Economía Colombiana. Mayo - Agosto 2019 by DAMG22

ECONOMÍA

COLOMBIANA Alarcón

Hommes

Perry

Ocampo

Restrepo

EX MINISTROS DE HACIENDA Y EL ACTUAL MINISTRO,

ANALIZAN LA ECONOMÍA Y PLANTÉAN RUTAS PARA EL CRECIMIENTO

Número 355

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA / REVISTA ECONOMÍA COLOMBIANA / MAYO ☛ AGOSTO 2019

DOCUMENTO CGR: BALANCE DE LA POLÍTICA ECONÓMICA

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ocas veces ha sido tan cierto que estamos reformando para pacificar. A la violencia, el odio y la impunidad, le hemos opuesto la transformación pacífica, la reconciliación y la justicia. La tarea, claro está, aún no culmina. Ahora, tenemos que demostrar que aquello que soñamos, aquello por lo cual tanto luchamos, no solo es posible en un texto constitucional, sino también en la realidad. César Gaviria Trujillo. Aparte de su intervención durante la ceremonia de proclamación de la Asamblea Nacional Constituyente. Julio 4 de 1991

EDITORIAL

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AGENDA PARA LA MODERNIZACIÓN HACE POCOS DÍAS, el conocido premio Nobel de Economía, Joseph E. Stiglitz, señalaba en una de sus columnas en periódicos internacionales, que “una agenda integral-conducente al bienestar humano debe centrarse en la educación, la investigación y las otras fuentes verdaderas de riqueza; y debe proteger al medio ambiente y combatir el cambio climático”. En opinión del profesor Stiglitz, esa agenda debe ofrecer programas públicos que garanticen que a ningún ciudadano se le nieguen los requisitos básicos de una vida decente; estos incluyen seguridad económica, acceso al trabajo y a un salario digno, atención médica y vivienda adecuada, retiro seguro y una educación de calidad para sus hijos. Afortunadamente, nadie puede discutir hoy que Colombia va en esa dirección, si tomamos en cuenta el contenido macroeconómico y social de nuestros planes de desarrollo de los últimos años, los conceptos acertados de académicos y destacados exministros de hacienda, los estudios realizados por comisiones de expertos y las propuestas que se han hecho desde diferentes esquinas del pensamiento económico y político del país. Es enorme el reto que tiene hoy la clase dirigente del país para luchar contra la desigualdad, la pobreza y la falta de oportunidades. Y es afortunado el esfuerzo de imaginación que se ha hecho para concretar planes y propuestas de solución a muchos de los problemas sociales que están planteados. Sin duda, ha sido muy positiva la continuidad en las políticas económicas, ejecutadas con transparencia y responsabilidad. Ese es un desafío para quienes siempre han respaldado la institucionalidad y el progreso dentro del estado social de derecho.

De nuestra parte, desde la Contraloría General de la Republica, tenemos también el compromiso de cuidar los recursos que tiene el país para realizar sus inversiones en frentes prioritarios para el bienestar de la sociedad, evitar que la plata que necesitamos para fomentar el desarrollo económico y social termine en manos de los corruptos o “ladrones de cuello blanco”, y realizar un esfuerzo diario para combatir la corrupción y la desviación de los dineros oficiales. Estamos comprometidos con una agenda de modernización, no solo para ser más eficientes en el control fiscal sino para ganarnos el respeto de la gente en lo que hacemos y en lo que proponemos. Es claro el propósito que nos guía: mayor tecnología y más ciudadanía comprometida con nuestros objetivos. Tenemos metas claras y una de ellas es cumplir una función ágil y excepcional de carácter preventivo para llegar a tiempo y que no nos vaya a ocurrir como en aquel pasaje de “El amor en los tiempos del cólera” de nuestro Nobel Gabriel García Márquez, cuando escribió sobre catástrofes matrimoniales que “la sabiduría nos llega cuando ya no sirve para nada”. El propósito es muy sencillo pero de hondo contenido: la contraloría se está modernizando para poder recuperar los recursos públicos con rapidez y que el responsable pague oportunamente. Estamos construyendo la contraloría del siglo XXI. Ya creamos el observatorio del gasto público, en donde se puede ver en línea y en tiempo real la cuenta maestra del Estado. Vamos a poner en marcha una gigantesca plataforma inteligente en la que se podrá observar el movimiento de cada peso de los presupuestos públicos de todo el país.

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Con total claridad en lo que nos hemos propuesto y con la convicción de poner en marcha rápidamente los mecanismos que nos otorguen las cámaras legislativas, estamos muy optimistas sobre la suerte del acto legislativo que crea el nuevo régimen de control fiscal para Colombia que estamos promoviendo. Tenemos la pasión necesaria para crear el control fiscal del futuro. Y lo vamos a lograr con eficiencia, con equidad, con transparencia y con la participación ciudadana activa, que nos ayude en la denuncia de la corrupción en la contratación pública y en la vigilancia de la gestión adelantada por los diversos niveles administrativos de la Nación. Con el mayor empeño insistiremos en la modernización tecnológica de la contraloría, en la utilización al máximo de los instrumentos técnicos y científicos a nuestro alcance para ser más precisos en el control. Pero, con participación ciudadana eficaz, veedurías y control fiscal participativo y democrático. La contraloría ha cumplido una importante tarea con los instrumentos que tiene a la mano. Pero puede hacer más con las nuevas posibilidades tecnológicas y, especialmente, con las nuevas regulaciones de control fiscal. Tal como ocurre con la política económica -sobre la cual exponen sus tesis en esta edición de la revista institucional de la entidad “Economía Colombiana”, nueve exministros de hacienda y el actual titular de las finanzas-, la continuidad en los programas y en los aspectos fundamentales del desarrollo ha sido esencial para la estabilidad de Colombia. También es nuestra intención proseguir con las buenas y positivas iniciativas que pusieron en marcha mis antecesores para procurar la modernización de la gestión fiscal. Para la contraloría que hoy tengo el honor de orientar, es una gran satisfacción confirmar la contundencia de nuestros programas y la seriedad de nuestros propósitos institucionales, ajenos a consideraciones de carácter

personal o políticas. Solo nos interesa y es nuestro único propósito tecnificar, construir y avanzar. Con el mejoramiento de nuestro sistema del control fiscal oportuno, con la aplicación de las nuevas tecnologías para evitar el desgreño y la pérdida de dineros oficiales, desde nuestra orilla de responsabilidades estamos trabajando también para contribuir al gran objetivo de conseguir el bienestar de nuestros ciudadanos. EC

POR: CARLOS FELIPE CÓRDOBA LARRARTE CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA

SUMARIO EDICIÓN 355

ECONOMÍA DIRECTOR Carlos Felipe Córdoba Larrarte Contralor General de la República SUBDIRECTOR Ricardo Rodríguez Yee Vicecontralor General de la República CONSEJO EDITORIAL Margarita Henao Cabrera Beethoven Herrera Valencia Juan Camilo Cárdenas Julián Arévalo Bencardino Jorge Armando Rodríguez Javier Díaz Molina EDITORES Oscar Alarcón Núñez Javier Ayala Álvarez OFICINA DE COMUNICACIONES Y PUBLICACIONES DIRECTORA DE OFICINA Rossana Payares Altamiranda ENLACE DESPACHO VICECONTRALOR Diana Carolina Córdoba Álvarez SUSCRIPCIONES Y DISTRIBUCIÓN Cra.69 No.44-35 PBX: 5187000 e-mail: revista_economia@contraloría.gov.co PRODUCTORA EDITORIAL Adriana Prieto Herrera adriana@disenoeditorial.com DISEÑO EDITORIAL Enrique Franco Mendoza

COLOMBIANA REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA AÑO 33 / MAYO - AGOSTO DE 2019

AGENDA PARA LA MODERNIZACIÓN Felipe Córdoba Larrarte Contralor General de la República CREAR CONSENSOS PARA HACER LOS AJUSTES ECONÓMICOS QUE REQUIERE EL PAÍS Luis Fernando Alarcón Ministro de Hacienda 1987 - 1990 EL FACTOR POLÍTICO LE ESTÁ HACIENDO DAÑO A LA ECONOMÍA Rudolf Hommes Ministro de Hacienda 1990 - 1994 LA ECONOMÍA EN LA CONSTITUCIÓN DE 1991 Guillermo Perry Rubio Ministro de Hacienda 1994 - 1996 EL SECTOR PÚBLICO ES DEMASIADO PEQUEÑO PARA LAS TAREAS QUE TIENE PENDIENTES José Antonio Ocampo Ministro de Hacienda 1996 - 1998

GANCHOS EDITORIALES Y CORRECCIÓN Jaime Viana Saldarriaga DIAGRAMACIÓN Y PREPRENSA Diseño Editorial Comunicaciones Ltda. contacto@disenoeditorial.com CONCEPTO GRÁFICO E ILUSTRACIÓN D.E.Comunicaciones Ltda.: Gabriela Franco

FOTOGRAFÍAS E ILUSTRACIONES Banco de fotos: www.disenoeditorial.com, Shutterstock, Publicaciones Semana S.A. Diseño Editorial Comunicaciones / Ilustraciones: 1, 8,9, 11, 17, 23, 31,37, 43, 49, 55, 63. ©Publicaciones Semana S.A páginas: 1,8,9, 11, 17, 23, 25, 37, 43, 49, 55, 63. Shutterstock páginas: 13, 14, 19, 20, 21, 32, 33, 34, 39, 41,45, 46, 47, 51, 53, 57, 65, 66, 67, 70, 71. Agradecimiento por cortesías: Ecopetrol/Comunicaciones, Contraloría General de la República/Comunicaciones, Banco de la República/Comunicaciones, archivo personal colaboradores e invitados. https://wattsupwiththat.com/2014/09/13/stanford-publishes-areport-on-the-balanced-use-of-fracking/pág.58.

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

GUILLERMO PERRY 1994 / 1996

JOSÉ ANTONIO OCAMPO 1996 / 1998

LUIS FERNANDO JUAN CAMILO RESTREPOALARCÓN ROBERTO JUNGUITO 1987 / 1990 1998 / 2000 2002 / 2003

GUILLERMO PERRY ÓSCAR IVÁN ZULUAGA 1994 / 1996 2007/ 2010

JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CARLOS ECHEVERRY 1996 / 1998 2010 / 2012

LUIS FERNANDO ALARCÓN JUAN CAMILO RESTREPO ALBERTOROBERTO JUNGUITO MAURICIO CARDENAS CARRASQUILLA 1987 / 1990 1998 / 2000 2012 / 2018 ACTUAL2002 / 2003

GUILLERMO PERRY ÓSCAR IVÁN ZULUAGA 1994 / 1996 2007/ 2010

JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN RESTREPO ROBERTO JUNGUITO LUISCAMILO FERNANDO ALARCÓN JUAN CARLOS ECHEVERRY MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA 1996 / 1998 1998 / 2000 2002 / 2003 2010 / 2012 2012 / 2018 1987 / 1990 ACTUAL

ÓSCAR IVÁN ZULUAGA GUILLERMO PERRY 2007/ 19942010 / 1996

JUAN ECHEVERRY JOSÉCARLOS ANTONIO OCAMPO 2010 1996/ 2012 / 1998

MAURICIO CARDENAS ALBERTO LUIS FERNANDO ALARCÓN JUAN CAMILO RESTREPO ROBERTOCARRASQUILLA JUNGUITO 2012 ACTUAL 1987 / 1990 1998/ 2018 / 2000 2002 / 2003

LUIS FERNANDO ALARCÓN

GUILLERMO PERRY 1994 / 1996

JOSÉ ANTONIO OCAMPO 1996 / 1998

LUIS FERNANDO ALARCÓN JUAN CAMILO RESTREPO ROBERTO JUNGUITO 1998 / 20001987 / 1990 2002 / 2003

ÓSCAR IVÁNGUILLERMO ZULUAGA PERRY 2007/ 2010 1994 / 1996

GUILLERMO PERRY

1987 / 1990 JOSÉ ANTONIO OCAMPO MAURICIO CARDENAS JUAN CAMILO RESTREPOALBERTO ROBERTO JUNGUITO JUAN CARLOS ECHEVERRY CARRASQUILLA 2010 / 20121996 / 1998 2012 / 20181998 / 2000 ACTUAL 2002 / 2003

ÓSCAR IVÁN ZULUAGA1994 / 1996 2007/ 2010

JOSÉ ANTONIO OCAMPO

1996 / 1998 JUAN CARLOS ECHEVERRY 2010 / 2012

JUAN CAMILO RESTREPO

ROBERTO JUNGUITO

ÓSCAR IVÁN ZULUAGA 2007/ 2010 PERRY GUILLERMO

/ 2000 ALARCÓN 2002 / 2003 MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA LUIS1998 FERNANDO 2012 / 2018 1987 / 1990 ACTUAL

1994 / 1996

1990 CARDENAS JUAN CARLOS ECHEVERRY 1987 / MAURICIO ALBERTO CARRASQUILLA 2010JOSÉ / 2012 2012 / 2018 ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO ACTUAL ROBERTO JUNGUITO 1996 / 1998

1998 / 2000

ES URGENTE UNA REFORMA RURAL GENERAL, AMIGABLE CON LA AGRICULTURA COMERCIAL Roberto Junguito Ministro de Hacienda Período 1: 1984 - 1985 período 2: 2002 - 2003

COLOMBIA ESTÁ PARADA SOBRE UN TESORO DE PETRÓLEO PERO NO SE DECIDE A BUSCARLO Juan Carlos Echeverry Ministro de Hacienda 2010 - 2012

GUILLERMO PERRY 1994 / 1996 ÓSCAR IVÁN ZULUAGA 2007/ 2010

2002 / 2003

HACE FALTA DECISIÓN POLÍTICA PARA NO QUEDARLE MAL AL POSCONFLICTO Juan Camilo Restrepo Ministro de Hacienda 1998 - 2000

COLOMBIA TIENE QUE VOLCAR TODOS LOS RECURSOS HACIA LA EDUCACIÓN Oscar Iván Zuluaga Ministro de Hacienda 2007 - 2010

GUILLERMO PERRYJUAN CARLOS ECHEVERRY JOSÉ ANTONIO OCAMPO JUAN CAMILO RESTREPO ROBERTO JUNGUITO ÓSCAR IVÁN ZULUAGA MAURICIO CARDENAS ALBERTO CARRASQUILLA 1994 / 1996 1996 / 1998 1998 / 2000 2002 / 2003 2007/ 2010 2010 / 2012 2012 / 2018 ACTUAL

ÓSCAR IVÁN ZULUAGA 2007/ 2010

JUAN CARLOS ECHEVERRY 2010 / 2012

MAURICIO CARDENAS 2012 / 2018

ALBERTO CARRASQUILLA ACTUAL

JOSÉ ANTONIO OCAMPO 1996 / 1998 JUAN CARLOS ECHEVERRY 2010 / 2012

JUAN CAMILO RESTREPO 1998 / 2000 MAURICIO CARDENAS 2012 / 2018

ROBERTO JUNGUITO 2002 / 2003

ÓSCAR IVÁN ZULUAGA 2007/ 2010

JUAN CARLOS ECHEVERRY 2010 / 2012

MAURICIO CARDENAS 2012 / 2018

ALBERTO CARRASQUILLA ACTUAL

UNA DE LAS VIRTUDES DE NUESTRA ECONOMÍA ES LA CONTINUIDAD EN SU MANEJO Mauricio Cárdenas Santamaría Ministro de Hacienda 2012 - 2018

CRECIMIENTO ECONÓMICO ESTARÁ POR ENCIMA DEL 4,5% Alberto Carrasquilla Ministro de Hacienda Período 1: 2003 - 2007 Período 2: 2018 - en ejercicio BALANCE DE LA POLÍTICA ECONÓMICA COLOMBIANA DESDE LA DÉCADA DE LOS NOVENTA Contraloría General de la República Juan Pablo Radziunas Pulido Miguel Montoya Olarte LA CONSTITUCIÓN DEL 91 Documento de julio 4 de 1991 César Gaviria Trujillo

❯ ESPECIAL

ESPECIAL EDICIÓN 355

RUTAS PARA EL

CRECIMIENTO

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Para hacer un balance sobre cómo va la economía nacional y recoger una perspectiva plural, la revista Economía Colombiana entrevistó a nueve exministros y al actual ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla.

LUIS FERNANDO ALARCÓN 1987 / 1990

RUDOLF HOMMES 1990 / 1994

GUILLERMO PERRY 1994 / 1996

JOSÉ ANTONIO OCAMPO 1996 / 1998

JUAN CAMILO RESTREPO 1998 / 2000

LUIS FERNANDO ALARCÓN

Crear consensos para hacer los ajustes económicos que requiere el país

ESPECIAL

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RUTAS PARA EL CRECIMIENTO

❯ Urge decisión política para modernizar la agricultura y los catastros rurales. ❯ El sistema pensional es inviable.

INGENIERO CIVIL Y MASTER EN INGENIERÍA del MIT, Alarcón Mantilla fue director por Colombia del Banco Interamericano de Desarrollo, Presidente de Asofondos, gerente de Interconexión Eléctrica S.A., presidente de la junta directiva de Almacenes Éxito y en el pasado miembro de las juntas de la Bolsa de Colombia, Caracol, Banco de Bogotá y Bavaria, entre otras empresas nacionales. El exministro considera que el país necesita decisión política para construir una agricultura empresarial moderna, paralela a la economía campesina. “Contamos, por ejemplo, con una altillanura con territorios muy amplios de baja intensidad poblacional que tiene un gran potencial de desarrollo productivo de gran escala para atender el abastecimiento de alimentos que necesitan el país y los mercados internacionales”. Para conocer sus opiniones, los periodistas de la revista Economía Colombiana desarrollamos el siguiente diálogo con el exministro Luis Fernando Alarcón: ¿Cómo ve usted hoy la situación económica de Colombia y sus perspectivas a corto plazo? “Me gustaría responder la pregunta haciendo referencia a cómo era el país cuando ejercí el ministerio. El país y el mundo han cambiado mucho en las últimas tres décadas. Buena parte de los retos que tuvimos que enfrentar

“Hoy estamos pagando los efectos de la revaluación que tuvo lugar durante las bonanzas petroleras, ya que se destruyó mucha capacidad productiva exportadora y de empresas que compiten con importaciones”.

en los ochentas giraron alrededor del financiamiento externo del país. Fue la época de la crisis de la deuda, cuando los mercados se cerraron y nos tocó a todos los ministros de la época “pedalear” intensamente para conseguir unos créditos externos de 1.000 millones de dólares. Hoy, el gobierno sale a los mercados internacionales y en un abrir y cerrar de ojos coloca bonos por 2.000 o 3.000 millones de dólares sin “pestañear”. Lo mismo ocurre con el financiamiento interno. La emisión de Títulos de Ahorro Nacional (TAN) que hizo el exministro Junguito por allá en el año 85 requirió la garantía del Banco de la República y sino nadie invertía. De ese tamaño era la desconfianza en las finanzas públicas. Hoy en día tenemos un mercado de deuda pública absolutamente desarrollado, considerado un ejemplo internacional, donde los inversionistas extranjeros son posiblemente los principales tenedores de esos títulos. Por otro lado, ha habido unos cambios fundamentales en la propiedad de muchas empresas del Estado, algunas de las cuales se destacan en la BVC. Eso era impensable en esa época. De otro lado, el gasto público se ha duplicado en los últimos treinta años como participación del PIB. Pasamos del orden del 10% a cerca del 20% del PIB, porque la atención de las necesidades de la sociedad ha aumentado dramáticamente, con aspectos muy positivos

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

RO 20

ROBERTO JUNGUITO 2002 / 2003

ÓSCAR IVÁN ZULUAGA 2007/ 2010

JUAN CARLOS ECHEVERRY 2010 / 2012

MAURICIO CARDENAS 2012 / 2018

ALBERTO CARRASQUILLA ACTUAL

LUIS FERNANDO ALARCÓN 1987 / 1990

ESPECIAL

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RUTAS PARA EL CRECIMIENTO

RUDOLF HOMMES 1990 / 1994

como las mejoras que se han registrado en el sistema de salud. Muchas veces no se reconoce el esfuerzo que han hecho los gobiernos para darle una cobertura universal a algo que no existía hace 30 años; pero también cosas tan complejas, que requieren atención, como una asignación de recursos muy discutible en los subsidios pensionales que hoy en día se llevan una suma bastante grande (entiendo que cerca del 3% del PIB), muchos de esos subsidios no siempre muy sanos en términos de equidad y que llaman la atención sobre la necesidad de hacer una reforma pensional bien hecha. En síntesis, uno puede decir que frente a los cambios que se han dado en el mundo, el país se ha ido moviendo de manera muy favorable. Creo que el país tiene unas instituciones suficientemente fuertes, muy especialmente en lo económico, que harán que pese a todos los altibajos que se van a presentar el país siga por una senda de desarrollo y de crecimiento. Sin embargo, las cosas se pueden hacer más eficientemente o se pueden hacer con más contratiempos y creo que en este sentido es bien importante que se creen los consensos para que se entienda que el mundo de hoy es muy distinto al de hace unos años; que se requieren unos cambios en el funcionamiento de la economía, que es necesario aprovechar bien todas las oportunidades que se presentan superando muchas de las discusiones a veces llenas de sesgos ideológicos, llenas de prejuicios y en muchos casos atadas al pasado que impiden que en la agricultura, en el sector energético, en la modernización de una gran cantidad de sectores, se pueda avanzar al ritmo que se necesita. ¿Esos cambios en el funcionamiento del Estado hacia qué aspectos puntuales se deben dirigir? El país y los distintos estamentos de la sociedad tienen que entender que las cosas hoy en día funcionan distinto a cómo funcionaban en el pasado. Miremos el caso concreto del sector agropecuario. Hoy en día es necesario que la agricultura moderna se desarrolle en el país y, a la vez, también se requiere pensar en el pequeño campesino, en las zonas de economía campesina. El país tiene una gran posibilidad de desarrollo en la altillanura, con un potencial productivo muy grande para contribuir a abastecer unas necesidades cada vez más crecien-

GUILLERMO PERRY 1994 / 1996

“Las cosas se pueden hacer más eficientemente o se pueden hacer con más contratiempos y creo que en este sentido es bien importante que se creen los consensos para que se entienda que el mundo de hoy es muy distinto al de hace unos años”.

JOSÉ ANTONIO OCAMPO 1996 / 1998

JUAN CAMILO RESTREPO 1998 / 2000

tes de alimentos y de proteínas en el mundo y que no se ha podido desarrollar simplemente porque las instituciones propias de la economía campesina no distinguen lo que se requiere para una agricultura empresarial y moderna. Y nosotros seguimos en unas discusiones interminables sobre si la gente puede o no puede tener o explotar extensiones grandes, cosa que a mi juicio es indispensable, tal como se ha hecho en países como Brasil que desarrolló una agricultura moderna que le permitió convertirse en el principal productor mundial de granos, de carne, de cítricos, de frutas, simplemente porque aprovechó la oportunidad de contar con un recurso natural disponible y creó las condiciones para que se hicieran las inversiones que se necesitan. ¿En este caso más que una reforma institucional lo que se requiere es decisión política? Si, decisión política pero, además, acabar con una cantidad de mitos. Por ejemplo, mientras sucedieron todas las discusiones sobre los problemas de la Unidad Agrícola Familiar, ¿cuántos desarrollos se paralizaron desaprovechando a unos inversionistas que tenían un gran interés en invertir unas platas grandes y tecnología? Una explotación de gran escala no se hace con azadones y bueyes, eso requiere inversiones muy grandes, tecnología y una infraestructura básica donde además hay unas oportunidades inmensas desde el punto de vista de atención de las necesidades sociales, de la lucha contra el desempleo y la pobreza. Todos conocemos que la altillanura es un territorio muy amplio con una muy baja densidad poblacional, con una pésima atención de los servicios sociales del Estado, prácticamente ni hay Estado. Allí un desarrollo bien concebido va a permitir generar muchísimo empleo y generar asentamientos poblacionales con la infraestructura necesaria. El país se ha enredado en unas discusiones anacrónicas que han impedido aprovechar esas oportunidades y lo mismo ocurre en otros sectores, como el caso del fracking o las discusiones en general sobre las industrias extractivas. Una cosa es exigir el cumplimiento de los estándares ambientales, como ocurre en los países desarrollados, como Canadá, cuidadoso como el que más de su medio ambiente, pero donde hay explotación petrolera y minera en gran escala.

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

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ROBERTO JUNGUITO 2002 / 2003

ÓSCAR IVÁN ZULUAGA 2007/ 2010

JUAN CARLOS ECHEVERRY 2010 / 2012

MAURICIO CARDENAS 2012 / 2018

ALBERTO CARRASQUILLA ACTUAL

Para no ir tan lejos, países como Chile y Perú han podido desarrollar una minería bien manejada. Mientras tanto, nosotros por la confusión que a veces se genera no distinguimos el cumplimiento de los estándares, de las normas y de unos criterios fundamentales que es necesario mantener, con el desarrollo de toda una industria y estamos eventualmente cerrando las puertas a la posibilidad de aprovechar las riquezas que tiene el país. Eso ocurre muchas veces porque confundimos la industria extractiva legal de alto nivel, con el cumplimiento de todas las normas, con la tecnología indicada, con una minería ilegal que ha hecho un daño espantoso. De otro lado, tampoco se nos puede olvidar que, en lo que tiene que ver con los hidrocarburos, dentro unas cuantas décadas estaremos viendo el declive y de alguna manera la desaparición del uso de muchos de los combustibles fósiles. Eso va a tomar un tiempo pero hacia allá va el mundo. Entonces, no podemos desaprovechar esa “ventana” de tiempo para aprovechar esos recursos, extraerlos y obtener los beneficios económicos que genera todo el

Fuente: Cuenta Satélite de Cultura - DANE

❯ “Brasil desarrolló una agricultura moderna que le permitió convertirse en el principal productor mundial de granos, de carne, de cítricos, de frutas, simplemente porque aprovechó la oportunidad de contar con un recurso natural disponible y creó las condiciones para que se hicieran las inversiones que se necesitan”.

proceso de transformación de la estructura productiva y de las cosas que el país necesita. Pero si quiero llamar la atención en el sentido de que hay muchas oportunidades y muchas cosas por hacer y, en consecuencia, es necesario que se generen unos consensos que hagan viable que las cosas se realicen con criterios técnicos, aterrizados, sin ponerle sesgos políticos o ideológicos a muchas decisiones que deberán hacerse para impulsar el proceso de desarrollo y crecimiento del país. Por supuesto que hay unas reformas institucionales que el país debe hacer como una reforma pensional seria y aspirar a tener un sistema tributario eficiente, mucho más universal y que no desincentive el ahorro y la inversión. En este sentido, me parece muy positivo lo que se ha venido haciendo, tratando de incorporar al “torrente” tributario a la economía informal, que no son los vendedores de chicles, sino todo lo que está por fuera del sistema normal, donde hay grandes capitales y muchas actividades y se necesitan algunas reformas institucionales pero hay que hacerlas bien, hacerlas con juicio.

LUIS FERNANDO ALARCÓN 1987 / 1990

ESPECIAL

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RUTAS PARA EL CRECIMIENTO

RUDOLF HOMMES 1990 / 1994

GUILLERMO PERRY 1994 / 1996

JOSÉ ANTONIO OCAMPO 1996 / 1998

JUAN CAMILO RESTREPO 1998 / 2000

¿Esas propuestas encajarían dentro de una gran reforma del Estado?... Yo no soy muy amigo de esos revolcones institucionales, ni de una constituyente como a veces se menciona, porque uno sabe dónde comienza pero no sabe dónde termina. De pronto será necesario hacer algunos ajustes, pero, por ejemplo, nuestras instituciones económicas, después de la independencia del Banco de la República, están bien. Es posible que la institucionalidad económica tenga que ir haciendo adaptaciones a medida que se van dando las cosas, pero no creo que aquí se necesite un revolcón y poner todo “patas arriba”, porque afortunadamente nuestra institucionalidad económica ha funcionado bien, es seria y sólida. ¿Desde su perspectiva, sería partidario de una reforma agraria o reforma rural? Yo considero que una reforma agraria como tal no se necesita. De pronto lo que el país si necesita es regularizar el catastro, porque como todavía no hay catastro, hay tierras que pueden ser muy valiosas pero no tributan, no pagan impuestos y no están claros y definidos los derechos de propiedad. En el mundo de hoy, donde esas cosas se hacen con una gran facilidad, si tenemos en cuenta que todo es geo-referenciamiento, aerofotografía, lo que se requiere es avanzar en el catastro para titular lo que está por titular. Lo primero que se debe hacer es garantizar que aquellas personas que son propietarios de facto puedan tener sus títulos en orden para que puedan, además, hacer lo que quieran con sus propiedades. Garantizar la estabilidad jurídica de los títulos, permitir la negociación de esos títulos de tal manera que la gente que quiera hacerlo pueda tranzar su propiedad. En otros casos dedicarse a explotarlas adecuadamente. Por supuesto que el gobierno tiene los instrumentos para hacer redistribución de tierras en los sitios donde es necesario. El mejor ejemplo de la tierra ociosa del país está en la altillanura, con una productividad mínima. ¿A propósito de estabilidad y productividad agrícola qué proyecciones le ve hoy a la industria cafetera? Hoy en día hay mucha más competencia en el mercado cafetero. Países que antes no pro-

“Confundimos la industria extractiva legal de alto nivel, con el cumplimiento de todas las normas, con la tecnología indicada, con una minería ilegal que ha hecho un daño espantoso”.

ducían hoy tienen cafés de excelente calidad, como es el caso de Vietnam. Pero al interior del país ha habido unos cambios que los ha determinado el mercado. Hace unos años la producción estaba concentrada en el eje cafetero y Antioquia, y la producción del Huila y el Tolima existía pero era marginal. Hoy en día hay grandes productores de café de muy buena calidad. Lo que creo es que tenemos que aprender que así funcionan las cosas, que hay que competir y que cuando uno ya no es competitivo pues le busca otro uso a la tierra y diversifica la producción. ¿Usted cómo ve el panorama del sector de hidrocarburos y de energía? En materia petrolera el país tiene mucho potencial y puede mantener los niveles de producción. Tenemos una gran empresa que es Ecopetrol, tenemos un gran interés de muchas empresas extranjeras dispuestas a invertir en este sector, a correr los riesgos propios del sector de hidrocarburos, hay disponibilidad, hay recursos humanos idóneos. Creo que hay que revisar la distribución de las regalías para mejorarle la participación a los municipios, lo que me parece que es un incentivo natural. Al fin de cuentas la extracción de hidrocarburos genera externalidades negativas y hay que compensar a las comunidades. En el sector eléctrico Colombia es un país ejemplar en términos de las instituciones que

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

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ROBERTO JUNGUITO 2002 / 2003

ÓSCAR IVÁN ZULUAGA 2007/ 2010

JUAN CARLOS ECHEVERRY 2010 / 2012

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ALBERTO CARRASQUILLA ACTUAL

se crearon hace 25 años con las leyes de servicios públicos y han funcionado muy bien. Colombia, a través de las reformas que se hicieron en los años 90, logró configurar unos mercados tanto en la generación como en la distribución y en la comercialización que han funcionado bien, con empresas que son buenas y eficientes. Recientemente el gobierno creó una comisión de expertos para mirar temas de la nueva institucionalidad eléctrica y definir que ajustes es necesario hacerle, siempre y cuando se hagan con base en unos análisis y con aportes que vayan más allá del sentido común y que se adopten racionalmente. Hay unos retos que debemos enfrentar muy bien como, por ejemplo, la transición hacia las energías renovables no convencionales. Hoy en día la tecnología permite que ese tipo de generación sea eficiente, competitiva y se pueda llevar a cabo. Hay que crear el marco institucional apropiado para que el país al igual que el resto del mundo se siga moviendo hacia allá gradualmente. Considero que la poca capacidad instalada térmica que existe en el país irá marchitándose. La matriz energética de Colombia es de las más ambientalmente sostenibles, porque la mayor parte de su generación es hidroeléctrica. Las termoeléctricas irán desapareciendo pero eso es normal y es la tendencia general en todo el mundo, atendiendo los retos del cambio climático.

