militar, que se considera el inicio de la guerra interna.

En 1986 y 1987, se suscribieron los Acuerdos de Esquipulas, para promover el proceso de reconciliación interna, el respeto de los derechos humanos y la democratización. Finalmente, en 1992, se firmaron los acuerdos de paz entre el Gobierno y el FMLN.

En cuanto a la seguridad y la defensa, los acuerdos buscaron esencialmente la desmilitarización, con énfasis en la preeminencia del poder civil sobre el militar, mediante la creación de la Policía Nacional Civil -PNC-.

Guatemala

Este país tuvo una serie de dictaduras y algunos gobiernos civiles, que en ocasiones fueron controlados por el poder militar. En 1944, fue derrocado el dictador Jorge Ubico, instaurándose un gobierno popular

bajo el mando de Juan José Arévalo con importantes reformas.

Estos cambios afectaron las élites guatemaltecas que acusaron al gobierno de comunista. En 1954, Arbenz fue derrocado por un movimiento conservador, conformado por el poder militar, y desde esa época hasta 1996, la historia de Guatemala fue de violencia política e inestabilidad. En los sesenta, empezó el conflicto armado interno, y se implementaron políticas contrainsurgentes.

El periodo crítico del conflicto se registró entre 1979 y 1983, caracterizado por el cierre de los espacios políticos. En 1982, los movimientos guerrilleros y el Partido Guatemalteco de los Trabajadores, conformaron la Unión Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG), y después de 36 años de conflicto, se adelantó el proceso de paz entre el Gobierno y la URNG.

La negociación duró más de 10 años, culminando con la firma del “Acuerdo de Paz Firme y Duradera”, en 19961 .

Colombia

En el contexto de la lucha partidista entre liberales y conservadores, el 9 de abril de 1948, fue asesinado Jorge Eliécer Gaitán, hecho que generó una serie de reacciones, tales como, el nacimiento de las guerrillas liberales y comunistas y las autodefensas campesinas.

En 1953, el General Gustavo Rojas Pinilla, concedió la amnistía a guerrilleros liberales del llano, quienes entregaron sus armas. Así, con el fin de acabar el

1 Los Acuerdos de Paz en Guatemala. 2006. Año Nacional de la Paz. Secretaria de la Paz. Presidencia de la República. Gobierno de la República de Guatemala.

Fueron diversos los acuerdos entre otros: Acuerdo Marco sobre Democratización para la Búsqueda de la Paz por Medios Políticos (Querétaro, México, 25 de julio de 1991), Acuerdo Global sobre Derechos Humanos (México, D.F., 29 de marzo de 1994), Acuerdo para el Reasentamiento de las Poblaciones Desarraigadas por el Enfrentamiento Armado (Oslo, Noruega, 17 de junio de 1994 (México, D.F. 31 de marzo de 1995), Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria (México, D.F. 6 de mayo de 1996), Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática (México, D.F. 19 de septiembre de 1996), Acuerdo sobre el Definitivo Cese al Fuego (Oslo, Noruega 4 de diciembre de 1996), Acuerdo sobre bases para la Incorporación de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca a la Legalidad (Madrid, España 12 de diciembre de 1996), Acuerdo sobre el Cronograma para la Implementación, Cumplimiento y Verificación de los Acuerdos de Paz (Guatemala 29 de diciembre de1996), Acuerdo de Paz Firme y Duradera (Guatemala 29 de diciembre 1996).

conflicto, en 1958, se creó el Frente Nacional; en este contexto de exclusión política y de conflicto por la posesión de la tierra, nacen grupos guerrilleros como las FARC.

En 1982, se creó la comisión de paz, se expidió una Ley de amnistía, y en 1984, en la Uribe Meta, se firmó el primer acuerdo de cese al fuego con las FARC; sin embargo, el proceso finalizó en 1985, por incumplimiento de las partes, falta de garantías para la oposición, ataques a la población civil y el accionar de grupos paramilitares.

En 1990, el Presidente Gaviria, posibilita nuevos diálogos, y en 1992, se establecieron las negociaciones de paz con la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar (conformada por las FARC, ELN y el EPL) en Tlaxcala, México; sin embargo, debido al secuestro y posterior muerte del exministro Argelino Durán, por parte del EPL, los diálogos finalizaron en mayo de ese año.

Posteriormente, entre 1998 y 2002, el presidente Andrés Pastrana, adelantó diálogo formal con las FARC, se estableció la zona de distensión, con el despeje de 42.000 kilómetros cuadrados, que comprendía cinco municipios: La Macarena, Uribe, Mesetas, Vista Hermosa y San Vicente del Caguán. Este proceso fue desorganizado y caracterizado por graves irregularidades en la zona de despeje. Paralelamente, se incrementó el accionar paramilitar; así como, los secuestros, extorsiones, asesinatos y ataques a la población civil. En febrero de 2002, el Gobierno lo dio por terminado, como consecuencia del secuestro del congresista Jorge Eduardo Gechem.

En agosto de 2002, Álvaro Uribe, implementó la Política de Seguridad Democrática, e inició el proceso de desmovilización de los grupos de autodefensa. Para reglamentarlo, en 2005, se expidió la Ley 975 de “Justicia y Paz”, y se inició la desmovilización de alrededor 30.000 integrantes de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). En este periodo, hubo acercamientos entre el Gobierno y las FARC, sobre acuerdos humanitarios para liberar secuestrados.

Actualmente, el Gobierno de Juan Manuel Santos, logró llegar al acuerdo final con las FARC, proceso iniciado el 4 de septiembre de 2012, y con firma final de lo acordado el 12 de noviembre de 2016.

Como preparación hacia el posconflicto, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2014-2018, dispuso la creación del Consejo Interinstitucional del Posconflicto como organismo consultivo y coordinador para el Posconflicto.

Las negociaciones Gobierno-FARC

En agosto de 2012, el Gobierno Colombiano y las FARC, firmaron un acuerdo para iniciar conversaciones para la terminación del conflicto armado, sobre la base de una agenda establecida, para alcanzar un acuerdo final, fijando como sede principal La Habana, Cuba; con el apoyo de los gobiernos de Cuba y Noruega como garantes, y como acompañantes Venezuela y Chile.

La agenda establecida contempló los siguientes aspectos: Política de desarrollo agrario integral, participación política, fin del conflicto, solución al problema

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de las drogas ilícitas, víctimas e implementación, verificación y refrendación, bajo la premisa que “nada está acordado hasta que todo esté acordado”.

Teniendo como referente la agenda, el 19 de noviembre de 2012, se dio inicio formal a las negociaciones y después casi cuatro años, se logró llegar al acuerdo final el 24 de agosto de 2016, el cual incluye los cinco aspectos de la agenda inicial.

Paralelamente a los diálogos, y para preparar la implementación de los acuerdos, el Gobierno ha presentado iniciativas legislativas, que se relacionan con: el establecimiento de instrumentos jurídicos de justicia transicional, propuesta de una ley estatutaria para regular los delitos considerados conexos al delito político, para efectos de la participación en política, modificación de la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y creación del Ministro Consejero para el post-conflicto, Derechos Humanos y Seguridad.

Igualmente, la propuesta del plebiscito2, que la Corte avaló el 18 de julio de 2016, como medio de refrendación de los acuerdos3 .

En este sentido el Contralor General de la República, considera “que el Presidente Santos está facultado por la Constitución para tomar las decisiones concernientes a los Acuerdos de la Habana con la guerrilla de las FARC, no puede desprenderse de estas atribuciones y simplemente dejarlas en manos de los que decidan las mayorías del pueblo colombiano, por lo que no es necesario que se convoque un plebiscito que refrende los acuerdos de paz”4 .

El posconflicto

En El Salvador, a partir de la firma de los acuerdos, en 1992, se inició la construcción de instituciones

2 De conformidad con el inciso segundo del artículo 153 de la Constitución Política, el trámite de las Leyes Estatutarias comprende un control previo de la Corte Constitucional, acerca de la exequibilidad del Proyecto de Ley.

3 Tomado de www.corteconstitucional.gov.co, Comunicado No. 30 del 18 de julio de 2016.

4 Tomado de http://clic-online/, el 11 de abril de 2016.

5 Crimen y Violencia en Centroamérica (2011). Departamentos desarrollo sostenible y reducción de la pobreza y gestión económica, Región de América Latina y el Caribe. Washington, Estados Unidos. Banco Mundial. Página 7, Datos tomados de Los costos económicos de la violencia en Centroamérica, de Carlos Acevedo de 2008.

6 Guatemala: Diez años después de los acuerdos de paz firme y duradera, Diálogos nacionales sobre la democracia en América Latina. Enero de 2008, Pagina 13.

democráticas, con la expectativa de justicia, paz y democracia; sin embargo, esta se ha visto frustrada por la dificultad de modificar las estructuras socioeconómicas internas, sin lograr aún que la violencia desaparezca; por el contrario, se ha incrementado; además de condiciones de vida precarias para la mayoría de la población, convirtiendo a El Salvador en uno de los países más violentos del mundo.

Pese a las modificaciones implementadas, el país no ha logrado reducir la violencia e inseguridad, se destaca el hecho que en la “posguerra”, no se dio relevancia, ni se implementaron políticas efectivas para atender el “pandillismo” y la delincuencia juvenil.

Teniendo en cuenta que el proceso de paz con el FMLN se firmó a comienzos de 1992, se destaca que, paradójicamente, con posterioridad a este año que se incrementaron sostenidamente los homicidios hasta 1995, con una tasa de 140 HCMH (69%). Después de 1995, se lograron descensos y en 1999, alcanzó cifras similares a la época del conflicto, es decir, cercanas a 70 HCMH. A partir de 2000 y hasta 2014, las tasas registradas se encuentran entre 40 y 70 HCMH.

En cuanto a las lesiones personales y el hurto, se presenta la misma situación que con el homicidio; aclarando que los datos son poco confiables y no existe rigurosidad en el levantamiento de la información estadística.

En términos de costos, para 2003 la problemática de la violencia y el crimen le costaron al país centroamericano US$1.717 millones, 11.5% del PIB anual5; para 2007 la cifra ascendió a US$2.010 millones, 10.8% del PIB.

En el caso de Guatemala, en diciembre de 1996 se firmó el acuerdo de paz entre el Gobierno y la URNG. Se fundó sobre las libertades, la democracia y la garantía de los derechos e identidad de los pueblos indígenas; sin embargo, Guatemala se encuentra en una grave crisis de seguridad, a tal punto que en 2007, el representante de la Alta Comisionada de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, lo calificó como un “Estado fallido” por su incapacidad de combatir la impunidad y la persistencia de las denominadas ejecuciones extrajudiciales6

Teniendo en cuenta que el acuerdo se firmó en 1996, se evidencia un incremento del homicidio de 8% en 1997; en 1998 y 1999 se presentaron reducciones de 37%; pero, a partir de finales de 1999, se registró crecimiento sostenido hasta 2009, alcanzando una tasa de 46 HCMH (incremento de 92%

en una década); es decir, diariamente murieron más Guatemaltecos que durante los 36 años del conflicto interno. Posterior a 2009, se presentaron reducciones sostenidas hasta llegar en 2014 a 31 HCMH.

A pesar de estas reducciones de los últimos 5 años, el país registró el doble de la tasa de homicidios del continente americano (16,3 HCMH) y supera la de Centro América7

En lo referente a los delitos de hurto y lesiones personales en Guatemala, solo desde 2005, se cuenta con información oficial. Así, los delitos contra el patrimonio, con datos agregados, sobre los delitos denunciados presentan tendencia decreciente en la última década; igualmente, para lesiones personales se presentan incrementos importantes durante los primeros años del posconflicto8; sin embargo, desde 2004, se presentaron reducciones, particularmente en 2009, que registró denuncias de 7.600 casos, llegando en 2013 a 6.000 (-20%).

En términos de costos, la problemática de la violencia y el crimen le han costado a Guatemala en el año 2005, US$2.386 millones equivalentes a 7.3 % del PIB.9, para 2007, la cifra se redujo a US$2.291 millones (7,7% del PIB anual)10 .

Es importante destacar que los dos países centroamericanos tomados como parámetro, firmaron acuerdos con movimientos armados similares a las FARC en su concepción y filosofía de lucha; en los cuales, con apoyo de la comunidad internacional, acordaron aspectos más allá del simple cese al fuego, y requirieron procesos largos y complejos para implementar lo acordado.

Análisis comparado

Se evidencia que la violencia delictiva de los dos países centroamericanos, que vivieron procesos de posconflicto, han sido especialmente altas y con tendencias crecientes en algunos años después de

7 Tomado de: www.unodc.org/documents/gsh/pdfs/2014_GLOBAL_ HOMICIDE_BOOK_web.pdf.

8 El costo económico de la Violencia en Guatemala. PNUD Guatemala 2006. Página 19.

9 El costo económico de la Violencia en Guatemala. PNUD Guatemala 2006. Página 11.

10 Crimen y Violencia en Centroamérica (2011). Departamentos desarrollo sostenible y reducción de la pobreza y gestión económica, Región de América Latina y el Caribe. Washington, Estados Unidos. Banco Mundial. Página 7, Datos tomados de Los costos económicos de la violencia en Centroamérica, de Carlos Acevedo de 2008.

la firma de los acuerdos; que si bien, los indicadores de inseguridad y violencia se han estabilizado en periodos posteriores, estos se mantienen con promedios por encima de los estándares internacionales.

En nuestro país, estos fenómenos de violencia e inseguridad no han sido ajenos y aunque con diferencia en las magnitudes o intensidades. Es necesario aclarar que la naturaleza, el origen y las causas de estos fenómenos han estado marcados por importantes diferencias históricas con relación a los países centroamericanos. No obstante, el análisis comparado es relevante respecto de los indicadores de criminalidad y violencia de los tres países, con el fin de vislumbrar el panorama del posconflicto en el país y su nivel de preparación ante eventuales escenarios de recrudecimiento de la criminalidad.

Para el análisis comparado, el principal indicador que se toma es la tasa de homicidio por cada cien mil habitantes (THCMH); dado su nivel de estandarización en la recolección de cifras, es comparable internacionalmente y se utiliza por organizaciones

El análisis de los tres países desde mediados de los ochenta y en la década de los noventa luego de la firma de la paz, indica que históricamente el país más violento es El Salvador, solo superado por Colombia entre los años 1986 a 1991, en los cuales nuestro país enfrentó la violencia.

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como la ONU para determinar el grado de violencia de los países.

De acuerdo con las estadísticas oficiales, el análisis de los tres países desde mediados de los ochenta y en la década de los noventa luego de la firma de la paz, indica que históricamente el país más violento es El Salvador, solo superado por Colombia entre los años 1986 a 1991, en los cuales nuestro país enfrentó la violencia derivada del auge del tráfico de drogas ilícitas y de los carteles del narcotráfico; y entre los años 1999 a 2003, periodo en el cual, en el marco de un fracasado proceso de paz, el Gobierno otorgó a las FARC, 42.000 km. Cuadrados de territorio nacional, sin presencia del Estado, de fuerzas militares ni de policía, bajo el completo dominio de la guerrilla. (gráfico 1)

En el caso de Guatemala, hasta 2004 presentó las tasas más bajas, y desde 2005 supera a Colombia, en virtud del recrudecimiento de la violencia asociada especialmente al fenómeno de las maras o pandillas juveniles. Finalmente, en Colombia se presentan incrementos importantes en los dos lapsos mencionados; a partir del año 2002 se presentan reducciones en el indicador, asociadas especialmente a la implementación de las políticas de seguridad democrática (Plan Departamentos y Municipios Seguros y restricciones en el porte de armas de fuego, etc.), en el periodo 2002 a 2010, la desmovilización de las AUC y el desescalamiento del conflicto interno con las FARC, producto de la reducción en su capacidad insurgente y en los últimos cuatro años por el inicio de las negociaciones de paz con el gobierno del Presidente Santos.

Se observa que los procesos de paz, en los países centroamericanos, finalizan en ascenso de los indicadores de homicidio y contrario a lo esperado, las tendencias se acentúan, al menos en el primer año. En Colombia por el contrario, sin empezar la implementación de los acuerdos, se conserva tendencia decreciente del homicidio y se esperaría que en el posconflicto se mantenga.

Para el caso de los delitos de hurto y lesiones personales, técnicamente no es posible realizar comparaciones estrictas entre los tres países, debido a que en cada uno, las tipologías del crimen11, la información se obtiene la información de manera diferente y las entidades que la suministran son diversas.

En la comparación de tendencias para el caso de hurto, se observa que El Salvador presentó una fuerte crisis entre los años 1997 a 2000; posteriormente, junto a Guatemala, presentó tendencias similares de estabilidad; contrario al caso Colombiano, donde se evidencia tendencia creciente desde 2004.

