Economía Colombiana Ed. 351

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del Estado colombiano para atender las necesidades de la población y pueden tener efectos profundos y permanentes en la economía, la distribución de ingreso y el medio ambiente.

A pesar de su importancia estratégica, en Colombia hay vacíos normativos y de información que obstaculizan el buen diseño, implementación y evaluación de este tipo de gasto.

Director

Edgardo José Maya Villazón

Contralor General de la República

Subdirectora

Gloria Amparo Alonso Másmela

Vicecontralora General de la República

Coordinadora

Martha Lucía Villa Restrepo

Asesora Despacho Vicecontralora

Consejo Editorial

Jorge Humberto Botero Angulo

Margarita Henao Cabrera

Antonio Hernández Gamarra

Beethoven Herrera Valencia

Santiago Montenegro Trujillo

Mauricio Pérez Salazar

Asesora Editorial

Luz María Sierra Lopera

Editor General

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Preparación editorial

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Directora oficina

Rossana Payares Altamiranda

Diseño de portada

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Diagramación, elaboración de gráficos y edición fotográfica

Andrea Artunduaga Acosta

Colaboración fotográfica

Google, El Heraldo, Banco de la República.

Suscripciones y distribución

Cra. 69 No. 44-35

PBX 518 7000

e-mail: revista_economia@contraloriagen.gov.co

Impresión

Imprenta Nacional de Colombia

© Contraloría General de la República 2018

Los subsidios son una de las herramientas principales

“ ”

Luis Fernando Mejía Director General del DNP.

Hacia un nuevo esquema de subsidios, pág. 7

También el contenido lo llevará a cada artículo haciendo click sobre el

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Contenido

EDITORIAL

4

El debate de los subsidios

Edgardo José Maya Villazón Contralor General de la República.

TEMA CENTRAL

7

Hacia un nuevo esquema de subsidios

Luis Fernando Mejía, Director General del DNP.

41

Redefiniendo el significado y las implicaciones de los subsidios

Jorge Iván González, Profesor universidades Nacional y Externado.

NOTAS ESPECIALES

DESDE LA CGR

106

Lo que piensa Miguel Urrutia de nuestra economía

Entrevista.

Auditoría de desempeño en la evaluación de los objetivos de desarrollo sostenible

Contraloría Delegada para el sector Agropecuario

49

Proyecto gubernamental sobre la política de subsidios

14 Exposición de motivos.

26

Eficiencia del gasto público en Colombia ¿En qué estamos?

Mauricio Santamaría S., Ex ministro de Protección Social y ex director de Planeación.

Dos piezas clave para un mejor gasto público

Olga Lucía Acosta N., Asesora Regional de la Oficina de Cepal en Colombia. Calidad del gasto y fortalecimiento de la hacienda pública en la región caribe colombiana

63

73

¿Cómo evaluar y mejorar las políticas de subsidios?

Fernando Rojas, Consultor de la Contraloría General de la República.

Jaime Bonet y Gerson Pérez, Gerente e Investigador del Banco de la República Cartagena.

115

Reflexiones a la luz del libro Globalización financiera: banca, regulación y crisis

92 Santiago Montenegro, Presidente de Asofondos.

100

Migración internacional y percepción de la salud de los colombianos

Nicol Arias, Deysi Galvis y Jaime Sarmiento, Estudiantes y profesor Universidad Militar Nueva Granada.

La financiación de la política de tierras del Ministerio de Agricultura y desarrollo rural en el periodo 2003-2016

Contraloría Delegada para el sector Agropecuario

125

La resocialización como fin último de la pena en Colombia: ¿Sofisma de distracción o realidad?

Contraloría Delegada para el sector Defensa, Justicia y Seguridad

COYUNTURA

139

88 Contraloría Delegada para Economía y finanzas.

Coyuntura macroeconómica: Cómo termina la economía en 2017 y perspectivas para 2018

HISTÓRICO

153

Recomendaciones de la comisión del gasto y finanzas públicas

Óscar Alarcón Núñez, Editor General de la Revista Economía Colombiana.

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Editorial

los subsidios El debate sobre

Entre los conocedores de los rasgos básicos de la política fiscal colombiana existe relativo consenso acerca de que, en las últimas décadas, se ha ampliado significativamente el gasto público en nuestro país. También existe acuerdo sobre la creciente significación que en la totalidad del mismo ha ganado el destinado a los sectores sociales; y, muy especialmente acerca de las debilidades que tiene la institucionalidad fiscal para contribuir, de manera eficaz, a una nación colombiana más igualitaria.

Esto último obedece al precario diseño de la política tributaria que poco contribuye a tener un régimen equitativo de impuestos, que sea neutral en cuanto a la conducta de los agentes económicos a la hora de tomar sus decisiones de inversión y que esté exento de tentaciones de corrupción.

Defectos de diseño en la política de ingresos del Estado que se ven agravados por la falta de claridad a la hora de definir las prioridades del gasto público y asignar el mismo, en especial en cuanto a los subsidios que legítimamente se deben otorgar a la población con miras a hacer más igualitaria la distribución del ingreso.

A este último tópico, y en general a debatir sobre la calidad del gasto público, está dedicado este número de nuestra Revista. De esa manera complementamos los análisis que en números anteriores aquí hemos presentado sobre las Finanzas Públicas Nacionales y frente a las fortalezas y debilidades que hoy muestra la política fiscal territorial.

Encontrará aquí nuestro lector un análisis en lo que tiene que ver con la naturaleza y definición de los subsidios, acerca de la mejor manera de cuantificarlos, y sobre su monto, destinación sectorial y la forma en que ellos contribuyen, o no, para que tengamos una sociedad colombiana más equitativa y que opere con mayor eficiencia. Por esa circunstancia, y para contribuir con el debate, publicamos los apartes principales de la exposición de motivos del proyecto de ley del gobierno que regula la política del gasto público en subsidios.

Entre los colaboradores de este número de la Revista no existe acuerdo pleno acerca de la medición que se hace de los subsidios, su naturaleza y definición, la mejor manera de medir el efecto neto de impuestos y subsidios en el bienestar de la población, ni sobre la conveniencia de que, hacia el futuro, todo subsidio deba estar previamente contemplado en una norma legal.

De especial significación es el análisis que aquí se hace al subsidio que se otorga a través de la normatividad de las pensiones. Para alguno de los autores ellos son la fuente más importante de inequidad que existe en este segmento del gasto público en Colombia. Mientras que para otros no es clara la manera como se calcula ese monto, ya que el uso de una tasa de interés demasiado baja podría estar subestimando el valor del aporte que los pensionados hacen para financiar sus mesadas y por ende sobreestimando el valor que aporta el Estado a la hora de otorgarlas y pagarlas. Esa discusión, desde luego, no se zanja con

el contenido de nuestra publicación, pero los análisis y raciocinios aquí expuestos muestran la importancia de que este debate continúe hacia el futuro.

En lo que sí existe consenso pleno es en la necesidad de tener una mejor focalización de los subsidios en general, ya que hoy la mayoría de ellos se asignan de acuerdo con el estrato de la población y ese clasificador parece haber perdido relevancia con el paso del tiempo. Los raciocinios apuntan a que el elemento que defina la condición de beneficiario o no de los subsidios sea el patrimonio que se muestre en la declaración de renta, que para estos propósitos debería existir como un indicador universal para toda la población.

El segundo elemento que genera acuerdo es la necesidad de mejorar la asignación del gasto que se dedica a la satisfacción de los bienes sociales básicos (educación, salud, agua potable y saneamiento bási-

Éxitos para Jorge Humberto Botero

co) y en general de todo el gasto que se ejecuta territorialmente. Para esto último las propuestas apuntan a una mayor y mejor coordinación de los distintos niveles de gobierno, con miras a que lo importante a la hora de presupuestar, ejecutar y evaluar el gasto sean los resultado de él en el bienestar de la población y no la reglamentación detallada de los usos que se pueden dar a las distintas fuentes de recursos con que cuentan los territorios para satisfacer las necesidades de sus habitantes. Idea que también apunta al logro de mejoras en la eficiencia y progresividad en las erogaciones del Estado. Propósito que crecería enormemente si se pone coto a la corrupción por las implicaciones que este fenómeno tiene sobre la legitimidad del Estado; por la reducción que ella acarrea en el gasto destinado a la lucha contra la pobreza y la desigualdad; y, por los perversos efectos que genera sobre la competencia empresarial, la valoración del mérito, la ética pública y el crecimiento económico. El tema central de este número se complementa con algunas contribuciones de los funcionarios de nuestra Entidad: la auditoría de desempeño en la evaluación de los objetivos de desarrollo sostenible; la financiación de la política de tierras del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el período 2003-2016, y la resocialización como fin último de la pena en Colombia. Igual participan estudiantes de economía cuya ponencia resultó ganadora en el Concurso Nacional Jesús Antonio Bejarano, que publicamos hoy con la esperanza de que ello estimule a otros jóvenes a figurar en el futuro como autores de nuestra publicación. Además la revista le hace un reportaje al exgerente del Banco de la República, Miguel Urrutia, sobre política monetaria, relaciones del banco emisor con el gobierno y en general sobre temas de nuestra economía.

Edgardo José Maya Villazón Contralor General de la República

Para Economía Colombiana es motivo de satisfacción que Jorge Humberto Botero, miembro de nuestro Consejo Editorial, haya sido designado presidente del Consejo Gremial Nacional, organismo que conforman 21 presidentes de gremios. Llega allí, el hoy presidente de Fasecolda, luego de una brillante carrera profesional, ha sido Ejecutivo del Banco Mundial, consultor del Banco Interamericano de Desarrollo, ministro de Comercio, Industria y Turismo (2003-2007), presidente de Asobancaria, fundador y presidente de Asofondos, presidente del Banco Cafetero y secretario jurídico de la Presidencia en el gobierno de Virgilio Barco.

El mejor de los éxitos le deseamos a nuestro compañero y guía permanente de esta publicación.

Edgardo José Maya Villazón, Contralor General de la República.

Tema central

Hacia un nuevo esquema de

subsidios

El Director Nacional de Planeación explica el estudio en el cual se basó el Gobierno para crear un marco normativo sobre los subsidios tendiente a hacerlos más equitativos, que respondan a verdaderas necesidades, que produzcan efectos profundos en la economía, en la distribución del ingreso y en el medio ambiente.

Luis Fernando Mejía*

La política social y productiva del Estado colombiano tiene, como una de sus herramientas más importantes, el uso de los subsidios. Estos cumplen propósitos indispensables para la sociedad: desde dar educación a los niños de las familias más pobres y asegurar el acceso universal a la salud hasta impulsar la innovación en los procesos productivos, por mencionar unos pocos.

Así pues, el qué y el cómo de los subsidios es de relevancia para la sociedad. Sus efectos sobre la economía, la distribución de ingreso y el medio ambiente, para bien o para mal, pueden ser profundos y permanentes (OMC, 2006). Más aún, dada la reciente reducción de los recursos públicos (las rentas petroleras en 2015 aportaron $40 billones a las arcas nacionales y en 2017 no harán aporte algu-

no), es crucial asegurar que los subsidios atiendan al interés público – no a intereses privados – y que efectivamente lleguen a los ciudadanos a los que se quiere beneficiar.

En Colombia el gasto en subsidios sociales (a individuos y hogares) y productivos (a las empresas) es importante. A 2015, según cálculos del Departamento Nacional de Planeación (DNP), el gasto anual en subsidios sociales fue de $71,8 billones (9,0% del PIB), lo que equivale al 43,2% del presupuesto general de la nación de la vigencia sin incluir deuda ($167,3 billones), o a 1,6 veces el presupuesto de inversión de la vigencia. Por su parte, los productivos representaron en 2014 (último año para el que hay información completa) $1,2 billones (0,2% del PIB). Que el gasto en subsidios sea significativo no constituye en sí mismo algo negativo. Sin embargo, sí implica que es fundamental asegurar que este se estructure de la manera más equitativa, transparente y eficiente posible.

*Director General del Departamento Nacional de Planeación.

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Lamentablemente, a la fecha, no existe el marco legal e institucional en Colombia que asegure que así sea. Existen principios constitucionales generales sobre las obligaciones que debe satisfacer el Estado a través del gasto público, y se ha hecho un trabajo juicioso en la jurisprudencia colombiana en la cual se marcan pautas básicas que los subsidios deben seguir1, pero sigue habiendo un vacío normativo. No hay una directriz que establezca los requisitos y criterios técnicos, ni las instituciones responsables, que permitan modular de manera comprensiva la formulación, seguimiento y evaluación de los programas que involucran subsidios.

Hay también vacíos informativos: los datos sobre quién percibe qué subsidios, con qué motivo y por cuánto tiempo no son de fácil acceso. Incluso cuando se accede a ellos, se encuentra una clara dificultad en cruzar información entre subsidios de diferentes sectores o en verificar la autenticidad de las características reportadas por los usuarios. No hay transparencia en el esquema actual, lo que a su vez obstaculiza determinar si el gasto en subsidios es óptimo.

En vista de lo anterior, el DNP elaboró un estudio con el propósito de hacer un inventario comprensivo del estado actual del gasto en subsidios. Este organiza la multiplicidad de programas del Estado que involucran subsidios en categorías coherentes y hace un primer análisis de los problemas de política pública asociados.

Este reporte da entonces a conocer algunos de los resultados más importantes de la investigación, en especial en lo que se refiere a las cifras globales. Además, los complementa con información sobre la distribución del gasto por quintiles de ingreso. De lo anterior, se sugieren reformas de política pública para que el gasto en subsidios sea más equitativo, transparente y efectivo.

Metodología

El estudio del DNP (2015) define los subsidios como transferencias de recursos públicos que le otorgan un beneficio económico a una persona natural o jurídica. Bajo esta definición, los subsidios abarcan múltiples esferas que atañen a todos los ciudadanos: desde la atención a la pobreza y la primera infancia, hasta el acceso a la salud y a la educación.

Para hacer el inventario del gasto en subsidios, la investigación cuenta con múltiples fuentes de información oficiales. Se incluye, entre otras, la enviada por los ministerios o entidades cabezas de sector, así como la de entidades que intervienen en la distribución del Presupuesto General de la Nación (PGN) como el ministerio de Hacienda y Crédito Público y el DNP. Para la mayoría de subsidios, se requirieron cálculos adicionales en aras de discriminar qué recursos respondían a subsidios y cuáles a otros conceptos.

Para facilitar la organización de la información, se propone una clasificación de subsidios según su incidencia deseada. Es así como se hace la distinción sobre si el subsidio se entrega a individuos u hogares (sociales) o a los productores o firmas (productivos). Por cuestiones del tipo de información y las fuentes, los primeros se desagregaron por grandes sectores (educación, salud, servicios públicos, entre otras) y los segundos por la entidad pública que los administra.

Por último, en aras de calcular la distribución social del gasto en subsidios, se realizó un ejercicio adicional. Si bien, la metodología varió en aspectos menores para los diferentes sectores, a grandes rasgos el cálculo se hizo de la siguiente manera. Primero, se estimó el componente de subsidios para los diferentes sectores en el Presupuesto General de la Nación.

Luego, utilizando información de las Encuestas de Calidad de Vida y la Gran Encuesta Integrada de Hogares de 2015, se clasificó a los individuos según su quintil de ingreso y se identificó quiénes de ellos eran beneficiarios de subsidios y por qué concepto. Luego, estos dos grupos de datos se contrastaron para estimar la participación de cada quintil en cada subsidio. Este último ejercicio solo se aplicó para los subsidios sociales pues son los que perciben los individuos.

Resultados

En 2015, el gasto en subsidios sociales fue de $71,8 billones (9,0% del PIB), mientras que los productivos se ubicaron en $1,2 billones (0,2% del PIB) para 20142. Dicho lo anterior, el tamaño relativo de este rubro en el periodo 2010 y 2014 varió entre 8,4 y 9,5 como porcentaje del PIB. En términos absolutos, el monto en subsidios aumentó en un 40%, pasando de $50,5 billones en 2010 a $70,7 billones en 2014.

Como se observa en el Gráfico 1, los subsidios sociales representan, de lejos, la mayor parte del gasto. Para el año 2014, estos fueron de $69,6 billones (98,2% del total), mientras que los productivos fueron tan solo de $1,2 billones. Durante todo el período analizado, los subsidios sociales fueron al menos el 97,5% del total.

El análisis se torna más interesante al desagregar los subsidios sociales y productivos por sectores y entidades, respectivamente. Como se observa en el Gráfico 2, de 2010 a 2015, los subsidios sociales más representativos fueron a la educación3 (33% del total en promedio), pensiones4 (28%), salud5 (18%) y servicios públicos6 (7%). Cada una de las otras categorías representó el 4% o menos del total. Es decir que, en promedio, el 80% de los recursos para subsidios sociales, $55,6 billones de pesos se destinan a los tres subsidios más grandes.

A su turno, el Gráfico 3 muestra el total y la distribución de los subsidios productivos según la entidad que los otorga. Contrario a los sociales, su tamaño absoluto no ha mantenido una tendencia constante en el período analizado. Si bien pasaron de representar cerca de $900 mil millones en 2010 a $1,2 billones en 2014, en el año 2012 su tamaño fue mayor, llegando a $1,3 billones. En términos relativos, su tamaño también ha variado como porcentaje del PIB.

Al analizar la distribución de este tipo de subsidios por entidad, se encuentra que están muy concentrados. Solo FINAGRO, entrega en promedio el 54% del total. Las siguientes tres son Colciencias7 (18%), Sena8 (11%) y PROCOLOMBIA9 (10%); estas cuatro instituciones juntas concentran el 93% del total. Sin embargo, debe anotarse que para el año 2013 y 2014 el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones desplazó a PROCOLOMBIA.

1 Ver Corte Constitucional, C-254 DE1996; C- 07 de 2008; T-318 de 1997.

2 Los valores acá referenciados deben tomarse como una estimación del piso del gasto asociado con la entrega de subsidios.

3 Incluye todo tipo de programas (básica, secundaria, superior y formación para el trabajo) ofrecidos por centros educativos públicos o por el SENA

4 Además de los subsidios tradicionales a pensiones, se incluyen recursos del programa Colombia Mayor.

5 Incluye recursos del régimen subsidiado a la salud además de los subsidios destinados para vacunación de la población.

6 Subsidios a la energía, agua y alcantarillado y comunicaciones.

7 Se refiere a todos los programas de esta entidad para fortalecer la investigación, Innovación, y Ciencia y Tecnología en el país.

8 Solo incluye programas que subsidian a productores o firmas y no aquellos referentes a formación para el trabajo; por ejemplo, proyectos como Jóvenes Rurales Emprendedores e Iniciativas empresariales del Fondo Emprender.

9 Ofrece subsidios que involucran la atracción de inversión extranjera directa, la promoción de las exportaciones colombianas y la promoción de Colombia como destino de turismo internacional.

10 En razón a los datos disponibles, los programas evaluados en cada categoría temática para el tema de focalización no necesariamente corresponden a los usados para analizar el tamaño absoluto y relativo de los mismos. Sin embargo, en términos generales, son muy similares.

¿Son equitativos los subsidios en Colombia?

En razón a los vacíos normativos e informativos antes expresados, varios de los recursos de subsidios sociales se encuentran mal diseñados y/o mal focalizados. Tal como se indica en el Gráfico 4, la distribución por quintiles del gasto agregado en este tipo de subsidios está lejos de ceñirse a un principio de progresividad del gasto, es decir de darles más subsidios a quienes reciben un menor ingreso10. Por el contrario, la forma de distribución actual es inequitativa: el quintil más alto recibe más subsidios que el segundo, tercero y cuarto.

Como se observa en el Cuadro 1, la razón principal de esta mala distribución es la inequidad en los subsidios a las pensiones. En estos últimos, que representan el segundo rubro más grande en los subsidios sociales después de educación, el quintil de ingresos más alto de la población recibe el 50,8% del total de subsidios, mientras que el más bajo

No hay transparencia en el esquema actual, lo que a su vez obstaculiza determinar si el gasto en subsidios es óptimo.

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Gasto público en subsidios sociales y productivos

CDEFP CGR.

Gráfico 2 Gasto público por sector asociado a subsidios sociales en términos absolutos (izquierda) y relativos (derecha)

Gráfico 3 Gasto público por entidad asociado a subsidios productivos en términos absolutos (izquierda) y relativos (derecha)

Distribución del gasto en subsidios sociales por quintil

Vivienda Vivienda Otros Otros

Atención primera infancia Atención primera infancia Atención a la pobreza Atención a la pobreza Servicios públicos Servicios públicos Salud Salud

DNP (2015).

recibe tan solo el 4,3%. En dinero, esto equivale a que el quintil más alto percibió en 2015 cerca de $9,3 billones en subsidios. Eso sí, pensiones, no es el único caso con problemas de focalización. En los subsidios a vivienda y servicios públicos, los dos quintiles más altos reciben 36,6% y 32,1% del total, respectivamente.

Dicho lo anterior, hay otros subsidios importantes que sí están bien focalizados. En atención a la primera infancia, los tres quintiles de ingreso más bajo reciben el 81% de todo el subsidio, mientras que en salud el número es de 77%. Así mismo, para educación, el subsidio más grande en términos del PIB y el que le hace contrapeso a la mala focalización a

pensiones en el agregado, los tres primeros quintiles reciben 70% del total.

Como consecuencia de estos problemas de focalización, el impacto agregado de los subsidios monetarios en la reducción de la desigualdad es muy pequeño. Como lo muestra el gráfico 5, mientras que en Colombia en 2015 el coeficiente GINI –que mide el nivel de desigualdad en una economía– solo se redujo en 0,01 gracias a los subsidios monetarios, este efecto en otros países es mucho mayor. Para el caso del Reino Unido en ese mismo año, el impacto fue 24 veces más fuerte, lo que lo lleva de ser uno de los países más inequitativos del planeta a ser uno de los más equitativos.

La razón principal de esta mala distribución es la inequidad en los subsidios a las pensiones. En estos últimos, el quintil de ingresos más alto de la población recibe el 50,8% del total de subsidios, mientras que el más bajo recibe tan solo el 4,3%.

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Gráfico 4 Distribución del gasto agregado en subsidios sociales por quintil de ingreso, 2014

blicos y vivienda. Al hacer un análisis de los subsidios sociales en el agregado, la distribución se apega más al principio de igualdad absoluta (todos los quintiles de ingreso reciben la misma cantidad de subsidios) que a uno de progresividad en el gasto. Es decir que la distribución actual del gasto no está incorporando plenamente la diferencia de ingresos de la población.

Dado todo lo anterior, es de vital importancia que se establezca cuanto antes un marco normativo e institucional que asegure el buen diseño, implementación y evaluación del gasto en subsidios. Este debería tener, como mínimo, el delineamiento de las reglas básicas por las cuales debe regirse cualquier subsidio financiado con recursos del presupuesto nacional; herramientas que aseguren que en la entrega de un subsidio siempre prevalezca el interés común sobre el interés privado; y mecanismos institucionales de seguimiento y evaluación que verifiquen la transparencia, efectividad, y costo-eficiencia de cada subsidio. Para esto último, se requiere indudablemente un sistema de información consolidado que permita hacer dichas evaluaciones en tiempo real.

No es pues necesariamente una cuestión de reducir los gastos destinados a subsidiar los programas sociales del gobierno. Si no, mejor, un llamado de atención para asegurar que el Estado y la ciudadanía estén en la capacidad de evaluar la eficacia y la eficiencia de los programas y proyectos financiados bajo el esquema de subsidios; y que, en caso de que sea necesario, existan las herramientas para reformar o repensar oportunamente la manera como estos están siendo diseñados y ejecutados.

Recomendaciones de política

Los subsidios son una de las herramientas principales del Estado colombiano para atender las necesidades de la población y pueden tener efectos profundos y permanentes en la economía, la distribución de ingreso y el medio ambiente. A pesar de su importancia estratégica, en Colombia hay vacíos normativos y de información que obstaculizan el buen diseño, implementación y evaluación de este tipo de gasto.

Este reporte ha resaltado dos aspectos del esquema actual de subsidios. Primero, el hecho de que para 2015, y en general en los últimos años, el gasto en subsidios sociales superó el 40% del presupuesto general de la nación, equivalente a 9,0% del PIB.

El segundo factor para resaltar es que, en parte por la ausencia de mecanismos institucionales apropiados, muchos de los subsidios entregados hoy día están mal focalizados. Entre los más preocupantes están los que se refieren a pensiones, servicios pú-

Sin duda, hay mucho en juego. El bienestar y las mejoras en equidad de las actuales y futuras generaciones dependerá de manera crucial de corregir las falencias aquí planteadas. Vale la pena entonces comenzar a darles a los subsidios la importancia económica y política que se merecen.

Bibliografía

DNP. (2015). El estado actual de los subsidios en Colombia. No publicado.

OMC. (2006). World Trade Report 2006: Exploring the links between subsidies, trade and the WTO.

El segundo factor para resaltar es que, en parte por la ausencia de mecanismos institucionales apropiados, muchos de los subsidios entregados hoy día están mal focalizados.

Entre los más preocupantes están los que se refieren a pensiones, servicios públicos y vivienda.

Proyecto gubernamental sobre la Política de subsidios

El Gobierno Nacional busca modificar algunas disposiciones que regulan los subsidios y con ese propósito el ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, ha presentado un proyecto de ley al Congreso. Como una contribución a tan importante debate, sobre el que se ocupa este número de Economía Colombiana, se publican algunos apartes de la exposición de motivos de esa iniciativa. Se ha hecho un trabajo de edición en la numeración y se mantuvo el espíritu de la exposición de motivos que apareció publicada en la Gaceta del Congreso.

En una coyuntura de instituciones saludables y buen gobierno, pero también de restricciones económicas y presupuestales importantes, es fundamental entrar a revisar y regular la manera como se distribuye el gasto público, para así asegurar que su impacto es tan positivo y eficiente como sea posible. El gasto en subsidios sociales y productivos tiene particular relevancia por tres características del mismo: representa más de un tercio (37,8%) del presupuesto público; adolece de lineamientos marco e información suficiente para guiar la formulación, seguimiento y evaluación; y, en parte como consecuencia de esto último, muchos de los programas involucrados fueron o bien mal diseñados en su momento, o se encuentran mal focalizados hoy día, lo que en ocasiones implica ineficiencia y regresividad en el gasto público.

Bajo estas consideraciones, el proyecto de ley “Por medio de la cual se regula la política de gasto públi-

co en subsidios, se expiden normas orgánicas presupuestales y de procedimiento para su aprobación y se dictan otras disposiciones” reviste especial importancia. A continuación, se hace una descripción del articulado de manera estructurada, haciendo el vínculo entre cada artículo y la manera en que este contribuye a dar solución a un problema específico de política pública. Se identifican así tres problemas de política pública en el tema de subsidios: (1) falta de lineamientos en la formulación o el diseño de estos; (2) falta de información oportuna para su seguimiento y evaluación; y (3) falta de mecanismos institucionales para el seguimiento y la evaluación integral del gasto en subsidios.

Inicialmente se explican el primer y el último artículo del proyecto, pues ellos tratan el objeto, la finalidad de la ley y su vigencia. Luego se exponen los problemas específicos.

Artículo 1: Objeto y finalidad de la ley

Este artículo circunscribe con claridad el objeto de esta ley, que no es otra que regular la política de gasto público en subsidios y de expedir normas orgánicas presupuestales y de procedimiento para su aprobación. Lo anterior encaja con el diagnóstico de política pública antes escrito en el que se argumenta que existe un vacío en materia de regulación del gasto en subsidios y que este vacío puede estar contribuyendo a ineficiencias en el mismo. Por tanto – prosigue el artículo – se indica que la finalidad de establecer las reglas básicas por las cuales debe regirse cualquier subsidio financiado en todo o en parte con recursos del presupuesto nacional.

En aras de hacer claridad de que la presente ley es respetuosa de la autonomía de las entidades territoriales, el artículo en su parágrafo indica que esta solo aplica para la destinación de recursos públicos o bien que sean parte de políticas y programas o en el que concurran recursos de orden nacional. Sin perjuicio, por supuesto, de que las entidades territoriales que así lo decidan puedan tomar estas directrices como referente para ordenar su gasto.

Artículo 20: vigencias y derogatorias

Dada la multiplicidad de aspectos que regula este proyecto de ley y, en específico, la dificultad operativa de implementar las disposiciones sobre servicios públicos que esta establece, no todos los artículos de la ley entrarán en vigencia en el mismo momento.

Por tanto, los artículos referentes a las disposiciones sobre servicios públicos domiciliarios entrarán a regir a partir del primero de junio de 2019 y derogarán todas las disposiciones que les sean contrarios. De esta manera se les dará una espera prudencial a las entidades públicas competentes y empresas prestadoras de servicios públicos para efectuar el alistamiento necesario que se requiere para implementar lo indicado por el proyecto de ley. Los demás artículos sí entrarán en vigencia automáticamente con la promulgación de la norma.

Primer problema: Falta de lineamientos en el diseño de subsidios

A la fecha, no existen lineamientos claros en el ordenamiento jurídico colombiano que guíen el diseño y creación de un subsidio. Estos incluyen, entre otros, elementos como los fines que un subsidio puede tener, los principios y requisitos que debe cumplir y los procedimientos que se deben seguir en el momento de su creación.

Los subsidios son instrumentos de política pública que merecen especial atención de los colombianos y del ordenamiento nacional por dos razones principales. La primera es que, en el marco de la creciente restricción en el presupuesto público colombiano y una economía internacional en desaceleración, es crucial que se asegure que el 9% del PIB nacional que se entrega a través de estos atienda efectivamente al interés público y no a intereses privados. La segunda se refiere al hecho de que, en tanto los subsidios tienen efectos profundos y permanentes en la economía, la distribución del ingreso y el medio ambiente, es primordial que haya claridad e información suficiente sobre su impacto y relación costo-beneficio.

A pesar de su importancia macroeconómica y social y la magnitud de recursos públicos que suelen canalizar, a la fecha no existen lineamientos claros en el ordenamiento jurídico colombiano que guíen al legislador o gobernante en el proceso de diseñar y crear un subsidio. A pesar de que existen preceptos legales y directrices constitucionales, como los descritos en secciones anteriores, estos no especifican

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directrices para la creación de subsidios. Por tanto, con base en el marco conceptual descrito anteriormente –que a su vez recopila el estado del arte de la literatura económica de subsidios y las buenas prácticas internacionales para la creación de los mismos— este proyecto de ley pretende llenar este vacío legal.

El proyecto de ley como solución

El proyecto de ley incluye los elementos básicos a tener en cuenta para la creación de subsidios como los principios rectores, requisitos, fines o justificación, procedimiento, y la forma de asignación y las condiciones de terminación para ser beneficiarios. Estos garantizan que se sigan parámetros técnicos y reglas claras al momento de asignar recursos del erario para la entrega de un nuevo subsidio y de esta manera velar por el cumplimiento del interés público.

Con base en evidencia y un sólido fundamento técnico y jurídico, el proyecto de ley establece directrices claras a seguir para el diseño y creación de los subsidios bien sean sociales o productivos.

Artículo 2: definiciones de conceptos clave para efectos del proyecto de ley

El articulado toma como punto de partida la definición de conceptos claves. Es así como el artículo 2 establece con precisión qué se entiende por subsidio –una transferencia de recursos públicos que le otorga un beneficio económico a una persona, natural o jurídica, efectuada en cumplimiento de un deber constitucional— y las formas y tipos de subsidios. Se establecen dos tipos de formas que involucran la transferencia directa o indirecta de recursos públicos, bien sea mediante entrega monetaria o en especie. En lo referente a los tipos, se definen los sociales, cuya finalidad es alcanzar un desarrollo gradual de los deberes y fines sociales del Estado; y los productivos, que son transferencias a personas, naturales o jurídicas, cuya finalidad es corregir una falla de mercado en desarrollo de las facultades de intervención del estado en la economía.

Los otros conceptos que clarifica el artículo 2 se refieren a elementos a considerar al momento del diseño y evaluación de un subsidio. Estos incluyen: la finalidad de un subsidio o el objetivo que busca alcanzar con su creación; el beneficiario del mismo, es decir el individuo, hogar, persona (natural o jurídi-

ca) a quien está dirigido y experimenta el beneficio económico; la focalización del subsidio que aplica para cuando este es específico y se le asigna a un grupo concreto de beneficiarios (en contraposición, los que no son focalizados se consideran no específicos); la temporalidad o, lo que es lo mismo, el periodo durante el cual un beneficiario puede acceder al subsidio; y las condiciones de terminación para ser beneficiario, es decir los criterios que permiten identificar cuándo una persona natural o jurídica debe dejar de percibir el beneficio.

A partir de las definiciones anteriores, otro literal del artículo define cuáles son los elementos básicos de un subsidio. Estos son la finalidad, los criterios de focalización, los beneficiarios, las condiciones de terminación para ser beneficiarios y los mecanismos de seguimiento y evaluación. Por último, se incluye una definición de lo que constituye fallas de mercado, es decir situaciones que impiden una asignación eficiente de bienes o servicios en una economía. Estas ocurren usualmente cuando existen pocos mercados o comportamientos no competitivos. Las correcciones a las fallas de mercado se enfocan en instrumentos que permiten mejorar o crear los mercados incompletos o inexistentes.

Artículo 3: principios rectores

Habiendo establecido las definiciones necesarias, el artículo 3 prosigue con la enumeración de los principios rectores que guían y prevalecen en la interpretación y aplicación de la ley. Todos los principios mencionados tienen sustento en el ordenamiento jurídico y amplían el alcance de lo establecido o bien en la legislación o bien en precedentes judiciales emitidos por las altas cortes del país. A continuación, se enumeran estos principios y se explica el porqué de su relevancia:

1. Principio de legalidad:

a. Definición: se refiere al hecho de que todo subsidio debe ser creado, autorizado o previsto en una norma con fuerza de ley que deberá definir los elementos básicos del subsidio (ver artículo

2). Por supuesto, para acceder a un subsidio, el beneficiario deberá cumplir los requisitos legales establecidos para su asignación, dentro del plazo estipulado en las normas de su creación.

b. Importancia: Dado el impacto profundo de los subsidios en el mercado y las vidas de los ciudadanos, este principio rector asegura que su

creación requerirá el consentimiento de los representantes de la nación en el órgano legislativo. Más aún, vela por que, en el ejercicio de creación, se deban señalar expresamente los elementos mínimos para una decisión de tal trascendencia y materializa la legalidad del gasto.

2. Principio de transparencia:

a. Definición: indica que los elementos básicos de los subsidios y recursos que los financian, deben ser enunciados en las normas que desarrollen un subsidio. Estos elementos, así como las evaluaciones que se hagan del mismo, deben estar debidamente registrados en medios accesibles a cualquier ciudadano y ser oportunamente publicados. De la misma manera, los beneficiarios de subsidios deberán estar plenamente identificados y registrados en el sistema de interoperabilidad de consulta pública que crea la ley. Para tal efecto, los beneficiarios autorizarán la publicación de los datos que sean necesarios, acorde con las normas sobre habeas data y transparencia.

b. Importancia: Dada la trascendencia del gasto público en subsidios, este principio busca asegurar la existencia de información clara, oportuna y suficiente sobre este, así como tener certeza sobre los elementos y fines que motivan cada subsidio. Con base en lo anterior, los ciudadanos tendrán conocimiento de la distribución del gasto público y los funcionarios públicos contarán con herramientas suficientes para evaluar y mejorar la focalización y el impacto de los subsidios.

3. Principio de efectividad:

a. Definición: el principio atañe a que los subsidios deben producir los resultados para los que fueron propuestos y cumplir la finalidad para la que fueron creados.

b. Importancia: Más allá de lo que indique la normatividad, este principio busca asegurar la materialización de los fines establecidos al momento de crear un subsidio. De esta manera, promueve la creación de herramientas pertinentes que permitan el seguimiento y evaluación del impacto deseado o no de cada subsidio.

4. Principio de eficiencia:

a. Definición: se re fiere a la noción de que los subsidios deben asignarse de tal forma que se logre el máximo beneficio económico, social y ambien-

tal, al menor costo posible. Lo anterior como un método de optimización de los recursos presupuestales disponibles para financiar subsidios.

b. Importancia: Ante la restricción presupuestal del Gobierno Nacional y las múltiples necesidades sociales y productivas, es fundamental aprovechar de la mejor manera los recursos disponibles. Este principio, sin embargo, va más allá de lo netamente económico para incluir la ponderación de beneficios sociales y ambientales. De esta manera, se prevé un análisis integral del costo-beneficio que cada subsidio trae consigo.

5. Principio de redistribución del ingreso:

a. Definición: Para la entrega de subsidios sociales deberá propenderse en todo momento a que su asignación esté enmarcada y guiada por parámetros de equidad horizontal y vertical, de tal manera que los recursos públicos lleguen a las personas con menor capacidad económica.

En el marco de la creciente restricción en el presupuesto público colombiano y una economía internacional en desaceleración, es crucial que se asegure que el 9% del PIB nacional que se entrega a través de subsidios atienda efectivamente al interés público y no a intereses privados.

b. Importancia: En tanto el gasto en subsidios se justifica por la redistribución del ingreso y para promover la igualdad de oportunidades para toda la población (ver secciones anteriores), es imperante que se incluya una noción que abogue por la equidad horizontal y vertical en el mismo. Esta es pues la función de la progresividad económica del gasto: asegurar que los recursos públicos atiendan a quienes realmente lo necesitan.

6. Principio de sostenibilidad fiscal:

a. Definición: Los subsidios se asignarán de conformidad con el marco fiscal y de gasto de mediano plazo y se financiarán de conformidad con la disponibilidad presupuestal reflejada en cada vigencia anual del presupuesto, buscando consolidar los objetivos de las políticas sociales de manera gradual en un marco de sostenibilidad fiscal que permita orientar y armonizar el gasto público en materia de subsidios.

b. Importancia: Dada la restricción presupuestal del Estado, las múltiples necesidades públicas y los fines legítimos y cruciales del gasto en subsidios, es fundamental asegurar la sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazo. En aras de esto, este principio promueve que el diseño e implementación de los subsidios no se haga en un vacío, sino de manera armónica con las otras necesidades a las que debe atender el presupuesto nacional. Se requiere pues un análisis integral de cómo el gasto en subsidios impacta el gasto público en general para de esta manera tomar decisiones responsables.

Artículo 4: justificación de los subsidios

Con base en los deberes constitucionales y el marco conceptual anteriormente esbozado, el artículo 4 entra a hacer una relación de los elementos que justifican la creación e implementación de un subsidio. Esta provisión asegura que los fines de estas transferencias estén en línea con el interés público y que haya claridad normativa sobre el porqué de estas y el impacto que se espera lograr.

Es así como el artículo indica que, para ser creado, todo subsidio deberá tener fundamento en el desarrollo de postulados constitucionales, haciendo una referencia especial a los elementos que justifican los subsidios productivos y sociales. Para los primeros, se establece que su fundamento no es otro que las facultades de intervención del Estado en la economía, de conformidad con el artículo 334 de la Constitución Política. Así, cuando un subsidio productivo se cree, deberá indicarse expresamente la falla de mercado. Le corresponde al CONPES, de conformidad con la función adicionada por el artículo 11 de este proyecto de ley, hacer tal indicación. Por ejemplo, los subsidios asociados a Colciencias son pertinentes en la medida en que la inversión en ciencia y tecnología tiene importantes externalidades positivas y que tal inversión, dejada sola al mercado, sería sub-óptima.

A su turno, el artículo también establece que los subsidios sociales se justifican a partir del desarrollo de los fines sociales del Estado. Fines que, para ser materializados, demandan en ocasiones el ejercicio de la función redistributiva del Estado. Lo anterior de conformidad con el artículo 2 de la Constitución Política y otras normas concordantes relacionadas

con el estado social de derecho y los derechos sociales. Bajo esta noción, se fundamentan subsidios como los del régimen subsidiado de salud que apuntan a reducir la desigualdad y a asegurar un acceso digno a servicios de salud.

Artículo 5: procedimiento especial para las leyes que decreten subsidios. Teniendo claridad respecto a las definiciones y a los principios rectores asociados a subsidios, el objetivo del artículo 5 es adicionar a la ley 5ª de 1992, en el capítulo VI, sección 6ª sobre especialidades en el proceso legislativo ordinario, el ordinal VI y el artículo 217A, en el que se fija un procedimiento orgánico para la aprobación de leyes relativas a la creación de subsidios se efectúa un ejercicio de sujeción de la actividad legislativa por parte del Honorable Congreso en esta materia, al incorporarse la norma como una especialidad en la producción legislativa dentro del marco normativo orgánico del reglamento del Congreso, con el propósito de garantizar que las futuras leyes que decreten la creación de un subsidio cumplan con unos requisitos conceptuales y económicos mínimos que permitan valorar la efectividad, la justificación, la prioridad en el gasto, el efecto sobre la redistribución del ingreso, y en general la calidad del subsidio creado.

Es así como se establece, en primer lugar, que el autor del proyecto de ley que crea un subsidio deberá solicitarle al CONFIS que emita una recomendación en donde se haga un análisis de los elementos de calidad del subsidio y de la prioridad del gasto. Dicha recomendación tendrá como fundamento un documento base, a ser elaborado por el Departamento Nacional de Planeación a partir de la información que suministre el autor. Con fundamento en dicha recomendación, el CONPES emitirá concepto sobre el respectivo subsidio, en el que se verificará si el proyecto de ley cumple con los requisitos de calidad y de prioridad del gasto para financiar subsidios. La ley que decrete la creación de un subsidio deberá contar con el concepto favorable del CONPES, que a su vez será puesto a consideración de las Plenarias de cada Cámara.

En aras de clarificar cuáles son los requisitos de calidad de un subsidio, el inciso 2.1 los enumera de la siguiente manera: (i) cuantificación del costo del subsidio, así como la identificación y valoración del beneficio esperado, que incluya un análisis del impacto económico, social y ambiental; (ii) análisis de los criterios de focalización del subsidio; (iii) análisis

de la idoneidad del subsidio para obtener la finalidad buscada en comparación con otros instrumentos de intervención estatal; (iv) análisis sobre la prioridad del gasto necesario para financiar el subsidio comparado con el gasto asociado con otros programas con objetivos afines, concordante con el requisito de prioridad del gasto para financiar subsidios; (v) cuando se trate de la creación de un subsidio social, deberá explicarse cómo se da cumplimiento al principio de redistribución del ingreso al que alude al artículo 3 de la presente norma; (vi) cuando se trate de la creación de un subsidio productivo, deberá explicarse cuál es la falla de mercado que se pretende corregir con la creación del mismo; (vii) cuando se trate de un subsidio social y productivo, deberá explicarse cómo se da cumplimiento al principio de redistribución del ingreso al que alude al artículo 3 de la presente norma y cuál es la falla de mercado que se pretende corregir con la creación del mismo.

En síntesis, los requisitos de calidad aseguran que como mínimo se haya hecho un análisis sesudo y profundo sobre las implicaciones y la convenien-

Los requisitos de calidad exigen que como mínimo se haya hecho un análisis sesudo y profundo sobre las implicaciones y la conveniencia de crear un nuevo subsidio para atender un fin específico.

Así, los legisladores tendrán más herramientas sólidas y argumentos técnicos para apoyar o rechazar el subsidio en cuestión.

cia de crear un nuevo subsidio para atender un fin específico. Así, los legisladores tendrán más herramientas sólidas y argumentos técnicos para apoyar o rechazar el subsidio en cuestión.

Por otro lado, el inciso 2.2 también establece los requisitos de prioridad del gasto para financiar subsidios. Estos son que: (i) cada subsidio deberá tener claramente determinada su fuente presupuestal de financiación; (ii) la creación de subsidios nuevos en cada vigencia anual estará sujeta a la disponibilidad presupuestal del respectivo año o al desmonte, reemplazo o modificación de un subsidio vigente. Para determinar su prioridad en materia de gasto público, se evaluará a partir del análisis hecho en los requisitos de calidad.

Por último, el artículo establece tres parágrafos. El primero, asegura la celeridad del proceso al darles al CONFIS y al CONPES un tiempo máximo de 30 días hábiles, contados a partir de la solicitud del autor, para emitir la recomendación y el concepto respectivo. El segundo, a los subsidios para atender estados de excepción los exceptúa del concepto del CONPES asímismo desmonte, reemplazo o modificación de un subsidio vigente para atender estados de excepción. Finalmente, el tercero indica que los actos administrativos que reglamenten una ley que haya creado un subsidio, deberán contar con el concepto favorable del CONPES antes de ser expedidos.

Artículos 8 y 11: función adicional del Consejo Superior de Política Fiscal y Calidad especial del Consejo de Política Económica y Social

Dado que a la fecha no existe en la arquitectura institucional entes públicos específicamente encargados de evaluar el costo-beneficio de nuevos subsidios a crear, y/o hacer el seguimiento y evaluación del gasto vigente en subsidios, el proyecto de ley busca superar este vacío institucional.

Es así como, en pos de asegurar el rigor técnico en la política de gasto público en materia de subsidios, se le confiere al Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) la función de emitir la recomendación – a ser utilizada en la emisión del concepto previo del CONPES – sobre la creación de nuevos subsidios o modificación de los vigentes. Para tal fin, se introduce un nuevo inciso en el artículo 17 de la Ley 38 de 1989, a su vez modificado por el artículo 10 de la Ley 179 de 1994, y compilado en el artículo 26 del decreto 111 de 1996 que enumera las funciones del CONFIS.

El CONFIS es el ente indicado para emitir la recomendación en tanto sus miembros tienen la tarea de aprobar, modificar y evaluar el plan financiero del sector público y las implicaciones fiscales del plan operativo anual de inversiones. Dicha labor hace a sus miembros también los funcionarios más aptos para analizar y sugerir las implicaciones fiscales que un subsidio en concreto tiene sobre las rentas del Estado y ponderarlo con sus potenciales beneficios económicos, sociales y ambientales. La recomendación emitida para el CONPES deberá ser conforme a los criterios establecidos por el mismo proyecto de Ley.

De la misma manera, el artículo 11 del proyecto de ley le confiere la capacidad al CONPES de servir como organismo técnico consultivo para la crea-

ción, aprobación y control de la política de gasto público en materia de subsidios, entre otras emitiendo conceptos sobre los nuevos subsidios a crear. Siendo el CONPES la máxima autoridad nacional de planeación y el organismo asesor del Gobierno en aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país, no hay ente más apropiado para llevar a cabo estas funciones. Con este fin, se adiciona el artículo 164 de la Ley 1753 de 2015.

Artículo 15: subsidios monetarios como mecanismo para la generación de empleo

Uno de los principales problemas que aqueja a los colombianos es el alto nivel de informalidad en el mercado laboral. Parte de la razón por la cual esto es así se debe a los altos costos laborales que asume el empleador formal al contratar y a que algunos beneficiarios de subsidios, por miedo a perder el acceso a estos, prefieren no aceptar emplearse formalmente. Con estas consideraciones, el articulado pretende incentivar la generación de empleo utilizando el subsidio monetario del beneficiario y alivianando la carga del empleador formal. Por tanto, establece que las normas que creen subsidios a través de una transferencia directa de recursos públicos mediante una entrega monetaria contemplarán la posibilidad de que dicho subsidio pueda ser trasladado a quien emplee formalmente al beneficiario original del subsidio respectivo, cuando este se encuentre cesante.

En aras de garantizar el derecho de acceso al subsidio del beneficiario, se establece que la posibilidad de traslado del subsidio será facultativa del beneficiario, y que operará en las condiciones que determine el Gobierno Nacional.

Artículo 18: condiciones de terminación de un subsidio

El artículo 18 abarca múltiples aspectos, desde reglas sobre la creación de subsidios e implementación hasta la forma y condiciones de su terminación.

A pesar de que no todo su contenido se refiere únicamente a la formulación de nuevos subsidios, este se incluye acá para facilitar la comprensión de la finalidad del artículo.

La primera y quizás más importante disposición del artículo 18 es que, con base en las definiciones del artículo 3 de la misma ley, se establecen reglas diferentes según si el tipo de subsidio es específico (se le asigna un grupo concreto de beneficiarios) o universal. Esto siguiendo las buenas prácticas de política

pública esbozadas en secciones anteriores. Se indica pues que en caso de ser lo primero, la norma que crea el subsidio debe señalar de manera expresa cuándo este terminará, pudiendo ser las condiciones para establecer su terminación temporales o materiales. De la misma manera, los subsidios específicos deberán contemplar las condiciones de terminación para ser beneficiario, de conformidad con la Ley.

En contraposición, los subsidios no específicos podrán ser creados sin condiciones de terminación, siempre y cuando se establezcan periodos para su evaluación y seguimiento. Esto, sin perjuicio de que dicho subsidio pueda ser terminado, reemplazado por un programa diferente, o de que se definan criterios y mecanismos para impedir que una persona,que ya no reúne los requisitos objetivos para ser beneficiario continúe percibiendo el subsidio.

Además de esta distinción, para asegurar la adecuada focalización del gasto, el artículo dispone que la entidad responsable de la ejecución del subsidio debe verificar y validar la información sobre el cumplimiento de los requisitos para la asignación y las condiciones de terminación para ser beneficiario del mismo.

En pos de asegurar el rigor técnico en la política de gasto público en materia de subsidios, se le confiere al Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) la función de emitir la recomendación –a ser utilizada en la emisión del concepto previo del CONPES –sobre la creación de nuevos subsidios o modificación de los vigentes.

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En lo que se refiere a la terminación de subsidios, el artículo indica que este no podrá ser terminado súbitamente – salvo lo dispuesto en el artículo del mismo proyecto – a quien ya no reúna los requisitos de asignación. En tal caso, al beneficiario se le deberá informar de la eventual terminación con una antelación de dos meses, salvo que la norma especial prevea un plazo diferente, y se le dará la oportunidad de demostrar que sí reúne los requisitos, siendo dicha responsabilidad concurrente con la entidad ejecutora del subsidio, en todo momento garantizando el debido proceso.

Por último, se establece que el Departamento Nacional de Planeación y la entidad responsable de la asignación del subsidio deberán hacer públicos los criterios para determinar las condiciones especiales como plazos u oportunidades para acreditación de requisitos, que permitan acceder a un subsidio específico. Tales criterios sólo podrán ser aplicados dos meses después de su divulgación.

Todas las disposiciones incluidas en este artículo se encuentran encaminadas a asegurar un mejor diseño de política pública. Este, a su vez, conllevará una mayor eficiencia y mejor focalización en el gasto de subsidios sin que por ello haya desmedro alguno a los derechos de los beneficiarios, o se disminuyan o acaben las políticas sociales que hoy día se financian con subsidios. No caigamos en falsas interpretaciones el presente proyecto de ley: NO elimina los subsidios existentes ni acaba con la política pública de subsidios en el país, por el contrario, la mejora y optimiza buscando el mayor beneficio social posible.

Segundo problema: Falta de información para el seguimiento y evaluación

No hay información suficiente y oportuna, ni sanciones para quienes provean información inexacta, sobre el estado actual de los subsidios y las condiciones de los beneficiarios, de tal manera que se facilite la focalización, seguimiento y evaluación del gasto público en subsidios

Existen grandes retos en materia de información de los subsidios que son entregados en Colombia. Las cifras del monto total entregado en subsidios y el número de beneficiarios no siempre coinciden entre entidades, en muchos casos es difícil discriminar el monto de subsidios asignado de un programa dado que los proyectos de inversión agrupan diferentes rubros que solo corresponden

a subsidios, y finalmente la distribución entre regiones y segmentos de la población, con el fin de conocer la focalización de los subsidios, no siempre está disponible. A esto se suma que la forma en la que se registra el gasto en cada entidad es diferente, lo cual no permite hacer comparables los registros entre entidades.

Adicional a lo anterior, la estructura de los sistemas de información no siempre permite el cruce de información, con el fin de conocer si un hogar o persona reciben más de un subsidio y qué proporción de su ingreso proviene de recursos públicos. El problema es aún más crítico cuando dentro de cada entidad se cuenta con uno o más sistemas de información que no se pueden articular.

El proyecto de ley como solución

El proyecto de ley propone modificaciones concretas con el fin de que el Estado pueda contar con información actualizada y oportuna sobre los beneficiarios de subsidios, mejorar la focalización y tener un mejor seguimiento de los recursos destinados a subsidios.

Artículo 6: Clasificación del presupuesto de gastos

En la actualidad el Presupuesto General de la Nación está dividido en un componente de funcionamiento, uno de deuda y otro de inversión, desde el cual no es posible discriminar el componente destinado a los subsidios. Luego, con el fin de permitir un mejor seguimiento de este tipo de gasto, el proyecto de ley propone que, adicional a estas categorías, se cree un rubro en donde se identifiquen dentro de los presupuestos de cada sector las partidas correspondientes a gasto en subsidios. De la misma manera, tal identificación deberá ser armónica con las definiciones económicas y mejores prácticas internacionales sobre subsidios. La clasificación de partidas será incorporada en un anexo, tanto en las leyes anuales de presupuesto como en el plan plurianual de inversiones del Plan Nacional de Desarrollo en la vigencia respectiva.

de 2003. Este establece que en la presentación del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), que el Gobierno nacional realiza cada año ante las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes, se incluirá la estimación del costo fiscal de los subsidios vigentes, en especial, aquellos establecidos y asignados en el año inmediatamente anterior. De esta manera, los artículos 6 y 7 en conjunto aseguran que se le haga un seguimiento macroeconómico robusto y continuo al gasto en subsidios para los fines pertinentes.

Artículo 9: sistema interoperable de registros en subsidios de consulta pública Otra modificación que introduce el proyecto de ley para aumentar la transparencia en los subsidios y facilitar la información oportuna sobre los mismos en Colombia es la creación y administración de un sistema interoperable de registros en subsidios de consulta pública. Este sistema buscará optimizar los procesos de intercambio de información entre las entidades públicas y particulares que ejerzan funciones públicas, mejorar la gestión pública, el servicio al ciudadano, la eficiencia en la asignación del gasto y el seguimiento de la población beneficiaria de subsidios. Para tales fines, el sistema permitirá cruzar todos los registros en materia de subsidios e identificar a todos los beneficiarios de los mismos, señalando los subsidios a los que tienen derecho.

Este sistema interoperable será esencial para el diseño, seguimiento y evaluación de los subsidios. Por ejemplo, en el caso de que un segmento de la población reciba varios subsidios de diferentes entidades a través de programas que tengan un mismo objetivo, el Gobierno nacional podrá ajustar la ofer-

ta de estos con el fin de no duplicar esfuerzos entre distintas entidades y evitar que los beneficiarios de subsidios reciban beneficios por el mismo concepto. También será posible analizar la información con el fin de identificar cuáles son los programas que tienen un mayor impacto sobre la calidad de vida del beneficiario y si existe algún tipo de complementariedad entre distintos programas que entreguen subsidios que permita obtener mejores resultados en el largo plazo.

El DNP, como entidad encargada, determinará los lineamientos para integrar los registros administrativos al sistema y los perfiles de acceso según la persona que pretende hacer la consulta (ciudadano, titular beneficiario o funcionario responsable de la evaluación y seguimiento de los subsidios). Un parágrafo transitorio establece que el sistema debe estar funcionando plenamente a más tardar cuatro años después de la entrada en vigencia de la ley.

Artículo 10: disposición de la información

En aras de asegurar la disponibilidad y oportunidad de la información, las entidades públicas del orden nacional, que tengan a su cargo la implementación y ejecución de programas y proyectos de inversión a través de los cuales se entregan subsidios, deberán disponer y reportar la misma sin costo o restricción alguna al sistema interoperable descrito anteriormente. Dicha información contendrá por lo menos los elementos necesarios que permitan identificar la parte del gasto correspondiente al subsidio, el costo total anual de cada programa y proyecto, la cuantificación e identificación de los beneficiarios, la forma en que el subsidio está siendo entregado y el monto promedio del subsidio por beneficiario.

de subsidios

Artículo 7: Transparencia en el gasto

En el mismo sentido de la clasificación del presupuesto de gastos, y con el fin de aumentar la transparencia del gasto, se incluye el artículo 7 que incorpora un nuevo literal al artículo 1 de la Ley 819

El proyecto de ley propone modificaciones concretas con el fin de que el Estado pueda contar con información actualizada y oportuna sobre los beneficiarios de subsidios, mejorar la focalización y tener un mejor seguimiento de los recursos destinados a subsidios.

Con este fin, los beneficiarios de subsidios autorizarán la publicación de los datos que sean necesarios para la implementación del mismo, acorde con las normas sobre habeas data y transparencia. El nivel de desagregación y su periodicidad será reglamentado por el Departamento Nacional de Planeación.

Artículo 12 y 13: Criterios para definir el régimen tarifario por solidaridad y forma de subsidiar vía presupuesto

Con el fin de mejorar la focalización de los subsidios de servicios públicos domiciliarios a través de las tarifas que se aplican en la prestación del servicio, a través de los “fondos de solidaridad y redistribución”, para ellos se implementará un sistema integral de focalización utilizando el sistema actual de estrato complementado con un cruce de información a través del Sisbén.

Esta organización permitirá mejorar también el conjunto de información sobre los recursos de subsidios asociados a las tarifas establecidas en los servicios públicos.

Además, se define claramente qué son usuarios y consumidores. Se entiende por usuario la persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde se presta el servicio, o como receptor directo del servicio. A este último usuario se denomina también consumidor. También se utilizará el Sisbén como instrumento para asignar subsidios a los usuarios de menores ingresos, quienes son los que pertenezcan a los estratos 1, 2 y 3 y que tengan puntajes del Sisbén menores o iguales al puntaje límite que sea establecido por el Departamento Nacional de Planeación para tal finalidad.