❯ “Una cosa es exigir el cumplimiento de los estándares ambientales como ocurre en los países desarrollados, como Canadá, cuidadoso como el que más de su medio ambiente, pero donde hay explotación petrolera y minera en gran escala”.

¿Cuál es su percepción sobre el futuro del régimen pensional que tanto preocupa? El sistema pensional colombiano es absolutamente inviable. Mantener un sistema pensional con un régimen de reparto o de prima media que garantiza unas pensiones a unas edades muy bajas con unos montos muy altos para las personas que pueden acceder a esa pensión, que no son la mayoría, no es sensato, no es justo, no le sirve a la población. Necesitamos tener un sistema con una cobertura más amplia, que permita que los subsidios sean realmente para los más pobres. La única forma de garantizar que eso sea así es yendo a un sistema de capitalización donde todo el mundo tenga que ahorrar, tenga que financiar su pensión y, en el caso de las personas de ingresos bajos que no logren tener una pensión apropiada cuenten con un subsidio del Estado. Eso es así de sencillo. Creo necesario un cambio sustancial. En el caso de un régimen de capitalización, el tema de las edades opera solamente para la garantía estatal de la pensión mínima. Es necesario ajustar las edades. Creo que el actual régimen que establece 62 años para los hombres y 57 para las mujeres son edades muy bajitas y además sigue existiendo un régimen de prima media que implica unos subsidios gigantescos y que hacia el futuro no podrá mantenerse. EC

LUIS FERNANDO ALARCÓN 1987 / 1990

RUDOLF HOMMES 1990 / 1994

GUILLERMO PERRY 1994 / 1996

JOSÉ ANTONIO OCAMPO 1996 / 1998

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RUDOLF HOMMES

El factor político le está haciendo daño a la economía ❯ Estamos muy atrasados en el crecimiento económico.

ESPECIAL

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RUTAS PARA EL CRECIMIENTO

❯ Se hizo la paz y no se ocuparon los territorios que dejó la guerrilla.

EL EXMINISTRO DE HACIENDA, RUDOLF HOMMES es administrador de empresas y economista de la Universidad de los Andes. Magister con grado de administración industrial de la universidad estatal de California y doctorado en administración de empresas de la universidad de Massachusetts. En su extensa carrera profesional ha sido promotor y defensor de la apertura económica del país, creador de importantes publicaciones especializadas, columnista económico de El Tiempo por 24 años, crítico franco de decisiones económicas que no comparte y consultor de organismos internacionales de crédito. Como la mayoría de los exministros de hacienda de nuestro país también ha sido profesor universitario en Colombia y el exterior y miembro de importantes juntas directivas de empresas líderes en la nación. El exministro Hommes, con su conocido buen humor y capacidad para analizar la coyuntura económica y política del país, atendió un amplio diálogo con los periodistas de la revista “Economía Colombiana”. ¿Cuál es su percepción sobre la situación económica del país hoy? Yo tiendo a estar de acuerdo con el señor gerente del Banco de la República, que piensa

“Si nosotros seguimos creciendo al 3% o aún al 4% no vamos para ninguna parte, porque nos estamos quedando atrás”.

que el factor gobierno y el factor político le están haciendo daño a la economía. Y le están haciendo daño en el siguiente sentido: es que no hay política económica definida ni que le dé a uno confianza en el futuro. Al gobierno lo veo patinando. El presidente dijo que si pudiera volver a hacer las objeciones a la ley estatutaria de la JEP lo volvería a hacer. Y por su parte, el sector privado dice que está rodeando al gobierno, pero sin aportar nada constructivo. Y yo estoy de acuerdo con Echavarría en que el gobierno es una variable muy importante para la economía. Si el gobierno no funciona la economía no funciona. Eso que decía Fabio Echeverry de que la economía va bien pero el país va mal, no es cierto… Particularmente tengo esa preocupación y también por el poco crecimiento económico. Si nosotros seguimos creciendo al 3% o aún al 4% no vamos para ninguna parte, porque nos estamos quedando atrás. Hay países que crecen al 7%, China crece al 8-9%; Corea, Tailandia, Malasia, Vietnam crecen al 7%. Nosotros ya estamos muy atrasados. En 1960 Colombia y Corea estaban más o menos iguales; ahora, Corea tiene entre 4 y 5 veces más del ingreso per cápita que nosotros. Si seguimos así nunca vamos a alcanzar ni a Chile, ni a Perú, mucho menos a Corea.

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¿Bueno y entonces qué se le ocurre que debemos hacer? Sentarnos a pensar. El gobierno ahora está viviendo una situación ideal pues ahí están todos los gremios y los empresarios rodeándolo. El gobierno debe aprovechar esa coyuntura y sentarse con ellos a definir entre todos una política de crecimiento para sacar el país adelante, en lugar de estar haciendo tanta maniobra para acabar con la paz. The Economist publicó hace pocos días un artículo sobre América Latina que dice muy claramente: “exportar o estancarse”. Y señala que las economías de América Latina no están creciendo suficientemente rápido para acercarse a los más desarrollados. Imaginen ustedes que a Colombia le tomaría 475 años para llegar al nivel de Estados Unidos en ingreso per cápita con las tasas de crecimiento que tenemos hoy. A Corea, Malasia, Tailandia y Vietnam les tomaría mucho menos tiempo. En el caso de Corea, alrededor de 14 años. ¿Qué hacen diferente los países asiáticos de lo que hacemos nosotros? Miremos estos indicadores: la productividad en Chile, en Malasia, en Costa Rica, en Corea es mejor que en Colombia. Esa es una variable crítica. Nosotros estamos padeciendo, inclusive, de tener tasas negativas de crecimiento de la productividad. Eso impide crecer mas allá de 3 a 3.5 por ciento a tasas sostenidas. ¿Cómo superamos esta situación? Con educación, conocimiento, disciplina y tecnología. Mientras los políticos sean los que definan cómo se quedan con la plata, aquí no habrá progreso en ese sentido. Se necesita inversión en educación, en tecnología, en salud, en infraestructura y en innovación. En materia de exportaciones el artículo de The Economist demuestra que están por encima de Colombia países como Chile, Costa Rica, Perú, México, Corea, Malasia, Tailandia, el Asia Pacífico. Lo que tendríamos que hacer es exportar mucho más, porque ahora estamos exportando un poco más de 14% del PIB. Por el contrario, países cercanos como Costa Rica exporta el 33.5% del PIB, Chile el 28.7%, Corea el 43%, Malasia el 71%, Tailandia el 68%. Este es el grupo de países que crece más aceleradamente.

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“Estamos padeciendo, inclusive, de tener tasas negativas de crecimiento de la productividad. Eso impide crecer mas allá de 3 a 3.5 % a tasas sostenidas”.

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En conclusión, tenemos que mejorar en productividad y diversificar, sofisticar y hacer crecer las exportaciones. Porque seguir exportando productos básicos o petróleo no tiene sentido. No nos da suficiente seguridad hacia adelante, ni genera empleo, ni se vuelve progreso. Si se crea riqueza, pero se disipa. Por ejemplo, en nuestras relaciones comerciales con Venezuela no fuimos prevenidos y no creímos que nos fueran a cerrar esa llave, como lo hizo el expresidente Chaves cuando entendió que nos podía hacer un gran daño. Pero vino el petróleo y suavizó la caída. Y no nos preparamos en la época de precios altos del petróleo para enfrentar una baja de los precios. Y ahora que está subiendo el petróleo vamos a estar otra vez felices y no nos prepararemos para la próxima caída. Y hemos dejado que la economía se petrolice. Es una especie de mal holandés y eso le hace daño a otros sectores e incrementa la dependencia de estas economías. En todas estas cosas tendríamos que estar trabajando y no lo estamos haciendo. La otra variable es la participación del sector manufacturero en la economía. En el caso de Corea 33%, Estados Unidos 67%, Chile el 19%, Colombia tiene solamente el 11%. Dejamos caer la participación de la industria en el PIB y nos llenamos de servicios de muy baja productividad. En este frente también debemos actuar. No tenemos un diagnóstico de todos estos indicadores que sea aceptado por todo el mundo, lo que es muy grave. No hay un diagnóstico claro, ni un consenso de cómo vamos a proceder. Por eso digo que la situación en este momento sería muy favorable para proponer soluciones y el gobierno lo que quiere es seguir haciendo lo mismo. Nadie está proponiendo nada distinto. “NOS GASTAMOS EL TIEMPO BUSCANDO TUMBAR LA JEP” ¿Cuándo usted dice que el gobierno lo que quiere es seguir haciendo lo mismo a qué se refiere? ¿Qué se debe hacer diferente? Ya nos gastamos más de medio año buscando tumbar la JEP y mientras tanto, la economía, el crecimiento y la situación social descuida-

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dos. Hoy veo un crecimiento muy mediocre, el peligro de un cambio radical en el gobierno al final del periodo y un desperdicio inimaginable de tiempo y de iniciativas. Se fueron las FARC y entregaron unos territorios y el gobierno dejó que los ocuparan las mafias, el ELN y los disidentes. Y esto no es solo culpa del actual gobierno sino también del anterior, que no impidió que los territorios que devolvió la insurgencia los ocuparan otros grupos armados. Nos entregaron medio país y lo dejaron ahí sin saber qué hacer hasta que vuelven los bandidos y se lo toman de nuevo. La gran falla que tenemos es que no hay políticas y por eso estoy tan de acuerdo con el señor gerente del Banco de la República. Aquí lo que hace falta es un gran cambio estructural y una mentalidad del gobierno diferente, que no se conforme con hablar sino que también se preocupe de ejecutar. Y el plato está servido para que lo hagan el gobierno y el sector privado ahora que están tan unidos y que el gobierno tiene mucho apoyo. Insisto en que tenemos que aumentar las exportaciones, mejorar la industria y la agricultura. Colombia tiene mucha tierra mal utilizada y dos terceras partes sin usar. Lo que se requiere es impulsar la agricultura y poner a la economía a crecer por lo menos un punto más al año.

❯ “Tenemos que mejorar en productividad y diversificar, sofisticar y hacer crecer las exportaciones. Porque seguir exportando productos básicos o petróleo no tiene sentido”.

Se necesitan un par de carreteras para poder aumentar la producción agropecuaria: una, la de la altillanura para llegar hasta Puerto Carreño que no arranca y la otra, en la que llevamos más 20 años sin haber resuelto el problema de los derrumbes, es la de Bogotá a Villavicencio y sus extensiones por Casanare y el Meta hacia el oriente. Esas carreteras pondrían a la gente a soñar y a emigrar en busca de ese sueño. Si las comenzamos a hacer y las terminamos en este gobierno, o a lo sumo en el próximo, no debe sorprendernos que haya un boom de producción en esos lugares que hoy en día son relativamente improductivos. Necesitamos un gobierno líder y un sector privado que le colabore y lo estimule y no solamente que lo rodee. A mí me parece bien la economía naranja pero no creo que esa sea la salida. Si hay más artistas, más bailarines, más programadores, mejor arte y más artistas, más telenovelas, más teatro, más ideas y mejores empresarios me parece magnífico, pero eso no va a sacar al país del relativo estancamiento en el que se encuentra, aunque si lo va a estimular. Se necesita una política de desarrollo sectorial, de la agricultura, la industria y los servicios de alto valor agregado y alta tecnología. Hemos logrado reducir la pobreza extrema pero todavía tenemos y Colombia es de las más altas.

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20 ❯ “El crecimiento

❯ “Mientras los políticos sean

del desempleo se lo estamos atribuyendo a la migración de venezolanos. Y yo no estoy tan seguro. Yo creo que a la larga nosotros vamos a ganar con esa migración de Venezuela”.

los que definan cómo se quedan con la plata, aquí no habrá progreso. Se necesita inversión en educación, en tecnología, en salud, en infraestructura y en innovación”.

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Tenemos que preguntarnos cómo transformamos la industria para producir una oferta de bienes con mayor sofisticación y demanda mundial para que podamos exportar. No tengo la respuesta, pero me da la impresión de que nadie está pensando en eso en serio. La Andi propone que se subsidien las exportaciones. Esto tendría sentido solamente si los subsidios son para los nuevos exportadores, no para los que ya lo hacen, Otra preocupación es el crecimiento del desempleo, que se lo estamos atribuyendo a la migración de venezolanos. Y yo no estoy tan seguro. Yo creo que a la larga nosotros vamos a ganar con esa migración de Venezuela. Los factores de crecimiento son fuerza laboral, capital y productividad. Nosotros tuvimos entre 5 y 6 millones de colombianos en Venezuela y allá los recibieron y los absorbieron. Y hoy tenemos que devolverles. En dos años los venezolanos van a ser dueños de tiendas, peluquerías, pequeños comercios y en una cantidad de cosas que son todas productivas para el país. En lugar de estar viendo como se desenvuelven los venezolanos, lo que hay que pensar es por qué en muchas empresas los prefieren y como volverlos a todos, colombianos y venezolanos, más productivos. ¿En medio de este panorama, le genera alguna preocupación el tema pensional? Lo primero que tenemos que hacer es enfrentarlo, No tratar de ponerlo debajo de la alfombra. Yo creo que tenemos dos problemas por resolver: salud y pensiones y la realidad es que no los hemos enfrentado. A nosotros nos vendieron la idea y yo la compré, de crear los fondos privados de pensiones. En el congreso no dejaron, entonces, que existiera la opción de un fondo de pensiones público que no estuviera basado en el ahorro sino en las contribuciones de la generación siguiente. Y ahora están tratando de obligar a la gente a pasarse a los fondos privados, cuando ya tiene un derecho adquirido de permanecer en el sistema que le permitieron escoger. Hay que buscarles una solución a los dos sistemas y no la han encontrado. En materia de salud hicimos una cosa que fue muy importante: aumentar radicalmente la cobertura. Pero realmente la falla fue no supervisar a todas las instituciones prestadoras de salud porque se han presentado muchos abu-

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sos. Nadie en este momento está mirando una reforma de la salud en serio. A partir de este diagnóstico que nos hace sobre la evolución de la economía, ¿usted se declara optimista o pesimista sobre el futuro del país? Yo soy optimista, pero hay que enfrentar los problemas. Hay que aprovechar un momento de tanto unanimismo como el que estamos viviendo para usarlo bien. Para organizar esto mejor, para ser productivos, para tener soluciones. Estamos en un momento clave para decidir el futuro de Colombia. Ojalá lo decidan bien. Yo pensaba que era bueno que existiera el esquema de gobierno-oposición pero no hasta el extremo de que no puedan ceder. No es la polarización lo que nos está afectando sino la intransigencia. En conclusión, una de las variables económicas que me preocupa es la del crecimiento, que lo veo mal; pensiones y salud los veo mal, seguridad y orden público lo veo pésimo, el

❯ “La gran oportunidad desempleo tiende a mejorar, inflación bien, que tiene Colombia es que una tercera parte de su tierra cultivable es la que está usando, mucha de ella mal utilizada, y tenemos dos terceras partes sin usar. Se necesita Impulsar la agricultura y poner a la economía a crecer”.

el manejo de tasa de cambio está bien. Me parece que en lugar de “matonear” al gerente del Banco de la República hay que hacerle caso, porque si él toma el riesgo de decir lo que dijo, es porque lo tiene preocupado la situación. Estoy plenamente identificado con una recomendación del artículo repetidamente citado del The Economist en el sentido de que “la izquierda tiene que entender que la disciplina fiscal y las exportaciones son indispensables y la derecha tiene que entender que los monopolios no contribuyen al crecimiento y que los salarios y la distribución del ingreso tienen que mejorar”. Eso es algo que nos hace falta entender y también encontrar maneras para discutir entre los polos opuestos de la opinión pública y de llegar a soluciones de compromiso. Al parecer, carecemos de dos atributos importantes. Uno es perdonar y el otro es saber perder, admitir las derrotas y buscar otros caminos. EC

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La economía en la Constitución de 1991

❯ Lo que el país necesita es aplicar las regulaciones

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de la Constitución del 91. Recortar el gasto y reducir la evasión no es tan fácil de un año para otro. ❯ No es buena idea vender activos como ISA y Ecopetrol para tapar huecos.

PARA EL EXMINISTRO GUILLERMO PERRY RUBIO, la Constitución del 91 tuvo la virtud de superar el falso dilema entre la posición neoliberal de defensa de la propiedad y la iniciativa privada y la de quienes sostenían que dotaba al Estado de mayores y más efectivos poderes de intervención. Quien fuera uno de los más activos participantes en la Asamblea Constituyente, es ingeniero y economista de la Universidad de los Andes, tiene doctorado de economía del Instituto Tecnologico de Massachusetts, (MIT) e hizo estudios de especialización en política fiscal. De la Carta del 91, sostiene que gracias a la conciliación que allí se logró se consagró el respeto a la propiedad privada al tiempo que estableció su función social y ecológica, con lo que se garantizó que el Estado debe propender por la competencia económica . “La Constitución generó una revolución, un cambio dramático en los servicios públicos domiciliarios y se estableció que quien estuviera proveyendo los servicios públicos tenía que cubrir todos los estratos sociales en su área de jurisdicción y adoptar un sistema de subsidios cruzados”. Usted, como uno de los protagonistas de la Asamblea Constituyente de 1991, tuvo activa participación en la definición del tema

“En la primera etapa de la Asamblea Constituyente cada uno de nosotros planteó su visión sobre lo que debía contener la constitución del futuro de Colombia”.

económico. ¿Qué repercusiones tienen hoy los cambios establecidos? Una vez expedida la constitución del 91 hubo quienes dijeron que era neoliberal porque protege mucho la propiedad y la iniciativa privada; otros, por el contrario, afirmaron que era exageradamente intervencionista y garantista, porque dota al Estado de mayores y más efectivos poderes de intervención de los que había tenido hasta ese momento y protege una amplia gama de derechos económicos, sociales y colectivos. Resulta interesante que existieran esos juicios contradictorios, porque lo que los constituyentes buscamos fue superar ese falso dilema. En la primera etapa de la Asamblea Constituyente cada uno de nosotros planteó su visión sobre lo que debía contener la constitución del futuro de Colombia. En esa primera intervención expuse que ese par de visiones extremas (el neoliberalismo y el intervencionismo) parten de considerar que el mercado y el Estado son antagónicos. Y que simplemente los neoliberales toman partido por el mercado y los intervencionistas por el Estado. Plantee que las nuevas corrientes de pensamiento económico, en particular las de la economía institucional desarrollada por el premio nobel Douglas North, señalaban que mercado y Estado no son antagónicos, sino complementarios. Que los mercados no fun-

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cionan bien cuando no hay buenas instituciones y buena regulación estatal y el Estado no promueve la libre competencia, pues solamente los mercados competitivos (no monopólicos) son eficientes. Y que, a su vez, el Estado presenta también fallas en su capacidad, de tal manera que cuando trata de hacer demasiadas cosas, que el mercado puede hacer mejor bajo buena regulación estatal, acaba haciéndolas muy mal. Vale decir, dejados a su arbitrio los mercados presentan muchas fallas que requieren la intervención estatal, pero el Estado también presenta muchas fallas cuando trata de hacer demasiadas cosas. Un par de semanas después las bancadas liberales presentamos un planteamiento escrito, que yo redacté, proponiendo como principio rector de la concepción económica de la nueva carta: “tanto mercado como sea posible y tanta intervención como sea necesaria”. Esta es una buena síntesis de la economía social de mercado que promueven hoy los partidos social demócrata y progresista, en el mundo entero. Este principio facilitó el consenso en la constituyente. La bancada del M19 se sumó a esta visión cuando convinimos con ellos que, como decía Teng Siao Ping, “no importa que un gato sea rojo o negro, con tal de que cace ratones”. Con ese lema los comunistas chinos decidieron no quedarse en la posición dogmática de que el Estado haga todo directamente (como con frecuencia parece querer Gustavo Petro), pues finalmente lo que importa es que todos los ciudadanos tengan acceso a servicios básicos de calidad y eso con frecuencia se consigue mejor con prestadores privados bajo buena regulación y supervisión del Estado. Esta concepción se desarrolló de manera particular en la nueva Carta para el caso de los servicios públicos domiciliarios En la Constitución del 91 se defendió el concepto de propiedad privada pero se agregaron normas frente a los monopolios y la competencia. ¿Qué pasa hoy con esas normas? La constitución del 91 protege la propiedad privada, pero al mismo tiempo le impone una función social y ecológica. Por ello permitió el desarrollo de figuras como la extinción de dominio cuando es adquirida ilegalmente o no cumple con esas funciones. Asimismo, consagra el derecho a la libre iniciativa (hasta el punto de que prohibió que el gobierno nacional,

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Para asegurar el acceso de los más pobres a los servicios públicos la propia Constitución ordenó que la regulación y supervisión del gobierno “garantice el acceso de todos los ciudadanos a servicios de calidad” y dispuso que hubiera subsidios para los consumos básicos de familias de ingresos bajos.

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los departamentales y municipales puedan ponerle trabas o exigirle licencias de funcionamiento por motivos no autorizados por ley), pero, al mismo tiempo, estableció la libre competencia como un derecho colectivo, que cualquiera puede defender mediante acciones populares, y ordenó castigar los abusos de posición dominante en los mercados. Eso ha conducido a las actuaciones recientes de la SIC contra abusos monopolísticos en mercados tan diversos como el azúcar, el cemento y los pañales, algo que antes no sucedía. Por demás, estas nuevas normas sobre competencia resultaron definitivas para la aprobación de nuestro ingreso a la OECD y condujeron a un enorme cambio en la prestación de los servicios públicos en Colombia. Bueno, pero también la Constitución trazó normas modernas para los servicios públicos. ¿Usted cree que se han interpretado correctamente? La Constitución del 91 generó una revolución en los servicios públicos domiciliarios (electricidad, agua, aseo, alcantarillado y gas). En primer lugar, dispuso que la comunidad organizada y el sector privado tienen el derecho de prestar servicios públicos domiciliarios bajo regulación y supervisión estatal y que el Congreso debía legislar sobre la materia. Cumpliendo con estas disposiciones constitucionales se expidieron en 1993 la primera ley de servicios públicos domiciliarios en la historia del país, y luego otras sobre electricidad y telecomunicaciones, se establecieron las comisiones autónomas de regulación (como la CREG) y la Superintendencia de Servicios Públicos (esta última creada directamente por la propia Constitución). Tomemos como ejemplo el caso del sector eléctrico. A partir de las leyes de 1993 que desarrollaron los preceptos constitucionales en este sector, el Estado invierte solo en las redes de transmisión a través de ISA y en electrificación rural, pero las grandes inversiones en generación y en distribución las hacen, en un mercado competitivo regulado, tanto empresas privadas como empresas públicas que eran muy buenas y que sobrevivieron a la competencia, tales como EPM. Antes el sector eléctrico se llevaba una de las mayores tajadas del presupuesto nacional, era un gran foco de corrupción (Corelca, las electrificadoras, la

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Empresa de Energía de Bogotá y el Guavio) y ocasionó la crisis fiscal de 1983. ISA y EPM se convirtieron después de estas reformas en grandes multinacionales que invierten con éxito en toda América Latina. Y la Empresa de Energía de Bogotá, que antes era el mayor foco de corrupción del distrito y lo mantenía quebrado, se convirtió en una “holding” que presta un excelente servicio en Bogotá y Cundinamarca a través de Codensa y Engesa con socios privados, maneja buena parte de los gasoductos del país a través de TGI, construye líneas de transmisión y le deja grandes rendimientos financieros al Distrito Capital. Algunos sectores en la asamblea constituyente tenían la preocupación de si los más pobres iban a acceder a los servicios con la entrada del sector privado. Para asegurar su acceso la propia Constitución ordenó que la regulación y supervisión del gobierno “garantice el acceso de todos los ciudadanos a servicios de calidad” y dispuso que hubiera subsidios para los consumos básicos de familias de ingresos bajos (que inicialmente pagaban los usuarios industriales y de ingresos altos y luego han

❯ ”En 1991 propusimos como principio rector de la concepción económica de la nueva carta: “tanto mercado como sea posible y tanta intervención como sea necesaria”.

venido quedando más a cargo del presupuesto nacional), con lo cual la prestación de los servicios se extendió a todos los barrios marginales y los pueblos pequeños, lo que no había sucedido cuando solo había empresas públicas sin regulación ni supervisión. Estas ideas ya las habíamos ensayado con mucho éxito en el sistema de gas domiciliario, por acuerdos entre Ecopetrol, Promigas y otros actores privados desde el gobierno Barco. Algo parecido sucedió en las telecomunicaciones, sector en el que había un atraso fenomenal bajo el monopolio de Telecom. Algo menos en el sector agua potable, por cuanto en este último caso no hay como introducir competencia sino que se trata de monopolios regulados. Es importante subrayar que ahora la Superintendencia de Servicios Públicos defiende efectivamente los derechos de los usuarios en todos esos sectores. Antes la única defensa contra los abusos era quemar las facturas en grandes manifestaciones. Otra de las grandes ventajas del nuevo régimen de servicios públicos con participación

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privada ha sido que el Estado ya no tiene que financiar todas las obras y todos los proyectos. Vale decir, se liberó capacidad fiscal para aumentar los recursos destinados a educación, salud, vivienda y protección ambiental Lo único que lamento es que no incluimos en estas normas al transporte porque nos limitamos a los servicios públicos domiciliarios. Si hubiéramos hecho desde el principio la reforma institucional que hasta ahora se está haciendo en ese sector, con la creación de una comisión de regulación (la CRIT), una unidad de planeación integrada (la UPIT) y el fortalecimiento de la Superintendencia de Transporte, no hubiéramos tenido tanto atraso y corrupción. Se ha criticado mucho que la Constitución de 1991 fue muy garantista en materia de derechos económicos y sociales y por eso afectó las finanzas públicas… La Constitución del 91 estableció tres tipos de derechos: (1) los fundamentales (como el derecho a la vida, a no ser privado de libertad sin orden de juez, a la libertad de expresión y de asociación, etc), que son de inmediato cumplimiento y están amparados por la tutela; (2) los colectivos (medio ambiente, espacio y patrimonio público, libre competencia), amparados por la acción popular; y (3) los económicos y sociales, que son de progresivo cumplimiento. Ha habido, sin embargo, dos tipos de problemas con graves consecuencias de orden fiscal y de equidad, a mi juicio por equivocaciones de la Corte Constitucional. El más complejo es el problema de la salud que la Corte convirtió en un derecho fundamental, de inmediata aplicación y amparado por la tutela. Al principio se fue tanto la mano que cualquier tratamiento por costoso o ineficaz que fuera se le podía exigir a un seguro de salud que debe tener unas finanzas balanceadas. Luego la Corte dijo que, aún si es un derecho fundamental, puede ser limitado por una Ley Estatutaria. Hasta el día de hoy este problema no está bien resuelto. De no resolverlo el seguro será financieramente inviable y se seguirá debilitando la calidad para todos por atender casos individuales demasiados costosos, lo que acaba siendo además inequitativo. Ni los países mas ricos pretenden que sea posible financiar cualquier tratamiento a cargo del seguro de salud.

GUILLERMO PERRY 1994 / 1996

“Ha habido dos tipos de problemas con graves consecuencias de orden fiscal y de equidad, a mi juicio por equivocaciones de la Corte Constitucional. El más complejo es el problema de la salud que la Corte convirtió en un derecho fundamental, de inmediata aplicación y amparado por la tutela”.

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JUAN CAMILO RESTREPO 1998 / 2000

La otra equivocación ha sido la de no considerar apropiadamente cuando hay conflictos entre derechos y como resolverlos. Este ha sido el caso, por ejemplo, de los fallos sobre salario “digno”, especialmente a favor de los servidores públicos (eg, los ajustes anuales no pueden ser menores a la inflación) que en ocasiones (como durante la crisis de 1999-2002 afectaron gravemente el “derecho al trabajo” (induciendo desempleo e informalidad), crearon un desequilibrio muy inequitativo con lo que estaba sucediendo con los salarios e ingresos en el sector formal e informal privado y dificultaron mucho el ajuste fiscal. Por estas razones el gobierno Santos promovió la introducción del “incidente fiscal” en una reforma parcial a la constitución, pero esta figura, ajena al cuerpo constitucional, ha tenido poco efecto. Hubiera sido mejor incorporar la “sostenibilidad fiscal” como un derecho colectivo, como lo es, pues una crisis fiscal nos perjudica a todos. Dicho esto, la crisis fiscal del 99 tuvo mucho mas que ver con las consecuencias de la descentralización muy rápida de recursos y los costos asociados con la agudización del conflicto interno en los 90 También se ha generado un largo debate sobre la descentralización y el desequilibrio fiscal… Era fundamental descentralizar un poco al Estado. Vivíamos en un país muy descentralizado y diverso en todo (la población -un país con muchas ciudades-, la actividad económica, cultural, política) pero con un Estado super centralizado impuesto por Nuñez y los sectores más conservadores en 1986. Ya reformas constitucionales previas habían iniciado un proceso de descentralización administrativa (la de 1968, con el situado fiscal y la cesión parcial del impuesto a las ventas a los municipio) y política (la de 1983 con la elección de alcaldes). Pero había mucha presión para ir más lejos y varios constituyentes fueron elegidos con el mandato de llevar más recursos a sus regiones. Esa presión por descentralizar el gasto acabó generando un desequilibrio fiscal en la nación. La crisis fiscal que tuvimos en el 99 se debió principalmente a la velocidad de aumento de las transferencias. Por eso en el gobierno de Pastrana, siendo ministro de Hacienda Juan Manuel Santos, tuvieron que limitar las trans-

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ferencias porque su crecimiento estaba reventando al gobierno nacional. También contribuyeron los mayores gastos en el Estado que se hicieron con la reforma de la justicia en la Constitución como la creación de la Fiscalía, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura y el aumento grande que hubo que hacer del pie de fuerza para atender el creciente problema de orden público. Por todo eso pasamos de un Estado que tenía un tamaño de 10 al 12% del PIB, a uno del 18 al 20% del PIB. Casi se duplicó el tamaño relativo del Estado frente a la economía. Y aunque en los gobiernos Gaviria y Samper hicimos 2 reformas tributarias en cada uno y los recaudos se elevaron cerca de 6 puntos del PIB, no fue suficiente. No fue una sola causa la que generó el desequilibrio fiscal, pero no es cierto que hubiera sido responsabilidad principal de que la constitución fuera muy “garantista”. Fue mas de la descentralización fiscal demasiado rápida y los gastos crecientes del conflicto.