En este sentido, se destacan las medidas adoptadas en el país para reducir el homicidio, no obstante, llama la atención la falta de eficacia de las medidas aplicadas para enfrentar los delitos de hurto y lesiones personales. Se destaca que, de acuerdo con las experiencias de los países centroamericanos, en el escenario de posconflicto; probablemente, la situación del hurto en el país se agravaría de manera importante, por ello se deberán adoptar fuertes medidas preventivas.

Otros factores

Otro indicador que aporta elementos relevantes para el posconflicto, es el número de personas recluidas en cárceles, que si bien está sujeto a la legislación punitiva de cada país, puede ser comparable en tasa por cien mil habitantes (TPCMH). La relación entre los tres países indica que Guatemala tiene el menor número de reclusos por CMH (entre 60 y 80) con una tendencia estable desde el año 2000. En El Salvador y Colombia se evidencian incrementos constantes desde los primeros años del siglo XXI, alcanzando 406 reclusos por CMH en 2009 para el país centroamericano, y 255 en 2013 para Colombia. En 2010, Guatemala registró 73 reclusos por CMH, mientras que Colombia y El Salvador 186 y 374 respectivamente.

Es así como, la situación del sistema penitenciario y carcelario del país, y la capacidad de cupos es importante, por cuanto, bajo el supuesto que si el país no se prepara con medidas preventivas para un eventual incremento de la criminalidad, se hacen necesarias medidas de choque para afrontar adecuadamente la demanda de cupos, teniendo en cuenta la crisis de hacinamiento, que vive Colombia desde hace más de una década y que no ha sido resuelta. Por ello, es muy probable que el país presente deficiencias para enfrentar adecuadamente el posconflicto en esta materia.

El cuadro 1 muestra la capacidad de cupos carcelarios en los tres países. Como se evidencia, la crisis de cupos carcelarios en los países centroamericanos es grave, especialmente en El Salvador, en donde la ocupación se acerca a 300%, mientras que en Guatemala está en 159%; y Colombia, registra 124% de ocupación.

De otra parte, otro indicador de importancia es la tasa de policías por cada cien mil habitantes; para Guatemala, con datos de 2007, la relación fue de 162 policías por CMH, con una tasa de homicidios

Fuente: PNC, IML y FGR; El Salvador. INE hasta 1995 y PNC; Guatemala. Observatorio del Delito de la DIJIN Policía Nacional, DANE; Colombia. Cálculos DES-DJS/CGR.

Gráfico 1 El Salvador – Guatemala – Colombia. Comparación de tasas de homicidio por cada cien mil habitantes -1986 – 2014.

El Salvador – Guatemala – Colombia

Comparación de la capacidad de Centros Carcelarios

Cuadro 1

Fuente: OEA, Informe sobre Seguridad Ciudadana en las Américas, 2012; El Salvador y Guatemala. INPEC, DANE; Colombia. Cálculos DES-DJS/CGR.

11 Para Colombia se toman los datos de Hurto Común (Suma de hurto a personas, residencias y comercio); para Guatemala se observan los datos de los delitos contra el patrimonio; para El Salvador se observan los datos de Hurto y Robo.

Acuerdo de Paz en Guatemala

Acuerdo de Paz en Salvador Contenido Busqueda de palabras o frases

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de 43; seguido por El Salvador con 300 en 2009, año en el que el país presentó una tasa de 71 HCMH; y finalmente Colombia, con una tasa de 365 policías por CMH en 2013, y 32 HPCMH12. (cuadro 2)

En lo referente al personal de seguridad privada (cuadro 3), la relación de número de hombres por cada cien mil habitantes, se destaca Guatemala en donde se estima en 120.000 hombres que representan una tasa de 900 por CMH; seguido por Colombia, con aproximadamente 200.000, que re-

presentan una tasa de 433 por PCMH. Finalmente, El Salvador con 345 PCMH.

El caso de Guatemala demuestra la gran demanda de seguridad privada, ocasionando el crecimiento de estas organizaciones en proporción cercana de 7 hombres por cada policía, a diferencia de El Salvador y Colombia en donde la relación alcanza algo más de 1 a 1.

12 En el año 2010, Colombia presentó una tasa de 348 policías por cada cien mil habitantes y en ese año la tasa de homicidios fue de 34 HCMH.

Comparación personal policial y TCMH

Fuente: OEA, Informe sobre Seguridad Ciudadana en las Américas, 2012; El Salvador y Guatemala. Policía Nacional, DANE; Colombia. Cálculos DES-DJS/CGR.

* Se toman años diferentes, dada la dificultad en la consecución de la información.

Cuadro 3

El salvador – Guatemala – Colombia Personal

Fuente: OEA, Informe sobre Seguridad Ciudadana en las Américas, 2012; El Salvador, Guatemala y Colombia. Cálculos DES-DJS/CGR.

El fenómeno del narcotráfico cobra un papel protagónico en los tres países, por generar grandes flujos de dinero y ganancias para las organizaciones delincuenciales, como medio de financiación; en los países centroamericanos por ser la ruta obligada de los estupefacientes, hacia el mercado estadounidense, y en Colombia por ser el principal productor.

De otra parte, el fenómeno del narcotráfico cobra un papel protagónico en los tres países, por generar grandes flujos de dinero y ganancias para las organizaciones delincuenciales, como medio de financiación; en los países centroamericanos por ser la ruta obligada de los estupefacientes, hacia el mercado estadounidense, y en Colombia por ser el principal productor, en consecuencia, será de gran relevancia continuar la lucha frontal contra este delito, en todos los eslabones de la cadena de producción desde los cultivos hasta la distribución.

Una característica importante de Colombia frente a los países centroamericanos, que será de gran ayuda para afrontar el proceso de “posguerra”, es la capacidad institucional de entidades como la Policía Nacional, la Fiscalía, Medicina Legal, etc.; la existencia de unidades especiales para la reparación de víctimas, la restitución de tierras, la reinserción, etc.; que en virtud de procesos de paz anteriores y el proceso de desmovilización de los grupos de autodefensas, se crearon y han adquirido la experticia en el manejo sus problemáticas, marcando un punto de partida diferente al de los países centroamericanos.

Así mismo, en Colombia, será fundamental la veeduría que ejerza la ONU, sobre la entrega del armamento en poder de las FARC y el control de la Fuerza Pública sobre las armas que estén en manos de la población civil, para recuperar el monopolio de su uso por parte del Estado y reducir el impacto en un eventual incremento de la criminalidad.

Tanto en El Salvador como en Guatemala se han estimado costos anuales superiores al 7.5% del PIB por efectos de la inseguridad y la violencia; para el caso colombiano no se encuentran estimativos al respecto, como tampoco sobre el presupuesto destinado a fortalecer la seguridad y la convivencia ciudadana para el posconflicto. Sin embargo, desde el Ministerio de Hacienda se han producido comunicados que estiman una proyección de recursos para el postconflicto por $90 billones en la próxima década; sin embargo, estos no presentan detalle alguno.

En los dos países se destaca que los procesos de paz fueron “exitosos”, en el estricto sentido que ninguno de los grupos beligerantes decidió volver a tomar las armas para exigir sus derechos; sin embargo, las condiciones sociales y de seguridad actuales se alejan de lo que se pretendía con los acuerdos.

Entre los diversos elementos comunes que se encuentran en la etapa de posconflicto de los países analizados y que pueden aportar para el proceso

colombiano, se destaca la existencia de un importante número de armas en manos de la población civil, como una de las causas que ha generado incrementos de la criminalidad.

Lo expuesto sugiere que los acuerdos de paz logrados, no traen per se un ambiente de paz total, lo que se logra es la finalización del conflicto armado. Una vez logrado el acuerdo de paz con las FARC, se requiere de acciones efectivas, mediante la adopción de políticas públicas orientadas hacia la inclusión en aspectos tales como, educación, salud, generación de ingresos, vivienda para poblaciones vulnerables y víctimas, jóvenes e infancia, etc.

Finalmente, es imperioso, fortalecer la construcción de tejido social modificando la concepción de país, para lograr la transformación que conduzca a utilizar y a valorar las herramientas del sistema democrático para disentir y lograr el reconocimiento en términos de derechos, con total respeto por la vida y la integridad del otro.

El Salvador – Guatemala – Colombia

de la

Evaluación Política Antinarcóticos

en Colombia

Después de más de dos décadas de lucha antinarcóticos, se evidencia que las áreas afectadas por cultivos ilícitos y la producción potencial de clorhidrato de cocaína, no han registrado disminuciones representativas, pese a la destinación de cuantiosos recursos.

Contraloría Delegada para el sector Defensa*

¿Es la estrategia de erradicación de cultivos ilícitos, el camino eficaz para resolver el problema de las drogas ilícitas?

El narcotráfico en Colombia, ha sido, desde la década de los noventa, un flagelo que ha permeado desde la economía hasta la vida de los ciudadanos; los diferentes gobiernos han implementado estrategias para combatir este fenómeno; sin embargo, la situación actual sugiere que las acciones tomadas no han sido eficaces para la solución de la problemática.

* Extracto del estudio elaborado por la Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia, y Seguridad, “Evaluación de la Política Antinarcóticos en Colombia, desde la Perspectiva de la Producción de Cocaína, 2010-2015” (Gloria Edith Rueda Molina, Blanca María González Aldana, Katerine Mena Asprilla y Pablo Antonio Pérez Atara), 2016.

Las acciones gubernamentales se han enmarcado en una gran producción normativa, por ello, ésta tiene gran relevancia para analizar la Política Antinarcóticos, particularmente por su carácter coercitivo y los efectos en la vida de las personas.

Antecedentes

Una mirada retrospectiva de las acciones del Estado Colombiano para enfrentar la problemática de las drogas ilícitas, permite observar que en los años 80, el enfoque fue de interdicción, mediante el desmantelamiento de infraestructuras de producción.

En los 90, fue de interdicción, detección, aspersión y verificación; así como, una perspectiva de desarrollo alternativo de primera generación, mediante acom-

pañamiento, con acciones de interdicción e intervenciones socio-económicas y alternativas lícitas de desarrollo.

En 2003, la perspectiva no varió, el desarrollo alternativo fue de segunda generación, lo cual se plasmó en el documento CONPES1 3218.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario”, se propuso una política de combate a los diferentes aspectos del problema de las drogas ilícitas: control de precursores químicos; interdicción de la producción, fabricación y tráfico; para desarrollar políticas para la reducción de la demanda, lavado de activos y tráfico de armas.

El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos”, buscó en el tema de drogas ilícitas, fortalecer la erradicación voluntaria y forzosa, y la sustitución de cultivos ilícitos.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”, se enfatiza el enfoque de una Política Nacional de erradicación manual y Desarrollo alternativo para la Consolidación Territorial.

Actualmente, el Plan Nacional de Desarrollo 20142018 “Todos por un nuevo país”, se centra en la intervención de los eslabones de la cadena del narcotráfico; así como, en los efectos en la salud pública; considera aspectos tales como una política con enfoque en derechos, un plan de intervención de cultivos ilícitos, planteando la meta para 2018, reducir a 25.000 hectáreas los cultivos de coca.

Aspectos Internacionales

Desde la creación de la Sociedad de Naciones Unidas en 1919, se han generado una serie de instrumentos internacionales en contra del crimen organizado, particularmente en el tema de las drogas ilícitas. En 1912, ya se había suscrito la Convención Internacional del Opio, desde entonces se presentan acuerdos de fiscalización internacional de estupefacientes. Cuando se fundó la Organización de las Naciones Unidas se creó la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) en 1968, con base en la Convención Única de Estupefacientes de 1961, para monitorear la implementación de las Convenciones Internacionales de Control de Drogas

de las Naciones Unidas, la cual fue aprobada en Colombia mediante la Ley 13 de 1974.

En 1988, la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, se constituyó en referente para la cooperación internacional contra el tráfico de drogas ilícitas y el lavado de activos asociado a dicha actividad.

En 2016 se expidió la Resolución de la Asamblea General de la ONU, titulada: “Nuestro Compromiso conjunto de abordar y Contrarrestar Eficazmente el Problema Mundial de las Drogas”, en la que se reconoce: “… si bien se han logrado avances tangibles en algunas esferas, el problema mundial de las drogas continúa planteando retos para la salud, la seguridad y el bienestar de toda la humanidad...

Observamos con preocupación que la disponibilidad de drogas sometidas a fiscalización internacional para fines médicos y científicos, como el alivio del dolor y el sufrimiento, sigue siendo escasa o nula en muchos países del mundo, y resaltamos la necesidad de intensificar los esfuerzos nacionales y la cooperación internacional a todos los niveles… promoviendo medidas que garanticen la disponibilidad y accesibilidad de esas sustancias para fines médicos y científicos, en el marco de los ordenamientos jurídicos nacionales….”

Este documento reconoce que la drogodependencia es un trastorno de la salud complejo, multifactorial, crónico y recurrente con causas y consecuencias sociales prevenibles y tratables. Afirma que los Estados parte, alentarán la participación voluntaria de las personas en programas de tratamiento y consentimiento informado, cuando sea compatible con la legislación nacional.

desde la perspectiva de la producción de cocaína, 2010-2015

1 Consejo Nacional de Política Económica y Social: Máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social.

El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 se centra en la intervención de los eslabones de la cadena del narcotráfico; así como, en los efectos en la salud pública.

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Aspectos Constitucionales

En el análisis de la política pública referida al tema, debe tenerse en cuenta el direccionamiento de la interpretación normativa dado por la Corte Constitucional. En efecto, mediante diferentes pronunciamientos precedidos de demandas de constitucionalidad, se ha transformado la respuesta Estatal especialmente frente al consumo; situación que marca, desde 1994, una nueva perspectiva a partir de la protección de principios y derechos constitucionales, lo que impone un límite al prohibicionismo, mediante la aprobación de la dosis personal.

Sentencia C-221 de 1994

El sistema normativo Colombiano está basado en la libertad y dignidad humanas y son las conductas que interfieran con ellas, las que lesionan bienes jurídicos tutelados, y que eventualmente pueden tipificarse

como delictivas. Al contrario sensu, las conductas que sólo incumben a las personas que las observan no tienen control normativo Estatal.

En efecto, cada quien es libre de decidir. En el caso de la salud, el hecho de recuperarse o no. El Estado no es dueño de la vida de cada uno; verbi gracia, el intento de suicidio no se sanciona.

Plantea esta sentencia, un interrogante que visibiliza esta problemática Estatal:

“¿Qué puede hacer el Estado, si encuentra indeseable el consumo de narcóticos y estupefacientes y juzga deseable evitarlo, sin vulnerar la libertad de las personas?”

En la respuesta a esta pregunta, se encuentran algunos aspectos que definen la política pública. ¿Qué puede hacer el Estado?, ¿Cómo puede garantizar adecuadamente el respeto y protección de la dignidad, autonomía y la libertad de las personas, aún la de atentar contra su salud física y mental y al mismo tiempo, atacar la producción y venta de narcóticos?

De acuerdo con la Corte, “la única vía adecuada y compatible con los principios que el propio Estado se ha comprometido a respetar y a promover, consiste en brindar al conglomerado que constituye su pueblo, las posibilidades de educarse “…es preciso remover el obstáculo mayor y definitivo: la ignorancia.”

Sentencia SU-383 de 2003

La Organización de Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana solicita la protección constitucional transitoria de los derechos a la vida, salud, libre desarrollo de la personalidad, integridad cultural, participación, debido proceso y ambiente sano invocados contra la Presidencia de la República, los Ministerios del Interior, Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Consejo Nacional de Estupefacientes, Policía Nacional y la Dirección Nacional de Estupefacientes, ya que esas entidades dispusieron la aspersión aérea de herbicidas en la región de la Amazonía colombiana, sin surtir el procedimiento de consulta previa y ocasionando un daño ambiental.

Sentencia C-882 de 2011

Esta sentencia se refiere a la demanda de algunos apartes del acto legislativo 02 de 2009, que introdujo dos incisos al artículo 49 de la Constitución sobre el derecho a la salud:

“El porte y el consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas está prohibido, salvo prescripción médica.”

En la demanda, entre otras cosas, se interpreta que existe una prohibición absoluta para el porte y consumo, y que la excepción es la prescripción médica. Lo cual según ellos, proscribe el uso tradicional de la hoja de coca, afectando valores culturales y religiosos, incluso la supervivencia de los pueblos indígenas. Por consiguiente, debía haberse realizado consulta previa.

La decisión final fue: “…La Corte declara exequible el Acto Legislativo 02 de 2009, únicamente frente al cargo examinado y de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia.”

Principales Aspectos Normativos en Colombia

Desde principios del siglo veinte, Colombia reguló la importación de drogas, que en su momento se definieron como causantes de un “hábito pernicioso”. Posteriormente, se ha expedido una importante producción normativa relacionada con diversos aspectos de esta problemática, tales como, leyes que regulan: la importación y venta de drogas, aprobación y adopción de normas expedidas por organismos internacionales, extinción de dominio, incautación de bienes, colaboración con la justicia, atención integral a personas que consumen sustancias psicoactivas, y uso médico, y científico del cannabis y sus derivados en Colombia.