Artículo 14: interoperabilidad para liquidación de subsidios en servicios públicos domiciliarios

Para lograr una mejor información y organización de los subsidios en servicios públicos, y por extensión, lograr una adecuada liquidación, se realizarán estos procesos a través del Sistema Único de Información de servicios públicos – SUI, que se cruzará con los registros de información con que cuente el sistema de interoperabilidad de subsidios creado y administrado por el Departamento Nacional de Planeación.

Artículo 19: medidas sancionatorias

Todo sistema de información que sea de interés público requiere medidas de disuasión que eviten el suministro de información inexacta o falaz que permita el aprovechamiento inescrupuloso del sistema.

En este sentido, el artículo 19 del proyecto de ley incluye medidas sancionatorias tanto para ciudadanos como funcionarios para prevenir el uso de información inconstante o que refleje falsedades evidentes que sean fácilmente detectables a partir de cruces de información y con ello corregir el acceso y/o asignación de subsidios a personas que no los necesitan realmente y les quiten espacio a quienes más necesitan beneficiarse de los subsidios. De esta manera, el proyecto de ley protege el interés público y asegura que el gasto en subsidios se destine, en efecto, a quien el legislador quiso originariamente beneficiar.

Para el caso de los ciudadanos, se establece que la persona natural o jurídica que acceda a un subsidio sin cumplir los requisitos, por haber presentado de manera inexacta, inconsistente o con falsedades evidentes la información correspondiente, perderá inmediatamente el subsidio, sin perjuicio de la res-

ponsabilidad penal a que haya lugar por las conductas punibles en las que se hubiere incurrido. Tal terminación podrá ser decretada sin consentimiento del particular, previo agotamiento de una actuación administrativa que garantice el debido proceso.

En el caso del funcionario público que de manera dolosa asigne un subsidio a una persona sin el cumplimiento de los requisitos legales, se determina que incurrirá en falta disciplinaria gravísima, sin perjuicio de la responsabilidad penal a que haya lugar por las conductas punibles en las que hubiere incurrido.

Tercer problema: Falta de mecanismos institucionales para el seguimiento y evaluación integral del gasto en subsidios

No existen los mecanismos institucionales que permitan el seguimiento, priorización y evaluación de manera integral del estado del gasto público en subsidios y su impacto.

El gasto público en subsidios representa una importante cantidad de recursos. De esta forma se ha podido atender las necesidades de la población más pobre del país y realizar apoyos al sector productivo. Los subsidios están definidos por decisiones de política pública que establecen su origen, sin embargo, no se establecen reglas claras de evaluación a estos programas ni cuándo deberían finalizar.

Los programas de transferencias condicionadas que están contemplados en los subsidios sociales permiten mantener el ingreso de muchos hogares principalmente cuando la economía se encuentra en una fase de menor crecimiento. Sin embargo, cuando el ciclo económico se recupera y la actividad económica es más dinámica, muchas veces este tipo de subsidios se mantiene. Este ejemplo muestra que hoy en día no se realiza una evaluación rigurosa de los subsidios en el país, que permita determinar si estos recursos se están utilizando de una forma eficiente.

El proyecto de ley como solución

El proyecto de ley define claramente cómo se debe justificar e implementar un subsidio y también establece criterios de evaluación

Artículo 16: Análisis de calidad, régimen de transición

El nuevo esquema de subsidios establece un período de transición para que el CONFIS, a través del

Departamento Nacional de Planeación, realice una revisión integral de cada uno de los subsidios creados con anterioridad a la promulgación de esta ley. Para dicha revisión, se hará un análisis de calidad –siguiendo los criterios esbozados en el artículo 5 –en un plazo no superior a 8 años contados a partir de la promulgación de la ley. Derivado de esta evaluación, el CONFIS recomendará al CONPES, de ser necesario, las reformas pertinentes sobre los subsidios vigentes, para que luego se planteen las modificaciones legales con el respectivo trámite, que estas deban surtir. En caso tal, el Ministerio del ramo deberá presentar la iniciativa legislativa o reforma normativa que busque la adecuación, modificación o desmonte del subsidio en cuestión. Las reformas normativas deberán establecer períodos de transición que permitan a los beneficiarios, previa divulgación por parte del Gobierno nacional, adaptarse a los cambios efectuados.

Para fortalecer el proceso de seguimiento y evaluación del subsidio reformado, la entidad responsable de la implementación publicará periódicamente un informe sobre la evolución del respectivo subsidio y el cumplimiento de las etapas previstas en su reforma.

Artículo 17: Evaluación de los subsidios

El proyecto de ley establece la directriz de que todo subsidio sea evaluado, de tal manera que se establezca si la finalidad para la cual se creó el subsidio se está cumpliendo y en qué grado, si los medios para alcanzar dicha finalidad son idóneos y si los mecanismos de ejecución son eficientes. Dicha evaluación tendrá que hacerse a más tardar cada cuatro años, contados desde la expedición de la ley que creó el respectivo subsidio. De esta manera se asegura el análisis periódico del gasto en subsidios y su relación con la materialización de las metas económicas y sociales del Estado.

El Departamento Nacional de Planeación adelantará las evaluaciones y definirá los diferentes criterios y metodologías que considere pertinentes para cada subsidio. Estas serán luego usadas para informar al CONFIS, quien a su vez recomendará al CONPES sobre la modificación, escalamiento y mantenimiento en el tiempo de los subsidios evaluados o su eventual terminación.

Esto es muy importante para determinar la durabilidad de los subsidios, ya que estos deben cumplir un objetivo a nivel económico y social.

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en Colombia Eficiencia del gasto público ¿En qué estamos?

El exministro de Protección Social analiza si existe una verdadera política que conduzca a la eficiencia en el manejo de los subsidios y si están llegando a quienes verdaderamente lo necesitan.

Introducción

El gasto público en Colombia, realizado por todos los niveles de gobierno, es cercano a los 25 puntos del PIB, es decir, un nivel bastante considerable, máxime si consideramos que los ingresos corrientes (impuestos, rentas petroleras, etc.) de esas administraciones son inferiores a esa cifra. Esto quiere decir, entre otras cosas, que el análisis juicioso y ponderado de la efectividad de ese gasto para aumentar el bienestar de la población debe ser una prioridad de los diferentes gobiernos y, en general, del Estado.

En ese sentido, este documento trata de hacer una pequeña contribución en esa dirección, abordando tres temas que consideramos de la mayor importancia dentro del marco general de la eficiencia y efectividad del gasto público en Colombia. Primero, se aborda rigurosamente la pregunta de que tan bien (o mal) se está focalizando el gasto público social o, en otras palabras, si los subsidios si están llegando

a quienes deben ser sus receptores, tanto desde un punto de vista ético, como desde uno puramente de eficiencia (y también desde la perspectiva legal, ya que la Constitución prohíbe entregar subsidios a individuos u hogares que no los necesitan). Por definición, esos receptores deben ser los individuos de menores ingresos y/o aquellos más vulnerables. Este ejercicio se desarrolla en la siguiente sección.

En segundo lugar se analiza, desde una perspectiva de eficiencia, que tan efectivo y eficaz está siendo el gasto realizado por las administraciones departamentales y municipales en lo que tiene que ver con salud y educación, que engloba casi el 90% de todo el gasto realizado por esas administraciones (este gasto se realiza utilizando las fuentes del Sistema General de Participaciones, SGP, y aquellas relacionadas con los ingresos propios). Esta sección es la tercera del documento.

Finalmente, se presenta un análisis, tanto teórico como empírico (en la medida de lo posible) de uno de los mayores obstáculos que enfrenta el país para tener un gasto público más eficiente y efectivo,

como lo es la corrupción. Dada la gran dificultad de obtener cifras ciertas en relación con este fenómeno, el análisis presenta un carácter más teórico que profundiza en aquellos aspectos en los que es posible hacerlo. De igual manera, se presenta también una perspectiva internacional del asunto que sirve para ofrecer contexto. Esta sección se presenta como la última del documento.

Será claro al terminar de leer este breve documento que al país no le va muy bien en ninguno de los tres aspectos analizados, que probablemente son los más importantes en cualquier estudio de la eficiencia y efectividad del gasto público. Por eso, se hace llamado urgente a continuar el trabajo en esas áreas, ya que un gasto público más eficiente, mejor focalizado y en el que la corrupción deje de ser un aspecto tan importante, se constituye en una herramienta fundamental en la búsqueda de un país más equitativo, con menores niveles de pobreza y mayores oportunidades para toda la población. Valga decir, en lo que tiene que ver con este último punto, que la política fiscal (impuestos y gasto), no solo es herramienta más importante con la que cuenta cualquier Estado para lograr la igualdad de oportunidades entre sus habitantes, sino que en algunos casos es la única. Es decir, todos los esfuerzos que se hagan para incrementar su eficiencia y efectividad serán remunerados con creces a través de la mayor equidad y bienestar de la población en el mediano plazo, especialmente de aquellos segmentos más vulnerables.

La focalización de los subsidios: seguimos en problemas

El gasto público en subsidios representa una gran parte del total de recursos en la economía. En 2015, de acuerdo con datos del Departamento Nacional de Planeación (DNP), este rubro alcanzó $71,8 billones, lo cual representó aproximadamente el 9,3% del PIB y el 35,5% del Presupuesto General de la Nación (PGN). Además, el monto ha aumentado progresivamente a través del tiempo: en 2010 se ubicaba alrededor de $49,6 billones. Antes de la Constitución del 91, su nivel no alcanzaba el 5% del PIB.

Este aumento significativo del gasto social ha estado acompañado de mejoras en indicadores socioeconómicos, como la tasa de pobreza y el coeficiente de Gini, aunque estos indicadores tienden a ser muy cíclicos. La incidencia de pobreza pasó de 37,2 en 2010 a 27,8 en 2015 (y estuvo alrededor del 50% a principios de este siglo), es decir una reducción de

9,4 puntos porcentuales durante el período. Por su parte, la desigualdad, medida con el coeficiente de Gini, llegó en 2016 a 0,52, nivel que se había definido como meta para el 2018. De manera importante, la pobreza multidimensional también ha cedido ante el gasto social realizado por el gobierno y la inequidad ha logrado disminuir considerablemente durante la última década, pues en 2005 el coeficiente se ubicaba en 0,57.

Es importante resaltar que estos cambios positivos generados durante los últimos años en los niveles de pobreza e igualdad y el crecimiento del monto destinado a los subsidios sociales se han dado en un contexto particularmente difícil para el país. La caída en el precio por barril de petróleo desde finales del 2014 y sus repercusiones sobre las finanzas públicas (disminución del ingreso petrolero de casi 3,5 puntos del PIB, aumento en el déficit fiscal, caída en las exportaciones, entre otros) han impuesto una serie de retos en el gasto público. La Gráfica 1 muestra la evolución del déficit del gobierno desde el año 2000, donde se hace más que evidente el aumento que ha tenido esta variable desde el año 2014.

Particularmente con respecto al gasto en subsidios, el Gobierno se ha visto inmerso en una situación bajo la cual debe seguir beneficiando a las poblaciones más vulnerables, a la vez que debe hacer ajustes en el monto destinado a cada rubro del gasto en vista de la presión fiscal impuesta por la disminución en los ingresos de la Nación.

Mauricio Santamaría S.*

* Ex ministro de Protección Social y ex director de Planeación.

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Es por esta razón que los logros resaltados anteriormente deben ser analizados con cautela. La mejora de los índices no refleja necesariamente un buen manejo del gasto en subsidios y una eficiente administración del mismo. Resulta entonces pertinente desagregar el gasto que realiza el gobierno en subsidios para analizar si esas transferencias están cumpliendo efectivamente con el propósito de beneficiar a la población más vulnerable del país y si es en este segmento donde los subsidios han generado un mayor impacto.

Para realizar este análisis resulta crucial tener en cuenta algunas características que deberían cumplir los subsidios. En particular, es claro que ellos deberían ser efectivos, eficientes, progresivos y fiscalmente sostenibles (Proyecto de Ley 186 de 2016, Congreso de la República). En otras palabras, los subsidios deben generar resultados claros sobre las variables para las cuáles fueron creados específicamente, su asignación debe generar un alto beneficio

económico a un costo bajo para quienes los reciben, deben siempre atender a las poblaciones de menores ingresos para así lograr una redistribución del ingreso a favor de los más pobres y, finalmente, deben ir en línea con el presupuesto de la Nación y lo estipulado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo que se deprende del principio de responsabilidad fiscal establecido en la Constitución.

Dicho lo anterior, la Gráfica 2 muestra la distribución de los subsidios sociales transferidos por el gobierno por quintiles de la distribución del ingreso de los hogares, con los últimos datos disponibles (2015). En la figura sobresale el comportamiento de la distribución de los subsidios de pensiones. Lejos de ser progresivos, en el 2015 se entregaron $9,3 billones en subsidios pensionales a las personas ubicadas en el quintil de ingreso más alto del país (es decir, a los más ricos), lo que equivale a $8,5 billones más con respecto al primer quintil de ingresos (el más pobre), que prácticamente no recibió nada.

De la gráfica también sobresale el hecho que los subsidios de educación, salud y atención a la primera infancia parecen tener un buen comportamiento, pues el monto transferido es decreciente en el nivel de ingresos. Sin embargo, también allí mucho espacio para mejorar ya que los segmentos más ricos de la población (quintiles 3 y 4) todavía se apropian de importantes montos de recursos públicos en esos sectores. Adicionalmente, otros rubros del gasto en subsidios, como el de servicios públicos o el de vivienda tampoco parecen estar cumpliendo con darle prioridad a la población más necesitada. Para esos dos subsidios en particular, el monto transferido es mayor para la población de ingreso medio (quintil 3). El DNP (2017) reporta específicamente para el caso de los subsidios al servicio público de energía, que existen 7,3 millones de personas que actualmente reciben el subsidio pero que están ubicadas en el último quintil de ingreso, el más rico.

Lo anterior es preocupante pues hace evidente la ineficiencia y regresividad del gasto público destinado a las transferencias sociales. Más aún, en un contexto bajo el cual se debe cuidar el gasto público y controlar su sostenibilidad, notar que los subsidios no están llegando a la población que es realmente su objeto, pone en duda la efectividad de los criterios de focalización y los mecanismos de seguimiento y control de las transferencias sociales en Colombia.

Para hacer más explícito la compleja situación del gasto en subsidios en el país, la Tabla 1 muestra las transferencias por tipo de subsidio como porcentaje del PIB, el porcentaje por subsidio que se transfiere a cada uno de los quintiles de ingreso y la distribución total de los subsidios por nivel de ingreso. Es interesante notar que a nivel agregado los subsidios tampoco están cumpliendo con ser progresivos. El segundo grupo que más recibe subsidios es la población ubicada en el último quintil con un 20.2% del total. Es decir, después de los más pobres quienes reciben el 22.4%, son los más ricos quienes se ven beneficiados en mayor medida por las transferencias sociales hechas por el gobierno (esto en gran parte se debe a la pésima focalización de los subsidios pensionales que, además, son los más cuantiosos).

Se hace evidente, adicionalmente, que los subsidios de educación y pensiones son los que tienen mayor participación dentro del gasto total destinado a subsidios. En particular, estos dos tipos de subsidio representaron el 5,3% del PIB en el 2015 sumando alrededor de $42,1 billones. Finalmente, es válido afirmar que el comportamiento de la distribución total por quintiles obedece a la fuerte disparidad que hay en el porcentaje de subsidios pensionales transferidos al quintil 5 con respecto al resto. El 51% del monto destinado a este tipo de subsidios se concentró en la población con mayor ingreso.

Gráfico 1 Déficit del Gobierno Nacional Central (% del PIB)

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

-4,6-4,8-5,1-4,2-4,5-4-3,4-2,7-2,3-4,1-3,9-2,8-2,3-2,3-2,4-3-4-3,6

Gráfico 2 Distribución de los subsidios por quintiles (billones de pesos)

Fuente: DNP (2015). Cálculos EConcept.

El gobierno se ha visto inmerso en una situación bajo la cual debe seguir beneficiando a las poblaciones más vulnerables, a la vez que debe hacer ajustes en el monto destinado a cada rubro del gasto.

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Cuadro 1

Participación de cada subsidio en el PIB y porcentaje destinado a cada decil

Distribución por quintiles de ingreso (% del subsidio)

Educación (Inc. Formación para el trabajo)2,9725,7%23,4%21,4%18,1%11,4%

Fuente: DNP (2015).

Dada la importancia que tienen los subsidios de educación y de pensiones dentro del total del gasto (y también para combatir la inequidad y la pobreza), se procederá a analizar separadamente cada uno de estos para detallar quienes son sus beneficiarios y cuáles pueden ser las posibles fuentes de ineficiencia en la distribución de cada uno.

Subsidios a la educación

Dentro de este grupo se incluyen los subsidios a la educación básica primaria, media, secundaria, superior y los programas de formación para el trabajo

(SENA). Estos son subsidios a la demanda de educación, pues el gobierno se encarga de cubrir total o parcialmente el costo de la matrícula y/o de permanencia dentro del sistema educativo y, así, apoyar la culminación de la etapa educativa en mención. Cómo lo muestra la Gráfica 3, el monto más alto dentro de este segmento de subsidios es el que es destinado a financiar la educación básica, media y secundaria el cual alcanzó $18.1 billones en 2015. Ese tipo específico de subsidios aumentó en 32% en 5 años (2010 a 2015), mientras que los otros tipos de subsidio, educación superior y formación para el trabajo, aumentaron en 56% y 21%, respectivamente.

El aumento de $2.5 billones a $3,9 billones en el monto designado a subsidiar la educación superior universitaria ha coincidido con un aumento en los beneficiarios de esta transferencia en los estratos bajos, lo cual parece indicar una buena focalización de estos recursos. De acuerdo con los datos contenidos en el documento CONPES 3880, aproximadamente 414.000 estudiantes han sido beneficiados por los subsidios a la educación superior entre 2003 y 2015 y más de la mitad pertenecen a estratos bajos. Además, con la creación del programa Ser Pilo Paga esta cifra ha ascendido. Particularmente, la tasa de acceso ha mostrado una evolución favorable para los estratos bajos en comparación de los estratos altos. Entre 2013 y 2014 este indicador pasó de 43% a 64% en estrato 1, mientras que, en los estratos 4 y 5 se mantuvo constante.

Sin embargo, existen otros indicadores que no parecen haber mostrado la misma mejora. A saber, la tasa de cobertura de educación superior continúa presentando discrepancias muy altas entre quintiles de ingreso, en 2015 esta tasa era de 14,3% en el quintil 1 contra 54,6% en el quintil 5. Adicionalmente, la Encuesta de Calidad de Vida (2015) reveló que la principal razón por la cual desertan los estudiantes de educación superior es la falta de ingresos o la imposibilidad de cubrir los costos educativos. Si los subsidios estuvieran llegando efectivamente a la población de menor ingreso esta razón no debería ser tan importante a la hora de decidir abandonar el sistema educativo.

Es entonces necesario preguntarse cuál es la estrategia que ha seguido el gobierno para focalizar estos recursos. La determinación de quién puede ser beneficiado por los subsidios a la demanda educativa se hace principalmente con base en el puntaje SISBEN (Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales) y en este mecanismo hay una parte pequeña del problema, pues se ha dado a conocer que hay irregularidades entre este puntaje y el ingreso observado de quienes son calificados como pobres por el instrumento. Particularmente, en el 2016, el DNP reportó 43.632 casos de personas cuyo ingreso superaba los $3.8 millones/mes pero que estaban ubicadas en puntajes bajos del SISBEN. Sin embargo, es claro que la mayoría de beneficiarios en los últimos años de subsidios a la demanda (por ejemplo en Ser Pilo Paga), como se mencionó arriba, si pertenecen a las poblaciones más vulnerables y necesitadas. Por eso, la mayor parte del problema viene del otorgamiento directo de subsidios a la oferta, es decir presupuestos asig-

nados a las universidades, que después no utilizan prácticamente ningún instrumento de focalización de pobreza entre sus potenciales beneficiarios. Por ende, tener inconsistencias en estas herramientas, o simplemente no tenerlas, se traduce en transferencias mal asignadas, poco efectivas y progresivas y que se traducen en una mala administración de los recursos que en el largo plazo puede tornarse insostenible.

Subsidios pensionales

En 2015 se destinaron $18,4 billones a los subsidios pensionales incluyendo las transferencias al programa social “Colombia Mayor”. No obstante, estos son los subsidios que muestran mayor regresividad, los dos quintiles más altos de ingreso agruparon el 74,2% de los recursos, lo cual representó alrededor de $13,6 billones. Si bien el monto destinado a estos fines ha aumentado progresivamente desde el 2010, como se muestra en la Gráfica 4, su distribución no ha sido consecuente con las necesidades que debería atender, lo cual implica una deficiente calidad del gasto atribuible a la errónea focalización de este tipo de subsidios.

Gráfico 3 Montos por subsidio de educación (cifras en billones) Fuente: DNP.

Educación básica, media y secundaria Formación para el trabajo Educación superior universataria

En conclusión, se puede afirmar que la ineficiencia del gasto público en subsidios en Colombia se evidencia en distintos ámbitos y que urge una reforma a las herramientas que se utilizan para focalizar hacia dónde van los recursos de este rubro del presupuesto nacional.

Gráfico 4 Evolución subsidios pensionales (cifras en billones)

Dentro de este tipo de subsidio se incluyen aquellos correspondientes a los cotizantes de Colpensiones, los regímenes especiales del magisterio, la policía y las fuerzas militares, el programa Colombia Mayor y el Programa de Subsidios al Aporte en Pensión (PSAP). Según cifras reportadas por el DNP (2015), $10,9 billones del monto total de los subsidios pensionales fueron dirigidos a los aportantes en Colpensiones, $3,1 billones al régimen especial del magisterio y sólo $1,1 billones al programa Colombia Mayor, que atiende a adultos mayores de bajos recursos que no alcanzaron a completar el ahorro requerido para recibir una pensión, que pertenecen a estratos bajos del SISBEN o que viven en condiciones de pobreza extrema. Aquí ya se hace evidente una de las principales falencias en la distribución de los subsidios pensionales: el monto destinado al subsidio que beneficia a la población más vulnerable representa apenas el 5% del total de los subsidios de pensión.

La baja efectividad del gasto en subsidios pensionales obedece principalmente al esquema de pensiones establecido en Colombia, especialmente el Régimen de Prima Media (RPM). Cómo lo explican claramente Montenegro, Jiménez & Hurtado (2013), los subsidios pensionales bajo este esquema se concentran en la población de mayores ingresos debido a que los subsidios se otorgan con base en el ingreso base de liquidación, que es un promedio del salario cotizado durante los últimos 10 años. Así las cosas, los trabajadores con mayor cotización reciben un subsidio superior al que reciben aquellos que cotizaron con un ingreso base más bajo, ya que las cotizacio-

nes nunca alcanzan para financiar completamente la pensión. Un estudio preparado por el BID (2015) muestra que aquellos que contribuyeron con un salario mínimo reciben un subsidio entre $63 millones y $143 millones, mientras que, aquellos que cotizaron con 25 salarios mínimos reciben aproximadamente $1.029 millones de subsidio puro.

Adicionalmente, otras cifras que evidencian la mala distribución del gasto en este subsidio particular son, por ejemplo, las relacionadas con las discrepancias considerables entre la cantidad de personas pensionadas y aportantes al sistema entre quintiles de ingreso. El DNP (2017) reporta que el 0,5% del quintil 1 es pensionado, en contraste a un 62,3% en el quintil de ingreso más alto. De la misma manera, en el quintil de ingresos más bajo sólo el 0,9% aporta a pensiones, mientras dentro del grupo más alto de ingresos esta cifra asciende a 49%. Finalmente, cabe resaltar que los subsidios otorgados por el programa Colombia Mayor y el PSAP se hacen con base en el puntaje SISBEN y muestran una mejora considerable en cuanto focalización cuando se comparan con los subsidios pensionales en general.

En conclusión, se puede afirmar que la ineficiencia del gasto público en subsidios en Colombia se evidencia en distintos ámbitos y que urge una reforma a las herramientas que se utilizan para focalizar hacia dónde van los recursos de este rubro del presupuesto nacional. Con este propósito, se lanzó el proyecto de Ley 186 en el 2016 el cual tiene como objetivo “regular la política de gasto público en sub-

sidios, y expedir normas orgánicas presupuestales y de procedimiento para su aprobación, con la finalidad de establecer las reglas básicas por las cuales debe regirse cualquier subsidio financiado en todo o en parte con recursos del presupuesto nacional.” (Congreso de la República, 2016).

Con esta Ley se espera ajustar principalmente tres componentes del gasto en subsidios:

• Calidad del gasto: focalización y temporalidad de los subsidios (es decir, evitar que los subsidios se vuelvan permanentes en el tiempo)

• Transparencia e Información

• Seguimiento y Evaluación

Es decir, se espera afinar las herramientas de selección de beneficiarios y corregir las falencias existentes en el principal mecanismo de selección actual (puntaje SISBEN). Además, establecer mecanismos bajo los cuales se pueda hacer seguimiento a la destinación de los subsidios y evaluar si estos están siendo efectivos. Finalmente, se espera crear un sistema bajo el cual sea posible consolidar información actualizada sobre todos los subsidios otorgados por el gobierno para así verificar el estado de la distribución de subsidios.

Análisis territorial del gasto público

Se explicó en la sección anterior como la distribución del gasto en subsidios no se ha realizado con base en criterios idóneos de focalización, lo cual se ha traducido en ineficiencias en el gasto público en este rubro. Pero también vale la pena analizar la eficiencia con la cual se administran los recursos que transfiere la Nación a las entidades departamentales por medio del Sistema General de Participaciones (SGP), que constituyen la mayor fuente de financiación del gasto público territorial. Lo ideal en este contexto sería encontrar que las transferencias tienen una relación inversa con el ingreso departamental o municipal y que, efectivamente, el monto destinado a cada uno de los componentes del SGP (Educación, Salud, Agua Potable, y Primera Infancia, entre los más importantes) se tradujera en un mejor desempeño de indicadores representativos de cada uno de esos componentes.

Para este propósito, a continuación, se presentan diagramas de dispersión de tres variables de educación y salud a nivel departamental, contra las transferencias del SGP destinadas a cada uno de estos

segmentos (valga decir que las gráficas tienen en cuenta el PIB per cápita departamental para, así evitar, confundir los efectos del SGP con aquellos que surgen del hecho de tener un mayor nivel de desarrollo). Se consideraron el puntaje de matemáticas en la prueba saber 11, la mortalidad infantil y la mortalidad materna y se comparan los resultados de esas variables contra una línea de ajuste que controla por el PIB departamental (a precios constantes reportado por el DANE). De esta forma, se pretende analizar la relación que existe entre las transferencias que recibe cada departamento y los niveles en estas variables una vez se tiene en cuenta las diferencias que pueden ser originadas por las discrepancias en el ingreso entre las entidades departamentales, es decir, por su nivel de desarrollo.

El Gráfico 5 muestra la relación entre el monto recibido de las transferencias provenientes del SGP para el rubro de educación y el puntaje de la prueba Saber 11 por departamento. En primera instancia se observa una relación positiva entre los datos, esto es, que a medida que el departamento obtiene un monto mayor destinado a la educación se reportan calificaciones más altas para la prueba Saber 11. De manera importante, se resalta la amplia dispersión entre departamentos, sugiriendo que el gasto de transferencias a la educación está siendo ineficiente, pues hay algunos departamentos cuyo nivel de transferencias es especialmente diferente con respecto al resto de la muestra.

Fuente: DNP.

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Particularmente, se resaltan casos como los de Vaupés, Guainía o La Guajira, que, a pesar de recibir montos similares provenientes del Sistema General de Participaciones, difieren bastante en cuanto al puntaje de la Prueba Saber 11. También se resalta el caso atípico de Antioquia, que a pesar de ser el departamento que más transferencias recibe, su desempeño en las pruebas no está en línea respecto a lo que se esperaría (que estuviera por encima de la línea roja). En cuanto al caso de Bogotá D.C que también percibe un gran monto del SGP, si cumple con el puntaje esperado en la prueba Saber 11.

Dicho lo anterior, se resalta que hay un gran número de departamentos que perciben mayores transferencias y tienen un puntaje aceptable y, por otro lado, se encuentran los departamentos que a pesar de tener los puntajes más bajos de la prueba Saber 11, reciben montos bajos del SGP. Tales son los casos de Vaupés, Chocó, La Guajira, Vichada y Amazonas. Por lo que se demuestra una ineficiencia clara en el uso de los recursos públicos. Es decir, las diferencias sustanciales en resultados, ya teniendo en cuenta el monto de las transferencias y el PIB per cápita, solo pueden ser explicadas por diferencias en la gestión de cada ente territorial.

Es también importante analizar la dispersión de los datos con respecto a la línea de ajuste, la cual hace referencia al nivel de puntaje en la prueba saber 11 que debería tener cada departamento de acuerdo con su nivel de transferencias y su PIB departamental. Así, departamentos que se ubiquen debajo de

esta línea serían departamentos que tienen un desempeño educativo (medidos con la prueba saber) inferior al que corresponde según el monto transferido para educación en el SGP. Se puede ver que hay alrededor de 12 departamentos que se ubican debajo de la línea de ajuste y que además son departamentos que se caracterizan por tener bajos niveles de desempeño económico y altos niveles de pobreza. Finalmente, se resalta el caso de Bogotá y Antioquia que resultan ser departamentos con datos atípicos en comparación al resto de la muestra con transferencias del SGP en educación superiores a $1,5 billones.

Ahora bien, saliendo del tema de educación y entrando al gasto en salud, se presentan las Gráficas 6 y 7. Para la primera, se observa la relación entre las transferencias del SGP destinadas al rubro de salud y la razón de mortalidad materna, medida como el número de defunciones por nacidos vivos por cada 100.000 habitantes. Se denota la relación negativa que tienen, esto es, que entre más transferencias recibe cada departamento, la mortalidad materna disminuye. Dicha relación tiene sentido pues las indica que las transferencias utilizadas para mejorar la calidad de los servicios de salud y el acceso al servicio se traduce en una menor cantidad de defunciones a la hora de dar a luz. Se controla por el PIB per cápita y, al igual que en el rubro de educación, se evidencia ineficiencia importante en el gasto público.

Por un lado, se observan departamentos como Chocó, la Guajira, Vichada y, especialmente, Guainía que

reciben un monto bajo de transferencias por parte del SGP y adicionalmente presentan una alta tasa de mortalidad materna. Contrario a lo reportado por Bogotá D.C o el Valle del Cauca y Antioquia (aunque estos últimos dos están por debajo de lo esperado en cuanto a mortalidad materna) que al percibir mayores montos del SGP presentan una menor mortalidad materna.

Así mismo, en la Gráfica 6, se evidencia la relación negativa entre las transferencias del SGP al rubro de salud y la mortalidad infantil medida como fallecidos por cada mil nacidos vivos. Nuevamente, son departamentos como Amazonas, Vaupés, Chocó, Vichada y Guaviare los que presentan transferencias muy bajas y deficiente desempeño en el indicador en consideración.

Gráfico 6 Transferencias SGP: Salud vs. Razón mortalidad materna (2016)

Transferencias SGP: Educación (miles de millones)

Gráfico 7 Transferencias SGP: Salud vs. Mortalidad infantil (2014)

Fuente:

Transferencias SGP: Salud (miles de millones)

5 Evolución subsidios pensionales (cifras en billones) Fuente: DNP.

Transferencias SGP_Educación (miles de millones)

En este caso, la mortalidad infantil que presentan estos departamentos se ubica muy por encima de lo que predice la línea de ajuste. Amazonas, por ejemplo, presenta cerca de 50 defunciones por cada 100 mil nacidos. Por su parte, Antioquia recibe transferencias cercanas a $800 mm y tuvo en 2015 una tasa de mortalidad mucho menor cercana a 13 defunciones por 100 mil nacidos.

Sin embargo, de nuevo, lo más importante de la historia es la dispersión tan notoria entre departamentos. Tomemos el ejemplo de Córdoba y Atlántico, que reciben casi el mismo monto de transferencias, pero obtienen resultados muy diferentes en cuanto a mortalidad infantil (recuérdese que estamos controlando por el nivel de desarrollo del departamento). Atlántico tiene un nivel inferior al esperado, mientras que en Córdoba es muy superior. Detrás de estos resultados se esconden grandes ineficiencias en la administración y ejecución del gasto que alteran gravemente su eficacia.

Esa dispersión, notoria tanto para el caso de educación, como para el de salud, hace evidente la necesidad de introducir reformas serias que fomenten la eficiencia, la transparencia y la rendición de cuentas del gasto público territorial, pues hay departamentos que muestran un rezago considerable en sus indicadores de educación y salud y esto puede deberse al hecho de que no cuentan con el capital suficiente para mejorar la forma en la que se brindan estos servicios.

En suma, después de analizar los datos presentados se hace evidente que en todos los casos son los mismos departamentos que reportan peores niveles de indicadores de salud y educación los departamentos que, en general, tienen mayores niveles de desigualdad en el país. Esta situación requiere particular atención pues deja entrever que el gasto público territorial adolece hoy de importantes ineficiencias.

Corrupción e ineficiencia del gasto público

Con el propósito de fortalecer la eficiencia del gasto público, se debe entender tanto la disponibilidad de recursos del Estado, como el impacto positivo que el gasto puede generar en los receptores de la inversión pública. Para el primer aspecto, resulta fundamental maximizar la tenencia de recursos estatales y evitar el mal uso de los mismos. La corrupción, sin duda, es una de las características institucionales que padece el país desde hace varios años. En particular, han sido frecuentes los escándalos relacionados con el desvío de recursos públicos para el financiamiento de campañas políticas o para el respaldo de proyectos de inversión sectoriales. En la medida que la corrupción disminuye la tenencia de recursos disponibles para financiar proyectos de interés público, atacar las vías que la facilitan se vuelve necesario para mejorar la eficiencia del gasto público y favorecer a los receptores de tales proyectos, quienes suelen ser grupos de escasos recursos que necesitan ser atendidos por el Estado.

Esta sección pretende lograr dos objetivos. El primero es entender a partir de estudios empíricos, cuál es la relación entre la corrupción y la ineficiencia en el gasto público. El segundo es contextualizar la situación de la corrupción en Colombia.

Evidencia empírica

La corrupción es entendida como “el abuso de poder o de confianza por parte de un actor para obtener beneficios personales o de un grupo determinado de poder, en detrimento de los intereses colectivos”1 .

Esta característica institucional ha despertado interés por parte de la academia para comprender sus causas y consecuencias. En particular, varios economistas han enfocado sus trabajos en entender cómo la corrupción puede tener un impacto negativo en el crecimiento económico de un país.

Tanzi y Davoodi (1997) ofrecen una apuesta intuitiva para entender cómo la corrupción contraría la premisa común de los economistas durante el siglo pasado, a saber, que el aumento en el gasto público favorece el crecimiento económico. Si bien la corrupción sí aumenta el gasto público, puede provocar ineficiencias que impiden el desarrollo económico.

El alto monto que se destina a los proyectos de inversión pública genera que varias empresas estén interesadas en ser elegidas para liderarlos y que, incluso, estén dispuestas a pagar una comisión para garantizar su elección. Esta disposición a pagar un precio adicional para acceder al contrato nace del proceso de decisión de la empresa en el cual considera que será capaz de recuperar su costo inicial de inversión (incluido el de la comisión) o que podrá reducir sus costos por medio de la disminución de calidad de los materiales usados y, en consecuencia, del producto final. La entidad estatal que accede a este tipo de acuerdos también está interesada en maximizar su beneficio, entonces tiene incentivos para aumentar en valor del contrato, pues las comisiones suelen representarse como un porcentaje del valor total. Como consecuencia, el Estado incurre en dos tipos de ineficiencias. En primer lugar, paga una cantidad excesiva de dinero por los proyectos de inversión, en ocasiones como resultado de una satisfacción de requisitos innecesarios cuyo único propósito es aumentar el valor del contrato. En segundo lugar, acuerdos de corrupción pueden afectar el bienestar público, pues son más comunes los productos de mala calidad, lo cual causa futuros costos de mantenimiento.

Además, la corrupción perjudica a la población cuando se percibe como un costo de oportunidad, dado que una mayor inversión en los contratos afectados por la corrupción disminuye los recursos disponibles para otros proyectos de financiación pública (ibid.). En la medida que el gasto apropiadamente focalizado del Gobierno puede redundar en un mayor bienestar de la población, el costo de oportunidad del dinero invertido en financiar los intereses privados de una empresa resulta ser alto para la proporción más vulnerable de un país. Los resultados del artículo de Cano (2014) establecen un ejemplo de cómo la corrupción puede conllevar a resultados débiles en la financiación de otros frentes urgentes de atención en Colombia, pues cuando el índice de transparencia mejora, el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas se reduce en 0.6 puntos porcentuales.

El documento de Sarkar (2001) establece dos vías por las que la corrupción afecta la eficiencia del gasto público. La primera, es que los acuerdos intervenidos por la corrupción trasladan la asignación de los recursos de sectores potencialmente productivos a otros que no lo son, lo cual conlleva a una disminución de la productividad del capital invertido. La segunda vía se refiere al aumento del costo final de los proyectos de inversión pública gracias al protagonismo de los sobornos en el proceso de selección de las empresas que lideran los proyectos, lo cual resulta en una disminución de demanda y, por tanto, en el desplazamiento de empresas que tienen una mayor productividad potencial. En suma, el costo percibido por el Estado para los proyectos de inversión pública asciende, pero la productividad de esa inversión decrece en presencia de corrupción.

Con respecto a las consecuencias de la corrupción con un impacto económico, Dimant y Tosato (2017) realizan una exhaustiva revisión de literatu-

1 Según la adaptación del concepto de corrupción presentado por la Corporación Transparencia por Colombia (2017).

La corrupción también implica ineficiencia porque amenaza la calidad institucional de un país.

Cuando el criterio de selección para el financiamiento de obras públicas deja de ser un análisis costo-beneficio y se convierte en una decisión orientada hacia el valor del soborno o comisión, la confianza en que el Estado elige según la competitividad de las empresas se deteriora.

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ra y afirman que es nociva para el crecimiento económico y para la inversión extranjera directa. Los autores sostienen que son varias las publicaciones que atribuyen a la corrupción efectos negativos en la economía de un país, tales como bajos niveles de inversión, una alta carga de impuestos indirectos y una pobre asignación de recursos gracias a la distorsión de incentivos.

La corrupción también implica ineficiencia porque amenaza la calidad institucional de un país. Cuando el criterio de selección para el financiamiento de obras públicas deja de ser un análisis costo-beneficio y se convierte en una decisión orientada hacia el valor del soborno o comisión, la confianza en que el Estado elige según la competitividad de las empresas se deteriora. También existe una relación opuesta, pues la baja calidad institucional puede propiciar oportunidades de corrupción: “La causa de la corrupción suele asociarse a la calidad institucional del país, pues entre más sólido sea el sistema de normas y protocolos y entre más efectiva sea la difusión de información de la gestión pública, menor será la probabilidad de favorecer las intenciones de los actores corruptos” (Índice de Transparencia de las Entidades Públicas).

Si bien los anteriores trabajos fueron abordados teóricamente y concentrados en cualquier país que padece la corrupción, conviene destacar un aporte hecho específicamente para Colombia. Gamarra aborda tres variables explicativas para la corrupción en Colombia: gasto público, pobreza y participación política. Su resultado favorece los estudios anteriores, pues un mayor gasto per cápita está relacionado positiva y significativamente con un mayor riesgo de corrupción (2006, p. 31). Así, Colombia no parece ser una excepción de las relaciones encontradas por los autores anteriores y, más bien, parece ofrecer un panorama que propicia la corrupción y, además, acentúa sus consecuencias negativas. El país no solo tiene un índice de pobreza que merece atención, sino que también ha sido atacado por varios escándalos de corrupción que suelen estar asociados a la debilidad institucional, lo que está acompañado de falta de credibilidad institucional por las personas y baja calidad en los servicios orientados a atender a los grupos vulnerables.

Corrupción en Colombia

En la publicación Las personas y la corrupción: América Latina y el Caribe, se ofrece una contextualización de la situación que vive el país en cuanto a la corrup-

ción. Junto con República Dominicana, México, Perú y Venezuela, Colombia se erige con uno de los mayores índices de corrupción, lo cual sugiere la existencia de altos índices de soborno, gran corrupción policial y deterioro de la percepción de los ciudadanos sobre los esfuerzos de las entidades para combatir la corrupción (Transparency International, 2017).

El Monitor Ciudadano de la corrupción es una iniciativa de Transparencia por Colombia, cuyo propósito es presentar la investigación enfocada a abordar los casos de corrupción. Esta herramienta permite conocer las principales cifras y caracterizar las situaciones que tienen presencia de corrupción en el país. A continuación, se expondrán algunos de los hechos a destacar de esta publicación, entre los cuales están los sectores afectados por la corrupción, las figuras públicas involucradas en actos de soborno y cuál es la percepción de los colombianos sobre esta singularidad institucional.

Uno de los alcances del Monitor Ciudadano es que confirma que la mayoría de los hechos de corrupción (80%) son administrativos, esto es, que suceden en la fase de formulación y ejecución de leyes. Por lo anterior, la corrupción suele ser común en la rama ejecutiva y más que todo, los sobornos parecen ser comunes en los procesos de contratación pública (2017, p. 21). En particular, existe “incumplimiento en el objeto de los contratos, prevalencia de la contratación directa, contratos sin cumplimiento de los requisitos legales, falta de selección objetiva de los contratistas oferentes, casos críticos de “elefantes blancos”2 y clientelismo al interior de las entidades públicas en los procesos de contratación”.

La Tabla 2 (ibid., p. 28) permite observar que, de 80 casos de corrupción, 64 involucran a alcaldes y gobernadores, figuras que pretenden representar el interés público y legitimar los derechos de los habitantes de Colombia.

Por su parte, la Tabla 3 (ibid, p. 40) logra ilustrar cuáles y en qué medida son los sectores afectados por los hechos de corrupción que el Monitor Ciudadano logró contabilizar. Se observa que entre los sectores en mayor medida afectados están la educación (24%), la salud (17%), la infraestructura (13%) y los

2 Un elefante blanco se define como una obra pública de construcción, mantenimiento o instalación de un bien inmueble que tiene un impacto negativo para la comunidad debido a que ha sido abandonada o está inconclusa, sus costos superan los beneficios de su funcionamiento, no es utilizada, o su uso es diferente para aquel que fue creada (Secretaría de Transparencia, 2017).

servicios públicos y saneamiento básico (9%). Además de otorgar una visión de que en estos cuatro sectores ocurre el 63% del total de los hechos de corrupción, esta tabla permite examinar quiénes son los receptores de los costos generados a partir de la ineficiencia asociada a la corrupción. A saber,

Cuadro 2

son los sectores de salud y educación los más afectados y, por tanto, los que van a dejar de percibir los beneficios de proyectos destinados a mejorar el bienestar de la población colombiana. Por ser estos sectores estrechamente relacionados con el capital humano y la movilidad social, parece especialmente grave este resultado.

Cargos de autoridades involucradas en hechos de corrupción

Cargo NúmeroPorcentaje

Alcaldes 3645,00%

Gobernadores 2835,00%

Concejales 1012,50%

Representantes a la Cámara33,75%

Diputados 22,50%

Senadores 11,25%

TOTAL 80

Fuente: Monitor Ciudadano de la Corrupción, Transparencia por Colombia (2017) en Corrupción en Territorios de Paz (Transparencia por Colombia, 2017).

Cuadro 3

La evidencia presentada en las últimas secciones pone de frente la poca eficiencia con la cual se distribuyen los recursos de la Nación. No solo en tanto que el gasto destinado a generar movilidad social no ha logrado llegar a los segmentos poblacionales más necesitados, sino que gran parte de los recursos se ha desviado en beneficio de intereses privados. Además, no es casualidad que los índices de corrupción más altos se presenten en los sectores en los cuáles se evidencia bajo desempeño en indicadores líder y una alta dispersión en su comportamiento a nivel departamental.

Además, con respecto a las transferencias hechas por el gobierno por medio del SGP, se observa un

Sectores afectados y hechos de corrupción con dinero en juego

Sector afectado De 0 a 1.000 millones pesos Más de 1.000 millones de pesos

Fuente: Monitor Ciudadano de la Corrupción, Transparencia por Colombia (2017)en Corrupción en Territorios de Paz (Transparencia por Colombia, 2017).

Busqueda de palabras o frases

patrón que se repite a través de todas las variables analizadas. Son los mismos departamentos los que presentan valores más críticos tanto en las variables de salud como en educación. La alta dispersión de los resultados en salud y educación no hace sino corroborar la pobre administración de los recursos en esos departamentos, que redunda en severas ineficiencias en el gasto público territorial. En este caso, resulta necesario determinar no solamente la focalización de los recursos a nivel departamental (cómo en el caso subsidios), sino también propender por garantizar una buena ejecución y administración de los recursos al interior de cada entidad territorial.

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Redefiniendo el significado

y las implicaciones de los

subsidios

El autor sostiene que en la revisión de los subsidios se debe tener en cuenta una visión amplia de la relación costo-beneficio y no pretender que ese balance se puede cuantificar. El gasto público que se destina a los bienes y servicios subsidiados, dice, no es de menor categoría que el gasto dirigido a la inversión o al pago de la deuda.

Jorge Iván González*

Introducción

Hace unos meses, el director de Planeación Nacional, Luis Fernando Mejía, decía que el valor anual de los subsidios era de 72 billones de pesos (La República, jul. 6). Y advertía sobre los problemas que se podrían derivar de estos gastos en términos de transparencia, equidad y eficiencia. Por la forma como el director presentó las cifras parecería que el gasto en subsidios es excesivo y poco eficiente. La ley que se discute ahora en el Congreso (República de Colombia 2017) busca solucionar algunos de los problemas mencionados por Mejía. Las apreciaciones del director del DNP tienen un tono que llevaría

a sospechar de cualquier gasto del gobierno destinado a financiar subsidios. Es inevitable que se gaste mucho en bienes y servicios subsidiados, y esta característica del gasto no tiene nada de reprochable. En el proyecto de ley se cuestionan subsidios que no son costo/eficientes, o que no son equitativos. Y aunque el principio rector de la reflexión es adecuado, es pertinente indagar por el significado que tienen ambas dimensiones.

El análisis de los subsidios debe considerar tres aspectos. El primero tiene que ver con la definición del subsidio. El segundo con su cuantificación. Y el tercero con la relación entre el subsidio, la eficiencia y la equidad.

* Profesor universidades Nacional y Externado.

El gasto destinado a generar movilidad social no ha logrado llegar a los segmentos poblacionales más necesitados, sino que gran parte de los recursos se ha desviado en beneficio de intereses privados. No es casualidad que los índices de corrupción más altos se presenten en los sectores en los cuáles se evidencia bajo desempeño en indicadores líder.

La definición del subsidio

Los subsidios se podrían dividir en dos grandes grupos: los específicos y los no específicos, dependiendo de si es posible determinar el beneficiario directo. El gasto en educación es un subsidio específico porque se puede saber cuál es el estudiante beneficiado. En cambio, el gasto destinado a la defensa es un subsidio no específico porque es imposible precisar quién es el beneficiario directo. Los gastos no específicos tienen un impacto general, sin que se pueda saber con certeza la persona favorecida con el gasto. También con el ánimo de ilustrar, otros subsidios no específicos son el gasto dirigido al control de las fronteras, a la descontaminación del río Bogotá, al dragado del río Magdalena.

Cuando los subsidios son específicos tiene sentido establecer la distinción, de acuerdo con su naturaleza, entre monetarios y no monetarios. Son monetarios, por ejemplo, los dineros que recibe el hogar en el programa de Familias en Acción o los que recibían los empresarios en Agro Ingreso Seguro. Son no monetarios todos los subsidios que la persona recibe en especie. En esta categoría se incluyen, por ejemplo, el gasto público en educación, salud, servicios domiciliarios. La educación es un típico subsidio en especie. Un niño que va a la escuela tiene un costo año de unos 2 millones de pesos. Si la familia no paga matrícula porque el servicio es gratuito, el subsidio mejora la calidad de vida del hogar y su capacidad de pago. La alimentación o el transporte escolar son subsidios no monetarios, pero gracias a que la familia no tiene que comprar directamente estos

bienes y servicios, puede disponer de sus ingresos para adquirir otros bienes que consideran valiosos. La mayoría de los servicios públicos son subsidiados (policía, ejército, jueces, vías, educación, salud, etc.). En general, se puede afirmar que el subsidio mejora la capacidad de bienestar.

Cuando los subsidios son específicos es posible hacerse la pregunta por la relación entre el costo y el beneficio, y por la equidad. La ponderación costo-beneficio puede concebirse de una manera amplia, tal y como proponen Mises (1949) y Sen (2000). Para Mises la acción humana es el proceso que lleva a pasar de un estado que se considera inferior a otro que el individuo imagina que es superior. La percepción del estado del mundo se realiza a partir de la información que tiene cada persona. El individuo compara, a su manera, el estado actual y las diversas alternativas futuras y, entonces, escoge después de hacer un análisis costo-beneficio que normalmente es muy intuitivo.

Si los individuos participan en un proceso de elección colectiva es posible llegar a acuerdos que siempre son más o menos frágiles. Cualquier decisión colectiva es subóptima y ninguna solución puede responder a las preferencias de todos los individuos que participan en el proceso. Esta diversidad de ópticas no se resuelve con una estimación cuantitativa de la relación costo-beneficio. Ninguna alternativa técnica tiene la capacidad de llevar a la unanimidad. Por tanto, la evaluación costo-beneficio, por cuidadosa que sea, no resuelve los dilemas políticos y las opciones subjetivas de los actores.

Para Mises y Sen es claro que la acción humana siempre está marcada por un balance, más o menos intuitivo, de la relación entre el costo y el beneficio. Pero solamente en circunstancias muy específicas es posible llegar de manera razonable a una cuantificación de los costos y los beneficios. En la mayoría de las veces, la relación costo-beneficio no se puede medir, y la decisión a favor de una política pública se toma a partir de ideas aproximadas de lo que se considera bueno o justo (Sen 2009). En contra de esta visión amplia, el proyecto de ley sueña con que cualquier propuesta de subsidio esté acompañada de un balance detallado que permita valorar el costo/efectividad. Esta mirada estrecha olvida que hay decisiones que se toman colectivamente sencillamente porque se consideran buenas, independientemente de que se pueda llegar a una ponderación precisa de los costos y de los beneficios. Es imposible, por ejemplo, determinar si el metro de Bogotá es más, o menos, costo/efectivo que la descontaminación del río. La escogencia entre una u otra alternativa responde a criterios complejos, que no se pueden reducir a un cálculo fantasioso basado en precios sombra, o en valoraciones arbitrarias de los beneficios de una buena movilidad o del disfrute de un río limpio.

Si se conoce al beneficiario, la aproximación al balance costo-beneficio puede ser más expedita. Las cuantificaciones que se han hecho en áreas como la educación, los servicios domiciliarios, las becas escolares, etc., son relativamente buenas y permiten hacer consideraciones razonables sobre el costo/ efectividad de los programas. En el caso de los subsidios no específicos, la evaluación costo-beneficio es más global y no es factible determinar el impacto que tiene el gasto público sobre la equidad.

En la literatura sobre las finanzas públicas el estudio de Selowsky (1979) define el subsidio como la diferencia entre el costo y la tarifa (o cualquier forma de pago). Es decir, el subsidio es el valor neto que

1 La sentencia C-324 de 2009 de la Corte Constitucional (MP. Juan Carlos Henao) define el subsidio como “la diferencia entre el precio que los compradores pagan y el precio que los productores reciben, diferencia que para efectos de la presente providencia es pagada por un tercer agente, en este caso el Estado”.

2 Los estudios son muy numerosos. Algunos de ellos son: Vélez (1994), CGR (1994), González (1996, 1998), Gallego, Gutiérrez, Ramírez y Sepúlveda (2015), Gallego, González y Sepúlveda (2017), Meléndez (2008). En el caso de la formación profesional ver, por ejemplo, Attanasio, Guarín, Medina y Meghir (2017), Attanasio, Kugler y Meghir (2011), Attanasio, Medina, Meghir, Posso (2017), Attanasio y Skèley (1999). En educación, Barrera (2016).

En salud, Sánchez, Nupia y Urdinola (2000), Restrepo, Echeverri, Vásquez y Rodríguez (2003).

resulta después de descontar los aportes (o las tarifas, o los precios). Es inadecuado considerar como subsidio el gasto bruto, sin descontar los aportes. En otras palabras, no todo el gasto público es subsidio porque los beneficiarios pueden pagar algunos de los costos. Cuando el costo (C) es mayor que la tarifa (T) el subsidio (S) es positivo, así que S=C-T. Esta definición es aceptada entre los economistas y juristas1. A partir del trabajo de Selowsky se ha abierto un abanico muy amplio de estudios económicos sobre los subsidios2 .

La cuantificación del subsidio

No obstante el relativo consenso que existe sobre el sentido general de la definición, hay mucha discusión sobre la forma de medir los costos y las contribuciones (o los pagos, o las tarifas, o los aportes) que hace el individuo.

En cuanto a los costos, la primera precaución consiste en diferenciar el costo del gasto. En teoría, no

Fuente: Elaboración propia.

Flujograma 1 Diferentes tipos de subsidio

La ponderación de los impuestos y de los subsidios es relevante porque el objetivo último de la política económica y fiscal debe ser el mejoramiento de las condiciones de vida de las personas, y ello se logra si los subsidios y los impuestos son progresivos.

se debería igualar el costo al gasto. Esta identidad es incorrecta, ya que algunos gastos no entran directamente en la contabilización de los costos. A pesar de que esta identidad no es pertinente y puesto que en los programas y proyectos no se suele contar con estructuras de costos bien definidas, el subsidio normalmente se calcula como la diferencia entre el gasto (G) y la tarifa, así que S*=G-T. Con la información disponible esta solución, por la vía del gasto, es inevitable. No obstante las dificultades para lograr una contabilidad de costos, en algunos programas ya se han realizado estructuras de costos que facilitan un cálculo del subsidio más preciso. En educación, por ejemplo, se cuenta con canastas por niño año bastante buenas. En este caso sí se puede estimar S en lugar de S*. En los modelos de transporte el subsidio es la diferencia entre el costo (C), o tarifa técnica (TT) y la tarifa al usuario (TU) (Banco Mundial y Dalberg 2013 a, b).

La estimación de las contribuciones (o las tarifas, o los precios) puede presentar dificultades. La forma de calcular los aportes de los individuos es compleja, y el debate se ha hecho evidente sobre todo en el caso de las pensiones. El monto del subsidio cambia de manera significativa dependiendo de la tasa de interés que se utilice para estimar la rentabilidad del ahorro de las personas vinculadas al régimen de prima media.

En la exposición del proyecto de ley sobre subsidios se dice que en el régimen de prima media (Colpensiones) las pensiones altas reciben elevados subsi-

dios. De acuerdo con los cálculos del Gobierno, una pensión de más de diez salarios mínimos estaría recibiendo un subsidio anual de 58,6 millones de pesos. Una pensión entre ocho y diez salarios mínimos recibiría un subsidio anual de 39,1 millones de pesos. Una pensión entre seis y ocho salarios mínimos recibiría un subsidio anual de 30,3 millones de pesos. Estos cálculos han llevado a concluir que el régimen de prima media es regresivo, y que actúa como un Robin Hood a la inversa, ya que los pobres estarían subsidiando a los ricos. A partir de este diagnóstico, algunos analistas y entidades como Anif, han propuesto que el régimen de prima media se debe dejar marchitar, de tal forma que en el futuro todas las pensiones sean administradas exclusivamente a través del régimen de ahorro individual. Se afirma, además, que este tipo de alternativa es la única forma de evitar que se continúe ampliando el déficit ocasionado por los subsidios al régimen de prima media.

Las críticas al régimen de prima media dependen en gran parte de la forma como se calcula la rentabilidad del ahorro de los aportantes. Para calcular el valor de las contribuciones de los pensionados actuales, el Gobierno toma el valor aportado durante los años productivos y le aplica una tasa de rentabilidad del 4% real anual. Esta estimación es hipotética porque, en sentido estricto, en el régimen de prima media los ahorros de los jóvenes no se colocan en el sistema financiero, sino que se utilizan para pagar las pensiones de los viejos. Con la tasa del 4% los subsidios son altos, como se mencionó atrás. Pero

Farné y Nieto (2017) muestran que si se aplicara una tasa del 6% anual, los “subsidios desaparecen”, ya que las contribuciones cubrirían el valor de la pensión3. En tales condiciones, el sistema de prima media no sería regresivo y no tendría sentido continuar insistiendo en el Robin Hood a la inversa. El 6% es razonable dado el comportamiento que tuvo la tasa de interés en Colombia en los últimos 20 años, y dado el rendimiento que han tenido los fondos de pensiones privados.