❯ “No es lógico vender las gallinas de los huevos de oro, como ISA y Ecopetrol, para tapar un hueco. Ni es buena práctica contable considerarlos como ingresos corrientes”.

De otra parte, la prestación de servicios ha mejorado mucho en varias ciudades y en unos pocos departamentos con la descentralización, pero en otros casos ha habido historias de horror por falta de capacidades o por captura de recursos y corrupción. Es importante hacer un análisis desapasionado en cuanto a los ajustes que se deberían introducir al esquema vigente para lograr más casos de éxito y tener menos historias de horror. ¿Usted qué opina de vender activos como Ecopetrol y parte de ISA para atender los compromisos del Marco Fiscal? Como no ahorramos casi nada del boom de ingresos fiscales petroleros que tuvimos entre el 2003 y el 2014, durante los gobiernos de Uribe y Santos, y elevamos mucho el gasto y la inversión pública en esos años, el país ha tenido que hacer un ajuste fiscal muy fuerte desde que cayeron los precios del petróleo. Primero, porque el gobierno Santos para poder cumplir con la regla fiscal, cuando perdió el plebiscito y no pudo presentar toda la reforma tributaria

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que le habíamos recomendado en la comisión asesora, se dio la pela y subió el IVA hasta 19% pero completó lo que requería con impuestos temporales. Por eso ya sabíamos que desde el 2020 habría un hueco. Pero lo agravó la ley de financiamiento del gobierno Duque, porque redujo la carga tributaria a las empresas (lo que está bien) y aumentó mucho los incentivos tributarios (lo que no es bueno) sin compensar las pérdidas con otras medidas tributarias. El Marco Fiscal de Mediano Plazo prevé cumplir con la regla fiscal, en primer lugar porque proyecta un aumento considerable del crecimiento económico como consecuencia de la rebaja de la carga tributaria a las empresas de modo que piensa que esas rebajas se pagan solas. Eso no sucedió cuando los gobiernos Reagan o Trump hicieron algo parecido en los EEUU o la Tatcher en el Reino Unido. En segundo lugar, prevé un recorte muy fuerte del gasto corriente y una reducción drástica de la evasión y la venta de activos. Es muy importante controlar la evasión y recortar el gasto, pero no es tan fácil lograr resultados dramáticos en estas materias de un año a otro. Finalmente, propone acabar de cerrar el hueco con venta de activos. Pero estos no son ingresos corrientes y no es lógico vender las gallinas de los huevos de oro, como ISA y Ecopetrol, para tapar un hueco. Ni es buena práctica contable considerarlos como ingresos corrientes. En síntesis, no se ve muy claro cómo va a cumplir el gobierno con la regla fiscal del 2020 en adelante. Tanto el Fondo Monetario como las agencias calificadoras de riesgo han advertido estos problemas. También se ha dicho que la del 91 es una Constitución verde… Así es. La Constitución del 91 no solamente ordena a las 3 ramas del Estado otorgar prioridad al objetivo de mantener un ambiente sano, sino que le entregó a los ciudadanos un instrumento efectivo para exigir el cumplimiento de este mandato: la acción popular. Obviamente la Carta no quiso llegar al extremo de que los objetivos conservacionistas impidieran el desarrollo, como pretenden hoy algunos grupos, porque entonces el cumpli-

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“No se ve muy claro cómo va a cumplir el gobierno con la regla fiscal del 2020 en adelante”.

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miento de todos los derechos económicos y sociales quedarían en entredicho. Por eso el criterio adoptado por la Carta fue el del “desarrollo sostenible”: se trata de buscar un mayor bienestar económico de todos los ciudadanos en forma tal que no se degrade el medio ambiente (que siempre resultará afectado por cualquier acción humana) hasta el punto de hacer imposible el desarrollo subsiguiente. El mundo ha ido desarrollando tecnologías y prácticas que permiten conciliar estos objetivos. Es lo que debemos hacer sin dar la espalda ni a la protección ambiental ni al desarrollo económico y social de nuestro país y nuestras regiones. Una de las grandes contribuciones de la Constitución del 91 fue la autonomía del Banco de la República. ¿Cómo ha respondido el banco central a esa responsabilidad? Coincido en esa apreciación. El “nuevo” Banco de la República se caracteriza por su autonomía, pero también porque se le prohibió otorgar crédito de fomento y financiar directamente al Gobierno con base en recursos de emisión (lo último salvo circunstancias especiales con voto unánime de sus miembros, lo que hasta ahora no ha ocurrido), como hacía antes. Vale decir, se le dio autonomía pero se limitó su función a la de autoridad monetaria y cambiaria. Gracias a estos dos cambios y a su decisión de adoptar una política de metas de inflación objetivo a partir de 1999, logramos finalmente derrotar la inflación. Un gran logro. Lo que no significa que no haya ni deba haber un debate legítimo sobre la forma precisa como el banco cumple con sus funciones. El éxito conseguido en materia monetaria con esta nueva institucionalidad ha llevado a pensar en hacer algo parecido en materia fiscal, aunque no idéntico pues la política fiscal no se puede delegar totalmente a un organismo técnico. Eso exigiría convertir al actual Comité Consultivo de la Regla Fiscal en un Consejo Fiscal más autónomo y con mayores funciones, como se ha hecho en varios países de la OECD y algunos pocos en desarrollo. Es un tema importante que debemos estudiar con cuidado EC

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El sector público es demasiado pequeño para las 30 tareas que tiene pendientes ❯ Hay que repensar a fondo el cambio estructural de nuestro sistema tributario,

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porque el actual no da suficientes recursos. Es necesario garantizar un gasto decente en ciencia y tecnología.

EL EXMINISTRO JOSÉ ANTONIO OCAMPO, uno de los más prestigiosos economistas del país, considera que en Colombia el sector público es demasiado pequeño para las tareas que tiene pendientes, especialmente en el campo social. “Necesitamos un Estado más grande. Hay que tener en cuenta que la Constitución del 91 creó el concepto de derechos sociales, con sus múltiples implicaciones en demanda de educación, salud y otros servicios sociales para todos. El Estado se ha ido expandiendo, pero todavía tiene necesidades insatisfechas enormes” Con la autoridad que le da una brillante carrera de servicios al país, su experiencia en el manejo de las finanzas públicas, en planeación económica y social, en política agraria, en la dirección de importantes organismos económicos internacionales y como profesor en las más importantes universidades de Colombia y Estados Unidos, Ocampo planteó profundas tesis sobre la actualidad y las perspectivas económicas del país. Las demandas que enfrenta el Estado colombiano Siendo director del Departamento Nacional de Planeación (DNP) contribuyó a la construcción del plan de desarrollo “El Salto Social”. “Hicimos una gran concertación nacional para discutir prioridades para las regiones. Fue el primer plan de desarrollo bajo la Constitución del 91. El principal resultado que logramos fue el avance en la cobertura de los servicios so-

ciales. Un segundo resultado fue la estabilidad económica en medio de una crisis política profunda. Un tercer avance fue el fortalecimiento de las relaciones con todas las entidades financieras: el BID, el Banco Mundial y la CAF. Nos metimos, además, de lleno en el mercado de bonos internacionales. Fue tal la sobredemanda de bonos a diez años que tuvimos a comienzos de 1997 que yo decidí ofrecer bonos a 30 años por primera vez” Bajo su orientación y liderazgo se lanzó también el mercado moderno de TES. “Esa fue una de mis principales obras como Ministro de Hacienda, el desarrollo de un mercado amplio de TES respaldado por los llamados ‘creadores de mercado’. Los títulos a TES a un año y algunos a dos años se emitieron a tasa fija, pero sostuve que, debido a la inflación, que a mi juicio iba a bajar (sobre lo cual tuve razón) deberían ser indexados, es decir atados al UPAC en aquel momento”. Recuerda, de igual manera, que cuando llegó al Ministerio de Hacienda vivió un proceso un tanto frustrante pero que tuvo un desenlace muy favorable. “Había un endeudamiento privado en el exterior galopante. Cuando a mí me dicen que el sector público fue el causante de la crisis del 1998-99 yo sostuve que el problema más importante fue el endeudamiento externo privado. Por lo demás, la deuda pública total era el 19% del PIB, como la mitad de lo que es hoy en día. Teníamos un déficit fiscal, pero en los diez años siguientes el país tuvo déficits fiscales más altos. Además, el déficit consolidado

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del sector público era más bajo. La administración Samper no fue irresponsable fiscalmente”. Y agrega: “Yo comencé un ajuste fiscal gradual para frenar la tendencia ascendente de la deuda pública nacional, incluyendo cancelar las cuentas por pagar que dejó mi antecesor. El déficit fiscal explotó después por la recesión Por otra parte, siempre he sostenido la teoría de que el gran error que cometieron cuando se desataron los efectos sobre el país de la crisis asiática a comienzos de 1998 fue no haber soltado la tasa de cambio a tiempo. Les dio susto en la Junta del Banco de la Republica hacerlo y decidieron aumentar las tasas de interés para evitar que se viniera una devaluación muy fuerte”. En mayo del 98, cuando ya era Secretario Ejecutivo de la CEPAL, insistió con el nuevo Ministro, Antonio Urdinola, en su propuesta para que soltaran la tasa de cambio. Le dijo: “no sigan controlando los efectos de la crisis asiática con tasas de interés.” Y agrega: “Todavía creo que fue un error tratar de manejar la crisis así y no con tasa de cambio. Los que se afectaron con las tasas de interés altas fueron

❯ “Colombia es buen ejemplo de progreso en frentes como el acceso a la educación y la salud, así como en servicios públicos”.

los hogares, la gente que perdió sus viviendas como consecuencia de un UPAC que ya estaba atado a las tasas de interés y no a la inflación, así como las empresas medianas y pequeñas endeudadas en pesos. A las empresas grandes las golpeaba más la devaluación pero ya en los años 80 se había creado un buen mecanismo por el cual el Banco de la República ayudaba a hacer más gradual el ajuste de la tasa de cambio sobre las deudas. Básicamente el Banco les prestó entonces en pesos a las empresas para que permitieran ese ajuste más gradual.” Ocampo participó en la creación del fondo de estabilización para el manejo de la bonanza petrolera, fue negociador de Colombia en la búsqueda de integración económica con México y Venezuela, Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y miembro de la Misión Rural que produjo uno de los mejores documentos de política pública sobre la situación agraria de Colombia. Hoy es materia de debate en el país si la estructura del sector público debe achicarse o debe crecer para enfrentar los desafíos de

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la política económica y sobre el particular el exministro Ocampo sostiene: “Yo soy de aquellos que piensan que el sector público es demasiado pequeño en Colombia para las tareas que tiene pendientes. Necesitamos un Estado más grande. Hay que tener en cuenta que la Constitución del 91 creó el concepto de derechos sociales con sus múltiples implicaciones en demanda de educación, salud y otros servicios sociales para todos. El Estado se ha ido expandiendo, pero todavía tiene necesidades insatisfechas enormes. Lo que se hizo en la década del 90 y ha continuado en parte durante el siglo actual fue hacer crecer gradualmente el sector público, precisamente para absorber los mandatos de la Constitución del 91 en materia social.” Consideró que hoy Colombia es buen ejemplo de progreso en frentes como el acceso a la educación y la salud, así como en servicios públicos. Eso se ha hecho bien, pero subsiste el problema de la desigualdad social enorme. “En un país tan desigual como el nuestro necesitamos un Estado que proteja los derechos económicos y sociales de los más desfavoreci-

Fuente: Cuenta Satélite de Cultura - DANE

“En un país tan desigual como el nuestro necesitamos un Estado que proteja los derechos económicos y sociales de los más desfavorecidos”.

dos. La mayor parte de la población no puede pagar la educación, no puede pagar la salud y eso tiene que hacerse a través del gasto público. Yo insisto en la teoría de que nosotros tenemos un gobierno demasiado pequeño para las tareas que tiene pendientes en materia social”. A su juicio, a las demandas asociadas a la desigualdad social se unen las que genera la fragmentación geográfica de Colombia y las de integración nacional con el mundo. “Ningún país del mundo –dijo-- tiene la cantidad de cordilleras que tenemos nosotros. Aquí para ir de Bogotá al Pacifico, a Buenaventura, hay que bajar una cordillera y atravesar dos más. Entonces, tenemos un problema de infraestructura física asociado a la geografía que es un tema no resuelto y que hay que enfrentar.” Ciencia y tecnología El exministro Ocampo se entusiasma al referirse a este tema: “Nos queda, además, el reto de la competitividad y el de ciencia y tecnología. Hoy en día con esta cuarta revolución industrial que ya llegó uno tiene que garantizar un gasto decente en ciencia y tecnología”.

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Recuerda que durante su gestión como Director del DNP y Ministro de Hacienda, en los años 1995 a 1997 logró aumentar cada año en 50% el presupuesto de Colciencias. “El presupuesto que dejé lo recortaron después dramáticamente”. Recordó que Colciencias era una dependencia de Planeación Nacional y el director del DNP presidia el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. “Lo peor que hicieron fue pasar el sistema de ciencia y tecnología a ser un departamento Administrativo dependiente de la Presidencia de la Republica.” Sostuvo que el sistema de ciencia y tecnología es, por definición, de todo el gobierno. “Por eso tenía sentido que estuviera vinculado al DNP, que es la entidad intersectorial que tiene el país en materia económica. Espero, sin embargo, que ahora funcione bien como Ministerio.” Reforma tributaria estructural Le preguntamos qué modelo de país debería tener Colombia a mediano y largo plazo y con prudente optimismo respondió: “Es muy complicado señalar que modelo de país recomienda uno. Yo diría que en materia social mi modelo es el de los países escandinavos, de protección social integral para todos, pero esa es una aspiración de largo plazo. En todo caso, hay que admitir que en política social Colombia ha avanzado mucho, pero falta plata para hacer más”. A propósito, consideró que hay que repensar a fondo el cambio estructural de nuestro sistema tributario, porque el actual no da suficientes recursos: “uno de los grandes problemas de nuestro sistema tributario es que las personas naturales pagan muy pocos impuestos. Aquí hay una protesta permanente en los sectores altos dizque porque pagan muchos impuestos y yo puedo afirmar, después de muchos estudios y análisis, que las personas naturales pagan en promedio pocos impuestos, y estos están además recargados sobre los asalariados. En Estados Unidos y varios otros países desarrollados, las empresas pagan menos, pero es porque las personas naturales pagan más. Otro problema que tenemos y que empeoró en los últimos años es la cantidad de beneficios tributarios específicos que existen en el impuesto de renta de las sociedades, que nunca se han evaluado claramente. Hay una verdade-

“Todos los estudios que se han hecho muestran que lo que se redistribuye en América Latina por la vía fiscal es una mínima fracción de lo que se redistribuye en los países desarrollados”.

ra manada de beneficios tributarios y eso hay que sanearlo”. Sobre este mismo aspecto puntualizó: “Necesitamos una reforma estructural con efectos significativos frente a la desigualdad. Todos los estudios que se han hecho muestran que lo que se redistribuye en América Latina por la vía fiscal es una mínima fracción de lo que se redistribuye en los países desarrollados, incluso en los Estados Unidos. Un país tan desigual como el nuestro tiene dos frentes de acción esenciales para reducir la desigualdad: una buena política de formalización laboral y una redistribución por la vía fiscal, a través del sistema tributario y del gasto público.” Ocampo, actualmente miembro de la Junta Directiva del Banco de la República, recordó que en la comisión de reforma tributaria que se convocó en el gobierno Santos una de las cosas que se propuso fue precisamente acabar con el impuesto de renta a las sociedades y establecer un nuevo impuesto igual para todas. “Creo que esa es la mejor forma. A cambio de descuen-

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tos tributarios, prefiero que los beneficios que otorgue el Estado se hagan a través del gasto público, porque así sabemos a quiénes están asignados y cuánto cuestan. Hace años, cuando era Ministro de Agricultura, creamos para el sector agrícola un incentivo a la capitalización rural, por la vía del gasto. Ahora volvieron a establecer beneficios tributarios directos para las empresas agrícolas”. Tasa de cambio Con respecto al manejo de la tasa de cambio formuló las siguientes precisiones: “Yo tengo una obsesión por la tasa de cambio. En los países con régimen de apertura comercial, uno de los instrumentos básicos que afecta la competitividad de las empresas exportadoras y de las que compiten con importaciones, es la tasa de cambio. Cuando la revaluación es muy fuerte se generan efectos muy nocivos. De hecho, soy de la teoría de que hoy estamos pagando los efectos de la revaluación que tuvo lugar durante las bonanzas

❯ “Hoy en día con esta cuarta revolución industrial que ya llegó uno tiene que garantizar un gasto decente en ciencia y tecnología”.

petroleras, ya que se destruyó mucha capacidad productiva exportadora y de empresas que compiten con importaciones. El problema de la revaluación es que genera procesos de destrucción de empresas que son muy costosos a largo plazo.” Triángulo de oro Para concluir, el exministro José Antonio Ocampo afirmó que una de las buenas características que tiene la institucionalidad colombiana es lo que denominó “el triángulo de oro” constituido por el Ministerio de Hacienda, el Banco de la República y el Departamento Nacional de Planeación. “En muy pocos países existe un DNP como el nuestro, porque la Constitución del 91 le dio mucho poder a la planeación. Es la agencia intersectorial que tiene el Presidente de la Republica para coordinar los temas económicos, sociales y ambientales. Esa es la gran virtud de Planeación Nacional. Necesitamos un DNP muy fortalecido y con una articulación sólida con el Presidente de la República. EC

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Hace falta decisión política para no quedarle mal al posconflicto ❯ Hay que rescatar la confianza nacional.

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❯ No se requieren más normas, lo que necesitamos es que el Estado funcione. ABOGADO Y ECONOMISTA de la Universidad Javeriana se especializó en derecho económico en la London School Economics y es doctor en derecho administrativo en la Sorbona de Paris. Con la tranquilidad que lo caraceriza pero enérgico en sus posturas, el exministro de hacienda, advierte que en la actual coyuntura no se necesitan más reformas. Restrepo señala que hoy se están proponiendo muchas cosas. Pero cuando uno va a la esencia encuentra mucha hojarasca. “Creo que hay que volver a lo fundamental pero bien hecho y bien calificado. Siempre habrá que hacer ajustes, pero más que cientos de propuestas de reformas, más que constituyentes, lo que se requiere es decisión política, ejecutar y hacer cumplir la ley. Ahí es donde estamos fallando”. Y se declara muy escéptico sobre el cumplimiento de los compromisos adquiridos en el acuerdo de paz. “Le estamos quedando bien a la paz con la firma de los acuerdos pero mal al posconflicto porque lo estamos ejecutando muy mal. Y no solo en el actual gobierno. Esto empezó a cojear en los últimos años de la administración Santos, para ser justos”. ¿Qué percepción tiene usted hoy sobre la situación económica del país? En varios temas veo que estamos ahí en el grupo medio; vamos a tener un crecimiento del tres y pico, tenemos una inflación controlada gracias no al gobierno sino al Banco de la República. Pero empiezo a ver unos nubarrones más grandes de lo que le han contado al país

“Vamos a tener en la cosa fiscal. La situación fiscal habría que contarla de manera completa. Ya las agencias un crecimiento calificadoras empiezan a mostrarse muy escépticas sobre las cifras fiscales del país sobre del tres y todo a partir del año 2020 en adelante. pico, tenemos La cantidad de gastos represados tienen una magnitud que el país no se ha dado cuenta una inflación pero que va a tener que reflejarse. Voy a poner controlada gracias un ejemplo: Hay un fondo que se llama el fondo de estabilización de combustibles que por no al gobierno razones que tampoco han sido bien explicasino al Banco de das tiene un déficit que se dejó crecer a unas dimensiones descomunales. En este momento la República”.

tiene más de doce billones de pesos de déficit. Lo que dice el plan de desarrollo es: instrúyase al ministerio de hacienda para que absorba ese déficit y ¿cómo lo absorbe? con deuda pública. Entonces, un departamento de crédito publico absorbiendo doce billones de pesos, que son cuatro veces más de lo que ahora se le autorizó al gobierno, con la flexibilización de la regla fiscal, para que tomara tres billones más de deuda para manejar el tema de los venezolanos. Esta sola cosa que trae el plan de desarrollo es cuatro veces eso, entonces, cuando lo absorba el crédito publico vamos a tener que hacer otra flexibilización de la regla fiscal, es decir, un endeudamiento mucho más grande. Así, hay una serie de tomas gordos, muy graves, que están allí como en la penumbra y si eso sigue así vamos a terminar muy mal. Adicionalmente, resulta que los costos que van a tener todas las deducciones, exenciones y privilegios de la ley de financiamiento le van a

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pegar a las cuentas fiscales del país. Entonces, veo con preocupación que unos nubarrones que había sobre las finanzas públicas tienen la posibilidad de convertirse en unos cumulus limbus que llevarían a que las agencias calificadoras empiecen a deteriorarnos en su calificación. ¿Frente a este panorama, el gobierno tendría que ir pensando en una nueva reforma tributaria o ley de financiamiento como la denomina el ministro Carrasquilla? Eso es lo que debería hacer el gobierno pero ya salió el ministro de hacienda a decir que el año entrante no habría nueva reforma tributaria. Todos los observadores, y con razón, consideran necesaria una nueva reforma tributaria. Si el gobierno ha dicho que no va a hacer reforma tributaria entonces cómo va a manejar ese déficit creciente. Quizás vendiendo activos públicos, el más valioso de los cuales es un porcentaje de las acciones de Ecopetrol. Ahí salió el presidente de Ecopetrol a decir que no le gusta esa fórmula, entre otras cosas porque para implementarla, dada la legislación, las ofertas, los trámites que tienen que adelantarse, aún si el gobierno decide vender unos puntos de sus acciones de Ecopetrol, eso toma por lo menos dos años. Entonces, no veo que esa sea la otra fórmula que les vaya a funcionar. Por lo demás, el clima político está muy complicado. La otra solución es poner a la DIAN a hacer unos recaudos nuevos inmensos y puede que eso les dé algo pero por el momento lo que le está salvando el año al gobierno fiscalmente son los ingresos normales como accionista de Ecopetrol que está recibiendo 5 o 6 billones más por los nuevos precios del petróleo con los que no contaba. De ahí estamos pegados. Eso es lo que está salvando las cosas. Porque si el gobierno mismo dice que no va a hacer reforma tributaria toda la máquina de costos está andando. ¿Usted qué perspectivas le ve a la economía, a qué horizonte económico estamos enfrentados? Yo veo un horizonte relativamente despejado pero tiene que ir acompañado de algo que le está faltando a la política económica, que es claridad y transparencia. Todos los días salen cifras, unas se superponen a otras. Mencionábamos no más la situación del plan de desarrollo que contempla jubilosamente que va a

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“Yo veo un horizonte relativamente despejado pero tiene que ir acompañado de algo que le está faltando a la política económica, que es claridad y transparencia”.

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haber inversiones por 1.200 billones de pesos en el cuatrienio. Para tener un orden de referencia, un presupuesto normal está valiendo, digamos 250 billones, es decir, el actual plan de desarrollo incluye inversiones casi por cinco veces el valor de un presupuesto. Primera claridad que hay que hacer: estamos duplicando y volviendo a hacer las cuentas de las inversiones inerciales que se van a realizar o son inversiones nuevas. Eso no se ha dicho con claridad. El plan de desarrollo tiene una ponencia para segundo debate de 1.200 páginas, unas bases del plan de desarrollo que el propio plan las incorpora como parte normativa dentro del mismo, como 380 artículos y hay sobre las mesas directivas del congreso cerca de tres mil proposiciones de los parlamentarios. Es decir, cuando hay demasiadas cosas es porque no se han definido las grandes inversiones prioritarias del país. La Constitución Nacional dice en su artículo 399 que lo que hará el plan de desarrollo es señalar cuales son las grandes inversiones prioritarias del país. Cuando uno mira los antecedentes del plan de desarrollo en la constitución del 91, encuentra que lo que quisieron algunos constituyentes como Alvaro Gómez, es que en el plan de desarrollo se financien fundamentalmente las obras inconclusas y se terminen los “elefantes blancos”, pero aquí nos metimos a listar todo, olvidando que en Colombia no se puede gastar un solo peso sino está autorizado en el presupuesto. Entonces, usted puede tener un plan de inversiones que valga 1.200 billones de pesos pero si eso no se traduce en unas autorizaciones del presupuesto, se quedan escritas. Todos estos son ejemplos de cómo está de confusa la información económica de origen gubernamental y a mí me da la impresión de que las agencias calificadoras y los bancos multilaterales están empezando a mirar con desconfianza todo esto. Las últimas declaraciones de las agencias ya son muy dicientes. Como si todo esto fuera poco, llegó un documento de rutina de la Dirección Fiscal del Ministerio de Hacienda al congreso, que es como un abrebocas, que dice cómo va a quedar el presupuesto del año entrante y lo que señala el ministerio de hacienda es que la situación está tan apretada que ese presupuesto lo vamos a tener que reducir doce billones de pesos con relación al presupuesto que se está ejecutando.

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Entonces, uno se hace la pregunta de sentido común ¿cómo van a caber y dónde van a caber unas inversiones faraónicas gigantescas como las que prevé el plan de desarrollo donde tienen que aterrizar un presupuesto que lo que se está es contrayendo?. ¿Después de esa mirada crítica a lo que está pasando, qué formulas o medidas de carácter inmediato se le ocurren pensando en el futuro? Hay que dejar de saturar y de atiborrar el país de normas e iniciativas y volver un poco a las cosas fundamentales. Y aún las cosas fundamentales no están aclaradas. En el programa de modernización de la red de carreteras, no están cerradas financieramente muchas de las obras de 4G que se necesitan con urgencia para desembotellar el desarrollo del país. Entonces, más que cosas nuevas hay que ver cómo se va a financiar el programas vial, el de las grandes carreteras y el de las carreteras terciarias, ya que ambas están dibujadas pero sin muchas claridad. En el caso de la salud, donde tenemos una crisis monumental, el gobierno ha dicho que va a promover una ley de

❯ “Más que cosas nuevas hay que ver cómo se va a financiar el programa vial, el de las grandes carreteras y el de las carreteras terciarias, ya que ambas están dibujadas pero sin muchas claridad”.

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punto final pero no ha explicado que quiere decir una ley de punto final. Como se van a arreglar las finanzas de la salud? Eso no está claro. Se están proponiendo demasiadas cosas pero cuando uno va a la esencia ve una hojarasca muy grande. Yo creo que lo mejor es volver a lo sencillo y a lo fundamental pero bien hecho, bien calificado. Un plan que tiene unas bases de 1.000 páginas, una ponencia para segundo debate de otras tantas y trescientos y pico de artículos es porque no ha ido a lo fundamental. ¿Usted cree que se requiere una reforma de la estructura del Estado. Necesitamos un Estado más grande? Siempre habrá que hacer ajustes aquí y allá pero más que unas reformas, que unas constituyentes, se requiere hacer cumplir lo que ya existe. Ahí es donde estamos fallando. Por ejemplo: yo me llevé una gran sorpresa con estos abusos que cometieron las empresas aéreas con los precios de los pasajes a finales de año y en Semana Santa. Dicen que la Superintendencia de Industria y Comercio no tiene jurisdicción para controlar prácticas restrictivas o “cartelizantes”

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de las empresas aéreas y que ellos pueden poner el precio que les venga en gana. Eso no es de reformar el Estado. Si pusieron en cintura a los cementeros, si pusieron en cintura a los de los cuadernos, si pusieron en cintura a los del papel higiénico, como es que no van a poder controlar los abusos de tres o cuatro compañías aéreas. Se trata de que ese Estado que tenemos funcione mejor, porque no está funcionando bien. ¿Para rescatar la confianza perdida en las instituciones qué se debería hacer ? ¿Por qué el tema de la vivienda rural, que es clave en las políticas de paz, vuelve a salir a la discusión? Porque se descubrió que allá en Rosas (Cauca) al Fondo de Adaptación le habían tomado el pelo y no habían construido 15 casas que un contratista tenía a su cargo. Pero lo grave es que hace un año no se entrega una sola vivienda rural en Colombia. Es muy lamentable que no hubieran hecho a tiempo la reubicación de estas viviendas, pero es que tenemos paralizado uno de los programas cruciales de equidad y desarrollo rural que es la vivienda. Cuál es el presupuesto que tienen, cuál es la infraestructura administrativas con la que se va a hacer. Como es que hemos pasado de entregar entre el 2012-2013 un promedio de 45.000 viviendas rurales y hoy se están entregando cero viviendas. Ni siquiera las de Rosas. Entonces, muchas veces más que normas yo veo que hace falta decisión política para ejecutar y hacer cumplir muchas cosas. Yo soy muy escéptico, como van las cosas. Le estamos quedando bien a la paz con la firma de los acuerdos pero mal al posconflicto porque lo estamos ejecutando muy mal. Y no solo en este gobierno; empezó a cojear en los últimos años de la administración Santos para ser justos. Creímos que bastaba con que se firmaran esos acuerdos de paz y que todo lo demás se iba a dar por añadidura y resulta que están saliendo los informes de organismos como el Instituto Kroc (anexo a la Universidad de Notre Dame) y el Cerac de la Universidad Javeriana que coinciden en sus conclusiones en el sentido de que la implementación de los acuerdos va bastante mal. Y nos hemos enfrascado en unas discusiones, en unos laberintos, en unos túneles que si JEP o no JEP, que si objeciones o no objeciones, pero las cosas centrales del acuerdo de paz están atascadas.

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“Yo vivo muy satisfecho con la inflación en Colombia. Estar cumpliendo con los rangos y las metas es un gran logro. Esto se habría vuelto inmanejable si la inflación se hubiera subido de rango”.

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¿Usted ve un futuro despejado o cree que nos enfrentamos a un horizonte poco claro? No, yo creo que hay cosas buenas. Yo vivo muy satisfecho con la inflación en Colombia. Estar cumpliendo con los rangos y las metas es un gran logro, Esto se habría vuelto inmanejable si la inflación se hubiera subido de rango. Francamente lo que más me preocupa en este momento es la situación fiscal, la que se conoce y la que no se conoce o la que se empieza a conocer a pedazos. ¿Las relaciones con los vecinos de qué manera pueden impactar o incidir sobre el futuro económico estable del país? Están tan mal las relaciones con Venezuela que todo lo que pueda ocurrir allí es en bien de Colombia. Es decir, en el comercio bilateral con Venezuela ya no podemos caer más bajo de lo que hemos caído. Un comercio que registraba entre dos y tres mil millones de dólares al año está prácticamente en cero. A alguna fórmula tendremos que llegar para ayudar a reconstruir esa economía venezolana cuando haya un nuevo horizonte político allí. Sin contar, además, con la injerencia del ELN en Venezuela que es tremenda. Con Perú y Ecuador, pues ahí estamos sin grandes cambios. Pero quizás el gran problema ahora es Venezuela. Uno no se explica cómo sigue funcionando una economía con esa inflación que ya supera varios millones por ciento y sin luz y sin agua porque el sistema hidráulico no está funcionando. ¿Usted que fue negociador del gobierno Santos, cómo ve el futuro de las relaciones con el ELN? Yo creo francamente que al ELN lo está dejando el tren de la historia. Nosotros estuvimos sentados con ellos año y medio en Ecuador y yo les dije varias veces: no desaprovechen esta ventana de oportunidad que les está abriendo el gobierno Santos. Ustedes no tienen certeza de que el nuevo gobierno vaya a ser tan amigo de la paz y tan buscador de la paz. Y no quisieron escuchar. El ELN tiene una concepción equivocada, a mi modo de ver, del concepto del llamado bilateralismo. Usted le dice a Pablo Beltrán deme un café y él le dice con mucho gusto pero si usted me da un vaso de agua. Si usted no me da ese vaso de agua yo no le doy café. Entonces eso lleva a una visión bilateralista del ELN mucho menos audaz y mucho menos pro-paz que la que tuvo las FARC.