Decretos, que rigen la creación de entidades y dependencias encargadas de dictar políticas y de adelantar las actividades antinarcóticos, para la intervención institucional de zonas afectadas por los cultivos ilícitos, (ejemplo: Dirección Nacional de Estupefacientes, Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional (DIRAN), Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial, etc.), entre los principales.

Los documentos CONPES, que se han expedido sobre esta materia, tratan temas diversos tales como,

programas de desarrollo alternativo, Política Nacional de erradicación Manual de Cultivos Ilícitos y Desarrollo Alternativo para la Consolidación Territorial, Estrategia de Desarrollo Integral de la Región del Catatumbo, y prosperidad para las fronteras de Colombia.

Además, se han expedido Directivas y otras reglamentaciones, sobre la materia que se refieren especialmente a coordinación interinstitucional, alternativas de erradicación, protección del medio ambiente y la salud de las poblaciones que se encuentran en territorios afectados por cultivos ilícitos.

Estadísticas y Actividad Operativa

El problema de las drogas ilícitas en Colombia, ha sido una constante desde hace varias décadas y es el resultado de la ausencia del Estado Social de Derecho y su incapacidad de garantizar mínimamente, condiciones de vida aceptables y oportunidades de generación lícita de ingresos, a ciertas poblaciones vulnerables, lo cual se ha constituido en un factor de desestabilización en la seguridad, orden público y la economía del país.

En los últimos cuatro años y especialmente en lo que a la coca se refiere, el área cultivada, ha presentado tendencia variable, por cuanto en el periodo 20102013 registró disminución de 22%; sin embargo, en 2014 se incrementó en 43%, al pasar de aproximadamente 48.000 hectáreas en 2013, a 69.000 has. en 2014, y en 2015 por segundo año consecutivo, se presenta aumento de 39%, llegando a 96.000 hectáreas, cifra cercana a la presentada en los cultivos existentes en el país a comienzos de siglo. En síntesis, en el periodo analizado (2010 – 2015), el área de cultivos de coca creció en 55%, con lo cual aumentó la producción potencial de toneladas de clorhidrato de cocaína en 46% en el último año y en más de 85% en el periodo de estudio. (cuadro 1)

El problema de las drogas ilícitas en Colombia, ha sido una constante desde hace varias décadas y es el resultado de la ausencia del Estado Social de Derecho y su incapacidad de garantizar mínimamente, condiciones de vida aceptables y oportunidades de generación lícita de ingresos, a ciertas poblaciones vulnerables.

Área de cultivos de coca (hectáreas) 2009 – 2015

de palabras o frases

Respecto de la amapola, el territorio sembrado es mucho menor que el cultivado con coca (595 has. en 2015 frente a 96.000); no obstante se observa que el incremento es proporcional; sin embargo, el análisis se concentrará en los cultivos de coca por su tamaño e impacto a nivel de ingresos para las economías ilícitas. (gráfico 1)

El análisis por regiones, indica que los principales incrementos en el periodo estudiado, se encuentran

en los departamentos de Putumayo y Caquetá con 277%, seguido de la Región Central con 58%, Pacífica con 55%, y en la zona de los departamentos de Meta y Guaviare con 20%. (gráfico 2)

Por departamentos, los incrementos se concentran en: Norte de Santander (510%), Putumayo (319%), Caquetá (199%), Cesar (146%), Nariño (87%), Meta (66%), Cauca (47%) y Valle del Cauca (4%); los demás departamentos presentan reducciones, espe-

Cuadro

Área de cultivos de coca por departamento (hectáreas) 2009 – 2015

Nariño 15.95117.23110.73313.17717.28529.75587%

Putumayo 4.7859.9516.1487.66713.60920.068319%

Norte de Santander1.8893.4904.5166.3456.94411.527510%

Cauca 5.9086.0664.3253.3266.3898.66047%

Caquetá 2.5783.3273.6954.3226.5427.712199%

Guaviare 5.7016.8393.8514.7255.6585.423-5%

Meta 3.0083.0402.6992.8985.0425.00266%

Antioquia 5.3503.1042.7259912.2932.402-55%

Chocó 3.1582.5113.4291.6611.7411.489-53%

Córdoba 3.8891.0881.0464395601.363-65%

Bolívar 3.3242.2071.9689251.5651.044-69%

Valle del Cauca 665981482398561690 4% Vichada 2.7432.2641.242713511683-75%

Gráfico 2 Área de cultivos de coca por zonas (hectáreas), 2010 2015

AmazoníaOrinoquíaSierra Nevada PutumayoCaquetá

20102011201220132014 2015

SIMCI. Cálculos DES-DJS/CGR. * Línea base año 2012.

cialmente Santander, Vaupés, Magdalena, Arauca, Boyacá y Guainía que lograron disminuciones superiores a 90% y se destacan tres departamentos en los que se ha logrado erradicar totalmente los cultivos: Caldas, La Guajira y Cundinamarca. (cuadro 2)

El análisis por hectáreas cultivadas y por departamento, evidencia que Nariño ha ocupado el primer lugar, con promedio anual de 26%, seguido por Putumayo (15%), Guaviare, Cauca y Norte de Santander (9%), Caquetá (7%), Meta (6%), Antioquia (5%) y Chocó (2%).

El incremento en el número de hectáreas cultivadas, al igual que en la mayoría de los problemas sociales,

no se encuentra justificado por una única causa, por lo cual se abordaran diversos aspectos que permitan hacer una aproximación a algunos de los elementos que han motivado su crecimiento. Uno es la dinámica misma de los cultivos, por cuanto, para 2015 existía un área total afectada de 24,2 millones de hectáreas2, 1% menos respecto de 2014 (24,6 millones de has.) y 2% menos que en 2013 (24,7 millones de has.), este comportamiento refuerza la teoría de la concentración de los cultivos de coca.

2 Como área afectada se incluye la superficie neta actual de cultivos y las áreas de erradicación y aspersión. UNODC, SIMCI.

Fuente: UNODC,

Durante los últimos tres años el área afectada se redujo en 8,7 millones de hectáreas3, mientras que el territorio afectado permanentemente fue de 4,8 millones de hectáreas4 y con una expansión en las zonas afectadas de 1,1 millones de hectáreas5; es decir, estos son territorios que por primera vez en tres años, presentan cultivos ilícitos: zona pacífica (27,4%), Meta y Guaviare (23,6%), Putumayo y Caquetá (19,6%) y la Región Central (11,5%). Este aumento en las áreas afectadas, ha estado acompañado del incremento en el número de hogares (con promedio de cinco personas), que se encuentran involucrados en el cultivo, que para el periodo analizado se creció 17%, debido especialmente, a los aumentos de 11% en los últimos dos años, llegando en 2015, a 74.500 familias involucradas, que utilizan esta actividad como medio para la generación de ingresos.

En lo referente a la concentración de los cultivos por municipio, de los diez con mayor número de hectáreas cultivadas en el año 2010, que representaron 39% del total nacional, tres persisten en 2015: Tumaco y Barbacoas en Nariño, y Puerto Asís en Putumayo, para este año los diez primeros, representan 42% del total nacional.

Otro aspecto relevante en el análisis, es el relativo al costo promedio, en dólares, de la coca en las principales ciudades del país, en donde se muestra que el precio por kilo ha presentado reducciones importan-

tes en los últimos dos años: 10% en 2014 y 24% en 2015; así mismo, el precio de la pasta base de coca registra reducciones en el mismo periodo: 3% en 2014 y 26% en 2015; sin embargo, estas reducciones han estado acompañadas de incrementos constantes en el precio del dólar, al pasar de $2.044,23 en enero de 2010 a $3.149.47 en diciembre de 2015 (54%), lo cual se traduce en mayores ingresos para los cultivadores y comercializadores; no obstante, la disminución en el precio del producto a nivel interno. (gráfico 3)

Este fenómeno se puede explicar en doble vía: la primera, se refiere a que, ante la disminución del precio, los cultivadores siembran más para mantener su nivel de ingresos y la segunda, indicaría que ante el aumento de la producción, acompañada de un incremento en el precio del dólar, crecen los ingresos de los cultivadores, teniendo en cuenta que el consumo

3 El territorio se considera abandonado en los últimos 3 años, cuando no ha presentado cultivos de coca en los últimos 3 años y se expresa como el porcentaje del territorio total afectado en los últimos 10 años.

UNODC, SIMCI.

4 El territorio se considera afectado permanentemente cuando ha presentado cultivos de coca de forma continua desde 2006 y se expresa como el porcentaje del territorio total afectado en los últimos 10 años.

UNODC, SIMCI.

5 El territorio se considera afectado por primera vez en los últimos 3 años cuando ha presentado cultivos de coca por primera vez en los últimos 3 años y se expresa como el porcentaje del territorio total afectado en los últimos 10 años. UNODC, SIMCI.

Gráfico 3 Variación precio promedio de coca y pasta base, 2010 – 2015

registra tendencia al alza6; sin embargo, concluir sobre esta consecuencia, deberá incorporar un estudio detallado que no es objeto de este análisis.

Además, de las variaciones en los precios, la actividad operativa de las Fuerzas Militares y la Policía, ha estado enfocada hacia estrategias tales como: aspersión aérea de cultivos de coca, erradicación manual, incautación de cargamentos, destrucción de laboratorios y control de precursores químicos utilizados en el procesamiento de la cocaína7 .

De las estrategias mencionadas, la aspersión aérea se constituyó en la principal, con el objetivo de reducir la oferta de hoja de coca y por ello, recibió la mayor cantidad de recursos por parte del Gobierno Norteamericano, en desarrollo del Plan Colombia.

Así, de acuerdo con cifras de la Comisión Asesora de Política de Drogas de 2015, de 2000 a 2014, se asperjaron con glifosato más de 1.800.000 hectáreas de cultivos de coca, con promedios anuales de 120.000 has., ubicadas especialmente en los departamentos de Putumayo y Nariño8; sin embargo, esta estrategia registró un cambio importante en el periodo de análisis, como consecuencia del Auto de la Corte Constitucional 073 de 2014, por los posibles efectos adversos generados por el uso del herbicida; y de la resolución 1214 de 2015, expedida por la ANLA, que ordenó la suspensión del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos, por aspersión aérea con glifosato, con carácter preventivo. (gráfico 4)

Referente al total de hectáreas asperjadas, se redujo 33% en 2015, al pasar de 55.532 a 37.199 y en 64%, en el periodo 2010-2015, al pasar de 104.771 a 37.199. Los departamentos de Putumayo y Nariño son los que mayor concentración de aspersiones registran entre 2000 y 2014; sin embargo, son los que para 2015, presentan el mayor número de hectáreas cultivadas, con crecimiento de 319% y 87% respectivamente, debido probablemente a las reducciones en la aspersión aérea.

Lo anterior, quizá como consecuencia de la demanda instaurada por Ecuador contra Colombia, en la Corte Penal Internacional, en 2008, por las posibles afectaciones en la salud de la población fronteriza, como resultado de las aspersiones con glifosato; la cual fue retirada por Ecuador en 2013, debido a la conciliación extrajudicial de los dos Gobiernos, con una indemnización por US$15 millones, por parte de Colombia y el compromiso de no volver a asperjar la zona fronteriza.

6 Colombia atraviesa una crítica situación de incremento del consumo interno. Según las encuestas nacionales realizadas por el Observatorio de Drogas de Colombia, el porcentaje de personas que recurrieron por lo menos una vez al empleo de sustancias ilícitas como marihuana, cocaína, bazuco, éxtasis o heroína, pasó de 8,6% en el año 2008 a 12,17% en el 2013. Informe SIMCI 2016.

7 La actividad operativa responde a la aplicación de una política dirigida desde el ejecutivo y especialmente, desde el año 2000, con el apoyo del gobierno de los Estados Unidos mediante la aplicación del Plan Colombia.

8 Lineamientos para un nuevo enfoque de la política de drogas en Colombia, Comisión Asesora para la Política de Drogas en Colombia, Bogotá Mayo de 2015.

Gráfico 4 Aspersión de cultivos de coca (hectáreas), 2009 – 2015

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Variación Precio promedio pasta básica en sitio de producción US$ por Kg.

Variación Precio promedio cocaína en principales ciudades del país US$ por Kg.

Variación Precio promedio cocaína en principales ciudades del país US$ por Kg.

Fuente: UNODC, SIMCI. Cálculos DES-DJS/CGR.

% Hectáreas asperjadas

Fuente: UNODC, SIMCI. Cálculos DES-DJS/CGR.

Erradicación manual forzosa de cultivos de coca (hectáreas), 2009 – 2015

Además, la estrategia de erradicación manual forzosa, adelantada por los Grupos Móviles de Erradicación (GME), con acompañamiento del Ejército, la Armada y la Policía Nacional; igualmente, muestra reducción de 67%, en las hectáreas erradicadas entre 2010 y 2015, con un leve aumento de 16% en el último año, explicado por la reducción constante en el presupuesto asignado a los GME. (gráfico 5)

De otra parte, respecto de la incautación de cocaína por las autoridades, se evidencia incremento de 53% en el periodo analizado, especialmente debido a un aumento en 2015, de 71%, al pasar de 147.000 kilogramos en 2014, a 252.000 en 2015. (gráfico 6)

Incautación de cocaína (kilogramos), 2009 – 2015

No obstante, este análisis está relacionado con el incremento en la producción potencial de cocaína, en virtud del aumento en el número de hectáreas cultivadas de coca. En este sentido, según datos de la UNODC, las incautaciones de cocaína, si bien han aumentado en valores absolutos, frente a la fabricación potencial, en términos reales, se presentan reducciones, pasando de incautar 47% de la producción potencial en 2010, a 39% en 2015, con disminución de 17%, en el periodo 2010-2015 (gráfico 7). De lo anterior, se colige que, mientras los cultivos se han incrementado con el consecuente aumento en la producción potencial, las incautaciones se reducen, conllevando a la generación de mayores ingresos a los productores y traficantes, lo cual sugiere que esta estrategia no es la más eficaz para lograr resultados contundentes en contra de este delito, y se evidencia la necesidad imperiosa de revisar esta política.

Producción potencial vs. incautación de cocaína (kilogramos), 2009 – 2015

Fuente: UNODC, SIMCI. Cálculos DES-DJS/CGR.

Fuente: UNODC, SIMCI. Cálculos DES-DJS/CGR.

Fuente: UNODC, SIMCI. Cálculos DES-DJS/CGR.

Gráfico 5

Gráfico 6

Gráfico 7

La actividad operativa de las Fuerzas Militares y de Policía en la lucha contra el narcotráfico, presentó una fuerte reducción en sus resultados, especialmente en aspersión aérea, erradicación manual e incautaciones de insumos y elementos. No obstante, presenta incrementos en valores absolutos, en incautación de cocaína y destrucción de laboratorios, que frente al aumento de la producción potencial no representan avances significativos.

Otra estrategia, es la destrucción de laboratorios ilícitos de producción de alcaloides, que se ha incrementado 44% en el periodo analizado, impulsada especialmente por el incremento de 64% en 2015; este análisis debe estar igualmente, relacionado con el aumento en la producción potencial, que probablemente impulsa la instalación de nuevos laboratorios;

en este sentido, se evidencia que mientras la destrucción de laboratorios creció 44%, la producción potencial entre los años 2010 a 2015 se incrementó en 85%; especialmente en 2014, en el cual la producción potencial se incrementó en 52%, mientras la destrucción de laboratorios no presenta incrementos en ese año. (gráfico 8)

Gráfico 8

Destrucción de laboratorios ilegales vs. producción potencial de cocaína, 2009 – 2015

Referente al control de precursores químicos utilizados en el procesamiento de la cocaína, según la información de la Policía Nacional, la incautación de insumos sólidos y líquidos se redujo entre 60% y 64%, especialmente en los últimos dos años, en los cuales la disminución en las incautaciones alcanzó 76% en los líquidos, y 82% en los sólidos. Situación similar se presenta en las incautaciones de armas, aeronaves y embarcaciones, evidenciándose reducciones de 49% en 2010 a 85% en 2015. (gráfico 9)

Por su parte, la actividad operativa de las Fuerzas Militares y de Policía en la lucha contra el narcotráfico, presentó una fuerte reducción en sus resultados, especialmente en aspersión aérea, erradicación manual e incautaciones de insumos y elementos; no obstante, presenta incrementos en valores absolutos, en incautación de cocaína y destrucción de laboratorios, que frente al aumento de la producción potencial no representan avances significativos.

que ejercen el control y son los principales beneficiarios del negocio ilícito9 .

En síntesis, el incremento y concentración de los cultivos ilícitos, esencialmente los de coca, tienen entre sus principales causas el aumento en los ingresos de los productores, derivado del constante incremento en la tasa de cambio, el aumento del consumo local y la reducción en los resultados de la actividad operativa de la Fuerza Pública.