En los ejemplos mencionados es posible, de alguna manera, acercarse a un cálculo del costo y del beneficio. Y estos ejercicios permiten tener elementos de juicio en el momento de discutir las alternativas de política pública. Pero es importante insistir en que en numerosos casos no es posible establecer el balance entre los costos y los beneficios. La inversión en ciencia y tecnología, por ejemplo, se debería considerar intrínsecamente buena. No se sabe cuáles son los beneficios, porque los resultados de las investigaciones son inciertos, así que los subsidios para ciencia y tecnología no pueden someterse ex-ante a una evaluación de su costo/efectividad.

Sin duda, entre las comunidades científicas siempre habrá discusión sobre los proyectos de investigación que puedan ser más adecuados para cada disciplina. Pero la priorización de los proyectos relevantes siempre termina haciéndose con criterios que superan la estrechez que suele acompañar el criterio de costo/efectividad.

El subsidio, la eficiencia y la equidad

Es conveniente hacer evaluaciones de resultado y de impacto para discutir de manera sistemática y ordenada sobre las implicaciones que pueden tener los diferentes subsidios. Y las dos categorías de análisis son la eficiencia y la equidad. En el país se han realizado más ejercicios sobre la incidencia que tienen los subsidios en la equidad, que en la eficiencia. Quizás porque frente a la equidad hay criterios relativamente homogéneos, que permiten comparar la distribución del ingreso antes y después del subsidio. El examen de la eficiencia es problemático y se presta a muchas discusiones. La primera pregun-

3 “... la existencia de subsidios a las pensiones del Régimen de Prima Media depende del supuesto que se haga alrededor de los rendimientos que podrían tener los trabajadores sobre los aportes realizados a lo largo de su vida laboral. Si se asumen rentabilidades similares a las rentabilidades que los fondos privados efectivamente otorgan a sus afiliados los subsidios desaparecen” (Farné y Nieto 2017, p. 2, énfasis añadido)

ta tiene que ver con el significado mismo de la eficiencia. No es posible establecer el límite a partir del cual el balance costo-beneficio se puede considerar eficiente. Además, las llamadas fronteras de eficiencia, que permiten comparar resultados en diferentes escenarios son útiles en contextos muy específicos.

El proyecto de ley considera, con bastante ingenuidad, que todo nuevo subsidio debe estar acompañado de un juicioso análisis costo-beneficio. Este ejercicio apenas sería útil para comenzar la discusión política, pero no resuelve ninguno de los problemas básicos de cualquier elección colectiva. Y, además, no parece necesario que todo nuevo subsidio deba respetar el principio de legalidad. De acuerdo con el art. 3 del proyecto de ley, el subsidio “... debe ser creado mediante una norma con fuerza de ley” (art. 3). Esta norma le resta flexibilidad a la política económica y amarra las decisiones futuras a unas dinámicas futuras que, por su naturaleza, son muy inciertas.

Para la evaluación de la equidad del subsidio se compara la distribución del ingreso antes y después del subsidio. Este tipo de consideración se puede hacer cuando los subsidios son específicos. Y, entonces, la forma de realizar la focalización es un determinante del éxito del subsidio. Si el beneficiario se selecciona bien, es más probable que se logre el objetivo distributivo.

Uno de los instrumentos privilegiados para realizar la focalización en el país ha sido el Sisbén. Dados los numerosos errores de inclusión y exclusión, el DNP avanza en una nueva actualización del Sisbén. Otro instrumento que se utiliza mucho para focalizar es el estrato. Numeroso estudios muestran que la estratificación ya no discrimina como lo hacía cuando fue creada en 1983. La distribución entre estratos se ha distorsionado. En Bogotá los estratos 2 y 3 cubren el 60,75% de las manzanas. El Conpes 3386 de 2005 estima que los estratos 2 y 3 agrupan el 68,3% de los hogares. En los estratos 2 y 3 viven el 76,1% de las personas, mientras que en los estratos 4, 5 y 6 apenas viven el 5,8%. Dicho de otras manera, los estratos ya perdieron su capacidad de clasificación. La eliminación del estrato obligaría a que la sociedad piense en otras mediciones que permitan conocer mejor la situación socioeconómica de los hogares. El avalúo catastral se acerca a la capacidad de pago de los hogares más que el estrato. La solución ideal sería la declaración de renta universal. A partir de allí, unos hogares reciben subsidios y otros pagan impuestos.

Busqueda de palabras o frases

El criterio para evaluar el impacto del subsidio en la equidad es relativamente sencillo: si el Gini baja, el subsidio es progresivo y, por tanto, contribuye a mejorar la equidad. En caso contrario, cuando el Gini sube, el subsidio es regresivo y no favorece la equidad. Y de forma general, se dice que el subsidio es progresivo cuando recibe más quien tiene menos.

En los análisis de los programas sociales se suele comparar la situación de la familia antes y después del subsidio. Desde una mirada más general y ampliando el horizonte de análisis, el efecto equidad del subsidio no se puede desvincular de los pagos que hace la familia a través de los impuestos. Una evaluación macro debe considerar el ingreso disponible (Yd), entendido como el ingreso inicial (Y) menos los impuestos más los subsidios (Yd=Y-T_ (N,L)+S_(N,L) ), donde T_(N,L) representa los impuestos, tasas, contribuciones, etc., de los órdenes nacional (N) y local (L), S_(N,L) corresponde a los subsidios (nacionales y locales). El Yd resulta de la combinación de los impuestos y de los subsidios.

La ponderación de los impuestos y de los subsidios es relevante porque el objetivo último de la política económica y fiscal debe ser el mejoramiento de las condiciones de vida de las personas, y ello se logra si los subsidios y los impuestos son progresivos. Es decir, si los subsidios favorecen a los pobres, y si los impuestos castigan a los ricos.

El objetivo final es aumentar la capacidad de pago de las familias. La política pública debe lograr que en el caso de las familias pobres, los subsidios superen a los impuestos (S>T). Y en el caso de las familias ricas se busca que impuestos superen los subsidios (T>S) cuando la familia es rica. Se trata de crear condiciones propicias para que las familias puedan adquirir los bienes que juzgan valiosos 4 .

Para Stiglitz, Sen y Fitoussi (2010), que dirigieron la Comisión Sarkozy, la economía va bien si las personas pueden ampliar su capacidad de consumo. Esta es una proxy del bienestar (well-being). Los autores muestran que los indicadores agregados (PIB per cápita, índice de desarrollo humano, etc.), no dan cuenta de las condiciones de vida de las familias. El crecimiento del PIB promedio puede estar acompañado de un deterioro de la calidad de vida de un grupo importante de personas. A los bancos les puede ir muy bien y mientras tanto es factible que los trabajadores bancarios estén en una situación más difícil porque su capacidad de pago disminuye. Para la Comisión Sarkozy es claro que el aumento del ingreso es una condición necesaria pero no suficiente para mejorar el bienestar.

Las estadísticas que informan sobre la capacidad de consumo de las familias son muy malas. Por esta razón, la Comisión Sarkozy recomienda mejorar la información de los hogares con el fin captar el balance neto entre los impuestos y los subsidios. En Colombia cada vez se avanza más hacia el conocimiento del balance neto de las familias, pero se requiere que las próximas encuestas estimen el ingreso disponible desde el hogar. No obstante las limitaciones de información, investigaciones recientes ofrecen resultados suficientes para ser pesimistas.

4 En el Informe de Desarrollo Humano del 2010, La Verdadera Riqueza de las Naciones: Caminos al Desarrollo Humano (Pnud 2010), se propone el índice de pobreza multidimensional (IPM) como una medida que busca acercarse a las condiciones de vida de la familia en la perspectiva de la Comisión Sarkozy. En Colombia, también se ha avanzando en la estimación del IPM. Aunque el IPM todavía está lejos del ideal propuesto por la Comisión Sarkozy, es un avance significativo en la dirección buscada (Angulo, Díaz y Pardo 2011).

De acuerdo con los informes de la Organización para la Cooperacion y el Desarrollo Económicos (Ocde), en Colombia el coeficiente de Gini no se mueve antes y después de impuestos y subsidios. Esta situación contrasta claramente con la de los países europeos donde las decisiones fiscales expresadas en los impuestos y en los subsidios modifican de manera sustantiva la distribución del ingreso. En Bélgica, por ejemplo, el Gini antes de impuestos y subsidios, es de 0,50. Y después se reduce a 0,24. Este cambio tan radical indica que los impuestos y los subsidios se definen con criterios progresivos. En Colombia el Gini prácticamente no se mueve y permanece en niveles relativamente elevados, cercanos al 0,6. En conclusión, no tenemos políticas distributivas que mejoren el ingreso disponible de los pobres. Dicho de otra manera, los subsidios se le vuelven a quitar a las familias vía impuestos.

En el caso de Bogotá, Gallego et al. (2015, 2017) también llegan a la conclusión que la combinación de impuestos y subsidios no modifica la distribución del ingreso. Algunos subsidios, como el de educación son progresivos. Pero los impuestos no son progresivos y, entonces, lo logros que se consiguen por un lado se pierden por el otro. Estos resultados, y los del nivel nacional, indican que no se han conseguido los propósitos de la Comisión Sarkozy. En el lenguaje de Kakwani, Khandker y Son (2004), el crecimiento en Colombia no ha sido pro-pobre porque no ha reducido la desigualdad.

Conclusiones

1. El gasto público que se destina a la oferta de bienes y servicios subsidiados no es de menor categoría que el gasto dirigido a la inversión o al pago de la deuda.

2.Es conveniente revisar los subsidios, pero teniendo una visión amplia de la relación costo-beneficio, y no pretendiendo que en todos los casos este balance se pueda cuantificar. Las decisiones colectivas se toman a partir de ideas aproximadas de lo que se considera bueno y justo.

3. Es importante vigilar que los subsidios mejoren la equidad. Pero se debe ir más lejos con el fin de establecer el balance neto impuestos y subsidios.

4. Es ingenuo pretender que la aceptación de todo nuevo subsidio se realice a partir de un balance costo-beneficio.

5. No parece necesario que todos los nuevos subsidios deban respetar el principio de legalidad.

6. La cuantificación de la relación costo-beneficio, siempre está marcada por criterios normativos, así que no existe un balance óptimo. En el caso de las pensiones, el gobierno y los fondos privados han realizado estimaciones de los subsidios que tiene un claro sesgo en contra del régimen de prima media.

7. La focalización se puede mejorar, y una forma de hacerlo sería eliminado el estrato y reemplazándolo por otros instrumentos. El subóptimo sería el catastro, y el óptimo la declaración de renta universal.

8. En las evaluaciones de las políticas públicas se debería tener en cuenta el balance neto entre los subsidios y los impuestos, tal y como lo propone la Comisión Sarkozy.

El proyecto de ley considera, con bastante ingenuidad, que todo nuevo subsidio debe estar acompañado de un juicioso análisis costo-beneficio. Este ejercicio apenas sería útil para comenzar la discusión política, pero no resuelve ninguno de los problemas básicos.

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Dos piezas claves

para un mejor Gasto público

Fortalecer la autonomía de las entidades territoriales y dotar al Estatuto Presupuestal de un enfoque de resultados

Se plantea la necesidad de revisar el manejo del gasto público y se propone retomar el rumbo de la descentralización y revisar el estatuto presupuestal para una mayor coordinación de las acciones de todos los niveles del sector público en el territorio. Para la defensa de esas tesis se hace un estudio comparativo de cómo manejan el presupuesto los países latinoamericanos y cómo se hace en Colombia.

Colombia ha incrementado de forma sostenida el gasto público desde la década de los años noventa, lo que a la luz de la Ley de Wagner1, es una consecuencia normal del progreso de las sociedades, que impulsa la demanda social por bienes públicos. El problema de este crecimiento se encuentra en el permanente desbalance entre ingresos y gastos del gobierno central que debe ser financiado con recursos de crédito, no obstante las reformas tributarias periódicas que duplicaron la presión fiscal en los últimos 25 años.

1 De acuerdo con la formulación de Adolph Wagner, el aumento del gasto público es una consecuencia de la demanda creciente de bienes y servicios provistos por el estado a medida que los países se desarrollan.

En 1999 el déficit del gobierno central alcanzó más de 6% del PIB, pero la construcción de un marco más estricto para el manejo de las finanzas públicas y en especial el favorable ciclo económico desde el 2003, redujo este déficit hasta ubicarlo en 2,3% en 2008. Los efectos de la crisis de 2009 y posteriormente el fin de la bonanza de precios de hidrocarburos, que por impuestos y utilidades representaron recursos adicionales por un monto equivalente a 3,0% del PIB, confirmaron que el déficit del gobierno central perdura como una de las principales fragilidades de la política macroeconómica actual. Desde el 2011, el gobierno adoptó una regla fiscal que fija una senda de ajuste gradual con metas de déficit estructural que lo llevarían hasta no superar el 1% en 2022.

Olga Lucia Acosta N.*

* Economista, Asesora Regional de la Oficina de Cepal en Colombia

En 2016 se realizó una reforma tributaria que se añade a las 12 realizadas en las dos últimas décadas, con el propósito de corregir problemas de la estructura tributaria, en particular la baja progresividad y la informalidad laboral. Los estimativos del Gobierno indican que esta reciente reforma permitiría alcanzar de forma gradual ingresos adicionales equivalentes al 3,1% del PIB en 2022, que sustituirían los que se dejaron de percibir por los menores precios del petróleo.

Las perspectivas económicas no favorecen un fortalecimiento de los ingresos en los próximos años y además existen presiones de gasto derivadas de los compromisos de proveer bienes públicos a zonas del país con hondos rezagos. A la preocupación por el nivel del gasto, se añaden los cuestionamientos por su baja progresividad (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2016) y el poco conocimiento acerca de su eficiencia.

Es oportuno entonces preguntarse si la estructura del gasto público es la adecuada o si existe margen para realizar reformas con el propósito de hacerla más eficiente. Este es el mandato de la Comisión de Estudio de Gasto Público y de la Inversión en Colombia, convocada por el gobierno en el mes de febrero de 2017, que trabajará hasta finales de este año para realizar sus recomendaciones, las cuales, como ha sucedido con las de otras misiones de gasto y de ingreso conformadas por distintas administraciones, se irán convirtiendo, de forma pausada, en acciones y reformas.

Estas líneas se centran en brindar argumentos sobre la necesidad de revisar dos pilares fundamentales para lograr una mejor asignación del nivel de gasto público que tiene hoy Colombia, o para decirlo de forma más directa, para que se gaste bien. El primero se refiere a retomar el rumbo de la descentralización que el país abandonó a comienzos de este siglo, por consideraciones macroeconómicas del exceso de gasto y argumentando los riesgos y los hechos de captura de estos recursos en algunas regiones del país. El segundo plantea una revisión al estatuto presupuestal, para que enfrente las necesidades actuales de lograr mayor coordinación de las acciones de todos los niveles del sector público en el territorio, para superar la lógica sectorial y por agencia pública, el cual predomina en los marcos actuales.

Luego de estas consideraciones, la siguiente sección pasa revista a las principales estadísticas sobre la evolución global del gasto público y del gasto social desde 1990, así como a su comparación tanto con el nivel como con la composición del mismo en otros países de la región. Enseguida se presentan algunas observaciones sobre el proceso truncado de descentralización y la poca autonomía de los gobiernos locales que impiden al ciudadano incidir sobre las decisiones de gasto, y genera espacios para prácticas clientelistas y oportunidades de corrupción. Posteriormente, se advierte sobre la necesidad de hacer más flexibles las normas orgánicas de presupuesto para incorporar los procesos más densos y complejos de coordinación y gestión que hoy exigen las intervenciones del sector público. Finalmente se sugieren algunas líneas de acción en los dos aspectos mencionados y se insiste en la importancia de la calidad y la consistencia de la información, además de la forma de comunicarla para que los ciudadanos tomen decisiones.

Tendencias generales del gasto público a partir de la última década del siglo XX

a. ¿Qué se mide?

Existen dos fuentes diferentes para medir el gasto público: la contabilidad nacional y las estadísticas fiscales. El sistema de cuentas nacionales es quizás el de mayor alcance económico y estadístico en tanto abarca el gobierno central, los gobiernos locales y sus entidades y las entidades de seguridad social; utiliza una metodología de causación y las revisiones más recientes (SCN 2008) han logrado mayor

coherencia con otros sistemas estadísticos2. La segunda fuente son las estadísticas de finanzas públicas, EFP, que presentan el balance de ingresos, de gastos y de financiamiento del sector público, con base en una metodología de operaciones efectivas de caja.

Los agregados del gasto público total y del gasto social que se comentan a continuación se descomponen por finalidades. Las que agrupa el gasto público social son educación, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda, otros servicios sociales (actividades recreativas, cultura y deporte) y agua potable. Las otras cuatro finalidades que no corresponden al gasto público social son: defensa, servicios económicos, servicios públicos y administración publica general.

b. ¿A cuánto asciende el gasto público y el gasto público social en Colombia?

El análisis cronológico y los principales agregados de finanzas públicas3 aportados por el estudio “La Política Fiscal en el Siglo XX en Colombia” (Junguito & Rincon, 2004) señalan que el nivel de gasto promedio anual del gobierno fue de 5.0% del PIB desde los primeros años del siglo XX hasta 1960, y se incrementó a 9,0% del PIB entre 1960 y 1990. Los autores explican que el aumento en el gasto (del gobierno) durante el siglo veinte estuvo asociado principalmente con las transferencias a las regiones y con los programas de inversión en infraestructura.

En la década de los noventa se produjo un incremento sostenido del gasto público explicado fundamentalmente por el cumplimiento de diferentes mandatos de la Constitución de 1991. En el gráfico 1 se observa que en la década de los 80 el gasto total de las administraciones públicas representó en promedio 22,5% del PIB, y en el primer quinquenio de la década de los noventa se incrementó a 25% del PIB. El gasto social, que fue inferior a 7% del PIB en la década de los 80, alcanzó más de 10 puntos del PIB en 1994.

El gráfico 2 prolonga esta serie comparable con la anterior hasta 2003 y muestra que la tendencia creciente se extendió en la década hasta 1997 cuando el gasto público total alcanzó 33,2% del PIB, 10 puntos más del PIB respecto al de 1990. El gasto social se duplicó en la década de los noventa, pasando

2 Además de las actualizaciones a la metodología de las cuentas, para captar mejor los cambios en las condiciones económicas, se sumó en Colombia la creación de la Contaduría General de la Nación y la decisión de que esta entidad fuera la fuente principal del DANE, para elaborar las cuentas del sector público. Durante los primeros años se produjeron tendencias sin explicación económica en la serie y la Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad, solicitó un trabajo de actualización de la serie del Dane, (Urdaneta, 2005) cuyos resultados son los que presenta el gráfico 2.

3 Las series del estudio de (Junguito & Rincon, 2004) fueron construidas de acuerdo a la metodología de las operaciones efectivas de caja, según lo establecido por el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del FMI, 1986.

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Las perspectivas económicas no favorecen un fortalecimiento de los ingresos y existen presiones de gasto por los compromisos de proveer bienes públicos a zonas con hondos rezagos.

Gasto Público Total y Gasto Público Social

Fuente: Urdaneta Jairo Informe para Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad (2005) Metodología de Cuentas Nacionales, DANE, Formulario F 400.

de 7,1% en 1990 a más de 16% del PIB en el 2000. No obstante, las diferentes reformas tributarias llevadas a cabo durante esta década para financiar adecuadamente lo dispuesto por la Constitución de 1991 no lograron cerrar el desbalance entre ingresos y gastos. Y la crisis económica con la que cerró el siglo XX exigió realizar cambios constitucionales para frenar el ritmo creciente del sistema de transferencias a las entidades territoriales. En 2003 el gasto social representó 16,7% del PIB y el gasto total 33,9%.

La primera década del siglo XXI se caracterizó por las tensiones entre el avance en materia de derechos universales y las políticas de focalización del gasto social y por trabajar en la construcción de una mejor institucionalidad fiscal que se materializó en

la Ley de responsabilidad fiscal aprobada en 2003, la cual introdujo marcos fiscales de mediano plazo y otros documentos e indicadores para la gestión presupuestal.

Los resultados se aprecian esta vez mediante una serie de gasto público del gobierno general4 para los años 2009 a 2015, que utiliza la revisión del sistema de cuentas nacionales de Naciones Unidas, SCN 2008, adoptada por el DANE, donde se observa un menor ritmo de crecimiento del gasto público total y social que alcanzaron en 2015 32,8% del PIB y 20,7% respectivamente, según el gráfico 3.

La tendencia creciente que observa el gasto público en el primer quinquenio de la presente década tiene que ver con los mayores recursos del gobierno central y las entidades territoriales producto del boom minero energético que fortaleció las arcas públicas a través de impuestos, utilidades y regalías. Por su parte, la pérdida de estos recursos desde 2015, por un monto cercano a 3,0% del PIB, motivó la creación, primero, de la Comisión de expertos para la equidad y la competitividad tributaria, cuyas recomendaciones de diciembre de 2015 fueron incorporadas en el proyecto de reforma tributaria aprobado en diciembre del 2016; y segundo, mediante el artículo 361 de esta reforma (Ley 1819 de 2016) se ordenó la conformación de la Comisión de Expertos para el estudio integral del gasto público y de la inversión pública en Colombia, la cual presentará sus recomendaciones a finales del 2017.

El gráfico 4 muestra la evolución de las apropiaciones del Presupuesto General de la Nación (que abarca gobierno central), también para el gasto total y para el social desde el 2000 hasta el 2017 y permite observar las mismas tendencias del sector público total analizadas atrás. Se destacan las menores apropiaciones, por más de dos puntos del PIB, de los presupuestos aprobados en 2016 y 2017, recorte necesario para ajustar las finanzas públicas a la reducción permanente de los ingresos y cumplir con las metas de reducción gradual del déficit dispuestas por la regla fiscal.

Estas cifras agregadas muestran la tendencia de crecimiento del gasto en la década de los noventa, de los esfuerzos orientados al control y a la construcción de mejores instituciones para dar sostenibilidad a las finanzas públicas en la década del 2000, una recuperación del espacio fiscal para gasto que termina en 2015.

c. ¿Cómo se comparan el gasto público de Colombia con el de otros países latinoamericanos?

Colombia no es más un país de gasto público bajo, por lo menos no desde finales del siglo XX. El gráfico 5, con base en estadísticas de la CEPAL, compara el gasto del sector público total de varios países de la región5. Se aprecia que Colombia es un país con un gasto público mayor que el promedio latinoamericano de los 19 países a los que se refiere el gráfico. Argentina y Brasil son los países con mayor gasto público, le siguen Colombia y Costa Rica, mientras que México, Chile y Perú se encuentran varios puntos del PIB por debajo del promedio en este agregado.

5 Como lo advierte la nota al pie del gráfico 5, para algunos países el agregado es el sector público no financiero, para otros es el gobierno general o el sector publico.

Público Total y Gasto Público Social

4 El gobierno central, los municipios y los departamentos, se denominan gobierno general en la revisión del sistema de cuentas nacionales, SCN 2008 utilizado actualmente en la contabilidad nacional.

La tendencia creciente que observa el gasto público en el primer quinquenio de la presente década tiene que ver con los mayores recursos del gobierno central y las entidades territoriales producto del boom minero energético que fortaleció las arcas públicas a través de impuestos, utilidades y regalías.

Fuente: DANE, 2015. Gobierno General, Cuentas Nacionales Base 2005, SCN 2008.

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Gasto Público Total y Gasto Público Social Presupuestos Aprobados

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/faces/GestionMisional/PresupuestoPublicoNacional/PresupuestoGralNacion/

Gráfico 5 Gasto Público y su composición en América Latina, 2015

ArgentinaBrasilChileColombiaPerúMéxicoCosta RicaProm AM Lat1/

Fuente: CEPAL, CepalStat, Argentina y México: Sector Público No Financiero; Brasil y Colombia: Gobierno General; Perú Costa Rica y Promedio América Latina, prom Am Lat: Sector Público; Chile: Gobierno Central.

* El gasto diferente al social comprende: servicios públicos generales, defensa, orden público y seguridad, y, asuntos económicos.

No solo hay diferencias en los niveles del gasto público entre países, sino también en cuanto a su composición sectorial. El gasto diferente al social6 en Brasil, Argentina y México representó montos cercanos a 18%, 16% y 14% del PIB respectivamente, superior al promedio regional. Este gasto en Colombia, diferente al gasto social, alcanzó 12% del PIB en 2015, superior a los de Chile (7,5%) Perú (8,0%) y Costa Rica (9,1%). Los contrastes también son marcados en el gasto público social y en sus componentes: mientras Argentina y Brasil gastan montos equivalentes a 14,1% y a 13,2% del PIB, respectivamente, en protección social, en Colombia, Costa Rica y Chile el gasto asciende a 9,1%, 7,0% y 6,3% del PIB respectivamente. Por el contrario, Perú (3,1%) y México (3,8%) están por debajo del promedio de gasto en protección social en América Latina. También se presentan diferencias en el gasto en educación, mientras Costa Rica y Argentina dedican sumas que alcanzan 7,5% y 6,6% del PIB respectivamente, Brasil y Colombia gastan 5,6% y 4,6% del PIB respectivamente. En salud los países de mayor gasto público son Argentina, Costa Rica, Brasil y Colombia, todos por encima del promedio latinoamericano que alcanza 3,4% del PIB. Una comparación rigurosa exige examinar no solo las estructuras demográficas de los países, sino también las complejidades de la institucionalidad social que les son propias.

Un trabajo reciente basado también en registros estadísticos de la CEPAL, muestra que Colombia medida por el gasto del Sector Público No Financiero, habría pasado de representar 18,3% del PIB en 1990, a 30,4% en 1997, 31,8% en 2003 y 31,1% en 2008. (Malagón & Ocampo, 2016). Los autores recalcan diferencias considerables en el tamaño del sector público y en su evolución y proponen cuatro grupos de acuerdo con el crecimiento promedio del tamaño del gobierno central: En el primer grupo se clasifican los países con un sector público de gran tamaño en 1990 y en expansión, donde se encuentran Brasil y Bolivia. En el segundo, los países con un sector público también grande pero con poco crecimiento que comprende a Venezuela, Chile, Uruguay, Nicaragua y Honduras. El tercer grupo se caracteriza por tener un gasto público pequeño en 1990 y en expansión, y en éste los autores incluyen a Colombia, Paraguay, República Dominicana, Ecua-

dor, Argentina y México. Finalmente, el cuarto grupo abarca a Guatemala, Perú, Costa Rica, Panamá y El Salvador, países con un sector público pequeño y de bajo crecimiento.

Una reflexión inicial es que el nivel de gasto público en Colombia no parece ser excesivo si se compara con el de otros países de la región, pero su financiación ha sido tradicionalmente insuficiente y se expresa en un déficit recurrente y en la necesidad de acudir permanentemente al crédito.

Las autoridades económicas concentraron sus esfuerzos en los últimos años en la construcción de instituciones fiscales que garantizaran una reducción gradual del déficit. La Ley de Transparencia y Responsabilidad fiscal en 2003 adopta una planificación plurianual de las finanzas públicas al crear el Marco Fiscal de Mediano Plazo, que establece techos de gasto a partir de 2005. La Regla Fiscal adoptada en el 2011 que compromete al gobierno a reducir progresivamente su déficit estructural, con metas puntuales en porcentajes del PIB para 2014 (-2,3%), 2018 (-1,8%) y desde 2022 en adelante (-1,0%). A pesar de estos avances, el déficit del gobierno central es de nuevo la principal preocupación de la política macroeconómica y nuevamente se recurre a misiones de expertos independientes con el propósito de que formulen recomendaciones para lograr sostenibilidad de las finanzas públicas y mayor efectividad e impacto distributivo del gasto público.

Una reflexión inicial es que el nivel de gasto público en Colombia no parece ser excesivo si se compara con el de otros países de la región, pero su financiación ha sido tradicionalmente insuficiente.

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La limitada autonomía de los niveles sub-nacionales ha impedido la fijación de prioridades locales y ha actuado en contra un gasto público eficiente y de gobiernos locales responsables

La teoría de finanzas públicas enseña que el gasto público es más eficiente si los ciudadanos que pagan impuestos deciden (a través del voto, esencialmente) la asignación de los recursos y disponen de herramientas y mecanismos para realizar el seguimiento. Este fue uno de los argumentos más importantes del proceso de descentralización que se inició en Colombia en los tempranos 80, en las voces de expertos nacionales e internacionales (Wiesner & Bird, 1982) que recomendaron una agenda, materializada en leyes que fortalecieran los ingresos de los gobiernos sub-nacionales7. La asignación de recursos propios a los municipios y departamentos se acompañó, pocos años después, de la adopción de la elección popular primero de alcaldes (1986) y posteriormente de gobernadores (1991).

La Constitución de 1991 fortaleció esta orientación y asignó un monto creciente de recursos mediante

transferencias, lo que fue señalado a finales de esa década como el principal causante del incremento del gasto público del gobierno central y por ello del déficit fiscal (Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas, 1997). Esta conclusión fue controvertida con el argumento de que el gobierno central no redujo su gasto de forma simultánea con las transferencias a los gobiernos sub-nacionales. (Bird & Fiszbein, 1988). Sin embargo, las reformas tributarias frecuentes en Colombia en los últimos 25 años se han orientado a fortalecer exclusivamente los ingresos del gobierno central, a pesar de que se invoquen problemas en la estructura fiscal y se cuente con recomendaciones orientadas a dotar a los municipios y departamentos de rentas propias, formuladas por reconocidos expertos y también por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (Dirección General de Apoyo Fiscal, DAF, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2015).

La alta participación de los gobiernos locales en el gasto público en Colombia convierte a Colombia en uno de los países unitarios más cercano a países federales como Brasil o Argentina. La incoherencia de esta situación es que los recursos propios locales son una pequeña proporción de los impuestos totales. En el segundo lustro de la década anterior los impuestos propios sub-nacionales no superaron el 18% del total de impuestos, mientras que el total de los gastos realizados por los gobiernos locales superaron el 30% del total del gasto público (Bird, 2013). Con la advertencia de la variedad de situaciones que se esconden en los promedios, en las cifras oficiales se muestra que las transferencias nacionales pasaron de representar 56% del total de ingresos de los departamentos en 1990, a 65% en 1999; en los municipios la contribución de las transferencias del gobierno central en el total de ingresos pasó de 40% a 44% en el mismo período. (Dirección General de Apoyo Fiscal, DAF, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2015)

La preocupación por la estructura deficitaria con alta dependencia del crédito impuso en la primera década de este siglo una política estatal de responsabilidad fiscal que aplicó controles a los procesos de endeudamiento y exigió reestructuraciones para sanear las finanzas de aquellas entidades territoriales que presentaron problemas de exceso de gasto frente a sus ingresos. La evaluación oficial reciente de los resultados concluye que a pesar del fortalecimiento de los ingresos de los municipios se requiere mayor autonomía de los gobiernos locales para sacar provecho de las fuentes de riqueza propia y “pro-

mover tanto la eficiencia como la rendición de cuentas en el uso de los recursos públicos, entre otros” (Dirección General de Apoyo Fiscal, DAF, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2015).

Destaca también el mismo informe de la DAF, la expansión de la inversión pública territorial, la cual pasó de representar 3,1% del PIB durante el período 1990-1999 a un promedio anual de 7,5% del PIB en el período 2000-2012. Los riesgos de ineficiencia de este gasto, advertidos tempranamente (Wiesner, La Descentralización, el Gasto Social y la Gobernabilidad en Colombia, 1995), residen en que los niveles territoriales donde se ejecuta el gasto no interiorizan sus costos fiscales, pues los impuestos se recaudan a nivel nacional (Alesina, Carrasquilla, & Echavarria, 2002).

En este mismo sentido se orientó el diagnóstico del Plan de Desarrollo 2014-2018 (DNP, 2015), puesto que mostró los desequilibrios entre finanzas y gasto de los gobiernos sub-nacionales. Mientras 61% de la inversión pública en 20138 estuvo a cargo de las entidades territoriales, 80% de las rentas propias territoriales están concentradas en 37 municipios y en 12 departamentos. Por otra parte 48% de los municipios dependen del SGP y de las regalías para financiar su gasto y presentan debilidad institucional para generar recursos propios, además de la desarticulación de las agencias públicas del gobierno central en el territorio.

Diferentes revisiones del proceso de descentralización colombiano, misiones convocadas por el gobierno, informes de la OCDE sobre el país, e incluso las bases del Plan de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”, recomiendan dar a las autoridades locales más autonomía y responsabilidad mediante el fortalecimiento de sus finanzas. Sin embargo, el gobierno central sigue concentrando el recaudo de los impuestos, y la más reciente reforma tributaria, como en otras ocasiones, solo realizó ajustes puntuales a los impuestos sub nacionales, no obstante las recomendaciones de la Comisión de Expertos Tributarios del 2015, en las que se advirtió que desde 1983 no se realiza una reforma estructural a los impuestos locales (Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria, Diciembre 2015).

Coordinación y articulación de las acciones del sector público, de lo sectorial a lo territorial, del enfoque de insumos al de resultados

En los últimos veinte años Colombia ha realizado esfuerzos por mejorar la información de las finanzas públicas y para armonizar las coberturas, las metodologías y los resultados del sector según las cuentas nacionales y según el manual de estadísticas de finanzas públicas. Sin duda, contar con información confiable y consistente entre sistemas permitirá una mejor programación, seguimiento y evaluación. Sin embargo los problemas de coordinación son de mayor alcance.

8 La inversión pública aumentó 143% entre 2002 y 2013. En este último año las entidades territoriales, invirtieron 65 billones, lo que representa 61% de la inversión publica.

Expertos en políticas públicas han mostrado los requerimientos crecientes en materia de coordinación y articulación de las acciones del estado (Cunill-Grau, 2014). En especial, los estudios sobre los

7 Ley 14 de 1983 sobre ingresos locales y Ley 12 de 1986 sobre transferencias municipales.

Diferentes revisiones del proceso de descentralización colombiano, misiones convocadas por el gobierno, informes de la OCDE sobre el país, e incluso las bases del Plan de Desarrollo 2014-2018

“Todos por un Nuevo País”, recomiendan dar a las autoridades locales más autonomía y responsabilidad mediante el fortalecimiento de sus finanzas.

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sistemas de protección social en la última década se ha señalado la necesidad de implementar políticas públicas mediante abordajes integrales, tanto horizontales o referidos a la especialización sectorial, como verticales o según los niveles de la administración, nacional o local9 (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, 2017). La falta de coordinación no solo reduce la eficiencia y la eficacia por el incremento en los costos o por el uso ineficiente de los fondos públicos sino que debilita la legitimidad de las políticas públicas (Repetto & Fernandez, 2012).

Por otra parte varios países se han dado a la tarea de actualizar sus marcos presupuestales con el propósito tanto de atender las necesidades crecientes de coordinación al interior de las agencias del gobierno central, y con aquellas de los gobiernos sub-nacionales, como por la imperativa necesidad de asociar el gasto a resultados medibles y verificables por los ciudadanos.

El estatuto presupuestal colombiano, que regula la forma como se planifica, programa, aprueba y ejecuta el presupuesto, resulta hoy un marco estrecho para atender la coordinación de la acción de las agencias públicas y de los distintos niveles de la administración. La inflexibilidad presupuestal, casi

convertida en inercia, como ha sido documentado ampliamente (Renteria & Echeverry, 2006), reduce la posibilidad de reasignar el gasto de sectores donde no sea eficiente hacia otros que lograrían mejores resultados. Las autoridades de presupuesto, en diagnósticos recientes son conscientes del desconocimiento, en palabras del Director de Presupuesto, de “la actividad programática del gasto que permitiría realmente saber si todo ese cúmulo de recursos que se incorporan en la corriente presupuestal cada año está cumpliendo con el objetivo” (Jiménez, 2016).

Con similares problemas Francia, como se presenta brevemente en el Recuadro siguiente, realizó una reforma estructural a su marco orgánico de presupuesto con el propósito de pasar de un enfoque de insumos a uno de resultados. Se pretendió también dotar de información más clara el debate sobre el presupuesto. Se creó la posibilidad de mayor coordinación e incluso de integralidad de la acción pública al asignar y votar las apropiaciones por grandes misiones que responden a objetivos estratégicos, correspondientes a más de un ministerio; y se tomó la decisión de permitir mayor flexibilidad en la asignación, simultánea con mayores responsabilidades en cabeza de cada director de misión.

Aspectos de la Reforma del Estatuto Orgánico de Presupuesto en Francia

El Estatuto presupuestal vigente en Francia desde el 2 de enero de 1959, se reformó con el fin de dotar de mayor transparencia a las finanzas públicas y medir mejor el desempeño del estado, mediante la Ley Orgánica del 1 de Agosto del 2001.

Las principales críticas al estatuto mencionado tuvieron que ver con los límites a la autorización de gasto por el Congreso por el uso de tasas parafiscales, y con la prohibición de afectar (amendement) el gasto, (artículo 42); factores que redujeron el poder de las comisiones de finanzas del parlamento y el sentido del voto. El debate presupuestal no mejoró asignaciones, debido a los documentos poco legibles, orientados a los técnicos y sin mayor explicación de los objetivos del gasto (La reforme Budgétarie en France, 2017).

Objetivo: lograr mejor información sobre las finanzas públicas y sobre los propósitos estratégicos del gasto, mediante el cambio de una lógica de insumos a una de resultados.

Aprobación: A partir de 2006 el presupuesto se vota por políticas públicas, en el marco de misiones que pueden corresponder a más de un ministerio.

Cualificación del debate parlamentario: el gobierno debe aportar más información para la discusión en el Congreso, especialmente una explicación amplia de la situación financiera del estado que contemple además de la caja, los balances financieros.

Nuevo Actor: El responsable de programa se encuentra entre la responsabilidad política y la de gestión y se constituye en el actor clave del nuevo estatuto. Se encuentra bajo la autoridad del ministro, participa en la definición de la estrategia. Actualmente existen cerca de 70 responsables del programa, y la mitad de ellos solo son responsables de un programa.

Balance entre flexibilidad y responsabilidades: Para lograr una mejor rendición de cuentas y por lo tanto una mejor gestión pública se otorga flexibilidad en el uso de los recursos al responsable de programa con mayores obligaciones de alcanzar resultados. Un ejemplo de estas flexibilidades es que posee un presupuesto global, el cual puede distribuir según su criterio. Con respecto a los gastos de personal asociados a un programa, estos pueden usarse para otros gastos del mismo programa, pero lo contrario no es posible.

Forma de ponerla en marcha: Esta reforma, aprobada en 2001, exigió la creación de un Ministerio de la Reforma para su implementación, el cual trabajó en paralelo con las funciones presupuestales del Ministerio de Finanzas hasta 2006, año en que el presupuesto se aprobó bajo el marco de las disposiciones del nuevo estatuto presupuestal.

Cifras de la Reforma en 2011:

• Número de misiones: 51

• Número de programas: 179

• Objetivos por Programa: de 1 a 5

• Indicadores por Objetivo: 1 a 6

Fuente: Elaboración propia a partir de documentos del Ministerio de Finanzas de Francia (Ministere de l’Economie et des Finances, France, Juin 2012).

El estatuto orgánico de presupuesto es crucial a la hora de coordinar diversos ministerios en un objetivo. Así lo demuestra el estudio sobre intersectorialidad en las nuevas políticas sociales, (Cunill-Grau, 2014) cuando analiza dos ejemplos: el caso del Sistema Intersectorial de Protección Social de Chile, y el Programa Oportunidades de México. En el primer caso, los fondos de varios ministerios para realizar acciones del sistema de protección son transferidos al Ministerio de Desarrollo Social mediante un convenio de transferencia de recursos. En el caso mexicano existe un esquema de presupuesto compartido entre las tres secretarias responsables del programa Oportunidades: Desarrollo Social, Salud y Educación Pública. Resalta la autora (Cunill-Grau, 2014) cómo la relación de estos programas a nivel local mantiene un fuerte control de las agencias del gobierno central y las instancias de comunicación intergubernamental adquieren gran importancia.

Autoridades económicas colombianas, apoyadas por el Banco Mundial, han venido trabajando en un diagnóstico del gasto público, mediante las revisiones de gasto en algunos sectores y los resultados, aún preliminares, evidencian duplicaciones y baja o ninguna coordinación. Cada responsable de gasto, independiente de si su acción sobra porque otra agencia también la realiza total o parcialmente no tiene ningún interés en renunciar a hacerlo porque le implicaría devolver recursos y por el contrario si tiene el incentivo es a ejecutar todos los recursos que le fueron asignados, así resulten redundantes.

Estas situaciones, frecuentes por lo demás, requieren cambios estructurales en las instituciones presupuestales, que promuevan la coordinación para que los servicios lleguen a los ciudadanos de manera eficiente y efectiva.

El estatuto presupuestal colombiano, que regula la forma como se planifica, programa, aprueba y ejecuta el presupuesto, resulta hoy un marco estrecho para atender la coordinación de la acción de las agencias públicas y de los distintos niveles de la administración.

Conclusiones y líneas de acción

Más que recomendaciones puntuales para mejorar la eficiencia y la progresividad del gasto público, a continuación se propone reformar dos ejes estructurales que tienen incidencia en el nivel, la calidad y los resultados del gasto que realiza el gobierno general (nivel central y gobiernos sub-nacionales). De una parte, el fortalecimiento de los ingresos propios de los municipios y de los departamentos; y de otra, la transformación del enfoque de insumos al de resultados en el estatuto orgánico de presupuesto. Ambos ejes son responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación.

Antes de avanzar algunas líneas en estos dos frentes, se plantea una reflexión inicial. El examen de la evolución y las tendencias del gasto público en Colombia, muestra que Colombia no tiene un nivel de gasto público excesivo, si se compara con el de otros países de la región. Antes bien, existen necesidades que requieren ser financiadas mediante ingresos fiscales adicionales. La educación demanda nuevas inversiones para mejorar la calidad y ampliar las coberturas, aún insuficientes principalmente en educación superior; la protección de la vejez en un contexto emergente de envejecimiento es otra fuente de presión por recursos adicionales; y finalmente, solo para citar tres ejemplos, están los compromisos del acuerdo de paz, de realizar inversiones en bienes públicos básicos, aplazadas duran-

te muchas décadas en zonas rurales del país. Todas estas necesidades cuentan con estimaciones de sus costos y será necesario lograr un consenso sobre la forma de financiarlas.

Fortalecimiento de los ingresos de los gobiernos sub-nacionales y asignación de competencias de acuerdo con sus capacidades Los recursos públicos adicionales requeridos para financiar una serie de políticas públicas en los próximos años deben provenir del fortalecimiento de los impuestos que recaudan los departamentos y los municipios. Líneas atrás se mencionaron las ventajas de equilibrar la inadecuada estructura fiscal del país que exige financiar vía transferencias la alta proporción de gasto que realizan los niveles sub-nacionales.

La centralización de todas las decisiones que tienen que ver con el territorio no es una respuesta que favorezca la eficiencia y el control de los recursos. Antes bien, como fue planteado en el panel “Reflexiones sobre transparencia, ética y competitividad” “descentralizar puede aumentar la ‘rendición de cuentas’ y la eficiencia del gasto, cuando se basa en impuestos locales, lo que acá en general no ocurre” (Perry, 2017).

El fortalecimiento de la capacidad fiscal territorial, y simultáneamente avanzar con un sistema de competencias diferenciado, como el propuesto en el Plan de Desarrollo 2014-2018, constituyen ejes fundamentales. Se requiere la participación de los departamentos y los municipios en la solución de los problemas, tanto aportando a la financiación como participando en el diseño de soluciones. Las recomendaciones de la Misión de Ciudades (Departamento Nacional de Planeación, 2014) orientadas a remover las trabas a las asociaciones de las entidades territoriales, así como a promover las figuras contempladas en la Ley orgánica de ordenamiento territorial, LOOT9 tienen la misma dirección. Para aquellas entidades territoriales sin capacidad fiscal, se proponen mecanismos de compensación, mediante fondos de equiparación (Acosta & Bird, 2005).

Reforma orgánica al Estatuto Presupuestal

La forma como hoy se planifica, programa, aprueba, ejecuta y evalúa el gasto público no permite la coordinación institucional efectiva. Las acciones públicas requieren de forma creciente coordinación de distintas agencias públicas y de otros actores que reclaman visión común.

La experiencia de otros países muestra mecanismos de coordinación presupuestal de varias agencias para el logro de un resultado. Sin embargo conviene revisar una reforma más estructural, como la realizada en Francia, donde se logró un estatuto orgánico orientado a resultados, con mayor flexibilidad y mayor responsabilidad de los encargados de las misiones estratégicas, diferentes a los Ministerios.

Existen fallas de coordinación de las agencias públicas nacionales y aún mayores entre estas y los departamentos y los municipios del país. El presupuesto general de la nación, el de la entidad territorial, y el presupuesto del sistema nacional de regalías pueden concurrir a financiar una política, sin que necesariamente las distintas entidades que intervienen estén coordinadas. Sería necesario diseñar estructuras orgánicas supra-sectoriales que hagan posible mayor coherencia.

Informar mejor, fortalecer el proyecto de armonización de estadísticas sobre la acción del gobierno general (central y sub-nacional)

Los especialistas y la ciudadanía con interés o no en temas de gasto, deben disponer de información confiable y clara, que les permita conocer no solo el gasto total, o detallado por rubros presupuesta-

les, sino los objetivos claros de la política pública, los recursos empleados y especialmente de sus resultados.

Recientes desarrollos en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como el Portal de transparencia económica y la información que proporciona el Presupuesto ciudadano son pasos en esa dirección que es necesario fortalecer hasta despertar el interés y la participación de los ciudadanos, junto con los avances en materia de evaluación que desafortunadamente aún no son sistemáticos.

Una de las recomendaciones de la OCDE para Colombia es precisamente ampliar el análisis fiscal del gobierno central al gobierno general incorporando en este último a los gobiernos sub-nacionales y a los organismos de seguridad social, de forma similar a como se agrupa en el sistema de contabilidad nacional.

Alcanzar una mayor autonomía de las entidades territoriales y construir mejores instituciones presupuestales son objetivos cruciales para promover la mayor participación de los ciudadanos en el cuidado de los recursos públicos, en la supervisión de los resultados que se obtienen, y por tanto para construir legitimidad de las políticas públicas.

Una mayor autonomía de las entidades territoriales y construir mejores instituciones presupuestales son objetivos cruciales para promover la mayor participación de los ciudadanos en el cuidado de los recursos públicos.

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y fortalecimiento de la hacienda pública

Calidad del gasto en la región Caribe colombiana

A pesar de que los recursos de esta región han aumentado a tasas superiores a los del resto del país, es de las más rezagadas, con tasas de cobertura relativamente bajas, con altos niveles de pobreza y desigualdad y con una proporción importante de la población con necesidades básicas insatisfechas. El uso de los recursos es poco eficiente y falta trasparencia en la ejecución presupuestal.

Introducción

En Colombia la descentralización surgió por la necesidad de municipios y departamentos de tener una mayor autonomía política, administrativa y fiscal. De este modo, la mayor autogestión de los gobiernos subnacionales (GSN) les permitiría utilizar en forma más eficiente y oportuna los recursos para atender las necesidades en sus territorios. Aunque es cierto que los GSN tienen una mayor autonomía que antes, esta es aún limitada. En el país la descen-

* Los autores son, respectivamente, Gerente del Banco de la República de Cartagena e Investigador del Centro de Estudios Económicos (CEER) del Banco de la República de Cartagena. Los comentarios y sugerencias a esta versión del documento pueden ser enviados a los correos: jbonetmo@banrep.gov.co y gperezva@banrep.gov.co

1 Para mayor detalle sobre los avances y retos del sistema de transferencias ver Bonet y Galvis (2016).

tralización por el lado del gasto es superior a la del ingreso, los GSN ejecutan cerca del 40% del gasto total nacional y generan aproximadamente el 18% del recaudo total del país.

Es innegable que como resultado de estos cambios los indicadores socioeconómicos han mejorado sustancialmente en todo el país durante las últimas décadas. La razón es la significativa inversión en sectores clave como educación, salud y saneamiento básico, a través de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP). De este proceso se destacan al menos tres características1, la primera es que a pesar de los esfuerzos aún existe una proporción de la población con bajas coberturas en algunos servicios. La segunda es que los avances se han dado más en cobertura y menos en la calidad. Y la tercera es que los beneficios no se han distribuido homogéneamente en todas las regiones.

Jaime Bonet Gerson Javier Pérez*

Busqueda de palabras o frases

En este último aspecto es evidente la situación de la periferia del país. Una de las más rezagadas actualmente es la región Caribe, cuya población presenta aún tasas de cobertura relativamente bajas en los principales servicios básicos cuando se compara con el resto del país. Un aspecto que afecta directamente esta situación es el estado de las finanzas de los gobiernos locales. Fuentes de ingreso variadas y sostenibles en el tiempo y unos recursos utilizados en forma eficiente harían la diferencia para mejorar la calidad de vida de la población.

Las fuentes de financiamiento de los gobiernos subnacionales del Caribe

Como se observa en el Flujograma 1, son cuatro las principales fuentes de financiamiento de las iniciati-

vas de inversión social en los municipios y departamentos de la región Caribe: recursos propios, recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), regalías y presupuesto general de la nación (PGN).

Recursos propios

En cuanto a la primera fuente, los ingresos tributarios y no-tributarios de los gobiernos subnacionales (GSN) de la región han tenido un comportamiento positivo durante las últimas décadas. En particular, como lo muestra el Gráfico 1, han venido aumentando sostenidamente, incluso a tasas superiores a las del promedio nacional.

Este comportamiento es especialmente evidente entre 2002 y 2015, cuando los departamentos de la región Caribe presentaron un crecimiento promedio

Los aumentos superiores que se observan en el caso de los municipios tienen su origen en la reforma constitucional de 1991, cuando se abre la posibilidad de potencializar su recaudo. Zapata (2010) señala que una de las razones fue el régimen especial para el Distrito Capital (Ley 1421 de 1993), que permitió el aumento de sus ingresos y sirvió de base para que otros municipios modernizaran sus catastros y pusieran en marcha el auto-avalúo para el cobro del impuesto predial, comenzar a cobrar delineación urbana (licencias o permisos de construcción), contribución por valorización y plusvalía y extender el cobro del Impuesto de Industria y Comercio a otras actividades comerciales y de servicios profesionales, entre otras. Además, Zapata menciona que en varias de las reformas tributarias nacionales se incluyeron artículos que favorecen los fiscos de los GSN.

Si bien la dinámica de crecimiento de los ingresos propios de los GSN de la región ha sido muy favorable, Bonet y Ayala (2016) mostraron que estos recursos tienen aún un significativo potencial. Según los autores, en 2014 los municipios del Caribe recaudaron tan solo el 31,2% de su potencial y los departamentos el 67,9%, muy por debajo del promedio nacional que fue estimado en 40,9% para los primeros y 79,7% para los segundos. Estos resultados abren una senda de posibilidades de nuevos recursos que podrían ser utilizados en los proyectos identificados en cada municipio y departamento según sus necesidades. Por ser recursos autogenerados tienen la ventaja de ser utilizados discrecionalmente por los gobiernos locales en los sectores de mayor necesidad.

Regalías

La segunda fuente de recursos proviene del Sistema General de Regalías (SGR). Como se observa en el Gráfico 2, los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no-renovables también han venido aumentando.

Fuente: Cálculos DNP. Eurostat. 1984 1984 1985 1985 1986 1986 1987 1987 1988 1988 1989 1989 2002 2002 2005 2005 2008 2008 2011 2011 2014 2014 2.000.000 500.000 Año Año 4.000.000 1.000.000 6.000.000 1.500.000 8.000.000 2.000.000 0 0 Departamentos Departamentos

Fuente:

Fuente: Elaboración de los autores.

Recursos propios Sistema General de Participaciones (SGP)

Presupuesto General de la Nación (PGN)

Flujograma 1 Principales fuentes de recursos para financiar

la inversión social

Cálculos

Panel a. Total nacional Panel b. Región Caribe

anual del 6,3% mientras que el promedio nacional fue del 4,6%. Para el caso de los ingresos propios de los municipios la situación fue similar, con un crecimiento en la región del 9,9% promedio anual, superior al 7,0% en el resto del país.

Municipios Municipios

Busqueda de palabras o frases

Esto fue particularmente evidente a partir de 2002, cuando inició el boom minero-energético en el país. Al calcular las tasas de crecimiento promedio anual entre 2002 y 2015 se observa que los recursos por esta fuente crecieron más en la región que en el agregado nacional. Para el caso de los gobiernos departamentales de la región el crecimiento fue de 17,1% comparado con el 11,7% del promedio nacional. En los gobiernos municipales los resultados son similares, aunque con diferencias no tan marcadas entre el Caribe (11,9%) y el país (11,0%).

A partir de 2012 son evidentes los periodos de auge y reducción de las asignaciones de regalías, con una caída en el último bienio de cerca de $5,5 billones, lo cual afectará las inversiones del gobierno central y de los GSN. Sin embargo, la falta de recursos no será el principal problema de los GSN, ya que, según la Contraloría General de la República (CGR), las entidades territoriales han dejado de ejecutar cerca del 57% de los recursos de inversión y funcionamiento del SGR (CGR, 2017). En total son $10 billones a diciembre de 2016, de los cuales $6,1 billones corresponden a la diferencia entre la apropiación presupuestal y los pagos, y los restantes $3,9 billones son recursos sin apropiaciones que se encuentran en cuentas del gobierno central. Entre los departamentos de la región, el último lugar lo ocupa San Andrés con un porcentaje de ejecución del 10%.

Transferencias nacionales

Una tercera fuente de recursos son aquellos que transfiere el gobierno central a los GSN y que se caracterizan por tener una destinación específica, especialmente en educación, salud y agua potable y saneamiento básico (APSB) (Bonet et al., 2016).

Al igual que las demás fuentes, las transferencias han venido aumentando sostenidamente durante las últimas décadas (Gráfico 3).

En este caso, las tasas de crecimiento promedio anual entre 2002 y 2015 en la región Caribe fueron del 5,0% y del 9,4% para departamentos y municipios, respectivamente. Mientras tanto, para el promedio nacional el crecimiento de las transferencias fue de 2,8% en los departamentos y de 7,2% para los municipios.

Como se puede observar, los crecimientos son mayores en los municipios, brecha que se ha ido aumentando a partir de la creación del SGP en 2002. Bajo el esquema actual y tal como quedó establecido en la reforma constitucional, a partir de 2017 los montos por transferencias aumentarán de acuerdo con el crecimiento promedio de los ingresos corrientes de la nación (ICN) de los últimos cuatro años. Según esta nueva fórmula de cálculo de las transferencias y tal como está establecido en el proyecto de inversión del PGN para 2018 estos recursos crecerán en 0,5%, inferior a las variaciones registradas cuando se utilizaba la inflación como referente.

Presupuesto general de la nación

Una alternativa adicional de recursos para las regiones es el PGN, a través de las inversiones que realiza el gobierno central en proyectos estratégicos identificados sectorial y regionalmente. Para la vigencia 2018, las plenarias de Senado y Cámara de Representantes aprobaron un monto total de $235,6 billones, de los cuales $40 billones se destinarán a inversión, lo que significa un ajuste positivo a la propuesta inicial del gobierno en casi $6 billones.

Para el caso particular de la región Caribe, esta cuenta regularmente con cerca de $7,5 billones para inversión por parte del Gobierno nacional. Si bien parte de este monto tiene compromisos en sectores diversos, una buena parte (cerca de $3,5 billones) puede ser utilizada en proyectos relacionados con los sectores de educación, salud, APSB y nutrición. Posiblemente estos recursos tendrán cambios menores, hacia arriba o hacia abajo, en los próximos años, pero se espera que en el mediano plazo fluctúen alrededor de montos similares. Dependiendo de la recuperación del ciclo económico, se podría prever que existan mayores recursos destinados a la inversión.

A modo de síntesis, lo que se observa es que en la región Caribe no solo han venido aumentando sostenidamente los ingresos de las distintas fuentes, sino que se prevé que en el mediano y largo plazo esta seguirá siendo la dinámica. A pesar de todo ello, la región continúa con altos niveles de pobreza y desigualdad y con una proporción importante de la población con sus necesidades básicas insatisfechas.

Parte de la razón es el inadecuado o poco eficiente uso de los recursos y la falta de transparencia en la ejecución presupuestal. El primer caso lo ha estudiado Galvis (2016), quien realizó cálculos de eficiencia en cobertura y calidad en el uso de los recursos de educación y salud provenientes del SGP para el año 2012. Los resultados muestran que mientras en cobertura la eficiencia está entre el 40% y el 80%, en calidad la mayoría de municipios está entre el 20% y el 60%. Lo que significa esto es que es posible obtener los mismos resultados en salud y educación con menores recursos o, visto de otro modo, que con los recursos utilizados actualmente se pueden obtener mayores coberturas y mejores resultados en calidad.

En cuanto a la falta de transparencia, la evidencia para la región es poco alentadora y deja ver que gran parte del problema de la actual situación so-

cioeconómica de la región no está relacionada con la falta de recursos, sino con el inadecuado uso de estos. El Gráfico 4 muestra los resultados del índice de transparencia departamental (ITD) 2015-2016 y el índice de gestión de proyectos de regalías (IGPR). Los resultados hablan por sí mismos. Para el caso de índice de transparencia, los departamentos de la región Caribe, con excepción de Atlántico, están en lo que la organización transparencia por Colombia clasifica como en riesgo alto o muy alto. Una situación se observa al clasificar los departamentos según su eficacia y eficiencia en la gestión de recursos de regalías, en donde todos, incluido Atlántico, se encuentran clasificados en situación “crítica”. De modo que si esto no se soluciona, no habrá recursos que sean suficientes para solucionar los problemas sociales que enfrenta la región.