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Las negociaciones con las FARC se desentrabaron en gran parte porque a ellos no les tembló el pulso para decir unilateralmente: renunciamos a los secuestros. Y lo hicieron sin que fuera fruto de una negociación. También en un momento dado decretaron no un cese al fuego unilateral hechizo y falso como el que ahora decretó el ELN, sino uno de verdad y todo eso ayudó mucho a la negociación. El ELN no se ha atrevido a dar esos pasos y, por el contrario, cree que va a poner contra la pared al gobierno y que lo va a llevar a una mesa de negociación incrementando sus atentados terroristas y la prueba de que están equivocados es que a ese paso de amedrantamiento el gobierno no se les va a sentar en una mesa. Entonces, yo veo al ELN muy llamado a volverse un grupo no marginal, porque ha venido creciendo, pero con una ceguera total sobre la importancia que tendría un proceso de reincorporación y de paz sin la lucidez que en un momento dado tuvo las FARC. Y están metidos hasta el cogote en el gobierno venezolano y si el gobierno de maduro se cae, se les cae la estantería encima a los “elenos”. ¿Qué rumbo le ve a la industria cafetera que atraviesa por una difícil coyuntura? No le veo al gobierno músculo para hacer una cosa de gran apoyo económico. Ya les dieron unas pocas platas pero el problema del café es

❯ “En el comercio bilateral con Venezuela ya no podemos caer más bajo de lo que hemos caído. Un comercio que registraba entre dos y tres mil millones de dólares al año está prácticamente en cero. A alguna fórmula tendremos que llegar para ayudar a reconstruir esa economía venezolana cuando haya un nuevo horizonte político allí”.

❯ Las cosas centrales del acuerdo de paz están atascadas.

un desajuste muy grande. Así como en lo general nos están salvando las rentas petroleras, nos está salvando que más del 40 por ciento del café que está exportando Colombia es café especial, que tiene unas primas, porque en el resto, en el café verde corriente, los cafeteros están trabajando a pérdida y eso no puede aguantar mucho tiempo. Cómo funcionó la Federación de Cafeteros históricamente? Se compraban las cosechas, se guardaban y por ahí cada dos o tres años venía una gran helada en el Brasil que valorizaba nuestros inventarios y salíamos y vendíamos a los nuevos precios y así se resarcía el Fondo Nacional del Café. Eso ya tampoco se va a dar porque las zonas donde se está produciendo café en el Brasil no son hoy en día zonas susceptibles de heladas, entonces las valorizaciones por esa vía no se van a dar. Además, entre Brasil con 65% y Vietnam 35%, prácticamente están produciendo lo que son los consumos mundiales. Si la situación que se está viviendo en el sector continuara, no es que se vaya a producir un marchitamiento de la industria cafetera pero van a empezar a salir muchos productores que se van a pasar a otros cultivos porque puede que un cafetero aguante una cosecha pero no puede aguantar indefinidamente produciendo a unos costos superiores a los que está vendiendo, por eso nos salvan un poco los cafés especiales. EC

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Es urgente una reforma 42 rural general, amigable con la agricultura comercial

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❯ Colombia necesita hoy una reforma presupuestal de gran envergadura. ❯ Es ineludible la reforma en las pensiones.

EL EXMINISTRO DE HACIENDA, ROBERTO JUNGUITO BONNET, considera que en la coyuntura actual de Colombia “se requiere una reforma para darle tierra a quien la necesite, pero también con oportunidades de desarrollo para la agricultura comercial”, en una buena combinación para que las cosas funcionen. Asimismo, Junguito Bonnet, egresado de la Universidad de los Andes y master de Economia y Demografia de la universidad de Princeton en Estados Unidos, señala que el país debe comprometerse en una gran reforma presupuestal de gran envergadura, para evitar duplicidades y hacer más eficiente el gasto público. El exministro ha sido miembro de importantes comisiones de expertos que han estudiado el futuro de las finanzas públicas y con base en juiciosos estudios advierte que también se requiere una reforma en el régimen de pensiones, entre otras cosas, para ayudar a pensionar a quienes no alcanzaron a ahorrar para alcanzar una pensión mínima. El dialogo con los periodistas de la revista Economía Colombiana, se desarrolló en los siguientes términos: ¿Cuál es, según usted, el panorama de la economía colombiana? La situación económica de Colombia es indudablemente muchísimo mejor a la que tuvo que enfrentar en la década de los ochenta y

“El conjunto de políticas que tenemos ha hecho que haya plena confianza en Colombia y que tengamos acceso al crédito internacional”.

naturalmente a la de comienzos del siglo XX luego de la Guerra de los Mil Días. Y ¿por qué es mucho mejor? Primero que todo, porque tenemos un andamiaje institucional mucho más sólido, un banco central independiente que ha sido muy exitoso en el control de la inflación, un Ministerio de Hacienda mucho más tecnocrático, con más conocimiento y unos sistemas que le ayudan mucho al país en el campo cambiario. Tenemos una tasa de cambio flexible (antes había control de cambios y la devaluación era discrecional). Disponemos de un esquema de inflación objetivo, unas reglas de juego y un mandato para controlar la inflación y en el campo fiscal tenemos nuevos sistemas como el marco fiscal de mediano plazo y la regla fiscal que le garantizan al país la estabilidad. También tenemos un régimen comercial mucho más abierto, sin los controles, los cupos y los esquemas de control a las importaciones, una economía mucho más fuerte, en el sentido de que poseemos una base de reservas internacionales bastante grandes para enfrentar cualquier necesidad de recursos externos, un sistema financiero y bancario mucho más sólido, como también una superintendencia financiera más profesional que la del pasado Ese conjunto de políticas ha hecho que haya plena confianza en Colombia y que tengamos acceso al crédito internacional. Y nos garantiza que no se vayan a presentar las incertidumbres

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o inestabilidad en aspectos como el de las reservas internacionales o inmensas fluctuaciones en la tasa de cambio. Con la experiencia de la tasa de cambio flexible, establecido desde finales del año 1999, le ha ido muy bien a Colombia. El Banco de la República ha sido muy cuidadoso de no hacer intervenciones “sucias” en el sistema bancario y solamente, muy de vez en cuando, para estabilizar fluctuaciones y ese ya es un inmenso activo de Colombia. La deuda externa con relación al producto interno bruto que tiene el país es manejable y yo que creo que esa política se debe mantener. Hay cosas que ayudan al endeudamiento externo como mejores instituciones, mejores instrumentos de política, un mejor manejo fiscal y eso ha generado mucha más confianza de la banca internacional frente a Colombia. ¿El horizonte también lo ve con esa óptica tan positiva? El horizonte está mucho más despejado, pero de acuerdo con el último informe del Fondo Monetario Internacional sobre Colombia se ven luces pero también cautelas y sombras. Se ven luces en el sentido de que se reconoce que el andamiaje institucional de Colombia y las políticas adoptadas permiten augurar que la tendencia es a mejorar el crecimiento de la economía. Hay un primer aspecto en el panorama de lo que son las perspectivas de crecimiento que es muy positivo pero tendríamos que ser más ambiciosos en el sentido de que crecer al 3.5% no es suficientemente bueno y uno quisiera tener 4.0 o 4.5%. Creo que el presidente Duque ha hablado del 5%, que es un poco utópico pero que por lo menos muestran hacia donde deberíamos orientarnos. En materia de inflación, que es un segundo aspecto, uno mira las cifras y ya estamos a niveles de las cifras internacionales del 3% y las proyecciones indican que posiblemente sea del 3.4 o 3.5%. El mandato constitucional de tener un banco central independiente, el esquema de inflación objetivo y los instrumentos del banco de la República garantizan que la inflación va a estar bajo control. Un tercer aspecto es la balanza de pagos de Colombia. Las cifras de la cuenta corriente de la balanza de pagos, que es equivalente a lo que uno tiene que pagar por importar frente a lo que genera por exportaciones, el cálculo que tiene el

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“Tendríamos que ser más ambiciosos en el sentido de que crecer al 3.5% no es suficientemente bueno y uno quisiera tener 4.0 o 4.5%. Creo que el presidente Duque ha hablado del 5%, que es un poco utópico pero que por lo menos muestran hacia donde deberíamos orientarnos”.

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Fondo Monetario Internacional es que posiblemente el déficit sea del 3.9% del PIB este año y 3.8% el año entrante y es relativamente alto. Esta situación es manejable porque tenemos un buen flujo de reservas internacionales, tenemos un régimen de tasa de cambio flexible, pero se requieren políticas para promover mucho más las exportaciones. No hemos sido suficientemente exitosos para generar otras exportaciones y todavía tenemos una dependencia grande del petróleo. Debemos diversificar más las exportaciones y tener una capacidad muy grande de producir para exportar productos agrícolas, deberíamos contar con una agricultura comercial moderna y bien desarrollada. Estamos en mora de poder desarrollar eso. Hay un cuarto campo donde hay luces pero también un poco más de sombras y es el campo fiscal. Hemos ido sobreaguando pero no hemos solucionado a largo plazo el problema. Hemos hecho una gran cantidad de reformas tributarias dentro de lo que es políticamente factible. Según el FMI la ley de financiamiento del ministro Carrasquilla resuelve en parte el problema del 2019 pero igualmente señala que así como este año no tenemos problema y podemos cumplir la regla fiscal, el año entrante los recaudos sobre Producto Interno Bruto van a disminuir y para el 2022 disminuirán mucho, porque la reforma tributaria le bajó los impuestos a las empresas. Entonces, eso va a hacer que las empresas crezcan, pero desde el punto de vista de la cantidad de recursos para cumplir el gasto público va a ser difícil que se cumpla la regla fiscal. Nunca hemos hecho una reforma tributaria de fondo, duradera y vamos a tener que volver a decirle al país en un año que toca aumentar impuestos. Dos cosas que propuso Carrasquilla y tumbó el congreso: la ampliación de la base tributaria de las personas naturales; y la ampliación de la base del IVA. En Colombia las personas naturales en comparación con el resto del mundo no pagamos impuestos. Con la buena intención de proteger a la gente de ingresos medios, hacemos que la gente de este nivel, que podría ser una base de tributación bien importante, no pague impuestos. Nunca hemos podido ampliar bien la base del IVA. Vamos a tener que volver a pensar en esos temas, porque no podemos dejar la tributación como está. O estaremos condenados a hacer una reforma tributaria cada año.

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En el Marco Fiscal de Mediano Plazo que presentó el Ministro Carrasquilla se argumenta que la lucha contra la evasión, la reorganización administrativa de la DIAN, el establecimiento de la factura electrónica y los ajustes en el gasto público permitirán ajustar las finanzas públicas sin tener que recurrir a una nueva reforma tributaria. Ojalá tenga la razón. En cuanto al gasto público, se han creado varias comisiones para impulsar una reforma que lo haga más eficiente, existe un buen trabajo para dejar un andamiaje de todas las cosas que hay que revisar, como los subsidios, la reforma a las pensiones, la reforma del presupuesto, unificar y hacer un esquema presupuestal más amplio y más coherente y, en general, lograr más eficiencia en el gasto público. Colombia tiene una gran cantidad de subsidios que son inequitativos, porque muchas veces favorecen a los más ricos y a sectores específicos y se han creado demasiadas exenciones. Hay que hacer una gran revisión a todo el esquema de subsidios vigentes en el país. Además, se requiere la integración del presupuesto porque tenemos un presupuesto de funcionamiento que lo maneja el ministerio de hacien-

❯ “Con la buena intención de proteger a quienes tienen ingresos medios, hacemos que la gente de este nivel, que podría ser una base de tributación bien importante, no pague impuestos”.

da, el de inversión está en planeación nacional, las regalías tienen presupuesto independiente, los departamentos y municipios manejan otros presupuestos y súmeles el presupuesto de la paz que está centralizado en la presidencia de la república. Entonces, necesitamos una reforma presupuestal de gran envergadura para evitar duplicidades y hacer más eficiente el gasto. En la comisión de gasto público dijimos que se tiene que evitar la fragmentación del presupuesto y avanzar en su unificación. De igual manera he sido muy partidario de una reforma grande tanto a Planeación Nacional como a los propios planes de desarrollo. Planeación Nacional era la entidad encargada de hacer las proyecciones y de hacer las políticas pero se convirtió en una entidad de micro manejo de las regiones y de los presupuestos. Yo creo que necesitamos una reforma grande tanto en Planeación como en general a los planes de desarrollo. En aquella comisión de gasto público también dijimos que hay que evitar una cantidad de leyes que se incorporan en el plan de desarrollo, porque no se ha hecho un estudio sobre su costo fiscal y se vuelven mandatos futuros

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que muchas veces lo convierten en un plan de desarrollo incumplible. En el último plan de desarrollo se dice que las inversiones van a ser 1.096 billones de pesos en los cuatro años, de los cuales la tercera parte los va a aportar el sector privado. ¿Cómo garantiza uno que el sector privado va a canalizar cerca de 390 billones hacia todas esas iniciativas del plan? El plan de desarrollo no debe ser una ley de leyes pues estas se vuelven planes de gasto público sin control. Lo que más más me preocupaba de lo que estaba pasando en el momento de adelantar esta entrevista era el acto legislativo que estaba a punto de ser aprobado, por medio del cual se le pasa la iniciativa del gasto a los congresistas, que yo llamo la “mermelada constitucional” que no es otra cosa que los congresistas tengan la capacidad de modificar hasta el 20% del contenido de los planes de inversión. Afortunadamente al final de la pasada legislatura se logró parar dicha iniciativa. Usted acaba de plantear la necesidad de que el país cuente con una agricultura comercial moderna que nos permita volvernos exportadores de productos agrícolas. ¿Cómo desarrollar la agricultura colombiana hacia el futuro? Yo lo que siento es que se requiere una reforma rural general pero que sea amigable con la actividad privada y la agricultura comercial. Lo que tenemos que hacer es un régimen compatible para darle tierra a quien necesita tierra pero también darle oportunidades de desarro-

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“Colombia debería tener una capacidad muy grande de producir para exportar productos agrícolas, deberíamos contar con una agricultura comercial moderna y bien desarrollada”.

❯ Uno debería poder ayudar a pensionar a las personas que no hayan hecho el ahorro suficiente para generar una pensión mínima.

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llo a la agricultura comercial. Me parece que esa compatibilización de las dos cosas no está clara y que ha sido equivocada la política de sustitución de cultivos ilícitos. El gobierno debería aprovechar el informe de la misión rural y aprovechar los trabajos que se han hecho en Fedesarrollo sobre cómo desarrollar la agricultura para crear unas políticas que le permitan a Colombia lograr el desarrollo de la agricultura con equidad y acceso a la tierra para unos pero también compatible con la agricultura comercial. Por el otro lado, con elementos de reforma agraria donde se necesite presión sobre la tierra o sistemas de distribución y oportunidad de acceso a la misma pero también eliminando esas barreras que impiden adquirir grandes espacios de tierra para hacer agricultura comercial supermoderna en zonas como la altillanura. ¿Cómo manejar el tema del café, en general y de los cafeteros, en particular? Analizando el tipo de solicitudes de los cafeteros estoy convencido que tenemos que volver a la filosofía que dio lugar a la creación de la Federación Nacional de Cafeteros y al manejo de estabilización de los precios con los mecanismos que rigieron mientras estuvo vigente el Convenio Internacional del Café. Hay que evitar que tengamos que ser todos los colombianos quienes con los impuestos apoyemos a los cafeteros cuando caigan los precios del café por debajo de cierto nivel. Yo creo que tiene que haber un esquema mediante el cual cuando suban los precios los cafeteros ahorran y cuando caigan los precios el gobierno les pueda ayudar con aportes del presupuesto pero también con el compromiso de que ellos hagan ahorros y devuelvan esos recursos más adelante. Lo que ha pasado en los últimos años es que cuando subieron los precios del café se privatizaron las ganancias y cuando bajan tienen que ser los recursos fiscales los que salen en su apoyo. Se necesita un sistema de estabilización pero que se obligue a los cafeteros a estar ahorrando. Otro elemento es que tenemos que ayudarlos pero no a todos por igual, es decir, si bajan los precios y tenemos que utilizar recursos fiscales para apoyarlos debería ponerse el énfasis con la base de los cafeteros, hasta la compra del café por el equivalente de lo que produce el pequeño productor.

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¿En cuánto al futuro pensional cuál es su percepción? Uno de los temas importantes es el de la cobertura, que en Colombia es muy baja. Una de las cosas que tenemos que hacer es cómo definir unas políticas para que toda persona que llegue a la edad de retiro tenga la opción de contar con una pensión digna. En la constitución se habla de que no puede haber pensiones inferiores al salario mínimo y esa es una restricción muy fuerte. Uno debería poder ayudar a pensionar a las personas que no hayan hecho el ahorro suficiente para generar una pensión mínima. Para eso está vigente el esquema de los beneficios económicos periódicos (BEPS) que resulta muy importante para ayudar a quienes no han podido hacer los aportes suficientes para tener una pensión pero sí lograron hacer unos ahorros. Creo que se deben eliminar los subsidios a las pensiones altas. Se debería establecer un gravamen a las altas pensiones para lograr un pilar solida-

“Lo que tenemos que hacer es un régimen compatible para darle tierra a quien necesita tierra pero también darle oportunidades de desarrollo a la agricultura comercial”.

rio que permita atender a la población que no reunió los aportes suficientes para tener una pensión mínima. No se debe descartar la importancia de introducir ajustes paramétricos en las cotizaciones y en la edad de pensionarse. ¿En concreto, en qué frentes considera usted que se requieren reformas urgentes? Yo creo que se tienen que atacar varios frentes al tiempo para que las cosas funcionen. Yo creo que hay que hacer reformas en el gasto público, en lo tributario, en la política agropecuaria, mejorar el gasto público con relación a frentes prioritarios como la educación y salud y eliminar un poco de subsidios directos a personas y entidades que no deben recibirlos. El arte de la política económica está en cómo hacer una buena combinación para que las cosas funcionen, dentro de un marco político de acuerdos sobre lo fundamental como lo propuso en el pasado Álvaro Gómez Hurtado. EC

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Colombia tiene que volcar todos los recursos hacia la educación

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Educación, infraestructura e innovación deben ser las prioridades del país. ❯ Sugiere priorizar las regalías para financiar la educación.

ECONOMISTA DE LA UNIVERSIDAD JAVERIANA. Master en finanzas públicas de la Universidad de Exeter en Inglaterra, congresista y dirigente empresarial, Óscar Iván Zuluaga ocupó la cartera de hacienda de 2007 a 2010. Al referirse al comportamiento económico del país afirma que lo que falla es la microeconomía, porque no hemos sido capaces de hacer las reformas que Colombia necesita. “La micro es la que determina la competitividad y la productividad del país y por eso nosotros no podemos crecer más del 4,5 %”. Según el exministro, Colombia ha logrado construir estabilidad porque ha tenido una buena macroeconomía y en ese sentido logró poner en la misma dirección los elementos básicos de una buena gestión que son la Política Monetaria, la Política Fiscal y la Política Financiera. Advierte que el país tiene que volcar todos los recursos hacia la educación. “Pero hay que hacerlo ya, cómo es posible que un país como Colombia no tenga universalizada la jornada escolar, usted encuentra hoy que en las universidades está descendiendo la matrícula no por razones económicas, ni por ser pilo paga sino porque no hay trabajo. La tasa de desempleo más grande está en el grupo de jóvenes y mujeres. Ahí hemos perdido un terreno importante”. Usted ha dicho que Colombia ha consolidado la macro pero el desafío es la micro. ¿Cómo se explica este dilema? Si uno mira a Colombia a partir de la década del 2000 puede decir que Colombia consolidó

un principio esencial para que un país pueda “Colombia pensar en crecer y en mejorar sus indicadores tiene unas sociales y es que construyó estabilidad macrofortalezas muy económica. Cuando un país construye estabilidad macroeconómica quiere decir que logra grandes como su sintonizar o poner en la misma dirección los institucionalidad elementos de política básica que son la política monetaria, la política fiscal y la política fidemocrática, una nanciera. Cuando esos tres pilares están bien institucionalidad orientados, un país consolida una estabilidad macroeconómica y eso se refleja en indicadomacroeconómica, res de baja inflación, de buen nivel de reservas. una estructura Pero además, el país consolidó algo que es fruto de la constitución del 91 y es una institucionalibicameral, dad muy fuerte que tiene en la independencia pero nos hemos del Banco de la República y en la Superintendencia Financiera los dos elementos esenciales quedado ahí”. para asegurar esa estabilidad macroeconómi-

ca. Ese es un legado muy valioso. Me parece que la economía estuvo expuesta a dos choques que probaron esa estabilidad. A mí me tocó el cierre del comercio con Venezuela, donde el país perdió de un día para otro 5.000 millones de dólares de inversión y adicionalmente la crisis de la economía global. Colombia resistió eso con lujo de detalles. Tuvo crecimiento positivo en el 2009 y a los seis meses de haber terminado el gobierno le entregaron el grado de inversión a Colombia, que era un sueño que no se había consolidado porque era una economía destruida. Tuvo que transcurrir casi una década para poder recuperar el grado de inversión, que es el reconocimiento a un país que tiene estabilidad macro y está ha-

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ciendo una política adecuada. Eso vino acompañado de algo importante y es que Colombia aceleró la institucionalidad fiscal y ese ha sido un trabajo de muchos ministros y de muchos gobiernos. Por ejemplo, Juan Camilo Restrepo hizo la ley de ajuste fiscal que limitó el crecimiento del gasto de los entes territoriales y la deuda. Eso fue muy importante porque le introdujo disciplina fiscal a una bomba en el pasado que eran las finanzas territoriales. Luego Junguito y Carrasquilla establecieron dos cosas muy importantes: el marco fiscal de mediano plazo, lo que significa que es un país que cada año le está diciendo a los mercados para donde vamos en los próximos diez años. Eso crea una disciplina fiscal enorme. Algo que hizo Carrasquilla, que me pareció muy valiente, fue la suspensión de las adiciones presupuestales. Se dio un gran avance en materia de disciplina. Sostenibilidad y regla fiscal Cuando yo entregué el Ministerio de Hacienda dejamos dos cosas que hacen parte de la institucionalidad y que fueron desarrolladas por el ministro Juan Carlos Echeverry: el principio de la sostenibilidad fiscal en el ordenamiento constitucional colombiano y todo el engranaje de la regla fiscal. Con todos estos antecedentes uno podría afirmar que Colombia ha logrado construir estabilidad porque ha tenido una buena macro. Usted para progresar necesita tener una buena macro que se refleja en estabilidad y eso lo ha demostrado Colombia. Lo que falla en nuestro país es la micro, porque no hemos sido capaces de hacer las reformas que el país necesita. La micro es la que determina la competitividad y la productividad del país y por eso nosotros no podemos crecer más del 4.5%. La diferencia con Perú y Chile es que ellos hicieron una macro y después una micro que volvió muy competitivas las economías y por eso el crecimiento potencial del Perú era 7% y Chile 6.5%. Esos índices significan que la economía puede crecer al 6 y al 7 con baja inflación. En el caso de Colombia, si usted se pone a crecer al 7% se le puede disparar la inflación porque no está empujada por razones de competitividad y de cambios estructurales. Ahí es donde el país se ha enredado, en la agenda micro. Y aparecen todos los problemas: que cambiamos mucho las reglas de juego, el tema de

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las instituciones, el tema de la corrupción, la “Si esta falta de confianza, el tema de la eficiencia en sociedad prioriza la educación, el tema de la infraestructura, la innovación, la poca inversión en ciencia y sus inversiones baja tecnología, etc. y decide que En el caso de la infraestructura, miremos el ejemplo de Transmilenio. Cuando arranca regalías es Transmilenio en Bogotá a nosotros nos tocó educación, entregar vigencias futuras y decíamos que en los próximos 10 años tendrían que haberse desarrollo construido 500 kilómetros y si lo lográbamos agrícola, le dabamos un revolcón a la ciudad en matede movilidad. Llevamos 160 kilómetros 25 tecnología, vías ria años después. Entonces Transmilenio en la Caterciarias, este racas colapsó. país se transforma Colombia tiene capacidad de endeudamiento, en diez años”. tiene acceso a los mercados, entonces la gente se pregunta ¿por qué no hemos sido capaces de hacer una economía más competitiva y más productiva? En 4G, en los dos primeros años de este gobierno, se irán desentrabando los problemas cuando ya deberían ser obras en ejecución. Eso le cuesta mucho a la economía, porque Colombia es un país costoso en materia logística, en materia de infraestructura, en mercado de internet, y eso es lo que delimita hoy al país. Por eso hoy nuestro crecimiento potencial es inferior al que finalizamos en el 2010, cuando la economía tenía un crecimiento potencial del 4.5% y hoy es del 3.0% o 3.5%. Si usted pone a crecer hoy la economía al 4% usted no transforma los problemas sociales del país, usted no va a construir un país de avanzada, no le sirve. Hace 50 años nosotros éramos superiores a Corea en per-cápita. ¿Qué hicieron los “tigres asiáticos”? Se dedicaron a producir para mejorar la productividad. Y ¿en qué se concentraron? En educación, en infraestructura y en ciencia y tecnología. Cuando el motor del crecimiento económico son esos factores la economía se dispara. Cuando usted depende del precio del petróleo está mal. Si cae el precio del petróleo usted no crece. Si aumenta el precio del petróleo pues aumenta el ahorro y aumenta la riqueza. Esa fue la tragedia de América Latina y por eso nosotros en 50 años no crecimos. ¿Cómo se puede mejorar la productividad y la competitividad? La tarea fuerte está en cómo lograr que la economía pueda mejorar sus condiciones de

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productividad y de competitividad y creo que las tres variables microeconómicas prioritarias son: la educación, la infraestructura y la innovación. Aquí es donde están las grandes brechas para que el país pueda crecer mucho más. Si eso no se hace vamos a seguir sobreviviendo pero el país no va a dar ningún salto. El problema hoy se acelera más porque estamos perdiendo el bono demográfico, que es la mayor contradicción. Europa es un continente donde el promedio de edad puede estar llegando a los 48-50 años, en Asia, salvo en Indonesia, que tienen un nivel de población muy grande, en países como Japón y Corea el envejecimiento es muy alto y en Colombia y América Latina el promedio de edad es 32 años. Estamos perdiendo la generación que deberíamos haber educado, que debería estar formalizada, que debería estar financiando el sistema de seguridad social y ese bono lo estamos perdiendo. Y teniendo en cuenta que en Colombia se invirtió la pirámide y la población se está envejeciendo, ¿cómo vamos a hacer, proyectados a 30 o 40 años, para financiar, por ejemplo, la seguridad social?

❯ “La educación, la infraestructura y la innovación. Aquí es donde están las grandes brechas para que el país pueda crecer mucho más”.

Hay que volcar todos los recursos hacia la educación. Pero hay que hacerlo ya. Cómo es posible que un país como Colombia no tenga universalizada la jornada escolar. Usted encuentra que hoy en las universidades está descendiendo la matrícula no por razones económicas, ni por ser “pilo paga” sino porque no hay trabajo. La tasa de desempleo más grande está en el grupo de jóvenes y en mujeres. Ahí es donde hemos perdido un terreno importante. Todos los indicadores muestran que hemos avanzado, pero no con el ritmo que necesitamos para crecer. Este país tiene población, tiene localización y recursos, Debería ser un país de avanzada. Colombia debería ser un país de 20.000 dólares de ingreso per-cápita. Este no es un tema que de espera. Cada año que pase y se pierda es lamentable, cada año que crezcamos menos es doloroso. Vamos bien, pero en este trimestre crecimos 2.8% y deberíamos estar en 3.2%. Eso vale mucha plata y quiere decir que no está consolidada plenamente la recuperación, que todavía esto no arranca definitivamente. A mí me parece que el país tiene que definir una priorización para que pueda crear

LUIS FERNANDO ALARCÓN 1987 / 1990

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una plataforma de crecimiento. Para alcanzar esos niveles deseados de crecimiento y de atención en frentes como la educación, ¿se van a requerir grandes reformas? Se requiere de decisión política para definir que vamos a hacer. El problema de Colombia es impresionante. ¿Cuántos recursos de regalías encontró este gobierno en los bancos? Encontró 13 billones. Y ¿cuánto vale el presupuesto de dos años de regalías que aprobaron el año pasado? Vale 24 billones. Si esta sociedad prioriza sus inversiones y decide que regalías es educación, desarrollo agrícola, tecnología, vías terciarias, este país se transforma en diez años. Colombia tiene unas fortalezas muy grandes como su institucionalidad democrática, una institucionalidad macroeconómica, una estructura bicameral, pero nos hemos quedado ahí. Logramos recuperar la senda de estabilidad y de crecimiento y ahí estamos. Por otra parte, aquí el 75/80% de la población ya vive en las ciudades pero la viabilidad del país depende del sector rural. Nuestro problema de infraestructura no son las autopistas pueden ser mucho más importantes las vías rurales, las vías terciarias. De qué nos sirve una autopista sino tenemos por dónde sacar los productos del campo? La guerra comercial China-Estados Unidos nos puede pasar una cuenta de cobro tremenda a todas las economías. Los precios de los comoditties se caen, entonces los ingresos bajan, la tasa de cambio se devalúa fuertemente, el acceso a los mercados de capitales se cierra mucho más e incrementa su costo, más inflación, menos crecimiento económico. Y súmele esa “tormenta china” de productos para inundar estos países, terrible. Hasta allá no estamos tan preparados. Si tengo que subir la tarifa el cuatro por mil para financiar la educación lo hago y si hay que priorizar las regalías actúo de igual manera. Pero tiene que haber un gobernante que le diga eso al país, porque este es un país presidencialista y esto lo mueve es el presidente. Todas esas fortalezas que tenemos: un país con estabilidad democrática, un país que siempre ha hecho elecciones, un país que responde, un país trabajador, con un recurso humano extraordinario, con todas las bondades, con una macro estable que no se construye en uno o dos años, se requieren décadas y la tenemos, puesta a prueba en todos los horizontes.

GUILLERMO PERRY 1994 / 1996

“Uno de los problemas centrales del sistema de salud es que no nos hemos volcado en el tema de la promoción y la prevención porque eso es lo que evitaría llegar a costos más altos”.