Recursos ejecutados para la actividad operativa de la Fuerza Pública10

En lo referente a los recursos ejecutados por parte de la Fuerza Pública, en actividades operacionales de interdicción, erradicación manual y aérea, se tiene:

Policía Nacional - Dirección Antinarcóticos (DIRAN)

Gráfico 9

Incautación de Insumos Sólidos y Líquidos, 2009 – 2015.

Se observa que, en el último cuatrienio, se han presentado cambios en la política y estrategias de interdicción, especialmente en las etapas de cultivo y producción, en las cuales frente a la evidencia de los bajos resultados y los efectos negativos, de la aplicación exclusiva de la erradicación forzosa (manual o por aspersión); priorizaron otras estrategias tales como, las de sustitución de cultivos mediante el Programa Proyectos Productivos y Familias Guardabosques; sin embargo, las cifras indican que, salvo la experiencia del Plan de Consolidación Integral de la Macarena, que presenta resultados positivos documentados, probablemente este cambio ha motivado un incremento en la cantidad de hectáreas cultivadas y que estas nuevas estrategias, además, han carecido de resultados por la incapacidad del Estado de hacer presencia institucional en las zonas afectadas, y por el contrario han visto incrementada la presencia de organizaciones armadas ilegales

Cuadro

La Policía Nacional, de acuerdo con su estructura orgánica, cuenta con la Dirección Antinarcóticos (DIRAN), encargada de atender específicamente los asuntos relacionados con la política antinarcóticos.

En el periodo 2010-2015 la DIRAN, presentó apropiación por $764.600 millones, de los cuales comprometió 99% ($763.947 millones). Al observar la distribución del presupuesto se tiene que, 27% se ejecutó en Combustibles y Lubricantes, seguido por Mantenimiento Equipo de Navegación y Transporte con 15%, Repuestos 14%, Mantenimiento de Bienes Inmuebles 11% y otros rubros 33%. (cuadro 3)

9 Lineamientos para un nuevo enfoque de la política de drogas en Colombia, Comisión Asesora para la Política de Drogas en Colombia, Bogotá Mayo de 2015.

10 Es el conjunto de acciones que permiten monitorear y neutralizar las actividades ilícitas encaminadas a la obtención, ofrecimiento y comercialización de drogas ilícitas en los mercados consumidores, sean estos nacionales o internacionales.

Policía Nacional - Dirección Antinarcóticos

Ejecución presupuestal (Millones de pesos constantes de 2015)

Fuente: UNODC, SIMCI. Cálculos DES-DJS/CGR.

Fuente: Policía Nacional. Cálculos DES-DJS/CGR.

3

Recursos de Cooperación Internacional (Millones de Pesos de 2015)

En 2011, la apropiación presupuestal para la DIRAN, se incrementó en 53%, respecto de 2010; en 2012, presentó incremento de 16.65% comparado con el año anterior; sin embargo, para la vigencia 2013 se evidencia una reducción importante de 7,66% comparado con 2012, la cual se acentúa en 2014, con una reducción de 9,25% tomado como base el valor de 2013; finalmente, en 2015, se refleja un ligero incremento de 0.21% respecto de la vigencia anterior. (gráfico 10)

Recursos de Cooperación Internacional

La Policía Nacional recibió, en el periodo analizado, por concepto de cooperación internacional, en especie, $43.885 millones (precios constantes de 2015), representados en armamento, telemática, elementos de consumo11 y elementos de intendencia12 .

En el periodo estudiado, los recursos de cooperación se vieron disminuidos en 81%: armamento en

100% pasando de $10.037 millones en 2010 a cero en 2015; elementos de telemática, 60% pasando de $3.125 millones a $1.256 millones; por otra parte, los recursos recibidos en elementos de consumo evidenciaron incrementos de 100%, por cuanto en 2010 no se recibieron recursos por este rubro, y en 2015 fue de $110 millones; en cuanto al material de intendencia este reflejó incremento significativo de 882% al pasar de $115 millones en 2010 a $1.129 millones en 2015. (cuadro 4)

11 Corresponde a aquellos que por su utilización en el desarrollo de las actividades que realiza la entidad, tienen desgaste parcial o total, o porque al ponerlos, agregarlos o aplicarlos a otros se extinguen o desaparecen como unidad o materia independiente y entran a formar parte integrante o constitutiva de otros; clasificados de la siguiente manera: Vestuario- útiles de escritorio, elementos de oficina, dibujo y papelería; insumos para equipos de impresión y copiado-raciones de campaña-utensilios para uso doméstico o personal, aseo y cafetería- elementos de alojamiento y campaña.

12 Comprende elementos de Consumo y Devolutivos. Los devolutivos Son los bienes y equipos que por su naturaleza no se extinguen con el uso y perecen por deterioro, obsolescencia tecnológica, número de horas de uso, término de su vida útil, o por razón de su naturaleza.

Gráfico 10 Variación anual apropiación presupuestal, 2011-2015

Fuente: Policía Nacional (DIRAN). Cálculos DES-DJS/CGR

Por otra parte, los recursos recibidos en 2010 y 2011 representaron 16% del presupuesto de la DIRAN, para cada año, presentando una disminución significativa en los siguientes años situándose para 2015, en 2% del presupuesto de la Dirección; lo cual sugiere que, esta reducción se traduce en menor actividad operativa antinarcóticos.

Plan Colombia

El Plan Colombia es una estrategia bilateral entre el Gobiernos de Colombia y Estados Unidos de América, la cual busca frenar el avance del narcotráfico y los cultivos ilícitos y ayudar a solucionar los problemas de conflicto interno. Uno de sus objetivos fue disminuir los cultivos ilícitos en 50% y desfinanciar a los grupos ilegales, que se benefician de las actividades ilícitas asociadas al narcotráfico.

Este plan se dividió en tres fases:

“La primera denominada Plan para la paz, la prosperidad y el fortalecimiento del Estado que (2000- 2006), centró sus esfuerzos en fortalecer las capacidades de la Fuerza Pública, los mecanismos de interdicción y erradicación de cultivos ilícitos, prestar un apoyo para el desarrollo alternativo y económico de las regiones afectadas por el conflicto armado, y apoyar la administración de justicia a través de la implementación del Sistema Penal Oral Acusatorio (Departamento Nacional de Planeación, 2006, pág. 10).

La segunda fase, enmarcada en la Estrategia de fortalecimiento de la democracia y del desarrollo social (20072009), canalizó los recursos en la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico, el fortalecimiento de la justicia y la promoción de los Derechos Humanos (DD.HH.), la apertura de los mercados, el desarrollo integral social y la atención integral a población desplazada (Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social (2007-2013), 2007).

La tercera fase, denominada Iniciativa de Desarrollo estratégico para Colombia (2010-2015) continuó apoyando la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico, programas económicos y sociales de población en situación de vulnerabilidad, y la gobernabilidad democrática y el respeto por los DD.HH. (Embajada de los Estados Unidos, 2011)”13 .

En este orden de ideas, entre los años 2010 a 2015, el gobierno de Estados Unidos, entregó a la DIRAN en material de intendencia y elementos de consumo $16.182 millones, que representan 37% del total de las ayudas de cooperación internacional recibidas.

Recursos Ejecutados

en Aspersión Aérea y Erradicación Manual14

Las operaciones de aspersión aérea, realizadas por la Policía Nacional, en el periodo 2010 a septiembre de 201515, ascendieron a $457.350 millones16, en las cuales se asperjaron 444.891 Has. de cultivos ilícitos, con un gasto promedio por hectárea de $1 millón.

En erradicaciones manuales los gastos ascendieron a $214.897 millones en el período estudiado, y fueron erradicadas 94.751 hectáreas, con promedio de $2.3 millones por ha.

13 DNP 2015, Plan Colombia: Balance de los 15 años.

14 Se aclara que la información consignada en el Informe SIMCI de 2015, referente al número de hectáreas asperjadas, no es igual a la suministrada por la Policía Nacional a la CGR; sin embargo, para calcular los recursos destinados, se tomaron los datos reportados por la Policía.

15 A partir del 1 de octubre de 2015 no se realizaron operaciones de aspersión aérea en cumplimiento de la Resolución 1214 de 30 de septiembre 2015, emitida por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.

16 Estos gastos comprenden agroquímicos, movilidad, dotación, depreciaciones, Logística y horas de vuelo de helicópteros y aviones.

Fuente: Policía Nacional (DIRAN). Cálculos DES-DJS/CGR.

El incremento y concentración de los cultivos ilícitos, esencialmente los de coca, tienen entre sus principales causas el aumento en los ingresos de los productores.

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Al observar la evolución de las erradicaciones manuales, se tiene que en 2010, se ejecutaron $29.898 millones, con un área total de cultivos ilícitos de 57.000 has. y para 2015, se destinaron $25.937 con un área de 96.000 has.; se observa que los recursos para erradicaciones manuales se han reducido, mientras que las áreas afectadas han aumentado de manera importante, lo cual genera inquietud sobre la continuidad e interés institucional de esta estrategia de lucha contra el narcotráfico.

Armada Nacional

La Armada Nacional en el periodo 2011 a 201517 , ejecutó $1,3 billones en la lucha contra el tráfico de estupefacientes18; para acompañamiento de operaciones de erradicación manual forzosa se destinó 22% ($295.329 millones), y 78% ($1.005.199 mi-

Cuadro 5

llones) para operaciones de interdicción marítima y fluvial. (cuadro 5)

En el mismo periodo, se observó que, en promedio, la erradicación manual por hectárea ascendió a $84 millones, teniendo en cuenta que se erradicaron 3.499 has.; así mismo, en las 1.113 operaciones de interdicción marítima y fluvial, el promedio de recursos destinados, por cada operación ascendió a $903 millones. Se resalta que la actividad operativa tanto en interdicción, como en acompañamiento para erradicación manual, se redujo en 17%, al pasar de 247 operaciones en 2011 a 206 en 2015.

17 La información correspondiente a la vigencia 2010, no fue suministrada por la Armada Nacional.

18 Compuesto por Gastos de personal y Gastos Generales.

Recursos Ejecutados en Operaciones de Interdicción Marítima y Fluvial y Erradicación Manual Forzosa (Millones de Pesos Constantes de 2015)

Ejército Nacional19

El Ejército Nacional, por medio de la Brigada Especial contra el Narcotráfico en el periodo 2012 a 201520 , ejecutó $146.425 millones, en labores de acompañamiento a Grupos Móviles de Erradicación Manual; así mismo, se realizaron 77 operaciones de acompañamiento en aspersión aérea en las cuales se emplearon 9.135 horas de vuelo.

Conclusiones

Desde la perspectiva histórica los documentos CONPES reconocen que, pese a los esfuerzos Estatales en la lucha contra la producción y tráfico de drogas ilícitas, el narcotráfico se adapta a las condiciones que impone la acción gubernamental, lo cual se visibiliza con problemáticas como la resiembra, fragmentación o parcelación de los cultivos ilícitos, la presencia de los Grupos Armados al Margen de la Ley y campos minados, entre otros.

En este sentido desde los 90, si bien las estrategias de desarrollo alternativo indican un esfuerzo en el fortalecimiento de la capacidad técnica, de conocimiento de las regiones afectadas, apoyo financiero internacional y construcción de confianza en las comunidades; persisten problemáticas de coordinación y concurrencia institucional.

En lo referente a la normatividad, se ha presentado una gran producción, particularmente de carácter reglamentario. Además, los pronunciamientos la Corte Constitucional, así como del Consejo de Estado, han marcado importantes impactos de política pública, particularmente en el tema de la aspersión con glifosato y sus consecuentes efectos en la producción de drogas ilícitas.

Un aspecto de gran relevancia para el Estado, es sin duda la persecución a la producción y distribución de narcóticos, mediante la implementación de la lucha contra las drogas ilícitas; y por otra parte, el deber de garantizar los derechos constitucionales de las personas desde la perspectiva del consumo, esta disyuntiva, se corrobora en la sentencia C-221 de 1994, cuando la Corte Constitucional se pregunta: “¿qué puede hacer el Estado, si encuentra indeseable el consumo de narcóticos y estupefacientes y

19 Se presenta la información agregada, teniendo en cuenta que el Ejército indica que las cifras detalladas tienen carácter reservado.

20 El Ejército Nacional “…no cuenta con información de grupos móviles de erradicación de los años 2010 y 2011…”, Oficio con radicado 2016ER0043841.

El aumento constante en el número de hectáreas de cultivos de coca, desde 2013 con 48.189, hasta 2015 con 96.084, ha estado acompañado de un incremento en el número de familias involucradas (74.500) en esta actividad ilícita y una concentración geográfica de los cultivos en municipios.

juzga deseable evitarlo, sin vulnerar la libertad de las personas?

El aumento constante en el número de hectáreas de cultivos de coca, desde 2013 con 48.189, hasta 2015 con 96.084, ha estado acompañado de un incremento en el número de familias involucradas (74.500) en esta actividad ilícita y una concentración geográfica de los cultivos en municipios que históricamente han estado afectados por esta problemática y que evidencian la incapacidad del Estado para hacer presencia en estos territorios.

Una de las posibles y principales causas asociadas al incremento de los cultivos se encuentra en el precio del producto a nivel internacional, que es negociado en dólares y que se ha visto beneficiado por el aumento constante de la tasa de cambio durante los últimos años (54%); a pesar de la reducción en el valor interno del producto que probablemente responde a un incremento en la oferta nacional, justificado por el aumento en el consumo interno.

Los incrementos en las áreas cultivadas, se encuentran en los departamentos de Norte de Santander, Putumayo, Caquetá, Cesar, Nariño, Meta, Cauca y Valle del Cauca; los demás departamentos presentan reducciones, especialmente Santander, Vaupés, Magdalena, Arauca, Boyacá y Guainía, que lograron reducciones superiores a 90% y se destacan tres departamentos en los que se ha logrado eliminar totalmente los cultivos (Caldas, La Guajira y Cundinamarca).

Los departamentos de Nariño, Putumayo, Guaviare, Cauca, Norte de Santander, Caquetá, Meta, Antioquia y Chocó, concentran 88% del total de área cultivada.

Los resultados de la actividad operativa de las Fuerzas Militares y de Policía registran una fuerte reducción, especialmente asociada a los cambios en materia de aspersión aérea y erradicación manual forzosa; así mismo, los incrementos en valores absolutos en incautación de cocaína y destrucción

de laboratorios, analizados frente al aumento a la producción potencial, no representan avances significativos.

Estos resultados permiten evidenciar cambios en la Política y las estrategias contra la problemática, en las cuales se le dio relevancia a la estrategia de sustitución de cultivos; sin embargo, las cifras indican que probablemente este cambio, junto a los incentivos derivados del precio del producto y el incremento del consumo interno, han motivado un aumento en la cantidad de hectáreas cultivadas y en la oferta de cocaína.

Estas nuevas estrategias también han carecido de resultados por la incapacidad del Estado de recuperar su presencia institucional en las zonas afectadas por los cultivos, y por el contrario, han visto incrementada la presencia de organizaciones armadas ilegales que ejercen el control y son los principales beneficiarias del negocio ilícito.

En cuanto a los recursos destinados para la lucha antinarcóticos, especialmente, por la Policía Nacional y los de cooperación internacional, han sido cuantiosos ($807.832 millones); sin embargo, la oferta de drogas ilícitas en los últimos años, ha venido en aumento, lo cual significa que las acciones estatales, no han logrado los resultados esperados, probablemente por falta de acompañamiento e intervención integral y presencia estatal en las zonas del territorio nacional, afectadas por cultivos ilícitos, como única fuente de ingresos, con fenómenos como la resiembra, surgimiento y fragmentación de lotes.

Finalmente, después de más de dos décadas de lucha antinarcóticos, se evidencia que las áreas afectadas por cultivos ilícitos y la producción potencial de clorhidrato de cocaína, no han registrado disminuciones representativas, pese a la destinación de cuantiosos recursos, lo cual sugiere que las estrategias aplicadas no han sido eficaces, para lograr resolver el problema de la producción de drogas ilícitas; en consecuencia, se hace necesario replantear el problema y rediseñar la Política Pública.

al exalcalde Contraloría condena Samuel Moreno Rojas

El fallo con responsabilidad fiscal por 174.996 millones de pesos, se profirió por los sobrecostos que se dieron en la ejecución de las obras de la Fase III de Transmilenio en la calle 26 (contrato 137 de 2007).

La decisión cobija también, en forma solidaria, a los exdirectores del IDU, Liliana Pardo y Néstor Eugenio Ramírez, a los integrantes del llamado Grupo Nule, y a algunos contratistas, como la firma Conalvías.

El fallo fue proferido por la Contralora Delegada Intersectorial No. 8 de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción de la CGR, Caroline Deyanira Urrego Moreno.

Este proceso se originó por sobrecostos en el contrato que tenía por objeto adelantar “La ejecución de

la totalidad de las obras de construcción y todas las actividades necesarias para la adecuación de la calle 26 al Sistema Transmilenio”, las cuales se iniciaron sin contar con la totalidad de los estudios y diseños.