Propuestas para el fortalecimiento de la hacienda pública local

Lograr la maximización de los recursos propios de las entidades territoriales de la región exige el fortalecimiento de la hacienda pública territorial en al menos dos áreas: (1) la optimización de la generación de ingresos propios, y (2) una mayor eficiencia

Gráfico 3 Transferencias nacionales a los gobiernos subnacionales (Millones de pesos constantes de 2008)

Cálculos

Lograr la maximización de los recursos propios de las entidades territoriales de la región exige fortalecer la hacienda pública territorial en al menos dos áreas:

la optimización de la generación de ingresos propios y una mayor eficiencia del gasto.

Gráfico 6 Indicadores de transparencia y ejecución de recursos (Porcentaje)

En el área de ingresos, el recaudo se puede mejorar a través, por ejemplo, de la actualización catastral urbana y rural así como fomentando una mayor transparencia y el cumplimiento de las obligaciones por parte de la ciudadanía (Flujograma 3). Existe una serie de actividades que se pueden implementar en estos aspectos. Para iniciar, como lo sugiere Ciudades y Gobiernos Locales Unidades (CGLU, 2007), los GSN deben diseñar planes de optimización de recursos propios que muestren su compromiso en la búsqueda de fondos para atender sus necesidades de gasto. Lo anterior implica la dotación de los organismos de hacienda territorial con la infraestructura de equipos y el recurso humano, así como la logística requerida para adelantar adecuadamente sus funciones.

Recaudo tributario

propiedad y a la actividad económica, y simplificar el marco legal vigente, de tal forma que se agilice y facilite el cobro y recolección de los tributos, se establezcan los procedimientos y normas que permitan hacer cumplir la normatividad tributaria y se logre el control de evasión y elusión (Bonet, 2009). Esto último es posible con la definición de estatutos tributarios territoriales que establezcan claramente las reglas de juego para el cobro, recaudo y fiscalización.

Fuente: Índice de transparencia de las entidades públicas (ITEP) – Transparencia por Colombia, y para el Índice de gestión de proyectos de regalías – DNP.

Flujograma 2 Áreas de fortalecimiento de la hacienda territorial

Fortalecimiento de la hacienda territorial

Generación de ingresos propios y planificación financiera y presupuestaria

Fuente: Elaboración de los autores.

del gasto (Flujograma 2). De acuerdo con Bonet (2009), estos dos aspectos aumentarían el espacio fiscal subnacional que traería beneficios significativos para la gestión del desarrollo regional. Las mejoras efectivas en el recaudo, unidas a una mejor planificación financiera y presupuestaria, crearían, además, un ambiente positivo en la comunidad y en las otras instancias del gobierno, generando credibilidad y aceptación de la administración pública de los GSN.

Priorización y eficiencia en el gasto

Adicionalmente, se puede crear espacio fiscal si se logra una mejor priorización y una mayor eficiencia del gasto en cualquier nivel de gobierno (Ter-Minassian, 2009). Bonet (2009) señala que gran parte de los GSN carecen de una adecuada gestión del gasto, pues no hay unidades de análisis de inversiones ni transparencia en los procesos de contratación. Tampoco existen criterios claros para la toma de decisiones de inversión y muchas veces se invierten en proyectos de baja calidad.

En materia de recaudo, se hace necesario mejorar el cobro y la fiscalización de los tributos asignados, la actualización de las bases tributarias de los principales gravámenes, especialmente del impuesto a la

El impacto de buenas prácticas en el recaudo tributario suele ser muy positivo. La adopción de herramientas de sistematización de la facturación y cartera de los impuestos locales puede incrementar los ingresos tributarios de manera significativa. Para el caso colombiano, Sánchez y España (2014) muestran evidencia de algunos municipios en donde se registraron incrementos importantes en el recaudo del predial gracias al uso de estos mecanismos. Por ejemplo, en el departamento del Atlántico verificaron la experiencia de Piojó y Sabanagrande. El primero adoptó un sistema de facturación para el

Generación de ingresos propios y planificación financiera y presupuestaria

Mejorar el recaudo tributaria

Transparencia y cumplimiento de las obligaciones

Mejorar el cobro y fiscalización de tributos

Planes de optimización de recursos propios (equipos, recurso humano y logístico)

Mayor visibilidad de la información

Actualización de bases tributarias (predial e ICA)

Simplificar el marco legal (estatuto tributario territorial)

Reforzar la capacidad del personal (en finanzas y planificación)

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Fuente: Elaboración de los autores.

Sistemas de carrera administrativa y gestión de talento humano

Reducir la manipulación política del presupuesto (visión mediano plazo)

Reforzar mecanismos de control y evaluación

Sistemas de información para evaluación de políticas públicas

Flujograma 3 Estrategias para la generación de ingresos propios

impuesto predial que era subministrado por el gobierno departamental gratuitamente, mientras que el segundo no lo hizo. Al final, durante el periodo 2000-2009, el recaudo del predial creció a una tasa promedio del 8,6% en Piojó y cayó en -3,1% promedio anual en Sabanagrande.

Transparencia

En materia de transparencia, se han sugerido una serie de prácticas importantes en los gobiernos subnacionales: (i) Mayor visibilidad de la información: los administradores deben publicar periódicamente la información sobre la situación financiera real del territorio. Se debe involucrar a la ciudadanía explicándole las posibilidades y las limitaciones de desarrollo de la localidad con el presupuesto vigente;

(ii) Reforzar las capacidades del personal local: capacitar al recurso humano en las áreas de finanzas y planificación y garantizarles una estabilidad que permita la continuidad y seguimiento de las políticas (CGLU, 2007). Se pueden promover iniciativas dirigidas a formar y capacitar el recurso humano local, que le permita incrementar la capacidad de formulación y toma de decisiones de políticas públicas en los entes subnacionales; y (iii) Impulsar la implementación de sistemas de carrera administrativa y

de gestión de talento humano en las entidades territoriales (Bonet, 2009).

Además de las mejoras en el campo tributario, implantar buenas prácticas en el manejo de los presupuestos de los GSN es clave para consolidar la gestión fiscal local. Es necesario involucrar una visión de mediano plazo de los gastos que permita financiar debidamente los proyectos de inversión y reducir la manipulación política a corto plazo del presupuesto. Un primer paso en este frente es la adopción de procedimientos financieros y presupuestarios satisfactorios, especialmente en las grandes ciudades y los departamentos (BID, 2012). Una posible estrategia es la implementación de presupuestos por resultados a nivel local para que facilite el uso eficiente y adecuado de los recursos públicos, así como el control y supervisión del gasto territorial.

Adicionalmente, se debe avanzar en el marco legal y los reglamentos normativos que fueran necesarios para modernizar los sistemas de inversión pública de los GSN, así como en el establecimiento y consolidaciones de unidades de inversión que apoyen el diseño, formulación y evaluación de los proyectos. Se podría, de igual manera, reforzar los mecanismos de control y evaluación que les permita a los municipios y departamentos supervisar y vigilar sus actividades, aprender de la experiencia e introducir los cambios que sean necesarios. Es importante desarrollar y/o consolidar sistemas de información y estadísticas, de tal manera que faciliten la evaluación, seguimiento y control de las políticas públicas (Bonet, 2009).

En síntesis, con el fin de fortalecer la gestión fiscal local se pueden identificar acciones orientadas a aumentar los ingresos propios, a través de mejores prácticas en la tributación territorial, y otras actividades dirigidas a incrementar la eficiencia en el gasto, mediante ajustes en los procesos de presupuesto, control y transparencia. La gestión fiscal eficiente exige un enfoque integral que abarca actividades en materia de políticas y de fortalecimiento institucional (Bonet, 2009).

Avances en eficiencia y calidad del gasto

Es importante insistir en la necesidad que tiene la región Caribe de mejorar la calidad del gasto público. Se pueden lograr mayores recursos, de hecho las cifras muestran que la región lo ha logrado, pero no es necesariamente cierto que un mayor gasto público se traduzca en una mejor provisión de los servicios para los habitantes (Devarajan y Reinikka,

2002). Es por ello que se requiere avanzar en la gestión fiscal desde sus dos lados: los ingresos y el gasto (Flujograma 4). En los dos, la transparencia es fundamental. En el país se han iniciado algunas iniciativas que buscan mejorar en este aspecto. Por ejemplo, el establecimiento de pliegos únicos para la contratación, mayor acceso público a la información de los procesos de compras, la igualdad en las reglas de juego y la mayor libertad de proponentes son herramientas que pueden ayudar. Otra herramienta es la utilización de tecnologías para la ejecución del gasto, tales como las subastas electrónicas o el establecimiento de agencias de compras.

Sobre este último aspecto, en el país existe Colombia Compra Eficiente, que viene trabajando en el diseño de Acuerdos Marco para compra de insumos y servicios, que debería potencializarse ya que actualmente solo son de obligatorio uso para la rama ejecutiva nacional. Los municipios y departamentos podrían, por ejemplo, usar estos acuerdos marcos para ganar en eficiencia y trasparencia en su gasto público. Otra herramienta que Colombia Compra Eficiente ha venido implementando es el Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP), donde las entidades de la rama ejecutiva nacional deben publicar sus procesos de contratación. Las otras ramas del gobierno, incluyendo los GSN, no están obligadas a reportar. Algunos reportan pero si no lo hacen no hay consecuencias. Implementar estos sistemas son algunas de las opciones que existen en el país para mejorar la transparencia en la contratación pública de municipios y departamentos.

Los ahorros por una mayor transparencia no son menores. Fretes (2017) menciona, por ejemplo, que el Estado de Sao Paulo (Brasil) ahorró hasta un 23% (R$2,5 billones) por la introducción de sistemas electrónicos de compras, mientras que en Argentina varias provincias lograron también buenos resultados al introducir mejores prácticas: en Salta fueron del orden del 17% (ARS$ 287 millones) por la introducción de gobierno, compras y subastas electrónicas, en Córdoba del 5% (AR$ 8,7 millones) por el uso subasta electrónica, y en Buenos Aires del 18% en costo total de vida de bienes por la introducción de estándares de sostenibilidad. También existen ejemplos por ahorros administrativos en la Provincia de Buenos Aires, donde alcanzó hasta el 75% de reducción del presupuesto operativo e incremento del 250% de ofertantes por la introducción de registro electrónico de proveedores y en la Provincia de Córdoba se registró una reducción del 50% en el presupuesto operativo por introducción de inteligencia de negocios y tablero de control electrónico. Los mayores recursos propios pueden funcionar para el apalancamiento de recursos de cofinanciación provenientes del PGN y/o para mover créditos del sector financiero nacional o de multilaterales, que puedan contribuir a financiar los proyectos de inversión sectorial identificados. También, los mayores recursos propios permitirán fortalecer la capacidad institucional de los GSN, ya que aumentarán los ingresos corrientes de libre destinación que sirven de base para determinar los gastos corrientes de los entes territoriales.

El impacto de buenas prácticas en el recaudo tributario suele ser muy positivo.

La adopción de herramientas de sistematización de la facturación y cartera de los impuestos locales puede incrementar los ingresos tributarios.

Fuente: Elaboración de los autores.

Adopción de pliegos únicos en la contratación pública

Igualdad en las reglas de juego de contratación

Adopción generalizada de agencias de compras para toda contratación pública

Mayor acceso público a la información de los procesos de compra

Libertad de proponentes

Utilización de tecnologías para la ejecución del gasto: subastas electrónicas

Mejorar la eficiencia y calidad del gasto

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¿Cómo evaluar y mejorar las subsidios?

políticas de

El criterio de validación de los subsidios cambió en los últimos treinta años antes se calculaba sobre la fórmula beneficio-costo y hoy el subsidio vale en función del resultado y se necesita tener claro que es factible su implementación.

El enfoque económico de las políticas y los programas que se apoyan en subsidios públicos a los particulares no ha cambiado sustancialmente desde mediados del siglo pasado. Desde el ángulo de la economía política, la discusión académica sobre los subsidios ha estado dominada por posiciones ideológicas que se remontan a los clásicos de la econo-

* Consultor internacional en materia de gestión pública y política fiscal. Actualmente consultor de la Contraloría General de la República de Colombia y asesor de otras entidades en Colombia y en otros países. Las opiniones aquí expresadas, si bien inspiradas en la comunidad académica especializada y en las lecciones de experiencias de otros practicantes, son de su exclusiva responsabilidad.

mía capitalista. El debate ideológico-estratégico entre los partidarios más acérrimos del libre mercado y los defensores de la intervención estatal en el comportamiento de la oferta, la demanda y los precios, se reduce en la práctica a una cuestión de grado. En el fondo todos aceptamos un cierto grado de intervencionismo en el mercado, sea mayor, sea menor. Y tirios y troyanos reconocen en los subsidios a precios, ingresos, ahorro, consumo o inversión una palanca legítima de orientación del comportamiento.

Aunque aparentemente contradictorias, una vez implantados el programa o la política que utiliza subsidios, ambas tendencias ideológicas confluyen en

Fernando Rojas*

la manera como se justifica, se valida y se evalúa el subsidio: mediante un cálculo de los costos y los beneficios de bienestar que ocasiona la alteración de lo que hubiera sido el libre accionar de la oferta y la demanda. Los economistas reconocen que este criterio ha prevalecido, con variaciones y refinamientos, desde Pareto hasta ahora.

Ni el concepto económico de subsidio ni el criterio de la economía para justificarlo (o no) han cambiado. Lo que sí ha cambiado es el nuevo énfasis en que el subsidio vale en función del resultado que produzca. Con la administración pública centrada en el resultado en el ciudadano se condicionó la valoración del subsidio a su capacidad para cambiar un comportamiento y agregar valor a la economía y al bienestar. El cambio ha sido sutil e imperceptible; pero de enorme trascendencia: con el cambio en los criterios de elección y de evaluación de políticas o programas públicos, incluidos aquellos que incorporan subsidios para lograr sus objetivos, cambió también el marco de calidad del cual el subsidio hace parte.

Si antes bastaba un cálculo beneficio/costo positivo para optar por tal o cual política de subsidios, hoy se necesita de la evidencia de la factibilidad de la implementación y del resultado a lograr, antes de priorizar, mantener y convalidar ese subsidio. La medición de costos y beneficios va más allá de lo económico, por cuanto uno de sus propósitos finales es restablecer la confianza ciudadana en el presupuesto público y las instituciones del Estado. La evaluación del subsidio no se limita a convalidar (o no) una decisión política sino a predecir o corregir las oportunidades de corrupción que esa política abre o cierra y a juzgar la pertinencia y la fundamentación de la política, desde sus objetivos hasta su viabilidad1 .

Es decir, no sólo cambió la toma de decisiones sobre las políticas públicas sino que se agregaron elementos de juicio al mero cálculo teórico de beneficios y costos. Se hizo más complejo –y como veremos más práctico y más fundamentado en la evidencia– el cálculo costo-beneficio para optar o no por un subsidio. Hoy se requiere de algo más que los supuestos y simulaciones originados en una oficina de planeación del desarrollo o de planeación sectorial; hoy no se valida el diseño del subsidio hasta que no se demuestre con evidencia su idoneidad para resolver el propósito de la política pública que es la razón de ser del subsidio o hasta que los resultados atribuibles al factor subsidio no

se hubieran medido en los hechos. Bajo el marco de la política pública, los supuestos teóricos de la economía del bienestar tienen que ser demostrados en los hechos; de lo contrario, el subsidio no debe ser aprobado y, si lo fuera, los responsables del diseño y aprobación serán llamados a rendir cuentas por su ligereza.

¿Qué motivó ese cambio? En vano buscaremos la explicación en la teoría económica del bienestar o en sus aplicaciones prácticas2. La raíz de ese cambio se encuentra más bien en el tránsito de una administración pública financiada y validada por asignación y ejecución de los recursos a un gasto público financiado en función del resultado comprometido, evaluado mediante comparación con otras opciones de llegar al mismo resultado y validado por el logro de la meta o el objetivo perseguido3 .

La primera, la administración de los siglos XIX y XX, funciona para ejecutar presupuestos y rinde cuentas de éstos. Es la llamada “administración por insumos”, que está hoy en el banquillo de los acusados. Se le imputa ser el cimiento indispensable de la inercia presupuestaria y de las rendiciones de cuentas limitadas a los volúmenes y ritmos de ejecución del gasto, irrelevantes o desconectadas de los propósitos de políticas y programas y de las demandas y las expectativas de los ciudadanos; de la administración fragmentada en islotes entregados a intereses sectoriales y poderes partidistas y de la incapacidad de los gobiernos para definir prioridades de país y

1 El autor reconoce aquí los aportes de las entidades de fiscalización superior líderes en evaluación (ver, por ejemplo, NAO “Evaluation in Government”, Report 2013) y de algunos de los estudiosos y practicantes más reconocidos en presupuesto y gestión pública contemporánea, como Allen Shick. Ver, entre muchos otros, Shick, A. (1999) “Opportunity, Strategy and Tactics in Reforming Public Management”. (http://www.olis.oecd.org/olis/1999doc.nsf/LinkTo/ PUMASGF(99)4). Government of the future: getting from here to there, OECD Symposium held in Paris, 14-15 September 1999. Paris. También numerosos trabajos de la OCDE. Para una breve síntesis, ver OECD-Ruben Werchan (2016) “A toolkit on Budget transparency: for integrity, openness and sound budgeting”, presentación en Joint Meeting of CESEE SBO / OGP Fiscal Openness Working Group. Lubjana, 28-29 junio.

2 Para una clara presentación de este enfoque, con ejemplos sectoriales prácticos, ver Just, R. E., Hueth, D. L. y Schmitz, A. (2004) The welfare economics of public policy. A practical approach to project and policy evaluation. Edward Elgar Publishing, Inc. Adviértase que, de entre estos autores, la profesora Darrell Hueth está vinculada a la Facultad de Economía de la Universidad de Los Andes en Colombia.

3 Boston, Jonathan, John Martin, June Pallot and Pat Walsh. 1996. Public Management: The New Zealand Model. Auckland: Oxford University Press.

alinear la administración en torno a las propuestas que pudieron haber motivado su elección4

La segunda se la conoce como administración por resultados. Pilares o ramificaciones de esta última son el presupuesto por resultados y los modelos de negocios y servicios en la administración pública; los contratos que condicionan el pago al resultado exitoso (como los llamados “pay for success”, o bonos de impacto social) y el “value for money” como precepto superior de la validación del gato público; las organizaciones de misión, destinadas a resolver desafíos puntuales mediante la agregación de valor público; el control de resultados y la rendición de cuentas focalizada en los beneficios percibidos por la población.

Es pues mucho lo que ha cambiado en los últimos cuarenta años la administración pública. Lo ha tocado todo, desde la legitimación de los gobiernos y las instituciones democráticas hasta la organización y alineación de la maquinaria pública; desde el control interno y externo del gasto, hasta … la validación o no de los subsidios –justamente el objeto de este artículo.

El cambio ya está aquí y probablemente se mantendrá por varias décadas

La muy apretada síntesis de los párrafos anteriores no pasaría de ser una abstracción histórica de interés meramente académico, de no ser porque el cam-

4 Pollitt, Christopher and Geert Bouckaert. 2000. Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford, UK: Oxford University Press. Osborne, D. y Gaebler, T, (1992) Reinventing Government: How the Entrepreneurial spirit is transforming the public sector (se cita el año de la primera edición. Existe traducción al Castellano)

5 Pollitt, C. (2013) Governments for the future – Austria, Finland, Scotland, Sweden, UK. Main report. Ministry of Finance, Finland, Noviembre

6 Pollitt, C. et al (1999), Performance or Compliance? Performance audit and public management in five countries. Reprinted Oxford University Press, 2002.

7 Véase, por ejemplo, la muy clara y sintética presentación del Ministerio de Finanzas del Gobierno Federal de Alemania (2015)

“Improving the German Federal Budget: Spending Reviews”. Qudrilateral SBO Meeting, Londres, 11 de diciembre

8 Ver, entre muchos otras presentaciones, las sintéticas presentaciones de la OCDE y del FMI en el Seminario Nuevo Enfoque del Control Fiscal en Colombia”, organizado por la CGR de Colombia, Bogotá, 17 de julio 2017: FMI-Fiscal Affairs Department “Gasto público eficiente para contribuir al desarrollo”, presentación por Mauricio Soto. Y OECD “Inducing better governance through audits and control”, presentación por Rolf Alter, Director de Public Governance.

bio ya está aquí y probablemente permanecerá por varias décadas. Es el mismo cambio que ha venido ocurriendo en las administraciones públicas de los países de la OCDE5 y en las contralorías o entidades de fiscalización superior del mundo entero desde hace más de dos décadas6. Es también prescrito por importantes ministerios de finanzas de los países de la OCDE7 y aplicado y recomendado por organismos multilaterales y por la cooperación bilateral8. Viene desarrollándose de tiempo atrás, precisándose día por día y simplificándose a cada paso para volverse más útil y más aplicable en todos los niveles de gobierno. Todo lo cual significa que nos involucra y es plausible pensar que repercutirá crecientemente en la manera como medimos, decidimos, evaluamos y controlamos los subsidios.

La Contraloría General de la República de Colombia está desarrollando las evaluaciones y auditorías de desempeño o resultados; ha avanzado guías y practicado auditorías y evaluaciones que ponen en evidencia el aporte de este enfoque para la formulación, la vigilancia y la evaluación de los resultados de instrumentos como los subsidios públicos. Al igual que otras entidades de fiscalización superior, mantiene los controles de cumplimiento de normas presupuestarias y administrativas. Y ha venido a sumar la medición, la evaluación y la auditoría de resultados a las muy necesarias auditorías financiera y de cumplimiento. Ha sumado a éstas el control de lo que logra o no logra una política, un programa, un instrumento como los subsidios; califica si éstos es-

Con la administración pública centrada en el resultado en el ciudadano se condicionó la valoración del subsidio a su capacidad para agregar valor a la economía.

tuvieron bien o mal diseñados o gestionados a partir de los resultados a los que el subsidio contribuye --o no.

Así las cosas, se ha hecho oportuno y necesario aplicar los conceptos y las técnicas de la medición y del control de resultados9 a las políticas públicas que utilizan subsidios como instrumento principal para lograr el objetivo buscado. Es un ejercicio aparentemente similar a lo que hace la economía del bienestar cuando desarrolla aplicaciones a la política pública; pero, mirado con lupa, es sustancialmente distinto de éste.

La siguiente sección presenta los nuevos conceptos de validación del subsidio inmerso en una política pública y compara su método y sus aplicaciones con los de la tradicional economía del bienestar. Adicionalmente, veremos que el enfoque de política públi-

ca conmina al tomador de decisiones a ampliar el rango de opciones bajo consideración. No se trata solamente de comparar el subsidio con el resultado que produciría el mercado de no ser intervenido por el subsidio. Ni se limita a comparar este subsidio con el otro, para este sector o para aquél. Tampoco se circunscribe a comparar subsidio con gasto público directo. Ahora todas las opciones para llegar a un resultado prioritario están abiertas y se comparan unas vías con las otras. Los diseñadores de política pública deberán demostrar, por ejemplo, que el gasto empleado en financiar un subsidio monetario condicionado al cambio de comportamiento de las familias es una vía menos costosa que la expedición de una regulación o que el gasto tributario generado por incentivos fiscales que pudieran, estos también, cambiar el comportamiento y conseguir el mismo resultado. Antes de aprobar un subsidio, el tomador de decisiones responsables deberá compararlo con la evidencia disponible sobre otros caminos, igualmente eficaces, potencialmente más eficientes y cuando menos igualmente respetuosos de la elección del consumidor, el inversionista o el ciudadano en general10 .

Tres enfoques de evaluación del subsidio

Los subsidios pueden ser objeto de medición y control desde distintos enfoques; cada enfoque ha sido concebido para ciertos propósitos, utiliza cierta información, sigue ciertas reglas de análisis y está destinado a usos específicos; cada informe es válido en su particular ámbito de operación y resultaría inadecuado o de escaso valor para otros usos.

9 Equiparado con frecuencia al control de desempeño.

10 En este respecto, el enfoque de economía pública se nutre de los desarrollos recientes de las ciencias del comportamiento, particularmente de los micro-economistas y de los especialistas en regulación de la Universidad de Chicago. Especialistas como Cass Sunstein, hoy en la U de Harvard y quizás el experto vivo más creativo y más prolífico en el campo, han teorizado y han demostrado en la práctica que frecuentemente los cambios de comportamiento pueden lograrse mediante estímulos imperceptibles, de bajo costo y de mayor resultado cuando se los compara con el enfoque imperativo –y sin elección— de la regulación tradicional. Otro tanto se puede decir de los incentivos que de manera más eficiente, menos riesgosa y menos jerárquica pueden lograr los resultados de cambios de comportamiento buscados por los subsidios monetarios.

Véanse, por ejemplo, dentro de la vasta obra de Sunstein sobre el Estado regulatorio moderno, After the rights revolution: reconceiving the regulatory state, y Why Nudge? The politics of libertarian paternalism.

Para los fundamentos de la medición del desempeño, desdse el ángulo del conocimiento y el marco del cambio de comportamiento y hasta de cambio cultural, ver Talbot, C. (2010) Theories of performance. Organizational and service improvement in the public domain. Oxford University Press.

Por ejemplo, el enfoque fiscal o de los ingresos y los gastos públicos y el balance entre ellos. Es objetivo pertinente cuando nos interesa medir el costo presupuestario de un subsidio otorgado por el Estado. Lo utilizamos cuando queremos analizar o proyectar la sostenibilidad fiscal; también cuando controlamos el cumplimiento de las normas presupuestarias o investigamos posibles desviaciones de recursos.

Ese enfoque de finanzas públicas es claramente válido para ciertos usos propios de la política fiscal. Sólo debemos advertir, antes de pasar a otros enfoques, que hoy por hoy no se analiza aisladamente el impacto fiscal de un gasto, como en nuestro caso el de financiación de un subsidio. Hoy en día es prácticamente obligatorio en toda política presupuestaria comparar el beneficio de ese gasto con

los beneficios de otros gastos de magnitud similar. No se presupone que el déficit se debe a tal o cual gasto presupuestario o gasto tributario sino que se comparan los resultados y las prioridades atendidas por cada tipo de gasto. Así lo exige la buena política pública y la medición contemporánea de la eficiencia en el gasto: comparar entre usos alternativos de los recursos, sin asumir que la nueva partida de gasto es la que ocasiona el déficit, especialmente cuando se trata de nuevos gastos evidentemente prioritarios en el país11 .

11 De allí el creciente interés mundial en modalidades prácticas del llamado presupuesto base cero, que compara usos alternativos de recursos para asegurar la sostenibilidad fiscal, como en las llamadas reformas de presupuesto base cero de Francia en 2007 o de México en 2015-2017.

De hecho, en los países más avanzados en la medición, la vigilancia, la evaluación y el control del desempeño, la mayor parte de los análisis fiscales examinan el gasto público desde una perspectiva de balance fiscal y desde una perspectiva de eficacia y eficiencia del gasto. Véase, por ejemplo, el estudio de los subsidios fiscales destinados a estimular asentamientos y actividad económica en las zonas más extremas del Norte y del Sur de Chile. Los términos entregados por el Ministerio de Hacienda de Chile al equipo del Banco Mundial que realizó tal evaluación consignaron las siguientes consideraciones:

“La mayor parte de los instrumentos de excepción que actualmente benefician a las ZE fueron creados hace más de 20 años, siguiéndose una dinámica incrementalista y no basándose en evaluaciones de impacto. Ello ha generado una frondosa gama de beneficios, algunos de dudosa efectividad y eficiencia, con costo fiscal significativo, y con objetivos diversos no necesariamente consistentes. Adicionalmente, Chile ha experimentado relevantes cambios desde que estas políticas fueron instauradas, los que han alterado las condiciones que eventualmente justificaban algunas de ellas. Entre estos cambios se destaca la mayor descentralización, la mayor democratización -tanto a nivel nacional como a nivel local-, la apertura e internacionalización de la economía, los avances sociales y el desarrollo del capital humano.

Objetivos del estudio. En el contexto descrito, el Gobierno de Chile ha considerado necesario evaluar cualitativa y cuantitativamente los instrumentos de excepción que actualmente benefician a las ZE. Ello, con el fin de estudiar modificaciones -o incluso la eliminación- de los instrumentos vigentes, así como la implementación de nuevos instrumentos más efectivos y eficientes. De esta manera se pretende avanzar en los lineamientos de una política de desarrollo regional consistente con un crecimiento de largo plazo equilibrado y equitativo, tanto a nivel interregional -considerando todas las regiones, como a nivel poblacional -con un énfasis en focalizar los esfuerzos públicos en la población más pobre. En suma, las principales contribuciones que espera efectuar el estudio son (i) estimar el costo fiscal de las políticas pro ZE; (ii) evaluar la efectividad y eficiencia de las políticas de excepción vigentes; y (iii) plantear lineamientos para una política de desarrollo regional.

Para los fines señalados, el estudio persigue los siguientes objetivos específicos: (a) caracterizar y discutir la calificación de ZE; (b) analizar la consistencia de las políticas públicas vigentes en favor de las ZE; (c) dimensionar el gasto fiscal (subsidios) y tributario (exenciones) que implican dichas políticas; (d) evaluar cualitativamente su desempeño en función de sus objetivos explícitos; (e) evaluar cuantitativamente su desempeño en términos de su impacto económico y social; (f) concluir sobre su efectividad y eficiencia; (g) identificar las mejores prácticas e instrumentos internacionales utilizados para alcanzar objetivos similares; y (h) proponer lineamientos de reformulación, eliminación y creación de instrumentos.”

Ver el Informe del Banco Mundial, Report No. 27357-CH. Chile, Zonas Extremas Policies and Beyond

An Assessment of Costs and Impact with Recommendations of Avenues for Policy Reform. Poverty Reduction and Economic Management Unit, Latin America and the Caribbean. El equipo del studio fue liderado por Fernando Rojas y contó con destacados fiscalistas y economistas institucionales, entre ellos Paul Bernd Spahn, Thomas Courchene, Rémy Prud’homme, Harald Fuhr, Tim Campbell.

Ver también, en el mismo sentido –que es el relevante para este estudio, el análisis de los subsidios al mejoramiento de la gestión en Chile, comisionado por el Ministerio de Hacienda de ese país al Banco Mundial. Banco Mundial (2008), Chile: Estudio de Evaluación en Profundidad del Programa de Mejoramiento de la gestión (PMG), Informe Final, Diciembre.

La Contraloría General de la República de Colombia está desarrollando las evaluaciones y auditorías de desempeño o resultados; ha avanzado guías y practicado auditorías y evaluaciones que ponen en evidencia el aporte de este enfoque para la formulación, la vigilancia y la evaluación de los resultados de instrumentos como los subsidios públicos.

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Los otros dos enfoques, a los que destinaremos el resto de este artículo son los de la economía del bienestar y el de las políticas públicas. El primero es bien conocido, especialmente por los economistas; por ello, sólo lo incluiremos para fines comparativos. Nos detendremos más en el enfoque utilizado para el control de calidad de las políticas y los programas públicos por cuanto es más novedoso y está siendo requerido por tomadores de decisión, planificadores, evaluadores y controladores del gasto en Colombia.

Ambos de estos dos enfoques utilizan como pilar el análisis costo-beneficio y ambos incluyen el análisis comparado entre el subsidio analizado y otros posibles subsidios o usos alternativos de recursos. Ambos se pueden aplicar dinámicamente a escenarios cambiantes o variaciones inter-temporales; uno y otro pueden aplicarse diferenciadamente a mercados separados o territorios con desigual potencial económico o a poblaciones con comportamientos diferentes.

La principal diferencia entre ellos brota de los orígenes del enfoque y de los usos para los cuales se utilizan. El primero, el de la economía del bienestar, tiene orígenes y usos prescriptivos, normativos o de deber ser. Sus fundamentos se encuentran en axiomas emanados principalmente de los supuestos de la microeconomía, principalmente el de la voluntad de pago del consumidor como criterio de validación de un gasto12 en condiciones de eficiencia de los mercados. A partir de supuestos y simulaciones de voluntad de pago prescribe la adopción de la política o el programa con la mayor tasa costo-beneficio13. Supone que mediante la observación de tales principios las asignaciones de gasto público optimizarán el bienestar social14 .

El segundo adhiere a los principios del positivismo científico15 y se centra en la evidencia de lo que realmente ha ocurrido y ocurre con el subsidio. Parte de los supuestos contemporáneos del concepto de Valor Público, los mismos que hacen depender la validación de un gasto público por su capacidad de resolver un problema o contribuir a la resolución de un desafío16 .

Los usos de esos dos enfoques también difieren: el enfoque de economía del bienestar es usualmente empleado para justificar ex–ante la adopción de un subsidio; el enfoque de política pública es primordialmente utilizado para corregir y mejorar la política, dentro del ciclo de vida de la misma y como precedente para futuras políticas, en este caso de subsidios. El conocimiento es cumulativo, de experiencias, de casos documentados, analizados, evaluados y sintetizados en lecciones aprendidas17 .

12 En Inglés willingness to pay, conocido con la sigla de WTP. Es, en esencia, el mismo principio conceptual que fundamenta las corrientes más liberales de la tributación, en contraste con el principio de capacidad de pago, que siguen las corrientes tributarias más intervencionistas en el mercado.

13 Cf. Just, R. E., Hueth, D. L. y Schmitz, A. (2004) Op. Cit.

14 Lo que los economistas reconocen como erl criterio de “Potential Pareto Improvement” de Kaldor y Hicks.

15 Talbot, C. Op. Cit.

16 Ver al respecto el trabajo fundamental de Mark Moore, Creating Public Value y Recognizing Public Value (varias ediciones, también en Castellano y muchos otros idiomas). Aunque dirigido inicialmente a la empresa pública, se ha extendido a toda la administración pública.

17 En varios países anglosajones se han creado los llamados What Works Centres, justamente para registrar cuándo y dónde ha funcionado una política, entre ellas las de subsidios, y cuándo no. Ver, por ejemplo, para el caso de Gran Bretaña, HM Government – Cabinet Office (2013) “What Works: Evidence Centres for Social Policy”.

El enfoque de la Economía del Bienestar vale tanto cuanto válidos sean sus supuestos, razón por la cual resulta muy difícil sujetar a los tomadores de decisión a rendiciones de cuentas por un subsidio desviado, ineficaz o ineficiente. El de Política Pública vale cuanto se haya demostrado, con experiencias prácticas, cómo y cuánto se alcanza del resultado, cómo y cuánto se reducen o se controlan los costos para llegar al resultado al menor costo posible. El primero tiene poco o nada que ver con la rendición de cuentas; el segundo, el de política pública, tiene en la medición pública del desempeño y la rendición de cuentas uno de sus usos primordiales.

El enfoque de política pública para evaluación y decisión sobre un subsidio se focaliza en las prioridades de gobierno, sin necesidad de recurrir a supuestos heroicos sobre voluntad de pago del ciudadano o de funcionamiento de los mercados. Se fundamenta en los hechos: las demostraciones de la economía positiva se fundamentan y vigilan el desempeño de la gestión y prestan especial atención a los riesgos de gestión, mientras la economía normativa se concentra en identificar y controlar los riesgos que amenazan sus propios supuestos.

La validación final del gasto de las finanzas públicas de enfoque positivista siguen contemporáneamente los modelos de calidad que se originaron en el

18 Boivaird, Tony, and Elke Löffler (2009), “Quality management in public sector organisations”, in Tony Bovaird and Elke Löffler, eds., Public Management and Governance, Routledge; 2nd edition. Löffler, Elke (2002), Defining Quality in Public Administration, Paper for the Session on Quality in Public Administration: Basic Concepts and Comparative Perspective, Working Group on Better Quality Administration for the Public Building Quality Administration for the Public in Central and Eastern Europe, http://unpan1.un.org/ intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan005013.pdf

Elke Loffler /2002(“Defining Quality in Public Administration”. Conferencia NISPAcee, Riga, Letonia. Mayo.

sector privado hace cerca de 50 años. Para estos modelos, trasladados al sector público, la validación del gasto estriba en la satisfacción ciudadana con el nuevo servicio o con el mejoramiento del servicio producido por la política o el programa (que no se mide generalmente por la voluntad de contribución sino mediante encuestas de satisfacción o de percepción de calidad en el servicio, apoyada en medidas objetivas de satisfacción)18. El rol de la opción no se define por la consideración teórica de otras opciones sino por la percepción de selección prioritaria y de satisfacción del usuario o beneficiario.

El enfoque de política pública también utiliza el análisis teórico; pero lo hace para construir las hipótesis que serán verificadas mediante el análisis empírico. Si, por ejemplo, la evidencia indicare que el análisis normativo no tuvo en cuenta los riesgos de cambios en el entorno político o los riesgos de una gerencia pública ineficaz o, peor, corrupta, pues toda esa política de subsidios es revisada, corregida y sus autores deben rendir cuentas por su imprevisión –independientemente de que ellos hubieran observado los mandamientos de los métodos de la economía del bienestar y se hubieran amparado en éstos para desestimar su responsabilidad.

Los estándares de previsión de la implementación, de garantías de financiación suficiente o de gestión financiera eficiente, de transparencia en la trayectoria factible de ejecución de la política, de vigilancia proactiva de los hitos de riesgo, de indicadores de medición de los avances y los logros del subsidio, de rendición de cuentas y de corrección oportuna son mucho más altos para el político o el tecnócrata que decide bajo el enfoque de política pública y para el directivo que la ejecuta que para el tecnócrata que calcula costos y beneficios bajo los supuestos y las fórmulas de la economía del bienestar. Dentro del marco de la economía pública, el subsidio está al

El enfoque de política pública para evaluación y decisión sobre un subsidio se focaliza en las prioridades de gobierno, sin necesidad de recurrir a supuestos heroicos sobre voluntad de pago del ciudadano o de funcionamiento de los mercados.

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servicio de un camino estratégico para lograr un resultado –y sólo se lo acepta como superior a otros caminos cuando la estrategia ha demostrado con evidencia que lleva y puede llevar al objetivo de política perseguido de la manera más eficiente19. Quien planifica, diseña, financia o aplica una política de subsidios se casa con ella hasta el final de los días de esa política; no se limita a la protectora y encantadora seducción del riguroso cálculo inicial, bajo los supuestos vigentes en el momento de seleccionar esa política.

El contraste entre los enfoques, los métodos y los usos de los enfoques normativo y positivo o positivista se hace muy evidente cuando se revisa la manera como cada enfoque responde las preguntas claves que deberán absolver, en ambos casos, los tomadores de decisión, los ejecutores, los evaluadores y los controladores del subsidio (ver flujogramas 1 y 2).

19 Cf. Morgan, M., Levitt, R. E., Malek, W. (2007) Executing your strategy – How to break it down and get it done. Harvard Business Review Press.

20 Los caminos estratégicos para llegar al resultado no se limitan a considerer opciones de gasto público o de regulación; sopesan también incentivos no monetarios ni jerárquicos de comportamiento.Véase, por ejemplo, las siguientes evaluaciones comparadas entre disintos resortes para motivar cambios de comportamiento.

Fehr, E. y S. Gatcher (2001), Do Incentive Contracts Crowd Out Voluntary Cooperation?, Research Paper C01-3, Center for Law, Economics and Organization Research Paper Series, School of Law, University of Southern California. Fey, B. and R. Jegen (2001), Motivation Crowding Theory, in Journal of Economic Surveys Volume 15, Number 5, Blackwell Publishers Ltd, Oxford, UK. Fey, B. (2008), Motivation Crowding Theory – A new approach to behavior, in Behavioral Economics and Public Policy, Roundtable proceedings, Melbourne, 8-9 August 2007, Australian Government Productivity Commission, 2008: 37-54.

• ¿Cuál es el desafío enfrentado por el gobierno? La economía del bienestar comienza por preguntarse sobre los usos alternativos de recursos; el subsidio es una opción entre ellos. La política pública comienza por un problema a resolver; el problema ha sido priorizado por el gobierno desde los compromisos bajo los cuales fue electo. Cada decisión, sea de planeación, financiación, ejecución, medición, monitoreo o corrección se toma dentro del marco de compromisos por los cuales son responsables los gobernantes por virtud de los compromisos que adquirieron con sus electores. En ambos casos existen opciones de selección de desafíos prioritarios; pero bajo el enfoque de la política pública el rango de opciones ha sido circunscrito desde antes, por compromisos de nivel superior

• ¿Cómo se escoge la solución? La siguiente pregunta está dirigida a la elección de la solución. Ambos enfoques se preguntan, “subsidio o no subsidio?”, o “cuál subsidio es más eficaz y más eficiente para resolver el problema priorizado?”. Pero los resortes del raciocinio serán diferentes en uno y otro caso. El tomador de decisiones que sigue la economía del bienestar puede elegir dentro de un margen casi infinito de opciones que buscan maximizar el efecto de distintas combinaciones de los recursos disponibles.

Bajo el enfoque de política pública, el responsable de la selección debe demostrar para qué, en qué contexto y bajo cuales circunstancias la solución propuesta resolvió en los hechos el problema por sí misma o, más probablemente, contribuyó a tal solución20. También deberá justificar las razones por las cuales descarta otras

Flujograma 2 Ciclo de la política pública

El ciclo de la política pública NO se detiene en la aprobación ni su validación se reduce al cálculo costo-beneficio que se invocó para justificar su aprobación

Evaluación y Diseño de políticas

Decisión basada en costo -beneficio

Diseño operativo en programas y proyectos

Ejecución (sigue estrategia)

Evaluación de resultados y rendición de cuenta

Fuente: Adaptado de Banco Mundial (2010) La práctica de formulación de la política pública en la OCDE: ideas para América Latina. Reporte liderado por F. Rojas, p. 20.

opciones que se demostraron eficaces y eficientes en casos similares o soluciones que pudieran ser recomendadas bajo el enfoque de economía del bienestar. Entre las razones del descarte se asignará especial peso a los riesgos pre-identificados en la implementación de la política hasta que esta consiga el resultado para el cual se la adoptó.

incorporan en su raciocinio anticipación de factores que pueden hacer variar el cálculo estático de costos y beneficios. Entre éstos se suelen tener en cuenta eventuales cambios en los precios bajo una perspectiva dinámica o inter-temporal. O se puede sofisticar el cálculo para un escenario donde no existe un mercado único sino múltiples mercados.

Preguntas guía:

¿problema o desafío prioritario?

¿solución de agregación de valor?

¿estrategia de implementación?

¿monitoreo y control de riesgos?

¿medición de avances y resultados finales? ¿análisis de factores de desviación? ¿control y rendición de cuentas por resultado efectivamente logrado, y a cuál costo?

Enfoque economía del bienestar

Enfoque contemporáneo de política pública

Respuesta 1,..

Respuesta 2,..

Respuesta 1,..

Respuesta 2,..

El margen de opciones y el margen de error y hasta de irresponsabilidad es mayor bajo el enfoque de economía del bienestar; bajo el enfoque de política pública ese margen queda reducido por la evidencia empírica disponible, por la calidad de los indicadores que conectan el subsidio con el resultado comprometido por el gobierno, por la disponibilidad efectiva de fuentes de información confiables para medir tales indicadores o valorar los riesgos de contexto, financiación e implementación a todo lo largo del ciclo de vida del subsidio y, sobre todo, porque todo lo anterior es transparente y puede/debe ser objeto de evaluación y control y de base de rendición de cuentas. Este ciclo de vida no termina cuando se otorga el subsidio sino que se extiende hasta determinar si causó o, cuando menos, contribuyó, al resultado comprometido por el gobierno cuando adoptó el subsidio.

• ¿Cómo se implementa la política? El listado de preguntas que sirven de guía a la decisión y a la evaluación continúa con cuál es el camino de implementación de la solución que se instrumentaliza mediante el subsidio. No es pregunta esencial dentro del enfoque de economía del bienestar. Quienes aplican con mayor responsabilidad el enfoque de la economía del bienestar

Pero los riesgos de gestión propiamente dichos, aquellos que son la mayor y más frecuente amenaza para conseguir los beneficios ofrecidos no merecen especial atención bajo el enfoque de la economía del bienestar. Es como si, una vez adoptado y decretado el subsidio, la implementación se pusiera en piloto automático, capaz de controlar los riesgos de la contratación, de la coordinación entre sectores o niveles de gobierno, de la elegibilidad y selección de beneficiarios, de la mermelada y la corrupción. Una vez aportado su cálculo costo-beneficio, estos tomadores de decisión dejan los problemas y los riesgos de la implementación a terceros –con lo cual la responsabilidad por ineficacia o desviación suele recaer en el ejecutor más inmediato del gasto, no en las salas de decisión del presupuesto público.

Para el enfoque contemporáneo de política pública, la demostración empírica de la mitigación de tales riesgos es absolutamente determinante, hasta el punto que descarta aquellas opciones teóricamente atractivas que no han demostrado capacidad de reducir el riesgo de implementación en proporción al beneficio esperado. El enfoque de política pública no comienza y termina con el cálculo de los costos y los beneficios del subsidio. Comienza por el resultado buscado y

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Fuente: Autor.

Flujograma 1 Preguntas y enfoques

desde allí, traza un camino retroactivo, como en reversa, hasta llegar a la situación actual –que es la situación que la política busca cambiar. Es decir, todas las decisiones de programación pública, desde el cálculo de los recursos requeridos, pasando por la identificación y mitigación de riesgos prácticos, los agentes que deben intervenir y las responsabilidades de cada uno de ellos, las mediciones y los controles de avance, quedan subordinadas al rasero medible del resultado obtenido con relación al resultado prometido. Se selecciona la opción de implementación que mejores garantías factuales brinde para llegar al resultado; no la que teóricamente optimice los beneficios del subsidio.

• ¿Cómo se monitorea el subsidio a lo largo de la vida de este instrumento? El enfoque de economía del bienestar está focalizado en la decisión inicial de optar (o no) por el subsidio. En la mayor parte de las aplicaciones de este enfoque a la política del subsidio, allí termina la justificación del uso de recursos públicos. Si, en algunas ocasiones, mide y analiza el impacto del subsidio, lo hará comparando la fotografía final con la fotografía de situación inicial.

Para el enfoque de política pública, la vida del subsidio se extiende a lo largo de las vicisi tudes de su ejecución y va hasta la evaluación y el control final del resultado logrado con tal asignación de los recursos públicos. Para este enfoque, todas las fases son de responsabilidad de los tomadores de decisiones sobre el subsidio; no se limita al momento de la concepción. Es necesario vigilar y controlar los riesgos del parto, de la infancia al igual que los muy especiales desafíos de la pubertad y de la edad madura. El monitoreo es selectivo y analítico, se focaliza en los hitos de riesgo y establece los factores por los cuales el subsidio está consiguiendo (o no) el resultado esperado. La responsabilidad de la decisión del subsidio se aplica, por excelencia, en la corrección de las desviaciones en las asignaciones o los usos reales, de los cambios en el entorno institucional y de las nuevas tecnologías que permiten mayor eficiencia o mediciones más detalladas de avances. Las columnas y las filas del tablero de monitoreo gerencial del subsidio cambian a lo largo de la vida del mismo; la gestión es proactiva y puede llegar a variar las ecuaciones costo-beneficio que determinaron la adopción del subsidio en primer lugar. El monitoreo es de tal poder que con frecuencia lleva a la eliminación prematura del subsidio y la supresión del programa o la política de la que hacía parte.

• ¿Cómo se evalúa y se valida (o no) el subsidio otorgado? Como puede esperar el lector, aquí también difieren los dos enfoques. El enfoque de economía del bienestar es generalmente autojustificado. Rara vez se lo confronta con los resultados efectivamente alcanzados; sólo excepcionalmente lleva al arrepentimiento o a la sanción social o administrativa de quienes justificaron un subsidio que no produjo el efecto esperado. El tomador de la decisión inicial podrá siempre lavarse las manos y patear el tarro hacia delante con el argumento de que los ejecutores “no supieron” cómo aplicarlo o “no tienen capacidad” para ello. El gigantesco desafío gerencial que nace a partir de la decisión inicial es responsabilidad de otros, de los que hacen el trabajo menor. Al fin y al cabo, el cálculo técnico del subsidio tiene poco o nada que ver con el ciclo de la vida del mismo.

El enfoque contemporáneo de política pública valida el subsidio por el resultado y el impacto efectivamente logrados. La evaluación incluye la manera como se combinaron (o no) los fac-

tores de producción disponibles, incluidos los recursos del propio subsidio, hasta llegar (o no) al resultado. La calidad de la gestión es componente sine qua non de la evaluación porque este enfoque parte de la premisa que la obtención y la combinación óptima de factores de producción no están de ninguna manera garantizados por el hecho de que un buen técnico lo hubiera supuesto. De hecho, bajo el enfoque de política pública, aquellos técnicos competentes que así lo supongan serán mal calificados y serán llamados a rendir cuentas. El referente de medición de la evaluación NO es el óptimo supuestamente alcanzable sino el máximo resultado que se puede obtener con los recursos, en los tiempos, en los territorios y con el concurso o las reacciones reales de la población que se ha buscado estimular con el subsidio. La evaluación reconoce las restricciones confrontadas por ministros, directores o gerentes que están a cargo de la ejecución y hasta es condescendiente con ellos cuando los encuentra enfrentados a la implementación de una política improbable o inalcanzable. El enfoque de política pública atenúa la responsabilidad en estos casos porque comprende las circunstancias de presión en la que han sido colocados los ejecutores y busca ayudarlos a lograr el máximo resultado realmente alcanzable. Más bien es severa con quien tomó la decisión sin tener en cuenta restricciones y oportunidades previsibles.

El camino seguido por el enfoque de política pública para escoger, diseñar, financiar, gestionar, monitorear, evaluar y controlar el subsidio.

De la sección anterior se concluye que el enfoque de política pública es también prescriptivo, normativo; no se limita a seguir mecánicamente la evidencia demostrada. Su mayor pauta de “deber ser” es el cumplimiento de las metas comprometidas por el

mismo gobierno y su criterio rector es tomado de los modelos de calidad y excelencia: la satisfacción de ciudadanos o corporaciones con el servicio ofrecido por el gobierno.

Ése es el norte indeclinable para desenmarañar la madeja de dilemas y opciones que se abren cuando se considera la utilización de un delicado instrumento como lo es el subsidio. A partir de allí, el análisis de política pública es esencialmente comparado: cuál solución, cuál implementación, cuál vigilancia han demostrado a garantizar en la vida real el máximo resultado alcanzable con el menor costo posible. Y, como lo comprueban los recientes análisis y las recomendaciones de gasto con mantenimiento de servicios públicos esenciales y sostenibilidad fiscal del Fondo Monetario Internacional21, la comparación es abierta e incluye no sólo el cotejo entre varias modalidades de subsidios sino el subsidio frente al gasto presupuestario directo, el gasto tributario, la regulación, las alianzas público-privadas o el simple –pero difícil-- mejoramiento de la gestión22 . Aquellos análisis desarrollaron tres preguntas centrales que, están en la base de las hipótesis de la evaluación del nuevo gasto público y que, trasladadas al campo de los subsidios, se resumirían de la siguiente manera23:

21 Ver, entre otros, análisis recientes de país, los muy creativos informes producidos por el FMI sobre Portugal y Eslovenia: “Portugal-Rethinking the State. Expenditure reform options”. Country Report No. 13, Enero 2013, y “Republic of Slovenia. Technical Assistance Report – Establishing a spending review process”. Country Report No. 15/265, Septiembre 2015.

22 Esta comparación es la base del análisis de Value for Money, quizás el enfoque más promisorio de la evaluación del gasto dentro del marco de la política pública. Cf. OECD (2015). Value for Money in Government – Building on Basics, Paris.

23 Son, en el fondo, las mismas pautas de evaluación del gasto que se desprende de las pautas ISSAI para las Entidades de Fiscalización Superior en el mundo entero.

El monitoreo es de tal poder que con frecuencia lleva a la eliminación prematura del subsidio y la supresión del programa o la política de la que hacía parte.

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1. ¿Está la política del subsidio alineada con las prioridades de gobierno y de Estado o con las expetativas prioritarias de la población? El análisis del subsidio no comienza con el subsidio mismo sino con el examen de la repriorización de metas de gobierno que origina la propuesta de la política del subsidio: ¿está fundamentada tal repriorización en los compromisos explícitos del gobierno con la población? ¿Dónde se encuentra o cómo se puede crear el espacio fiscal para esta nueva prioridad? ¿Cuáles otros gastos dejan de ser prioritarios o se eliminan? ¿Cómo y dónde aparecerá esto registrado en el presupuesto público? En otras palabras, sobre una política o un programa que conlleve subsidios se pregunta primeramente por la justificación que el Gobierno ha hecho del objetivo prioritario.

Desde el punto de vista de la ciudadanía, del Congreso y los partidios, esa prioridad pudiera ser objeto de debate; en cambio, desde el punto de vista de los organismos de vigilancia y control, o de universidades y think-tanks primordialmente ocupados de la calidad de la política pública, no se cuestiona cuál debe ser la política

sino la transparencia en las razones y la evidencia que soporta esta elección; y en la elección del gobierno cuando opta por esta política a costa de otras. No es válido escoger políticas sin indicar cuáles se dejan de lado. Por la misma razón, no es válido comprometerse con políticas bajo el supuesto de que los recursos públicos alcanzarán para todo. El elemento más fundamental de la primera pregunta de evaluación de una política de subsidio es: Señor Gobierno, como los recursos son escasos, ¿díganos cómo crea el espacio fiscal indispensable, dentro de la regla fiscal, para acomodar presupuestariamente esta política? Sólo se exige transparencia en la opción. El cálculo no se limita a costos y beneficios sino que incluye demostración del espacio fiscal. Adviértase que la transparencia exigida demanda generalmente la alineación de la maquinaria de gobierno en torno a sus prioridades, con la consiguiente reducción o eliminación de poderes sectoriales intocables o de cuotas de poder por ministerio. Es algo que generalmente se consigue con un presidente o primer ministro que toma decisiones difíciles con el apoyo de un “centro de gobierno“. (Flujograma 3)

El siguiente Recuadro presenta algunos de los más importantes precedentes internacionales, que anticiparon y dieron tempranas pautas para resolver esta preguntas. También sintetiza recientes avances con ejemplos de desarrollos concretos en esta materia.

Avances y precedentes internacionales

La Oficina de Presupuesto del Congreso de los Estados Unidos (Congressional Budget Office, CBO) ha servido como reputable y efectivo precedente internacional en lo que respecta al cuestionamiento y la identificación de los costos y beneficios fiscales de los subsidios. Muy bien dotada técnicamente y teniendo a su alcance información, interviene crecientemente en la discusión informada de beneficios, principalmente de cobertura (no tanto de calidad). Sus análisis fiscales comparan con frecuencia costos y beneficios de políticas alternativas, incluida la muy resonante discusión de los costos y los beneficios de la importante reforma de la salud que se discute en ese país desde hace varios lustros. Hasta ahora se ha concentrado casi exclusivamente en la parte de la pregunta relativa al espacio fiscal para las nuevas políticas, Cf. Joyce, P. (2011) The Congressional Budget Office – Honest numbers, power and policy making. Georgetown University Press, Washington DC. Las entidades responsables de evaluación y control van frecuentemente más allá de los límites implícitos o explícitos de la muy ejemplar CBO. Organismos de evaluación de políticas públicas, como el autónomo Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social de México, Coneval, o no autónomos, como la Dirección de Presupuestos de Chile, recomiendan con frecuencia reducir o suprimir gasto no prioritario para abrir espacio fiscal a políticas más eficaces o más eficientes.

El Coneval fue particularmente influyente en la reforma presupuestaria de México 2015-2017 y en la propuesta presupuestaria del 2018. De entre los 233 programas presupuestarios que para 2015 fueron considerados por CONEVAL como programas y acciones federales de desarrollo social –la mayor parte de ellos programas de subsidios, 107 de ellos se consideraron con algún tipo de prioridad (ligera, mediana o fuerte). En el proyecto de Presupuesto 2016 se privilegian los 74 programas que según el análisis de CONEVAL, fueron considerados fuerte o medianamente prioritarios respecto de carencias y derechos sociales. Los demás fueron reducidos o suprimidos con el fin de abrir justificadamente espacio fiscal para nuevas prioridades de gobierno.

Las contralorías o Entidades de Fiscalización Superior varían en los alcances de su control del desempeño. Las de los países llamados de Whitehall, como Gran Bretaña o Australia, discuten los fundamentos de las propuestas de políticas del gobierno y con frecuencia su crítica de una elección incluye análisis comparados que recomiendan, implícita o explícitamente, políticas alternativas para conseguir el compromiso del Gobierno. En América Latina, las contralorías más avanzadas en esta materia suelen restringirse a exigir del gobierno transparencia en las razones que lo llevan a justificar una política y en la calidad de la evidencia que invocan para tal justificación.

Información de desempeño transparente.

Eficacia

Indicadores de Eficacia, Eficiencia y Economía de la opción del gobierno.

Evaluaciones de desempeño de experiencias previas (descartadas o acogidas).

Instrumentos metodologias

Censos y encuestas más tradicionales y nuevos registros administrativos nutren nuevos indicadores de desempeño.

Entrevistas, grupos focales, paneles de expertos, observación directa y otros métodos completan y amplian rango de fuentes de información.

Calidad Eficiencia, etc. de la cadena de valor

Fuente: Tomado y adaptado de F. Rojas, N. Shack, R. Shostak y M. Guzmán. *Unificación de sistemas de información en Perú, GIZ.