JOSÉ ANTONIO OCAMPO 1996 / 1998

JUAN CAMILO RESTREPO 1998 / 2000

Si el país no hace una ruptura fuerte en ese tipo de políticas creo que nos vamos a seguir demorando y la mayor angustia es que estamos perdiendo el bono demográfico y eso si no lo arregla nadie. Hay cosas que ya no pueden ser graduales como la educación, porque lo que no haga hoy ya lo perdió. Eso no da espera, lo tiene que hacer ya, porque si uno nos es consciente de eso, pues pierde la generación, pierde el bono demográfico. Y una generación son treinta años. ¿Qué se puede hacer frente al problema del sector salud? En el sector de la salud el país ha dado un salto muy grande. Requiere mejoras, indudablemente, pero el salto ha sido gigantesco. La salud era un artículo de lujo en Colombia y hoy es la fuente de mayor demanda de derechos de los ciudadanos. Eso de la tutela no es gratuito. Todo el mundo quiere tener lo mejor en salud y aprendió que puede exigir. La relación beneficio-costo del sistema de salud en Colombia es demasiado favorable al beneficio. Uno de los problemas centrales del sistema de salud es que no nos hemos volcado en el tema de la promoción y la prevención porque eso es lo que evitaría llegar a costos más altos. Si la población se va envejeciendo, si el bono demográfico se va agotando, ¿cuál es la patología que más nos va a costar? Los problemas cardiacos, los problemas de obesidad, la diabetes, eso es lo que nos va a costar. Y eso ocurre debido, en la mayoría de los casos, a la falta de una política adecuada de promoción y prevención. Que hay evasión, que hay corrupción, que hay deficiencias, que algunos medicamentos son muy costosos, por supuesto, pero son políticas que se pueden ajustar, pero la esencia del sistema funciona. ¿Qué efectos futuros tendrá sobre nuestra economía la situación de inmigración de venezolanos y la ruptura de relaciones comerciales con ese país? Colombia exportaba entre 5.000 y 6.000 millones de dólares pero lo importante de ese mercado es que lo hacía en cerca de 2.000 posiciones del arancel, entonces el impacto ha sido muy especial. Porque era una exportación muy diversificada que afecta a las pequeñas y medianas empresas. Eso si nos generó un impacto muy grande en el aparato productivo.

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El problema con Venezuela es que es una dictadura que niega los principios democráticos, entonces no se puede construir ninguna relación comercial. Hoy estamos en una crisis humanitaria. La crisis de expulsión de Venezuela es superior al de Siria. Un país de 30-32 millones de habitantes expulsando a 6-7 millones de ciudadanos es una tragedia y la mayoría son jóvenes. Para Colombia hay un impacto ahora, pero en el mediano o largo plazo puede haber ganancias porque es una mano de obra que se puede habilitar. Por ejemplo, para los cafeteros es una redención. Hoy en el eje cafetero conseguir recolectores es casi imposible. Si no es porque llegaron los venezolanos no tendrían jóvenes para recoger la cosecha. En el mediano o largo plazo esas personas se quedan acá, aumentan la capacidad de consumo, aumentan el tamaño de la economía y pueden mejorar una mano de obra disponible en la medida en que se preparen y se capaci-

❯ “De qué nos sirve una autopista sino tenemos por donde sacar los productos del campo”. ❯ “En el sector de la salud el país ha dado un salto muy grande. Requiere mejoras, indudablemente, pero el salto ha sido gigantesco”.

❯ “Si cae Maduro, que tiene que caer, la gran oportunidad será para la economía colombiana porque la reconstrucción de Venezuela va a requerir recursos gigantescos”.

ten. Si cae Maduro, que tiene que caer, la gran oportunidad será para la economía colombiana porque la reconstrucción de Venezuela, que va a requerir recursos gigantescos y tiempo, es la gran oportunidad para que nuestro país logre un despegue económico muy positivo porque somos su gran proveedor y ellos necesitan cosas básicas como comida, vestuario, medicamentos. Esa puede ser una bonanza para Colombia. Será la gran oportunidad para que Colombia pueda tener diez años de expansión económica acelerada. ¿Tiene alguna preocupación o propuesta en materia tributaria? Colombia tiene que cumplir el sistema de la regla fiscal, tiene que ajustar su estructura tributaria y consolidar el principio básico de tener ahorro primario porque de no ser así, el país tiene que endeudarse para pagar los intereses y ahí es donde los países colapsan. EC

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Colombia está parada sobre un tesoro de petróleo pero no se decide a buscarlo

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❯ Explotar petróleo con “fracking” es el mayor proyecto económico del país. ❯ Habrá miles de empleos y millonarias rentas para los departamentos. ECONOMISTA DE LA UNIVERSIDAD DE LOS ANDES con Ph.D de la Universidad de Nueva York y estudios económicos en el Instituto Mundial de Economia en Alemania y de filosofía de la Universidad Complutense de Madrid, además de ser conocedor de los temas financieros y de hidrocarburos, afirma que a Ecopetrol le corresponde liderar la búsqueda de petróleo en yacimientos no convencionales, atrapados en rocas generadoras poco permeables, con la controvertida técnica de “fracking”, que ha sido usada con éxito en otros países. El exministro Echeverry habla sin ambages sobre el tema del “fracking” y considera que en Colombia no hay un proyecto económico y regional de magnitud similar a la explotación de los yacimientos no convencionales de hidrocarburos. Agrega que es el mayor proyecto económico del país, el cual representaría entre 30 y 90 billones de pesos en regalías, impuestos y dividendos. Según las cifras que maneja el también expresidente de Ecopetrol, en los yacimientos no convencionales, que se pueden explotar con “fracking”, el país tiene entre 3.000 y 7.000 millones de barriles de crudo liviano y más de 20 tirapiés cúbicos de gas, que representarían más de tres millones de barriles. Por solicitud de los periodistas de la revista institucional de la Contraloría General de la república, el exministro de hacienda, Juan Carlos Echeverry, entregó el siguiente texto, en el cual expresa su opinión sobre la coyuntura econó-

“No esperen que las leyes cambien los comportamientos humanos. La buena gerencia implica el control de muchos frentes para que se opere ese cambio”.

mica y la forma como se puede reactivar el crecimiento económico del país: OPORTUNIDADES DE CRECIMIENTO La desaceleración del crecimiento económico no es exclusiva de Colombia, sino que es un tema global, con manifestaciones específicas en América Latina, dada su dependencia de las materias primas minerales, energéticas y agrícolas, y la destorcida del boom de commodities. A continuación se muestran oportunidades de crecimiento existentes en Colombia, que están siendo desaprovechadas por fallas en coordinación o gerencia de recursos disponibles. Soluciones eficaces a las fallas de coordinación y gerencia pueden inducir distintas formas de aceleración del crecimiento a lo largo de los próximos años. Estas iniciativas tienen una alta relación Beneficio/Costo. Con relativamente pocos recursos, usados con alta eficacia, se puede inducir beneficios altamente significativos para la economía como un todo. El efecto de estas fuentes de crecimiento se irá agotando al pasar el tiempo, por lo cual deberán ser reemplazadas por nuevas iniciativas y oportunidades de negocios. En particular, por genuinos ‘nuevos negocios’ de la economía colombiana, que aún están por descubrirse, pero de los cuales hay decenas de ejemplos cada año. Un ejemplo, para citar tal vez el caso más sobresaliente es Rappi. Una economía diná-

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mica aprovecha al máximo esas nuevas ideas y la capacidad de emprendimiento y gerencia que ellas revelan, y las potencia con bajos costos, alta disponibilidad de crédito o capital de riesgo, facilidad logística, con menores cargas tributarias y costos de transacción, entre otros. En la actualidad hay varias instituciones de investigación y gremiales trabajando en ideas sobre cómo mejorar ese ‘medio ambiente empresarial’. Activar el uso de regalías Existen dos canales a través de los cuales las regalías del petróleo y el gas pueden acelerar el crecimiento del PIB. Primero, a raíz del aumento en el precio del petróleo, habría regalías nuevas por valor cercano a 6 billones de pesos, y en el próximo año por el doble de ese guarismo. Esto equivale a un influjo fresco de entre 0.6% del PIB y 1% del PIB, respectivamente. No hay en la economía en el corto plazo una fuente de recursos tan poderosa y con un impacto tan claro para cerrar brechas sociales y regionales. ¿Por qué una inversión dinámica de las regalías tendría un efecto tanto de crecimiento como de reducción de la desigualdad? La reforma de regalías “bendijo una maldición”, como acertadamente reza el título del estudio más serio sobre el funcionamiento del nuevo sistema de regalías: Jorge Gallego, Stanislao Maldonado (Universidad del Rosario) y Lorena Trujillo (DNP), “Blessing a curse? Institutional reform and resource booms in Colombia”, oct. 2017. Los autores se refieren a la conocida “maldición de los recursos naturales”, según la cual, la abundancia de recursos minero-energéticos está asociada a indeseables resultados sociales y económicos, de lo cual el ejemplo más sobresaliente es Venezuela. El estudio analizó los efectos específicos de la reforma de las regalías sobre varios indicadores de bienestar, antes y después de 2011; usó la Encuesta de Calidad de Vida del DANE, desde 1997 hasta 2016, que sigue cada año la situación de más de 200 mil familias, y observa su evolución en todas las regiones de Colombia. En opinión de los autores, esta reforma modificó la regla de asignación de las regalías, cambió el control y el seguimiento y le apuntó a mejorar el estándar de vida de las regiones más pobres. Al hacerlo, revirtió la relación negativa entre abundancia de recursos naturales

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“Con los socios y la tecnología apropiados, y si los cálculos económicos arrojan rentabilidad, el Magdalena Medio volvería a ser la mayor zona productora de hidrocarburos del país, como lo fue por espacio de 90 años”.

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y la situación económica y social a nivel local, y la convirtió en positiva. Este estudio se esmeró por utilizar los métodos académicos más sofisticados y rigurosos y demostró que los efectos de la reforma fueron: reducir la pobreza de las familias; aumentar su empleo y sus ingresos; mejorar las condiciones de su vivienda; incrementar el acceso continuo a agua potable; reducir en 9% la probabilidad de enfermedad en las familias; facilitar que los niños puedan llegar a la escuela; aumentar el número de años de educación aprobados por quien es cabeza de familia; y por último, mejorar el acceso a computador, internet y celular, importantes para cerrar la brecha digital. Miremos algunas conclusiones. Con las regalías se ha construido una gran cantidad de vías terciarias, y se ha financiado transporte escolar. El efecto hallado fue un menor tiempo que emplean los niños para ir a la escuela y los padres para ir al trabajo. Los autores dicen “sin duda estos resultados son importantes, especialmente en áreas rurales donde los niños tienen que caminar largas distancias para atender a la escuela”. La evidencia sobre el empleo es incontestable, e inclusive los autores muestran que hay efectos que ayudan a contrarrestar la enfermedad holandesa, en la medida que “el ingreso fue redistribuido desde las regiones productoras a todo el país, a proyectos intensivos en trabajo, muchos de ellos en actividades manufactureras…”. Otro efecto inesperado fue sobre la seguridad: “el acceso a regalías tuvo un efecto inmenso en la percepción de seguridad en los municipios que las han recibido”. ¿Cuál es el canal que produce estos efectos virtuosos? Los autores encuentran que es la mayor capacidad estatal a nivel local. Este es un resultado muy potente. Tal vez la principal debilidad de Colombia es la baja capacidad estatal, en particular a nivel municipal. En el país se ejecutan ingentes recursos en educación, salud, atención infantil y a la tercera edad, infraestructura, etc. Pero la debilidad de las instituciones locales conlleva una baja eficacia de esos recursos. La reforma forzó a los municipios y departamentos a competir por recursos, y ha sido la transformación más ambiciosa y seria en imponer sistemas de monitoreo y seguimiento que puede usar cualquier colombiano desde su computador, para analizar lo que sucede en

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cualquier municipio, a través de http://maparegalias.sgr.gov.co/. Los autores denominan a este un sistema de monitoreo “de abajo hacia arriba”, es decir, que se pueden ejercer desde la ciudadanía. También se implantaron sistemas de arriba hacia abajo, basados en el DNP y la Contraloría General de la República. Nunca había contado Colombia con sistemas de seguimiento en tiempo real de lo que sucede con la inversión pública. Los autores se beneficiaron de que “después de la reforma se hicieron disponibles nuevas fuentes de información y datos. Bajo el nuevo sistema de información hay una sustantiva información de proyectos, características, tiempos y monitoreo… Los proyectos son auditados en diferentes fases y no solo al final”. Los organismos de decisión (OCAD) fueron creados por criterios de descentralización y buen gobierno. Los municipios y departamentos se oponen a que el gobierno nacional les ordene en qué invertir. El sistema de regalías fuerza a que haya coordinación entre los tres niveles de gobierno: nacional, departamental y municipal. Es la primera vez en nuestra historia económica y fiscal que se somete una cantidad tan grande de recursos a una coordinación entre lo nacional, regional y local.

❯ “El petróleo originado en los YNC permitirá pagar la paz, la salud y la educación, las pensiones y atraer industrias a que se localicen en Colombia”.

Sin estos recursos, cientos de municipios pobres seguirían postrados, sin posibilidades de invertir. Veamos un ejemplo, Villahermosa en el Tolima, un municipio pobre de agricultores, que tiene para 2018 tan solo 375 millones de pesos de inversión anual. Con esta reforma le llegaron por primera vez recursos de regalías, que en 2018 alcanzan 464 millones. Es decir, sin las regalías el alcalde no podría hacer inversión. El petróleo del Meta, Casanare y Arauca, Santander, El Hulia, Putumayo, y el Catatumbo, entre otros, está ayudando a desarrollar a todos los municipios de Colombia. Las zonas productoras siguen teniendo una participación mayor a la de las no productoras, que puede llegar al 40% del total nacional. ¿Cómo se dieron estos beneficios? Los autores usan el Índice de Desempeño Integral del DNP (IDI), que captura las capacidades municipales en cuatro dimensiones: eficacia (si se completaron los proyectos), eficiencia (si el municipio optimizó los recursos laborales, financieros y físicos para proveer salud, educación y saneamiento básico), legales (si se cumplió con las normas) y gerenciales. El resultado es impactante. Lo que redujo los indicadores multidimensionales de pobreza no fue la mejor planeación o el mayor número de auditorías. Fue la “eficacia estatal” del

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municipio. Es decir, no basta hacer simplemente una cosa bien, como la planeación; o controlar mejor que no haya corrupción; éstas son condiciones necesarias, pero no suficientes. Es indispensable hacer muchas cosas bien, como se mide a través del Indicador de desempeño integral. Esto debe llegar al oído de los candidatos presidenciales. Es lo mismo que sucede en una empresa. No basta con tener una buena oficina de planeación o una gran dirección de cumplimiento. Esos son elementos claves, pero el éxito económico requiere una gerencia eficaz, un uso eficiente de recursos, una disciplina en cómo se los despliega en el terreno y producen valor privado y público. La reforma de las regalías logró exactamente eso, pues “gobiernos locales con mejores habilidades para invertir apropiadamente están recibiendo importantes porciones de los recursos globales. Por lo tanto, la redistribución es un componente importante de esta historia.” Hay abundante literatura sobre la maldi-

❯ “Nuestro problema no es el petróleo o la minería, sino hacerlas bien y gerenciar bien los recursos que obtenemos de ellas”.

ción de los recursos naturales. Hay muy pocos ejemplos de que se ha logrado revertir esa maldición y convertirla en una bendición. Este riguroso estudio sobre lo sucedido a cientos de miles de familias pobres de Colombia, repartidas a lo largo y ancho de nuestra geografía muestra la bondad de haber repartido la mermelada en toda la tostada. Estos autores arrojan una luz inmensa sobre un acertijo del desarrollo en países con abundantes recursos naturales. Muestran que es equivocado el pesimismo sobre el petróleo, cuando hay instituciones bien diseñadas que premian el buen uso de los recursos. Necesariamente, estos son procesos que avanzan a través del tiempo, y pasan por transferir los recursos a los alcaldes y gobernadores, y paulatinamente ir premiando a los buenos y castigando a los malos, tanto presupuestal como políticamente; los votantes deben castigan en las urnas a los mandatarios nocivos, y reemplazarlos por otros buenos, que accedan a más recursos, y entre todos aprendan del buen

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resultado de municipios cercanos donde las cosas se han hecho bien. Para utilizar un símil (aunque el de la mermelada lo corrompieron), en las vías los que se estrellan son los conductores, no los carros. El estudio citado muestra que el carro de las regalías anda muy bien cuando tiene buen conductor. Hay que tener un eficaz sistema de comparendos y sanciones para que los conductores, alcaldes, gobernadores y gerentes de proyectos, sepan cuando lo manejan mal y sean castigados. Hay que involucrarse en la gerencia eficaz, eficiente y que cumpla con la legalidad. No esperen que las leyes cambien los comportamientos humanos. La buena gerencia implica el control de muchos frentes para que se opere ese cambio. Este documento muestra que una buena reforma que asigna los recursos a la gente correcta puede transformar al país, empezando por los municipios más pobres. De nuevo, nuestro problema no es el petróleo o la minería, sino hacerlas bien, y gerenciar bien los recursos que obtenemos de ellas. Son los más grandes recursos con que cuenta Colombia para su desarrollo. La reforma de las regalías demuestra que los podemos usar bien. Y que hay muchas tareas para usarlos aún mejor. Ese es el enfoque Explotar el gas y petróleo no-convencionales Colombia está parado sobre un tesoro de hidrocarburos, pero no se decide a buscarlo. Le permitiría espantar la pérdida de la autosuficiencia petrolera post-2025, que puede sobrevenir por el agotamiento de las reservas de petróleo y gas convencionales y generar una oleada de inversión en diversos sectores manufactureros y de servicios; crear decenas de miles de puestos de trabajos de alto nivel técnico y remuneración, y entrenar a esos trabajadores en destrezas que aumentarían su competitividad y la del país a nivel internacional; desarrollar una región neurálgica para el país, en su situada en su centro geográfico; bajar los costos de energía de largo plazo; dar viabilidad la refinación por décadas, y al tratarse con alta probabilidad de crudos livianos, aumentaría la rentabilidad de Ecopetrol, tanto en el up como en el downstream, y aumentar la renta petrolera de los municipios, departamento y la Nación. A Ecopetrol le corresponde liderar la búsqueda de ese tesoro, representado en los

“En los yacimientos no convencionales, que se pueden explotar con “fracking”, el país tiene entre 3.000 y 7.000 millones de barriles de crudo liviano y más de 20 tirapiés cúbicos de gas, que representarían más de tres millones de barriles”.

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llamados Yacimientos No Convencionales (YNC). A diferencia de los convencionales, que se hallan en areniscas de alta porosidad, a través de las cuales fluyen los hidrocarburos, los YNC están atrapados en rocas generadoras poco permeables. Esas rocas deben ser fracturadas y a se les introduce aguan, arena y químicos de uso frecuente en la industria manufacturera, para facilitar que los hidrocarburos fluyan. Después de Estados Unidos y Argentina, Colombia posee, tal vez, la reserva más grande de estos hidrocarburos en el hemisferio. Los YNC deben convertirse en el ‘blindaje’ para conservar por varias décadas la soberanía energética. Evitarían volver a ser importadores de combustibles y sufrir un fuerte impacto negativo sobre las divisas que recibimos por la venta de otros productos de exportación. Estudios realizados por firmas independientes, por Ecopetrol y por el Gobierno Nacional arrojan que el potencial de los YNC en el Valle Medio del Magdalena puede ser entre 3 y 7 mil millones de barriles extraíbles de crudo liviano y 20 tirapiés cúbicos de gas (aproximadamente 3 mil millones de barriles de petróleo equivalente). Este gas, extraído en una región situada en mitad del país, y con toda la infraestructura de superficie, puede cambiar el costo de energía en Colombia. Esto se aproximadamente multiplicaría por cuatro los 1.7 miles de millones de barriles de reservas actuales. De materializarse, estos volúmenes duplicarían o triplicarían las reservas probadas de crudo del país y quintuplicarían las de gas. Se aseguraría con holgura la soberanía energética más allá del 2040. Con los socios y la tecnología apropiados, y si los cálculos económicos arrojan rentabilidad, el Magdalena Medio volvería a ser la mayor zona productora de hidrocarburos del país, como lo fue por espacio de 90 años. En esta región privilegiada existe toda la infraestructura de superficie, la refinería de Barrancabermeja y una población que conoce y estima al petróleo, lo ha trabajado por espacio de un siglo. Se ha calculado que, por cada barril, la creación de puestos de trabajo de los YNC es tres veces superior al de los yacimientos convencionales. En la provincia de Neuquen en Argentina se espera crear 70 mil empleos por esta industria. Los YNC son intensivos en productos de la industria local.

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Para Ecopetrol, la explotación de YNC podría aumentar la vida media de las reservas petroleras de 5 a 11 años, con un evidente beneficio para el valor de la empresa y la economía del país. ¿Cómo se compatibilizan los YNC con la estrategia petrolera general del país y de Ecopetrol? Los ejes de crecimiento rentable de las reservas y producción entre 2020 y 2030 deben estar soportados en cuatro pilares:

➊ El desarrollo de perforación infill (aledaña a pozos existentes, en campos en producción) y proyectos de recobro mejorado en nuestros campos maduros; ➋ La exploración costa afuera y en el territorio continental, tanto en Colombia como en el exterior; ➌ La compra de reservas en Colombia y países de las Américas; y ➍ La explotación de los YNC en el Magdalena Me-

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dio. Todo ello enmarcado en una estricta disciplina de capital. Ahora bien, la inversión de exploración y eventual desarrollo de estos yacimientos, así como el desarrollo empresarial requerido en otras industrias sería un impulsor inmediato de la actividad manufacturera, minera (arenas), química, de transporte, y hotelería, entre otras.

❯ “Después de Estados Unidos y Argentina, Colombia posee, tal vez, la reserva más grande de estos hidrocarburos en el hemisferio. Los YNC deben convertirse en el ‘blindaje’ para conservar por varias décadas la soberanía energética”.

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De posibilitarse la extracción de YNC, habría crudo suficiente para cargar las refinerías, lo cual viabilizaría la modernización por fases de la de Barrancabermeja; mejoraría el balance entre crudo liviano y pesado de Colombia, con lo cual mejoraría el precio internacional de nuestras referencias, garantizaría el abastecimiento de hidrocarburos líquidos en el centro del país, y mejoraría el aire de ciudades como Medellín y Bogotá. Lo contrario también es cierto, sin crudo para cargarla, no se justificaría acelerar Plan Maestro de la Refinería de Barrancabermeja. Pero lo más relevante sería la generación de una mayor riqueza para trabajadores y empleados de empresas locales y municipios de una zona crítica del país. Permitiría reducir los índices de necesidades básicas insatisfechas de la población, así como una fuente de recursos para financiar el posconflicto. En un escenario conservador, y con un precio entre US$60 y US$80 por barril en la próxima década, y con tecnología de punta, el potencial de producción en los YNC podría llegar a 250.000 barriles de petróleo equivalente por día. Su desarrollo demandaría inversiones entre US$15.000 millones y US$40.000 millones en los próximos 25 años. Ello dinamizaría la economía del Magdalena Medio y del país. No hay en Colombia un proyecto económico y regional de magnitud similar. Es el mayor “Proyecto País” de la próxima década. Representa entre 2 y 7 veces las 4G. Así lo es para Estados Unidos y para Argentina, por su inmenso potencial de producir energía barata, jalonar inversión y dinamizar el empleo. Esas son las claves de la competitividad de cualquier país. Adicionalmente, representarían ingresos entre 30 y 90 billones de pesos en regalías, impuestos y dividendos para las regiones y la Nación. En caso contrario, debemos entender que una vez perdida la autosuficiencia petrolera en el mediano plazo, tendríamos poco margen para sustituir las exportaciones de petróleo y sus derivados, cuyo monto asciende a unos US$25.000 millones al año, por otros productos con similar valor. Esto significaría que las divisas generadas por la agricultura, la industria y el turismo, las tendríamos que destinar a comprar combustibles en el exterior. Podría darse una caída de entre el 70% y 80% en nuestra capacidad de

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“La mermelada se agrió” Además de su gestión en el Ministerio de Hacienda, a usted se le recuerda como quien acuñó el término de la “mermelada” que tanto ha dado de que hablar en las relaciones del gobierno con el Congreso de la República. ¿Qué opina de la forma como ha evolucionado esa controversia?

“Esta es una buena oportunidad para aclarar que el símil de la mermelada que acuñé, NUNCA describió una relación con el congreso. Describió una relación con las regiones produc-

importar bienes de capital, materias primas o bienes de consumo. Una historia que vivió Colombia en los años setenta y que nadie quiere repetir. Está demostrado que es posible hacer con responsabilidad la estimulación hidráulica en YNC. Sin poner en riesgo las fuentes hídricas, en sana convivencia con el medio ambiente y con prosperidad compartida con las comunidades. Debemos liderar esta discusión con argumentos técnicos y rigor científico. En ese espíritu, el 15 de julio de 2017, Ecopetrol la Asociación Colombiana de Ingenieros de Petróleo y la USO convocaron un foro científico en Barrancabermeja cuyas conclusiones son cercanas a el presente texto. Colombia no puede ser ajena a la nueva realidad del mercado mundial del petróleo, que ha sido puesto “patas arriba” por los YNC de Estados Unidos. Los norteamericanos pasaron de producir cinco millones de barriles de petróleo por día a diez millones; recobraron la autosuficiencia; generaron empleo; se volvieron exportadores de petróleo y gas; redujeron costos de energía; alcanzaron a Rusia y Arabia Saudita en producción petrolera; y ahora despiertan el interés de muchas empresas, atraídas por la abundancia energética.

“Colombia no puede ser ajena a la nueva realidad del mercado mundial del petróleo, que ha sido puesto ‘patas arriba’ por los YNC de Estados Unidos”.

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toras y no productoras de petróleo. Repartir la mermelada en toda la tostada, era una concepción según la cual el subsuelo pertenece a todos los colombianos y no solamente a las zonas productoras. En consonancia, se repartieron las regalías con criterios de número de habitantes, necesidades sociales, buen manejo, probidad y relevancia, dando especial prioridad, pero no exclusividad, a las zonas productoras. El término fue pervertido por los corruptos, y llegó a significar para ellos el acceso al presupuesto. En ese sentido, la mermelada se agrió”.

Este es un tema que toca las fibras de la soberanía energética tal como ha sucedido en ese país. Contamos con una regulación moderna y estricta, incluso más severa que la de EE. UU., Canadá y Argentina, lo que obliga a la industria a ser en extremo rigurosa en la puesta en marcha de este tipo de iniciativas. También con un sistema de supervisión eficaz y estricto en cabeza del Ministerio de Medio Ambiente y el ANLA. El futuro de largo plazo de los hidrocarburos del territorio firme de Colombia estará soportado, en buena parte, en el desarrollo de los YNC del Magdalena Medio. Debemos asumir su defensa con debates técnicos para demostrar que no hay que escoger entre petróleo o agua, sino que es posible el desarrollo de los hidrocarburos y la protección del agua de forma simultánea. El petróleo originado en los YNC permitirá pagar la paz, la salud y la educación, las pensiones y atraer industrias a que se localicen en Colombia. Las ganancias sociales que ha dejado el petróleo en los últimos treinta años no deben perderse. No podemos dejar enterrado este inmenso tesoro. Sería un error histórico y una mala herencia para nuestros hijos, y dejaría muy poco margen de maniobra a los gobiernos venideros. EC

LUIS FERNANDO ALARCÓN 1987 / 1990

RUDOLF HOMMES 1990 / 1994

GUILLERMO PERRY 1994 / 1996

JOSÉ ANTONIO OCAMPO 1996 / 1998

JUAN CAMILO RESTREPO 1998 / 2000

MAURICIO CÁRDENAS SANTAMARÍA

Una de las virtudes de nuestra economía es la continuidad en su manejo ❯ La principal salida a las dificultades que tenemos hoy la ofrece la educación,

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porque es lo único que nos va a permitir desarrollar otros sectores. “COLOMBIA NO HA SIDO UN PAÍS de quiebres o bandazos en el manejo económico. Siempre ha habido un hilo conductor alrededor del cual hay matices y controversias, pero siempre prima la coherencia y la continuidad”. Así lo sostiene el exministro de hacienda, Mauricio Cárdenas Santamaría, quien además califica como virtud la continuidad en el manejo económico de los últimos 50 años. Como economista, magister de la universidad de Los Andes y PH.D en economía de la Universidad de California en Berkeley e investigador y académico, opina que los retos que tenemos hacia adelante dan pie a un debate más racional y menos emotivo, lo que permite alinear mejor las expectativas con la realidad. “Ya no tenemos los vientos de cola de la primera década de este siglo asociados a los altos precios de los productos básicos y la alta liquidez global”. En diálogo con la revista Economía Colombiana, Cárdenas Santamaría se refirió a la situación actual y las perspectivas de nuestra economía. “El manejo económico colombiano no ha tenido grandes rupturas. Lo que se destaca internacionalmente de nuestro país es la continuidad. Ha habido un hilo conductor alrededor del cual, naturalmente, hay diferentes matices y énfasis, pero ha primado la coherencia. El último cambio de gobierno no ha sido la excepción, pese a que se hizo en medio de una fuerte polarización política. Aunque suene paradójico, dado que se trató de un gobierno que se

“El problema más importante en un país como Colombia es la desigualdad sumada a la escasa movilidad social”.

eligió sobre la base de una plataforma de fuerte oposición al anterior gobierno, en el manejo económico hay más acuerdo que desacuerdo o, por lo menos, es lo que yo veo. El gobierno actual le ha dado importancia a la regla fiscal y ha mantenido las estrategias fiscales basadas en una reducción de los impuestos de renta a las empresas, un aumento en la tributación de las personas naturales y la introducción de nuevas herramientas para mejorar la gestión de la DIAN, como la factura electrónica, la penalización de la evasión y la normalización tributaria para contribuyentes que no habían declarado en el pasado su realidad patrimonial. Esto para no hablar de la política monetaria y financiera, incluyendo la regulación y supervisión, donde por razones institucionales los cambios de gobierno no deben tener impacto. La infraestructura es otro campo donde veo continuidad, pese a que los funcionarios actuales dicen lo contrario. El nuevo modelo para el desarrollo de este sector, con instituciones como la ANI y la FDN, dará réditos al actual gobierno pese a que es un legado del anterior. ¿Cuál es su opinión sobre lo que está pasando en el sector de la vivienda que usted impulsó, por tratarse de un gran “jalonador” de la economía? Obviamente no todo es igual, puesto que cada gobierno tiene sus prioridades. Me refiero a que una de las estrategias que el actual gobierno ha querido resaltar es la economía naranja para

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lo cual introdujo exenciones del impuesto de renta para ciertas actividades, como las agencias de publicidad. Desde mi punto de vista lo que se busca es estimular ciertos sectores pero es mejor hacerlo con el gasto público y no con los impuestos. Por ejemplo, de tiempo atrás he pensado que la construcción –tanto de edificaciones como de obras civiles– tiene una gran cantidad de encadenamientos que justifican una especial prelación en el presupuesto, sobretodo cuando la economía está creciendo por debajo de su potencial. Por eso, la Administración Santos impulsó las viviendas gratuitas, así como las subsidiadas –conocidas como el programa “mi casa ya”–que jalonaron la actividad del sector–. ¿Esta es una posición ideológica? Estamos viendo, en este momento, el fin de ciertas ideologías en el mundo. Hace treinta años se dijo que el socialismo estaba en vías de extinción. Pero no fue así, por lo menos en América Latina. La Revolución Bolivariana lo prolongó 30 años, después de la caída del Muro de Berlín. Tuvimos que esperar la debacle social y económica venezolana para que el socialismo perdiera respaldo en nuestro medio. Otra ideología que tuvo cierto auge en América Latina, sobre todo en los años noventa, es el neoliberalismo, resumido por el ”Consenso de Washington”, un decálogo de recomendaciones de lo que debían hacer los países. Colombia siempre ha evitado estar anclado en esas ideologías. No hemos sido un país donde las ideologías hayan jugado un papel tan predominante en la orientación del manejo económico. Afortunadamente, porque eso es lo que nos ha permito tener cierto pragmatismo. Para conectar con el tema de la vivienda, ilustro ese pragmatismo, con el subsidio a la tasa de interés, una política que se adoptó en Colombia en 2009 y que desde el punto de vista de la filosofía neoliberal fue muy criticada. Pero fue muy efectiva para estimular la demanda de vivienda justo en el momento en el que la economía la necesitaba. Este tipo de intervenciones muestran que más allá de los dogmatismos lo que le sirve a la economía son políticas bien diseñadas, basadas en la evidencia.