Los hechos investigados guardan relación con los sobrecostos surgidos con ocasión de la realización de actualizaciones de estudios y diseños del puente vehicular de la calle 26 sobre la avenida Boyacá, en cuantía de 1.087 millones de pesos, de la modificación al valor global del contrato mediante adiciones por valor de 107.514 millones, y los factores multiplicadores de contingencia en cuantía de 3.846 millones de pesos en contravía de lo acordado en el contrato, la licitación pública y las condiciones en que se había cedido el mismo.

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Daño fiscal de $8.5 billones

por irregularidades en proyecto

Reficar

Un presunto daño fiscal de USD$2.879 millones de dólares, equivalentes a $8.5 billones de pesos, determinó finalmente la Actuación Especial que adelantó la Contraloría General de la República sobre la puesta en marcha y ejecución del proyecto de la Refinería de Cartagena, Reficar.

Esta Actuación Especial fue adelantada por la Contraloría Delegada de Minas y Energía, a través de un equipo de alto nivel conformado por 28 experimentados auditores (15 de esta dependencia y 13 de otras Delegadas), siendo la primera vez que una actuación de la Contraloría demanda un número así de grande de funcionarios para adelantar labores de control.

En cuanto al lucro cesante que se generó, que completa la totalidad del daño fiscal, la Contraloría consideró que hubo falta de planeación por parte de CB&I como experto en la construcción de plantas de refinación.

Altos riesgos en La Guajira de corrupción

La Contraloría General de la República reveló un informe sobre el uso y manejo de regalías en el departamento de la Guajira, entre 2012 y 2015, que evidencia que los riesgos de corrupción continúan siendo muy altos.

Es así como pese a que el 74,7% de la contratación con recursos de regalías se realiza por concurso (licitaciones públicas, concurso de méritos, selección abreviada y mínima cuantía), el 78,7% se adjudica con un único oferente. Este porcentaje está por encima del promedio nacional que es del 72%.

Además, el 18,5% de la contratación se realiza con dos oferentes y un escaso 2,6% con tres.

Al sumar la contratación directa, que representa el 24,3 % del total, la situación es aún más crítica, ya que el 85,2% de la contratación se estaría realizando sin pluralidad de oferentes. Los porcentajes más altos están en los municipios de El Molino (100%), Fonseca (87,7%) y Hatonuevo (82,4%).

La Guajira se ha caracterizado por ser uno de los departamentos con mayor incidencia de fenómenos como la corrupción y el clientelismo, lo cual va de la mano con la deficiente gestión de las administraciones locales.

La CGR revisó 177 subcontratos y encontró que de los US$2.879 millones de hallazgos fiscales, unos USD$943 millones (32%) corresponden a posibles irregularidades en contratación.

En cuanto al lucro cesante que se generó, que completa la totalidad del daño fiscal, la Contraloría consideró que hubo falta de planeación por parte de CB&I como experto en la construcción de plantas de refinación, para la elaboración de la ingeniería (diseños), la adquisición de bienes y la construcción.

La Guajira se ha caracterizado por ser uno de los departamentos con mayor incidencia de fenómenos como la corrupción y el clientelismo, lo cual va de la mano con la deficiente gestión de las administraciones locales.

enfermosmentales Apareció cartel de con pacientes y siquiatras de Papel

Utilizando recursos del Sistema General de Participaciones -SGP destinados a la Población Pobre no Asegurada (PPNA), la Gobernación de Sucre realizó en el año 2015 pagos de hospitalización y tratamiento de supuestos enfermos mentales por $3.173 millones de pesos, donde los pacientes no existen y la facturación fue cancelada con soportes falsos, denunció la Contraloría General de la República.

El caso involucra a 5 IPS de la región y los hallazgos fiscales totalizan la suma mencionada ($3.173 millones aproximadamente), así: IPS 1: $2.155 millones; IPS 2: $468 millones; $IPS 3: $455 millones; IPS 4: $61 millones; y la IPS 5: $32 millones.

El hallazgo de mayor cuantía asciende a $2.155 millones y corresponde a la facturación que se cobró a nombre de un médico especialista en Psiquiatría, de Bogotá, para lo cual se habrían utilizado documentos y firmas presuntamente falsas.

La Gobernación de Sucre canceló a una IPS facturas por dicho valor ($2.155 millones) con resoluciones de pago de septiembre y noviembre de 2014, febrero y junio de 2015, por concepto de prestación del servicio de internación y atención de pacientes con trastornos mentales, concretamente con patología de drogodependencia.

Irregularidades PAE

En 17 departamentos hallazgos fiscales por $32.943 millones

El Contralor General de la República, Edgardo Maya Villazón, alertó al Gobierno Nacional y específicamente a la ministra de Educación Nacional, Yaneth Giha Tovar, por las irregularidades que se siguen dando en la ejecución del Programa de Alimentación Escolar (PAE), como se refleja en el hecho de que las Actuaciones Especiales realizadas por este organismo de control en el segundo semestre en 17 departamentos arrojan hallazgos fiscales por $32.943 millones.

Si a esto se le suman los resultados de la Actuaciones Especiales que se realizaron previamente al PAE en la Guajira y la Costa Caribe, donde se evidenciaron hallazgos fiscales por $16.982 millones

y $12.745 millones respectivamente, la situación es más que preocupante:

Las Actuaciones Especiales adelantadas por la CGR en 17 departamentos analizaron la ejecución del PAE entre 2015 y lo corrido de 2016, que incluye recursos del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regalías, así como trasferencias del Ministerio de Educación.

En cinco departamentos se concentran los mayores hallazgos fiscales de estas nuevas actuaciones: Santander ($8.461 millones), Huila ($7.761 millones), Cesar ($6.709 millones), Casanare ($2.459 millones) y Norte de Santander ($1.776 millones).

“vena

rota”

en el manejo de Regalías

Graves problemas de eficiencia y eficacia que afectan al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del Sistema General de Regalías están poniendo en riesgo el cumplimiento de los objetivos para los que fue creado, dando lugar a posibles hechos de corrupción, como se ha detectado en el departamento de Córdoba, concluyó un análisis sobre el tema realizado por la Contraloría General de la República.

El organismo de control realizó una evaluación sobre el funcionamiento de este Fondo entre 2012 y 2015.

Con el Acto Legislativo 05 de 2011, que modificó el régimen de regalías del país, se determinó destinar el 10% de las mismas al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, creado para la financiación de proyectos regionales que se pacten entre entidades territoriales y el gobierno nacional.

Para la CGR la distribución de los recursos entre los departamentos ha redundado en la atomización de los mismos, ya que en la práctica no existe un Fondo de Ciencia y Tecnología, sino 33: en los 32 departamentos y Bogotá.

La toma de decisiones sobre el gasto del Fondo de Ciencia y Tecnología, conocido como el FCtel, está determinada fundamentalmente por los Gobernadores, quienes generalmente tienen intereses diferentes a los que exige el desarrollo científico e incluso el desarrollo regional, asegura el estudio. Las Gobernaciones asumen la mayoría de las veces la ejecución directa de los proyectos aprobados.

Coyuntura

Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación se convirtió en una

Para la CGR la distribución de los recursos entre los departamentos ha redundado en la atomización de los mismos, ya que en la práctica no existe un Fondo de Ciencia y Tecnología, sino 33: en los 32 departamentos y Bogotá.

Coyunturaeconómica

a final de 2016

La aún débil reactivación económica mundial, sumada a los efectos de los bajos precios del petróleo y algunos elementos de la coyuntura interna, se reflejaron en Colombia durante 2016 en la desaceleración de las tasas de crecimiento, un comercio exterior endeble, una inflación por fuera del rango meta y el deterioro de la calidad del empleo.

Variación % (A septiembre) 2016pr / 2015pr

Servicios financieros, inmobiliarios

Construcción

Industrias manufactureras

Servicios sociales, comunales y personales

Comercio, reparación, restaurantes y hoteles

Transporte, almacenamiento y comunicaciones

Crecimiento cada vez más bajo

Entre enero y septiembre de 2016 la economía colombiana presentó un crecimiento de 1,9% (gráfico 1) respecto a similar período de 2015, lo cual sigue reflejando la desaceleración del ritmo de la economía, la cual podría cerrar con un registro anual del 1,8% como lo ha señalado recientemente el Banco de la República1. Lo anterior contrasta con la meta de crecimiento de 2,5% estipulada por el Gobierno Nacional para la mencionada vigencia.

El lento crecimiento durante los tres primeros trimestres de 2016 sigue reflejando los efectos del

shock petrolero y de la débil demanda en el ámbito interno (0,4%). Por ramas de actividad económica se observó una contracción anual del sector minero energético (-5,9%) y de la Agricultura (-0.3%), así como un crecimiento nulo en el sector de suministro de electricidad, gas y agua.

Aunque los demás sectores presentaron tasas de crecimiento positivas (gráfico 2), estas fueron menores a las registradas en años anteriores.

* Elaboró Miguel Alfonso Montoya O., Juan Pablo Radziunas P., Juan Carlos Villamizar y Carlos Humberto Barrera G.

1 Reunión Junta Directiva del Banco de la República, enero 27 de 2017.

El bajo desempeño genera interrogantes para algunos sectores, como el caso de la industria manufacturera, que aun cuando creció 3,9% en el acumulado a septiembre, en el tercer trimestre presentó una variación negativa de 1,1% respecto al mismo período del año anterior, confirmando que la dinámica presentada en los primeros trimestres se debía al efecto temporal del incremento en la producción de la Refinería de Cartagena (Reficar).

Suministro de electricidad, gas y agua

Explotación de minas y canteras

Subtotal Valor Agregado

6,0 4,0 4,0Variación porcentual (2,0) (4,0) (6,0) (8,0) 4,3 4,0 3,9 2,1 1,4 0,3 1,8 1,9 (0,3) (5,9) 0,0

La desaceleración de la economía también se ha reflejado en la menor dinámica de los todos los componentes del gasto, es decir en el consumo, la inversión, las exportaciones y las importaciones. La demanda interna (consumo más inversión) mostró uno de los crecimientos más bajos de los últimos siete años, con una tasa de solo 0,4%. Parte de este resultado se explicó por la baja dinámica del consumo, tanto de

los hogares (2,3%) como del sector público (1,5%), plegándose así a la tendencia de toda la economía. La inversión por su parte, pasó al terreno negativo al contraerse 4,6%, debido, principalmente, a su reducción en los sectores de equipo de transporte y maquinaria y equipo; mientras el sector de construcción y edificaciones, con un crecimiento de 8,4%, evitó una caída mayor en este período. (cuadro 1)

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Dirección de Estudios Macroeconómicos *

Gráfico 1 Colombia, crecimiento anual del PIB real (Enero - septiembre) %

6,8 4,7 1,2

3,5

4,4 4,6 4,7 3,0 1,9

6,7

Fuente: DANE.

Gráfico 2 Crecimiento del PIB real por ramas de actividad económica

Cuadro 1

Componentes Demanda Agregada Variaciones porcentuales acumuladas enero a septiembre

Conceptos 20152016

Demanda Agregada 3,01,9

Importaciones Totales 6,3-4,2

Consumo Total 4,22,1

Consumo de Hogares 4,42,3

Consumo Final del Gobierno2,51,5

Formación bruta de capital 3,3-4,6

Formación Bruta de Capital Fijo 3,6-2,8

Demanda Final Interna 4,00,4

Exportaciones Totales -1,11,6

Fuente: DANE.

El menor ritmo de la actividad interna se reflejó en la caída de las importaciones; mientras que el efecto de la demanda externa se aprecia en la menor dinámica de las exportaciones. De esta manera, el

balance deficitario del comercio exterior neto se ha reducido2, principalmente por la reducción de 4,2% de las importaciones entre enero y septiembre respecto a similar período del año anterior, mientras que las exportaciones presentaron un crecimiento de 1,6% para este mismo lapso.

La tasa de desempleo se mantuvo y la informalidad no cedió

A diciembre de 2016, la tasa de desempleo para el total nacional se situó en 8,7%, similar al del año anterior (8,6%), aunque con tendencia a la baja, luego del aumento en los tres primeros meses del año. Sin embargo, la tasa de desempleo promedio año se incrementó de 8,9% en 2015 a 9,2% en 2016. En las 13 principales ciudades el desempleo se ubicó en un nivel mayor al nacional, 9,8%, manteniendo el mismo nivel del año anterior (gráfico 3).

2 A precios constantes.

Como ha sucedido en los últimos años, la tasa de desempleo tiende a elevarse al final de cada año, debido a una reducción de la tasa de ocupación3, que fue superior a la caída de la tasa global de participación4. En otras palabras, la demanda de trabajo fue menor a la oferta.

Los sectores económicos que más contribuyeron al aumento del empleo a diciembre, comparados con los niveles de 2015, fueron los de comercio, hoteles y restaurantes, industria manufacturera, actividades inmobiliarias y en menor grado la construcción y el transporte.

Por su parte, disminuyó el empleo en sectores como el de servicios comunales, agricultura y explotación de minas y canteras, este último con la mayor caída de ocupados en 2016, asociado al ajuste del sector ante la caída de los precios del petróleo (gráfico 4).

Durante el año la tasa de empleo informal mostró cierta estabilidad, al ubicarse en noviembre en 48,9% frente al nivel que presentó al comienzo del año (48,5%). Esto contrasta con el 2015, cuando la tendencia fue a la reducción (gráfico 5). Este comportamiento en 2016 está asociado a un aumento de los trabajadores cuenta propia. Los obreros y empleados particulares y del gobierno, asociados al empleo formal, si bien crecieron, no lo hicieron al mismo ritmo de los trabajadores cuenta propia, lo que se refleja en la tasa de empleo formal que fue casi igual para los períodos analizados (51,1% en 2016 sepnov y de 51,2% para el mismo período de 2015).

3 La tasa de ocupación es la relación porcentual entre la población ocupada y la población en edad de trabajar.

4 La tasa global de participación es la relación porcentual entre las personas que trabajan o están buscando empleo y la población en edad de trabajar (12 años en la parte urbana y 10 años en la parte rural).

Gráfico 4 Población ocupada según rama de actividad (total nacional)

Participación % de cada sector en empleo total (a diciembre 2016)

pesca, ganadería, caza y silvicultura

empresariales y de alquiler

y

Fuente: DANE.

Los sectores económicos que más contribuyeron al aumento del empleo a diciembre, comparados con los niveles de 2015, fueron los de comercio, hoteles y restaurantes, industria manufacturera, actividades inmobiliarias y en menor grado la construcción y el transporte.

Tasa de empleo formal e informal* 23 ciudades y áreas metropolitanas (%)

Gráfico 5 Gráfico 6

Inflación anual total y sin alimentos (%)

Fuente: DANE.

*Proporción de informalidad según tamaño de empresa hasta cinco trabajadores.

La perspectiva del empleo para el 2017 luce incierta debido a la débil recuperación económica de los países desarrollados, el aumento de tasas por parte de la FED y el insuficiente crecimiento esperado de la economía colombiana para crear empleo formal. Por su parte, la política fiscal seguirá en proceso de ajuste, con un incremento del gasto inferior al recaudo, estimulado este último por la reforma tributaria, mientras la política monetaria se relajaría dependiendo de si se logra la meta de inflación. El impacto de estas políticas en el empleo dependerá de su capacidad para incentivar la inversión, el crédito y el consumo.

La inflación en 2016

El Índice de Precios al Consumidor (IPC), durante, 2016 registró un cambio de tendencia. Hacia mediados del año, la inflación alcanzó niveles que no se observaban desde el año 2000: la inflación anualizada en julio de 2016 se ubicó en 8,97% (ver gráfico 6). Posteriormente, a partir de agosto comenzó un

proceso de reducción y cerró el año en 5,75%, dato inferior al de fines de 2015 (6,77%), aunque por encima del rango superior establecido por el Banco de la República (4%).

Esta mayor dinámica en el IPC en la primera mitad de 2016 tuvo su origen en dos factores de oferta: de un lado, el fenómeno climático de “El Niño” incrementó el precio del grupo de alimentos cuyo crecimiento anual alcanzó 7,22%, logrando un máximo de 15,7% en julio; y de otro lado, la devaluación del peso frente al dólar encareció las importaciones colombianas y se transmitió a los precios internos pass-through. Entre julio de 2014 y diciembre de 2016, tomando como base la Tasa Representativa del Mercado promedio mensual, el peso colombiano se devaluó 62% frente al dólar. Esto factores se fueron diluyendo en el segundo semestre de 2016, lo que contribuyó a la estabilización de la inflación, ayudados por una política monetaria contractiva que busca corregir las expectativas de inflación hacia la baja.

A diciembre de 2016, la tasa de desempleo para el total nacional se situó en 8,7%, similar al del año anterior (8,6%), aunque con tendencia a la baja, luego del aumento en los tres primeros meses del año.

Fuente: DANE.