Flujograma 3 Centro de Gobierno

Ciudadano

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2. Es el subsidio una herramienta suficiente, o cuando menos necesaria para llegar a las metas propuestas? ¿Vista la estrategia de implementación de la política que incluye el subsidio, asegura esta estrategia llegar al resultado comprometido, con los costos y en los tiempos comprometidos? ¿Cuáles vías o instrumentos alternativos existen para llegar a la misma meta? ¿Cuáles de ellas tienen menos riesgos en su estrategia de implementación? ¿Cómo se comparan los costos del subsidio con los costos de otros instrumentos o programas que llevan al mismo resultado buscado cuando todos ellos son castigados por los riesgos de gestión?

3 ¿Es el subsidio una herramienta eficiente para lograr el resultado buscado? ¿Puede gestionarse de otra manera para reducir sus costos? ¿Puede ligárselo con otros subsidios o con otras políticas para reducir sus costos al mismo tiempo que se asegura su impacto? ¿Sería, por ejemplo, menos costoso, si existiera mayor dirección desde Presidencia o más efectiva coordinación intersectorial o intergubernamental?

Las preguntas anteriores se pueden resumir en forma diagramática, tal como se presenta a continuación:

Flujograma 4 Preguntas fundamentales para evaluar la calidad de la política o programa de subsidios: transparencia en la priorización, evidencia de eficacia y eficiencia y garantías de espacio fiscal para financiación de nuevas políticas --Acumulación de nuevas evidencias para mejorar futuras políticas--

1. ¿Cuál es el problema o desafío a resolver? ¿Por qué es prioritario? ¿Cuál el propósito del subsidio? ¿Cuáles problemas se dejan de resolver mientras se resuelves éste?

2. ¿Cuál el objetivo o la meta comprometida por el gobierno? ¿Son éstos los resultados del subsidio que espera la población a corto o mediano plazos?

3. ¿Es el subsidio previsto suficiente y eficiente para lograr la contribución prometida con la política o el programa? ¿Es suficiente laevidencia disponible para garantizar el valor agregado o la contribución esperada del subsidio? ¿Cuáles otras soluciones se descartan? ¿Responderán los tomadores de decisiones por resultado del subsidio? ¿Cómo, cuándo y por qué precisamente ?

4. ¿Cómo se implementa el programa? Incluye la aprobación del subsidio una estrategia de implementación? ¿Prevé la estrategia la combinación de los recursos disponibles, la coordinación entre actores responsables y los hitos de avances a vigilar y de riesgos a controlar hasta llegar al resultado esperado del subsidio?

6. ¿Si el subsidio necesita ser complementado con recursos privados, quiénes son co-responsables y cómo se forma y cómo opera la bolsa común?

Notas especiales

7. ¿Son irreparables los problemas de diseño o implementación? ¿Cuáles factores deben corregirse para elevar el impacto del subsidio?

5. ¿Quién es responsable de la implementación eficaz y eficiente? ¿Cómo se puede hacer esto de una mejor manera y a menor costo? ¿Cuáles opciones de gestión se descartaron? ¿Por qué?

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Lo que piensa Miguel Urrutia

de nuestra economía

para las elecciones de 1930, Alfonso López lo criticó por haber promovido la “prosperidad al debe”. El Presidente Olaya lo volvió a nombrar ministro en el gobierno liberal y en plena crisis logró reactivar de manera heterodoxa la economía pero sin cambiar los estatutos del Banco de la República que hacían muy difícil la emisión monetaria.

Esta tradición de hacendistas ortodoxos se mantuvo en Colombia, donde no prosperaron las teorías de que el Banco Central podía generar prosperidad aumentando la cantidad de dinero. El tema de porque esto ocurrió en Colombia y no en Argentina o Perú espero se trate en las historias monetarias que varios académicos estan escribiendo en la actualidad.

El exgerente del Banco de la República, exministro de Minas y maestro de varias generaciones de economistas del país, explica qué ha pasado con los principales temas de la economía colombiana e ilustra con su experiencia algunos de los más importantes capítulos de esta historia.

Miguel Urrutia Montoya ha sido referente de la economía colombiana en las últimas décadas. No solo fue presidente del Banco de la República durante 12 años (1993-2005) sino que diseñó el programa económica del presidente Alfonso López Michelsen y ha sido maestro durante varias décadas. Su primera clase la dictó en la Universidad de los Andes hace 50 años. La revista Economía Colombiana lo entrevistó.

La política monetaria vs. la política fiscal

Revista Economía Colombiana: ¿Por qué la política monetaria ha tenido tanto éxito mientras que la política pública de gasto ha sido tan criticada?

Miguel Urrutia Montoya: La Junta del Banco de la República estableció una metodología para definir las decisiones de política monetaria con base en la información recopilada por los técnicos del Banco y con modelos que parecen reflejar bien la economía colombiana. El resultado es que la inflación se ha mantenido en los niveles deseados.

El problema fiscal es que el país (Gobierno y Parlamento) no logra ajustar el gasto público a los cam-

biantes determinantes de los ingresos tributarios. Esto lleva a recortes frecuentes en gasto que desorganizan los programas y generan críticas de los usuarios y de los mismos ejecutores del gasto, quienes atacan al Ministro de Hacienda y al gobierno.

REC: ¿Qué explica la relativa estabilidad monetaria de Colombia, en medio de una región donde en unos vecinos la moneda ha visto envilecido su valor y anulada parte de sus funciones y en otros simplemente ha desaparecido?

MUM: Una hipótesis es que la hiperinflación de la Guerra de los Mil Días asustó a la clase dirigente por su efecto devastadora en la economía. Los gobiernos posteriores tenían como prioridad la estabilidad monetaria y escogían ministros de Hacienda ortodoxos. El caso más interesante fue la trayectoria de Esteban Jaramillo. Hacendista que fue varias veces ministro de Hacienda y cursó estudios de hacienda pública en Francia y Estados Unidos con reputados profesores, y escribió un texto ortodoxo de Hacienda Pública. Su política económica fue ortodoxa aún en los años veinte. Y es diciente que en la campaña

REC: ¿La mejor situación macroeconómica de Colombia y su resiliencia para afrontar los shocks externos (como la crisis hipotecaria de Estados Unidos o la caída del precio del petróleo) se deriva de la normatividad que rige la estructura del Banco de la República, de la tradición bipartidista en el diseño y gestión de la política económica, de los instrumentos de los que dispone, o de los criterios de política que han inspirado su manejo?

MUM: De la normatividad que rige el Banco pero también de los criterios de política que se han mantenido históricamente como se menciono en la pregunta anterior.

REC: La norma establece la coordinación entre el BR y el Gobierno; y la presencia el Ministro de Hacienda en la JD del Banco así lo busca. ¿Cómo se procesa esa relación de autonomía con coordinación, sobre todo en coyunturas sensibles como la caída del UPAC, o la defensa de la banda cambiaria, por ejemplo?

MUM: El arreglo institucional de tener al Ministro de Hacienda en la Junta es clave. Desde la reforma de 1991 todos los ministros de Hacienda han sido economistas profesionales, y aunque hay debates fuertes dentro de la Junta, las discusiones son técnicas y no hay lugar para populismos. Por otra parte, en el Congreso si hay tendencias populistas, y el Ministro acaba defendiendo los puntos de vista técnicos ante críticas populistas.

REC: Usted tuvo a su cargo el manejo de una severa crisis por la caída del PIB hasta -4,5%, ¿Qué cree usted que falló en 1999? ¿Los instrumentos disponibles fueron útiles y suficientes? ¿Cómo se salió de dicha crisis?

MUM: Yo describí el papel del Banco en la crisis de fin de siglo en mi libro Los Actores en la Crisis Econó-

mica de Fin de Siglo, que lo editó la Universidad de los Andes.

Allí explico que la severidad de la crisis se debió a la coincidencia de una crisis hipotecaria en Colombia con una crisis financiera mundial causada por un endeudamiento excesivo de los países en desarrollo generada por políticas de tasa de cambio fija inadecuadas para la coyuntura internacional. La crisis internacional llevó en Colombia a una reversión masiva de flujos de capitales que produjo una crisis cambiaria como en otros países de la región, pero tal vez mayor por el nivel de endeudamiento colombiano.

Se salió de la crisis hipotecaria gracias al apoyo masivo del Gobierno y Fogafin a los bancos que se consideraban viables en el largo plazo, y al cierre de las entidades financieras quebradas, y a unas normas de capitalización y transparencia que fortalecieron al sector financiero en los años siguientes.

En el libro mencionado también pongo énfasis en la labor del gobierno y el Banco en lograr cuantiosos recursos de cambio exterior para mantener las importaciones y cumplir con las obligaciones de deuda externa. Finalmente, se reformó la política cambiaria hacia una con meta de inflación y tasa de cambio “libre”. Esta última reforma creo ha ayudado a evitar crisis en los últimos 15 años.

El problema fiscal es que el país (gobierno y parlamento) no logran ajustar el gasto público a los cambiantes determinantes de los ingresos tributarios. Esto lleva a recortes frecuentes en gastos que desorganizan los programas y generan críticas de los usuarios.

de palabras o frases

REC: La marcada informalidad que existe en el mercado laboral colombiano es uno de los problemas más serios que enfrenta nuestra economía. ¿Qué factores considera usted que están deteriorando la dinámica de dicho mercado? ¿Hay una reforma laboral pendiente? Si así es, ¿cuáles serían los lineamientos de dicha reforma?

MUM: Claramente se requiere una reforma laboral para disminuir al alto nivel persistente de desempleo y la informalidad. Se han hecho cosas útiles como desarrollar sistemas que ponen en contacto más claramente a los buscadores de mano de obra y los oferentes, y reformas educativas que aumentan y mejoran la educación técnica, y políticas de información pública que permiten a estudiantes y familias decidir mejor cómo hacer inversión en capital humano. Como lo demostró la huelga de Avianca, hay indefiniciones en la legislación laboral que generan conflictos costosos. El tema es complejo, y tal vez sería útil una comisión de expertos para la reforma laboral.

REC: ¿Por qué la política fiscal no ha sido suficientemente redistributiva? Y todavía están pendientes los grandes cambios en materia de reforma tributaria estructural y de pensiones, por ejemplo.

MUM: La legislación tributaria no es suficientemente progresiva porque los congresistas y los asesores tributarios no quieren que sea progresista. La comisión de expertos que propuso una reforma tributaria en 2015 sugirió varias maneras de aumentar la progresividad del régimen tributario, pero en su mayoría fueron negadas. Sorprendentemente, la propuesta tuvo una acogida substancial en el gremio de los economistas, como se puede ver en las revistas técnicas, como esta y las de la academia, pero fue atacada con éxito por un populismo a nombre de la clase media pero al servicio del 10% más rico del país. Sin embargo vale la pena decir que la reforma que salió sí evitó una crisis fiscal y estableció algunos precedentes que pueden hacer los impuestos más progresivos en la próxima inevitable reforma tributaria.

REC: Es frecuente escuchar que la FED de Estados Unidos tiene ambos objetivos en su misión: cuidar la moneda y apoyar el desarrollo. ¿Está bien concebido el fin misional del BR o ameritaría una revisión?

MUM: El Banco tiene los mismos objetivos que la FED, pero dada la tradición latinoamericana y colombiana de inflación, en la Constituyente de 1991 se mencionó más veces “moneda sana” que crecimiento. Creo que el fin misional actual del Banco es el correcto para el país.

REC: ¿Cómo ve el futuro de la economía colombiana? ¿Qué habría que hacer para modificar el aparato productivo colombiano con el fin de reducir la dependencia de los hidrocarburos?

MUM: Más que reducir la dependencia de los hidrocarburos, lo necesario es aumentar la producción y exportación de otros bienes y servicios. En contra de la creencia popular, Colombia ha hecho grandes avances en medicina y ha exportado este servicio desde hace tiempo. Hay muchos ejemplos de este tipo. Aunque la exportación de bienes básicos tiene peligros, desde la enfermedad holandesa hasta el peligro de que esta promueva la corrupción, es claro que hay países democráticos, con buen cuidado del medioambiente (Canadá, Costa Rica, Australia) que han combinado exportación de bienes primarios y crecimiento económico equitativo.

REC: ¿Por qué no culminó con éxito el trámite de la ley que proponía eliminación de ceros en la moneda?

MUM: No sé. En una ocasión la ley estaba por pasar, y se hundió por alguna diferencia de tipo político local entre el ponente y un senador. Yo he apoyado esa iniciativa parlamentaria.

REC: ¿Cómo se procesa el debate dentro de la Junta para que no se hayan dado (o no hayan trascendido) grandes enfrentamientos?

MUM: Desde la época de la Junta Monetaria ha existido la tradición de que toda decisión debe estar presidida por un documento técnico elaborado por los técnicos del Banco y si hay diferencias importantes con sus conclusiones, los directores y el Ministerio de Hacienda producen documentos con sus puntos de vista. Esto mantiene la discusión en el nivel técnico, lo que hace más fácil la discusión. Otra regla importante es que no se busca un consenso. Las de-

cisiones se votan, pero siempre la discusión acaba evitando las propuestas más extremas.

REC: ¿Qué tan inflexible es la Política de “inflación objetivo”: ¿hay reglas? ¿son laxas? Las modificaciones de la tasa en presencia de picos de alta inflación y su reducción cuando la situación de precios se ha estabilizado ha logrado definirse con consenso y estabilidad. ¿Puede hablarse de que hay un consenso teórico y político básico entre los miembros de la JD, incluso a pesar de los cambios de personas?

MUM: Hay reglas, pero son flexibles. No siempre hay consenso. Hoy en día se publica el número de directores que no están de acuerdo con la decisión mayoritaria. Pero la historia monetaria en el mundo y en Colombia si ha enseñado unos principios que no se deben ignorar. Por ejemplo que no se puede controlar la tasa de cambio en una economía abierta y que hay que hacer posible la devaluación cuando la balanza de pagos esta deficitaria por mucho tiempo.

En una ocasión la ley que proponía la eliminación de ceros en la moneda estaba por pasar y se hundió por alguna diferencia de tipo político local entre el ponente y un senador.

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Reflexiones

a la luz del libro Globalización financiera:

banca, regulación y crisis

El economista Santiago Montenegro, hace un análisis sobre el reciente libro del profesor Beethoven Herrera y dialoga con él sobre qué tan adecuada ha sido la teoría económica contemporánea para anticipar, explicar y dar soluciones a las crisis financieras.

Introducción

Con el libro “Globalización Financiera: banca, regulación y crisis,” el profesor Beethoven Herrera ha hecho una contribución muy importante al estudio, análisis y reflexión de políticas públicas sobre los sistemas financieros, tanto a nivel internacional como para el caso de la economía colombiana. No exagero al decir que esta obra se convertirá en punto obligado de referencia para estudiantes, profesores, investigadores, juristas y también para funcionarios del gobierno interesados en el sector financiero, con especial referencia al sistema bancario y el mercado de valores.

Profesor de la universidad Externado de Colombia durante cuarenta años, Beethoven Herrera ha escrito un libro de casi 800 páginas en las que presenta y discute la historia de los sistemas financieros, la evolución de las políticas de regulación y las principales crisis, tanto en el mundo como en Colombia. En forma semejante, el libro discute los grandes debates sobre las causas de las crisis y las propuestas que, desde los gobiernos y desde la academia, se plantearon para solucionarlas. Una de las características más significativas de este trabajo es el esfuerzo que hace por relacionar las crisis financieras con la economía real y, en particular, con los mercados laborales y con la distribución del ingreso y de la riqueza. Igualmente, pone un especial énfasis en los mecanismos de transmisión internacional de las

crisis y presenta una sección muy completa sobre la historia del sistema monetario internacional.

Por la extensión de esta obra y por la cantidad de temas tratados sería imposible en un corto artículo hacer referencia a todos y cada uno de los diferentes capítulos. Por estas razones, para efectos de esta reseña, he adoptado presentar una temática que complementa las discusiones del libro del profesor Herrera, en el sentido de plantear el debate sobre qué tan adecuada ha sido la teoría económica contemporánea para anticipar, explicar y presentar soluciones a las crisis financieras. Así, en primer lugar, argumento que uno de los problemas que enfrenta la teoría económica para explicar las crisis financieras ha sido la disociación entre los modelos macroeconómicos y los modelos de la economía financiera o, alternativamente, entre los análisis de flujos y los análisis de los acervos de activos y de la riqueza. En segundo lugar, complemento los desarrollos teóricos que presenta el profesor Herrera con la discusión más reciente que se ha dado entre la fortaleza explicativa de los adherentes al llamado modelo de la Hipótesis de Eficiencia del Mercado (Efficient Market Hypothesis, EMH) y los seguidores de la llamada Economía del Comportamiento o Economía de la Conducta. Termino estas notas con unas breves conclusiones.

Necesidad de integrar la

macroeconomía

con la economía financiera

Aunque a la economía siempre se la ha llamado la “ciencia deprimente” o “lúgubre” (en inglés, “the dismal science”), no cabe duda que desde la crisis que se profundizó con la quiebra de Lehman Brothers, la teoría económica ortodoxa que se enseña en la mayoría de las universidades de los Estados Unidos, el Reino Unido y muchas de nuestras universidades en Colombia ha enfrentado un cuestionamiento muy grande y por lo tanto ha parecido más lúgubre que antes. Las críticas se han orientado a argumentar que la teoría fue, al menos en parte, responsable de generar la crisis, que no fue capaz de predecirla durante la década pasada y que demostró no tener los instrumentos para sacar más rápido a las economías de la profunda recesión que hemos experimentado durante los últimos diez años.

Como lo señala el profesor Herrera, no fueron muchos, pero sí hubo varios economistas que advirtieron los problemas que enfrentaba la economía, como Nouriel Roubini, quien argumentó sobre la fragilidad del sistema de créditos hipotecarios, y Raguhram Rajan, quien planteó también que el sistema banca-

rio estaba alimentando una burbuja que se tornaría insostenible. Pero, también Robert Shiller, premio Nobel de Economía del año 2013 y miembro de la llamada escuela de la “economía del comportamiento,” quien advirtió acerca de la sobrevaloración del mercado de la vivienda en Estados Unidos, en la primera década del siglo. Pero, en realidad, la mayoría de los académicos de todas las escuelas y orientaciones,y la casi totalidad de los analistas de las entidades financieras o de las instituciones multilaterales jamás pensaron que se estaban cocinando las condiciones para la crisis más pronunciada de la economía internacional desde la Gran Depresión de los años treinta.

Santiago Montenegro*

* Presidente de Asofondos.

La mayoría de los académicos, de todas las escuelas y orientaciones, y la casi totalidad de los analistas de las entidades financieras o de las instituciones multilaterales jamás pensaron que se estaban cocinando las condiciones para la crisis más pronunciada de la economía internacional desde la Gran Depresión de los años treinta.

Este despiste tan profundo de la comunidad económica mundial lleva entonces a preguntar qué hizo posible semejante confusión y, más allá de caer sobre los economistas y los políticos que han tomado las decisiones, la crítica se ha dirigido a culpar a la teoría económica dominante o a la llamada ortodoxia. Definir cuál es dicha ortodoxia no es tarea fácil porque en una gran medida la teoría económica, y en particular la teoría macroeconómica, es una síntesis de escuelas que en el pasado fueron antagónicas. Además, una cosa puede ser la teoría, pero otra son los operadores de dichas teorías y otra cosa diferente es también la calidad de la información y de los datos que se insertan en los modelos construidos a la luz de dichas teorías. Es decir, puede haber fallado la teoría, pero también los que tomaban las decisiones y también los números con que se tomaban las decisiones.

En términos muy generales, hasta la Gran Depresión de los años treinta predominó la llamada economía clásica, que asumía que los mercados funcionaban y que por la competencia intrínseca en ellos, los precios y los salarios se ajustaban para igualar la oferta con la demanda. En este mundo clásico, todo lo que la gente gana lo consume o lo ahorra, y lo que ahorra lo invierte en proyectos productivos. Bajo este paradigma, entonces, los factores productivos siempre están empleados y el desempleo persistente no es posible. La crisis de los treinta derrumbó dicho paradigma con un desempleo laboral gigantesco y persistente en el tiempo y con un acervo de capital muy grande inutilizado. Keynes entonces planteó un paradigma alternativo en el cual la economía podría alcanzar una situación de equilibrio con desempleo, en la cual algunos precios, como los salarios, son inflexibles a la baja. Pero quizá su contribución más significativa fue argumentar que los agentes tienen expectativas sobre el futuro, que dichas expectativas son cambiantes en el tiempo y que no son modelables, razón por la cual las llamó “espíritus animales”. Así, cuando dichas expectativas se tornan pesimistas, las personas pueden de un momento a otro reducir o cortar su demanda de bienes y servicios y ante la inflexibilidad de los precios se genera el desempleo. El mismo análisis realizado en el plano del consumo y la inversión puede llevar a una situación en la cual el menor consumo se traduce en un mayor ahorro que no necesariamente se traduce en un mayor nivel de inversión para alcanzar el equilibrio macroeconómico. Los agentes, entonces, alcanzan una situación de “preferencia por la liquidez”, no invierten en bienes de capital y prefieren tener efectivo o activos a la vista o de muy corto plazo.

En el modelo keynesiano entonces juega un papel crucial el gobierno, quien con su política fiscal o monetaria puede tomar medidas, como mayor gasto público o menores tasas de interés, para restaurar el pleno empleo. En situaciones extremas de preferencia por la liquidez, la política monetaria se torna inefectiva y la política fiscal adquiere en este modelo un papel determinante.

Durante más de treinta años, hasta la década de los setenta, este fue el paradigma dominante y el adoptado por gobiernos conservadores, demócratas cristianos o socialdemócratas, en la mayoría de los países de democracia liberal de occidente. La crisis del petróleo, propiciada por la OPEP, comenzó a resquebrajar el consenso keynesiano al generar en la mayoría de los países industrializados la llamada

“estanflación,” una combinación de elevado desempleo con alta inflación. El modelo keynesiano no fue capaz de predecir este fenómeno y tampoco lo encaró adecuadamente, lo que llevó a su pérdida de legitimidad y a la búsqueda de un paradigma alternativo. Los gobiernos occidentales, particularmente el de Ronald Reagan en los Estados Unidos y el de Margaret Thatcher en el Reino Unido, finalmente lograron controlar la inflación con una política monetaria super contraccionista y al costo de un desempleo muy elevado.

Después de 1982 comenzó una gran recuperación de la economía mundial que con algunos altibajos, produjo una etapa de prosperidad de unos 25 años, con elevado crecimiento, bajo desempleo y baja inflación, hasta la crisis que comenzó con la quiebra de Lehman Brothers. Aunque el paradigma keynesiano quedó resquebrajado después de la crisis del petróleo, de ninguna manera fue aniquilado. Sus seguidores argumentaron que el elevadísimo desempleo de los años ochenta fue una clara prueba de que los precios de los mercados son muy rígidos y de que los mercados no tienden al equilibrio sin la ayuda del gobierno. Sin embargo, sus críticos, inspirados en las viejas teorías clásicas de mercados que siempre tienden al equilibrio, argumentaron que la estanflación fue la causa de gobiernos y de bancos centrales que abusaron de sus capacidades para conducir las economías. Inspirados en la nueva visión, gobiernos como el del Reino Unido bajo Thatcher o el de Chile bajo Augusto Pinochet emprendieron una agresiva política de privatización de activos y empresas estatales, desregulación de precios, apertura de las economías e incentivos a la inversión extranjera, entre otras medidas, políticas que comenzaron a ser copiadas en muchas partes del mundo. En América Latina, este paquete de políticas económicas adoptó el nombre de Consenso de Washington y a sus seguidores se los comenzó a denominar “neoliberales”.

En términos del manejo macroeconómico, se produjo una especie de síntesis entre los modelos keynesiano y clásico que de alguna forma llevó a una especie de consenso alrededor de la llamada política de inflación-objetivo, entendiendo por inflación el crecimiento de los precios de los bienes y servicios, pero no el crecimiento de los precios de los activos financieros.

Los modelos macroeconómicos de los bancos centrales y de los gobiernos se preocuparon mucho más por el nivel de inflación y el nivel del empleo y

sin exagerar se puede decir que desdeñaron el comportamiento de la economía financiera. La razón de dicho desdeño puede tener varias interpretaciones. En primer lugar, la creencia de que los mercados financieros son muy competitivos y que dicha competencia los hace de alguna forma autoregularse. Muchos también pensaban que las finanzas eran un velo que oscurecía lo que era realmente importante, como los mercados de bienes, el mercado laboral o la inversión en proyectos productivos. El alejamiento de la economía financiera en los modelos macroeconómicos se debió también a los problemas prácticos de incorporar los mercados financieros en los modelos macroeconómicos, dada la complejidad que ello siempre ha entrañado. Los economistas siempre han tratado de explicar procesos muy complejos con modelos relativamente simples y los intentos de explicar el comportamiento simultáneo de la economía real y de los mercados financieros siempre ha desafiado dicha simplicidad. Por estas razones, los académicos y los analistas de las instituciones financieras prefirieron explicar los fenómenos macroeconómicos con modelos separados de los modelos de los mercados financieros. Para justificar dicha separación y simplificación usualmente se han introducido una serie de supuestos muy fuertes, como que en los mercados que quedan por fuera los agentes son racionales, en el sentido que siempre están maximizando el beneficio-costo o que dichos mercados son completos, o que la competencia o es perfecta o muy grande, entre otros supuestos.

La crisis que ha experimentado la economía mundial desde la década pasada fue causada por la precariedad de la teoría económica para anticiparla, por decisiones erradas de los reguladores y también por la mala calidad de la supervisión de varias actividades, como el crecimiento desmesurado del crédito hipotecario.

Dicho desdeño de los mercados financieros por parte de muchos académicos, bancos centrales y ministerios de finanzas tuvo como consecuencia que no fueron capaces de percatarse de la burbuja de precios de activos en la primera década del siglo y tampoco contaron con los conceptos teóricos adecuados para manejar la destorcida que se precipitó con la quiebra de Lehman Brothers. Como lo han enfatizado economistas de inspiración keynesiana, que menciona el profesor Herrera en su libro, la crisis de la década pasada tiene muchos elementos que permiten reivindicar el enfoque keynesiano de la preferencia por la liquidez, después de que las expectativas se tornaron completamente pesimistas, cayó el consumo, colapsó la inversión y los agentes se precipitaron a demandar efectivo y activos a la vista. En forma semejante, a partir de dicha crisis también se ha reivindicado el trabajo de Hyman Minsky, quien en los sesentas y setentas argumentó, en primer lugar, la necesidad de analizar conjuntamente la economía real y la economía financiera, y también enfatizó el papel de las expectativas para crear burbujas y destorcidas de precios de los activos. Si bien el trabajo de Minsky ha sido conocido por los académicos y practicantes, su falta de concreción en modelos matemáticos fue quizá una razón por la cual no tuvo la influencia que ha debido tener.

Pero también existen otros argumentos que ayudan a explicar la reciente crisis, que no necesariamente tienen que ver con las expectativas y la consecuente preferencia por la liquidez. No cabe la menor duda de que durante los 25 años de prosperidad económica que se vivió hasta la crisis de Lehman Brothers el sector financiero y los mercados de capitales experimentaron una transformación y una sofisticación jamás vista, con la creación de numerosas innovaciones financieras, en buena medida catalizadas por la revolución de las tecnologías de la información y las comunicaciones y por el Internet. En esas circunstancias quizá el desmonte en 1999 de las regulaciones del llamado Glass-Steagall Act, vigente desde los años treinta, que permitió a varios intermediarios, como los bancos de depósitos, emprender inversiones especulativas, fue una medida de carácter regulatorio que ayudó a precipitar la crisis de la década siguiente.

Otro factor que puede tener un alto elemento explicativo de la crisis, independientemente de los marcos teóricos utilizados, está relacionado con la crisis hipotecaria y las llamadas “hipotecas basura”. En el libro del profesor Herrera, se argumenta que la incapacidad para servir dichos créditos se debió en

gran medida al deterioro de las condiciones de vida de los trabajadores en los Estados Unidos. Posiblemente, dicho deterioro puede tener algún factor explicativo, pero ya está ampliamente documentado que existió una negligencia casi infinita en el otorgamiento de dichos créditos por parte de los bancos, sin la más mínima supervisión a las fuerzas comerciales de colocación, que bonificaban por el número de créditos colocados, muchas veces con engaños y procedimientos claramente fraudulentos. No sobra anotar que este fenómeno ha quedado muy bien ilustrado en la película “The Big Short,” en la que aparece el economista Richard Thaler, sobre quien se hace referencia en la siguiente sección.

A manera de conclusión de esta sección, podemos argumentar que en una gran medida, la crisis que ha experimentado la economía mundial desde la década pasada fue causada por la precariedad de la teoría económica para anticiparla, por decisiones erradas de los reguladores y también por la mala calidad de la supervisión de varias actividades, como el crecimiento desmesurado del crédito hipotecario, que dio lugar a las hipotecas basura y a su empaquetamiento en títulos con otros activos, títulos que se distribuyeron el riesgo y la crisis por todo el mundo. Pero, sin duda, una razón para que la teoría económica no haya podido prevenir y ayudar a resolver más satisfactoriamente la crisis, fue la separación existente en los modelos teóricos entre los flujos macroeconómicos más orientados al sector real y los modelos de la economía financiera. En la sección que sigue discutimos la evolución reciente de este tipo de enfoques teóricos.

Necesidad de construir un modelo nuevo de economía financiera: insumos de la economía del comportamiento

Como se planteó anteriormente, la economía financiera se ha modelado en forma separada de los modelos macroeconómicos tradicionales. El modelo de referencia de las últimas décadas para este enfoque de la economía, el que aprenden los estudiantes de esta disciplina y el que han puesto en práctica las instituciones financieras, es el llamado modelo de la Hipótesis de la Eficiencia Financiera (en inglés, “the Efficient-Markets Hypothesis,” EMH). Este modelo asume un mundo de agentes perfectamente racionales en los que se supone que los precios de los activos financieros reflejan perfectamente los fundamentales de la economía y capturan toda la información que es relevante para su valoración. Si

esto es así entonces los mercados reflejarían el valor de los activos financieros en forma correcta y las desviaciones de los valores de equilibrio no deberían perdurar por mucho tiempo. La competencia aseguraría siempre que los precios fueron los correctos. Bajo este paradigma, entonces, burbujas como la de la vivienda de los Estados Unidos en la década pasada, no se podrían formar o no podrían durar mucho tiempo porque los inversionistas conocedores de los precios de equilibrio las harían estallar. Nadie podría ganarle al mercado.

Otro tipo de modelos ampliamente utilizados por los economistas e ingenieros financieros para calcular los montos de capital necesarios para cubrir los riesgos de los activos riesgosos han sido los llamados modelos VAR (en inglés, “Value-at-risk models”), en los que se supone que las volatilidades y las correlaciones entre los precios de los diferentes activos son constantes en el tiempo. Naturalmente, si dichas volatilidades cambian o si cambian los signos de las correlaciones, como sucede en las burbujas o en las destorcidas de precios, los montos de capital pueden no ser suficientes y la solvencia de las instituciones puede correr peligro.

La crisis que experimentó la economía en los últimos diez años ha desafiado la fortaleza de estos modelos y ha abierto todo un debate sobre cómo ajustarlos o reemplazarlos por otros mejores. La primera fuente de inspiración ha venido, como vimos anteriormente, casi por inercia, del trabajo de Keynes, con su concepto de los “espíritus animales” y el papel de las expectativas con sus consecuencias críticas, como la llamada preferencia por la liquidez. Así como de Hyman Minsky con su trabajo sobre las burbujas y destorcidas de los merados de capitales y sobre la necesidad de integrar la economía real con los mercados financieros. Muchas décadas antes de que se planteara, estos autores habían ya puesto en duda los supuestos del enfoque dominante en la economía financiera de hoy en día, conocido como la Hipótesis de los Mercados Eficientes.

Sin embargo, no son Keynes y Minsky quienes hoy en día están liderando el replanteamiento de la ortodoxia de la economía financiera, sino la escuela que se conoce como la economía del comportamiento o economía de la conducta.

Esta escuela ha planteado un desafío a fondo al concepto de racionalidad planteada por la teoría económica ortodoxa, al rechazar el supuesto de que las creencias y preferencias de los seres humanos son

internamente consistentes. Estos autores argumentan que las personas normales cometen errores sistemáticos en sus procesos mentales, tienen sesgos y encuentran que dichos errores son consecuencia de su real dotación mental y no son debidos a la corrupción del pensamiento por las emociones o por la cultura. En sus experimentos han encontrado que el pensamiento intuitivo de las personas comete innumerables errores al estimar las probabilidades de los eventos, al predecir el futuro, al examinar hipótesis, al estimar frecuencias de eventos, entre muchos otros. En estas circunstancias, los seres humanos no pueden definirse como racionales en el sentido que argumenta la teoría económica ortodoxa, pues esta definición exige la adherencia a unas reglas de lógica que una mente limitada y finita como la que tenemos es incapaz de tener. De esta forma ante preguntas y tareas inescapables y difíciles, las personas cortamos esquinas como, por ejemplo, sustituyendo una pregunta difícil con otra más fácil, sin notar la substitución; o, al recordar el pasado, nos engañamos con narrativas falaces o con explicaciones rápidas y fáciles sobre nuestras propias historias; o, cambiamos las respuestas y acciones dependiendo del contexto en el que estamos situados; o

La crisis que experimentó la economía en los últimos diez años ha desafiado la fortaleza de estos modelos y ha abierto todo un debate sobre cómo ajustarlos o reemplazarlos por otros mejores.

respondemos las preguntas al tanteo o por ensayo y error; o nos volvemos super confiados en nuestras habilidades y extrapolamos tendencias recientes hacia el futuro, por ejemplo, creando burbujas financieras en tiempos favorables o profundizando las crisis en los malos tiempos.

Al otorgar el Premio Nobel de Economía en 2017 al profesor de la Universidad de Chicago, Richard Thaler, la Academia Sueca ha premiado ya a cinco científicos sociales por sus contribuciones a la ciencia económica dentro del enfoque que se conoce como la “economía del comportamiento” o “economía de la conducta”. En 2002, el premio fue otorgado al sicólogo Daniel Kahneman y al economista Vernon Smith; en 2010, a Peter Diamond; y en 2013, a Robert Shiller.

En tanto el trabajo de Kahneman se ha centrado principalmente en descubrir estos sesgos y heurísticas, el de Thaler es notorio por sus contribuciones a las políticas públicas que son necesarias para remediar estas falencias de nuestros sistemas mentales y para orientarlas hacia decisiones correctas. Por ejemplo, dado que los humanos valoramos exageradamente el presente frente al futuro, aún si contamos con un buen nivel de ingreso, tenemos una baja tendencia a ahorrar para cubrir riesgos como los de enfermedad, vejez o muerte. Con experimentos realizados en mu-

chas partes del mundo, Thaler encontró que se puede inducir a la gente a ahorrar, sin coartar su libertad, haciendo que por defecto parte de su salario vaya a una cuenta de ahorros. De esa forma, pudiendo retirar la plata, estos investigadores han encontrado que la mayoría de la gente prefiere mantener su dinero en esas cuentas y ahorrarla.

Por sus aportes, la Academia Sueca hace verdadera justicia al premiar a estos científicos sociales con el premio Nobel de economía. Pero es importante, también, señalar algunas limitaciones que enfrenta esta escuela para interpretar los fenómenos económicos, como los de la economía financiera. En primer lugar, es muy cierto que, individualmente, no podamos ser completamente racionales y cometamos una serie de errores al responder a una multitud de eventos. Pero, mediante el diálogo con nuestros semejantes, con base en la crítica y el debate ordenado, los seres humanos podemos maximizar los beneficios y minimizar los costos. Sobre todo, con base en ese diálogo y en esa crítica, podemos aprender de los errores para no repetirlos. Quizá, esa es nuestra verdadera racionalidad, incluyendo la racionalidad económica, racionalidad que la escuela de la economía del comportamiento ha fallado en incorporar a su cuerpo conceptual.

En segundo lugar, y ya en el plano de la pasada crisis financiera, aunque algunos de sus miembros actuales han hecho contribuciones muy importantes, como Robert Shiller, quien fue uno de los primeros en señalar, en la década pasada que el mercado de la vivienda en los Estados Unidos estaba sobrevaluado, la economía del comportamiento no ha construido y presentado por la vía positiva un paradigma alternativo al de la EMH, como tampoco lo han hecho los llamados economistas keynesianos. En ese sentido, tanto seguidores de las ideas de Keynes como miembros de esta nueva escuela han hecho contribuciones importantes señalando huecos y falencias del modelo ortodoxo, pero no lo han podido reemplazar por un modelo alternativo. Tercero, el mismo Thaler acepta que en alguna medida la crisis que siguió a la quiebra de Lehman Brothers ha fortalecido al modelo EMH, en el sentido de que la competencia en los mercados financieros, no solo existe, es realmente gigantesca y es imposible ganarles sistemáticamente a estos mercados. Cuarto, tanto ortodoxos, keynesianos, como conductuales tienen una enorme tarea para entender otros temas cruciales de los mercados, como el riesgo sistémico o problemas como cambios drásticos de las volatilidades o de las correlaciones entre activos.

Sin duda, gracias a esta escuela del pensamiento económico, conocemos mucho más sobre el comportamiento de los agentes económicos y, gracias a sus aportes, se fortaleció la política de regulación de los mercados después de la crisis de Lehman Brothers. Por esas mismas razones, asusta el irresponsable proceso de desregulación financiera que pretende implementar el gobierno de Donald Trump en los Estados Unidos.

Conclusiones

Este libro del profesor Beethoven Herrera sobre la globalización financiera, la banca, la regulación y la crisis es una contribución muy importante, quizá, la más comprensiva que se haya escrito en nuestro país sobre estos temas. Los analiza tanto a nivel mundial como en nuestro país. Es, a la vez, un enfoque histórico como de sus principales desarrollos teóricos.

Al comenzar estas notas, anotaba que a la llamada teoría económica ortodoxa se la ha culpado de generar, al menos en parte, la pasada crisis; no haberla anticipado y no haber aportado los instrumentos más adecuados para resolverla. Sobre el primer punto, diría que el libro del profesor Herrera está de acuerdo en que la política económica ortodoxa fue responsable de la crisis por sus supuestos relacionados con mercados que se suponen ultra racionales, de muy elevada competencia y que se autorregulan, entre otras razones. Yo creo que hay mucho de razón en este punto, pero también creo que los modelos fueron alimentados por insumos de información altamente deficientes, como la calidad de las llamadas hipotecas basura, insumos que hubiesen destruido el funcionamiento de los mercados financieros con cualquier otro enfoque conceptual. Sobre el punto de que la crisis no fue anticipada, creo que el libro del profesor Herrera también cuestiona el que no se les haya hecho más caso a economistas como Roubini, Rajan o a Shiller. Con el sesgo de retrospectiva, que forzosamente adoptamos al analizar el pasado, yo también estaría de acuerdo, pero también es menester enfatizar que grandes economistas, de todas las tendencias, incluyendo nombres como Stiglitz y Krugman, tampoco anticiparon la magnitud de la crisis. Y la razón era relativamente simple: durante un cuarto de siglo, por supuesto con altibajos, la economía mundial había funcionado razonablemente bien, con alto crecimiento, baja inflación y bajas tasas de interés. Finalmente, sobre los instrumentos para enfrentar la crisis, es claro que la magnitud de la crisis tomó a todos los acto-

res por sorpresa y los instrumentos convencionales no funcionaron, como lo demuestra la dramática baja en las tasas de interés, hasta el punto de tornarse negativas en términos reales. La política que se impuso fue el llamado “quantitative-easing” , QE, o la compra no convencional de activos financieros de largo plazo por parte de los bancos centrales. Sin duda, el encuentro de la economía más ortodoxa con las nuevas escuelas, como la de la economía del comportamiento, llevará progresivamente a una nueva síntesis conceptual que aprenderá de los errores cometidos, para no repetirlos.

Por las razones expuestas, el libro del profesor Beethoven Herrera es de indudable interés y se convierte en un punto obligado de referencia para académicos, funcionarios públicos y actores del sector financiero y el mercado de valores.

Este libro del profesor Beethoven Herrera sobre la globalización financiera, la banca, la regulación y la crisis es una contribución muy importante, quizá, la más comprensiva que se haya escrito en nuestro país sobre estos temas. Los analiza tanto a nivel mundial como en nuestro país. Es, a la vez, un enfoque histórico como de sus principales desarrollos teóricos.

Beethoven Herrera.

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Migración internacional

y percepción de la salud de los colombianos1

Apartes principales del trabajo ganador en el XV Concurso Nacional de Ponencias “Jesús Antonio Bejarano” que patrocina la Federación Nacional de Estudiantes de Economía, Fenadeco. El trabajo hace referencia a la situación migratoria de colombianos en el exterior.

contraban más de 2,1 millones de colombianos en el extranjero, representando el 4.6% del total de la población colombiana (Organizacion Internacional para las Migraciones (OIM), 2012). Estos movimientos migratorios y los cambios demográficos han sido un rasgo persistente y de gran importancia en la historia de Colombia (Mejía, 2012). Desafortunadamente, muy poco se sabe de las múltiples y complejas dimensiones en materia de salud que enfrentan los colombianos que deciden migrar internacionalmente (Herrera, 2006).

En el presente artículo se realiza un análisis comparativo de la percepción de salud de la población migrante colombiana antes y después de este evento. Los datos provienen del Proyecto Latinoamericano de Migración (LAMP) para Colombia con información para jefes de hogar y/o cónyuges encuestados en 14 comunidades en el 2008, 2009, 2011 y 20132 .

De acuerdo con la literatura previa, los problemas de salud de los migrantes dependerán de un conjunto variable de factores relacionados con la ocupación, el estatus de documentación y el lugar de destino (Mier & Rabell, 2005). En cuanto a la ocupación, los migrantes pueden desempeñar labores de alto riesgo para la salud principalmente en sectores como agricultura, manufactura, construcción y servicios domésticos (Khachani, 2007) en los países receptores. Inclusive, parte de esta población cuenta con remuneraciones bajas e inferiores si se compara con las personas nativas en trabajos similares (Herrera, 2006).

líticas públicas en países receptores, que intenten subsanar las desigualdades y supriman los obstáculos al acceso de los servicios de salud.

De igual forma, las personas que deciden trasladarse de un lugar a otro sin documentos legales o permisos laborales se enfrentan a situaciones donde carecen de protección a sus derechos, sin seguridad social y por ende un limitado acceso a servicios de salud (Díaz, 2006). La falta de documentos que comprueben su situación legal aumenta la vulnerabilidad de los migrantes. Por ese hecho, el migrante indocumentado se somete a vivir en condiciones infrahumanas de pobreza, hacinamiento, insalubridad y restricción para el acceso a los servicios básicos, en muchos casos, son personas con alto riesgo de presentar una enfermedad (Luengo, 2010).

Los movimientos internacionales de la población continúan siendo uno de los importantes temas a estudiar en la actualidad, dado las implicaciones y efectos que tiene sobre el desarrollo de los países

* Estudiantes del programa de Economía y Profesor investigador de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Militar Nueva Granada.

1 Ponencia ganadora del XV Concurso Nacional de Ponencias “Jesús Antonio Bejarano” categoría A año 2016. Producto derivado del proyecto de investigación INV ECO-2080: “Decisión de migrar y formar una familia: Un análisis desde la historia de eventos de los colombianos” financiado por la Vicerrectoría de Investigaciones de la Universidad Militar Nueva Granada, vigencia 2016.

Agradecemos al par evaluador por sus valiosos comentarios, al Banco de la República y a la Federación Nacional de Estudiantes por su colaboración. Asimismo agradecemos a los docentes Adriana Carolina Silva, Jaime Andrés Sarmiento y a nuestra tutora Sandra Milena Munévar por todo el apoyo, colaboración y empeño en esta ponencia.

emisores y receptores. En Colombia la migración internacional es una de las más altas de la región, los migrantes colombianos en el exterior corresponden al 4,6% del total de la población (OIM, 2016). Para algunos analistas los migrantes son personas vulnerables expuestas a diferentes riesgos sociales y culturales, por lo tanto, el proceso migratorio y la adaptación a un nuevo entorno pueden afectar la salud del migrante. Los hechos estilizados muestran que la salud de los colombianos parece empeorar después del evento migratorio.

Introducción

La migración internacional de colombianos ha aumentado significativamente. Para el 2011, se en-

De igual forma, algunos migrantes tienen condiciones desfavorables de empleo, discriminación y dificultades en el acceso a mejores oportunidades o puestos de trabajo (Agencia de la ONU para los refugiados (ACNUR), 2014). Esto contribuye a un mayor riesgo de presentar lesiones, incapacidades permanentes, accidentes de trabajo e inclusive enfermedades emocionales y mentales (Commission on Social Determinants of Health (CSDH), 2007), las cuales pueden influir en el deterioro de la salud del migrante.

Para el 2009, el 38,4% de los migrantes colombianos encuestados en España habían sufrido lesiones por accidentes laborales, de los cuales el 15,1% no recibieron asistencia médica porque no contaban con los seguros necesarios, ni tenían los recursos monetarios para acceder a este servicio (Agudelo-Suárez et al., 2009), demostrando la falta de po-

Nicol Stefany Arias Vaca, Deisy Lorena Galvis Molano y Jaime Andrés Sarmiento Espinel*

Para el 2011, se encontraban más de 2,1 millones de colombianos en el extranjero, representando el 4.6% del total de la población colombiana (Organizacion Internacional para las Migraciones (OIM), 2012). Estos movimientos migratorios han sido un rasgo persistente y de gran importancia en la historia de Colombia.

Por su parte, la magnitud en la movilidad de personas y las condiciones que enfrentan en este país receptor ha llevado a calcular la tasa de desprotección médica en los lugares de origen. Para el caso de colombianos en Estados Unidos se evidencia que la tasa de desprotección médica es del 30% (Unidad de Política Migratoria, 2013). Evidenciando que los migrantes, y en particular, los colombianos en Estados Unidos no cuentan con una amplia cobertura médica.

Datos de migrantes colombianos

Con el propósito de lograr un mayor entendimiento de la salud de la población migrante colombiana se

Salud auto-reportada antes de migrar y regresar a Colombia

realizó un análisis estadístico de tipo descriptivo. Los datos provienen del Proyecto Latinoamericano de Migración (LAMP). Las medidas de salud incluidas en LAMP son auto- reportadas. A cada jefe de hogar y/o cónyuge migrante se le pide determinar en la escala de malo, regular, bueno y muy bueno la percepción de salud antes de migrar y al regresar a Colombia. Igualmente, se incluye la información sobre el estatus de documentación, la ocupación ejercida en el primer viaje internacional y el país de destino.

En el gráfico 1 se evidencia una variación en la perspectiva del estado de salud antes de migrar y al re-

gresar a Colombia. La salud del migrante parece empeorar al regresar al país de origen, reportando una percepción “mala” que antes no existía y aumentando en 11 puntos porcentuales la percepción regular, a su vez disminuye la perspectiva “Muy buena” en 20 puntos porcentuales. (Gráfico 2)

Los resultados demuestran que los migrantes pueden ser objetos de múltiples formas de discriminación, violencia y explotación; que pueden afectar directamente su salud física y mental. Igualmente, los migrantes pueden padecer afecciones que en sus nuevos países de residencia no conocen y no saben el proceso adecuado para tratarlas (Khachani, 2007).

Con respecto a la ocupación, las personas que accedieron en el país receptor a cargos profesionales o técnicos reportaron en su mayoría una percepción de salud “buena” y “muy buena”. Mientras la percepción “mala” de salud se reparte en proporciones iguales en las personas que realizaron trabajos de mayor fuerza y labores domésticas, como la limpie-

za de casas y el cuidado de niños, como se observa en el cuadro 1.

En el análisis con respecto al estatus de documentación y ocupación se puede percibir que los colombianos que tenían una percepción muy buena o buena de su salud eran migrantes documentados. A su vez, se observó que aquellos que tenían una percepción mala de salud se distribuyeron equitativamente entre documentados e indocumentados.

Al analizar los lugares de destino se evidencia ciertas variaciones en los estados de salud reportados por los migrantes, donde las percepciones se ven alteradas por las distintas circunstancias que enfrenta la población migrante como se muestra en la gráfica 2.

Para aquellos que presentan un reporte “Malo” en cuanto a su salud al regresar a Colombia todos tuvieron como lugar de destino Estados Unidos, mientras quienes calificaron su salud como “Muy buena” habían regresado de países suramericanos.

Salud auto-reportada al regresar a Colombia: Ocupación y Estatus de documentación.

Gráfico 2 Salud auto-reportada al regresar a Colombia y destino

La salud del migrante parece empeorar al regresar al país de origen , reportando una percepción “mala” que antes no existía y aumentando en 11 puntos porcentuales la percepción regular, a su vez, disminuye la perspectiva “Muy buena” en 20 puntos porcentuales.

Comentarios finales

El presente estudio relaciona el evento migratorio con el estado de salud de una muestra de migrantes colombianos. El análisis de tipo descriptivo indica que los migrantes colombianos al retornar al país pueden presentan un deterioro en la percepción de su salud. Este reporte de salud de población migrante está asociado con la ocupación, el estatus de documentación y el lugar de destino. En el caso de las labores desempeñadas por los migrantes, se evidencia que pueden existir situaciones de precariedad que ameritan acciones políticas, económicas y de salud pública que favorezcan al migrante, ya que, esto no solo beneficiará a este grupo sino al desarrollo del país receptor.

Futuros trabajos pueden considerar la naturaleza de las diferencias entre migrantes y no migrantes. En específico, estimar los factores que inciden en el posible deterioro de la salud de los migrantes colombianos, desagregado de otros factores intervinientes. Del mismo modo, robustecer los resultados con técnicas econométricas para la toma de decisiones relacionadas con la población migrante.

Bibliografía

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El análisis de tipo descriptivo indica que los migrantes colombianos al retornar al país pueden presentan un deterioro en la percepción de su salud.

de los objetivos

Auditoría de Desempeño en la evaluación sostenible1 de desarrollo

Las Auditorías de Desempeño para los Objetivos de Desarrollo Sostenible suponen nuevas formas de ejercer la fiscalización que se apoyan en las tecnologías de la información y en la participación ciudadana activa, que trascienden las fronteras sectoriales y territoriales y contemplan formas más flexibles de relacionamiento con las entidades gubernamentales.

Introducción

El propósito de realizar auditorías de desempeño (AD) a la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) debe ser, a través de la identificación de acciones de mejora, contribuir a la adopción, adaptación o fortalecimiento de un modelo de desarrollo enfocado en las personas y en el planeta y por ende más sustentable, equitativo y próspero para todos2 .

Dicha revisión parte de identificar los resultados esperados de la Agenda 2030, lo que exige de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) tomar con-

* Funcionaria de la Dirección de Estudios Sectoriales, CD para el Sector Agropecuario. Ingeniera de Producción Agroindustrial, Magister en Medio Ambiente y Desarrollo, Especialista en Análisis de Política Pública y Candidata a Magister en Estudios Políticos Latinoamericanos.

1 Este artículo es adaptado de la Ponencia base del Tema Técnico Nº 2 “Auditoría de Desempeño en la Evaluación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible” presentado por la Contraloría General de la Republica de Colombia en la XXVII Asamblea General de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores – OLACEFS celebrada en Asunción (Paraguay) entre Octubre 3 – 6 de 2017, publicada en el link http://www.olacefs.com/xxvii-asamblea-general-y-lvi-consejo-directivo-2017-asuncion/. Se agradecen los aportes de Diana Ramírez Prado de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente y Jesús Mena de la Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas.

2 INTOSAI. ISSAI 12. El valor y Beneficio de las Entidades Fiscalizadoras Superiores – marcando la diferencia en la vida de los ciudadanos. Principio 2 y, numerales 5 y 6 del Principio 5.

ciencia de que su labor debe ayudar a garantizar los derechos humanos (DDHH), mediante la revisión de los niveles de implementación y seguimiento de los ODS así como de los procesos de compensación, reparación, restitución y dignificación, cuando éstos han sido vulnerados3

Dado el carácter multidimensional y universal de la Agenda 2030 y de los ODS, la revisión de su implementación debe ser integral, en la medida en que los desafíos mundiales no se pueden tratar en forma separada. Así, la AD debe proveer información a los gobiernos sobre cómo la implementación de la Agenda 2030 mediante políticas, normas y presupuestos inciden en los derechos de las personas y debe ayudar a prevenir que éstos sean vulnerados además de los efectos fiscales que se pueden derivar para los Estados por concepto de compensación, reparación o restitución.

Evaluar la implementación de los ODS implica realizar, entre otras, valoraciones objetivas exante bajo la categoría aprobada por la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI por sus siglas en inglés) “Evaluar la preparación de los gobiernos nacionales para aplicar, monitorear e informar sobre el progreso de los ODS y posteriormente para auditar su funcionamiento y la fiabilidad de los datos que producen”4, incorporando herramientas analíticas fiables y válidas, que permitan evaluar los resultados, a partir de indicadores emitidos por las entidades auditadas y/o por EFS.

Este documento hace especial énfasis en la revisión de las actividades preparatorias de los gobiernos para la implementación de la Agenda 2030 por ser una fase fundamental en la integración de los ODS a los contextos nacionales. Para ello, se enfoca en cuatro acciones: (i) Mandato de las EFS para adelantar AD y para revisar el logro de los ODS, (ii) Comprender la Agenda 2030 para el Desarrollo sostenible, (iii) Capacidad de las EFS para fiscalizar los ODS, y (iv) Fiscalización a los sistemas nacionales de estadísticas.

Mandato de las entidades fiscalizadoras para adelantar AD y para revisar el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible

Fiscalizar la implementación de la Agenda 2030 y el logro de los ODS es todo un reto por los asuntos multidimensionales que aborda y que involucra los diferentes niveles de la administración pública, del sector privado y de la sociedad. Esto es un proceso complejo.

Para las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) con mandato de realizar Auditoría de Desempeño (AD), su desafío es la eficaz implementación de las Normas Internacionales de Auditoría (ISSAI, por sus siglas en inglés) vigentes. Según el estado actual de la EFS esto puede conllevar, entre otros, a desafíos como cambios legislativos y de normativa institucional así como de su aprobación y aplicación; superar las resistencias al cambio; la validez de las consultorías externas; disponer de los recursos para implementar y adelantar este tipo de exámenes; definir y aplicar criterios acordes al tipo de auditoría para el desarrollo de capacidades del personal y para la selección de tutores; desarrollar estrategias y canales que comuniquen, incentiven y convenzan de los beneficios de este proceso y faciliten la coordinación de instancias y mecanismos regionales e institucionales5 .

Las EFS de Chile, Colombia, Honduras, Guatemala y Panamá aludieron como dificultad o limitante para realizar Auditoría de Desempeño a los ODS que no se asigna o no se cuenta con personal suficiente ni con perfiles necesarios. Dichas EFS, excepto Panamá, además mencionan que no se asignan o son insuficientes los recursos. Las EFS de Venezuela y Perú afirman que no existen sinergias interinstitucionales y la última alude deficiencias en la información suministrada por los gestores que retarda el proceso auditor. La EFS de Honduras además menciona que existen deficiencias en tecnologías de la información. Las EFS de México y Cuba respondieron que no existen dificultades.

En el caso de las EFS cuyo mandato les impide adelantar este tipo de revisiones su desafío es mayor, dado que además de los obstáculos que debe afrontar una EFS con el mandato para realizar este tipo de revisiones, debe empezar por ampliar su competencia constitucional y/o legal, si pretende incursionar en el desarrollo de este tipo de auditorías. Esto dependerá del respaldo de los clientes de las EFS para

3 La AD a la implementación de los ODS, debe determinar: (i) el compromiso de las entidades responsables, (ii) los esfuerzos emprendidos para concretar ese compromiso, y (iii) los resultados de esos esfuerzos en el tiempo, mediante la aplicación de indicadores estructurales (Efectividad), de proceso (eficiencia y economía) y de resultados (eficacia) así como de instrumentos que permitan detectar prácticas de inequidad, discriminación y/o injusticia; y propiciar mejoras para que “nadie se quede atrás”.

4 http://www.intosai.org/fileadmin/downloads/downloads/1_about_ us/strategic_plan/SP_INTOSAI_Strategic_Plan_2017_22.PDF

5 Ramírez, Erwin. Buenas prácticas y desafíos durante el proceso de implementación de las ISSAI. Webinario de julio 21 de 2017.

Liliana Rodríguez Sánchez*

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que se adelante este tipo de revisión, sobretodo, si corresponden al poder legislativo o al ejecutivo, lo que requerirá desarrollar una estrategia para el logro de este fin, sin comprometer la independencia de la EFS. Solo la EFS de Panamá manifestó carecer de mandato para realizar AD.

Por otra parte, solo la EFS de Brasil manifestó que el gobierno de su país no ha asumido como mandato obligatorio la implementación de los ODS, no obstante, aclara que “el Gobierno Brasileño publicó un Decreto Presidencial con el objetivo de internalizar, difundir y dar transparencia al proceso de la implementación de la Agenda 2030”. Mediante la AD, las EFS podrían recomendar la institucionalización de la implementación de los ODS6, si se considera la relación existente entre estos y los Derechos Humanos los cuales son universales e inalienables7 y por ende su aplicación podría tener carácter obligatorio.