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“Lo que hemos logrado históricamente, en el sentido de mantener unas finanzas públicas ordenadas, no es garantía de que se logrará hacia delante porque nuestras sociedades son más deliberantes y exigentes”.

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¿Esa teoría es equivalente a la tercera vía de que habla el expresidente Santos? Es el centro, para ponerlo en términos más simples. El termino de la tercera vía, aunque ya está pasado de moda, combina una visión responsable de la política macroeconómica (esto es, un modelo caracterizado por el control de la inflación, el bajo déficit fiscal y una deuda pública sostenible), es decir el anti-populismo, con una visión progresista en la que Estado se utilice como una herramienta de desarrollo. No es la visión del Estado minimalista donde el Estado simplemente se asegura de que haya unas reglas de juego estables y claras y una buena macroeconomía, sino que también hay un Estado que entra a resolver problemas, especialmente los sociales. El problema más importante en un país como Colombia es la desigualdad sumada a la escasa movilidad social. Es decir, la situación de los padres se convierte también en la situación de los hijos y la de los nietos, de manera que las personas quedan atrapadas en una situación de la que no pueden salir. Entonces, el Estado tiene que ser una herramienta efectiva de redistribución para lograr una mayor equidad, por lo menos de oportunidades. ¿En cuanto a lo que viene, lo que se ha denominado como la “cuarta revolución industrial”, usted cómo ve el panorama para Colombia? Me gusta más hablar del futuro que del pasado. Los retos que tenemos hacia adelante dan pie a un debate más racional y menos emotivo, lo que permite alinear mejor las expectativas con la realidad. Ya no tenemos los vientos de cola de la primera década de este siglo asociados a los altos precios de los productos básicos y la alta liquidez global. Esta nueva etapa vendrá con una menor demanda de productos básicos, en parte porque China está cambiando su propio modelo. Y al mismo tiempo se está produciendo un movimiento que se ha denominado la “cuarta revolución industrial” que lo podríamos llamar “robotización” o mayor uso de la inteligencia artificial que conduce a que se supriman algunos puestos de trabajo y particularmente los que son menos calificados. Entonces, ya no se necesitará, por ejemplo, ir a la sucursal de un banco o a una agencia de

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viajes. Debemos ser conscientes que va a ser cada día más fácil sustituir la mano de obra, especialmente la no calificada, por la tecnología. La “cuarta revolución industrial” no ofrece un panorama del todo positivo para América Latina. Y al mismo tiempo hay más demandas de la sociedad sobre el Estado, lo cual hace difícil que se pueda conservar la disciplina fiscal del pasado. Lo que hemos logrado históricamente, en el sentido de mantener unas finanzas públicas ordenadas, no es garantía de que se logrará hacia delante porque nuestras sociedades son más deliberantes y exigentes. Para hacer esta radiografía aún más problemática basta decir que nosotros somos una región muy rica en recursos naturales no renovables como la minería y los hidrocarburos que cada día enfrentan más oposición. Por ejemplo, si bien el fracking podría multiplicar por tres las reservas de hidrocarburos, además de mayores ingresos externos y fiscales, es altamente improbable que su desarrollo pueda darse en el tiempo en el que se requiere, por la oposición de varios sectores de la población. Entonces en ese escenario crecer y resolver los problemas y

Fuente: Cuenta Satélite de Cultura - DANE

❯ “La educación es el camino para adaptarnos a la cuarta revolución industrial, de buscarle alternativas a las industrias extractivas, de ofrecerle al electorado el conocimiento y la información que se requiere para tomar buenas decisiones y no caer en el populismo”.

necesidades de la población es más desafiante, más complicado, por eso debemos estar pensando, ante todo, en ese futuro. ¿En términos de educación, cuáles considera usted que son los retos para el país, en el marco de los desafíos que se vislumbran con la cuarta revolución industrial? La principal salida a las dificultades que tenemos hacia adelante la ofrece la educación, porque es lo único que nos va a permitir desarrollar otros sectores que generen los ingresos con los cuales se puedan satisfacer las necesidades y expectativas de la población. Es el camino para adaptarnos a la cuarta revolución industrial, de buscarle alternativas a las industrias extractivas, de ofrecerle al electorado el conocimiento y la información que se requiere para tomar buenas decisiones y no caer en el populismo. La educación permite que las decisiones no se guíen por instintos y emociones, sino que se basen en la evidencia. La educación es, desde todo punto de vista, la salida. Desde 2014 el presupuesto de educación es

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el más alto entre los sectores que conforman la administración pública, superando a defensa y seguridad que ocupó ese lugar por décadas. Esto no debe tener reversa pues es necesario mejorar la calidad, especialmente en la educación básica y en la educación media, y aumentar la cobertura de la educación pre-escolar, en la forma de atención integral a la primera infancia, y la de la educación terciaria (universitaria, técnica y tecnológica) donde estamos muy atrasados. Necesitamos más cupos, más técnicos y más tecnólogos y más carreras especializadas. Hay que tomar decisiones complejas y favorecer la educación, incluso por encima de otras necesidades que pueda tener el país. ¿Cuál es su visión general frente al tema cafetero, donde usted sostiene que hay que hacer una especie de nueva pedagogía? Mi principal mensaje con el tema cafetero es más político que económico. Si uno quiere establecer las raíces de la continuidad en el manejo económico colombiano tiene que mirar hacia el país cafetero. Es un sector que siempre ha favorecido y privilegiado la estabilidad y el manejo responsable pues ha vivido momentos de auge y momentos de crisis y, por ello, sabe que lo que conviene es ahorrar durante las vacas gordas para poder sobrellevar las destorcidas. Mi preocupación hoy es que ese país cafetero se convierta en un factor de inestabilidad. Si los cafeteros son seducidos por propuestas populistas de derecha o de izquierda vamos a tener problemas. Eso requiere mucha responsabilidad del gobierno, pues veo a muchos vo-

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ceros del partido de gobierno ofreciendo más de lo que se puede hacer y eso puede acabar mal. Sobre todo, teniendo en cuenta que no es factible que el país vuelva a vivir una bonanza cafetera… Así es. Esa es una realidad. Hoy Colombia produce un café de buena calidad, pero a un mayor costo que los demás. Si queremos mantenernos competitivos vamos a tener que hacer más productiva y eficiente la caficultura. Afortunadamente el país no desmanteló sus instituciones cafeteras lo cual es un activo. En Brasil, principal productor mundial, no hay instrumentos ni el más mínimo interés por parte del gobierno en entrar a resolver los problemas de la caficultura, mucho menos entrar a hablar de un acuerdo entre productores para buscar influir sobre los precios internacionales. La verdadera respuesta está en la productividad, en que el caficultor colombiano pueda producir con unos mejores costos. Es la única salida para que realmente podamos tener una industria cafetera sostenible.

❯ “Si los cafeteros son seducidos por propuestas populistas de derecha o de izquierda vamos a tener problemas”.

En materia política usted sostiene que el país debe pensar en el centro, donde están las verdaderas propuestas alternativas en materia económica y social… El país perdería mucho si se mueve hacia los extremos. Colombia está mejor hoy que hace unos años, hay menos pobreza, mejores ingresos, mayor calidad de vida y menos desigualdad, gracias a las políticas que se han adoptado. Los extremos se parecen mucho: avivan el descontento y proponen formulas simplistas que no resuelven los problemas. Me preocupa mucho que el país se vaya hacia los extremos y estoy viendo en la actual coyuntura una tendencia en esa dirección. Hoy se podría considerar que el país enfrenta la necesidad de promover una gran reforma estructural del Estado? Yo creo que sí porque no vamos a tener holgura en materia fiscal. No creo que haya mucho espacio para disminuir el tamaño del Estado como un todo, pero si vamos a tener que recomponerlo gastando menos en unas áreas para gastar más en otras, para acomodarnos a las nuevas realidades. No se puede hacer todo al mismo tiempo. Y que bueno sería tener que invertir menos en defensa y seguridad.

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¿A qué retos se enfrenta el país teniendo en cuenta el crecimiento de la migración y el impacto de la situación que se vive en Venezuela? El país se debate hoy entre los costos asociados a la migración venezolana y las tensiones y fricciones que naturalmente genera un fenómeno de esa magnitud. Lo primero que diría es que es muy positivo que los inmigrantes han sido recibidos con solidaridad, lo que ha facilitado un proceso que hubiera podido ser mucho más traumático. A mediano plazo vamos a empezar a ver los beneficios de tener esa mano de obra adicional. La población colombiana está creciendo al uno por ciento anual, cuando llegamos a crecer al 1,8 por ciento. Esa mano de obra se necesitará. Los empresarios que están empleando a los venezolanos dicen que en Colombia les cuesta conseguir esa mano de obra no especializada. A Colombia le va a convenir mucho más esa inmigración venezolana. ¿Cuál es su opinión sobre las expectativas en materia de reforma pensional y en atención a la salud? El problema pensional es muy serio no tanto porque haya una bomba de tiempo en el sentido de que no hay con que pagarlas. El problema pensional es que hay muy poca gente que

❯ “El problema pensional es que hay muy poca gente que logra pensionarse. La bomba pensional hay que entenderla de otra manera. Hay mucha gente que va a llegar a la vejez sin tener un respaldo económico y va a quedar desprotegida”.

❯ “Si bien el fracking podría multiplicar por tres las reservas de hidrocarburos, además de mayores ingresos externos y fiscales, es altamente improbable que su desarrollo pueda darse en el tiempo en el que se requiere, por la oposición de varios sectores de la población”.

logra pensionarse. La bomba pensional hay que entenderla de otra manera. Hay mucha gente que va a llegar a la vejez sin tener un respaldo económico y va a quedar desprotegida Eso genera una presión sobre el gobierno para que busque una salida. El verdadero problema fiscal no está en las pensiones, está en el sector de la salud. Ahí es donde tenemos un problema hoy. En este momento estamos viviendo en una sociedad donde se conjugan tres elementos en materia de salud: cobertura universal pues todos los colombianos tenemos el mismo derecho a la salud (y no vamos a renunciar a ese derecho); innovación por medio de nuevas tecnologías, tratamientos y medicamentos, lo que significa costos crecientes; tendencia a la reducción de los gastos de bolsillo, lo que pone el grueso del problema de financiamiento en manos del gobierno. En ese entorno se genera una situación en la que el ritmo al que crecen los costos de la salud es enorme y es muy difícil políticamente poner controles o restringir. Tenemos una ley estatutaria garantista donde la carga de la prueba está en los tratamientos excluidos. Por razones políticas y tecnológicas hay una enorme presión sobre los costos de la salud, que son los que más crecen en el Presupuesto General de la Nación.EC

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Crecimiento económico 68 estará por encima del 4,5% ❯ Garantiza que habrá reforma para protección de la vejez.

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❯ Con ley de punto final se acabará con deudas de la red hospitalaria. CON UNA VISIÓN AMPLIA DE CONCEPTOS y con una reconocida tendencia a fijarse metas, el ministro de hacienda, Alberto Carrasquilla, economista de la Universidad de los Andes con maestria y doctorado en economía de la Universidad de Illinois, señaló que el crecimiento económico del país estará por encima de 4.5 por ciento y que el actual gobierno será recordado por reducir la pobreza y mejorar el sistema pensional de los colombianos. Experto en sostenibilidad fiscal y profundo conocedor del tema presupuestal, el actual ministro de las finanzas está convencido que “las innovaciones introducidas en la ley de financiamiento fortalecerán la inversión, lo que permitirá modernizar el aparato productivo de la economía, haciéndola más competitiva y eficiente”. El ministro también comparte la preocupación expresada en esta edición de la revista Economía Colombiana, por varios exministros de hacienda, en el sentido de que se requiere una solución para millones de colombianos que aunque ya tienen la edad no se han podido pensionar. “Ya hemos comenzado a construir lo que denominamos como reforma de protección a la vejez”. La entrevista con el actual titular de las finanzas que también fue ministro de Hacienda entre 2003 y 2007 se desarrolló en los siguientes términos:

“En conjunto, las medidas planteadas por el Gobierno Nacional contribuirán a generar mayor equidad, al reducir la pobreza y mejorar las oportunidades para las familias colombianas”.

¿Qué proyección económica le ve usted al país en la próxima década? Mis estimaciones son que el país esté creciendo a tasas alrededor de 4.5%. Las innovaciones introducidas en la Ley de Financiamiento fortalecerán la inversión, lo que permitirá modernizar el aparato productivo de la economía colombiana haciéndola más competitiva y eficiente. A su vez, el régimen SIMPLE se constituirá como un mecanismo para incentivar la formalización, lo que permitirá mejorar la calidad del empleo de los trabajadores colombianos, al tiempo que se lucha contra la evasión de impuestos. En conjunto las medidas planteadas por el Gobierno Nacional contribuirán a generar mayor equidad, al reducir la pobreza y mejorar las oportunidades para las familias colombianas. ¿Usted cree que el actual tamaño del Estado es el adecuado o se debe reducir de acuerdo con nuestra capacidad económica? Nosotros estamos trabajando en incrementar la eficiencia del Estado. Hemos identificado que podemos lograrlo generando economías de escala en las entidades del Estado. No tiene mucho sentido que tengamos dos aseguradoras, tres fiduciarias, dos bancos de inversión, en donde puede haber duplicidad de responsabilidades y

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tengamos otras necesidades más urgentes, por ejemplo, municipios que aún no tienen acueducto, alcantarillado, red eléctrica, vías para que los campesinos saquen sus productos, todas estas medidas suman para sacar a cientos de miles de colombianos que están en situación de pobreza y reducir los índices de desigualdad ¿En la próxima década Colombia debe cambiar su estructura tributaria? En los últimos 20 años, Colombia ha observado un incremento considerable de su clase media, lo que se ve reflejado en el incremento del PIB per cápita y la reducción de la pobreza las cuales pasaron de USD (PPP) 6.879 en 2002 a USD (PPP) 15.018 en 2018 y 49,7% a 27,0% en el mismo periodo. Esta transformación social tiene implicaciones en diferentes áreas de la política pública, entre esas, la estructura tributaria. En el sentido de equidad vertical, la progresividad del sistema tributario se debe ver reflejado en mayores tasas de contribución a medida que aumenta el ingreso de los agentes. El incremento de la capacidad de pago de los colombianos se debería ver reflejado en una transición en la estructura tributaria en la que las personas naturales

❯ “No tiene mucho sentido que tengamos dos aseguradoras, tres fiduciarias, dos bancos de inversión, en donde puede haber duplicidad de responsabilidades y tengamos otras necesidades más urgentes, por ejemplo, municipios que aún no tienen acueducto, alcantarillado, red eléctrica o vías para que los campesinos saquen sus productos”.

incrementen su contribución al funcionamiento del Estado con el fin de financiar mejores servicios de salud, educación, carreteras, aeropuertos, y servicios públicos. ¿Qué debe hacer el país a mediano plazo para enfrentar la crítica situación del sector salud y el problema de millones de colombianos que no se pueden pensionar? El Gobierno ya inició con varias medidas para dar solución a esos dos problemas puntuales. En el tema de salud, introdujimos un gran paquete de medidas en el Plan Nacional de Desarrollo para iniciar un gran cambio en este sistema, empezando por la Ley del Punto Final para acabar con las deudas de la red hospitalaria, lo cual deberá mejorar la calidad del servicio a los pacientes. Se fortalecerá la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social, habrá saneamiento en las cuentas de recobro relacionadas con servicios para poner punto final a múltiples deudas de la red hospitalaria, lo que se traducirá en una mejor atención para todos los colombianos. También se priorizará la atención a los pacientes procedentes de regiones dispersas y de difícil acceso por parte de las entidades responsables de los pagos y de las

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IPS. Dentro de este paquete se aprobó la creación de historias clínicas en línea, para garantizar que todos los prestadores de salud den continuidad a la atención. El PND 2018 – 2022 también alivia algunas de las necesidades más inmediatas en materia de seguridad en la vejez. Se aprobaron dos artículos puntuales dentro del PND: el primero garantiza un piso de protección social que permitirá el acceso a los sistemas de seguridad social a los ciudadanos con ingresos mensuales inferiores a un salario mínimo, mientras que el segundo tiene como objetivo garantizar, a través del mecanismo de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS), un ingreso en la vejez para quienes no alcanzan a pensionarse. Los anteriores son avances importantes en materia de seguridad social en la vejez. Sin embargo, hemos comenzado a construir la que hemos denominado Reforma de Protección a la Vejez, que incluirá no solamente a la población que alcanza los requisitos para pensionarse, sino también al 80% de los colombianos que no reciben un peso y ya están en edad de pensión o no alcanzaron el capital mínimo para una pensión. Este proceso será documentado a través del sitio web que habilitamos para que todos los

“Queremos dejarles un país creciendo a tasas muy altas en comparación con las actuales, con un apoyo especial a los emprendimientos y el sector agrícola, donde haya más caminos para formalizar y evitarnos repetir que el sistema pensional deje afuera a tantos colombianos”.

interesados en esta importante reforma nos presenten sus ideas y preocupaciones sobre el sistema pensional. (Conozca nuestro sitio web en el siguiente enlace: http://www.mintrabajo.gov.co/web/comisionvejez). Nuestra prioridad es proteger a esta población que actualmente no tiene ninguna protección en la vejez y mejorar la equidad del sistema. También consideramos que es fundamental proponer mecanismos de formalización para que la próxima generación no tenga que pasar por la misma situación. ¿Qué legado económico le dejará el gobierno del Presidente Duque a las nuevas generaciones? Queremos dejarles un país creciendo a las tasas muy altas en comparación con las actuales, con un apoyo especial a los emprendimientos y el sector agrícola, donde haya más caminos para formalizar y evitarnos repetir que el sistema pensional deje afuera a tantos colombianos, que el Estado ofrezca las herramientas para aquellos que no tienen forma de salir de la pobreza. Estamos trabajando para que sigamos siendo un país que busca las mejores soluciones para sus ciudadanos y que, a la vez, tengamos la responsabilidad macroeconómica que nos ha caracterizado durante décadas. EC

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BALANCE DE LA POLÍTICA ECONÓMICA COLOMBIANA DESDE LA DÉCADA DE LOS NOVENTA A partir de finales de la década de los ochenta del siglo XX, Colombia experimentó un cambio profundo en la orientación de la política económica y en la concepción del papel del Estado, que se tradujo en un nuevo enfoque de la política fiscal y monetaria, así como en un régimen de comercio exterior y manejo de tasa de cambio diferente al de décadas anteriores.

on sustento en la literatura económica orientada al mercado, desarrollada desde los años sesenta y de las políticas aplicadas en los EE.UU. e Inglaterra, se argumentaba que con el nuevo modelo se alcanzaría estabilidad económica, un presupuesto público equilibrado, alto nivel de inversión privada y crecimiento económico, bajos niveles de desempleo, mayores exportaciones y menores déficits de cuenta corriente. Esto atraería mayor inversión extranjera que, en conjunto con lo anterior, aumentarían el ingreso per cápita y reducirían los niveles de pobreza del país en los inicios de la década de los noventa. La adopción de la nueva doctrina orientada al mercado se tradujo en Colombia en la implementación de un modelo basado en tres pilares fundamentales: tasa de cambio flexible, inflación objetivo y regla fiscal. En este contexto, Colombia ha mantenido un manejo macroeconómico estable que se ha traducido en fundamentos relativamente solidos como son unas tasas de crecimiento promedio aceptables, un manejo cambiario que permitió ajustes de la balanza de pagos sin incurrir en crisis severas, una evidente reducción de la inflación, y un manejo fiscal conservador que ha permitido aumentar el gasto social y ha contribuido en la reducción de la pobreza. Mientras que en otros países latinoamericanos ocurrieron periodos marcados por la inestabilidad en el orden monetario, cambiario o de moratoria de deuda, Colombia

Juan Pablo Radziunas Pulido, economista, Dirección de Estudios Macroeconómicos, CGR

Miguel Montoya Olarte, economista, Dirección de Estudios Macroeconómicos, CGR

logró mantener un relativo orden macroeconómico que, incluso, ha sido resaltado por organismos multilaterales. Por ejemplo, hubo severas crisis monetarias, como fue el caso de Ecuador y El Salvador, donde desapareció la moneda nacional; o casos donde se reemplazó el signo monetario, como ocurrió con la sustitución del cruzado por el cruzeiro y éste por el real en Brasil o el austral por el peso en Argentina y luego por el nuevo peso; la desaparición del sol en Perú para dar paso al inti y su ulterior reemplazo por el nuevo sol, y una situación similar en Bolivia. No obstante estos logros, quedan retos pendientes en términos de alcanzar una mayor equidad en la distribución del ingreso y la riqueza, obtener un crecimiento más alto y sostenible con menos dependencia del sector primario de la economía y reducir los elevados niveles de desempleo e informalidad laboral. El país debe hacer esfuerzos por redireccionar la política pública para corregir estas deficiencias

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estructurales e institucionales y lograr un equilibrio entre la estabilidad macroeconómica y el bienestar social. El propósito de este documento es el de describir las principales características de la evolución de la economía colombiana en las últimas tres décadas. Inicialmente, se presentan los fundamentos del nuevo modelo económico que se impuso a nivel global y que se adoptó en Colombia; posteriormente, se desarrollan los elementos centrales de la política económica vigente, en términos de la política cambiaria, monetaria y fiscal. Luego de analizar el comportamiento en estos frentes y de describir la aplicación del nuevo modelo económico, se evalúan los resultados en términos de crecimiento económico, desigualdad y desarrollo social. HECHOS Y ASPECTOS TEÓRICOS DE LA NUEVA DOCTRINA

Entre 1945 y 1980 predominaron en el mundo las políticas económicas keynesianas1 , que se basaron en estimular la actividad económica y el empleo a través de la ampliación de la demanda agregada con instrumentos de política fiscal (gasto público y tributación) y política monetaria (control de tasas de interés). En la medida en que la economía presentaba ciclos de auge y caída, el Estado intervenía con dichos instrumentos con el fin de moderar los ciclos y garantizar niveles cercanos al pleno empleo. Estas políticas coincidieron con una estrategia generalizada en Latinoamérica, consistente en un proceso de industrialización dirigida por el Estado, que se basó en la sustitución de importaciones, la promoción de exportaciones y el avance en los procesos de integración regional (Ocampo, 2013). En la década de los ochenta del siglo pasado, diversos eventos económicos y políticos dieron argumentos para sustituir las políticas keynesianas en los países desarrollados y la estrategia de desarrollo de las economías latinoamericanas, entre ellas las de Colombia. El estancamiento y la inflación de los años setenta en los Estados Unidos y otros países desarrollados2, motivaron el auge de otras ideas económicas que promulgaron la eficiencia del mercado competitivo, el papel de los individuos en la determinación de los resultados económicos y las distorsiones asociadas con la intervención y regulación gubernamentales en los mercados3 (Palley, 2005). Esta nueva filosofía, que algunos llaman neoliberalismo y otros era pro merca-

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Retos pendientes: mayor equidad en la distribución del ingreso y la riqueza, obtener un crecimiento más alto y sostenible con menos dependencia del sector primario de la economía y reducir los elevados niveles de desempleo e informalidad laboral.

do, repercutió en la política económica de los países desarrollados, en particular de los EE.UU. e Inglaterra, que siguieron las recomendaciones del pensamiento económico que se imponía. En Latinoamérica, el nuevo paradigma se introdujo con la crisis de la deuda externa de los ochenta, atribuida a la política de sustitución de importaciones, que implicó un aumento del gasto público y elevados déficits de cuenta corriente, lo cual es muy discutible ya que no fue algo generalizado en Latinoamérica (Ocampo 2010). En el marco del nuevo paradigma y las condicionalidades del Fondo Monetario Internacional (FMI) para dar apoyo transitorio de liquidez, se efectuaron ajustes en el gasto público y se privatizaron empresas públicas. A esto se agregaron otras recomendaciones, que se sintetizaron en el Consenso de Washington, entre las cuales estaban la liberación de la balanza comercial y financiera y la flexibilidad del mercado laboral. En los países desarrollados y en Latinoamérica la política monetaria se fijó con base en la independencia de los bancos centrales. Para cumplir con el mandato de controlar la inflación, se otorgó a los bancos autonomía operacional y se les prohibió financiar los déficits de los gobiernos con emisión4 . En la política fiscal, por su parte, además de re-

1 Se refiere a las ideas promulgadas por el economista británico John Maynard Keynes (1883 – 1946) 2 Otros factores que favorecieron el cambio de paradigma fueron, según Dumenil (2005) y Palley (2005): i) la división del keynesianismo (Neokeynesianos vs Postkeynesianos); ii) la idea de que el estándar de vida y los niveles de empleo no requería ya de la presencia del Estado; iii) el fortalecimiento de la cultura del individualismo frente a proyectos colectivos (socialismo) que negaban el capitalismo; y iv) la caída de la rentabilidad del capital frente a un fortalecimiento del mundo del trabajo (sindicatos y salarios). 3 Estas ideas se plasmaron en la Síntesis Neoclásica, el Monetarismo (Escuela de Chicago), la Nueva Macroeconomía Clásica y el Neokeynesianismo. El apoyo desde el punto de vista de la historia puede encontrarse en el Neoinstitucionalismo. 4 De acuerdo con el monetarismo, el dinero en el largo plazo no afecta las variables reales (producción, inversión, ahorro y consumo), la cantidad de dinero causa la inflación y la economía tiende a la máxima producción y el pleno empleo (específicamente al nivel de la NAIRU -tasa de desempleo no aceleradora de la inflación-).

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comendar el equilibrio presupuestal, se reformuló la política tributaria y se reorientó el destino del gasto público5. La tributación no debe afectar la asignación eficiente de los recursos por parte del mercado y, de acuerdo con esto, el impuesto al consumo o IVA es el menos distorsionante, mientras que el impuesto a las empresas se debe reducir ya que desestimula la inversión. Si bien se acepta que el IVA puede no ser progresivo, máxime si se establece una tarifa única como se recomienda por razones de eficiencia administrativa, se puede compensar vía gasto público a favor de los pobres, dirigido a fortalecer el capital humano y la productividad de los menos favorecidos. De esta manera, el gasto focalizado, con subsidios a la demanda de bienes y servicios adquiridos a precios de mercado, sería el fundamento de la política fiscal del Banco Mundial en muchos países, particularmente en Latinoamérica con apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Esto contrastaría con el gasto universal que se mantuvo en algunos países de Europa y escandinavos. El objetivo ya no era redistribuir el ingreso, función que cumpliría el mercado6 , sino maximizar el ingreso de los más pobres. Esto se complementó con un manejo social del riesgo a cargo de cada individuo, a través de un seguro como es el caso de la salud y las pensiones (Giraldo, 2018). El papel del Estado se redefinió. Se sustituyó la política de apoyo a ciertos sectores de la producción con instrumentos de política fiscal (aranceles y subsidios) y monetaria (créditos del banco central a ciertos sectores estratégicos), por una estrategia de asignarle al mercado la orientación de la inversión y el tipo de bienes que se pro-

duce y se exporta. El papel del Estado es garantizar estabilidad macroeconómica, regular la competencia y otorgar estímulos tributarios a la inversión. La adopción del nuevo modelo económico orientado al mercado por parte de Colombia se ha visto reflejada en la implementación, durante los últimos 30 años, de tres grandes estrategias: el sistema de tasa de cambio flexible, el sistema de inflación objetivo o inflation targeting y el mecanismo de regla fiscal, los cuales se analizan a continuación. EL NUEVO MODELO DE TASA DE CAMBIO FLEXIBLE Cómo se llegó al sistema de tasa de cambio flexible En los últimos 30 años el régimen cambiario en Colombia ha atravesado por tres etapas. Antes de 1991, el país había establecido un estatuto cambiario (Decreto 444 de 1967), mediante el cual se adoptó un sistema de control de cambios, imponiendo restricciones a las importaciones y creando una modalidad dentro del sistema de tipo de cambio fijo denominada Crawling peg7 o minidevaluaciones diarias, que eran determinadas con anticipación por el Banco de la República. Después de las reformas de comienzos de los noventa del siglo XX, en 1991, inició un periodo de transición hacia el sistema de tipo de cambio flexible. Esa segunda fase correspondió a la implementación de una banda cambiaria, lo que implicaba rasgos de tasa de cambio fija y flexible, y se extendió hasta 1999. A partir de allí, en la tercera fase, se adoptó el sistema de tipo de cambio flexible con intervención controlada por el emisor, el cual se mantiene en la actualidad (Cuadro 1).

Cuadro 1

Sistemas de tasa de cambio en Colombia, durante el siglo XX 1923 - 1931

Tasa de cambio fija, patrón oro

1931 - 1938

Tasa de cambio fija, flotación controlada

1938 - 1967

Tasa de cambio fija, patrón oro - dólar

1967 - 1991

Tasa de cambio fija, modalidad minidevaluaciones diaria anticipada ("Crawling Peg")

1991 - 1999

Tasa de cambio fija y flexible, modalidad banda cambiaria

1999 - Hoy

Tasa de cambio flexible, con intervención controlada antivolatilidad o acumulación de reservas o flotación sucia

Fuente: Banco de la República de Colombia y elaboración propia 5 La postura teórica supone crowding out. Esto es, un efecto negativo del gasto público sobre la inversión privada, vía aumento de la tasa de interés. Algunos trabajos suponen neutralidad de la política fiscal: el efecto del gasto público en la demanda agregada se compensa con el ahorro de los agentes privados. Otros trabajos como el de Robert J.Barro le atribuyen al gasto público en educación, capital humano e infraestructura un impacto positivo en el crecimiento económico. 6 La remuneración de cada factor de producción (trabajo, capital, tierra, etc.) depende de su respectiva productividad. La distribución, por tanto, se encuentra determinada por parámetros técnicos y factores de oferta y demanda, y no por componentes sociales como se postula desde otros enfoques de pensamiento (clásico, marxista, institucionalista o Postkeynesianos) 7 Este sistema era una modalidad de tipo de cambio fijo que consistía en programar minidevaluaciones diarias para tener control de la tasa de cambio y certeza de su valor en el corto plazo.