Según la Encuesta Mensual de Expectativas Económicas del Banco de la República, elaborada entre el 6 y el 11 de enero de 2017, la inflación en 2017 se ubicará alrededor de 4,51% y cerca de 3,62% en 20185, mientras que las estimaciones que se realizan con base en el comportamiento de los títulos de deuda pública a dos, tres y cinco años se sitúan entre 3,8% y 4,8%6. El Gobierno Nacional es más optimista, al ajustar la meta de inflación que tenía para 2017 en el MFMP de 4% a 3,7% en la actualización del Plan Financiero de este año.

Es evidente que los choques de oferta que aceleraron el IPC durante 2016 han perdido dinámica; sin embargo, es importante tener en cuenta algunos factores que pueden afectar en 2017 la trayectoria descendiente de la inflación, como el incremento del IVA del 16% al 19%, el aumento del salario mínimo, el nuevo impuesto ambiental a los combustibles y la volatilidad de la tasa de cambio (pass through).

Política monetaria y tasas de interés

El año 2016 se caracterizó por una política monetaria contractiva por parte del Banco de la República como consecuencia de la necesidad de reducir las presiones inflacionarias. El proceso de incremento de la tasa de intervención había comenzado desde septiembre de 2015 y llegó a su máximo en Agosto de 2016 al alcanzar el 7,75%. En la reunión del 16 de diciembre, la Junta Directiva del Banco de la Republica se tomó la decisión de reducir la tasa a 7,5%.

Sin embargo, en la reunión de la Junta Directiva del Banco de la República de enero 20 de 2017 se decidió mantener la tasa en 7,5%, debido a temores sobre la posible exacerbación de la inflación, como se analiza en la sección anterior, y la incertidumbre en la economía mundial después de las elecciones presidenciales en Estados Unidos. Para el resto del año, el Gobierno Nacional (MHCP) y el Gerente del Banco de la República no descartan la reducción paulatina de la tasa de intervención dependiendo del comportamiento de los precios y las expectativas sobre el mismo7 .

Acuerdo en la OPEP para fortalecer el precio del petróleo

Las expectativas que se manejaron durante 2016 en torno a los acuerdos de cuotas entre los países productores de petróleo, se tradujeron durante el año en una tendencia ascendente de los precios. Así, la cotización para la referencia Brent aumentó 41% durante 2016, pasando de USD38,9 por barril en diciembre de 2015 a USD54,9 por barril en diciembre de 2016 (gráfico 7).

5 Incluye bancos, sociedades comisionistas de bolsa, corporaciones, fondos de pensiones y cesantías y organismos internacionales.

6 Ver comunicado de prensa reunión Junta Directiva del Banco de la República enero 27 de 2017.

7 Intervenciones del Ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas y el Gerente del Banco de la República en Seminario Anif – Fedesarrollo, febrero 8 de 2017.

Total Sin alimentos Rango inferior BR Rango superior BR

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Así mismo, la recuperación de los precios fue reflejo de una desaceleración de la acumulación de inventarios y en una reducción de la sobre oferta del mercado, que fue de 2,1 millones de barriles por día (bpd) en 2015 y de 1,1 millones de bpd8 para enero - septiembre de 2016 de acuerdo con las cifras disponibles a la fecha.

La perspectiva de precios para 2017 mejoró, tras la reunión de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) a finales de noviembre, con el acuerdo de reducir la producción en alrededor de 1,2 bpd a partir de enero de 2017, en aras de reducir la sobreoferta de crudo y fortalecer las cotizaciones.

Así mismo, Rusia se comprometió a recortar su producción en cerca de 300.000 bpd, y tras la reunión de diciembre de 2016 entre la OPEP y los países productores que no pertenecen a la organización de un acuerdo global de cuotas de producción, se acordó totalizar un recorte adicional de 600.000 bpd por parte de los países no OPEP. Con estos acuerdos se elimina en parte la incertidumbre de este mercado y se espera un mejor nivel de las cotizaciones del crudo para el 2017.

Se ha debilitado el peso

La tendencia del dólar en Colombia ha estado ligada al comportamiento los precios del petróleo. En promedio durante 2016 el tipo de cambio pesos por dólar registró un proceso de devaluación de 11% al

pasar de un promedio de $2.746 en 2015 a $3.053 en 2016 (gráfico 8).

No obstante, para el mes de diciembre, como reflejo de los resultados de las elecciones presidenciales en Estados Unidos y el repunte del precio del crudo, se presentó una ligera revaluación del peso respecto al dólar de 4,7%.

8 Opec, Monthly Oil Market Report, 11 november 2016.

Caída en las importaciones suaviza el déficit externo en el 2016

El comercio exterior colombiano en el 2016, registró un resultado deficitario, sin embargo mejoró en comparación con lo observado en 2015. Entre enero y noviembre de 2016 Colombia acumuló un déficit comercial de USD11.319 millones, menor en USD3.157 millones al registrado en el mismo período de 2015. Este menor déficit comercial se explicó por la reducción de 18,1% de las importaciones, que pasaron de USD47.625 millones entre enero y noviembre de 2015 a USD38.988 millones en igual período de 20169. Las compras externas se redujeron en todos los grupos de productos, a excepción del grupo de agropecuarios, alimentos y bebidas que aumentó 3,2%. Por su parte, las importaciones de manufacturas que representaron el 76% del total, registraron en este período una reducción de 20% respecto a igual lapso de 2015. Toda esta tendencia está vinculada con la desaceleración de la demanda interna.

De otro lado, las exportaciones entre enero – noviembre de 2016 continuaron con bajo dinamismo, con un valor de USD 27.668 millones, correspondiente a una disminución de 16,5% respecto a igual período de 2015, explicado por las menores expor-

taciones de combustibles y productos de industrias extractivas, las cuales pasaron de USD18.134 millones en enero – noviembre de 2015 a USD13.451 millones en similar período de 2016. Por su parte, las exportaciones no tradicionales se redujeron ligeramente en 4%, por el efecto compensatorio de la tasa de cambio.

El desempeño fiscal del Gobierno Nacional Central en el 2016

Los ingresos del GNC en 2016 ascendieron a $122,9 billones10. El recaudo bajó en $2,4 billones frente a 2015, producto de una caída en los ingresos de capital por $3,3 billones y un leve incremento en los ingresos corrientes de la Nación de $566 mil millones y de Otros ingresos (Fondos especiales) por $315 mil millones, reflejando la tendencia que se ha venido registrando desde 2014 en la reducción de los recursos de capital provenientes de la actividad petrolera (cuadro 2).

9 Estas cifras corresponden a dólares corrientes, mientras las que se analizan en demanda agregada son en pesos constantes.

10 Para la obtención del balance fiscal de los ingresos totales de la Nación, se descuentan los desembolsos de deuda que se reclasifican como financiamiento del déficit.

Ingresos del Gobierno Nacional Central, 2015-2016

Fuente: PEMEX.

Cuadro 2

Fuente: DIAN; SIIF; Cálculos CGR.

La mayor caída en los recursos de capital (que no incluye los desembolsos de deuda) se explica por el menor giro de los excedentes de las entidades descentralizadas nacionales del Estado, en particular de Ecopetrol11. Los recursos reportados en este rubro hasta el momento ($3,5 billones) corresponden a inversiones en entidades controladas (Sociedades de Economía Mixta) por el Estado por $1,2 billones, recursos provenientes de establecimientos públicos por $320 mil millones, Reintegros y recursos no apropiados por $887,1 mil millones, Recuperación de Cartera por $413,2 mil millones y Otros recursos de capital por $120 mil millones.

Por su parte, en el recaudo de impuestos se dio un leve incremento de $580 mil millones en los impuestos directos respecto al 2015 y se mantuvo prácticamente el mismo nivel de recaudo en los indirectos.

En cuanto a los impuestos directos, entre 2012 y 2016, se produjeron algunos cambios en los crecimientos de estos impuestos: el impuesto más dinámico y de tendencia creciente es la retención en renta que en 2016 ascendió a $29,6 billones, habiéndose incrementado desde 2012 en $5,9 billones; el segundo impuesto de gran impacto en el periodo reciente fue el CREE, el cual tuvo un crecimiento notable llegando a los $14,1 billones en la vigencia pasada (gráfico 9).

11 MHCP (2016) Mensaje Presidencial al Presupuesto General de la Nación. “Dividendos de Ecopetrol. Se estima que la financiación del presupuesto nacional en 2017 mediante dividendos de Ecopetrol será nula, como se espera ocurra en 2016. Esta situación es un efecto de los resultados de la actividad de la empresa y de los bajos precios internacionales del crudo que no permitirán la asignación de recursos al

En montos más bajos, pero igualmente positivos, resultaron los impuestos al patrimonio entre 2012 y 2014 y el impuesto a la riqueza en 2015 y 2016. Todos los crecimientos anteriores fueron compensados por una disminución en el impuesto de Renta por Cuotas cobrado a las personas jurídicas, el cual, cayó en los últimos cinco años en $11,6 billones, especialmente en 2014, mientras que en 2016 se mantuvo en el nivel de 2015. Esa caída responde a factores como la desaceleración económica y a los efectos de las últimas reformas tributarias.

En lo que concierne a los impuestos indirectos, el IVA interno aumento $766 mil millones respecto al año anterior, una tercera parte del incremento de 2015 con respecto a 2014, lo cual refleja los efectos de la desaceleración de la actividad económica. El IVA externo, el segundo de mayor recaudo, también se vio afectado por la baja dinámica del comercio exterior, al crecer menos que en años anteriores. En términos del PIB, la dinámica de la tributación muestra una caída generalizada en todos los tributos, al caer en el total 0,8 puntos del PIB en el 2016 respecto al año inmediatamente anterior.

Por su parte, el gasto total del GNC (medido por obligaciones) fue de $157,2 billones (18,4% del PIB) al cierre de 201612. Los gastos nominalmente aumentaron en $4,8 billones, principalmente por el incremento en los gastos de transferencias ($2,4 billones) y deuda ($1,8 billones) (cuadro 3).

En lo que respecta a las transferencias, su comportamiento se debe al incremento regular en el

Cuadro

Sistema General de Participaciones (SGP) en $2,5 billones. En las Pensiones hubo un incremento en aproximadamente $2,1 billones por giros a Colpensiones ($910 mil millones), al Fondo de Pensiones Públicas ($216,4 mil millones), las Asignaciones de Retiro para la Fuerza Pública ($215,8 mil millones), y los bonos pensionales ($593,3 mil millones), entre los incrementos de mayor importancia.

La inversión experimentó en el total una leve disminución, producto de disminuciones en las proyecciones de gasto en transporte ($1,6 billones) y vivienda ($1,1 billones) que sobrepasaron los incrementos en Asistencia a la Comunidad ($1,2 billones) y Educación ($1,2 billones).

En síntesis, durante 2016 el shock de los precios del petróleo siguió afectando a la economía colombiana, principalmente a través del menor crecimiento económico y la devaluación de la moneda nacional, y a partir de allí deteriorando los resultados del sector externo, empleo y de las finanzas del GNC. Todo ello aún bajo un ambiente de presión inflacionaria que, aun cuando mostró en la vigencia pasada una tendencia descendente, hay incertidumbre sobre los efectos de la recientemente aprobada reforma tributaria sobre esta variable económica.

12 El análisis del gasto es preliminar en el sentido que a la fecha no se ha surtido el cierre definitivo del rezago presupuestal de la Nación, lo cual afecta el comportamiento de las cuentas cuando se muestran por obligaciones. Por lo tanto al cierre del año 2016 pueden surgir cambios sustanciales en algunas de las cuentas aquí presentadas.

Gastos del GNC, 2014-2016 (miles de millones $ y % PIB)

SIIF, DIAN; Cálculos, CGR - Dirección de Estudios Macroeconómicos. Obligaciones presupuestales.

Fuente: SIIF, DIAN; Cálculos, CGR - Dirección de Estudios Macroeconómicos. Obligaciones presupuestales.

presupuesto nacional”(p. 15).

En el recaudo de impuestos se dio un leve incremento de $580 mil millones en los impuestos directos respecto al 2015 y se mantuvo prácticamente el mismo nivel de recaudo en los indirectos.

Fuente:

un verdadero El plebiscito de 1957, referendo

El referendo es el mecanismo más empleado en las democracias semidirectas pero, según concepto de Maurice Duverger, en muchas ocasiones se convierte en plebiscito. “Se le llama plebiscito al voto de confianza personal a un hombre”.

Se le conoce y pasó a la historia como el plebiscito de 1957 pero formalmente no lo es. En esencia fue un referendo. Se le dio la denominación, equivocada, porque ese tipo de consulta jamás se había hecho en Colombia. Además no la contemplaba ni la Constitución que se pretendía revivir, luego de los años de la dictadura, y tampoco ninguna de las constituciones que nos habían regido anteriormente, en el siglo XIX.

Sin embargo la noción de plebiscito se presta a equívoco y por consiguiente es controvertida. El nombre tiene un origen histórico por cuanto en la antigua Roma se le denominaba así a una deliberación del pueblo, más exactamente de la plebe, convocada por el mismo tribuno. Luego su nombre proviene

de allí, de la plebe, por eso se habla de plebiscito. Algunos hoy la definen como una votación popular sobre temas de relevancia constitucional y es, en consecuencia, un instrumento de democracia directa, aunque puede ser utilizado, como todos los mecanismos de este tipo, de manera instrumental por corrientes autoritarias o totalitarias para legitimar su poder autocrático.

Según Gladio Gemma: “Los estudiosos en general sostienen que existe una diferencia pero las definiciones que dan de plebiscito y que debían distinguirlo del referendo no se armonizan con el uso del lenguaje que ofrece la praxis histórica. Algunos consideran que se tiene plebiscito cuando el pueblo delibera sobre un tema sin ningún acto previo de órganos estatales (la presencia de los cuales caracteriza el referendo) (….) Otros opinan, y esto es bastante difundido en Italia, que existe plebiscito

Óscar Alarcón Nuñez*

* Editor General de la Revista Economía Colombiana.

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cuando el pueblo se pronuncia sobre determinados hechos o sucesos (proposición de personas en cargos, anexiones territoriales o elección de formas de gobierno) y sobre actos normativos para los cuales se aplicaría el referendo. Pero tampoco esta definición está en armonía con la praxis histórica”1

En las democracias representativas los gobernantes son elegidos por los ciudadanos y por esa razón son considerados sus representantes. Algunos de esos regímenes permiten la intervención directa de los ciudadanos en la vida política por medio de asambleas generales, constituyendo la “democracia directa” en el sentido tradicional del término. Hay otra participación de los ciudadanos, con una decisión elaborada por sus representantes, que es la que se conoce como “democracia semidirecta”. En esta, que es la que nos interesa analizar, los ciudadanos prestan una colaboración a sus representantes. Pueden ellos intervenir por lo que se conoce como “iniciativa popular”: un proyecto de reforma constitucional o de ley, firmada por un cierto número de ciudadanos. Otro mecanismo es aquel en que los ciudadanos pueden también intervenir frente a una decisión tomada o preparada por sus representantes. Es el que se conoce como referendo, en donde el ciudadano es convocado para que refrende la decisión.

El referendo es el mecanismo más empleado en las democracias semidirectas pero, según concepto de Maurice Duverger, en muchas ocasiones se convierte en plebiscito. “Se le llama plebiscito al voto de confianza personal a un hombre”, precisa el profesor francés2 .

Entre nosotros, la ley estatutaria 1.757 de 2015 dicta las normas en materia de promoción y protección del derecho de participación democrática y regula la iniciativa popular y normativa ante las corporaciones públicas del referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, el plebiscito y el cabildo abierto y establece las normas fundamentales por los que se rige la participación democrática de las organizaciones civiles. Es decir, desarrolla lo que se ha dado en llamar la democracia participativa que fue una de las conquistas conseguida con la Constitución de 1991.

En el fallo de revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria “por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, la Corte Constitucional hace un amplio análisis comparativo entre lo que es un plebiscito y un referendo.

Precisa la Corte que el plebiscito es: i) Un mecanismo de participación ciudadana que puede ser convocado únicamente por el presidente de la República en aquellos casos en que este lo considere necesario. ii) Para consultar a los ciudadanos una decisión política de su gobierno que encuentre dentro de la órbita de su competencia. iii) Dota de legitimidad popular a la iniciativa del jefe del Estado y además iv) tiene un carácter vinculante, el término de mandato político del pueblo soberano, restringiéndose dichos efectos al gobierno sin que resulten extensibles a otras ramas del poder público.

Constitución. No obstante, el valor político del mandato popular tiene como consecuencia que el presidente de la República lleve a cabo las actuaciones necesarias para dotarlo de eficacia”.