De las EFS que respondieron que los gobiernos de sus países asumieron los ODS como un compromiso obligatorio, cinco afirman que lo han hecho como mandato legal / normativo, cuatro que se incluyeron en los planes nacionales y dos aluden la declaración de los ODS8. Diez EFS afirman que sus países han ratificado la Declaración de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y/o el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y, agregan que estos instrumentos se reflejan en la legislación nacional9 . Finalmente, las EFS de Chile y de México mencionan que el balance de la aplicación de estos instrumentos en sus países es regular, las EFS de Colombia y Honduras que es deficiente y la EFS de Guatemala que no se ha evaluado. Las demás estiman que el balance de su aplicación es bueno.

Así, la mayoría de las EFS que diligenciaron el cuestionario tendrían la competencia para emprender el seguimiento a la preparación, implementación y logro de los ODS a través de la Auditoría de Desempeño, con las dificultades y limitantes antes señaladas, lo que potencializa la oportunidad de implementar las Normas Internacionales de Auditoría de Desempeño al hacerlo en un tema de interés global como es la Agenda 2030, máxime cuando los balances de la aplicación de los instrumentos de Derechos Humanos provienen usualmente de fuentes diferentes a las EFS y cuando dichos balances no son óptimos. La EFS de Panamá, por su parte, tendría que iniciar con otro tipo de auditorías (financiera o de cumplimiento), mientras amplía su mandato, lo que no

obsta para inste al gobierno de su país a que avance en la implementación de los ODS.

Comprender la agenda 2030 para el desarrollo sostenible

Abordar en forma objetiva la fiscalización de la Agenda 2030 así como del logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) implica para empezar que las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) además de conocer las metas y los indicadores comprendan a fondo los objetivos, alcance y especialmente las teorías de cambio y/o marcos de referencia que los sustentan, los cuales se constituirán en los criterios que permitirán la valoración del logro o no de los propósitos previstos.

La agenda 2030 se sustenta en el Enfoque Basado en los Derechos Humanos (EBDH)10, cuyo fin es analizar las desigualdades que caracterizan el desarrollo y corregir las prácticas discriminatorias y el injusto reparto del poder que lo obstaculizan. Este enfoque normativamente se basa en las normas internacionales de Derechos Humanos y operacionalmente está orientado a la promoción y la protección de dichos derechos11. De esta manera, los principios

6 Esta EFS de manera consistente no responde si el gobierno de su país ha ratificado la Declaración de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y/o el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y; tampoco hizo referencia al balance que se conoce de su aplicación.

7 Los principios de los DDHH son: universalidad e inalienabilidad, interdependencia e interrelación, indivisibilidad, no discriminación e igualdad, participación e inclusión, responsabilidad y obligación de rendir cuentas (accountability) y legalidad (ONU, s.f., 2 y 3).

8 Según la CEPAL (2017, 47), en la región se han identificado al menos 16 mecanismos interinstitucionales de coordinación adoptados por los países para el logro de los ODS, cuyo objeto es orientar la política; llevar a cabo la coordinación institucional e intersectorial; movilizar recursos y orientar el gasto; gestionar alianzas; presentar informes, monitorear y evaluar, y coordinar la cooperación internacional. En América Latina los países que han creado nuevas instituciones son Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Panamá, Paraguay, Perú y República Dominicana. En el Caribe se destacan los casos de Aruba y las Bahamas (CEPAL, 2017, 48 y 49).

9 La EFS de Cuba respondió “Cuba votó a favor de la adopción de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y ha confirmado su apoyo a la misma en sucesivas oportunidades. En cuanto a los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y Económicos Sociales y Culturales, aunque Cuba no los ha ratificado, si firmó ambos instrumentos y está comprometida en la promoción y protección de los derechos que los Pactos protegen”.

10 La Declaración Universal de Derechos Humanos reconoce los DDHH como la base de la libertad, la justicia y la paz.

11 Naciones Unidas, (2006). Preguntas frecuentes sobre el enfoque de derechos humanos en la cooperación para el desarrollo. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. p. 15.

de los Derechos Humanos12 guían todo el ciclo de las políticas, programas y proyectos13 y los gobiernos deben respetar, proteger y hacer cumplir cada derecho14, lo que demanda sistemas nacionales de estadísticas y presupuestos nacionales con EBDH.

Se debe aclarar que la auditoría a la implementación de los ODS no se trata de una revisión al tema de Derechos Humanos. Adelantar la fiscalización de los programas a través de los cuales se desarrolla la Agenda 2030 implica el examen de la aplicación del EBDH, teoría de cambio de ésta, en la formulación de los procedimientos, la revisión de los datos y estadísticas, definir los indicadores para la valoración de la gestión y de los resultados, entre otros aspectos.

De la misma manera, marcos de referencia desarrollados y/o empleados por las Naciones Unidas para la implementación de los ODS en los países pueden ser muy útiles a las EFS para la comprensión, a la luz de estándares internacionales, sobre cómo se prevé que se adelante este proceso. Conocer dichos marcos permitirá a las EFS analizar en forma independiente, objetiva y frente a sus realidades nacionales, la aplicabilidad de dichos marcos por los gobiernos de sus países, evaluar las rutas de trabajo propuestas por los gobiernos frente a dichos referentes y, de ser el caso, servir de criterio para revisar el proceso de preparación e implementación de la Agenda 2030 y de sus ODS.

El 63,6% de las once EFS que diligenciaron el cuestionario manifestaron que sabían que el EBDH co-

12 Estos principios son: universalidad e inalienabilidad, interdependencia e interrelación, indivisibilidad, no discriminación e igualdad, participación e inclusión, responsabilidad y obligación de rendir cuentas (accountability) y el imperio de la ley (UN, s.f., páginas 2 y 3).

13 Planificación y diseño (definición de metas, objetivos y estrategias), ejecución, monitoreo y evaluación y análisis.

14 Respetar un derecho significa abstenerse de interferir en su disfrute; protegerlo es evitar que otras partes interfieran en dicho goce y; hacerlo cumplir (garantizarlo) implica adoptar medidas activas para poner en práctica leyes, políticas y procedimientos, incluida la asignación de recursos, que permitan a las personas disfrutar de sus derechos. Ver http://www.unfpa.org/es/el-enfoque-basado-en-los-derechos-humanos consultada el 29 de abril de 2017.

15 La EFS de Brasil no respondió la última pregunta, dado que afirmó desconocer que el EBDH es la teoría de cambio de los ODS.

16 Naciones Unidas (2015). Resolución A/RES/69/228 Promoción y fomento de la eficiencia, la rendición de cuentas, la eficacia y la transparencia de la administración pública mediante el fortalecimiento de las entidades fiscalizadoras superiores. Resolución aprobada por la Asamblea General el 19 de diciembre de 2014.

17 Las EFS de Venezuela y de Brasil no respondieron la pregunta.

rrespondía a la teoría de cambio que sustenta la Agenda 2030 y 63,6% que no han recibido capacitación al respecto, por lo que consideran necesario recibir información y capacitación al respecto, recibir entrenamiento mediante auditorías coordinadas y que se desarrollen metodologías para realizar AD bajo esta perspectiva15. El 54,5% afirma que conoce que en la fiscalización a los ODS se debe revisar el tipo y la calidad de los escenarios de gobernanza y 72,7% que no ha recibido capacitación sobre el particular.

En desarrollo de la cooperación entre las Naciones Unidas y la INTOSAI, de la que hace parte OLACEFS, frente a la necesidad de crear capacidades como instrumento para promover el desarrollo al que hace referencia la Resolución A/RES/69/228 de la Asamblea General de las Naciones Unidas16, es importante que las EFS puedan adquirir el conocimiento en detalle de los fundamentos teóricos y conceptuales que sustentan la Agenda 2030 y su implementación. En este sentido, se sugiere generar una agenda de foros, seminarios, foros, webinarios, capacitaciones virtuales, etc. al respecto.

El desafío para las EFS es gestionar y apropiar el conocimiento necesario para generar metodologías y adelantar revisiones acordes a su reto de promover la eficiencia, rendición de cuentas, eficacia y transparencia de la administración pública, lo que al final contribuye al logro de los objetivos y las prioridades de desarrollo nacionales, así como de los objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente, como lo prevé la Resolución A/RES/69/228 de la Asamblea General de las Naciones Unidas de diciembre 19 de 2014.

Cinco EFS afirman haber realizado auditorías y otras evaluaciones a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) sin que hayan desarrollado metodologías que sirvan de referente para diseñar aquellas tendientes a evaluar la implementación de los ODS, por lo que en este campo hay mucho por hacer. La EFS de México manifestó que aunque no realizaron auditorías a la implementación de los ODM, éstos se utilizaron para valorar el compromiso público en la reducción de las desigualdades que afectan el desarrollo de las capacidades de cada persona, en temas como salud y educación. Las EFS de Colombia, Guatemala y Perú estiman necesario iniciar desarrollos metodológicos sobre los ODS17 .

Este conocimiento servirá además de base para el diseño y desarrollo por parte de las EFS de estrategias de promoción de la participación ciudadana en

el seguimiento y control al logro de los ODS, al ser las personas –bajo el EBDH- agentes principales de su propio desarrollo (más que receptores pasivos de productos y servicios) con su intervención activa en todo el ciclo de los programas y proyectos así como exigiendo la concreción de sus derechos, siendo la población marginada y excluida en la que se centran los programas para reducir las desigualdades y empoderar a quienes se han quedado atrás, haciendo de la participación ciudadana a la vez un medio y un objetivo.

Diez EFS afirmaron que promueven la capacitación y organización de la ciudadanía, especialmente de los grupos más vulnerables para que conozcan y exijan sus derechos y participen como titulares de los mismos en los procesos de rendición de cuentas; no obstante, cinco EFS manifestaron no haber identificado el estadio que posee y al cual aspira, dentro del modelo de madurez sobre la participación ciudadana, tres EFS afirmaron estar en estado intermedio y aspirar a uno alto, dos EFS mencionan estar en nivel bajo y aspirar a uno alto y otra EFS pretende permanecer en nivel intermedio. Al respecto, procede que las EFS definan estrategias específicas para el desarrollo de los acuerdos de la Declaración de Punta Cana, en lo que respecta a la AD a los ODS.

Capacidad de las EFS para fiscalizar los Objetivos de Desarrollo Sostenible

Varios son los desafíos que las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), aun contando con el mandato, deben afrontar considerando la concepción de la Agenda 2030.

El primer desafío es la institucionalización de la Auditoría de Desempeño en las EFS en el marco de la implementación de las Normas Internacionales de Auditoría (ISSAI, por sus siglas en inglés) recientemente actualizadas. Esto implica identificar las brechas y, a partir de éstas, formular y ejecutar un plan institucional.

La Auditoría de Desempeño (AD) a la preparación e implementación de los ODS es un reto mayor que implica desarrollar una estrategia organizacional que contemple desafíos como:

(i) Realizar una revisión que considere el carácter multidimensional de la Agenda 2030, lo que exige superar la mirada sectorial y avanzar hacia una que integre las diferentes metas e indicadores de otros sectores que confluyen para el logro de cada ODS.

(ii) Desarrollar metodologías y procedimientos que valoren de manera objetiva las dimensiones económica, social y ambiental del desarrollo en los programas, planes y proyectos a través de los cuales los gobiernos realicen la implementación de los ODS.

(iii) Alcanzar una cobertura significativa de la fiscalización a los ODS a nivel territorial que, en forma coordinada, permita realizar AD a la implementación de los ODS en todos los niveles de la administración pública.

(iv) Mejorar los mecanismos de acceso a la información oficial sobre el avance de la implementación de la Agenda 2030 así como los canales de comunicación con las entidades gubernamentales responsables de la preparación y el logro de los ODS con el fin de crear un ambiente favorable para la aceptación de las recomendaciones derivadas de la AD y la aplicación de las respectivas acciones de mejora.

Nueve EFS responden que los reportes e informes sobre el avance de la implementación de los ODS en su país son de su conocimiento y acceso así como del público en general y dos EFS responden que no, en ambos casos argumentando que aún no se están realizando reportes por parte del Ejecutivo. A su vez, ocho EFS afirman que no conocieron, antes de la realización del evento, si su país iba a participar en

la primera reunión del Foro de los Países de América Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible para la revisión de avances y desafíos de la implementación de los ODS en la región, lo cual evidencia poca interrelación entre el Ejecutivo y las EFS respecto a la gestión de los ODS, siendo la AD una herramienta clave para cambiar esta dinámica.

(v) Diseñar y poner en marcha una estrategia de control fiscal participativo que además de adelantar acciones en materia de atención ciudadana orientada a resolver peticiones, quejas y/o reclamamos así como a promover la participación ciudadana en el seguimiento y fiscalización de los ODS en todo el ciclo de los programas, planes y proyectos en procura de mejorar la calidad de la fiscalización a los mismos; en desarrollo del artículo primero de la Declaración de Punta Cana incluya mecanismos de participación ciudadana que permitan obtener diferentes puntos de vista en el desarrollo de AD a los ODS18 .

(vi) Promover la buena gobernanza, la transparencia y la rendición de cuentas en la administración pública, a través de los hallazgos, las recomendaciones y las conclusiones de los informes de AD al avance de la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, al mismo tiempo que en el ejercicio de la fiscalización se garantiza la independencia, la transparencia y la rendición de cuentas de las EFS.

(vii) Recurrir a estrategias de cooperación internacional tendientes a la consecución de recursos, de asistencia técnica, de intercambio de experiencias y de buenas prácticas, especialmente en lo que se refiere al procesamiento y análisis de datos, previa revisión de la capacidad de la EFS para examinar, interpretar y realizar recomendaciones sobre los sistemas nacionales de estadística.

Fiscalización a los sistemas nacionales de estadísticas

La fiscalización de la implementación a los ODS exige revisar por parte de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), que existan datos más descriptivos y representativos para hacer el seguimiento y la supervisión de los avances de la estrategia de políticas públicas definida a nivel nacional, que asigne responsabilidades y exija resultados a todas las partes involucradas.

La Auditoría de Desempeño (AD) debe examinar que los sistemas de información garanticen la universalidad de los Derechos Humanos, es decir que no se

concentren sólo en agregados nacionales, lo cual desvía la atención de los más desfavorecidos y marginados, sino que para que estas personas no sigan rezagadas, se deben reportar datos desagregados por ingresos, edad, raza, región geográfica, género y grupos sociales relevantes (especialmente los más excluidos). Además, se debe revisar que los gobiernos midan sus avances sobre aspectos que antes no se consideraban medibles, como gobernanza, independencia y accesibilidad judicial, seguridad personal, participación política, generación de conflictos y prevención de la violencia, sostenibilidad ambiental y dinámica demográfica19 .

La revisión por parte de las EFS a las actividades preparatorias de los gobiernos debería considerar, entre otras las siguientes preguntas para identificar los compromisos adquiridos por el país en cuanto a las fuentes de información que contemplen el Enfoque Basado en Derechos Humanos20:

• ¿Cuáles son los grupos más desfavorecidos?

• ¿Cómo es la situación específica de las mujeres?

• ¿Existe protección legal especial para los grupos desfavorecidos?

• ¿Los datos disponibles son precisos, están disponibles y desglosados por género, edad, raza, origen geográfico, estado migratorio, discapacidad y si es urbana o rural?

Realizar AD a las medidas preparatorias de los gobiernos para informar sobre los avances en el logro de los ODS es crucial para una rendición de cuentas transparente de la administración pública, para una participación ciudadana efectiva que contribuya a ejercer control social y para la mejora de la gestión y de los resultados en términos del goce de los Derechos Humanos, si se tiene en cuenta que, según el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo21 , la inversión en estadísticas y los avances tecnológi-

18

19 Naciones Unidas. Un millón de voces: el mundo que queremos. Un futuro con dignidad para todos y todas. Página 52.

20 Berraondo, Mikel y Martínez de Bringas, Asier (2011). La integración del Enfoque Basado en Derechos Humanos en las prácticas cotidianas. Repensar hoy y hablar del mañana. Instituto Promoción Estudios Sociales-IPES. Página 80.

21

Diez entidades fiscalizadoras afirmaron que promueven la capacitación y organización de la ciudadanía, especialmente de los grupos más vulnerables para que conozcan y exijan sus derechos y participen como titulares de los mismos en los procesos de rendición de cuentas.

Comisión Técnica de Práctica de Buena Gobernanza de OLACEFS. Desafíos y perspectivas para el fortalecimiento de la fiscalización de la agenda 2030. Página 8.

Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2014). Implementación de la Agenda para el Desarrollo después de 2015. Oportunidades a nivel nacional y local. Página v.

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cos, contribuyen a fortalecer el seguimiento participativo y la rendición de cuentas.

Una vez se cuente con los resultados de las AD sobre el grado de preparación de los sistemas nacionales para informar sobre los progresos en el cumplimiento de los ODS, así como de su funcionamiento y la fiabilidad de los datos que producen, se podrán identificar los ODS e indicadores sobre los cuales existe información disponible para realizar AD a programas, planes, proyectos, sistemas o actividades.

Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), a nivel regional, los países producen cerca del 22% de los indicadores del marco de indicadores mundiales para el monitoreo de los ODS, cifra que aumenta a un 42% si se incluyen los que no se producen en la actualidad, pero que los países podrían producir con información existente. Las razones expuestas por las naciones para no producirlos es que a la fecha no hubo una demanda específica, lo que destaca la falta de metodologías internacionalmente consensuadas que podría desalentarlos a hacer esfuerzos al respecto. Adicionalmente, los países afirman que la falta de capacidad técnica impide la producción del 8% de los indicadores, siendo la escasez de recursos económicos la causa más relevante de la no producción de la información22 .

Las áreas estratégicas propuestas para la puesta en marcha de actividades de cooperación técnica, del plan de acción mundial para los datos sobre el desarrollo sostenible, serían potenciales asuntos sobre los cuales podrían centrarse las AD23:

(i) coordinación y liderazgo estratégico24

(ii) innovación y modernización de los sistemas estadísticos

(iii) fortalecimiento de las actividades y programas de estadísticas básicas

(iv) difusión y uso de los datos

(v) asociaciones de múltiples interesados

(vi) movilización de recursos y esfuerzos de coordinación para fortalecer las estadísticas.

Respecto al 24 Simposio de la Organización de las Naciones Unidas/INTOSAI en ‘Digitalización, datos abiertos y minería de datos: pertinencia e implicaciones para el trabajo de fiscalización de las EFS y contribución al seguimiento y la revisión de los ODS”, las Entidades Fiscalizadoras Superiores son

22 Comisión Económica para América Latina y el Caribe –CEPAL(2017). Informe anual sobre el progreso y los desafíos regionales de la agenda 2030 para el desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe

En: Foro de los países de América Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible. Ciudad de México 26 a 28 de abril de 2017. Página 79 y 80.

23 Ibídem, página 82.

24 Por el carácter estratégico y transversal de los ODS, identificándose una cantidad de instituciones que participan en el proceso de elaboración de los indicadores, lo que implica una coordinación interinstitucional entre las diferentes entidades que conforman el sistema nacional de estadística así como de los órganos productores de estadísticas oficiales en programas de mejoramiento y programas estratégicos a largo plazo. Las oficinas nacionales de estadística son las responsables de la generación de alrededor de un 40% de los datos, actuando como responsables principales o colaborando en algún arreglo interinstitucional (CEPAL, 2017, 82)

conscientes de que tienen un papel muy importante como proveedores de información calificada mediante sus informes y de que la digitalización genera grandes expectativas hacia las EFS y cambia los requisitos de su trabajo auditor. Por tal razón, se emitieron una serie de conclusiones y recomendaciones sobre “Digitalización, datos abiertos y minería de datos” que sirven de guía para las EFS, tanto para su trabajo de auditoría como para su contribución a la implementación de los ODS. A continuación se presentan las principales conclusiones:

• Recomendar a la INTOSAI y a sus Organismos Regionales a explorar las oportunidades de compartir conocimientos y mejores prácticas en la digitalización, datos abiertos y minería de datos, como también se destaca en la Agenda 2030.

• Es necesario que las EFS desarrollen –según sus capacidades- estrategias internas para digitalización, explotación abierta de datos y orientar su gestión a:

a. Crear recursos humanos, incluso mediante la capacitación y la contratación de personal con capacidades en el área de TI y temas relativos al análisis de datos y digitalización e implementar posibles cambios organizacionales.

b. Construir los recursos de infraestructura necesarios;

c. Desarrollar nuevos métodos, herramientas y técnicas de auditoría e incorporarlos en su metodología con el fin de aprovechar los análisis y asegurar la calidad en el uso de datos abiertos.

d. Ajustar el proceso de audi toría;

e. Aclarar los problemas de almacenamiento y acceso de datos de auditoría;

f. Asegurar que las EFS tengan capacidad de audi tar sistemas informáticos.

• Destacar la importancia del aprendizaje acumulativo sobre digi talización, abrir datos y minería de datos y recomendar a las EFS que desarrollen estrategias.

• Alentar a las EFS a desarrollar estrategias externas en materia de digitalización, datos abiertos y la minería de datos con: a) aspectos jurídicos y especificaciones sobre la seguridad de los datos

y; b) cuestiones sobre la evaluación y la garantía de la calidad de los datos; c. datos abiertos relativos a: (i) su uso como insumo para las auditorías y; (ii) la medida en que la información de las auditorías pueden publicarse como datos y generar un valor agregado para el público.

• Alentar a las EFS a que garanticen que sus entidades auditadas apliquen digitalización y adoptar medidas para garantizar su acceso a dichos datos, tanto con fines de su análisis y para fines de presentación de informes.

• Destacar que las EFS tienen un papel central en la promoción de la transparencia, el acceso del público y de la sociedad civil a la información pública en datos abiertos en formatos que permitan a la sociedad civil y otras personas utilizarlos.

• Subrayar que las EFS capaces, bien dotadas e independientes a nivel nacional ayudarán a fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas como bases para la revisión y seguimiento efectivos de la implementación de los ODS en el mundo.

• Alentar a las EFS a desarrollar estrategias que contribuyan más e fectivamente al seguimiento y revisión de ODS a nivel nacional.

• Hacer hincapié en que las EFS pueden contribuir esencialmente al seguimiento de los ODS, en particular mediante los cuatro enfoques aprobados por la INTOSAI.

• Considerar necesario elaborar marcos para la aplicación de los cuatro enfoques basados en las iniciativas de las EFS, teniendo en cuenta los distintos mandatos de presentación de informes en los distintos contextos de los países;

a. Un modelo de preparación para la auditoría, compatible con las directrices nacionales de información para evaluar la preparación de los gobiernos para la implementación de los ODS.

b. Un marco de conclusiones de auditoría que proporciona a la INTOSAI una herramienta para los resultados de la AD a nivel regional y mundial.

c. Un marco de Gestión de las Finanzas Públicas (GFP) sobre el funcionamiento de los sistemas nacionales para evaluar y apoyar la implementación del ODS 16.

Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), a nivel regional, los países producen cerca del 22% de los indicadores del marco de indicadores mundiales para el monitoreo de los ODS, cifra que aumenta a un 42% si se incluyen los que no se producen en la actualidad, pero que los países podrían producir con información existente.

d. Un marco global de evaluación del desempeño de las EFS que pueda mostrar el rendimiento en todo el mundo y sus mejoras.

• Recomendar a las EFS adelantar auditorías cooperativas en línea del Programa de auditoría de ODS de la Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI (IDI), para apoyarlos en la realización de AD a la preparación para la implementación de los ODS en sus contextos nacionales.

• Apoyar la producción de información de alta calidad relacionada con los ODS, los marcos mencionados anteriormente y compartirlos dentro de la comunidad de EFS, al igual que con las Naciones Unidas y otros asociados externos.

• Garantizar relaciones efectivas y continuar la cooperación exitosa entre las EFS, las Naciones Unidas y otros socios externos, con el fin de contribuir de manera decisiva al éxito de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y mejorar la vida de las personas en el mundo, proporcionando agregados y contribuciones al seguimiento y examen en los órganos intergubernamentales de Naciones Unidas.

• Alentar a la INTOSAI y a las EFS miembros a que tomen en cuenta y contribuyan con el trabajo de otras instituciones de supervisión (por ejemplo, Parlamentos) a nivel internacional y nacional, en lo que se refiere a: a) el aporte de las EFS al seguimiento y revisión de la aplicación del Programa de Desarrollo Sostenible 2030 y; b) La relevancia y las implicaciones de la digitalización, la extracción abierta de datos e información para el trabajo de auditoría de las EFS.

Cada una de estas conclusiones conlleva un análisis sobre sus implicaciones frente a las capacidades de cada EFS y a partir de éste, la formulación de estrategias que les permitan asumir de la mejor manera posible el reto de contribuir al logro de los ODS.

Conclusiones

La Auditoría de Desempeño a los Objetivos de Desarrollo Sostenible supone nuevas formas de ejercer la fiscalización que se apoyen en las tecnologías de la información y en la participación ciudadana activa, que trascienda las fronteras sectoriales y territoriales y, que contemple formas más flexibles de relacionamiento con las entidades gubernamentales en procura de la mejora de la gestión pública, sin comprometer la independencia y objetividad de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.

Enfrentar estos desafíos requiere de las EFS emprender: (i) un cambio cultural al interior de las EFS y en su entorno; (ii) desarrollar sus capacidades financieras, tecnológicas, metodológicas y de personal; (iii) generar alianzas con otros actores; y (iv) adecuación de sus formas de fiscalización a los desafíos actuales. En pocos casos implica reformas constitucionales, legales y/o normativas al mandato de las EFS.

Bibliografía

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International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI). (2017). Conclusions and recommendations of the 24th UN/INTOSAI Symposium on Digitalization, open data and data minig: relevance and implications for SAI’s audit work and for enchancing their contributions to the follow-up and review of the SDGs. Mayo 31 a junio 2 de 2017.

Organización de las Naciones Unidas. (2006). Preguntas frecuentes sobre el enfoque de derechos humanos en la cooperación para el desarrollo. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.

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Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores – OLACEFS. (2017). Sitio oficial de la OLACEFS. Recuperado el 12 de mayo de 2017 de: www.olacefs.com

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Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores – OLACEFS. (2016). Declaración de Punta Cana sobre la Promoción de la Participación Ciudadana en el Seguimiento y la Fiscalización de los Objetivos de Desarrollo Sostenible – Agenda 2030. Recuperado el 20 de abril de 2017 de http://www. olacefs.com/declaracion-de-punta-cana-sobre-la-promocion-de-la-participacion-ciudadana-en-el-seguimiento-y-la-fiscalizacion-de-los-objetivos-de-desarrollo-sostenible-agenda-2030/

política de tierras del Ministerio

de Agricultura y Desarrollo Rural

La financiación de la en el periodo 2003-2016

A partir de la información del Presupuesto General de la Nación y de los logros de política en términos de hectáreas intervenidas y población beneficiada se concluye que no existe una relación directa entre la asignación de recursos y los resultados.

Javier Rodríguez Corredor*

Introducción

La Constitución Política de 1991 en el artículo 64 establece que “es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios”. En cumplimiento de este mandato, la política de tierras fue concebida como

* Contraloría Delegada para el sector Agropuecuario.

1 El Índice de GINI, es un indicador que se utiliza para medir la desigualdad de la tierra, varía entre 0 a 1 (Cuando se acerca a 0 hay mayor equidad en la distribución de la tierra y viceversa).

2 Instituto Geográfico Agustín Codazzi (2012). Atlas de la distribución de la propiedad rural en Colombia. Bogotá D.C., pp.106-117.

3 Paraguay 0.93 (2008), Chile 0.91 (1997) Venezuela 0.88 (1997), Brasil 0.87 (2006), Perú 0.86 (1994). Alterinfos.org. (2017). AMÉRICA LATINA Creciente concentración de la tierra AlterInfos - América Latina. [online] Disponible en: http://www.alterinfos.org/spip.php?article7885 [Accedido 20 Oct. 2017].

el medio para atender las necesidades de este recurso de la población rural, ya sea campesinos, trabajadores agrarios, indígenas, afrodescendientes, demás comunidades minoritarias y ciudadanos en condición de desplazamiento.

El sector rural Colombiano históricamente se ha caracterizado por la inequidad en la distribución de la tierra, determinada por la concentración de la tierra en un reducido número propietarios y se cuantifica a partir del índice de concentración GINI1. En la más reciente estimación del IGAC en 2009 el índice fue de 0,8852, similar al de países de la región como Paraguay, Chile, Venezuela, Brasil y Perú que oscila entre 0,84 y 0,933 .

Adicionalmente una reciente publicación de la OXFAM (2017) establece que el índice para Colombia en el 2014 alcanzó 0,89, estimación realizada a

partir de la información del censo nacional agropecuario de 2014 hecho por el DANE. Este valor muestra que la concentración de la tierra en el país sigue creciendo.

Los temas de tierras han sido evaluados ampliamente por la academia, destacándose los trabajos de Absalón Machado4: “Colombia ensayó durante el siglo XX políticas de reforma agraria, con la visión de formar una sociedad rural compuesta de pequeños y medianos productores, que facilitaran el impulso del desarrollo e hicieran posible integrar la agricultura con la industria bajo condiciones de reciprocidad. Pero estos ensayos tuvieron impactos muy parciales y dejaron incólumes los problemas estructurales de la agricultura, porque se centraron más en la tenencia de la tierra y menos en la creación y utilización de otros instrumentos para un desarrollo rural integral (Machado, 1999)”.

De igual manera, la Misión Rural5 asocia el problema de la tierra en Colombia con su tenencia informal, desordenada e insegura, cuyo aprovechamiento carece de ordenamiento. Los conflictos de acceso y distribución de la tierra continúan vigentes y cobran mayor importancia en el marco de los acuerdos de paz, el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible y de la adhesión de Colombia a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos - OCDE. De manera particular los acuerdos de paz establecen que el Fondo de Tierras dispondrá de 3 millones de hectáreas durante sus primeros 12 años de creación para ser entregadas a campesinos sin tierra o con tierra insuficiente y las comunidades rurales más afectadas por la miseria, el abandono y el conflicto, lo que evidencia los retos en esta materia.

4 Reforma agraria. Una ilusión que resultó un fracaso. (1999). Revista Credencial Historia, (119). Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC (2012). Atlas de la distribución de la propiedad rural en Colombia. Bogotá D.C., pp.106-117.

5 Departamento Nacional de Planeación (2014). informe detallado de la Misión para la Transformación del Campo. Bogotá D.C., pp.59 -100 Tomo 3.

6 Villaveces Niño, M. (2017). La cuestión de la tierra en el marco de los objetivos de desarrollo sostenible en Colombia (Rural Land in the Context of the Sustainable Development Goal in Colombia).

SSRN Electronic Journal.

7 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (2015). Revisión de la OCDE de las Políticas Agrícolas: Colombia 2015. pp.20-23.

8 Los períodos de gobierno se toman a partir de los planes plurianuales de inversiones que inician el siguiente año a la elección del nuevo gobierno.

La implantación de los acuerdos en los temas de tierras exigen contar con una institucionalidad adecuada con mecanismos de concertación y diálogo entre los diferentes niveles de gobierno, los campesinos y las comunidades. Esto se traduce en la necesidad de contar con metas concretas y presupuestos adecuados.

Desde los objetivos de desarrollo sostenible-ODS se establece que el Gobierno debe hacer énfasis en programas de redistribución de la tierra como mecanismo para mitigar la inequidad rural, influenciada por los altos niveles de concentración de la tierra6 .

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –OCDE considera que el objetivo de Colombia de impulsar el desarrollo del sector agrícola requiere “una política inclusiva de acceso a la tierra, a pesar de la complejidad política existente, para poder estabilizar el país y promover el desarrollo rural”7. De ahí que es necesario la continuidad de las acciones del Gobierno tendientes a mejorar las condiciones de la tenencia y la distribución de la tierra.

Estas razones explican la importancia de este documento que busca identificar y analizar la asignación de los recursos del Estado destinados a la implementación de la política de tierras, a través de sus instrumentos, en los últimos cuatro períodos de gobierno (2003-20168).En particular, se hizo el levantamiento de información de los recursos del Presupuesto General de la Nación y los logros de política en términos de áreas intervenidas (en hectáreas) y población beneficiada.

Este análisis comprende cuatro partes: la primera, corresponde a una descripción general de la política pública de tierras; la segunda, presenta un análisis de metas y resultados de los instrumentos de tierras, desde las áreas intervenidas y la población atendida; la tercera, identifica la asignación y ejecución de recursos de los instrumentos de la política pública de tierras y la cuarta, se presentan conclusiones generales.

Aproximación a la política pública de tierras y sus principales instrumentos

Históricamente la política pública de tierras se ha enfocado en diseñar e implementar mecanismos de acceso y distribución teniendo como premisa que la tierra es un factor productivo a través del cual se promueve el bienestar de la población.

Actualmente, el objeto de la política de tierras establecido en el Plan Nacional de Desarrollo-PND 2014-

2018 es: “generar las condiciones que permitan a los productores agropecuarios aprovechar la tierra como un factor productivo que contribuye a la generación de riqueza, la estabilización socioeconómica, el incremento de la competitividad sectorial y la mejora de su propio bienestar”9. Se debe mencionar que este objeto hace parte del objetivo estratégico referente al ordenamiento social de la propiedad.

Para el logro de este objetivo se desarrollan e implementan las siguientes estrategias: a. Facilitar el acceso a la tierra, b. Generar seguridad jurídica en relación con la tierra y c. Promover el uso eficiente del suelo y los recursos naturales. En otras palabras, se evidencia un esfuerzo del Estado colombiano para dotar de tierras a los campesinos de escasos recursos priorizando el acceso.

La política pública de tierras se ejecuta a través de los siguientes instrumentos:

• Subsidio integral de tierras: es un instrumento de acceso y corresponde a un aporte económico, no reembolsable que el Estado hace a una persona o grupo de personas para la adquisición y explotación de un predio rural. Los beneficiarios son población campesina y la ejecución del subsidio es responsabilidad de la Agencia Nacional de Tierras-ANT.

Adjudicación de tierras del Fondo Nacional Agrario -FNA: es un instrumento de acceso, que consiste en la asignación de los predios del FNA para atender las necesidades de tierras de la población campesina y las comunidades étnicas. La administración del FNA es responsabilidad de la ANT.

• Titulación de baldíos: es un instrumento de dotación de tierras y consiste en el reconocimiento de la propiedad de las tierras baldías de la nación ocupadas por trabajadores agrarios sin tierra. Los beneficiarios de la titulación son los campesinos como personas naturales, las comunidades étnicas y las personas jurídicas públicas por lo general entes territoriales.

Durante los últimos 14 años la responsabilidad de la implementación de la política de tierras ha estado a cargo del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria-Incora, del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-Incoder, de la Unidad Nacional de Tierras Rurales-UNAT y ahora de la Agencia Nacional de Tierras-ANT. Estas instituciones durante los cuatro últimos períodos de gobierno le han dado continuidad a la utilización de los instrumentos de acceso y distribución de tierras10

Como se mencionó, la política pública busca beneficiar a toda la población rural en cabeza de la población campesina, con especial prioridad atiende las necesidades de tierras de las minorías étnicas, en particular de las comunidades indígenas y negras. Para lo cual tienen normativamente un acceso preferencial a los instrumentos de la política de tierras como organizaciones colectivas, es decir en este caso no hay propiedad individual.

En el caso de los indígenas la política se enmarca en la constitución, ampliación, restructuración y saneamiento de resguardos y en el caso de los afro descendientes mediante la constitución de los consejos comunitarios11. En ambos casos los instrumentos de dotación de tierras corresponden a la titulación de las tierras baldías ocupadas ancestralmente y a la adjudicación de tierras del Fondo Nacional Agrario.

Los instrumentos de la política pública de tierras: Metas y Resultados

A partir de los instrumentos de planeación y seguimiento de la inversión se estima que el Gobierno Nacional, mediante los diversos instrumentos de la política de tierras entre el 2003-2016, proyectó intervenir 4,4 millones de hectáreas, distribuidas así: en titulación de baldíos nacionales para la población campesina 3,4 millones de hectáreas equivalentes a un 78%; en dotación de tierras para las comunidades étnicas, 731 mil hectáreas correspondientes a 17% y en los programas de acceso de tierras12 242 mil hectáreas que equivalen al restante 5%.

En este mismo período de tiempo los resultados alcanzaron la intervención de 6,5 millones de hectáreas, lo que supera de manera agregada las metas propuestas en un 50%. Este resultado se distribuye en titulación de baldíos nacionales para la población

9 Departamento Nacional de Planeación (2015). Bases de Plan Nacional de Desarrollo 2014- 2018. Bogotá D.C: DNP, p.381.

10 Es importante anotar que este documento no hace un análisis exhaustivo sobre las implicaciones en los resultados.

11 A las comunidades étnicas se les ha recocido 36.156.045 hectáreas, que representan el 31,66% de las 114.17480 hectáreas de territorio nacional, de las cuales solo 2.030.658 hectáreas son aptas para la producción, el resto corresponde a áreas de conservación y / o con grandes restricciones para su uso. Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (2016). Mercado de tierras rurales productivas en Colombia. Bogotá D.C.: UPRA, pp.22-33

12 Se debe aclarar que los programas de acceso integra el subsidio integral de tierras –SIT y adjudicaciones FNA.

Busqueda de palabras o frases

campesina equivalente a un 47%, la dotación de tierras para las comunidades étnicas correspondiente a 49% y los programas de acceso de tierras, el restante 3%.

Esto muestra una diferencia entre las metas proyectadas y los resultados de cada instrumento. En el Cuadro 1, si se compara de manera específica estos datos para el período analizado, lo cual se constituye en una deficiencia de los procesos de planeación en los cuales no se determinan con claridad las metas de cada instrumento a desarrollar en cada periodo y vigencia.

Al comparar cada uno de los instrumentos en el período de análisis se observa que los resultados de los programas de tierras para comunidades étnicas superaron las metas proyectadas en todos los períodos de gobierno. Es importante señalar la coincidencia de estos datos con la finalización de los procesos de creación y puesta en marcha de consejos comunitarios de las comunidades negras y además confirma el énfasis de la política pública en esta materia.

Así mismo, de manera agregada, se observa un rezago en los resultados de los instrumentos de acceso y distribución de tierras y administración de baldíos en el período 2010 – 2018. Los resultados en los instrumentos de acceso y distribución de tierras podrían ser explicados por el cambio del modelo de asignación del subsidio que pasa de la asignación directa a la asignación por convocatoria. Y en el caso de la titulación de baldíos, los resultados se ven afectados por el cambio institucional del sector en el 2003 con la eliminación del INCORA y creación del INCODER.

Ahora bien, se deben identificar las metas y los resultados de los instrumentos de la política de tierras

Cuadro 1

en términos de población, tal como se presenta en el Cuadro 2. A partir de la información consolidada de la proyección de la política de tierras, los beneficiarios proyectados fueron 275.496 familias distribuidas en: el 25% (69.343) de las familias para acceso y distribución de tierras, el 68% (188.426) de las familias para titulación de baldíos y el 6% (17.636) de las familias para programas a comunidades étnicas. Estos datos sugieren que el instrumento con el que se benefician un mayor número de familias es a través de la titulación de baldíos.

Al observar los resultados, se muestra que en el período 2003-2016, se beneficiaron un total de 178.364 familias que representa el 65% de la población a atender establecida a través de las metas. Al analizar estas familias distribuidas por instrumento se observa que en total se beneficiaron 101.647 de las familias a través de los instrumentos de acceso y distribución de tierras que equivalen a 57%. 52.518 de las familias se beneficiaron a través de la titulación de baldíos, lo que corresponde a 29%. Y 24.199 de las familias restantes pertenecientes a comunidades étnicas lo que equivale a 14%.

Estos datos comparativos entre metas y resultados evidencian una diferencia en el cumplimiento, por lo cual se sugiere analizar los resultados por cada instrumento como se presenta en el Cuadro 2.

Al analizar el cumplimiento agregado de las metas correspondientes a los instrumentos de acceso y distribución de tierras y los programas de tierras a comunidades étnicas se encuentra que se cumplieron y superaron, pero al observar los resultados del programa de administración de baldíos se registra un evidente rezago. De manera particular, en acceso y distribución de tierras se alcanzó un cumplimiento de 146%, en programas de tierras para comunida-

Metas y resultados de áreas intervenidas en hectáreas para los instrumentos de la política de tierras en el periodo 2003 – 2016

des étnicas mostraron un cumplimiento de 137% y en administración de baldíos un 28%.

En el Cuadro 3 se presenta el cumplimiento de las metas en hectáreas intervenidas y en familias beneficiadas por tipo de beneficiario, en este se observa el cumplimiento y superación de las metas globales para las áreas intervenidas, excepto en la meta de la población campesina que solo alcanza el 89%. Se debe tener en cuenta que la meta global de familias beneficiadas no fue concluida, a pesar de los logros alcanzados en la atención a la población étnica y desplazada, con un importante rezago en el beneficio de la comunidades campesinas.

Las comunidades étnicas y la población campesina son los mayores beneficiarios de los instrumentos de la política de tierras en el periodo analizado (2003-2016), es así como en la intervención de tierras a las comunidades étnicas les fueron recocidas 3,24 millones de hectáreas y la población campe-

Cuadro 2

sina 3,23 millones hectáreas equivalentes en los dos casos al 49% de la tierras intervenidas en este período y a la población desplazada se le asignaron 83 mil hectáreas que representaron el 1% de total. En cuanto a las familias beneficiadas, de las 178 mil familias beneficiadas en el periodo de análisis (2003 -2016) se observa que 119 mil corresponden a familias campesinas equivalentes al 69% de total atendido, seguidas de las comunidades étnicas con 52 mil familias (27%) y la población desplazada con 7 mil beneficiarios que representan el 4%.

En conclusión, al observar los datos del porcentaje de cumplimiento de metas y resultados en hectáreas y en familias se encuentran diferencias importantes, que se pueden inicialmente explicar por: i. Los cambios institucionales presentados en las vigencias de 2003, 2007 y 2016 que incidieron en la ejecución y continuidad de las metas y resultados de los diferentes instrumentos de la política; ii. Los complejos

Familias beneficiadas de los instrumentos de política para cada tiempo de gobierno en el periodo 2003-2016

Periodo PND

Acceso y distribución de tierras Administración de baldios Programas de tierras comunidades étnicas Total general MetaResultadoAvanceMetaResultadoAvanceMetaResultadoAvanceMetaResultadoAvance

Fuente: MADR, Memorias al Congreso de las vigencias 2002 – 2016, DNP, Sistema de seguimiento Proyectos de Inversión para las vigencias 2008 a 2016, Planes Nacionales de Desarrollo 2002-2018 y Fichas de proyectos de inversión para el periodo 20032016. Cálculos: CDS Agropecuario.

Nota: Se debe considerar que las familias beneficiadas con el instrumento de acceso –SIT- puede haberse incrementado en la medida que los subsidios asociativos involucran más de una familia. Así mismo, se debe tener en cuenta que los resultados en titulación pueden verse afectados por las titulaciones a actores institucionales.

Áreas y familias beneficiadas para cada tipo de beneficiario en el periodo 2003 - 2016.

Periodo PND

2003-200646.49965.199140%1.131.198893.31279%51.3112.086.3554066%1.229.0083.044.866248%

2007-201035.37475.711214%588.500847.032144%3.650151.4974151%627.5241.074.240171%

2011-2014121.97458.66848%1.726.0001.039.53360%676.984911.805135%2.524.9582.010.00580%

2015-201838.97314.47637%

Total general242.820214.05488%3.445.6983.107.03190%731.9453.244.474443%4.420.4636.565.558149%

Fuente: MADR, Memorias al Congreso de las vigencias 2002 – 2016, DNP, Sistema de seguimiento Proyectos de Inversión para las vigencias 2008 a 2016, Planes Nacionales de Desarrollo 2002-2018 y Fichas de proyectos de inversión para el periodo 20032016. Cálculos: CDS Agropecuario.

Beneficiarios Hectáreas Intervenidas Familias Beneficiadas MetaResultadoAvanceMetaResultadoAvance

Comunidades étnicas 731.9453.244.474443%22.65552.518232%

Campesinos 3.658.5683.238.21289%252.229118.66947%

Desplazados 29.95082.872277%6127.1771173%

Totales 4.420.4636.565.558149%275.496178.36465%

Total general 242.820214.05488%3.445.6983.107.03190%

Fuente: MADR, Memorias al Congreso de las vigencias 2002 – 2016, DNP, Sistema de seguimiento Proyectos de Inversión para las vigencias 2008 a 2016, Planes Nacionales de Desarrollo 2002-2018 y Fichas de proyectos de inversión para el periodo 20032016. Cálculos: CDS Agropecuario.

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y prolongados procesos que implican la asignación de los títulos a los beneficiarios, en cualquiera de los instrumentos, pueden originar retrasos, afectando el cumplimiento de las metas definidas para cada vigencia, acumulándose expedientes que deben ser finalizados en los períodos siguientes; y iii. Los resultados en algunos casos se incrementan por situaciones coyunturales como las marchas indígenas y los paros agrarios.

Presupuesto de la política pública de tierras: Recursos asignados y Ejecutados

Para comenzar se debe tener en cuenta que los recursos de los instrumentos de la política pública se financian a través del presupuesto general de la nación. Los recursos del presupuesto nacional asignados a la política de tierras, en el período analizado, no tienen un comportamiento regular y se caracterizan por variaciones anuales, como se observa en el gráfico 1:

Con base en la gráfica 1, se observa que las proporciones de los recursos destinados son variables en cada período de gobierno, es decir no hay una única tendencia. Al examinar los cuatro períodos de gobierno se observa que los de mayor asignación son 2007-2010 y 2011- 2014. De manera particular, en el período de 2011 – 2014, no hay una correspondencia en la cantidad de los recursos de inversión comparados con los recursos asignados a los pro-

gramas de tierras, es decir, la inversión aumentó para este instrumento específico, pero en los temas de tierras disminuyó. Esto se explica a partir de las prioridades de inversión que se tienen en cada vigencia.

Distribución por programa en cada instrumento

En el periodo 2003 – 2016, la apropiación de recursos para los programas de tierras ascendió a $1,53 billones, de los cuales el 56,8% se destinó a acceso a través del subsidio integral de tierras-SIT, el 30,7% a los proyectos de tierras para las comunidades étnicas y el 12,4% a las acciones del Gobierno en la administración de los baldíos de la nación.

Desde el punto de vista de los recursos, la tendencia evidenciada en los planes de desarrollo de 2003 a 2014 fue a incrementar los recursos dirigidos a los instrumentos de acceso, al pasar de $113 mil millones en el primer periodo a $431 mil millones, esto significa que desde la asignación de recursos si es evidente la prioridad hacia los instrumentos de acceso, Gráfica 2.

Al analizar los datos de asignación a los instrumentos de la política de tierras se observa que en el período 2003-2006 se destinaron un total de $176 mil millones de los cuales el 64% se destinó a los programas de acceso, el 29% a las comunidades étnicas y el 7% a la titulación de baldíos. Adicionalmente, en el período 2007-2010 la mayor asignación de

1 Recursos asignados a los programas de tierras y su participación en la inversión del sector, en el periodo 2003 – 2016. Las cifras se presentan en pesos constantes de 2016

Distribución de los recursos asignados a los programas de tierras por periodo de gobierno, en el periodo 2003 -2016

sector Programas de Tierras

Fuente: Sistema de información Financiera-SIIF. Cálculos: CDS Agropecuario.

Acceso y distribución de tierrasAdministración de los Baldíos de la NaciónProgramas de tierras comunidades étnicas

Fuente: Sistema de información Financiera-SIIF. Cálculos: CDS Agropecuario. Nota: Para el periodo 2015-2018 se tienen los datos del año 2015 y 2016.

recursos se destinó a los instrumentos de acceso (SIT) con $289 mil millones, que equivalen al 72% de los recursos asignados a la política de tierras en este periodo.

Durante el período 2011 – 2014, se destinaron a los programas de la política de tierras un total de $852 mil millones, de los cuales $431 mil millones correspondieron a los instrumentos de acceso (SIT) equivalentes al 51%, $366 mil millones a los programas de atención a las comunidades étnicas con el 35% y $117 mil millones a la titulación de los baldíos nacionales que corresponde al 14%.

Finalmente, en lo trascurrido del período 2015 –2018 se observa que se destinaron $100 mil millones, con una asignación de $63 mil millones a los programas de tierras para las comunidades étnicas que representa el 63% de apropiado y $37 mil millones a los programas de acceso a tierras, lo que equivale parcialmente al 37% de los recursos. Se debe aclarar que en el período 2015-2018, las actividades del instrumento de administración de baldíos fueron incorporados al proyecto de formalización de la propiedad por la ANT, esto significa que no se cuenta con la información específica sobre este instrumento analizado en los períodos anteriores como se evidencia en el gráfico 2.

Lo anterior muestra cómo difiere la asignación de los recursos de los programas de tierras, dependiendo de la prioridad que le otorgue cada gobierno, sin

consideraciones respecto a la continuidad de los programas y el cumplimiento del fin de la política de tierras en el largo plazo.

En cuanto a la ejecución de los recursos se encontró que en el período analizado (2003- 2016) se comprometieron el 96,6% de los $1,53 billones asignados, dejándose de ejecutar cerca de $52 mil millones. La no ejecución afecta los resultados de los instrumentos de política y la posibilidad de tener mayores impactos en la población. (ver Gráfico 3)

Por programa, se observa que en el programa de acceso (SIT) se dejaron de ejecutar $26,3 mil millones equivalentes al 51% del total en el periodo analizado (2003-2016), de los cuales $22 mil millones correspondían a la vigencia 2010, equivalentes al 29% de lo asignados a este instrumento.

En la administración de baldíos no se efectuó la inversión de $16 mil millones que representan el 32% de lo no ejecutado en los programas de tierras en el período analizado; por vigencia, en el 2013 se dejaron de comprometer $9 mil millones, en 2011 no se ejecutaron 2,7 mil millones y en 2014 1,7 mil millones.

Finalmente, en los programas de tierras para las comunidades étnicas no se ejecutaron $9,2 mil millones que corresponden al 18% de los recursos no comprometidos en el periodo de análisis, en este caso la vigencia con los mayores rezagos fueron el

Gráfico 3 Ejecución porcentual de los programas de tierras por vigencia en el periodo 2003 – 2016

Acceso y distribución de tierrasAdministración de los Baldíos de la NaciónProgramas de tierras comunidades étnicas

Fuente: Sistema de información Financiera-SIIF. Cálculos: CDS Agropecuario.

Nota: Para el periodo 2015-2018 se tienen los datos del año 2015 y 2016.

2005 con $4 mil millones de los $4,5 mil millones apropiados, equivalentes al 89% y la 2010 sin la ejecución de $2,2 mil millones

Al respecto, se debe tener en cuenta que la capacidad operativa de las entidades responsables (Incoder – ANT), resulta altamente relevante en la ejecución de los recursos y el cumplimiento de las metas de los programas de tierras (acceso y distribución, administración de baldíos y tierras para las comunidades étnicas) y en alcanzar los fines de la política de dotar de tierras a los campesinos de escasos recursos.

Relación entre los recursos asignados y los resultados de la política de tierras en términos de hectáreas intervenidas por los instrumentos.

Al comparar los recursos asignados a la política de tierras con las hectáreas intervenidas en el desarrollo de cada instrumento (Gráfico 4) se encuentra que los mayores logros no corresponden con los períodos de mayor asignación presupuestal.

Al analizar estos datos se observa que el período 2003-2006 se ejecutaron $108 mil millones y se intervinieron un total de 3.044.866 hectáreas, constituyéndose en el período de mayores resultados con menores recursos. Por su parte, en el período

4 Comportamiento entre los recursos asignados a la política de tierras y las áreas intervenidas por cada instrumento en el periodo 2003 - 2016.

Fuente: MADR. Memorias al Congreso de las vigencias 2002 – 2016. Cálculos: CDS Agropecuario.

Cuadro 4

Estimación de los costos de los programas por unidad de área (hectárea) para los periodos de gobierno 2002 – 2018. Cifras en $ de 2016

Fuente: Sistema de información Financiera-SIIF / Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Memorias al Congreso de las vigencias 2002 – 2016. Cálculos: CDS Agropecuario, julio de 2017.

2007-2010 los recursos se incrementaron a $281 mil millones de pesos y se intervinieron 1.074.240 hectáreas, lo que pareciera fuera el de menores resultados.

Para el período 2011 a 2014 se invirtieron un total de $701 mil millones y se intervinieron un total de 2.010.005 hectáreas, lo que muestra ser el período de mayores recursos y menores resultados al hacer la comparación. En este contexto cabe anotar que para el período en curso, se ha invertido $94 mil millones y se han intervenido 436.447 hectáreas. Estos datos muestran que no existe una relación directa entre recursos ejecutados y resultados obtenidos a partir del uso de los instrumentos de la política. Esta información se constituye en un elemento a ser tenido en cuenta en futuros ejercicios de control fiscal.

Con base en la información anterior, se estiman los costos probables que tienen para el Estado los diferentes programas de tierras13, para lo cual se tomó

el valor ejecutado en los diferentes instrumentos de la política y se dividió entre las hectáreas intervenidas en cada uno de ellos.

Al analizar los datos, se encontró que en el caso de los proyectos relacionados con el acceso (Subsidios y Adjudicaciones), en 2003 a 2016 el costo promedio fue de $3,1 millones por hectárea (Cuadro 4). Es importante tener en cuenta que a partir del 2006, el subsidio integral de tierras – SIT- incluye la financiación de los proyectos productivos a implementar en los predios. Esto implica una mayor inversión por hectárea y beneficiario.

En el caso de la administración de baldíos, el costo promedio entre el 2003- 2016 para el Estado por hectárea titulada a la población campesina fue

13 La estimación corresponden los resultados de cada instrumento en términos del valor invertido por hectárea en cada instrumento.

Al analizar el cumplimiento agregado de las metas correspondientes a los instrumentos de acceso y distribución de tierras y los programas de tierras a comunidades étnicas se encuentra que se cumplieron y superaron, pero al observar las metas de baldíos se registra un evidente rezago.

de $44.638. Así mismo, en el caso de los programas de tierras para las comunidades étnicas, que involucra tanto la titulación de baldíos, como la adjudicación de tierras en la constitución y ampliación de sus territorios, el costo promedio ha sido de $117.482. Se debe tener en cuenta que para el periodo 2014-2018, debido a los cambios institucionales y de política no ha sido posible determinar los recursos asignados a las actividades de la titulación de baldíos14 .

Parece que la mayor asignación de recursos permite avanzar en la consecución de metas de los diferentes instrumentos, pero no necesariamente implica mayores resultados, ya que ello depende de la finalización de los procesos, los cuales pueden traspasar de una vigencia otra.

Conclusiones

El uso de los instrumentos de la política pública de tierras no obedece a una planificación de largo plazo, lo cual se evidencia en la falta prioridad que tienen los programas de tierras al analizar los recursos asignados de manera específica respecto al monto total de la inversión del sector. Así mismo, se observa en las significativas diferencias que se presentan entre las metas y los resultados de la política pública para cada uno de los períodos de gobierno.

Adicionalmente, no todos los planes de desarrollo tienen metas para todos los instrumentos, sin embargo, a pesar de no haber metas específicas para cada período de gobierno, se obtienen resultados al contar con la asignación de recursos y ser parte de las áreas misionales de las entidades responsables de la política pública.

Por otra parte, en los datos presentados, parece que no existe una relación directa entre la asignación de recursos y los resultados, los períodos de mayor asignación de recursos no corresponden con los de mayores resultados en cada uno de los instrumentos.

En cuanto a la asignación de recursos la mayoría está dirigido a los instrumentos de acceso. Parece que la mayor asignación de recursos permite avanzar en la consecución de metas de los diferentes instrumentos, pero no necesariamente implica mayores resultados, ya que ello depende de la finaliza-

14 A partir del 2015, los gastos de los programas de titulación se atienden con los proyectos de formalización de la propiedad.

ción de los procesos, los cuales pueden traspasar de una vigencia otra.

Así mismo, la baja ejecución de recursos en ciertos momentos puede ser una alerta de la capacidad de las entidades en la asignación y ejecución de mayores recursos. Esto sin duda requiere relacionarse con las metas y los logros en esta materia, relación que deberá ser objeto de análisis al evaluar la calidad del diseño y la ejecución de la política de tierras. Este panorama inicial presentando en este documento demuestra los grandes retos que tiene la nueva institucionalidad del sector para lograr trabajar con eficacia y eficiencia y obtener mayores resultados con los recursos disponibles, logrando una planificación de largo plazo.

de distracción

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Villaveces Niño, M. (2017). La cuestión de la tierra en el marco de los objetivos de desarrollo sostenible en Colombia (Rural Land in the Context of the Sustainable Development Goal in Colombia). SSRN Electronic Journal.

realidad?

Un análisis de la situación de la política carcelaria demuestra por qué no cumple con el objetivo principal de resocializar a esa población. Se revelan cifras alarmantes sobre las cárceles, situación que según la Corte Constitucional es un estado de cosas inconstitucional.

María Marcela Pérez Ochica Juan Alejandro Morales Sierra*

La Resocialización como Política de Estado

En Colombia, las Políticas Criminal y Penitenciaria deben tener como objetivo principal la resocialización de los infractores de la Ley, entendido este como un proceso que les permite a estos ciudadanos reincorporarse a la sociedad bajo el espíritu democrático e incluyente de la Constitución de 1991 y el Estado Social de Derecho1. Debe por lo tanto educar para la convivencia, en una sociedad pluralista; ser capaz de garantizar un camino hacia el desarrollo integral de la personalidad, estableciendo una intervención positiva en el penado, y facilitando su digno retorno a la comunidad, a su plena reintegración social2 .