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Gráfica 1

Tasa de cambio y precios del petróleo (COL $ por US$ y US$ por barril de Brent)

4.000

140

3.500

120

3.000

TC prom

100

Brent (-eje derecho)

2.500

2.000

1.500

1.000

500

1989-01

1993-01

1997-01

2001-01

2005-01

2009-01

2013-01

2017-01

Fuentes: Banco de la República, Federal Reserve Bank of St. Louis

Durante la administración de Cesar Gaviria Trujillo (1990 – 1994) se implementó el modelo de liberalización comercial, conocido como apertura económica, poniendo fin al

esquema proteccionista y a la estrategia de sustitución de importaciones que se había planteado desde la Cepal. Las reformas abarcaron la eliminación de restricciones cuantitativas al comercio internacional, la flotación de la tasa de cambio dentro de una banda cambiaria eliminando el sistema Crawling peg y la liberalización del mercado de capitales.

A partir de 1994, se adoptó un sistema conocido como banda cambiaria8 , el cual sería una transición hacia la implementación del sistema de tipo de cambio flexible en 1999.

La banda permitía que la tasa de cambio fluctuara entre un límite inferior y uno superior, de acuerdo con el movimiento de la oferta y demanda de divisas9. En ese momento, la economía colombiana sufría choques externos como la crisis asiática y la crisis rusa, dificultades en el sistema financiero, caída en los términos de intercambio, menores entradas de capitales externos y un elevado déficit fiscal. Todo ello había llevado al país a la mayor recesión de su historia en 1999.

Las autoridades económicas defendieron la banda cambiaria ante varios ataques al techo de la banda en ese año, hasta que el 25 de septiembre de 1999, la Junta Directiva del Banco de la República decidió desmontar la banda cambiaria. Esta decisión significó adoptar un nuevo sistema de tasa de cambio flexible el cual se conserva hasta hoy, con algunos ligeros cambios, como uno de los pilares del modelo económico de Colombia.

En el nuevo milenio, el sistema de tasa de cambio flexible ha funcionado con una modalidad de intervención controlada, usando herramientas como las opciones put10 y call11 .

Durante el Gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002 – 2010), el país afrontó una entrada masiva de capitales debido a la mayor liquidez en el mundo. Dichos capitales se dirigieron, en su mayoría, a la industria minero-energética y comenzaron a gestar lo que se denominó la “enfermedad holandesa”12 . Su principal síntoma se dio con la entrada de divisas que presionó a la baja la tasa de cambio y produjo una fuerte revaluación del peso. Entre marzo de 2003 y julio de 2011 el peso se revaluó un 40% (Gráfica 1). Desde 2010, con el aumento de los precios de las materias primas, el sector externo se convirtió nuevamente en el motor del crecimiento económico. Adicionalmente, la

8 Modalidad de transición entre el sistema de tasa de cambio fijo y flexible mediante el cual se establece unos límites (máximos y mínimos) dentro de los cuales debe fluctuar la tasa de cambio. 9 Si la tasa de cambio se ubicada por fuera de los límites, el Banco de la República intervenía vendiendo o comprando divisas, según el caso. Técnicamente, la banda tenía dos categorías para su elaboración: la amplitud, que era del 7% por encima y por debajo de la TC; y la pendiente, que se calculaba como la diferencia entre la meta de inflación del BR y la inflación externa. 10 Consistieron en una subasta entre los intermediarios del mercado cambiario de derechos de venta de dólares al Banco de la República, los cuales se pueden hacer efectivos, siempre y cuando la Tasa Representativa del Mercado (TRM) se encuentre por debajo de su promedio móvil de los últimos 20 días. 11 Las opciones “put” se utilizaban para la acumulación de reservas internacionales y las “call” para su efecto contrario. 12 El término se refiere a los efectos de un aumento inusualmente alto en el ingreso de divisas a un país, en un sector específico, el cual incrementa notablemente sus exportaciones en detrimento de otros sectores y afecta considerablemente el valor de su moneda (revaluación). El término proviene de una situación en la cual, debido al hallazgo de grandes yacimientos de gas natural en Holanda, se generó un fuerte aumento en las exportaciones en detrimento de otros sectores, lo que produjo una mayor entrada de divisas a ese sector y ocasionó una reducción de la tasa de cambio de la moneda holandesa (Florín).

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❯ Gráfica 2 Índice de apertura de la economía colombiana (%) (exportaciones + importaciones) /PIB

34 32

30 28 26 24 22 20

1992

1998

2004

2010

2016

Fuentes: DANE, Banco Mundial, DNP.

entrada de capitales se reflejó en el fuerte crecimiento que tuvo la inversión extranjera. En 2013 se obtuvo la cifra más alta de inversión extranjera en la historia de Colombia, al alcanzar USD 16.167 millones.

Durante 2014, la FED13 decidió suspender el esquema de expansión monetaria14 lo cual redujo la liquidez internacional y dificultó el flujo de crédito global que afectó a Colombia. En dicho año también se produjo la fuerte

caída de los precios del petróleo que conduciría a Colombia a una nueva desaceleración económica. Esta caída estuvo acompañada de una reducción muy fuerte de la inversión extranjera, sobre todo dirigida al sector minero-energético. El nuevo choque amplió significativamente el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos, vía reducción de los términos de intercambio y causó una fuerte devaluación del peso. Entre fines de 2014 y mediados de 2016 se presentó una tendencia hacia la devaluación del peso, la cual se revirtió a fines de 2016 debido al comienzo de un ciclo ascendente en los precios de petróleo, lo cual generó una fase de revaluación. El comportamiento del peso colombiano en 2017 y 2018 mantuvo una relativa estabilidad que se afectó solo por la volatilidad del precio del petróleo y el comportamiento del dólar frente a los movimientos en la tasa de interés de la FED. La diversificación de exportaciones no se ha logrado con el nuevo modelo de tasa de cambio Desde que se implementó el modelo de tasa de cambio flexible el país ha seguido dependiendo de la mono-exportación del sector primario y no ha mostrado avances significativos en su grado de apertura. (Gráfica 2) Los

constantes desequilibrios externos han sido originados, la mayoría de las veces, en la alta volatilidad de los precios de las materias primas. Hacia fines de la década de los ochenta del siglo XX Colombia recién había recibido los efectos de una segunda bonanza cafetera, de una magnitud menor a la presentada en 1975, pero que sería la última de ese producto para darle paso a la expansión de las exportaciones minero-energéticas. Los gobiernos de Virgilio Barco (1986 – 1990) y César Gaviria (1990 – 1994) implementaron el modelo de apertura económica o neoliberal, aún vigente, eliminando las restricciones cualitativas y cuantitativas a las importaciones y promoviendo el ingreso de capitales extranjeros. El boom del café se fue reemplazando por el de las exportaciones minero - energéticas. Entre 1992 y 1998 Colombia vivió un profundo déficit en la cuenta corriente originado, principalmente, en un aumento sustancial de las importaciones, las cuales crecieron entre 1992 y 1994 a tasas anuales que pasaron del 17% al 48% (Gráfica 3). Durante este período las exportaciones también se incrementaron, pero en menor medida, a tasas que fluctuaron entre el 4% y el 20%. La mayor parte de dicho déficit en ese período se financió con recursos de capital, principalmente de largo plazo, gracias a su disponibilidad en los mercados internacionales. Gráfica 3

Saldo de la cuenta corriente como porcentaje del PIB, Colombia

6,0 4,0 2,0 -2,0

1994

2004

2014

2018

-4,0 -6,0 -8,0 Fuentes: Banco de la República, DANE

Después de las reformas de liberalización de la economía de fines del siglo anterior no se han evidenciado cambios drásticos en el comercio internacional del país. Mientras que en el periodo 1989 - 1998 las exportaciones tradicionales15 representaban el 49,6%, en la década 2009 -2018 aumentaron su participación al 64,6%.

13 Banco de la Reserva Federal de los Estados Unidos de América. 14 La expansión cuantitativa o cuantitative easing es una política monetaria expansiva mediante la cual el banco central compra activos financieros utilizando oferta monetaria con el objeto de estimular la economía. 15 Incluyen petróleo y sus derivados, carbón, café y ferroníquel. Las cifras utilizadas están valoradas en dólares.

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La dependencia hacia las materias primas también se profundizó: durante el primer período analizado el petróleo constituía el 21,5% del total de las exportaciones de bienes y en la última década pasó a representar el 43,3%; mientras que en el caso del café se redujo su participación de 18,8% al 5,2% (Gráfica 4). Si se sumaran café, carbón y petróleo, su participación se incrementó del 47,9% en el decenio 89 – 99 al 63,2% en el periodo 2009-2018. Las exportaciones no tradicionales redujeron su participación entre 1989 y 1998 cuando alcanzaron el 50,4%, mientras que en la última década solo fue del 35%. Las exportaciones, como porcentaje del PIB, han mantenido su participación en los 30 años analizados: en el decenio 89 – 98 representaban el 12,3%, mientras que en el periodo 2009 – 2018 se incrementó apenas al 14,5%. Las importaciones han mostrado un crecimiento ligeramente mayor, al pasar del 12,3% al 14,5% en los mismos períodos. El mayor incremento que tuvieron las exportaciones en el siglo actual se registró entre 2007 y 2014, al pasar de USD 30 mil millones a USD 60 mil millones. Pese a que no se han mostrado resultados drásticos en diversificación, en cuanto al grado de apertura de la economía colombiana frente al mundo, las reformas del noventa sí mostraron algunos resultados: el indicador de apertura en el decenio 89 – 98 era del 24,6%, en el siguiente periodo subió al 27,4% y en el más reciente bordeó el 30% (Gráfica 2). Gráfica 4 Participación de las exportaciones tradicionales y no tradicionales %

80 70 60 50 40 30

Tradicionales

1998

Quedan pendiente retos inmensos que suponen un cambio estructural del modelo exportador colombiano para dejar atrás la dependencia del sector primario y dar el paso hacia un modelo diversificado, con mayor valor agregado, sólidos encadenamientos productivos y más competitivo.

accionaron de la manera esperada: mientras que en 2012 Colombia exportaba USD 60.125 millones, en 2016 apenas alcanzó los USD 31.294 millones. En los dos últimos años las exportaciones han reaccionado lentamente, para ubicarse en USD 41.838 millones a fines de 2018, lo que ha contribuido a incrementar el déficit de la cuenta corriente con respecto al PIB hasta el 3,8% en 2018. Este último resultado se da como consecuencia de los desequilibrios en la balanza comercial y, en mayor medida, de la balanza de renta de factores. Es evidente que los resultados en términos de diversificación de la estructura exportadora de Colombia no son los mejores. Quedan pendiente retos inmensos que suponen un cambio estructural del modelo exportador colombiano para dejar atrás la dependencia del sector primario y dar el paso hacia un modelo diversificado, con mayor valor agregado, sólidos encadenamientos productivos y más competitivo.

No trad icionales

20 1992

➔

2004

2010

2016

Fuente: DANE

En 2014, Colombia sufrió un fuerte choque externo originado en la caída del 60% en la cotización internacional del petróleo. Hasta ese año las mayores entradas de divisas por concepto de las exportaciones minero-energéticas produjeron una fuerte revaluación del peso, el cual cayó a un mínimo en abril de 2011 cuando el precio del dólar se ubicó, en promedio, en $1.768, 19. Pese a la devaluación de la moneda nacional que se registra desde mediados de 2014, las exportaciones no re-

El modelo de tasa de cambio flexible se muestra muy dependiente del precio del petróleo El modelo de tasa de cambio flexible, en teoría, tiene como objetivo que la tasa de cambio absorba los choques externos provenientes del deterioro de los términos de intercambio, alta volatilidad de los precios internacionales o caídas de la demanda externa. Debe reconocerse, que uno

de los éxitos de la economía desde la aplicación del nuevo modelo es que este sistema de tasa de cambio flexible ha permitido suavizar los choques externos y ha contribuido para que el Banco de la República pueda hacer política monetaria de manera independiente.

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En los últimos 30 años, una de las variables que mayor influencia ha tenido sobre la tasa de cambio ha sido el precio del petróleo, tanto, que ha sido protagonista de una de las crisis recientes de economía colombiana que se gestó en 2014. Hasta 2003 y durante la última década del siglo XX los precios del petróleo se mantuvieron en relativa estabilidad. Algunos fenómenos aislados ocasionaron intermitencias en las cotizaciones: a fines de 1990 la guerra del Golfo Pérsico produjo oscilaciones de precios desde USD 20 hasta USD 40 por barril; la crisis financiera de los países asiáticos entre 1997 y 1998 hizo caer las cotizaciones a menos de USD 10 por barril; los atentados de las “torres gemelas” en 2001 y la quiebra de Enron16 hicieron caer los precios desde los USD 35 hasta menos de USD 20 por barril; y, finalmente, la invasión de Irak en 2003 por parte de Estados Unidos y sus aliados sería el momento a partir del cual se daría inicio al proceso de ascenso de los precios del crudo en el nuevo milenio (Gráfica 1). Poco después, en 2006, se conjugaron varios factores que hicieron que el precio del crudo iniciara una escalada alcista: la crisis de los misiles con Corea del Norte, la Guerra en Irak y en el Líbano y el incremento de la demanda mundial, sobre todo por parte de la China, ubicaron los precios por encima de USD 140 en julio de 2008, el más alto de toda la historia, previo a la peor recesión de los últimos 80 años, originada en los Estados Unidos. Posteriormente, y como consecuencia de la Gran Recesión iniciada a fines de 2008, la demanda de crudo comenzó a reducirse, lo que provocaría una descolgada en las cotizaciones del crudo, fundamentalmente por la caída de la demanda mundial hasta 2011, momento en el cual se volvió a recuperar el precio debido a la crisis de Libia, como consecuencia del fenómeno conocido como la ‘primavera árabe’. En 2014, se inició un nuevo ciclo de precios del petróleo caracterizado por una fuerte caída de la cotización. En junio de 2014, por ejemplo, la cotización promedio del barril de la variedad Brent se encontraba en USD 111,8, mientras que en enero de 2016 alcanzó su máxima reducción hasta USD 30,7 por barril. A partir de allí, y hasta fines de 2018, la cotización volvió a incrementarse hasta los USD 80. Este nuevo ciclo alcista estuvo marcado por una gran volatilidad, pero en general, dos factores presionaron los precios: las sanciones comerciales de EE.UU. a Irán y la abrupta caída de la producción de Venezuela.

EL MODELO DE INFLACIÓN OBJETIVO, AUNQUE CONTRIBUYÓ A REDUCIR LA INFLACIÓN, TUVO EFECTOS SOBRE EL CRECIMIENTO. La importancia de la adopción del nuevo modelo monetario para Colombia es innegable. Los resultados en reducción de la inflación han sido contundentes en los 30 años recientes. Si bien en algunos momentos los ajustes de la política monetaria se han podido reflejar en menor crecimiento económico, la estabilidad de precios es una de las fortalezas de la economía colombiana la cual, sin duda, ha contribuido a la reducción de la pobreza en la medida en que la inflación se considera un impuesto confiscatorio para los grupos de menores ingresos.

En los últimos treinta años la política monetaria tuvo dos grandes fases: antes y después del modelo de inflación objetivo. Hasta fines de la década de los noventa Colom-

bia acumulaba inflaciones por encima del 20% (el promedio de la inflación anual entre 1972 y 1999 fue 22,7%). A partir de 1999 y a lo largo del siglo XXI, cuando entró en plena vigencia el modelo de inflación objetivo, la inflación se redujo considerablemente (el promedio de inflación de los primeros 18 años del siglo actual fue del 4,85%) Gráfica 5 Inflación anualizada, Colombia (%) 35 30 25 20 15 10 5 0 1989

1994

1999

2004

2009

2014 2018

Fuente: Banco de la República

Colombia afrontó la última década del siglo XX con un cambio fundamental en la política monetaria, derivado del nuevo modelo neoliberal o neoclásico. La banca central independiente, que se incluye en la Constitución de 199117 , implicó una modificación en la estrategia central del Banco de la República hacia el control de la inflación y la prohi-

16 Empresa representativa del sector energético en los E.U la cual a principios del milenio entro en crisis por problemas de corrupción 17 El artículo 372 de la C.P. de 1991 crea la Junta directiva del Banco de la República y le encarga las funciones de orden monetario, cambiario y crediticio, dejando las funciones fiscales al Ministerio de Hacienda. El artículo 373 establece que el Gobierno, por intermedio del Banco de la República, debe procurar mantener el valor adquisitivo de la moneda. Las operaciones de financiamiento a favor del Estado requerirán de la aprobación unánime de la Junta directiva del BR, salvo que se trate de operaciones de mercado abierto…

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bición de financiar el déficit fiscal con emisión monetaria. Vale la pena aclarar que entre 1963 y 1991 las decisiones monetarias eran tomadas por la Junta Monetaria18 . La situación inflacionaria era preocupante. Como resultado del ajuste impuesto en el Gobierno de Belisario Betancur, la moneda se devaluó fuertemente y se transmitió a la inflación, alcanzando en diciembre de 1990 el 32,4% anual. Ante el desalentador panorama de inflación, el Gobierno diseñó una política monetaria contraccionista al aumentar las tasas de interés por decisión de la Junta Directiva del Banco de la República.

Entre 1992 y 1999 la política monetaria estuvo dirigida a través de dos mecanismos: metas de agregados monetarios (M119 , M3, base monetaria) y banda cambiaria. Además, el

Banco de la República determinaba una meta de inflación, anticipándose a la estrategia de inflación objetivo, con la cual se determinaba la pendiente de la banda cambiaria.

Estos mecanismos no fueron eficientes para reducir significativamente la inflación, por lo que se empezó a desarrollar la idea de un modelo de inflación objetivo (inflation targeting)20 como una estrategia complementaria de control monetario que entraría en vigencia en 1999. A partir de ese momento, la inflación se empezó a reducir aceleradamente: mientras en enero de 1999 la inflación anual era del 17,2%, en el mismo mes de 2002 se había disminuido al 7,37%. En lo corrido del siglo XXI se mantuvo la estrategia de inflación objetivo y, aunque se presentaron algunos episodios de aceleración de la inflación, en general ha funcionado según las expectativas del Banco de la República. La tasa de interés se ha utilizado como el principal instrumento de control de la inflación, cuando ésta procede de factores relacionados con la demanda agregada (Gráfica 6). Este período estuvo caracterizado por la entrada de inversión extranjera directa, como se explicó anteriormente, lo cual generó una fuerte revaluación del peso. Este factor contribuyó, en alguna medida, a reducir las presiones inflacionarias. Adicionalmente, el Banco de la República utilizó otros mecanismos, como el encaje, para controlar la oferta de dinero. En 2009, Colombia recibiría los efectos de la crisis hipotecaria y la recesión mundial iniciada en 2008: la quiebra del banco Lehman Brothers, fue el hecho puntual que marcó el inicio de esta etapa de inestabilidad en la econo-

mía mundial. Para Colombia, el efecto principal fue una caída en los términos de intercambio. Los fundamentos de la economía se mantuvieron estables y el Banco de la República llevó la TPM21 a 3%, el nivel más bajo de los últimos 30 años. (Gráfica 6) A partir de ese año, el Banco fijó la meta de inflación en 3% como opera hasta hoy, con un rango entre 2% y 4%. Durante la fase de la “enfermedad holandesa”, como se describió en la sección anterior, y mientras la moneda se revaluaba, el Banco de la República llevó a cabo una política monetaria contractiva que contribuyó a apreciar más el peso colombiano, con las consecuencias en la tendencia a la desindustrialización del país. Gráfica 6 Tasa de intervención Banco de la República e Inflación anualizada, Colombia 50

45 40

TPM (%)

Inflación % (eje derecho)

25 20

15 5

10 5 0 1995

0 2004

2014

2018

Fuente: Banco de la República

Un importante rebrote inflacionario se comenzó a gestar en 2014, originado inicialmente en un mayor dinamismo de la economía y en la creciente devaluación. Entre mediados de 2015 y de 2016, un año después de que iniciara el desplome de los precios internacionales del petróleo, la inflación se aceleró y alcanzó niveles de 8,96% anual en julio de 2016. Los factores que dinamizaron el aumento de precios fueron factores de oferta: el

18 En 1963 se creó la Junta Monetaria, la cual tenía la responsabilidad del manejo monetario. Estaba integrada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien la presidía, el Ministro de Desarrollo, el Ministro de Agricultura, el Jefe del Departamento Nacional de Planeación y el Gerente del Banco de la República. Hasta 1963, en la junta directiva del Banco de la República existían integrantes de los gremios privados como el cafetero y el de comercio. 19 En Colombia, la oferta monetaria M1 está compuesta por el efectivo y los depósitos en cuenta corriente. M2 significa M1 más los cuasidineros (depósitos de ahorro y certificados de depósito a término). M3 significa oferta monetaria ampliada: M2 más otros activos de menor liquidez 20 La estrategia de Inflation Targeting sustituye el control de los agregados monetarios por el control de la inflación imponiendo metas, modelos de pronóstico y utilizando la tasa de interés de intervención del banco central cuando la inflación se desvíe de la meta. 21 Tasa de política monetaria o tasa de intervención del Banco de la República en la economía.

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fenómeno climático de El Niño22 , el paro camionero23 y el pass through24 . Ante este escenario, la Junta Directiva del Banco de la República incrementó la tasa de política monetaria de 4,50% a 7,75% entre septiembre de 2015 y agosto de 2016. El resultado de esa política contraccionista se vio reflejada en la desaceleración de la economía colombiana. El Banco de la República, ante el temor de perder su credibilidad, mantuvo su ortodoxia monetaria al aumentar sus tasas de interés ante una inflación de oferta, que asfixió la demanda agregada y produjo la caída en el crecimiento, a sabiendas que la economía estaba perdiendo dinámica por la caída de los precios del petróleo desde mediados de 2014.

Desde fines de 2016, el BR comenzó a recibir señales de una reducción del ritmo inflacionario, lo que le permitió retornar a una política monetaria expansiva, reduciendo la TPN hasta 4,25% en abril de 2018, en nivel que se mantiene hasta hoy. EL NUEVO MODELO FISCAL, AÚN CUANDO INCREMENTÓ EL GASTO SOCIAL, NO CUMPLIÓ EL OBJETIVO TRIBUTARIO Y NO REDUJO SUFICIENTEMENTE LA DESIGUALDAD

En el marco del modelo pro mercado y del Consenso de Washington, la Constitución de 1991 fijó los criterios para la convergencia entre ingresos y gastos del Gobierno que, en términos presupuestales, se tradujo en el cumplimiento de la denominada homeostasis presupuestal25 . Para los

gobiernos locales (departamentos, municipios y distritos especiales) se establecieron leyes durante la década de los noventa y principios del siglo para ordenar sus finanzas y garantizar que la deuda fuera sostenible26 . Con la descentralización se les otorgó autonomía política y espacio para fijar nuevos impuestos. En términos generales, las finanzas territoriales se ajustaron, se lograron equilibrios presupuestales y se redujo la deuda, aunque la descentralización fue limitada debido a la poca efectividad para elevar el recaudo, a la dependencia de las transferencias del Gobierno y al deficiente uso de las regalías. Sin embargo, el objetivo de equilibrar las finanzas de Gobierno Nacional no se cumplió. Durante la década de los noventa el déficit se elevó gradualmente

hasta alcanzar un pico del 6,8% del PIB en 1999, debido a la recesión derivada de la crisis asiática (Gráfica 7). Con estos niveles de déficit, la Ley 819 de 2001 obligó al Gobierno a tener un marco fiscal de mediano plazo con una senda de ingresos y gastos futuros que garantizara en el tiempo la sostenibilidad fiscal, esto es un menor déficit y la disminución de la deuda. Se reforzó con el Acto Legis-

lativo que introdujo en la Constitución Política el criterio de sostenibilidad de la deuda y con la Ley 1473 de 2011 que fijó una regla fiscal para el Gobierno, con metas anuales específicas de déficit hasta lograr el 1,0% del PIB en el 2022, pero flexible a la hora de adoptar una política contracíclica cuando la economía se debilite o disminuyan los precios internacionales del petróleo. Gráfica 7 Balance del sector público % PIB

2,0 0,0 -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 1990

2000

GNC

2010

2016

SPNF

Fuente: Ministerio de Hacienda

Bajo este ordenamiento institucional, el déficit del Gobierno presentó en la primera década del siglo XX una tendencia a reducirse, al alcanzar el 3,0% del PIB en 2008 (Gráfica 7). Tras el efecto de la crisis de 2009, el déficit volvió a ampliarse pero luego se redujo hasta casi el 2,0% del PIB en 2014. Con la caída de los precios del petróleo y la desaceleración económica en el periodo 2015-2017, el déficit, ya en el marco de la regla fiscal, aumentó a niveles cercanos del 4,0% del PIB (Gráfica 7). En la medida en que se le prohibió al Emisor financiar el déficit del Gobierno desde la Constitución del 91, los bonos externos, los títulos TES y los préstamos de la banca

22 Se refiere a la prolongación inusual del ciclo de verano lo cual repercute negativamente en la producción agrícola. 23 Corresponde a una medida de fuerza ejercida por los propietarios de vehículos de carga, que trastornó el transporte de bienes en el país durante cerca de 45 días, generando problemas de desabastecimiento. Se registró entre el 7 de junio y el 22 de julio de2016. 24 Consiste en un mecanismo de transmisión de costos por la devaluación de la tasa de cambio afectando el nivel de precios interno. Se registró entre 2015 y 2016. 25 La homeostasis presupuestal es un principio que establece que el crecimiento de ingresos y gastos debe estar acorde con el crecimiento de la economía. 26 Entre las leyes territoriales más destacadas se encuentran la 358 de 1995, la 617 de 1999 y la 819 de 2001.

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multilateral fueron los instrumentos de financiación más importantes. El nivel de la deuda pública estaría ligado al déficit del Gobierno, a los ciclos de la economía y al endeudamiento del sector privado. En la década de los noventa del siglo anterior se presentó un auge del crédito privado para financiar la inversión, que superó con creces el aumento del endeudamiento público. Dicho auge se dio en un contexto de crecimiento del sector de la construcción y burbuja especulativa en los precios de la vivienda, a lo que se unió una débil regulación financiera. La crisis internacional de fines de los noventa detonó la crisis interna y el déficit fiscal y la deuda pública se elevaron, en razón a que los ingresos tributarios se redujeron y el Estado tuvo que asumir el costo de la crisis financiera27 (Gráfica 7 y 8). La crisis de 2008, si bien influyó negativamente en el crecimiento económico, tuvo un efecto transitorio en la economía colombiana con la recuperación que se dio en los años siguientes. El crédito del sector privado no alcanzó la dinámica y los niveles de la fase previa a la crisis de 1999, mientras el endeudamiento público se redujo desde el 2002 debido en parte a la revaluación (Gráfica 8). Gráfica 8 Deuda colombiana (títulos y préstamos) % PIB 80,0

10,0

60,0 5,0 %

40,0 Corporaciones No Financieras Gobierno General Sector priv ado Crecimiento (eje derecho)

20,0

0,0 1996

0,0

-5,0 2002

2008

2014

Fuente: FMI y Dane

Para el periodo 2015-2017, con la caída de los precios del petróleo y la desaceleración económica, la deuda privada llegó a niveles superiores a los presentados a finales de la década de los noventa (Gráfica 8). La deuda pública también aumentó debido a: i) al mayor déficit del Gobierno permitido por la regla fiscal; ii) la devaluación, que elevó el saldo en pesos de la deuda externa; y iii) al alza de las tasas de interés real de la deuda.

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Para los gobiernos locales se establecieron leyes durante la década de los noventa y principios del siglo para ordenar sus finanzas y garantizar que la deuda fuera sostenible. La descentralización les otorgó autonomía política y espacio para fijar nuevos impuestos.

Por tanto, a pesar de que el objetivo era el de equilibrar el déficit y garantizar la sostenibilidad de la deuda, la política fiscal se enfrentó desde los noventa a un crecimiento económico débil y volátil y a periodos como el de 20152017, con caída de precios del petróleo y devaluación, que indujeron un resultado contrario. En este escenario, la política fiscal fue incapaz de cumplir con el equilibrio de las finanzas públicas y alcanzar un crecimiento sostenido, lo que se tradujo en un déficit permanente y en una deuda creciente, pese a las restricciones presupuestales y a la regla fiscal. Los ingresos del Gobierno presentaron desde 1990 una tendencia creciente, al pasar del 7,1% del PIB en 1990 al 14,4% del PIB en 2018 (Gráfica 9). Estos ingresos dependieron principalmente del recaudo tributario, seguido de otros ingresos como los dividendos de empresas del Estado, destacándose los del sector minero energético, que también aportó de manera sustancial al impuesto a la renta cuando los precios internacionales fueron favorables. Gráfica 9 Ingresos del Gobierno Nacional %PIB 18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0

Directos Tributarios

2,0 1993

1999

Indirectos Ingresos totales 2005

2011

2017

Fuente: Ministerio de Hacienda

27 El costo fiscal estuvo en torno al 1,6% del PIB. Se otorgaron apoyos i) al salvamento de las entidades financieras públicas ii) para la intervención de entidades como Bancafé, Granahorrar, FES iii) al sector cooperativo iv) a los deudores hipotecarios y v) a las entidades financieras privadas. Los recursos destinados al sector financiero privado y a las entidades intervenidas se recuperó en su totalidad, por lo que el costo neto fue nulo (Anif, 2011).

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De acuerdo con los preceptos del nuevo enfoque de la política fiscal, se elevaron los impuestos indirectos como el IVA, se desmontaron gradualmente los aranceles en el marco de los tratados de libre comercio, se ampliaron las bases gravables para el impuesto de la renta personal (especialmente salarios) y se establecieron diversos esquemas tributarios para incentivar la inversión privada (exenciones, deducciones, contratos de estabilidad jurídica, zonas francas). Esto se complementó con la creación de impuestos como el gravamen a los movimientos financieros (GMF) y el impuesto a la gasolina. No obstante, el modelo no pudo aplicar cabalmente la política tributaria en la medida que no logró aumentar la base gravable del IVA, específicamente la canasta familiar. Tampoco logró establecer una sola tarifa de dicho impuesto debido a la resistencia en el Congreso y diversos sectores de la sociedad. En la práctica, y en contra de su filosofía, el impuesto a la renta dependió de las empresas y no logró elevar sustancialmente la renta a las personas. Pese a la tendencia creciente entre 1990 y 2017, los tributos indirectos con respecto al PIB (IVA, GMF28 ) se estancaron desde 2006, mientras los directos (renta personal y empresas) se redujeron entre 2013 y 2017 (Gráfica 9). Si bien factores externos, como la crisis de 2008 y la caída de los precios del petróleo en 2015, explican en parte dicho estancamiento, otros factores también influyeron como la pérdida de dinamismo en el crecimiento económico, la informalidad laboral, la evasión y el recaudo que se dejó de percibir por el gasto tributario. Este consistió en estímulos tributarios que se crearon durante la primera década del siglo. Sin embargo, los efectos en empleo, inversión y exportaciones para los que se crearon, fueron cuestionables e inequitativos desde el punto de vista tributario. Adicionalmente, no se amplió el margen de recaudo, no hubo un impuesto a la tierra improductiva, ni un impuesto al patrimonio significativo a las personas29 o los dividendos, mientras el impuesto predial fue débil o se concentró en pocas ciudades. Por otro lado, la estructura tributaria que se consolidó en estos treinta años no tuvo un impacto redistributivo importante. El coeficiente de Gini, indicador de desigualdad30, antes y después de impuestos, no se modificó en Colombia, inclusive con trasferencias en efectivo y pensiones31 . En contraste, en los países de la OCDE el Gini se redujo en un 13% en promedio.