El hecho, advierte la Corte, de que el jefe del Estado cuente con una competencia exclusiva y facultativa para la iniciativa y convocatoria del plebiscito no implica que le esté dado someter a votación el pueblo cualquier asunto de interés nacional mediante el plebiscito, debido a que la decisión política que someta a decisión popular debe estar dentro de la órbita de sus competencias. “En caso contrario, agrega, debería usar la consulta popular de carácter nacional, que es el medio idóneo para hacer consultas sobre asuntos de interés general que excedan sus facultades constitucionales. De manera que, por medio del plebiscito no puede consultar sobre un asunto del que carezca de facultades constitucionales para llevar a cabo una actuación”.

Para la Corte existen cuatro diferencias principales entre plebiscito y referendo:

1.- El mecanismo de participación ciudadana a través del que se puede reformar la Constitución es el referendo.

2º. Únicamente el presidente de la República tiene la facultad de convocar un plebiscito.

3º. Mediante referendo no se puede buscar apoyo a políticas de un gobernante específico, pues el mecanismo para ello es el plebiscito, en el que el presidente tiene la potestad de consultar sobre una decisión política de su gobernante.

4.- Mientras que la consulta del plebiscito es una decisión política del presidente de la República, en el referendo existe un acto normativo que se pone en consideración del pueblo.

El alto tribunal es perentorio en señalar lo siguiente:

1957, que ´fue redactado por una comisión de juristas de los partidos tradicionales colombianos, que luego fue discutido por la Comisión Paritaria de Reajuste Institucional´; y finalmente, fue aprobado por la Junta de Gobierno”.

“Economía Colombiana” publica en este número los textos de las declaraciones de Bedidorm y de Sitges, dos poblaciones mediterráneas españolas, en donde las suscribieron Alberto Lleras y Laureano Gómez, y que dieron origen al plebiscito de 1957 (que también se publica). Se transcriben en su integridad para recordar tan importantes documentos de los que tanto se habló en el reciente debate del plebiscito por la paz.

1 Bobbio Norberto. Diccionario de política. Siglo XXI editores. México 1986. pp. 1208, 1209

2 Duverger Maurice. Instituciones políticas y derecho constitucional. Ediciones Ariel. Barcelona.1970. p. 127.

“La decisión del pueblo –aclara la Corte—de ninguna manera supone la inmediata inclusión de normas jurídicas en el ordenamiento, ni es un mecanismo a través del que se puedan introducir reformas a la

“El 1º. de diciembre de 1957 los ciudadanos votaron lo que fue denominado en ese entonces y aún es conocido como Plebiscito de 1957. Sin embargo, posteriormente se ha cuestionado que el mecanismo de participación ciudadana usado en esa ocasión haya sido, en efecto, un plebiscito. De hecho existe unanimidad al considerar que es incorrecto denominar plebiscito a la convocatoria de 1957, pues en sentido estricto fue un referendo. A esa conclusión se llega si se tiene en cuenta que en dicho episodio los ciudadanos votaron el articulado de la reforma constitucional contenido en el decreto 0247 de

Existe unanimidad al considerar que es incorrecto denominar plebiscito a la convocatoria de 1957, pues en sentido estricto fue un referendo. A esa conclusión se llega si se tiene en cuenta que en dicho episodio los ciudadanos votaron el articulado de la reforma constitucional contenido en el decreto 0247 de 1957.

Declaración de Benidorm

Texto de los señores Laureano Gómez y Alberto Lleras sobre la política colombiana, hecha en Benidorm, España

La entrevista de los señores Laureano Gómez y Alberto Lleras en Benidorm dio lugar a largas y cordiales conversaciones en que se revisaron todos los aspectos de la situación actual colombiana. Con viva y recíproca satisfacción se declara que se ha llegado a un pleno acuerdo sobre la necesidad inaplazable de recomendar a los dos partidos históricos una acción conjunta destinada a conseguir el rápido regreso a las formas institucionales de la vida política y a la reconquista de la libertad y las garantías que han sido el mayor orgullo patrimonial de las generaciones colombianas hasta la presente.

Fruto de los esfuerzos y la discusión centenaria de los partidos políticos fue la adquisición de ese patrimonio político. Ha sido destruido sistemática y totalmente. El país se halla ahora reducido a la necesidad de volver a crear la república, buscando la fuente del poder en sus orígenes populares. Del

Se encuentra necesario y enteramente posible crear un gobierno o una sucesión de gobiernos de coalición amplia de los dos partidos, hasta tanto que recreadas las instituciones y afianzadas por el decidido respaldo de los ciudadanos tengan fortaleza bastante para que la lucha cívica se ejercite sin temor a los golpes de Estado.

tiempo anterior no subsiste organismo alguno con validez moral ni jurídica, porque, sin excepción, todos fueron utilizados en la ruptura del orden constitucional o con sus actos posteriores han tratado de cohonestarlo, sólo un esfuerzo conjunto de los partidos puede restablecer un modo de vivir en que prevaleció el afortunado equilibrio entre los derechos de los ciudadanos y la acción del Estado como delegatario de poderes limitados, obligado a dar cuenta de sus actos a los representantes de la nación. El regreso a la normalidad jurídica, vivamente ansiado por todos los partidos, traerá el retorno de las Fuerzas Armadas a la misión que desempeñaron con honor y satisfacción general en el tiempo inmediatamente pasado, como guardianes de los intereses internacionales y del orden interno y como ejecutores fieles de la autoridad escogida por el pueblo. La situación actual destruye todo equilibrio entre el jefe omnipotente e irresponsable de la clase armada y el resto del pueblo, y aun más todavía, entre tal jefe y el conjunto de la fuerza pública, porque pone a oficiales y soldados al servicio ciego de una sola persona que arrogándose la totalidad del poder desprestigia con sus procederes autocráticos a la institución que dice representar y quita a la disciplina militar el nobilísimo carácter que tiene cuando no está dedicada al servicio personal de un hombre, sino a la tutela de las libertades y los derechos de todos los ciudadanos.

Los miembros de la generación que vivió y disfrutó los días limpios y gloriosos de la república, al hallarse bajo un régimen de fuerza que no admite ni tolera discusión de sus actos, ni da informe sobre ellos, dispone y ejecuta sus decisiones sin participación de otros poderes y dispersa los haberes públicos a espaldas de los contribuyentes, sienten la necesidad de resistir a la medida de las posibilidades de cada persona a las amenazas y los halagos, y de demostrar que no es cierto que el silencio impuesto corresponda a adhesión sumisa o conformidad cobarde. Apenas es efecto de la desconcertada sorpresa de quienes pagan la fuerza pública como un servicio para el bien general y se encuentran de improviso inermes y desamparados ante sus desafueros.

La conjunción de los partidos para expresar el inmenso desagrado general por la ruina de la civilidad de la patria es la urgencia primordial de esta hora. Atenderíase con ella al restablecimiento del considerable acervo de principios comunes, que justamente por ser comunes constituyen la estructura de nuestra república que era comparable a las mejores de la tierra. El reclamo conjunto por la pérdida de garan-

tías indispensables para una digna vida civil, debe sustituir el mutismo ocasionado por la sorpresa.

La consideración de cuanto en el país ocurre impone un orden lógico a la conducta de los partidos. Nadie puede poner en duda que debe empezarse por la reconquista del patrimonio cívico común. Sería insensato reabrir inmediatamente la lucha por el poder entre conservadores y liberales. Se encuentra necesario y enteramente posible crear un gobierno o una sucesión de gobiernos de coalición amplia de los dos partidos, hasta tanto que recreadas las instituciones y afianzadas por el decidido respaldo de los ciudadanos tengan fortaleza bastante para que la lucha cívica se ejercite sin temor a los golpes de Estado, o de la intervención de factores extraños a ella, y por medio de un incorruptible sufragio cuyas decisiones sean definitivas e incontestablemente respetadas. Los partidos deben entenderse para constituir un gobierno de tales características que ponga en vigor las instituciones abolidas, manteniéndose unidos para sostenerlo hasta que el régimen civil esté libre de riesgos.

Sigue en urgencia la execración y repudio de la violencia ejercitada por armas y elementos oficiales. Sucesos inolvidables requieren insistente protesta contra la impunidad que los ha cobijado. Porque en la perduración y alarmante avance del bandolerismo, atroz fenómeno de menosprecio de la moral y de las leyes desconocido por las generaciones anteriores, podría verse la pretensión del hombre salvaje de tener igual fuero para sus tropelías contra vidas y bienes ajenos en aldeas y caminos solitarios, al que disfrutan quienes operan desde la capital y en las alturas.

Por eso es imprescindible condenar también el abandono de las tradicionales prácticas de pulcritud y honorabilidad, desinterés y limpieza de conducta de los funcionarios del Estado, que fue la mayor presea de nuestra historia política. De ninguna manera puede ser posible que esta generación heredera de tradiciones puras las entregue mancilladas y marchitas.

Todo colombiano debe prestar su eficaz cooperación a la grandiosa empresa de reconquista de la dignidad de la vida política colombiana. Libre de la sorpresa por las tremendas experiencias sufridas, si está, un día tras otro, alerta y listo para las acciones posibles y las abstenciones que marquen la valla entre los ciudadanos y la tiranía, quedarán deshechas las falacias de apoyo popular que se fingen con crecidas erogaciones. De las acciones y abstenciones

individuales es indudable que resultará un pujante e incontenible movimiento de conjunto que recuperará los bienes perdidos.

La fría y objetiva consideración de todos los aspectos actuales de la patria permite indicar claramente a los colombianos que existe una solución satisfactoria para los males que padecen. Sobre la base del entendimiento amplísimo para la imperiosa reconquista del patrimonio común, los representantes auténticos y genuinos de los partidos oirían la sugestión de los procedimientos que entreabren esas patrióticas perspectivas. Tales representantes los estudiarán y adoptarán llegando el caso para dar al pueblo no sólo la reconquista de la pérdida de libertad sino la visión concreta del desenvolvimiento de las posibilidades de la inmensa mayoría de los colombianos para obtener un mejoramiento radical de sus condiciones de vida y para salvar el abismo que se está abriendo entre una corta clase social súbita o ilegítimamente enriquecida y una gran masa que cada día se empobrece más.

La certeza de victoria en la campaña por la recuperación cívica de la patria descansa en el conocimiento de una constante, pudiera decirse, de una ley histórica, expresada en clásica síntesis inolvidable: “Colombia es una tierra estéril para la dictadura”. Es cierto que el sorprendente contubernio de factores extraños ha determinado el actual eclipse de esa ley: pero nadie ignora que tal contubernio está destinado a desmenuzarse y caer hecho polvo. Quedará confirmada una vez más la inmarcesible y gloriosa tradición colombiana.

LAUREANO GÓMEZ, ALBERTO LLERAS En Benidorm, 24 de julio de 1956.

Declaración de Sitges

Después de un ario de la entrevista de Benidorm entre los señores Laureano Gómez y Alberto Lleras ha tenido lugar otra, no menos satisfactoria que la primera, para examinar la situación existente a la caída de la dictadura y los procedimientos que podrían recomendarse para el regreso a la vigencia de las instituciones republicanas.

Estimuló el acercamiento para la primera entrevista la mutua inquietud sentida por el deshonor en que la república se hundía bajo la opresión. Consideróse que en tal sentimiento participaba la unanimidad moral del pueblo colombiano, por lo que se estimó necesario expresar las bases para un entendimiento de los partidos a fin de recuperar la libertad y los derechos cívicos perdidos.

No fue erróneo el cálculo porque el acuerdo derrocó la tiranía y, como logro de vital importancia, pudo reconquistarse la libertad de prensa. Con ella el país disfruta hoy del esencial derecho de manifestar su opinión. Más, es evidente que está aún distante la satisfacción de legítimos y esenciales anhelos del espíritu republicano. El país padece actualmente de una inquietante agitación, de un recrudecimiento de la violencia y de una muy aguda crisis económica, y parece preciso manifestar los requisitos esenciales para lograr que tamaños males desaparezcan.

Por tanto, principia por declararse que ninguno de los partidos tradicionales de Colombia acepta que el delito pueda ser utilizado para su incremento o preponderancia. Los crímenes que se cometen con ese

fingido designio deben ser repudiados y reprimidos enfáticamente por una y otra de las colectividades, de manera constante e indudable, porque su impunidad afecta el decoro de la república y va en deslustre directo de los mismos partidos en cuyo servicio, hipócritamente, se pretenden cometer.

La tranquilidad pública no podrá establecerse mientras el país no tenga la convicción incontrastable de que impera una justicia desapasionada, clarividente y firme, que aniquile el lamentable fenómeno de menosprecio de la vida humana y suprima el aprovechamiento de cualquier género de delitos para enriquecimiento personal de los delincuentes.

Una tranquila certidumbre de que la paz entre los colombianos está asegurada, es la condición ineludible para intentar el remedio de las grandes dificultades económicas del momento presente.

Sobre estas reflexiones aparece que, partiendo de las bases para el entendimiento de los partidos que en Benidorm se presentaron, ahora es necesario consolidarlas y ampliarlas a fin de que Colombia restaure la Constitución, abolida por la tiranía, y pueda vivir al amparo de leyes dictadas por los representantes auténticos del pueblo, aplicadas por autoridades incorruptibles en su ejecución y jueces idóneos y rectos.

La pacífica sublevación de los ciudadanos contra los abusos, violencias y peculados del tirano, no ha logrado aún que rija la plenitud de la Constitución, que se suspenda el estado de sitio y se disfrute de una normalidad auténtica, pues la autoridad

suprema está en depósito provisional en manos de altos oficiales de las Fuerzas Armadas, cuyo título precario para ejercerla nace sólo de la aquiescencia del pueblo a la voluntad manifestada por ellos de restablecer el orden jurídico. Contribuye al mantenimiento de la desconfianza y de la inquietud la observación de que la cabeza de la justicia y muchas de sus derivaciones actuales, tienen el viciado origen de la sola voluntad del dictador, lo que no inspira respeto ni confianza en el poder jurisdiccional. Fuente de zozobra, todavía mayor, es la perduración de una Asamblea cuya invalidez quedó demostrada por la insurrección del país entero contra sus actos. Institucionalmente tal estado es caótico, y sus consecuencias sobre la opinión no menos graves, pues no se tiene confianza en que investigaciones imparciales y exhaustivas conduzcan a los autores de una delincuencia, ampliamente denunciada en la prensa, al necesario castigo de sus ilícitos y atentados; se espera a diario una conmoción y aún se cree posible otro o sucesivos golpes de Estado, pues la actual autoridad ejecutiva no tiene asiento en ninguna norma permanente; y, peor aún, en ese clima de inquietud y zozobra, los mantenedores de la tiranía y los que en forma sangrienta fingen combatirla, sus beneficiarios y sus cómplices, están estimulando y haciendo violencia sobre sus compatriotas en el intento de defender y asegurar los nefandos intereses económicos que crearon a la sombra de la impunidad con la siniestra esperanza de que alguna forma de gobierno semejante a la derrocada, les permita continuar el despojo y el crimen. Así, los mismos que ayer se afiliaron a la teoría de la dictadura, pretextando que la coexistencia de los partidos era la causa única de la violencia y que por ello su destrucción era necesaria, están ahora en la primera fila del sectarismo combatiendo su entendimiento y tratando de prolongar el desorden para justificar el advenimiento de otro tirano.

Necesitamos los colombianos, ante todo, una política de paz, mejor aún, una política que produzca la paz. Es indispensable que exista un orden constitucional en que cada persona conozca cuáles son sus derechos, cuáles sus obligaciones y cuáles las penas para quienes violen unos y otras. Los partidos están de acuerdo en que el orden sólo puede reposar sobre los preceptos constitucionales, que fueron violados. Poner en vigencia la Constitución en su integridad, es el primero de nuestros deberes. Del armónico ejercicio de un gobierno controlado por los frenos de sus diversas ramas separadas nacerá la paz, y es inútil tratar de obtenerla sino existe un orden jurídico acatado por todos.

Pero, como se dijo en Benidorm, sería insensato que al acudir por el sufragio a la fuente del poder, el pueblo, se reabriera inmediatamente la lucha por el predominio entre conservadores y liberales. Las elecciones, ya inaplazables, deberían precederse de disposiciones que permitan mantener un gobierno o una sucesión de gobiernos de coalición amplia de los partidos, hasta tanto que las instituciones afianzadas por el decidido respaldo de los ciudadanos, tengan fuerza bastante para que la lucha cívica se ejercite sin temor a los golpes de Estado.

Nadie tiene, sin embargo, autoridad para dictar esas disposiciones, que sólo el pueblo ha de ordenar directamente o por sus representantes. Entre ellas está, en primer término la que establezca el equilibrio de los partidos en los cuerpos colegiados, que se ha hecho indispensable para evitar esa prematura y probablemente destructora lucha por el poder, de la cual tememos nuevas amenazas y riesgos para las instituciones debilitadas por los arios de tiranía y abandono. El Congreso, con sus dos cámaras, tal como está previsto en la Constitución, debería ser el fruto de la primera elección. Pero parece necesario que esa elección tenga un límite que sólo el pueblo puede fijar, si lo quiere: el de que ninguno de los dos partidos, para que no se distraigan los dos de la formidable tarea de reconstruir la nación destrozada, pueda tener mayoría dentro del cuerpo legislativo.