* Contraloría Delegada para Defensa, Seguridad y Justicia.

1 Cumpliendo de paso los diferentes tratados y convenios internacionales firmados al respecto Entre otros, se encuentran el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, las Reglas Mínimas de Tokio y Bangkok para el Tratamiento de los Reclusos.

2 Se trata de un proceso que se realizará en acuerdo con el penado, mediante el cual se aplicará unas técnicas y terapias científicamente avaladas que facilitarán la posterior integración social del infractor, que no le limiten sino que potencie sus expectativas y posibilidades de participación social, una vez saldada su deuda con la sociedad. Antonio García-Pablos de Molina. Tratado de Criminología. 5ª. Edición Actualizada, corregida y aumentada 2014. Página 1049.

La resocialización como fin

último de la pena en Colombia: o

La doctrina de la Resocialización, la cual se desarrolló ampliamente en los países escandinavos y en los Estados Unidos, en los años 60 fue severamente cuestionada, sobre todo por el carácter indeterminado de las penas y por la severidad en su aplicación. Además, el delincuente sólo podía ser liberado si había conseguido su plena resocialización, situación que era casi imposible por la condición normal de las cárceles.

No obstante, países como España y Colombia que asumieron este modelo preventivo tienen claro que el tratamiento no buscará objetivos sublimes, conversiones milagrosas ni cambios cualitativos de la personalidad, ni hará del delincuente un hombre nuevo. Sólo se trata de facilitar su retorno a la sociedad, con orientación profesional, ofreciéndole alternativas para su proyección humana, basado fundamentalmente en el respeto y disfrute de los derechos fundamentales y el desarrollo integral de su personalidad.

De tal modo que en Colombia no es posible administrar la pena con criterios absolutos. Las penas deben estar circunscritas, como la misma Corte Constitucional afirma, “por objetivos de prevención general, esto es, deben tener efectos disuasivos, (…) ser compatibles con los derechos humanos que tiendan a la resocialización del condenado, a su incorporación a la sociedad como un sujeto que la engrandece, con lo cual además se contribuye a la prevención general y la seguridad de la coexistencia”3 .

En consonancia con lo anterior el propio Código Penitenciario y Carcelario, reitera en su artículo 9, que “la pena tiene función protectora y preventiva, pero su fin fundamental es la resocialización”. Y agrega, en su artículo 10, que el Tratamiento Penitenciario “tiene la finalidad de alcanzar la resocialización del infractor de la ley penal, mediante el examen de su personalidad y a través de la disciplina, el trabajo, el estudio, la formación espiritual, la cultura, el deporte y la recreación, bajo un espíritu humano y solidario” (Sistema Progresivo).

Sin embargo, el Sistema Penitenciario y Carcelario de Colombia –SPC-, específicamente en lo que atañe a la población intramural, no ha cumplido con su labor resocializadora y su gestión vulnera seriamente los derechos mínimos de los internos. De hecho, las sentencias de la Corte Constitucional T-296 de 1998, T-690 de 2010, T-388 de 2013 y T-631 de 20154 reiteran el “Estado de Cosas Inconstitucional” dentro de las cárceles del país como lo hizo por

primera vez en 1998 mediante la sentencia T-153. El propio Ministerio de Justicia se vio obligado a declarar la Emergencia Carcelaria en Mayo de 2016, como tres años atrás ya lo había hecho, en respuesta a la calamitosa situación de los internos, especialmente en el tema de salud. A continuación se describen los principales indicadores de habitabilidad, salud y resocialización desde el 2010 hasta el 2016 en el SPC.

Indicadores de habitabilidad y resocialización en el Sistema Penitenciario y Carcelario

Con una inversión aproximada de $1.1 billones entre el 2004 y el 2010, el último el Plan de Ampliación de la Infraestructura Carcelaria mediante el cual se entregaron 10 centros de reclusión nuevos, logró que el hacinamiento se redujera hasta el 22,8% en febrero de 2011.

Sin embargo, en la actualidad el hacinamiento supera nuevamente la barrera del 50% en el total del SPC, debido al desbalance existente entre el crecimiento de la población promedio de internos y el aumento de la capacidad carcelaria entre el 2011 y el 2016. Mientras que la primera creció en un 28% (26.647 personas) la segunda lo hizo en un 6% (4.669 cupos). Lo anterior significó que el hacinamiento promedio creciera en más de 26 puntos (93% de crecimiento) y el déficit habitacional en 21.979 cupos (51% adicional). Es decir, que en la actualidad se necesitan 42.795 cupos adicionales para superar el hacinamiento (ver gráfico 1).

La situación empeora si se tiene en cuenta que el aumento de la capacidad carcelaria en estos años se debe a la rehabilitación, adecuación, acondicionamiento y mantenimiento de cupos carcelarios ya existente. Ello equivale a que en muchos casos (la mayoría) se han habilitado camas en los recintos carcelarios sin que necesariamente se acondicionen

3 Corte Constitucional Sentencia C-144 de 1997. Por su parte, el Código Penal Colombiano (Ley 906 de 2004) establece en su artículo 4º, que la pena privativa de la libertad tiene como fin fundamental la Resocialización al entenderse la pena como un periodo durante el cual se busca estimular y reeducar al individuo para que se reincorpore a la sociedad.

4 La Sentencia T-296 de 1998, reitera la exigencia constitucional de otorgar un trato digno a la población carcelaria. La Sentencia T-690 de 2010, insiste sobre los derechos de la población reclusa en el país. La Sentencia T-388 de 2013, declara nuevamente el estado de cosas inconstitucional y afirma que se debe revisar la Política Criminal en sus diferentes etapas; y la Sentencia T-631 de 2015, reitera entre otros, el derecho a la salud de los reclusos.

Gráfico 1 Evolución promedio de la población, capacidad y hacinamiento en los ERON - INPEC

Fuente: INPEC, CGR- DES- DJS.

otros espacios necesarios para el bienestar del interno, como los de resocialización (talleres, aulas, canchas múltiples).

Es decir que hasta el momento, pese a que la Unidad Especial de Servicios Carcelarios y Penitenciarios –Uspec-5, que desde el 2011 es la encargada de la Infraestructura Carcelaria entre otros servicios penitenciarios (Salud, alimentación, servicios públicos), ha destinado 731.476 millones de pesos de 2016 para la construcción de cárceles nuevas (Un 64% del total de los recursos de Inversión del Sector penitenciario y Carcelario), hasta el momento no se ha dado al servicio ningún cupo en un Pabellón o Centro de Reclusión nuevo.

Lo anterior es particularmente preocupante si se tiene en cuenta que sólo el 12% de la Infraestructura Carcelaria existente, de acuerdo con un diagnóstico inicial de la propia Uspec, presenta condiciones de habitabilidad aceptables. Es decir que el 88% restante debe ser totalmente reformado o reconstruido para ser medianamente habitable y con las condiciones adecuadas para llevar a cabo programas de Resocialización efectivos6 .

A estos últimos, los cuales continuó prestando el Inpec, entre el 2010 y el 2016 sólo se les invirtió $2.541 millones de 2016, sólo el 0,23% del total del presupuesto ejecutado en el sector Penitenciario y Carcelario en el período. Obviamente el crítico hacinamiento, la obsolescencia de la infraestructura, la desarticulación con la política criminal y la baja

inversión, hacen que los programas de Resocialización no sólo presenten pocos casos exitosos sino bajos niveles de cobertura.

De acuerdo con las cifras suministradas por el propio Inpec, en diciembre de 2016 sólo el 79% de la población condenada estaba evaluada y clasificada. Es decir, que para iniciar el proceso de Resocialización se debe partir de un estudio científico de la personalidad del interno condenado7 que permita un tratamiento carcelario progresivo, programado e individualizado hasta donde sea posible8. Sin embargo, el 21% de la población de internos condenados

5 Creada por el decreto 4150 del 3 de Noviembre de 2011 es una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio de Justicia “especializada en la gestión y operación para el suministro de los bienes y la prestación de los servicios requeridos para garantizar el bienestar de la población privada de la libertad”.

6 DNP, Bases 2014-2018, 2014, página 336 7 Según Resolución N° 7302 de 2005, en cada Establecimiento es necesario conformar un grupo interdisciplinario que se encargará del diagnóstico, la clasificación, seguimiento y evaluación del proceso que vive cada condenado, el cuál definirá la fase de tratamiento y las actividades a desarrollar en cada una de ellas. Sin embargo, no en todos los establecimientos existe dicho Grupo ni es conformado por personal experto o calificado para este propósito.

8 En el INPEC expide la Resolución N° 2521, mediante la cual se adopta la metodología “Plan de Acción y Sistema de Oportunidades (P.A.S.O)”, propuesta que integró todos los programas al proceso de cumplimiento de la pena, mantuvo las 5 fases de seguridad del sistema progresivo, integrándolas a tres etapas secuenciales: Paso Inicial, Paso Medio y Paso Final.

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permanece sin tratamiento carcelario. Si a ellos se les suma la población de sindicados9, que en 2016 representaba el 34% del total de la población intramural promedio (41.229 internos), el 47% de internos no recibe ningún tratamiento penitenciario.

El problema no termina allí. Una vez evaluados y clasificados los internos se pueden vincular a dos componentes de resocialización complementarios. El primero, un componente psicosocial que brinda a los condenados programas de orientación y atención, así como la capacitación en la creación de proyectos productivos y apoyo familiar y psicosocial para enfrentar la vida después de la cárcel. Así mismo, ofrece programas específicos para poblaciones vulnerables, como el de comunidades terapéuticas que se enfoca en alejar a los internos del consumo de las drogas. Su alcance, no obstante, también es limitado. Por ejemplo, en este último programa, en 2016 se vincularon 476 personas cifra que apenas representaría el 1.3% de la población objetivo estimada.

El segundo componente, se refiere a los planes ocupacionales para los internos, que incluye actividades de educación, trabajo y enseñanza. En desarrollo de

estas tres actividades, los internos condenados reciben redenciones de pena, bajo el entendido que están realizando actividades que contribuyen a su reintegro efectivo en la sociedad. Estas actividades se desarrollan de acuerdo con las posibilidades económicas, humanas e infraestructura de cada establecimiento.

En este caso, la estadística mezcla internos sindicados y condenados y la definición de las actividades clasificadas es muy amplia y aún así su cobertura es bastante limitada. Por ejemplo, el porcentaje de internos que participan en programas educativos10 al 31 de diciembre de 2016 fue del 38.2%, en los programas de ocupación laboral11 del 39.4% y en actividades de enseñanza apenas del 1.5%.

Los logros de los programas de resocialización, en consecuencia, son poco exitosos. Ello se puede mostrar en la tasa de reincidencia12 que presenta el SPC y los resultados de los programas al pospenado. En cuanto al primer indicador, este pasó del 10% en 2010 al 12.4% en 2016. Es decir, 14.737 personas de la población intramural al 31 de diciembre de 2016 eran reincidentes y, por lo tanto, no les sirvió el tratamiento penitenciario o nunca lo tuvieron.

Con respecto al servicio pospenatorio, todo se ha concentrado en el programa Casa de la Libertad que abrió sus puertas en julio de 2015 y hasta el momento han orientado a un total de 737 personas, logrando la vinculación de 36 personas al mercado laboral mientras que otros 12 son ahora microempresarios.

Como se observa, los resultados de los Programas de Resocialización en el SPC son muy pobres. La participación de los internos, obedece en la mayor

9 Los Internos sindicados, según el Código Penitenciario y Carcelario, no deben recibir tratamiento penitenciario hasta que sea impuesta una condena. Sin embargo, muchos internos en esta situación jurídica realizan actividades de Resocialización y redención de penas, sin que sus penas se encuentren en firme.

10 Hay que tener en cuenta que en el registro de participación en programas educativos, se incluyen en los planes ocupacionales de los establecimientos como actividades de estudio, la participación de los internos en los comités (espiritual, deportes, derechos humanos, salud, TEE y creación artística) en el curso de inducción al tratamiento y en los programas psicosociales.

11 En este caso, incluye actividades artesanales, industriales, de servicios, agrícolas y pecuarias así como actividades de capacitación laboral y trabajo comunitario aprovechando los distintos convenios con el SENA y otras instituciones educativas.

12 En un sentido amplio, se considera reincidencia a la comisión de un nuevo delito, cuando previamente ya se ha cometido otro u otros.

parte de los casos, al interés por redimir pena y no a un proceso voluntario y progresivo de reintegración a la sociedad. Además, los escasos recursos presupuestales, logísticos, humanos y de infraestructura del SPC impiden que la cobertura sea mayor13

Por otra parte, la desarticulación entre la política criminal y penitenciaria impiden que el sistema de Resocialización sea progresivo y verdaderamente exitoso. Es decir, que efectivamente pueda preparar paulatinamente al penado a su reincorporación a la vida civil como se verá en la siguiente sección.

La política criminal y la resocialización

De los párrafos precedentes, se concluye que en Colombia la pena no tiene sólo un fin retributivo o resarcitorio sino que constituye un medio preventivo en que los individuos tienen un proceso efectivo de Resocialización y, sin embargo, este objetivo no se está cumpliendo. Es un problema estructural que no sólo tiene que ver con el propio SPC sino con todo el sistema de Justicia. En particular, con su Política Criminal.

La propia Corte Constitucional en su Sentencia

T-388 de 2013, en la que persiste en la declaratoria de Estado de Cosas Inconstitucional dentro de las cárceles del país señala que la principal causa de la crisis existente en el interior del SPC son las falencias que presenta el sistema judicial y punitivo. Entre ellas, el uso irracional y en muchos casos desproporcionadamente perjudicial de la detención preventiva y la incoherencia existente en la aplicación en las medidas de alternatividad penal que impide la concesión de beneficios administrativos y subrogados penales para alivianar la carga del SPC.

La Corte, en sus sentencia C-806 de 2002, había señalado que la función de prevención especial positiva de la pena se refleja en los mecanismos sustitutivos de la pena, que deben estar orientados hacia una efectiva resocialización pues “lo que compromete la existencia de la posibilidad de resocialización no es la drástica incriminación de la conducta delictiva, sino más bien la existencia de sistemas que, como los subrogados penales y los sistemas de redención de la pena, garanticen al individuo que rectifica y enruta su conducta, la efectiva reinserción en la sociedad”.

Sin embargo, la acción legislativa de los últimos años en materia Criminal se caracterizó por su enfoque punitivo y por lo tanto tendió al endure-

cimiento de las penas14. Asimismo, impidió la implementación extensiva y racional de medidas de alternatividad penal, propició el uso excesivo de la detención preventiva y ocasionó la dispersión institucional y normativa.

El éxito de la política penitenciaria depende, en gran parte, de su articulación con la política criminal. De ello han sido conscientes los diferentes estamentos del Estado involucrados en la definición y ejecución de las políticas del sector en los últimos años15. No obstante, en la política actual los principios de racionalidad, proporcionalidad y última ratio, no se han materializado en el derecho penal y por lo tanto el uso de la prisión como mecanismo de control social no se ha optimizado.

Desde la expedición del Código Penitenciario y Carcelario de 1993 los requisitos para la rebaja de pena se mantienen prácticamente iguales, en contraste con las fuertes alzas en los montos punitivos ocasionadas por las 56 reformas penales realizadas desde la expedición de la Ley 599 de 2000, principalmente de aumento de penas o la creación o implementación de nuevas conductas punibles. Ello ha ocasionado el uso excesivo de la detención preventiva y el endurecimiento de penas, lo cual dificulta la implementación de una política criminal coherente con la política penitenciaria enfocada hacia la resocialización y la alternatividad penal, como se mencionaba anteriormente.

13 En el caso de la infraestructura, no sólo es el alto grado de hacinamiento lo que obstaculizan a los programas de Resocialización sino la falta de talleres, aulas y demás espacios que facilitan el tratamiento penitenciario. A ello se le debe sumar, la inexistencia de personal idóneo para orientar y direccionar los programas y, algunos casos, la presencia de corrupción que no permite el libre acceso a las actividades de redención de penas

14 De acuerdo con la Comisión Asesora de la Política Criminal, por ejemplo, esta se ha direccionado por un modelo disuasivo durante los últimos 20 años donde “la pretensión punitiva del Estado, polariza y agota la respuesta al hecho delictivo, prevaleciendo la faz patológica de éste sobre su profundo entramado problemático y conflictual”. Comisión Asesora de Política Criminal. Informe Final. Diagnóstico y propuesta de lineamientos de política criminal para el Estado colombiano. Junio de 2012.

15 Este es el caso del Conpes 3828 de 2015 el cual propone una adecuada articulación entre la Política Criminal y Penitenciarias y destina en planes complementarios una inversión de $1.7 billones en el cuatrenio 2014-2018. En este mismo sentido, se pronuncia la Corte constitucional en diversas sentencias. En particular, en la Sentencia T-792 de 2015, insiste en dar aplicación al estándar constitucional mínimo de una política criminal respetuosa de los derechos humanos; Promover la creación, implementación y/o ejecución de un sistema amplio de penas y medidas de aseguramiento alternativas a la privación de la libertad y emprender las acciones para la creación de un sistema de información unificado, serio y confiable sobre Política Criminal

En Colombia la pena no tiene sólo un fin retributivo o resarcitorio sino que constituye un medio preventivo en que los individuos tienen un proceso efectivo de resocialización y, sin embargo, este objetivo no se está cumpliendo.

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Impacto de la Ley 1709 de 2014 en el SPC

En el caso de la detención preventiva, por ejemplo, los internos sindicados han aumentado en 27.116, ampliando su proporción como parte del total de internos a nivel intramural pasando del 31,6% al 34,6% entre el 2010 y el 2016. Durante este periodo, el porcentaje promedio de internos sindicados fue de 32,1% aunque la tendencia alcista se revirtió a partir del 2015 como muestra la gráfica 2 en parte por la expedición de la Ley 1709 de 2014, que reformó el Código Penitenciario y que según el Inpec evitó el encarcelamiento de más de 11.000 personas y permitió la salida de 43.968 personas entre el 2014 y junio de 2016 como lo muestra el Cuadro 1.

Sin embargo, esta reforma prontamente fue insuficiente como consecuencia de que muchos de los mecanismos de alternatividad penal se encuentran reglamentados de manera distinta, en el Código Penal –CP, el Código de Procedimiento Penal -CPP- y el Código Penitenciario y Carcelario –CPC- así como por disposiciones del propio Inpec. Ello conlleva proble-

mas de coherencia e insularidad de las diferentes normas. Por ejemplo, la Ley 504 de 1999 establece que para acceder al permiso de salida por hasta 72 horas, los condenados por justicia especializada deben haber cumplido el 70% de la pena, mientras que la Ley 1709 de 2014 establece que los condenados por cualquier delito pueden acceder a la libertad condicional haciendo cumplido 3/5 partes o el 60% de la misma.

El problema deriva, en primer lugar, a que existe una tendencia hacia la exclusión con base en la calidad del delito y/o reincidencia. Desde la redacción inicial del Código Penitenciario y Carcelario existieron exclusiones. Por ejemplo, los artículos 147 y 150 excluían de este tipo de beneficios a quienes fueran condenados por la Justicia Regional. Posteriormente, las leyes 1121 de 2006 y 1098 de 2006 excluyeron a los condenados por delitos relacionados con el terrorismo, el secuestro y los más graves cometidos contra menores de edad. Incluso, la Ley 1709 de 2014, ha excluido 155 de 366 modalidades dolosas.

Así mismo, no existen enfoques diferenciales para medidas alternativas al encarcelamiento. Aunque los artículos 68 del Código Penal y 314, en armonía con el 461 de la Ley 906 de 2004, establecen la posibilidad de la prisión domiciliaria u hospitalaria basándose en motivos de especial protección constitucional para ciertos eventos, están limitados con base en el delito que se imputa o se ha cometido. Además, no hay claridad sobre qué es un beneficio, un subrogado y cómo pueden categorizarse otras medidas alternativas a la pena de prisión ello hace que las sentencias se promulguen con el acostumbrado “no se concederá ningún otro beneficio judicial o administrativo” lo que aumenta la incoherencia y falta de sistematicidad en la aplicación de las normas. Los beneficios terminan aplicándose de una forma distinta y heterogénea independientemente de que los delitos y circunstancias sean las mismas. Dependen, en últimas, del criterio del operador judicial que los aplique.

Lo anterior, no ha significado que las medidas alternativas no se hayan aplicado. En particular, la detención domiciliaria ha crecido desde 2011 pasando de 23.011 a 64.906 beneficiarios con este tipo de medida. Claro que su crecimiento se explica por un mayor número de sindicados y por la aplicación de nuevos delitos.

La Vigilancia Electrónica, por su parte, no ha tenido la dinámica de la detención domiciliaria. La utilización de cualquiera de los mecanismos no ha sido homogénea ni consistente. Aunque el uso ha aumentado desde 2010, su participación como mecanismo de cumplimiento de pena o detención es aún muy limitado frente a la población total de sindicados y condenados bajo custodia del Inpec. Incluso, su uso es muy pequeño frente a los beneficiarios de la detención domiciliaria.

Los dos sistemas, aunque constituyen un avance en materia de alternatividad penal y Resocialización tiene serios inconvenientes, especialmente en lo que tiene que ver con los mecanismos de control. Por una parte, los del Inpec no tienen los recursos humanos ni técnicos para ejercer un control efectivo de estos sistemas punitivos: ellos presentan altos grados de evasión y fuga; por otra parte, existen serias denuncias de corrupción en su aplicación, ejecución y control.

Conclusiones y consideraciones finales

La política Penitenciaria y Carcelaria, así como la Criminal han sido reactivas y han obedecido al llamado “populismo punitivo” en Colombia que ha caracterizado a la política penal y judicial en los últimos años sin ningún nexo con la realidad de la criminalidad. De ello deriva que no haya coherencia entre ellas y no exista cohesión entre los diferentes segmentos del Sistema Judicial y Punitivo.

La crisis del SPC no sólo puede verse como un problema de Infraestructura y Hacinamiento. La destinación del 89% de los recursos de Inversión del sector para la Infraestructura Carcelaria entre 2010 y 2016 no ha logrado atenuar la crisis del sector. El escaso gasto en el tratamiento carcelario y la existencia de una política criminal (algunos autores afirma la inexistencia) desarticulada e incoherente impiden que existan procesos de Resocialización exitosos y/o la aplicación de mecanismos alternativos a la pena privativa de la libertad.

En este sentido, el Sistema Penal y Penitenciario colombiano están muy lejos de cumplir el mandato legal de la pena enfocado hacia la Resocialización. De hecho la crítica situación intramural vulnera los derechos mínimos de los internos llevando a todo el sistema al borde del colapso.

Gráfico 1 Evolución Promedio de la Población, Capacidad y Hacinamiento en los ERON - INPEC

INPEC, CGR- DES- DJS.

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Electricaribe,

ante indebido uso de subsidios

• Usuarios de estratos bajos de 183 municipios de la Costa no recibieron en su facturas descuentos por $216.894 millones a que tenían derecho, al aplicarles el subsidio que les otorga el Fondo de Energía Social -FOES.

• Revisadas más de 56 millones de facturas, se encontró que en 48 millones se dio esta irregularidad.

• Atlántico (con $58.466 millones), Córdoba ($44.155 millones), Bolívar ($41.659 millones) y Magdalena ($21.317 millones), los departamentos más afectados.

• Por municipios, las mayores irregularidades en la distribución de los subsidios se dan en Barranquilla ($30.308 millones), Cartagena ($19.046 millones), Lorica ($10.683 millones), Santa Marta ($8.203 millones), Maicao ($7.935 millones), Valledupar ($2.602 millones) y San Onofre ($2.453 millones).

Tras concluir una indagación preliminar donde se revisaron más de 56 millones de facturas, la Contraloría General de la República cuantificó en $216.894 millones de pesos el monto del daño patrimonial que podría haber ocasionado la Empresa Electricaribe al hacer uso indebido de recursos por este valor, que se le giraron para subsidiar a los usuarios con menores ingresos de la región.

Electricaribe incurrió en esta práctica durante seis años continuos analizados por la Contraloría, que comprenden las vigencias julio de 2011 a julio de 2017.

La empresa no aplicó en las facturas de los usuarios, la totalidad de los descuentos correspondientes al subsidio que les otorga el Fondo de Energía Social –FOES a la población de los estratos 1 y 2 de zonas especiales, y destinó estos recursos a la disminución de sus pérdidas.

La Contraloría Delegada de Minas y Energía, que realizó esta indagación preliminar, encontró que de 56´751.704 facturas revisadas, 48´405.622 presentan irregularidades en la asignación de estos recursos.

En total, usuarios de 183 municipios del mercado atendido por Electricaribe resultaron afectados.

Al revisar las diferencias entre el valor del subsidio FOES que debían recibir los usuarios y el que se les aplicó en sus facturas por parte de Electricaribe, se encontró que el departamento más afectado es Atlántico, con $58.466 millones, como se aprecia en el siguiente cuadro:

Los municipios más afectados en cada departamento son: Atlántico (Barranquilla con $30.308 millones); Córdoba (Lorica con $10.683 millones); Bolívar (Cartagena con $19.046 millones); Magdalena (Santa Marta con $8.203 millones); Sucre (San Onofre con $2.453 millones); La Guajira (Maicao con $7.935 millones); y Cesar (Valledupar con $2.602 millones).

En cuanto a facturas afectadas por departamento, Córdoba encabeza este listado, con 11 millones 843 mil 228:

DepartamentoCantidad de Facturas Afectadas

Sucre 5,241,510

Magdalena 4,670,485

La Guajira 3,553,825

Cesar 2,791,528 48,405,622

En Atlántico, Barranquilla tiene el mayor número de facturas afectadas en este departamento (5´072.096); en Córdoba, el municipio de Ayapel, (496.716); en Bolívar, Cartagena (3´425.212), en Magdalena, Santa Marta (1´462.524); en Sucre, San Onofre (563.222); en La Guajira, Maicao (1´289.976); y en el Cesar, Valledupar (618.296).

A $216.894 millones podría llegar el presunto daño patrimonial causado por

Tras concluir una indagación preliminar donde se revisaron más de 56 millones de facturas, la Contraloría General de la República cuantificó en $216.894 millones el monto del daño patrimonial presuntamente ocasionado por la Empresa Electricaribe al hacer uso indebido de recursos por este valor.

Contraloría identificó más de $3 billones

de recursos públicos que permanecen

“quietos” en fiducias

• Se trata de dineros que se hubieran podido utilizar para financiar programas de vivienda, salud, educación, etc.

• La mayor parte de los recursos inmovilizados corresponde a Patrimonios Autónomos de empresas en proceso de liquidación (Caja Agraria, Adpostal, Telecom, Banco del Estado y el BCH), que se vienen prorrogando en el tiempo sin ningún control.

• Más grave aún, se encontraron otros negocios con permanencias superiores a los 20 años y elevado valor de los recursos, como el Fideicomiso II Magdalena Medio para contrato de concesión con Invías, por $18.650 millones en promedio mensual durante los últimos 7 años.

• Con la inmovilización de estos recursos y la ausencia de un control y seguimiento efectivo que permita la devolución de los mismos al Tesoro Nacional, los únicos beneficiados son las entidades fiduciarias que administran tales recursos.

• En los últimos siete años, las entidades fiduciarias administraron recursos públicos por $104,19 billones en promedio anual.

• Ministerio de Hacienda no ha utilizado la facultad que le permite solicitar la devolución de recursos no ejecutados en patrimonios autónomos.

La Contraloría General de la República adelantó un estudio sobre los recursos públicos que son administrados por las fiduciarias del país y puso en evidencia que durante el periodo 2010–2016 permanecieron inmovilizados en fiducias recursos pú-

blicos por $3,21 billones en promedio anual, lo cual muestra una gran deficiencia en la gestión de estos dineros.

La cifra resulta reveladora si se tiene en cuenta que parte de tales recursos se hubieran podido utilizar para financiar programas y obras en sectores vulnerables, donde se han identificado amplias necesidades de inversión, tales como: vivienda, agua potable y saneamiento básico, salud y educación, entre otros.

Basta con anotar que estos $3,21 billones equivalen al presupuesto asignado al sector Vivienda, Ciudad y Territorio para la vigencia 2016.

¿Se cumplen los fines perseguidos con los dineros públicos en fiducias?

Utilizando una metodología rigurosa, en el estudio (adelantado por la Contraloría Delegada para el Sector de Gestión Pública e Instituciones Financieras) se logró determinar el nivel de recursos públicos que se mantienen en las entidades fiduciarias durante largos periodos.

El objetivo era establecer si venían cumpliendo la finalidad para la cual se depositaron en tales entidades, y si se estaban destinando oportunamente a la adquisición de los bienes y servicios para los cuales fueron apropiados.

Fue así como se estableció que, en los últimos siete años, las entidades fiduciarias administraron recursos públicos por $104,19 billones en promedio anual.

De estos, la Contraloría tomó los recursos públicos registrados en la cuenta de inversiones vigentes al 2016 y excluyó los que pertenecen a la seguridad social, centrando su objeto de análisis sobre $11,27 billones. Y delimitada la cifra, encontró que de un total de 1.695 negocios, 415 son negocios con flujos de inversión inmovilizados.

Recursos depositados por largos períodos

La mayor parte de los recursos inmovilizados corresponden a Patrimonios Autónomos de empresas en procesos de liquidación que se vienen prorrogando en el tiempo sin ningún control.

La Contraloría destacó que no existe un criterio normativo uniforme ni un seguimiento estricto a la gestión de estos patrimonios, lo que explica en buena medida sus continuas prórrogas.

Sorprendió encontrar dentro de estos negocios el Patrimonio Autónomo de Remanentes (PAR) Caja Agraria en Liquidación, PAR Adpostal en Liquidación, PAR Telecom, BanEstado en Liquidación, o el Patrimonio Autónomo BCH En Liquidación-Procesos.

Más grave aún, se encontraron otros negocios con permanencias superiores a los 20 años y elevado valor de los recursos, como es el caso del Fideicomiso II Magdalena Medio, para contrato de concesión con Invías, por $18.650,95 millones en promedio mensual durante los últimos siete años.

En la misma situación está el Encargo Fiduciario Irrevocable de Administración, Pagos y Pignoración de Recursos por reestructuración de pasivos Ley 550 por $47.556,04 millones, en promedio para el mismo período.

Asímismo, existen recursos de contratos que han permanecido 7 años y su vigencia se proyecta por 10 años más, los cuales pertenecen a algunas entidades en liquidación y a proyectos de vivienda.

Minhacienda no pide devolución de recursos no ejecutados

La Contraloría recordó que si bien la Ley 1753 de 2015, mediante la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, facultó al gobierno nacional para solicitar la devolución de recursos no ejecutados en patrimonios autónomos y así mitigar

la falta de gestión evidenciada, en la práctica dicha facultad no ha sido utilizada por el Ministerio de Hacienda, por lo que se ha convertido en una norma totalmente ineficaz, toda vez que durante el período de estudio no se presentó ninguna solicitud de devolución y por consiguiente no hubo reintegros de recursos al Tesoro.

Con la inmovilización de estos recursos y la ausencia de un control y seguimiento efectivo que permita la devolución de los mismos al Tesoro Nacional, los únicos beneficiados son las entidades fiduciarias que administran tales recursos, concluyó la Contraloría.

Dentro de la reglamentación vigente referente a negocios fiduciarios, es importante destacar que con el PND 2010-2014 expedido mediante la Ley 1450 de 2011, en su parágrafo 2º del artículo 261 se ordenó a los administradores de los patrimonios autónomos el reintegro al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de los saldos disponibles en dichos patrimonios que no estuvieran amparando obligaciones y cuyo giro se hubiera realizado con más de dos años de anterioridad.

Dicha regulación fue modificada por el artículo 149 de la Ley 1753 de 2015 mediante el cual se expide el PND 2014 - 2018, pasando de ser imperativa a potestativa, para ser ejercida por el Tesoro Nacional, el cual podrá exigir el reintegro dentro del año siguiente al momento del giro. No obstante, hasta el momento no se han presentado reintegros de los mismos; el Ministerio de Hacienda explicó que no gira nuevos recursos mientras no se hayan ejecutado los disponibles “para evitar los riesgos derivados de mantener recursos públicos ociosos en entidades fiduciarias (…) garantizando que los saldos en fiducias mantengan unos niveles acordes con la gestión de pagos de la Unidad Ejecutora”.

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Más de en cuentas del sistema financiero 4 billones de pesos sin ejecutar y con tasas de interes bajas

• Es preferible mantener los recursos en la cuenta única del SGR que administra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y no en más de 1700 cuentas maestras dispersas por todo el territorio nacional.

• Entre 2012 y 2016 el Ministerio de Hacienda giró recursos de inversión y funcionamiento por $22,3 billones, a las cuentas maestras que suscriben las entidades territoriales para manejar los recursos del Sistema General de Regalías.

• Los saldos de dichas cuentas continúan siendo altos. A diciembre de 2014 dichos saldos sumaron $7,3 billones; a la misma fecha de 2015, cinco billones de pesos; y $4,7 al cierre del bienio 2016. La CGR calcula el saldo a diciembre de 2017 entre $4,5 y $4,3 billones.

• 77% de las cuentas maestras del SGR se encuentran concentradas en cuatro establecimientos bancarios: Bancolombia agrupa el mayor número de cuentas con el 31%, seguido por el Banco de Bogotá con el 16%, el Banco Agrario de Colombia con el 15%, y el BBVA con el 12.5%. De este grupo de cuentas el 63% son cuentas de ahorro y el 37% cuentas corrientes.

• Las cuentas maestras de las gobernaciones rentaron en promedio una tasa del 3,4% efectivo anual. Las corporaciones autónomas regionales obtuvieron una tasa promedio del 1,9% y las entidades ejecutoras, del 1,5%. Entre tanto,

los municipios obtienen las menores tasas con alrededor del 1,3%.

Más de 4 billones de pesos reposan en las cuentas de los bancos del sistema financiero del país, negociadas por los entes territoriales a tasas de interés relativamente bajas.

Así lo refleja un reciente informe de la Contraloría General, en que se analiza la rentabilidad que están generando estos recursos en las cuentas bancarias de las gobernaciones, municipios y demás beneficiarios de regalías.

El 77% de las cuentas maestras del Sistema General de Regalías se encuentran concentradas en cuatro establecimientos bancarios: Bancolombia agrupa el mayor número de cuentas con el 31%, seguido por el Banco de Bogotá con el 16%, el Banco Agrario de Colombia con el 15%, y el BBVA con el 12.5%. De este grupo de cuentas el 63% son cuentas de ahorro y el 37% cuentas corrientes.

Los establecimientos bancarios reportaron en promedio 2081 cuentas por mes, de las cuales para el estudio de la Contraloría se tomaron 1716 que son las que figuran como activas, luego de una validación que se realizó con el listado de cuentas maestras registradas en el DNP.

Una vez hecho seguimiento a las cuentas, para la Contraloría General los saldos en bancos siguen siendo altos, aunque han tendido a disminuir y se-

guirán haciéndolo, debido a que el gobierno nacional ha modificado las condiciones de giro hacia las entidades territoriales.

Para los fondos de inversión, a partir de 2017, el giro se realiza directamente a los destinatarios de los pagos. Para los proyectos que fueron aprobados en las vigencias anteriores y que siguen en ejecución en 2017-2018 se mantendrán las condiciones, es decir contra los compromisos. El ente de control realizó un análisis del comportamiento de la tasa de interés efectiva anual nominal (e.a) que reconocen las entidades financieras a los recursos del SGR.

Por entidades, Bogotá negocia mejores tasas (8,1% e.a.); entre los grandes productores Meta negocia tasas similares para las cuentas de Asignaciones Directas, AD, y fondos (7,1% e.a.); mientras que en Casanare la cuenta de fondos registra tasas muy por debajo de la de AD (3,2% y 7,4% respectivamente).

En La Guajira, Córdoba y Cesar ambas tasas, las de AD y fondos, son relativamente bajas para la magnitud de recursos que manejan en cada una de ellas.

Teniendo en cuenta que la tasa de inflación del año 2016 fue de 5,75%, la mayoría de las cuentas recibieron una tasa de interés real negativa tanto en las

cuentas maestras de AD como de Fondos, con excepción de Bogotá, Antioquia, Meta, Tolima y Cundinamarca.

Este informe muestra que las tasas de interés que pactan las entidades territoriales con los bancos son relativamente bajas, comparadas con, por ejemplo, la Tasa de depósito y cuenta de ahorro:– TDCAcalculada por el Banco de la República con base en la información de la Superintendencia Financiera de Colombia para las entidades oficiales.

Las cuentas maestras de las gobernaciones rentaron en promedio una tasa del 3,4% efectivo anual -e.adurante el año 2016, y son las únicas que se acercan a la TDCA de entidades oficiales (4%). Las corporaciones autónomas regionales obtuvieron una tasa promedio del 1,9% e.a y las entidades ejecutoras, del 1,5% e.a. Entre tanto, los municipios obtienen las menores tasas con alrededor del 1,3% e.a.

Para la Contraloría General, en términos de rentabilidad y transparencia es preferible mantener los recursos en la cuenta única del SGR que administra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y no en más de 1700 cuentas maestras dispersas por todo el territorio nacional.

Las cuentas maestras de las gobernaciones rentaron en promedio una tasa del 3,4% efectivo anual.

Las corporaciones autónomas regionales obtuvieron una tasa promedio del 1,9% y las entidades ejecutoras, del 1,5% .

Entre tanto, los municipios obtienen las menores tasas con alrededor del 1,3% .

Cómo termina la economía en 2017

y perspectivas para 2018

En esta habitual sección se analiza la manera como transcurrió la política económica en el año que a acaba de concluir y se hacen predicciones sobre lo que puede ocurrir en el año que comienza frente a la nueva situación de aumento en el precio del petróleo y las elecciones para el Congreso y la Presidencia.

Juan Pablo Radziunas P.*

El proceso de desaceleración de la economía colombiana parece tocar fondo. Algunos indicadores económicos muestran un cambio de tendencia. Con la disminución de la renta petrolera, la reducción en los ingresos tributarios por la baja dinámica del crecimiento económico y la urgencia por reducir el gasto para cumplir las metas fiscales, y la reciente baja de la calificación de la deuda por parte de la agencia calificadora Standard & Poor’s1 el panorama fiscal es complejo. A esto se agrega el problema de la corrupción en diferentes estamentos institucionales del país que impacta la confianza, tanto de los inversionistas como de los consumidores, estos últi-

mos reduciendo el consumo por el incremento en la tarifa general del IVA.

Este documento intenta resaltar los principales problemas que afronta la economía colombiana al finalizar 2017 y avanzar en algunas perspectivas para 2018.

El año 2017 se ha caracterizado por un fuerte proceso de ajuste en la economía colombiana, que se evidencia en la reducción de la tasa de crecimiento económico.

Después del choque externo que sufrió la economía colombiana desde mediados de 2014 originado fundamentalmente en una caída de 60% en la cotización internacional del petróleo y de otros commodities principalmente del sector minero energé-

* Contraloría Delegada para Economía y Fianzas Públicas.

1 La agencia rebajó la calificación crediticia de Colombia a BBB- desde BBB, con perspectiva negativa a estable.

tico, el panorama económico sigue siendo confuso. El crecimiento económico hasta el tercer trimestre de 2017 (1,5%) fue menor al observado en 2016 (1,9%); el incremento de la tarifa del IVA afectó la dinámica del consumo privado; la devaluación aún no dinamiza las exportaciones no tradicionales; la inflación total se encuentra dentro del rango meta, pero la inflación alimentos, no transables y regulados aún están por encima del rango superior fijado por la JDBR2 y la rebaja de la TPN3 no se refleja en una mayor demanda de crédito debido al alto nivel de endeudamiento de las empresas y los hogares.

Las proyecciones de crecimiento para 2017 se han reducido, mientras que el Fondo Monetario Internacional (FMI) pronostica 1,7% y el Banco Mundial y la Cepal 1,8%; el Gobierno, una vez conocido el resultado del PIB para el tercer trimestre, redujo su proyección de 2% a 1,8% mientras que el Banco de la República prevé 1,6%. Esto significa que, en el escenario más desfavorable y para que se pueda crecer al menos 1,6% en todo el año, se requiere un crecimiento en el último semestre de alrededor de 2,5%. Las perspectivas para 2018 de los organismos internacionales fluctúan entre 2,6% y 2,8%, en línea con lo presupuestado por el Banco de la República (entre 2,5% y 3%).

A continuación se analizan los principales factores que han afectado el crecimiento económico en 2017 y se consideran algunas perspectivas para el próximo año.

En el sector externo las exportaciones no tradicionales reaccionan levemente a la devaluación de la tasa de cambio

Pese a la devaluación de la tasa de cambio que se registra desde mediados de 2014, las exportaciones no reaccionan de la manera esperada. Mientras que en 2012 Colombia exportaba US$60.125 millones, en 2016 apenas alcanzó los US$31.294 millones. Las proyecciones para fin de 2017 rondan los US$ 35.000 millones. (Gráfico 1)

Entre enero y septiembre de 2017 las exportaciones tradicionales (café, petróleo y sus derivados, carbón y ferroníquel) crecieron 26,6% frente al mismo período de 2016, mientras que las no tradicionales lo hicieron en 10,4%. Este repunte, cuya base de comparación es una cifra muy baja en 2016, no deja de ser importante.

Sin embargo, la diversificación de las exportaciones colombianas se encuentra lejos de ser realidad: en términos de volumen (toneladas métricas) las exportaciones no tradicionales en septiembre de 2017 representaron 5,6% del total exportado. Las exportaciones diferentes a las minero-energéticas continúan teniendo un bajo dinamismo, al registrar en 2016 la

cifra más baja de los últimos 10 años, cuando apenas se alcanzaron a exportar alrededor de US$ 14.000 millones (Gráfica 1). Si la relación se hace en dólares, las no tradicionales son el 40,4% del total en el período considerado. Allí se evidencia la fuerte caída del precio del petróleo y sus derivados.

Los resultados más recientes muestran que entre enero y septiembre de 2017 se registró un déficit en la balanza comercial colombiana de US$6.056 millones, que significó un 33,1% menos que el registrado en el mismo período del año anterior (US$ 9.050,4 millones).

Este resultado proviene de un incremento de las exportaciones de 19,6% y un menor aumento de las importaciones de 4,4%. Concretamente, en septiembre de 2017 las importaciones se redujeron 5,6% frente al mismo mes del año anterior, donde sobresalieron las caídas en las compras externas de manufacturas y del sector agropecuario, las cuales registraron variaciones negativas de 5,9% y 9,8%, respectivamente. Por su parte, las exportaciones en septiembre tuvieron un crecimiento de 35,9%, impulsado por el grupo de combustibles y productos de las industrias extractivas, gracias a la mejoría en los precios internacionales de las materias primas.

El año 2018 se afrontará seguramente con una tasa de cambio que rondará los $3.000, (en el MFMP el Gobierno la estima en $2.977 para el año completo 2017); mientras que la ANIF supone dos escenarios: uno más conservador con devaluación del 4% en 2018 que supone un precio del dólar de $3.065, y

otro más drástico con una depreciación del 6%, que podría llevar a la divisa hasta los $3.124.

En la medida en que la FED considere aumentar la tasa de intervención, una mayor cantidad de dólares saldrán de los países emergentes contribuyendo con la mayor depreciación de sus monedas locales. Las bajas presiones inflacionarias de E.U. han llevado a la FED a reducir su hoja de balance, es decir a volver a una política monetaria más restrictiva, vendiendo parte de bonos que acumuló durante la recesión de 2008.

Bajo esas consideraciones, es de esperarse la reactivación de las exportaciones colombianas, sobre todo las no tradicionales. Los mercados le están restando importancia a la correlación entre el precio del dólar y la subida de los precios del petróleo y se encuentran más del lado de una relación más estrecha entre el precio de la divisa norteamericana y las expectativas de movimientos de tasas de interés por parte de la FED.

El precio del petróleo ha reaccionado en el tercer trimestre del año y supera las proyecciones del Gobierno

Hasta noviembre 16 de 2017 el precio promedio del crudo Brent se situó en US$ 53,4 por barril, por encima del valor proyectado en el MFMP (US$ 51); mientras que para 2018 dicho documento prevé un precio de US$ 65 por barril (Gráfico 2). El precio promedio en octubre de 2017 fue de US$ 57,6 por barril, que equivale a un incremento del 4,46% frente al mismo mes de 2016.

Gráfico 1 Evolución de las exportaciones, Colombia. Enero – septiembre

Fuente: DANE.

Tradicionales No tradicionales

2 Junta Directiva del Banco de la República de Colombia

3 Tasa de política monetaria: tasa de intervención del Banco de la República en el mercado monetario.

Entre enero y septiembre de 2017 se registró un déficit en la balanza comercial colombiana de US$6.056 millones, que significó un 33,1% menos que el registrado en el mismo período del año anterior (US$9.050,4 millones).

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Fuente: http://dolar.wilkinsonpc.com.co/commodities/petroleo-brent.

Las señales del mercado mundial para el resto de 2017 y 2018 son diversas: por ejemplo, Glencore4 vaticina que para fines de 2017 el precio rondará los US$ 60 por barril, teniendo en cuenta que los productores de la OPEP5 han venido recortando el bombeo con el fin de reducir la oferta. Un reciente pronunciamiento de OPEP indica que se ha elevado la estimación de demanda de su petróleo en 2018, lo que podría generar un déficit de oferta el próximo año. Además, la OPEP ha estimado que el mundo requeriría 33,42 millones de barriles por día (bpd) en 2018, lo que significa un incremento de 360,000 bpd. Es decir que mientras los precios del petróleo han estado rondando los máximos desde 2015, éste aún se cotiza casi en la mitad del valor que registraba a mediados de 2014 cuando existía un gran exceso de oferta que llevó al colapso de los precios.

En octubre de 2017 la producción mundial fue de 32,59 millones de bpd, lo que indicó una reducción de cerca de 150 mil bpd frente a septiembre. Si la OPEP mantiene su producción a la misma tasa de octubre, habría un déficit de oferta en 2018.

Por su parte en Colombia, Ecopetrol tiene planeado finalizar 2017 con un promedio de producción cer-

4 Glencore es una empresa privada con sede en Suiza y es considerada una de las principales empresas dedicada a la compraventa y producción de materias primas y alimentos del mundo.

5 La Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) fue fundada el 14 de septiembre de 1960 y hoy está integrada por 11 países: Argelia, Angola, Ecuador, Iran, Iraq, Kuwait, Libia, Nigeria, Qatar, Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos y Venezuela.

cano a 715 mil barriles diarios y alcanzar en 2018 una cifra alrededor de 750 mil. El último dato disponible, según el Ministerio de Minas y Energía, muestra que durante octubre de 2017 la producción de petróleo fue de 863.853 barriles por día, lo que significó un crecimiento de 2% frente al mismo periodo del año pasado. Según Minminas “con este nivel, la producción de crudo en lo corrido del año alcanza los 852.808 barriles por día, manteniéndose por encima de la meta establecida por el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2017 en 840.000 barriles por día”.

Estas cifras podrían crecer en 2018 si se tiene como referencia el número de pozos reactivados: mientras que en 2015 fueron 25 y en 2016 disminuyeron a 21, en lo corrido de 2017 la cifra se elevó a 37. Además, las inversiones de Ecopetrol en producción se calculan entre US$2.600 y US$2.900 millones para todo 2017. Estos elementos permiten afirmar que pese a no tener plena certeza de que el precio del Brent se mantenga en 2018 por encima de US$60 el barril, las expectativas para Ecopetrol son mucho mejores que las de los tres años anteriores.

La estrategia inflación objetivo permitió controlar la inflación total pero afectó el crecimiento económico, mientras que la inflación subyacente sigue preocupando a la Junta del Banco de la República

Entre agosto de 2015 y julio de 2016, justo un año después de que iniciara el desplome de los precios internacionales del petróleo, el Banco de la Repúbli-

ca tuvo que enfrentar la aceleración de la inflación, la cual se había generado, principalmente, por factores de oferta: el fenómeno climático de El Niño, el cese de actividades del transporte de carga y el pass through6. Ante este escenario, la Junta Directiva del Banco de la República incrementó la tasa de política monetaria de 4,50% a 7,75%. (Gráfico 3)

Al ver que las expectativas de inflación se desanclaban, la única herramienta con la que contaba la JDBR era la TPN, con el fin de reducir los precios mediante una restricción a la demanda. El resultado de esa política monetaria contraccionista se vio reflejada, en parte, en el proceso de desaceleración por el cual atraviesa la economía colombiana.

La JDBR no tenía la certeza de cuál iba a ser el impacto de la subida de la TPN sobre el crecimiento. Desde la segunda mitad de 2017, la JDBR comenzó a recibir las señales de una mayor reducción en el ritmo de crecimiento de la inflación, que le permitió ser más agresivo hacia una política monetaria más laxa mediante reducciones sucesivas de la TPN que la ubicaron en 5% a fines de octubre de 2017. Las perspectivas para lo que resta del año indican que la inflación se ubicará muy cerca del rango superior de la meta (4%), mientras que en 2018 se lograría alcanzar la meta de 3%.

La reducción de la inflación en los meses recientes, que la ubicaron muy cerca al rango meta (4%), le ha permitido a la JDBR continuar el proceso de reducción de tasas de interés que se viene registrando

desde diciembre de 2016. En septiembre se había hecho una pausa en la reducción manteniendo la TPN en 5,25%, pero en octubre se optó por reducirla a 5%. La mayoría de analistas de mercado no prevé más reducciones en lo que resta de 2017. Sin embargo, existe alguna preocupación por los resultados de la inflación sin alimentos, no transables y regulados. La inflación sin alimentos alcanzó el 4,7% (5,64% un año atrás), la de no transables se situó en 5,23% (4,81% un año atrás) y la de regulados registró 5,61% (6,07% un año atrás).

A fines de octubre de 2017 la inflación total anualizada se ubicó en 4,05%, mientras que un año atrás estaba en 6,48%. La única medida básica de inflación que se encontraba dentro del rango meta era la de los bienes transables, que indicaba que el efecto pass through fue absorbido por el mercado (Gráfica 3).

Para el resto de 2017, los diferentes indicadores de inflación anualizados, sobre todo de la total, deberían tener una leve tendencia creciente por efectos estadísticos. En tal sentido, la Anif7 pronostica una inflación total para 2017 de 4,0%, aunque es posible que se logre un resultado ajustado al límite superior del rango meta del Emisor, dado que las cifras de septiembre y octubre estuvieron por debajo de lo esperado por los operadores del mercado.

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Gráfico 2 Precio del petróleo variedad Brent (US$ por barril)

El Banco de la República tendría margen para bajar las tasas dependiendo del comportamiento de la inflación básica de noviembre, teniendo en cuenta que el dato de septiembre fue mucho mejor al esperado. La encuesta más reciente de expectativas del mercado (a octubre de 2017) elaborada por el Banco de la República proyecta a diciembre de 2017 una inflación de 4,07%, dentro de un rango de 3,89% como mínimo y 5,30% como máximo. Sin alimentos, las proyecciones apuntan a 4,53% para fines de 2017 y 3,39% para 2018. Para el próximo año se proyecta un promedio de inflación total de 3,58%8 .

En el mismo sentido, la encuesta pronostica que la TPN cerraría el año en un máximo de 5,25% y un mínimo de 4,5%; mientras que para junio de 2018 los analistas creen que llegará a 4,58% y que seguirá cayendo en los meses siguientes.

La caída de las tasas de intervención no se ha reflejado en las tasas de crédito de consumo

Entre enero y octubre de 2017 la TPN del Banco de la República se redujo en 250 p.b., aunque dicha disminución no se ha transmitido al canal de crédito de consumo, pero sí al comercial. Los 250 p.b. en que se redujo la TPN se transfirió casi en la misma magnitud a los créditos preferenciales corporativos (248 pb). A la tasa promedio de los créditos de consumo lo hizo en 200 p.b. y a la tasa de los créditos comerciales ordinarios en 217 p.b. (Gráfico 4).

El hecho de que la reducción de tasas no se traduzca en mayor crédito se confirma con los resultados que muestran las colocaciones de crédito en los meses recientes. Se ha venido registrando una desaceleración de la cartera en todos las categorías: la tasa de crecimiento nominal de la cartera bruta total a fines de septiembre de 2017 fue de 6,1%, mientras que en el mismo mes de 2016 era de 8,4% y en 2015 del 14,4%. La mayor reducción se presentó en la cartera comercial, la cual creció al 2,8%, por debajo de la inflación, mientras que en 2015 crecía a un ritmo anual de 16,3%. (Gráfico 5)

Un factor que explica esta baja dinámica del crédito es el incremento de la cartera vencida del sistema financiero, ya que incrementa el riesgo crediticio. Según la información disponible en septiembre de 2017 por parte de la Superintendencia Financiera, la cartera con mora de más de 60 días equivalía a $19 billones, con un incremento anual del 39%. La cartera comercial vencida se incrementó en un 53,6%, la hipotecaria en 31,5% y la de consumo en 28,8% (Gráfica 5). El indicador de calidad de cartera se ubicó en 4,5%9, que es el nivel más alto observado desde 2010, mientras que un año atrás estaba en 3,3%

8 Banco de la República. Resultados mensuales de la encuesta de expectativas de analistas económicos, octubre 20170

9 Indicador de Calidad Tradicional = Cartera y Leasing Vencido / Cartera y Leasing Bruto. La cartera vencida de vivienda en el plazo de 1 a 4 meses sólo incluye las cuotas vencidas. El capital no incluido en la cuotas de 1 a 4 meses se considera vigente.

Gráfico 4 Tasas de interés en Colombia por tipo de crédito

Gráfico

ConsumoCorporativoTPN (eje derecho)

Fuente: Banco de la República.

Recientemente la ANIF ha hecho un llamado sobre los niveles de endeudamiento, principalmente de los hogares. De acuerdo con un informe del Banco de la República, “las medidas de apalancamiento y de capacidad de pago de los hogares muestran que, en promedio, este sector ha mantenido un nivel de deuda a ingresos de aproximadamente 38% desde 2011. Adicionalmente, se encuentra que, en promedio, el 12,3% de los hogares cuentan con un CFI mayor al 40%, considerado un nivel de vulnerabilidad, de acuerdo al FMI. A pesar de la reducción en el CFI10, la deuda que concentran los hogares vulnerables ha aumentado en los últimos años y en 2016 se ubica en 42,4%”11 .

Los intermediarios financieros están siendo cada vez más cautelosos en el otorgamiento de nuevos créditos ante los mayores riesgos de impago por parte de los deudores. En este sentido, las reducciones de tasas, como resultado de la disminución de la TPN por parte de la JDBR, no lograrían el objetivo de dinamizar los componentes de la demanda agregada, vía crédito comercial o de consumo, y así

10 El Indicador de carga financiera tradicional (CFI), mide el porcentaje del ingreso que se destina al servicio de la deuda.

11 Banco de la República. “Vulnerabilidades financieras de los hogares colombianos” 2017. Borrador # 1026, pag. 22.

12 El EMBI (Emerging Markets Bonds Index) es uno de los indicadores de riesgo país y es calculado por JP Morgan Chase. Se define como la diferencia de tasa de interés que pagan los bonos denominados en dólares, emitidos por países emergentes y los Bonos del Tesoro de Estados.

tener una exitosa política anticíclica. De otra parte, la desaceleración de la economía genera a su vez una menor demanda de crédito que se traduce en menor apalancamiento para el aparato productivo.

Sigue ingresando inversión extranjera de portafolio con efectos en el mercado de TES

Los títulos TES durante 2017 han sido atractivos para los inversionistas extranjeros y para los fondos de pensiones. Al haberse reducido el ritmo de devaluación en los meses recientes (Gráfico 6), los extranjeros encontraron tasas de interés con niveles muy por encima al de otros países emergentes con mayor o igual EMBI12 que Colombia. A comienzos de septiembre de 2017 los inversionistas extranjeros tenían en su poder el 25,64% del total de TES emitidos y en lo corrido del año han adquirido $7 billones. Durante 2016 los inversionistas extranjeros adquirieron $22 billones en TES.

El comportamiento futuro del mercado de TES se puede analizar en dos escenarios: de un lado, si las tasas de los TES de largo plazo subieran por la incertidumbre fiscal, implicaría una desvalorización de los títulos; y de otro lado, a medida que la inflación sea menor de la esperada por el mercado, y debido a las reducciones sucesivas de la TPN, las tasas de los TES de corto plazo tenderían a reducirse y los títulos se valorizarían.

5 Tasa de crecimiento anual nominal de la cartera del sistema financiero, Colombia

Fuente: Banco de la República.

La reforma tributaria de 2016 ha sido exitosa para aumentar el recaudo pero perjudicial para el crecimiento económico

Los datos más recientes muestran un recaudo en los tributos que administra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), entre enero y octubre de 2017, por $116,5 billones, con un crecimiento nominal del 7,1% frente al mismo periodo de 2016 ($108,8 billones). Este resultado equivale a un 2,9% real descontando el efecto inflacionario. Frente a la meta fijada de $129,9 billones para 2017 por el MHCP, sólo faltarían por recaudar $13,4 billones en los dos meses finales del año.

El impuesto que registró el mayor incremento en el recaudo durante los primeros 10 meses de 2017 fue el IVA (23,9%), que explicó el 66% del aumento del recaudo total. El comportamiento del recaudo por IVA está fundamentado en el aumento de la tarifa general que pasó de 16% a 19%, los resultados de la gestión de la DIAN y el haber tipificado como delito penal en la Ley 1819 de 2016 el no cobro del IVA.

Por su parte, el impuesto de renta y complementarios mostró un crecimiento nominal del 40,1% en el mismo período de 2017. Este crecimiento se explicó, principalmente, por la liquidación y pago del anticipo de la sobretasa al impuesto sobre la renta y complementarios que reemplazó la sobretasa del CREE y que se debió liquidar y pagar con las declaraciones de renta del año gravable en abril.

(TRM), Colombia

Frente a la ejecución de los planes de cobro y de control a la evasión y el contrabando, hasta fines de septiembre de 2017 se recuperó cartera por $6,1 billones13

El incremento de la tarifa del IVA contrajo el consumo de los hogares, como lo confirman varias evidencias. De una parte, el Índice de Confianza del Consumidor publicado por Fedesarrollo14 aun muestra resultados pesimistas: en septiembre de 2017 registró un balance de -10,3%, con una mejoría de 5,6 puntos porcentuales frente a agosto y un empeoramiento de 8,1 puntos porcentuales con respecto a septiembre de 2016 (Gráfico 1). Aunque el resultado reflejó un cambio de tendencia frente a febrero de 2017 —el peor dato en los últimos años–aún sigue en terreno negativo.

En segundo lugar, la más reciente encuesta realizada por Fenalco en septiembre de 2017 indicó que para el 30% de los comerciantes consultados, sus ventas físicas aumentaron frente al mismo mes de 2016,en el mes de agosto ese porcentajes era de

13 Para ello la DIAN ha adelantado cerca de tres millones de acciones, entre ellas 1.180.511 llamadas telefónicas, 774.303 mensajes de texto a celular, 72.350 citaciones a oficinas de cobro, 58.286 visitas a morosos, 35.623 embargos a cuentas bancarias y 49.750 depósitos judiciales.

14 El ICC reúne cinco componentes. Los primeros tres hacen referencia a las expectativas de los hogares a un año vista, mientras que los otros dos hacen alusión a la percepción de los consumidores acerca de la situación económica actual. Con los tres primeros se construye el Índice de Expectativas del Consumidor (IEC) y con los dos restantes el Índice de Condiciones Económicas (ICE).

33%, mientras que para 26% de los comerciantes cayeron, el mes anterior ese porcentaje era de 23%.

En tercer lugar, las ventas reales del comercio minoristas, según la encuesta mensual de comercio al por menor (EMCM), mostraron en agosto de 2017 un deterioro acumulado para el presente año de 0,4%.

Sin embargo, empiezan a aparecer algunas señales positivas en el consumo de los hogares. Según un estudio elaborado por Kantar Worldpanel15, en agosto en 2017 el volumen de consumo en el país volvió a ser positivo al subir 1% con respecto a agosto de 2016, mientras que en los meses anteriores había estado en cifras negativas (junio -3% y julio -4%).

Los datos disponibles al tercer trimestre reflejaron una débil dinámica de crecimiento. Los resultados del PIB muestran una profundización de la crisis industrial

Los resultados del PIB de Colombia, en términos trimestrales, para el período julio - septiembre de 2017 registraron un crecimiento anualizado de 2,0%, superior al 1,2% observado un año atrás (Gráfico 7).

Sin embargo, el resultado por sectores es preocupante. Desde el punto de vista de la oferta, el sector que más creció durante el tercer trimestre fue la agricultura (7,1% anual), aunque la base de comparación es muy baja, pues hace un año el sector atravesaba por

el fenómeno climático de El Niño lo que lo hizo decrecer en 1,7% anual en el tercer trimestre de 2016. El mayor impulso del sector en 2017 viene por parte del cultivo del café, el cuál creció a un ritmo anual del 21% tomado en el trimestre. (Grafico 8)

El segundo sector con mayor crecimiento durante el tercer trimestre continuó siendo el de establecimientos financieros de seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas con el 3,2% anual (frente a 3,9% anual en 2016).

Lo más preocupante del resultado del tercer trimestre del PIB es que los tres sectores que registraron crecimiento negativo fueron, en su orden, construcción (2,1% anual), explotación de minas y canteras (2,1% anual) y la industria manufacturera (0,6% anual) (Gráfica 8).

La recuperación de los precios del petróleo y la creciente cosecha cafetera, con precios externos estables, se convirtieron en las fuentes de crecimiento para el tercer trimestre; los mejores términos de intercambio y las exportaciones tradicionales continuaron presentándose como los protagonistas del crecimiento, lo que reafirma la debilidad de la economía colombiana frente a un choque externo.

Algunos factores en los cuales tiene puestas las esperanzas el Gobierno para la reactivación no pare-

15 Empresa global dedicada al desarrollo de investigaciones sobre las compras reales de los hogares

de

Gráfico 6 Evolución de la tasa de cambio nominal

Fuente: Banco de la República.

Gráfico 7 Tasas anuales de crecimiento PIB trimestral, Colombia (%)

Fuente: DANE.

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Gráfico 8 Variación% anual del PIB por ramas de actividad

AgriculturaMinas y canterasInd. manufactureraConstrucción

cen concretarse en el corto plazo. Por ejemplo, el efecto de las obras 4G sobre el crecimiento económico, en el cual tiene grandes expectativas el Gobierno, no se podría materializar antes de 2020. Según Fedesarrollo16, con los retrasos en los cronogramas y garantizando la ejecución de todos los contratos, el efecto del flujo de inversión en las vías 4G sobre el PIB solo se sentirían hasta el 2019, en niveles de 0,63 puntos porcentuales; mientras que para 2017 el efecto sería negativo en 0,48 puntos y en 2018 también negativo de 0,22 puntos. Estos efectos se deben a la influencia de los retrasos sobre las obras civiles, lo cual tiene impactos en otros sectores al demandar menos insumos y mano de obra frente a lo estimado inicialmente.

Según los resultados de la Encuesta Mensual Manufacturera del DANE, en septiembre de 2017 la actividad industrial se redujo en 1,9% frente al mismo mes del año anterior, mientras que en el acumulado enero – septiembre la caída fue de 0,7%. Durante este período, de las 39 actividades industriales, 14 presentaron variaciones positivas en su producción real. Entre enero y septiembre de 2017 las ventas reales y el personal ocupado de la industria manufacturera registraron en ambos casos una caída de 0,8%. Entre enero y septiembre de 2016 las variaciones habían sido de 5,2% y 1,0%, respectivamente.

El Índice de Confianza Industrial (ICI)17, publicado por Fedesarrollo en septiembre, se ubicó en -3,4% con una caída de 5,8 puntos porcentuales respecto

al mismo mes de 2016; mientras que el Índice de Confianza Comercial (ICCO) se ubicó en 15,8%, con una disminución de 1,7 puntos porcentuales frente a agosto de 2017 y una caída de 7,7 puntos porcentuales frente a septiembre de 2016.

Por su parte, en la Encuesta de Opinión Industrial de la Andi18 la producción manufacturera aumentó en 0,1% entre enero y agosto de 2017, frente al mismo período de 2016, que contrastó con el 4,9% de un año atrás. Las ventas totales lo hicieron en 0,4% —hace un año crecían al 4%- y las dirigidas al mercado interno se redujeron 1,2%, cuando en 2016 la variación fue positiva con el 5,2%. Si se excluye el sector de refinación de petróleo las cifras se vuelven negativas: la producción decreció 0,4%, las ventas totales cayeron 0,6% y las ventas hacia el mercado interno se redujeron 1,5%.

Estos indicadores confirmaron que la coyuntura del sector industrial colombiano es compleja. Desde el punto de vista de la demanda, esos resultados se

16 Fedesarrollo. Impacto del retraso de la ejecución del programa de concesiones 4G en el crecimiento económico.. Tendencia Económica. No.179. Octubre 2017.

17 El Índice de Confianza Industrial (ICI), el cual aproxima la percepción de los industriales sobre su negocio, para lo cual se realizan preguntas sobre producción, inventarios y pedidos. Por su parte, el Índice de Confianza Comercial (ICCO) mide la percepción de los comerciantes sobre la evolución de su actividad empleando preguntas sobre la situación económica actual y futura y el nivel de existencias.

18 Asociación Nacional de Industriales de Colombia.

manifiestan en una menor dinámica de la formación bruta de capital fijo del sector privado y confirman la idea de que el Gobierno tiene puestas sus esperanzas de reactivación en el consumo privado y en la demanda externa.

La baja dinámica industrial no es un tema nuevo en el país. Algunos indicadores permiten afirmar que Colombia viene afrontando de tiempo atrás un proceso de desindustrialización que se refleja, por ejemplo, en la caída del valor agregado industrial con respecto al PIB (Gráfico 9). Mientras que en 1990 esa relación era del 21%, en 2016 se redujo al 11%; además que la generación de empleo del sector industrial en ese mismo período cayó del 15% al 12%.

Los datos recientes de empleo no son alentadores y están en línea con la desaceleración de la economía

Para septiembre de 2017 la tasa de desempleo en Colombia fue de 9,2%, la tasa global de participación se ubicó en 64,2% y la tasa de ocupación en 58,2%. En el mismo mes de 2016 dichas tasas fueron del 8,5%, 64,2% y 58,7%, respectivamente. (Gráfico 10)

Si se analiza el trimestre julio – septiembre, la tasa de desempleo alcanzó el 10,4%, la tasa global de participación el 65,5% y la tasa de ocupación el 58,7%. En el trimestre julio - septiembre 2016 estas tasas fueron del 10,0%, 65,8% y 59,2%, respectivamente.

Por su parte, para el trimestre julio - septiembre de 2017 la proporción de ocupados informales en las 13 ciudades y áreas metropolitanas se mantuvo en el 47,7%, en un resultado similar al observado en el trimestre julio - septiembre de 2016 (Gráfica 10).

Gráfico 9 PIB industrial como porcentaje del PIB total (%) (A precios constantes - series Desestacionalizadas)

Fuente: DANE.

Los dos grandes problemas que afronta la economía colombiana desde mediados de 2014 son el choque petrolero y su impacto sobre el déficit en cuenta corriente.

Gráfico 10 Tasa global desempleo e informalidad, Colombia Julio - septiembre (2008 - 2017)

Consideraciones finales y prospectivas

Los dos grandes problemas que afronta la economía colombiana desde mediados de 2014 son el choque petrolero y el impacto sobre el déficit en cuenta corriente. La desaceleración económica por la cual atraviesa la actividad económica estaba prevista dentro del modelo económico vigente. La menor dinámica fue consecuencia del ajuste que hizo el Banco de la República a través de las tasas de interés con el objetivo de controlar la inflación y con el tipo de cambio flexible para reducir el déficit en cuenta corriente lo que devaluó fuertemente la moneda.

Una de las principales lecciones que dejó el shock petrolero fue la alta dependencia que tiene Colombia de los precios internacionales de las materias primas. Estos procesos se han repetido en el país, incluso desde antes del siglo XIX con productos como el oro, el tabaco, la quina, el banano y, más recientemente, el café y el petróleo.

El efecto más contundente es que el petróleo dejó de ser la principal fuente de crecimiento económico, aunque de hecho Colombia nunca ha sido un país petrolero. La caída de la renta petrolera causó un fuerte impacto en el ritmo de crecimiento económico ante el cual se deben evaluar salidas alternativas en el mediano y en el largo plazo.

La bonanza de precios que se registró durante los primeros años del siglo XXI condujo a que el país entrara en lo que se conoce como “enfermedad

holandesa” y los crecimientos históricos en la inversión extranjera se concentraran en el sector minero energético, perjudicando otras ramas de la industria. Las autoridades económicas descuidaron diferentes fuentes de crecimiento y la caída abrupta de las cotizaciones mundiales dejaron al descubierto la fragilidad de la economía colombiana por su excesiva dependencia de este sector.

En el corto plazo, la JDBR y el MHCP se encuentran frente a varios escenarios contradictorios para fines de 2017 y comienzos de 2018, con respecto a las señales y opciones para salir de la desaceleración económica. El Gobierno nunca imaginó que la desaceleración del consumo de los hogares fuera tan pronunciada, principalmente por el efecto del incremento de la tarifa del IVA, evidenciado en la fuerte caída de la confianza de los consumidores.

En cuanto a la política fiscal, el gobierno no efectúo el ajuste necesario e imputó, al amparo de la metodología que guía la Regla fiscal, el déficit adicional como cíclico, al tiempo que modificó la composición del gasto, privilegiando los intereses y las transferencias sobre la inversión. Esa es una de las razones para que la economía colombiana no crezca pues los impuestos se están gastando en deuda y transferencias y no en inversión.

Además, el Presupuesto General de la Nación para 2018 solo se incrementará en 1% nominal entre 2017 y 2018, con una caída cercana al 3% en términos reales; mientras que como proporción del PIB,

el gasto público pasará del 25,4% en 2016 al 24,1% en 2017. En términos efectivos, esto significa una política fiscal contraccionista, lo que pone en duda el objetivo anticíclico de la regla fiscal. Será difícil lograr un crecimiento del 3% en 2018 con esos recortes del gasto.

Del lado de la JDBR, el debate interno se centra en determinar cuál es la TPN neutra (aquella que es consistente con un nivel de inflación cercana a la meta y con una brecha del producto muy próxima a cero). Hoy en día los analistas creen que el PIB observado se encuentra entre uno y dos puntos porcentuales por debajo del potencial.

Algunos analistas indican que es necesario esperar que la inflación se sitúe en el 3% para seguir reduciendo la TPN; mientras que otros se inclinan en continuar reduciendo la TPN por la brecha amplia del PIB, teniendo en cuenta que la desaceleración fue mayor a la esperada, e incluso implementar una política monetaria expansiva, reduciendo la TPN por debajo de su nivel neutral.

La clave está en esperar el momento en que se vea claramente el cambio de tendencia del crecimiento. Sin embargo, existen otras posiciones opuestas que no ven posible reducir más la TPN hasta el segundo trimestre del 2018, pues la inflación subyacente se encuentra alejada de la meta del rango y el BR no tiene injerencia directa sobre esas medidas de inflación (bienes regulados y no transables). Hasta que estas inflaciones subyacentes no lleguen al rango no sería posible iniciar una política monetaria expansiva.

Los resultados del sector real (industria manufacturera y ventas minoristas) alcanzados en septiembre de 2017, tanto por el lado del PIB como por el lado de la Encuesta Manufacturera son preocupantes. El crecimiento al tercer trimestre registra caídas en los sectores que más generan empleo: industria manufacturera, minas y canteras y construcción. El sector agropecuario crece pero sobre una base estadística muy baja en 2016 y gracias a las extraordinarias cosechas cafeteras de los últimos años.

En el frente de las finanzas públicas lo más complicado será lograr el ajuste del déficit en 2018. La desaceleración de 2017 se verá reflejada en el recaudo tributario del próximo año. Ante la imposibilidad de incrementar el gasto, solo queda la opción de una nueva reforma tributaria a fines de 2018 o no cumplir con la meta de déficit y la regla fiscal asumiendo los efectos de la pérdida del grado de inversión (bajando dos escalones).

Ante la inflexibilidad del gasto y el poco margen de maniobra que tiene el Gobierno con la regla fiscal, podría pensarse en el uso de herramientas monetarias anticíclicas en el corto plazo. Aunque esto último tiene algunos obstáculos como el nivel elevado del déficit en cuenta corriente (3,5% del PIB). En la medida que se incremente la demanda interna como resultado de la expansión monetaria y la demanda por efecto importaciones, empeoraría dicho déficit externo.

Estas inflexibilidades, tanto fiscales como monetarias, pueden constituirse en obstáculos para el crecimiento en momentos como éste, cuando la economía busca asimilar el choque petrolero y se encuentra ad-portas de la economía del posconflicto. El Gobierno le apuesta en 2018 a la recuperación del consumo como variable clave para la reactivación de la economía, para lo cual requiere alcanzar la senda de una política monetaria expansiva que implica mayores recortes de la tasa de intervención.

En el campo fiscal se debe realizar un drástico cambio, tanto en los ingresos como en los gasto del Gobierno Nacional. En el caso de los ingresos será necesaria una reforma tributaria estructural aplazada por los últimos gobiernos, incluyendo aumentos de la base tributaria, la revisión a los impuestos corporativos, la creación de impuestos como el de las bebidas azucaradas y volver a gravar los dividendos de las empresas, entre otros; mientras que por el lado de los egresos se requeriría de una gran reforma pensional estructural y una revisión de la calidad del gasto público.

Ante semejantes desafíos y la imposibilidad de seguir dependiendo de los términos de intercambio favorables, se deben buscar cambios estructurales en la economía colombiana. Un enorme reto pendiente en el largo plazo es diversificar su aparato productivo y mejorar la competitividad, vía infraestructura. Adicionalmente, el año 2018, por tratarse de un año electoral, no será fácil. Ante la incertidumbre, los agentes tanto inversionistas como consumidores podrían posponer sus decisiones económicas esperando el resultado electoral y esto afectaría el proceso de recuperación de la economía.

Fuente: DANE.

Tasa de informalidad Tasa desempleo (eje derecho)

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Histórico

Recomendaciones y finanzas

de la comisión del gasto públicas

Lo que se dijo en 1997 sobre las finanzas públicas por una comisión gubernamental que hoy, veinte años después, todavía tiene vigencia. Muy poco de lo propuesto se acogió. Aquí se presentan algunas de las recomendaciones que coinciden con algunas de la comisión de este gobierno que acaban de divulgarse

El gobierno del presidente Ernesto Samper creó una comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas que luego de un amplio análisis de la situación económica del país produjo una serie de recomendaciones que fueron acogidas algunas y otras se quedaron en el documento. Hoy tienen plena vigencia, veinte años después de expuestas.

El informe de 1997 cobra importancia en los actuales momentos porque se acaba de divulgar un trabajo similar elaborado por una Comisión del Gasto Público designada por el actual gobierno que pre-

tende hacer más eficiente y equitativo el Estado colombiano en lo que tiene que ver con la calidad de los servicios públicos de educación, salud y protección social. Todos esos propósitos, según los comisionados actuales, hacen necesario aumentar los recaudos tributarios en forma importante.

El texto del informe de la Comisión comprende seis capítulos. El primero recoge la presentación general del problema de las finanzas públicas, el diagnóstico y las principales recomendaciones, y sirve de puerta de entrada al ancho y complejo mundo financiero del gobierno. El capítulo segundo atiende los temas de eficiencia, sistema presupuestal, con-

Óscar Alarcón Nuñez*

* Editor General de la Revista Economía Colombiana.

trol del gasto, empleo y salarios. Los capítulos tercero, cuarto, quinto y sexto, cubren las cuestiones relacionadas con la descentralización, destacando la educación y la salud; el sistema de pensiones, con su ingrediente clave: el impacto sobre la deuda; y la infraestructura física, en tres componentes: sector eléctrico, vías, Ecopetrol.

La comisión de 1997 se constituyó cuando era ministro de Hacienda Guillermo Perry y el organismo era coordinando por Gabriel Rosas Vega. De él hacían parte además Luis Fernando Alarcón, Mauricio Cabrera, Rodrigo Llorente, Antonio Urdinola y César Vallejo. También lo integraban Eduardo Fernández, viceministro de Hacienda; Arturo García, subdirector del Departamento Nacional de Planeación, Olga Lucía Acosta, secretaria técnica. El equipo técnico lo integraban César Caballero, Sergio Clavijo, Diego Jaramillo y Pablo Molina.

El texto del informe de la Comisión comprende seis capítulos. El primero recoge la presentación general del problema de las finanzas públicas, el diagnóstico y las principales recomendaciones, y sirve de puerta de entrada al ancho y complejo mundo financiero del gobierno. El capítulo segundo atiende los temas de eficiencia, sistema presupuestal, control del gasto, empleo y salarios. Los capítulos tercero, cuarto, quinto y sexto, cubren las cuestiones relacionadas con la descentralización, destacando la educación y la salud; el sistema de pensiones, con su ingrediente clave: el impacto sobre la deuda; y la infraestructura física, en tres componentes: sector eléctrico, vías, Ecopetrol.

Estas son algunas de las recomendaciones. Administración del estado

A. Política de eficiencia

Por tratarse del asunto más importante para el saneamiento financiero del sector público, la Comisión no vacila en colocar en el primer lugar de sus recomendaciones la adopción, con carácter urgente, de una política de eficiencia.

Las características que tal política debe contemplar son las siguientes:

• Debe ser permanente y continua.

• Se deben identificar los gastos que tienen característica de perdurabilidad y los que se pueden reducir.

• Se debe responsabilizar de los gastos a los diferentes ministros.

• La estructura del Ministerio de Hacienda se debe formar de tal manera que le permita tener una intervención proactiva y no reactiva.

• Se deben fijar porcentajes de disminución año a año para los gastos factibles de reducir.

• Los recortes de gasto se deben hacer sobre la base de planes de eficiencia.

• Es indispensable lograr la viabilidad política para su aplicación.

B. Sistema presupuestal y control del gasto

1 . Sobre el sistema presupuestal

La Comisión parte del principio que el presupuesto es el instrumento por excelencia del sistema de planificación. Por tanto, es responsa bilidad fundamental del Gobierno asegurar su ejecución por parte de los distintos organismos de la administración. De ahí la importancia de rescatar la característica del presupuesto como mecanismo idóneo para cumplir las metas del Plan Nacional de Desarrollo, dejando de utilizarlo como un apéndice de la política de corto plazo, como ocurre en la actualidad.

Recomienda:

• Fortalecer el sistema nacional de p1aneación, para brindar una efectiva participación a la ciudadanía a través del Consejo Nacional de Planeación y de sus homólogos territoriales.

• Aplicar integralme nte el sistema de presupuesto por programas.

• Eliminar la dicotomía insti tucional exjstente entre el Ministerio de Hacienda y el DNP.

• Elaborar una política de mediano y largo plazo consistente con la prospectiva económica.

• Flexibilizar el sistema presupuestal.

2. Sobre el control del gasto

La Comisión considera:

• Que los sistemas de control externos a la administración del Estado tienen un gran potencial para contribuir a mejorar la eficiencia del gasto público y, por tanto, deben ser utilizados.

• En relación con el control interno, es indispensable crear las condiciones para su desarrollo, entre otras:

- El diseño de metodologías e indicadores de gestión;

- La elaboración de los manuales de procedimientos y de clasificadores que permitan la conformació n de bases de datos;

- La formulación de objetivos y planes de acción;

- La medición de metas y resultados;

- La implantación de sistemas de evaluación de desempeño del personal; y, la creación de mecanismos de estímulo-castigo para la actuación u omisión de los funcionarios de manera que se promueva la eficiencia.

• Se requiere desarrollar un plan de información a través del Sistema Nacional de Información del Dane o una instancia similar, que garantice mayor fluidez de los datos y posibilite, entre otros aspectos, eliminar las duplicaciones en los requerimientos, diseñar formatos universales, liberar el acceso a las entidades usuarias, capturar la información a través de medios magnéticos y sistemas compatibles entre entidades.

3. Empleo y salarios publicos

La falta de información sobre empleo y salarios públicos es dramática. No existe ninguna entidad que lleve de manera sistemática y regular las cifras. El Departamento Administrativo de la Función Pública no tiene la capacidad técnica, ni la metodología para consolidar estadísticas de servidores públicos. La Comisión propone que el Dane vuelva a asumir dicha tarea.

La rigidez laboral del sector público ha ido en detrimento de la consolidación institucional. La defectuosa aplicación de la carrera administrativa ha creado inflexibilidades que estimulan la contratación por fuera de planta. La calificación de la carrera no ha servido para despedir a los funcionarios ineficientes. Mucho menos para armonizar la planta con los propósitos institucionales. A este respecto, deben propiciarse iniciativas enfocadas a la reforma y/o mejoramiento en los mecanismos de aplicación de la Carrera Administrativa.

La Comisión Recomienda:

• Dado que el empleo estatal está ligado a la gerencia pública, es importante seguir estimulando los esfuerzos tendientes a la definición de indicadores de gestión de acuerdo con los objetivos de cada entidad.

• La capacitación debe ser un componente integral de los procesos de modernización administrativa. Debe estar integrada a la gestión

• El proceso de descentralización tiene que llevar a una sustitución de funcionarios nacionales por funcionarios regionales. Las evidencias, especialmente por el lado de los salarios, van en la dirección contraria.

• La discusión sobre la política de empleo y salario público debería incorporar sus impactos macroeconómicos. Sería muy útil que las decisiones en materia de empleo estuvieran acompañadas de algunas consideraciones sobre las interacciones macroeconómicas.

La rigidez laboral del sector público ha ido en detrimento de la consolidación institucional.

La defectuosa aplicación de la carrera administrativa ha creado inflexibilidades que estimulan la contratación por fuera de planta.

La calificación de la carrera no ha servido para despedir a los funcionarios ineficientes.

Descentralización

A. Marco general

La Comisión reconoce la existencia de un entorno político que le ofrece amplio respaldo a la descentralización. Así, entonces, lo que se debe buscar es su consolidación.

La determinación política de profundizar el proceso, contenida en la Constitución de 1991, se entiende como un mandato irreversible que los colombianos deben cumplir en forma estricta. En esas condiciones, las recomendaciones y propuestas que formula la Comisión se deben interpretar a partir de la premisa inmodificable e inequívoca de que lo que se pretende es hacer eficiente y correctamente la descentralización. No se trata de frenarla o de des-

conocer el incontrovertible mandato contenido en la Constitución Política de Colombia, sino hacerlo bien con apoyo en los siguientes elementos:

1. Elementos para la consolidación de la descentralización

La Comisión recomienda el trámite y expedición de una ley orgánica territorial (de carácter superior) que permita:

• Adoptar un sistema de transferencias intergubemamentales que consulte directamente las necesidades efectivas regionales en materia de educación y salud básicas, mediante el establecimiento de un sistema de ‘capitación’ (o de costeo estandarizado) que permita determinar, según la población en edad escolar y con necesidades de atención médica, las sumas que se deben transferir a cada región por estos conceptos.

• Otorgar autonomía total a las regiones para definir el uso de los recursos de las transferencias diferentes de las destinadas a cubrir la educación y la salud básicas, tanto por destino sectorial (educación, salud, aguas, deportes, etc.) como por destino económico (inversión o funcionamiento)

• Consolidar en un solo fondo el monto total de las fuentes de las transferencias intergubernamentales y vincular su crecimiento al del PIB de cada año, con excepción de las regalías, cuyo crecimiento se haría con el PIB del sector.

• Definir claramente las responsabilidades (o competencias) regionales.

• Se deben eliminar requisitos innecesarios adoptados por el Gobierno Central y establecer incentivos para que se acelere el proceso de asunción de las responsabilidades, con el fin de trasladar de manera efectiva la administración de la educación y la salud a los departamentos y municipios.

• Evitar la ‘fragmentación terri torial’. Aunque la Constitución prevé esta posibilidad, la Comisión no es partidaria de aprobar nuevas divisiones territoriales adicionales a las tres ya existentes.

• Crear un organismo que regule el proceso de descentralización. Sus funciones deben ser conciliar la sostenibilidad macrofiscal con el aumento del gasto descentralizado, impulsar el desarrollo institucional y gerencia del sistema.

2. Fortalecimiento fiscal territorial

• La Comisión estima pertinente recomendar la revisión del sistema tributario de las entidades territoriales, fijando como prioridades la simplificación del régimen vigente y la flexibilización del establecimiento de gravámenes o impuestos a partir de las características heterogéneas de las diversas regiones; desde luego, al amparo de un sistema organizado dentro de principios y fundamentos communes.

• En cuanto a regalías la Comisión considera inapropiada la forma de repartir estos recursos entre los diferentes territorios, pues se configura un desbalance, no sólo entre las regiones productoras sino entre aquellas que, sin serlo, se les quiso hacer partícipes, a fin de contribuir a su pronto desarrollo.

En esas condiciones, se torna indispensable reformar la legislación vigente. Inclusive, conviene revisar la norma constitucional que sustenta el sistema.

• La Comisión considera que el sistema de cofinanciación no ha cumplido el propósito fundamental de constituirse en mecanismo de estímulo al empleo de recursos de las regiones para sacar adelante proyectos de inversión meritorios.

Por ello, después de analizar con el mayor cuidado y atención las ventajas y las desventajas que para la política de descentralización tiene, juzga indispensable transformar su operación para que se justifique su existencia. El marco de referencia o la condición básica debe ser obtener la mayor eficiencia en el uso de los medios económicos canalizados por ese conducto y, así mismo, la participación efectiva de las entidades territoriales con sus propios recursos.

3. Racionalización del gasto público en salud

Para cumplir las metas de cobertura y calidad propuestas en las reformas, el Gobierno tendrá que resolver los problemas relacionados con la multiplicidad de fuentes de financiación del sector; modificar el esquema actual de asignación de recursos y el régimen de competencias territoriales; atender la transición de un régimen basado en la oferta a uno basado en la demanda; y actuar sobre las dificultades que existen en la principal entidad promotora de servicios, EPS, del sector contributivo: el ISS.

Tarea principal del Estado debe ser la afiliación de la población pobre a la seguridad social, así como garantizar la continuidad de las acciones de promoción de la salud y prevención de las enfermedades. Por esto, el gasto del sector debe dirigirse a la financiación del régimen subsidiado y al plan de atención básica para alcanzar las metas de cobertura del sistema.

Para lograr este objetivo se debe acelerar el proceso de transformación de los subsidios de oferta a demanda y, además, reunir los recursos en una sola bolsa para financiar estos paquetes.

De manera más específica:

• Con el fin de alcanzar la mayor cobertura con los recursos disponibles, se debe propiciar la reorganización de las fuentes de financiación, de tal manera que los dineros dirigidos a la financiación del régimen subsidiado, tales como el situado fiscal, las participaciones municipales y los del Fondo de Solidaridad y Garantía, se asignen directamente al municipio para la financiación del Plan Obligatorio de Salud (POS).

• Para mejorar el recaudo de los diferentes aportes al Fondo de Solidaridad y Garantía, se propone crear una central única que canalice los aportes para salud. Aunque el punto de cotización ha sido superior al esperado, el hecho de que las empresas prestadoras de servicios (EPS) capten estos recursos -que no son sus verdaderos ingresos- desmotiva el recaudo e incentiva la elusión.

• Es fundamental que se emprendan las acciones para que la seguridad social en salud disponga de un sistema de información que le permita conocer los datos necesarios para su mejor funcionamiento.

• Se debe promover la afiliación de la mayor cantidad de personas al régimen contributivo; en tal sentido, todos los empleados e inclusive los trabajadores de las microempresas deberán aportar y afiliarse, independientemente del nivel de ingresos.

• Se debe ampliar la aplicación de medidas de contención de costos y fortalecer las auditorías médicas y hospitalarias, para racionalizar el precio y uso de medicamentos y la utilización de tecnologías.

• Las funciones de creación de nueva infraestructura y adquisición de equipamiento, así como el

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funcionamiento de los sistemas de referencia y contrarreferencia, deben ser responsabilidad exclusiva de las IPS y EPS, respectivamente.

• La gestión hospitalaria, entendida como la administración eficiente de los recursos y el mejoramiento de la calidad de la atención, debe convertirse en factor fundamental de la acción pública.

• La nivelación salarial definida en el decreto 439 de 1995 sólo debe autorizarse para aquellos casos en los cuales los hospitales públicos se hayan transformado en Empresas Sociales del Estado (ESE) y los ingresos que se obtengan permitan este incremento.

• El Instituto de Seguros Sociales debe centrar su acción en el regímen contributivo, de manera exclusiva, sin que para ello requiera ampliar su actual planta de personal. Lo indicado es fortalecer la contratación con IPS y ESE.

C. Racionalización del gasto público en educación básica

El punto de partida de la política es cumplir y hacer cumplir el mandato constitucional que establece que “La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social”.

Para tal efecto, es necesario introducir cambios institucionales y reorientar recursos financieros y humanos, tanto en el Gobierno Central como en las entidades territoriales, obligadas a participar en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales.

Es fundamental modificar el actual esquema de asignación y ejecución de los recursos para cumplir el mandato constitucional de universalizar la educación básica (nueve años para toda la población), mejorar su calidad y estabilizar, en el mediano plazo, las finanzas sectoriales.

En el sector educativo, la Comisión recomienda:

• Unificar en un solo sistema las transferencias asignadas al sector educativo, con el fin de que sean distribuidas entre los departamentos dependiendo de la población efectivamente matriculada.

• Con este propósi to será necesario asignar recursos adicionales a la educación básica, los cuales

deben provenir de la reasignación de dineros de otros componentes del sector educativo, como universidades, cultura y recreación. Todos se deberían destinar a mejorar la calidad de la educación en renglones diferentes al pago de personal.

• En cumplimiento de este objetivo se plantean dos tipos de unidades de capitación, una de asignación salarial y otra de mejoramiento (UPCl y UPC2). Las dos demandarán 3.2 puntos del PIB (2.8 billones). La situación objetivo exige al menos una UPC2 de 1.8% del PIB

• Las transferencias a entidades territoriales para el sector educativo deben asignarse primero sectorial y luego territorialmente, mediante un esquema de capitación, para garantizar la coincidencia del gasto con los costos del servicio (costo alumno/año) y con las personas realmente atendidas (alumnos matriculados).

• En lo referente a las competencias, la insti tu ción y el gobierno escolar deben convertirse en el núcleo básico del sistema educativo, con amplia autonomía en el manejo de todos los recursos docentes, físicos y financieros.

• La Nación debe concentrar sus esfuerzos en: el mejoramiento continuo de la política educativa; el monitoreo de la aplicación del gasto por capitación; la evaluación de calidad a través de pruebas de logro académico de los alumnos y de evaluación de los educadores; y la promoción de program as nacionales para apoyar el mejoramiento de la administración del sector y de la calidad de enseñanza en las regiones y áreas temáticas donde las pruebas seña len las principales carencias.

D. Racionalización del gasto público en educación superior

• Los costos del pregrado en la educación superior pública deben ser asumidos de manera creciente por los estudiantes.

• Se debe pasar de un sistema de financiamiento en la educación superior centrado en la oferta a uno basado en el financiamiento de la demanda.

• Se deben increment ar gradualmente los costos de la matrícu la, de tal forma que éstos lleguen a cubrir los costos de los estudiantes de pregrado. Los excedentes así generados, en cuanto a la actual participación del financiamiento de la

educación superior en el PIB, deben destinarse a financiar la educación básica.

• El Ministerio de Hacienda y Crédi to Público y el DNP deben programar asignaciones directas decrecientes. Los recursos restantes serán destinados al montaje del sistema de crédito educativo.

• Como complemento indispensable de la política, la financiación de la investigación y el desarrollo tecnológico adquiere especia l significado, por ello es necesario aumentar las fuentes.

• El Ministerio de Hacienda y el DNP deben establecer mecanismos basados en indicadores para asignar los recursos de aporte directo de la Nación. Tanto durante la transición -cuando se asignan recursos decrecientes al pregrado como después de ella cuando se financian los costos no correspondientes al pregrado, las asignaciones deben basarse en indicadores de eficiencia, calidad y pertinencia, y deben tener en cuenta las canastas de costos que el sistema de información de la educación superior publique. De manera gradual, estos recursos deberán asignarse únicamente a los programas universitarios que estén acreditados.

Sistema de pensiones - Deuda Pública

A. Sistema pensional

Para dilucidar los problemas que presenta el sistema, las acciones de política se deben dirigir a atender los siguientes aspectos:

a. La deuda pensional pasada;

b. El prolongado período de Tansición y la pensión mínima obligatoria

c. La eliminación de los regímenes especiales;

d. El estudio de la viabilidad financiera del sistema de prima media.

Así:

• Se deben cumplir en forma urgente las tareas establecidas por la Ley 100/93 para la fase de transición, tales como la liquidación de las cajas pensionales públicas insolventes y la creación de redes de información que permitan conocer la verdadera situación de la deuda pensional de las entidades territoriales. Sólo de esta forma se logrará consolidar al ISS como la única entidad

encargada de responder por el eficiente funcionamiento del sistema de prima media bajo la nueva concepción.

• Así mismo, el Gobierno Nacional, dando cumplimiento a la ley 100/ 93, debe iniciar rápidamente un balance de la situación pensional territorial, que por sí sola podría comprometer 0.5% del PIB anual en el futuro.

• La Comisión cree pertinente que en el fondo único de transferencias a las entidades territoriales se haga explícito el monto de los bonos pensionales con que el Gobierno Central apoyará el ‘sinceramiento’ regional en el tema de pensiones y que, a su vez, las entidades territoriales constituyan las ‘fiducias ‘ previstas en el decreto 1748/95.

Es fundamental modificar el actual esquema de asignación y ejecución de los recursos para cumplir el mandato constitucional de universalizar la educación básica (nueve años para toda la población), mejorar su calidad y estabilizar, en el mediano plazo, las finanzas sectoriales.

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• La constitución de las ‘fiducias’ debe llevar a consolidar un Fondo Pensional Territorial que permita atender adecuadamente los pasivos en el futuro inmediato, con base en los ahorros continuos que hagan las entidades territoriales de recursos provenientes de las transferencias de las regalías mineras y de los recursos propios que puedan generar al expandir su base tributaria efectiva.

• De manera similar, el Gobierno Central debe consti tuir su propio fondo de pasivos pensionales, alimentado de manera inmediata con el producto de la venta de sus activos.

Bajo esta óptica, los recursos generados a través de las privatizaciones no deben incorporarse a los ingresos corrientes de la Nación, pues éstos deben constituir una fuente exclusiva de ahorro destinado a enfrentar las obligaciones pensionales.

• Dado que 20 años para el período de transición -en el que se mantienen beneficios pensionales por encima de las posibilidades- es demasiado largo, este lapso debe reducirse al mínimo de años posible. Esto implica que las condiciones establecidas o por establecer para el nuevo régimen de prima media entren en efecto mucho más pronto, aún si se diseñan mecanismos que respeten proporcionalmente en el tiempo parte de los derechos adquiridos.

En igual sentido, se deben introducir correctivos al problema que reporta la asimetría existente entre el ISS y las AFP, como producto de la movilidad que puede ocurrir entre sistemas cada tres años.

• Es urgente vincular a la reforma pensional sectores tan importantes como Ecopetrol, la Fuerza Pública y el magisterio. Mientras esto no se haga, proyectos como el de la creación de un estatuto para el soldado profesional generarán

una peligrosa incertidumbre respecto del costo fiscal allí involucrado.

• Cuando la carga pensional per cápita resulte demasiado onerosa para el Estado -respecto del promedio de servidores públicos-, la Comisión propone se adopten esquemas de reajuste de las pensiones que las coloquen por debajo de la inflación reciente, en particular en el caso de los regímenes ‘especiales’ que fueron excluidos de la Ley 100 de 1993.

• En relación con el nuevo regimen de prima media y teniendo en cuenta su sensibilidad financiera, la Comisión recomienda estudiar con sumo detenimiento y profundidad el comportamiento de las variables vitales que lo afectan, a fin de establecer su viabilidad económica.

• Aunque el resto de servidores del sector público quedó vinculado a la reforma pensional de la Ley 100/93, es importante evaluar las presiones que subsisten por la vía de las convenciones colectivas para obtener tratam ientos preferenciales .

• En el mismo sentido de aliviar las finanzas públicas, cabe revisar la exención del impuesto de renta (art. 135 de la Ley 100/93) que se otorga a todas las pensiones hasta 25 salarios mínimos (por cierto muy cerca del tope máximo de pensión establecido en el caso del régimen de prima media del ISS).

• Por razones de competitividad en la producción nacional, se debe revisar el monto y destino de las actuales contribuciones patronales sobre la nómina, que ascienden a 37,2%, con el fin de reducir algunas de las no relacionadas directamente con pensiones y salud.

B. Perspectivas del endeudamiento

La Comisión recomienda:

• Redoblar los esfuerzos orientados a ajustar las cuentas fiscales, de manera que se cree el espacio financiero indispensable para atender las obligaciones pensionales.

En este sentido, es fundamental no sólo contar con los recursos suficientes para cubrir los flujos presentes, sino despejar de una vez por todas la incógnita que representa el saldo desconocido del pasivo pensional fenómeno de la mayor gravedad para la estabilidad financiera del Gobierno.

• Es urgente poner límite a los desequilibrios estructurales para forzar una solución. En este sentido, se requiere establecer una restricción, tal vez de tipo constitucional, que prohíba los déficit primarios del Gobierno Central (considerando el pago de intereses). Esta regla permitiría la generación de déficit solamente con el fin de financiar proyectos de inversión.

• Establecer controles específicos al cupo de endeudamiento doméstico. La emisión de Títulos de Tesorería TES-B debe estar incluida dentro del cupo general de endeudamiento establecido por el Congreso.

• Así mismo, se propone establecer un mecanismo de control de las garantías que concede el Gobierno Central.

• No se recomienda otorgar garantías por parte de la Nación para proyectos locales y se deben establecer también mecanismos de control para el caso en que los gobiernos locales otorguen garantías, las cuales deben ser contabilizadas apropiadamente y formar parte del esquema de semáforos.

Seguridad y orden público - justicia y derechos civiles

A. Defensa y seguridad

• Para que el país pueda conquistar la paz es necesario que el conjunto de la sociedad defina una estrategia nacional para terminar la guerra, pues la responsabilidad es de todos los ciudadanos.

• Articulada en esa estrategia la Fuerza Pública, se requiere con urgencia replantear el plan logístico y operativo con el fin de enfrentar el conflicto interno. De igual manera, es inapropiado seguir con la idea de aumentar en forma permanente el número de efectivos.

• Frente a la nociva inflexibilidad que exhibe el presupuesto público y a la característica inercial que tiene, se recomienda congelar el monto real del gasto militar en los niveles de 1996 durante un período no inferior a tres años.

En este contexto, tratar de eliminar el rezago del presupuesto de inversión debe ser una opción posible de poner en práctica, acudiendo para

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ello a la eliminación de gastos menos urgentes en otros campos de la administración.

• Como complemento de esta tarea, se sugiere adoptar una programación por planes y objetivos que se cumpla en tiempos definidos con la mayor claridad posible.

• Adoptar mecanismos de planeación, logística y de servicios de inteligencia para lograr que la Fuerza Pública haga realidad la idea de operar con criterios de eficiencia y no de tamaño.

• El Consejo Nacional de Seguridad debe responder de manera ágil a las inquietudes que permanentemente suscite el seguimiento que realice el Congreso de la República.

• Se debe examinar la posibilidad de permitir la evaluación de la gestión del Ejército y de la Policía por parte de organizaciones extranjeras similares.

• La Comisión considera que no es apropiada la política de tratar de allegar mayores recursos para la Fuerza Pública a través de la adopción de nuevos impuestos.

• A su juicio, es pertinente establecer una clara diferenciación entre el Ejérci to y la Policía, dado que la misión que cumplen es distinta.

• Es importante adoptar mecanismos para evitar que el incremento en los gastos de funcionamiento lleve a comprimir la adquisición de elementos básicos de la dotación militar y de otros sectores públicos.

Para alcanzar este objetivo se debe revisar el concepto de ‘sueldos de retiro’, el cual perdió sustento con la expedición de la Ley 4/92, a través de la cual se incrementaron los sueldos de la Fuerza Pública en un 70% real en los últimos años.

• Dado que la Fuerza Pública fue excluida de la reforma pensiona! de la Ley 100/93 y que su pasivo pensional, según un estimativo del Ministerio de Hacienda, podría equivaler a $15 billones, es preciso emprender, con carácter urgente, un estudio detallado de su costo pensional.

• Se debe establecer un sistema de pensiones como el que opera en el resto de la economía, con pocas excepciones para los casos de lisiados en tareas de orden público o retiro forzoso

por escalafón. Estas medidas estimularán la permanencia de los individuos mejor capacitados y ayu darán a evitar que se generen eventuales problemas de falta de ‘línea de mando’.

• La Comisión considera necesario eliminar la existencia de la retroactividad de las cesantías, pues ésta ha perdido su sentido económico, en el caso de los recursos que se transfieren a la Caja Promotora de Vivienda, donde sí disfrutan de rendimientos financieros.

• Por último, una forma directa de premiar la mayor eficiencia de la Fuerza Pública consiste en asignarle parcialmente los recursos decomisados en la lucha contra el delito. En los países desarrollados ésta es una fuente importante de financiamiento del sector.

B. Justicia

• La Comisión recomienda mantener el monto real del gasto en los niveles de 1996 durante un período no inferior a tres años, de manera que en este tiempo se tomen decisiones legales, administrativas y técnicas que lleven a descongestionar la justicia, agilizar al máximo sus actividades y reducir en forma drástica la tasa de impunidad.

• En este lapso se debe conformar un sistema de evaluación del desempeño que permita comprometer a la Rama en un proceso continuado de mejoramiento de la productividad.

• Sin perjuicio de la indispensable autonomía en que se deben desarrollar las labores y la clara independencia de los poderes públicos, para beneficio de la propia justicia y de la organización institucional del país -que les debe brindar a los ciudadanos plena confianza-, se torna prioritaria la creación de mecanismos mediante los cuales sea posible para la sociedad ejercer un control sobre las actuaciones de los servidores de la justicia, la calidad ele sus decisiones y el buen uso de los recursos.

Una autoridad ajena a la Rama, con suficiente autoridad política y técnica, debe ejercer esta función clave para la gestión de un servicio público esencial. Esto no significa que se deba crear uno nuevo; sino que los existentes cumplan su cometido en forma adecuada.

• Lo anterior implica dar prioridad a las asignaciones, hacer inversiones donde sea más producti-

vo socialmente, explorar nuevos desarrollos en la administración de justicia que resulten de menor costo relativo, condicionar la continuidad de ciertos egresos o inversiones a la optimización de los recursos humanos y administrativos.

• Desde la perspectiva de la política fiscal en el sector justicia, se considera necesario estimular la ampliación de la oferta a través de mecanismos diferentes del simple ensanchamiento del aparato judicial formal, para permitir soluciones que brinden mejor acceso de la población al servicio y que a la vez representen alternativas de menor costo y mejor aproximación tanto técnica como de conocimiento fáctico de los conflictos.

Los mecanismos para lograr ese objetivo pueden ser: la desjudicialización, la justicia de paz y las casas de justicia.

• La racionalización del recurso humano en la Rama Judicial se logrará con base en la construcción de un nuevo mapa judicial y con la implantación y correcto funcionamiento del sistema de carrera judicial, razón por la cual la planeación que en materia de gasto se haga deberá consultar la forma como estas dos variables se lleven a la práctica.

• Los aumentos de gasto en la Rama Judicial y en la Fiscalía General de la Nación deben focalizarse hacia la neutralización de los factores que alejan hoy en día la justicia del ciudadano. De esta forma, deberá estar condicionado al establecimiento de metas claras que resulten verificables mediante la aplicación de indicadores que conduzcan a la superación de los problemas endémicos: congestión, ef iciencia, etc.

• En materia de sistematización, parece imperativo no dar un paso adelante sin tener un plan absolutamente claro en sus objetivos, en sus costos y en los elementos que requiere para ser viable. Desde el punto de vista de la Comisión, el plan debe comprender por lo menos dos perspectivas: la de gestión y la de apoyo como sistema de informática jurídica documental.

• Por último, en el ámbi to carcelario se torna urgente adoptar una verdadera política que entre a resolver los acuciantes problemas que presenta. Los lineamientos del Documento Conpes No. 2797 de julio de 1995 consultan bien la situación y ofrecen un enfoque razonable, por eso la Comisión no vacila en incorporarlo en sus recomendaciones.

Infraestructura y gestión fiscal Recomendaciones generales:

• Ante el atraso de la infraestructura del país y frente a la imposibilidad de orientar mayores recursos de los presupuestos públicos a este fin, se debe fortalecer el proceso de participación privada en este sector. Para ello se requiere avanzar en el marco regulatorio, definir la política de garantías y sanear las empresas públicas.

• En cuanto al marco regulatorio, se requiere acelerar la separación de funciones de planeación, ejecución y regulación en el sector infraestructura; consolidar los avances alcanzados mediante la creación de las comisiones de regulación

La Comisión recomienda mantener el monto real del gasto en los niveles de 1996 durante un período no inferior a tres años, de manera que en este tiempo se tomen

decisiones legales, administrativas y técnicas que lleven a descongestionar la justicia.

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en energía y gas, telecomunicaciones y agua potable y saneamiento, y, al mismo tiempo, reducir el tamaño de los respectivos ministerios.

• Es imprescindible avanzar hacia una gestion comercial de las empresas públicas dedicadas a la infraestructura.

Establecer convenios en los que se otorgue mayor autonomía, de acuerdo con metas de gestión y desempeño.

Definir rápidamente el problema de los pasivos laborales y la responsabilidad de la Nación. En muchos casos, la privatización de la empresa para cubrir los pasivos pensionales es una alternativa digna de analizar.

Es necesario establecer en las empresas públicas los costos especiales de subsidio o controles de precios derivados de políticas del Gobierno.

De manera más particular, para el sector eléctrico, Ecopetrol y la infraestructura vial, las siguientes son las principales recomendaciones de la Comisión.

A. Sector eléctrico

1. Administración

Ante todo y como requisito previo a cualquier otra solución, en la administración del sector y la de cada una de las empresas involucradas es fundamental una mayor participación del Gobierno Central -al fin y al cabo principal accionista de las entidades-, mediante la rigurosa aplicación de los convenios sobre desempeño.

Dentro de su más exigente marco, aparte de los aspectos rutinarios, se debe contemplar un régimen de incentivos y/o de sanciones que premien o castiguen de manera ejemplar el desempeño de los funcionarios y, por ende, el de las empresas que manejan.

La desbordada injerencia política que ha convertido en botín electoral a las empresas, debe ser proscrita y sólo las calidades personales y profesionales pueden servir de base para la vincu lación de funcionarios a las empresas.

En forma más concreta, la acción del Gobierno Nacional se debe centrar en los siguientes puntos:

• Frente al continuo aumento de los costos administrativos, en los cuales el régimen de prestaciones sociales y el de remuneraciones inciden de manera notable, las negociaciones laborales mesuradas y prudentes se convierten en pieza clave para la sanidad financiera del sector.

• Por tratarse de un tema especialmente sensible, el asunto de las pensiones debe ponerse en el primer plano de las decisiones. La amortización acelerada de los cálculos actuariales pone de manifiesto la urgencia de atender el pago del pasivo pensiona! y el ajuste de factores que alteran su monto (primas, bonificaciones , etc.).

• En lo que toca con las pérdidas de energía, dado que indistintamente ellas se deben a la disminución de las inversiones en mantenimiento, al aumento de conexiones ilegales, a la ampliación de cobertura en las zonas rurales y a la reducción de mercados no residenciales, la Comisión considera indispensable que el Gobierno diseñe y ponga en marcha un plan específico que contemple estrategias concretas para cada uno de los asuntos enunciados. El plan en cuestión se debe comprometer con el cumplimiento de metas posibles de auditar por parte de la opinión pública.

• Ya que el recaudo de la cartera oficial se ha convertido en problema critico para las empresas prestadoras del servicio, se impone una acción decidida y constante en este frente del quehacer institucional.

• Siguiendo el ejemplo de otros países, valdría la pena adoptar el sistema de ‘cuenta única de servicios’, consistente en que la Secretaría de Hacienda de la respectiva entidad territorial (municipal o departamental) se encargue del pago de los servicios públicos de todos los establecimientos oficiales, descontando de manera periódica de los giros que les debe hacer, las sumas necesarias para cubrir esta clase de obligaciones.

2. Tarifas y subsidios

Aunque la Comisión no ignora las dificultades políticas que entraña el ajuste de las tarifas y la reducción de los subsidios, éstas son tareas que no se pueden aplazar por tiempo indefinido. Por ello, se debe recobrar el camino de la implantación del sistema de estratificación y la reducción de los subsidios al máximo.

3. Plan de expansión

Tomando en consideración las elevadas exigencias en materia de generación de energía, para la Comisión tres aspectos del proceso resultan cruciales.

• Privatizaciones. En general, la expansión del sector eléctrico debe ser adelantada por entidades diferentes a la Nación y, en todo caso, sin recursos del Presupuesto Nacional.

• Fondos para deuda pensional. Se ha insistido en la necesidad de utilizar las ventas de los activos de la Nación para constituir los fondos que cubran la inmensa deuda pensional acumulada. El avance de la política de privatizaciones en este sector exige establecer clara distinción entre las empresas generadoras y las de distribución, y la Comisión le concede especial y definitiva importancia a este asunto, no sólo por el impacto que debe tener sobre los graves problemas de administración que agobian al sector, sino por la indudable ventaja que reporta a la prestación del servicio el establecimiento de una adecuada competencia.

• Fuentes de pago para las garantías. Se deben definir las fuentes para atender el pago de las crecientes obligaciones ligadas a las garantías.

Sobre este particular es pertinente advertir que tal es fuentes no pueden provenir del presupuesto nacional, re cargado al extremo de compromisos de gasto. Aquí es evidente la necesidad de resolver el complicado dilema: más subsidios, más desequilibrio fiscal, por tanto, mayores dificultades para reducir la inflación.

B. ECOPETROL

• La Comisión considera pertinente recomendar el replanteamiento de la política petrolera bajo los siguientes parámetros:

El Consejo de Política Económica y Social (Conpes) debe ser el organismo idóneo para establecer la política;

En su labor, de manera prioritaria debe determinar el nivel de producción de hidrocarburos que requiere el país; ello sobre la base de las reservas probadas existentes, las necesidades fiscales y cambiarías y los objetivos de desarrollo económico y social;

Fijar el marco de referencia sobre el cual se establezcan los incentivos que orienten los contratos de asociación;

Estructurar de manera simultánea los mecanismos macroeconómicos apropiados con el propósito de lograr una mayor producción de petróleo con carácter permanente;

Fortalecer los mecanismos de coordinación de Ecopetrol con las diferentes instancias del Gobierno.

En otro contexto, la Comisión recomienda introducir cambios sustanciales en las relaciones de Ecopetrol con el Gobierno Central, para facilitar la política de largo plazo.

Con este fin, es necesario concentrar la ejecución de la política fiscal y social del Estado en el Gobierno Central, salvo cuando se trate de inversiones inherentes a la operación comercial de la empresa, y delimitar en forma clara los objetivos de Ecopetrol en términos de su comportam iento comercial y de acuerdo con los siguientes principios:

Independencia. El establecimiento de márgenes de rentabilidad comercial requiere de su independencia administrativa, establecida bajo preceptos concretos y medibles.

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Desempeño. Para lograr la autonomía administrativa se debe establecer un plan indicativo para la empresa que sirva de guía y de instrumento de evaluación de gestión (Convenio de Desempeño). Este plan debe especificar los objetivos a cumplir y servir ele compromiso por parte de la Nación en cuanto la fijación de reglas de juego ex-ante para que opere con completa certidumbre.

Parte vital del acuerdo es la poli tica de distribución de dividendos, los cuales no deben superar las utilidades.

Evaluación. Definir un plazo exacto para que Ecopetrol adopte un sistema de contabilidad de costos que permita determinar la rentabilidad individual de los negocios en que opera y que ofrezca la posibilidad de evaluar la gestión que se indique en los planes de desempeño. Aunque la separación administrativa por negocios que actualmente lleva a cabo la empresa va a facilitar el establecimiento del nuevo manejo contable, es necesario vincular el plazo a la puesta en marcha del Convenio de Desempeño.

La Comisión considera conveniente revisar tanto el esquema de aportes fiscales existente como la distribución de los mismos.

En cuanto a la distribución de los aportes, reafirma la propuesta de reformar en su totalidad el Fondo Nacional de Regalías; también la incorporación de los resguardos indígenas.

La Nación como propietaria del subsuelo, debe recibir por lo menos el 50% de las regalías.

• La Comisión le recomienda al Ministetio de Hacienda la revisión de la legislación tributaria a

que están sometidas las compañías petroleras con el objeto de armonizada con la política establecida para el sector, de tal manera que las dos constituyan una base estable y predecible en la toma de decisiones de largo plazo. Igualmente, recomienda revisar las posibilidades existentes de evasión y de elusión con el fin de eliminarlas.

• En cuanto a los impuestos que existen sobre el consumo de la gasolina, considera conveniente su rediseño, eliminando la porción de destinación específica y tomando en cuenta que la base debería contemplar el pago a Ecopetrol del costo de oportunidad de la venta del combustible a menor precio.

C. Infraestructura vial

Exigencias generales:

• Fortalecer las reformas que se han venido introduciendo al subsector desde 1992. Mantener la distribución de competencias exige la liquidación del Fondo de Caminos Vecinales.

• Agilizar la aplicación de la política de cargos a los usuarios mediante desarrollos legales del sistema de pagos por valorización.

• Implantar presupuestos plurianuales y normas de control.

• Atar cada uno de los nuevos proyectos a esquemas de financiación que garanticen el flujo adecuado de recursos.

• Buscar un mecanismo financiero para atender las deudas anteriores del Fondo Vial Nacional.

• Examinar la conveniencia de crear un fondo para la conservación vial.

La desbordada injerencia política que ha convertido en botín electoral a las empresas, debe ser proscrita y sólo las calidades personales y profesionales pueden servir de base para la vincu lación de funcionarios a las empresas.