Esa concesión indispensable a las condiciones lamentables en que ha quedado la república, no impediría el que los miembros todos del Congreso fueran elegidos sin restricción alguna en la escogencia por el pueblo, puesto que dentro de cada partido se votaría por el sistema de listas y de escrutinio proporcional. Pero cada partido votaría para la provisión de la mitad de las sillas de cada Cámara. Para evitar también que el control de las Cámaras quedara en manos de uno cualquiera de sus miembros, habría que establecer que las decisiones del Congreso se tomaran por una mayoría calificada superior a la mitad más uno.

Para que tal enmienda a la Carta, con obvio carácter transitorio, surta sus efectos curativos y eficaces para la pacificación total de Colombia, creemos necesario que su duración sea siquiera por el término de tres períodos de gobierno, es decir, por doce arios. Extinguidas las pasiones y curadas las heri-das que la lucha por el poder y el predominio de la gente violenta dentro de nuestros partidos causaron a la generación actual, se podrá volver, ya sin temor, al sistema plenamente democrático de la contienda

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civilizada y abierta por el predominio de las ideas de cada partido; pero, jamás, ciertamente, al criterio de hegemonía totalitaria del uno sobre el otro, que ha sido causa eficiente de nuestros recientes y tremendos desastres.

A un cuerpo legislativo así organizado, inmune al sectarismo, ha de corresponder una rama ejecutiva de coalición y cooperación de los partidos, en la que se halle limitada la facultad, hoy omnímoda, del presidente en la elección y despido de todos los funcionarios del gobierno. Un primer límite tiene que ser la urgentísima creación de una carrera de servicio civil que suprima el concepto de que el vencedor político tiene derecho a los despojos del vencido y a alterar de arriba a abajo la administración pública, sustituyendo todos los empleados por los nuevos favoritos.

La tragedia de cada transición de poder en Colombia ha sido esa, no por la importancia, inexistente, del cuerpo de empleados en relación con la población del país, sino porque son empleados o aspirantes quienes promueven la violencia para defender sus cargos o la desatan para adquirirlos. A esa minoría insignificante, y sólo con ciertas excepciones, inepta, le debe el país muchos de sus dolores y puede anticipar que allí están los nuevos riesgos de otra ráfaga de violencia si no decide, de una vez, dar garantía constitucional al trabajo administrativo, hacer de esos funcionarios ciudadanos neutrales en la lucha política y crear, por fin, una carrera respetable y seria de especialistas en el manejo de los negocios públicos, cuyos deberes no se alteren por los cambios políticos y cuyo carácter no se envilezca por la sumisión doctrinaria a todas las situaciones.

El otro límite podría ser el de que el presidente de la república, al escoger sus colaboradores en el gabinete, estuviera obligado a conservar la proporción política que tengan los partidos dentro de las cámaras legislativas.

Pero esas enmiendas previas y el retorno a las normas constitucionales, que fueron alteradas abusivamente por la dictadura, requieren la aprobación del pueblo. Una nueva Asamblea Constituyente seria vista por éste. con la más grande alarma y se temerían nuevas invasiones sobre los derechos de los ciu-dadanos de parte de cualquier cuerpo de emergencia como los anteriores.

Por eso pensamos que el procedimiento más rápido y eficaz, y también el más democrático, para salir del caos y dar firme piso al orden constitucional y

para aniquilar los repliegues y escondrijos donde se refugian los ergotistas y sofistas de la dictadura, es que tales enmiendas se lleven a la aprobación o rechazo de la opinión pública por medio de un plebiscito muy sencillo y concreto, que otorgue al sistema paritario en las corporaciones públicas y, en general, al entendimiento de los partidos, un apoyo indiscutible por la apelación a la fuente más pura del poder público. Quedará así consolidado el acuerdo de los partidos para la reconquista de su patrimonio cívico común.

Realizado ese plebiscito, en el más breve tiempo, y aprobadas las enmiendas por el pueblo en forma directa, entrarán a regir inmediatamente.

Se convocarán las elecciones para el Parlamento sobre las nuevas bases y para constituir también los cuerpos colegiados constitucionales y elegir al presidente de Colombia.

Un plebiscito así concebido dará ocasión a los partidos, empeñados conjuntamente en explicarlo al pueblo y en defender las tesis que se han comprometido a practicar, de hacer simultáneamente una intensísima campaña de paz que deberá tener dos características: una inflexible dureza de las directivas nacionales, departamentales y locales contra los violentos, contra los delincuentes, contra los aprovechadores del sectarismo, contra los traficantes de la muerte, que se están ocultando bajo las banderas de partido, todos los cuales han de ser excluidos y desamparados de todo apoyo y a quienes ha de negarseles la protección de las colectividades políticas para sus actos ilícitos, entregándolos sin vacilación a la justicia y a una persuasiva y constante tarea de reconciliación de los ánimos y de lucha contra el sectarismo que da tan atormentada fisonomía a nuestra nación.

Acordados los dos partidos en la bases de la enmienda constitucional enunciada, tienen perfecto derecho de solicitar al gobierno que la someta formalmente al plebiscito nacional, y el gobierno, que ha dicho que sólo aspira al restablecimiento de la normalidad, tendrá el deber de abrir al pueblo el camino para expresar su voluntad sobre esas fórmulas que ya le han propuesto y que no hay autoridad distinta que pueda ejecutar con título justo.

De lo dicho atrás, se ve claramente que todo lo que se propone a la con-sideración de los partidos, no tiene otra meta que la de alcanzar la paz para Colombia y afianzarla perdurablemente, convirtiéndola en el primer objetivo de las dos fuerzas tradicionales de la opinión republicana. Por eso debe decre-tarlo el pueblo colombiano si, como pensamos, respalda unánimemente esos propósitos con los que se dio la batalla contra la dictadura y ha de concluirse la campaña decisiva de la restauración republicana.

Mientras esa paz no exista, mientras haya violencia organizada o esporádica, mientras haya quienes deriven provecho de dar muerte y amedrentar a sus compatriotas o quienes hayan convertido en regular un modo de vivir belicoso y salvaje, los demás problemas colombianos no tendrán solución, comenzando por los económicos, que se afectan esencialmente por la incertidumbre y la inseguridad.

Ninguna ocasión mejor para ir al fondo de la conciencia de nuestro pueblo a pedir su apoyo para una vasta empresa conjunta de los partidos. Ella ofrece la convivencia por una generación y la democracia ordenada y respetable para las que están por venir.

Ninguna tampoco más favorable para que la junta de gobierno ejecute, con el apoyo de toda la nación, su sencillo programa de regreso a la Constitución y de rescate del prestigio de las Fuerzas Armadas, injustamente salpicadas por actos de quienes usurpaban su representación.

El pueblo debe volver a confiar, sin recelo, en sus instituciones armadas, que han de ser, como lo fueron, la suprema reserva de la república para aquellos momentos infortunados que tiene toda nación en los cuales ha de apelar al valor y abnegación de sus soldados.

Pocas cosas, tal vez sólo la recuperación de la paz y el orden jurídico, se comparan en importancia en este momento a la necesidad de que desaparezca hasta el recuerdo de una disensión entre las fuerzas militares y el pueblo. Rodeadas ellas del respeto, de la admiración, del acatamiento que merecen, serán la defensa contra la anarquía, los guardianes del orden y la paz, colocadas por encima de las controversias del régimen civil y a igual distancia de todo colombiano y de todo grupo.

Para esta tarea hay una condición inamovible: la libertad de prensa, que si sufriera la más leve disminución o recorte, haría imposible el cumplimiento de un programa recto de restauración constitucional y moral de la patria. Hasta hoy la prensa libre está reemplazando todas las demás instituciones en receso y ejecutando todas las misiones que el pueblo no ha podido aún tomar en sus manos, al través de sus representantes y agentes auténticos. Está denunciando los delitos que se cometieron y que todavía no se investigan por jueces con los poderes que requiere su ímproba acción de limpieza y de equidad. Está impidiendo que se sigan cometiendo otros nuevos, al amparo de una organización dictatorial que todavía no se ha desmontado. Trata de orientar al pueblo sobre lo que debe hacer en esta etapa confusa, y está, seguramente, ayudando a los gobernantes al hacerles oír el eco de la conciencia nacional, reprimida y castigada en todas sus expresiones de inconformidad, antes del io de mayo.

Sin esa prensa libre las posibilidades de acción eficaz de los partidos desaparecerían. La mayor obligación y la gran responsabilidad de éstos, es defender con toda energía la libertad de prensa. Para ello debe constituirse una comisión bipartita del más alto nivel que vigile el pleno ejercicio de esta libertad recientemente conquistada. Tal comisión debe estar estrechamente apoyada por los escritores públicos,

Necesitamos los colombianos, ante todo, una política de paz, mejor aún, una política que produzca la paz. Es indispensable que exista un orden constitucional en que cada persona conozca cuáles son sus derechos, cuáles sus obligaciones y cuáles las penas para quienes violen unos y otras.

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de tal suerte que le sea a ella factible disponer las medidas de protección indicadas cuando alguna violación de la libertad de prensa se registre.

El examen de la situación nos lleva a las conclusiones precedentes que sometemos, como ya lo hicimos otra vez, a la consideración de los partidos, en la certidumbre de que si se adoptan estas recomendaciones, podrán hallar más fácil salida a la situación presente, dentro del espíritu con que han venido trabajando conjuntamente y con buen éxito. No como jefes sino como miembros de dos partidos a cuyos servicios nos hemos consagrado, estamos dispuestos a mantener el honroso y patriótico acuerdo con la seguridad de que fuera de él están todos los peligros y se aleja la posibilidad de recuperación de la patria. Si los partidos no dan de sí abnegación ilimitada, servicio sin reservas, paz e instituciones a Colombia en esta hora de crisis, no podrán aspirar al respaldo de la opinión para sus demás empresas.

Ante el desasosiego que la república padece por las secuelas de la dictadura y la persistencia lamentable de los males apuntados, tiene que ser recibida con entusiasmo y júbilo la enunciación de un sistema que restablecerá inmediatamente el predominio de la Constitución, dándole a los poderes públicos limpio origen en su más auténtica fuente. Quedará eliminado el motivo cardinal de la agitación partidarista; desaparecerá el temor a un desastroso vencimiento de un partido, oprimido por el otro; la patria podrá contar con la cooperación de los ciudadanos más conspicuos sin ser perturbada por exclusivismo sectario; el entendimiento de los buenos hijos del país para laborar por la grandeza pública, será una consecuencia obligada del nuevo planteamiento de la vida política.

Semejante horizonte de justicia, de ecuanimidad, de sosiego que reemplace prontamente la acerbía pasional y la arbitrariedad abusiva que han venido imperando, no puede dejar de conmover las buenas voluntades de los ciudadanos patriotas hasta convertirlos en eficaces servidores de una política de generosa concordia. Se presenta dicho sistema a la consideración reflexiva de los colombianos, en la seguridad de que al compararlo con cualesquiera otros métodos o posibilidades de acción, resaltará su evidente excelencia. Con él es posible entrever nuevos días de grandeza nacional, de justicia perfecta y de la paz fecunda y tranquila que la equidad engendra.

LAUREANO GÓMEZ Y ALBERTO LLERAS

Sitges, 20 de julio de 1957.

REFORMA CONSTITUCIONAL APROBADA POR EL PLEBISCITO DEL 1 DE DICIEMBRE DE 1957

DECRETO LEGISLATIVO NÚMERO 047 DE 1957

Sobre plebiscito para una reforma constitucional

La Junta Militar de Gobierno de la República de Colombia, interpretando la opinión nacional expresada en los acuerdos suscritos por los partidos políticos,

DECRETA:

Artículo Único. Convocase, para el primer domingo del mes de diciembre de 1957, a los varones y mujeres colombianos, mayores de 21 años, que no estén privados del voto por sentencia judicial, para que expresen su aprobación o improbación al siguiente texto indivisible:

En nombre de Dios, fuente suprema de toda autoridad, y con el fin de afianzar la unidad nacional, una de cuyas bases es el reconocimiento hecho por los partidos políticos de que la Religión Católica, Apostólica y Romana es la de la Nación, y que como tal, los poderes públicos la protegerán y harán que sea respetada como esencial elemento del orden social y para asegurar los bienes de la justicia, la libertad y la paz, el pueblo colombiano, en plebiscito nacional,

DECRETA:

La Constitución Política de Colombia es la de 1886, con las reformas de carácter permanente, introducidas hasta el Acto Legislativo número i de 1947 inclusive, y con las siguientes modificaciones:

Artículo 10- Las mujeres tendrán los mismos derechos políticos que los varones.

Artículo 2.- En las elecciones populares que se efectúen para elegir corporaciones públicas hasta el ario de 1968 inclusive, los puestos correspondientes a cada circunscripción electoral se adjudicarán por mitad a los partidos tradicionales, el conservador y el liberal. Si hubiere dos o más listas de un mismo partido, y los puestos que a éste correspondieren, fuesen más de dos, se aplicará para adjudicarlos el sistema del cuociente electoral, pero teniendo en cuenta únicamente los votos emitidos por las listas de tal partido. En las elecciones que se hagan durante el periodo a que se refiere este artículo, en todas las circunscripciones electorales, se elegirá un número par de miembros de las corporaciones públicas. Para obtener ese resultado, se observarán las normas constitucionales, que fijan el número de miembros de tales entidades, pero aumentando

un puesto cuando quiera que él sea impar. Ningún Departamento con más de un millón de habitantes podrá tener menos de seis senadores ni menos de doce representantes.

Artículo 3.- En las corporaciones públicas a que se refiere el artículo anterior, la mayoría para todos los efectos legales, será de los dos tercios de los votos; pero el Congreso, por medio de ley votada por las dos terceras partes de los miembros de una y otra Cámara, podrá señalar, para períodos no mayores de dos años, las materias respecto de las cuales bastará la aprobación de la simple mayoría absoluta.

Artículo 4°- Los Ministros del Despacho serán de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, quien, sin embargo, estará obligado a dar participación en el Ministerio a los partidos políticos en la misma proporción en que estén representados en las Cámaras Legislativas.

Como el objeto de la presente reforma constitucional es el de que los dos partidos políticos, el conservador y el liberal, colocados en un pie de igualdad, dentro de un amplio y permanente acuerdo, tengan conjuntamente la responsabilidad del Gobierno, y que éste se ejerza a nombre de los dos, la designación de los funcionarios y empleados que no pertenezcan a la carrera administrativa, se hará de manera tal que las distintas esferas de la rama ejecutiva reflejen equilibradamente la composición política del Congreso.

Lo anterior no obsta para que los miembros de las Fuerzas Armadas puedan ser llamados a desempeñar cargos en la Administración Pública.

Artículo 5°- El Presidente de la República, los Gobernadores, los Alcaldes, y en general todos los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover empleados administrativos, no podrán ejercerla, sino dentro de las normas que expida el Congreso, para establecer y regular las condiciones de acceso al servicio público, de ascensos por mérito y antigüedad, y de jubilación, retiro o despido.

Artículo 6°- A los empleados y funcionarios públicos de la carrera administrativa les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho del sufragio. El quebrantamiento de esta prohibición constituye causal de mala conducta.

Artículo 7°- En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo o cargo público, de la carrera administrativa, o su destitución o promoción.

Artículo 8°- Los miembros del Congreso y de las Asambleas Departamentales no tendrán sueldo permanente, sino asignaciones diarias durante el término de las sesiones.

Artículo 9°- Las primeras elecciones bajo estas normas para Presidente de la República, Congreso, Asambleas Departamentales y Concejos Municipales se realizarán durante el primer semestre de 1958.

Artículo so- El Presidente de la República tomará posesión de su cargo el 7 de agosto de 1958, y hasta esa fecha continuará ejerciendo la Presidencia de la República, la Junta de Gobierno integrada por el Mayor General Gabriel París, el Mayor General Deogracias Fonseca, el Contraalmirante Rubén Piedrahíta Arango, el Brigadier General Rafael Navas Pardo, y el Brigadier General Luis E. Ordóñez.

El periodo del Congreso se iniciará el 20 de julio de 1958, y los de las Asambleas y Concejos, cuando lo determine el Congreso.

Artículo ir- A partir del primero de enero de 1958, el Gobierno Nacional invertirá no menos del diez por ciento (lo%) de su presupuesto general de gastos, en la educación pública.

Artículo 12- La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán paritarios.

Los Magistrados de la Corte Suprema y los Consejeros de Estado permanecerán en sus cargos mientras observen buena conducta y no hayan llegado a edad de retiro forzoso.

Las vacantes serán llenadas por la respectiva corporación.

La ley reglamentará la presente disposición y organizará la carrera judicial. Artículo 13- En adelante las reformas constitucionales sólo podrán hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el artículo 218 de la Constitución.

Artículo 14- Esta reforma empezará a regir inmediatamente después de conocido el resultado oficial de la votación.