En materia de gasto público se presentó un aumento que representó más del doble que se tenía a comienzos de los noventa. El gasto del Gobierno pasó del 8,1% del PIB en 1990 al 18,9% del PIB en 2017. Si bien todos los tipos de gasto se elevaron, se destacó el rubro de transferencias (Gráfica 10). Estas incluyeron las trasferencias a las regiones y a diversos regímenes públicos de pensiones y a programas pro pobre como familias en acción, reducción de la pobreza, subsidios específicos, etc. Las trasferencias a las regiones, que se destinaron por norma legal a salud y educación básica, agua potable, infraestructura, pasaron del 2,1% del PIB en 1990 al 4,7% del PIB en 2001. Con el Acto Legislativo 001 de 2001, se reformó el

monto que ataba las trasferencias a los ingresos corrientes de la Nación y se cambió a una fórmula basada en el crecimiento económico y la inflación. Debido a esto, el gasto se redujo en los siguientes años y se estabilizó por el orden del 4,0% del PIB.

El gasto en pensiones fue la transferencia de mayor crecimiento, al pasar del 0,7% del PIB en 1990 al 2,4% del PIB en 2004, para luego estabilizarse en 3,5% del PIB entre el 2005 y 2017. Este notable aumento del gasto en pensiones se debió al cubrimiento que debió asumir el Estado en los diferentes regímenes pensionales (magisterio, policía y ejército, Caprecom, Colpensiones, etc.), que por varias causas no realizaron las respectivas reservas para enfrentar el pago de las mesadas pensionales, que implicaba una mayor madurez de la fuerza laboral. Gráfica 10 Gasto del Gobierno Nacional % PIB 25,0 20,0

Intereses Transferencias Inversión

Servicios personales Gastos generales

15,0 10,0 5,0 0,0 1993

1999

2005

2011

2017

Fuente: Ministerio de Hacienda

28 Gravamen a los movimiento financieros 29 Desde el 2002 se estableció un impuesto transitorio a patrimonios superiores a $1.000 millones. En 2018 se elevó la base gravable a $5.000 millones para personas y se eliminó para las empresas. Sin embargo, el impuesto representó un promedio anual entre 2002 y 2017 del 3,4% con respecto al recaudo total. 30 El coeficiente Gini esta entre cero (igualdad) y uno (máxima desigualdad). 31 Las trasferencias del gasto público en pensiones en Colombia en lugar de reducir el Gini lo aumentan (Cepal, 2015).

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La inversión fue la variable de ajuste para cumplir con las metas fiscales en las coyunturas económicas adversas, dado que los demás componentes del gasto se tornaron inflexibles.

Si bien el IDH se encuentra casi al nivel del promedio mundial y es levemente superior al de Latinoamérica (Gráfica 11), aún está lejos del nivel alto de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), a la cual pertenece Colombia desde 2018. Gráfica 11 Índice de Desarrollo Humano IDH 1,10

Colombia Mundo

Latinoamerica OCDE

0,90

0,70

Otro componente de gasto que creció fue el de los programas dirigidos a los pobres y el gasto en intereses de la deuda. La inversión fue el gasto que menos creció, al pasar del 1,5% del PIB en 1990 al 2,1% del PIB en 2017. La inversión fue la variable de ajuste para cumplir con las metas fiscales en las coyunturas económicas adversas, dado que los demás componentes del gasto se tornaron inflexibles. Cabe señalar, que la inversión incluyó el gasto en infraestructura, ciencia y tecnología, equipo, maquinaria, por lo que su disminución en algunos años produjo efectos importantes en la productividad y el crecimiento de largo plazo. Un aspecto destacado fue el gasto social que se destinó a salud, educación, agua potable, trabajo y seguridad social, vivienda, cultura, deporte y recreación. El gasto social prácticamente se duplicó, al pasar del 5,0% del PIB a comienzos de los noventa al 12% del PIB en años recientes, ubicándose en torno al promedio de Latinoamérica32 , aunque por debajo del promedio de los países de la OCDE33 . Los resultados de la política fiscal pueden evaluarse en términos de la mejora en calidad de vida y bienestar. De acuerdo al Índice de Desarrollo Humano (IDH)34 , que mide el progreso de una población en términos de esperanza de vida, salud, educación, ingreso per cápita y medio ambiente, Colombia presentó un deterioro en la década de los noventa, aunque luego elevó su desarrollo en la primera década del siglo, situándose en la categoría de desarrollo alto en la que se mantuvo en la década reciente (Gráfica 11).

0,50 1990 2000 2010 2012 2014 2015 2016 2017 Fuente: Informe sobre el desarrollo humano. PNUD

Si el IDH se ajusta por desigualdad en los ingresos, Colombia y Latinoamérica son los que más ven reducido el indicador, mientras los países de la OCDE, e inclusive el mundo, experimentan un menor impacto en el IDH (Gráfica 12). Gráfica 12 IDH ajustado por desigualdad 1,0 0,9

IDH

IDHA

0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 Colombia

Latam

Ocde

Mundo

Fuente: Informe sobre el desarrollo humano. PNUD

32 En 2016 el promedio del gasto social de los gobiernos centrales en Latinoamérica fue del 11,2% del PIB Cepal (2019). 33 En 2013 el promedio del gasto social de los países de la OCDE fue del 21,0% del PIB. OCDE (2017). 34 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Índices e indicadores de desarrollo humano. Actualización estadística de 2018.

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AUNQUE LA ECONOMÍA LOGRÓ CRECER, NO SE DIVERSIFICÓ, Y LOS RESULTADOS DE EMPLEO E INFORMALIDAD NO SON SATISFACTORIOS

Este es uno de los resultados más negativos del modelo pro mercado o neoliberal aplicado en Colombia desde los noventa. Si bien el aumento y la orientación del gasto público durante el periodo redujo la pobreza y aumentó el desarrollo, el país presentó, junto a Brasil, según el coeficiente de Gini, uno los niveles más altos de desigualdad en el mundo (Gráfica 13). En el sector rural la concentración es más dramática. De acuerdo a Oxfam35 , Colombia ocupa el primer lugar en el ranking de desigualdad rural en Latinoamérica. En el país el Gini rural alcanzó el 0,9% en 2014, mientras el 1% de las explotaciones de mayor tamaño maneja el 81% de la tierra y el 99% restante se reparte el 19% de la tierra. Estos niveles superan a otros países con alta desigualdad rural como Perú, Chile, Paraguay y Bolivia, entre otros. La desigualdad en ingresos y riqueza no solo crea tensiones sociales, sino que además tiene un impacto negativo en el mismo crecimiento económico. La poca diversificación de la economía colombiana concentró la productividad y los altos salarios en pocos sectores, frente a la informalidad laboral que retuvo más del 50% del empleo con bajos salarios36 , escasa productividad y débil seguridad social, lo cual a su vez presionó el gasto público pro pobre y lo tornó permanente, mientras la estructura tributaria poco hizo por corregir la desigualdad.

Con la aplicación de la nueva doctrina se esperaba lograr un mayor dinamismo de la inversión privada y que la inversión extranjera impulsara la diversificación de la economía. La puesta en marcha del modelo de apertura tenía como objetivo dinamizar el comercio exterior y facilitar la inserción del país en el contexto internacional. La nueva visión de la política tributaria esperaba estimular la inversión privada y elevar la productividad, a través del gasto público, lo que se reflejaría en un mayor crecimiento económico. En primera instancia el balance sobre el crecimiento económico luce positivo. Entre 1990 y 1997 las tasas de crecimiento económico fueron en promedio del 5% anual, superando incluso las tasas de crecimiento de la economía mundial y las de Latinoamérica (Gráfica 14). Tras la crisis de finales de la década de los noventa, la economía se recuperó en los siguientes años y mantuvo esta tendencia. Incluso en la crisis de 2008, el crecimiento no cayó tanto como lo hizo la economía global o la latinoamericana (Gráfica 14). Por tanto, un aspecto que se destaca de la evolución de la economía colombiana en el periodo 1990-2017, es que su crecimiento promedio anual (3,5%) superó

Gráfica 13 Coeficiente Gini Brasil Colombia Chile Camerún

2015

1996

México Argentina Estados unidos Malasia Indonesia Tailandia Alemania 0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

Fuente: Banco Mundial 35 El informe de Oxfam se basa para Colombia en cifras del Censo Nacional Agropecuario 2014. 36 Si la informalidad se mide por afiliación a pensiones, al 2018 alcanza el 63,8% del empleo total.

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50,0

60,0

70,0

Gráfica 14 Crecimiento económico (%) 12,0 10,0 8,0

6,0 4,0 2,0 0,0 -2,0 -4,0 -6,0

Colombia Latinoamérica y el Caribe Mundo Tigres asíaticos

-8,0 -10,0 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 Fuente: Banco Mundial

no solo el crecimiento presentado en la década de los ochenta, sino que fue superior al crecimiento promedio de la economía mundial (2,8%) y fue mayor a las de Latinoamérica (2,7%). Sin embargo, este crecimiento se desenvolvió en un ambiente de incertidumbre que se reflejó en un débil y volátil37 crecimiento económico, que unido a los cambios en la composición sectorial de la producción, no logró reducir la tasa de desempleo y profundizó las desigualdades sociales. En efecto, los ciclos de auge y periodos recesivos de la economía global tendieron a ser más marcados desde 1990 con respecto a las décadas anteriores, lo que influyó en la economía colombiana (Gráfica 14). La fase expansiva, en el marco del proceso de apertura, terminó en una burbuja especulativa de los precios de la vivienda, que finalizó con el impacto de la crisis asiática a nivel global a finales de la década. La respuesta de política monetaria para evitar una hiperdevaluación y una alta inflación, fue el aumento de la tasa de política monetaria (TPM) con el consecuente aumento de las tasas de interés que, bajo el esquema UPAC, agudizaría los efectos sobre el sector real, que llevó a la economía a la más severa recesión del siglo XX. La economía colombiana se recuperaría gradualmente en los primeros años del siglo XXI, hasta alcanzar un máximo en 2006 y 2007, cuando se alcanzó un crecimiento del 6,8% (Gráfica 14).

En 2008, la crisis financiera de los países desarrollados repercutió negativamente en el crecimiento, aunque la actividad económica se recuperó en los años posteriores hasta alcanzar un máximo histórico del 7,4%, gracias al aumento de los precios internacionales del petróleo. La relativa estabilidad experimentada entre 2012 y 2014 se interrumpió durante el periodo 2015-2018 con una desaceleración del PIB asociada a la caída de los precios del petróleo (Gráfica 14). Ahora bien, la mayor volatilidad de la economía estuvo acompañada por una creciente preponderancia de los flujos de capital, tanto los de inversión extranjera directa (IED) como los de portafolio (bonos, acciones, préstamos), incentivados por la desregulación y la liberalización de las cuentas de capital de las balanzas de pagos. Estos flujos de capital tuvieron un carácter procíclico, como ocurrió durante la crisis de 1999 y 2008, aunque también fueron influenciados por el diferencial de intereses, como ocurrió en años recientes, cuando se incentivó la adquisición de préstamos en dólares por el sector público y privado y se atrajo inversión de fondos extranjeros en títulos TES. Como se mencionó anteriormente, otro aspecto destacado durante el periodo fue el cambio sectorial del PIB. Ganaron participación los sectores de comercio, turismo, servicios sociales, sistema financiero, construcción y, de

37 La desviación estándar de la tasa de crecimiento económico de Colombia, en el periodo 1990-2017, fue casi el doble de la economía global y de Latinoamérica.

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Si bien la reducción del peso de la industria en el PIB fue un fenómeno mundial, en Colombia la recomposición hacia los sectores de servicios, sistema financiero y comercio no implicó un aumento de la productividad o el empleo formal como sucedió en los países desarrollados.

manera significativa, el sector minero-energético (Cuadro 2). Este último se benefició con el alza de los precios del petróleo, carbón, níquel y oro, que atrajo gran parte de la inversión extranjera que ingreso al país en este lapso. Los sectores perdedores fueron la agricultura y la industria (Cuadro 2). En el primero se redujo el área sembrada de los cultivos transitorios (algodón, sorgo, soya), que se vieron afectados por la apertura, la revaluación y los bajos precios internacionales, mientras que aumentó el área sembrada de los cultivos permanentes (palma africana y frutales, especialmente). Por su parte, en la desindustrialización influyeron factores como i) la revaluación derivada de la inversión extranjera en el sector minero energético (Clavijo et al, 2012), y el efecto de la enfermedad holandesa, ii) el desmonte de los procesos de protección del sector iii) los bajos niveles de inversión en ciencia y tecnología y iv) la ausencia de instituciones públicas y privadas de apoyo al sector (Ocampo et al, 2015). Si bien la reducción del peso de la industria en el PIB fue un fenómeno mundial, en Colombia la recomposición

Cuadro 2

hacia los sectores de servicios, sistema financiero y comercio no implicó un aumento de la productividad o el empleo formal como sucedió en los países desarrollados. Al contrario, en comercio y construcción presentaron niveles de informalidad laboral hasta del 65%, mientras el sector financiero y el sector de minas y canteras, los sectores beneficiados, solo demandaron el 1,3% y el 0,6% del empleo total (Cuadro 2). La recomposición sectorial del PIB tampoco condujo a la diversificación de las exportaciones de bienes y servicios con medio o alto contenido tecnológico, por lo que el crecimiento económico siguió dependiendo de exportaciones de materias primas como el petróleo o el carbón, con alta volatilidad de precios y baja absorción de empleo (Cuadro 2). Debido a esto, y a la desindustrialización que provocó una drástica reducción del aparato productivo intensivo en tecnología, el ritmo de crecimiento económico se tornó débil al perderse encadenamientos con otros sectores. Se elevaron las importaciones de estos bienes que presionaron la cuenta corriente y parte del empleo que generaba

Participación sectorial en el PIB, empleo e informalidad (%)

Sector

% empleo*

% informalidad*

1990

2000

2005

2017

22,4

8,6

8,4

7,0

17,1

55,9

4,8

8,6

6,9

6,8

0,6

11,9

22,0

14,8

15,4

12,1

12,2

40,9

Suministro de electricidad, gas y agua

1,1

4,5

4,4

3,7

0,5

0,9

Construcción

3,1

4,8

6,1

8,0

6,3

63,8

11,9

12,6

13,0

13,6

27,2

65,4

8,9

6,9

7,5

7,8

7,9

59,2

Establecimientos financieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas

15,0

20,9

23,6

1,3

10,4

Actividades de servicios sociales, comunales y personales

10,7

18,3

17,4

26,9

33,5

Total

100

48,3

Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca Explotación de minas y canteras Industrias manufactureras

Comercio, reparación, restaurantes y hoteles Transporte, almacenamiento y comunicaciones

Fuente: Dane y cálculo de los autores * A 2017

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la industria se desplazó a otros sectores con elevado nivel de informalidad, baja productividad, escasa innovación y bajos salarios. Si bien la informalidad laboral se redujo en los últimos años, situándose en 2017 en el 48,3% del empleo total, sigue siendo un nivel muy elevado e incluso puede ser mayor, si se consideran los trabajadores que no están afiliados a pensiones (63,8% del total de ocupados) o si no se tienen en cuenta aquellos contratistas de servicios y trabajadores temporales con ingresos precarios, que se considera formales, en la medida en que el Gobierno contribuye desde 2012 a la afiliación a salud y pensiones, dado que se eliminó el pago de aportes parafiscales que hacían las empresas. Ahora bien, el comportamiento del crecimiento económico contrastó con la evolución de otras economías

como las de los tigres asiáticos38, que luego de emprender una política para apoyar la producción de bienes y servicios con alto contenido tecnológico y conocimiento y con alta demanda mundial, lograron altas tasas de crecimiento (Gráfica 14), menor volatilidad ante las fluctuaciones de la economía mundial y se constituyeron en la mayor fuente de empleo y elevados salarios. Cabe señalar que la tasa de desempleo en Colombia se elevó al 18,0% tras la crisis de finales de la década de los noventa, y posteriormente se redujo al 13,0% en promedio durante los primeros años del nuevo siglo y al 10,0% en años recientes. Esta última tasa, que es considerada como el nivel de largo plazo39, representó en promedio 2,4 millones de personas en 2018. Si se incluye el subempleo, la tasa de desempleo ampliada alcanzó el 19,0% en 2018, lo que evidenció la precariedad del mercado laboral.

38 Hace referencia a los nuevos países industriales asiáticos: Corea del Sur, Taiwán, Hong Kong y Singapur. 39 También denominada la NAIRU (tasa de desempleo no aceleradora de la inflación).

Conclusiones Colombia, al igual que Latinoamérica y gran parte del mundo, experimentó un cambio en la orientación de la política económica en los últimos treinta años. De acuerdo a la literatura que lo sustentó y al Consenso de Washington, las acciones del mercado, la menor intervención del Estado y la nueva política fiscal y monetaria garantizarían una estabilidad económica que se materializaría en mayor inversión, más crecimiento económico, reducción de la inflación, equilibrio en el sector externo y desarrollo social. Entre 1990 y 2018 se obtuvieron logros importantes en materia de estabilidad económica, como la reducción de la inflación, la flexibilidad de la tasa de cambio para ajustar los choques en el sector externo y el ordenamiento institucional de la política fiscal y monetaria. En el frente fiscal se duplicó el gasto social, lo que redujo la pobreza y posibilitó un avance significativo en el desarrollo humano. Otro aspecto que se destaca es que el crecimiento económico en el periodo 1990-2017, fue superior al de la economía global y fue mayor al crecimiento

promedio de Latinoamérica, lo que tuvo efectos positivos sobre el empleo, atrajo inversión extranjera y permitió reducir el déficit fiscal o compensar los efectos de las tasas de interés o la tasa de cambio sobre la deuda pública. No obstante, surgieron problemas estructurales que contrastan con los resultados descritos y plantean retos económicos y sociales a superar en el futuro. El crecimiento económico fue volátil e insuficiente para reducir de manera significativa la informalidad laboral y el desempleo. El cambio sectorial implicó un proceso de desindustrialización y debilitamiento del sector agricultura; mientras los sectores que los sustituyeron como el de servicios, comercio y transporte no implicaron una mayor productividad o cambio tecnológico que elevara el empleo formal o las exportaciones, tal como sucedió en los países desarrollados.

último se ha traducido en permanentes déficits de cuenta corriente. Este sistema de fijación de la tasa de cambio por el mercado produjo una alta volatilidad en el precio del dólar lo que afectó el crecimiento, tal como sucedió en el período entre 2003 y 2010 (enfermedad holandesa). Ese episodio de la enfermedad holandesa provocó un estancamiento en la diversificación de las exportaciones, concentrándolas en el sector minero energético y afectó el proceso de industrialización del país.

Colombia, desde la implementación del sistema de tasa de cambio flexible ha podido suavizar los choques externos e incrementar su participación en el comercio exterior. Sin embargo, esto

El esquema de inflación objetivo ha cumplido con su primordial función que es reducir la dinámica inflacionaria, aunque ha tenido impactos sobre el crecimiento, sobre todo en algunos pe-

Los períodos en que se han observado mejores crecimientos de las exportaciones han coincidido con subidas sustanciales de los precios de las materias primas en el mundo. Por lo tanto, la elevada volatilidad de dichos precios ha determinado en gran parte el crecimiento de la economía colombiana, por haber insistido en productos de mono exportación.

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ríodos puntuales como (2003 – 2010) y en 2015. En el primer episodio, acentuó la revaluación afectando las industrias diferentes a la minero-energética, y en el segundo contribuyó a desacelerar la economía en momentos en que la renta petrolera se redujo por la caída de los precios del petróleo. En cuanto al objetivo de equilibrar el déficit y garantizar la sostenibilidad de la deuda, éste no se cumplió. La política fiscal se enfrentó desde los noventa a un crecimiento económico débil y volátil y a periodos como el 2015-2017 con caída de precios del petróleo y devaluación, que indujeron un resultado contrario. En este escenario, la política fiscal fue incapaz de cumplir con el equilibrio de las finanzas públicas y alcanzar un crecimiento sostenido, lo que se tradujo en un déficit permanente y en una deuda creciente, pese a las restricciones presupuestales y a la regla fiscal. Siguiendo las recomendaciones del Consenso de Washington en materia de política tributaria, se incrementó la ta-

rifa del IVA y se otorgaron beneficios tributarios al sector privado. No obstante, el modelo no se pudo aplicar plenamente debido a la resistencia social y política para aumentar la base gravable del IVA, mientras el impuesto de renta siguió recayendo en las empresas ya que no se aumentó el impuesto a la renta personal. Los incentivos tributarios, creados en lo corrido del siglo XXI, no se tradujeron en más empleo formal o inversión y el Gobierno dejó de percibir un ingreso importante para el gasto público. En cuanto al rol distributivo, la política tributaria no tuvo un gran efecto para disminuir la desigualdad del ingreso. El gasto público se reorientó, de acuerdo al nuevo enfoque, a necesidades básicas y a programas pro pobre, lo que se tradujo en un aumento del gasto público, específicamente de las trasferencias a las pensiones y a los territorios y en el que el gasto social fue un importante componente. No obstante, el gasto en inversión, que por sus características tiene un impacto en el crecimiento a

largo plazo, aumentó poco en términos del PIB y fue la variable de ajuste en las coyunturas económicas adversas. Los resultados de la política fiscal en términos del desarrollo humano son ambivalentes: Colombia tuvo un progreso social y alcanzó la categoría de desarrollo alto. Sin embargo, si se tiene en cuenta la desigualdad del ingreso, se experimentó un retroceso con respecto al mundo y los países de la OCDE. Colombia exhibió al final del periodo 1990-2017 uno los niveles más altos de desigualdad a nivel global, lo que en parte estuvo asociado a la poca diversificación de la producción, la desigualdad de los salarios y un grado de informalidad que superó en gran parte del periodo el 50% del empleo total. Esto se retroalimentó con una tasa de desempleo que en el periodo nunca estuvo por debajo del 8,5% y presionó el gasto público pro pobre y tornándolo permanente, mientras la estructura tributaria poco hizo por corregir la desigualdad. EC

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INTERVENCIÓN DEL DOCTOR CÉSAR GAVIRIA TRUJILLO, PRESIDENTE DE COLOMBIA, EN LA CEREMONIA DE PROCLAMACIÓN DE LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. JULIO 4 DE 1991

LA CONSTITUCIÓN DEL 91 Al presidente César Gaviría Trujillo le correspondió instalar y clausurar la Asamblea Nacional Constituyente de 1991. En el acto final, de sanción de la nueva Carta, el mandatario esbozó los principios de la que consideró, en su momento, como un tratado de paz.Habló de cómo ella consagraba la democracia participativa, cómo se iba a convertir en instrumento para combatir las injusticias y los atropellos, al mismo tiempo que creaba instituciones y consolidaba otras como la Corte Constitucional, la Fiscalía, la Contraloría, el Congreso y un Ejecutivo en donde el presidente es el único representante de la Nación, símbolo de la unidad nacional. La revista Economía Colombiana ha querido en esta edición recordar las palabras del presidente Gaviría, quien también fue ministro de Hacienda, en el acto de clausura de la Asamblea Nacional Constituyente.

QUIERO COMPARTIR CON USTEDES LA FELICIDAD que anima el corazón de los colombianos; la satisfacción de quienes hemos luchado por construir una patria abierta a la participación, que no excluya a nadie, que le ofrezca a todos un lugar bajo el sol de Colombia, que cobije por igual a pobres y a ricos, a fuertes y a débiles, a los que han sido gestores de nuestra historia y a quienes serán los protagonistas del mañana. Si bien hoy concluye esta importante etapa, también se inicia una nueva era política para Colombia. Esto es lo más importante. Debemos ser conscientes de que la Constitucón de 1991 no marca el final de un proceso de reforma, sino el comienzo de un nuevo capítulo de nuestra historia. Hemos iniciado que no concluido lo que llamara el presidente Alfonso López Pumarejo la liquidación amistosa del pasado , esa cancelación cordial del peso abrumador de rencores y prejuicios , que requería la nación para ser próspera y pacífica. Así como la Constitución de 1886 permitió que las ideas de Rafael Núñez se proyectaran en el afianzamiento de la autoridad necesaria para unir la nación colombiana, la Constitución de 1991 permitirá que el proceso de renovación y de cambio en el cual estamos comprometidos fructifique en la construcción de una nueva democracia. Estamos frente a una verdadera revolución pacífica: se ha partido en dos la historia de nuestra República. Esta asamblea es un ejemplo de esa nueva democracia que me comprometí a entregarle a los colombianos al iniciar mi mandato. También es una demostración de que esta puede funcionar, de que no se trata de una utopía.

Esta nueva democracia tiene un espacio para la tolerancia y el respeto por las ideas ajenas. Esta nueva democracia toma en serio el pensamiento de los otros, con la modestia que la debe caracterizar, con la plena conciencia de que la verdad surge en el debate y en la controversia; que la existencia de diferentes puntos de vista, partidos, convicciones, debe llevar a la concepción del pluralismo con alegría, con esperanza de que mejorará nuestros puntos de vista o nos permitirá llegar a otros mejores. La nueva democracia tendrá, sin lugar a dudas, la fortaleza para recibir opiniones distintas, por su dignidad en el debate franco de las ideas y por su carencia de fuerza intimidatoria y de insolencia dogmática. De manera que, cuando haya varias opiniones sobre un mismo tema, no se dirá que hay desorden sino que se está expresando el pluralismo. Los debates francos no serán criticados por generar conflicto. Por el contrario, se dirá con razón: bienvenido sea el diálogo abierto, sin temas vedados, donde todos tenemos algo que decir, donde todos tenemos el derecho a ser oídos! Esta Constitución se ha hecho para que convivamos todos civilizadamente bajo un mismo techo, respetándonos mutuamente y recibiendo el trato justo que merecemos. Pero, que impere la tolerancia, que escuchemos las ideas ajenas, no significa que abandonemos las propias. Significa que todos podremos expresarnos libre y plenamente, que hemos adoptado unas nuevas reglas de juego para que dejemos de pelear como enemigos y pasemos a dialogar como contradictores.

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Sí. Tendremos grandes diferencias, pero compartiremos un mismo y fundamental compromiso: Colombia, el trabajo enaltecedor y grande por lograr el bienestar de sus gentes y la paz entre hermanos. En esta nueva democracia consenso no es sinónimo de unanimismo. Por el contrario, es la base para que se manifieste ese espítitu de participación que se ha despertado en los colombianos, quienes cansados de que alguien desde arriba les ordene su vida, han tomado con sus manos su destino para forjarlo de acuerdo con sus anhelos y adaptarlo a sus necesidades.

, por eso, en el nuevo orden político que se está creando, cada individuo como cada constituyente tiene un poder que cuenta y que no puede pasar inadvertido. Es por eso que de las teorías abstractas sobre la justicia hemos pasado a la sensibilidad concreta por quienes requieren apoyo o como dice la Constitución en tantos artículos por quienes merecen especial protección. Dicha preocupación por las minorías no refleja una actitud paternalista. Es el resultado de que todos estemos aquí reunidos, por primera vez en nuestra historia, en una misma casa, frente a frente, en condiciones de igualdad. Esta Asamblea habría podido ser muy distitna. Pero, fue escogida por el pueblo, no señalada a dedo. Fue el fruto de los nuevos espacios que abrieron la circunscripción nacional, el tarjetón y la financiación de campañas para la elección de delegatarios, y no de la política tradicional. Nacida dentro del Estado de Derecho, gracias a las históricas sentencias de la Corte Suprema de Justicia que acogieron concepciones jurídicas innovadoras plasmadas en los decretos que dictó el Ejecutivo, sin desconocer entonces el orden institucional. Ha sido pública en sus deliberaciones y no cerrada a la opinión. Y, pluralista, libre y autónoma. En síntesis: la Constituyente ha sido de todos los colombianos y no de expertos y técnicos. (...) La Nueva Constitución nació en su esencia, claro está en un evento democrático, el 9 de diciembre. Allí, los colombianos escogieron bien. Optaron por impulsar el revolcón. Depositaron por 150 días su confianza en ustedes, para que desarrollaran y plasmaran en un texto el sentimiento popular de cambio institucional y de renovación política. (...) Señores delegatarios: La nueva Constitución le dará al Gobierno que presido y al país herramientas para continuar con todo vigor y a toda marcha por el camino despejado de la revolución pacífica. Ese ha sido mi principal afán. Esa será mi guía cuando defienda y siga promoviendo este proceso. Ese será el propósito claro del Gobierno en los desarrollos legislativos, y al adoptar otras decisiones para consolidar el nuevo país que hemos con-

quistado para maravillar por igual a los pesimistas y a los perseverantes pregoneros del desastre de que hablara López Pumarejo, así como a los ciudadanos del futuro. Este nuevo país que tenemos por delante, basado en una Constitución bien distinta a la de 1886, se expresará por medio de una democracia participativa, será gobernado con instituciones sólidas y eficaces, y estará habitado por ciudadanos activos, interesados por decidir cuál será su porvenir. Permítanme que brevemente me refiera a cada uno de estos temas. Una de las principales características de la nueva Constitución es que no nació de unas pocas plumas sino de un gran debate democrático en el que participó todo el país: en la propuesta del plebiscito de 1988, en las calles, cuando los estudiantes agitaron el tema de la séptima papeleta , en las mesas de trabajo, en la contienda electoral, en los medios de comunicación y, por supuesto, en el seno de esta Asamblea. La Constitución de 1991 no es de nadie en particular. Por eso como pocas en la historia es de todos y para todos. Es una obra de creación colectiva que, desde ahora y por muchas décadas, nos pertenece por igual a cada uno de los colombianos. La Constitución de 1991 también es un espejo del nuevo país, de esa Colombia en la que cabemos todos, los niños, los jóvenes, los adultos y los ancianos, en que la mujer tiene un lugar preponderante en la vida nacional, en que los indígenas y los demás grupos étnicos minoritarios en verdad cuentan; de esa Colombia predominantemente urbana, pero que reconoce la importancia de promover el desarrollo del campo; de ese país de regiones que reclaman con razón facultades y poderes para abandonar un asfixiante centralismo y promover el verdadero progreso regional y el renacimiento de la actividad local. Por eso, la Constitución de 1991 es como es. Tan extensa como democrática. Detallada para recoger la diversidad y ofrecer garantías a todos los grupos políticos y sociales. Redactada a muchas manos y estilos porque se hizo en un foro pluralista donde había representantes de todos los sectores de la sociedad. Generosa en materia de derechos; amplia, participativa y democrática en cuanto a lo político; fuerte y sólida en lo que se refiere a la justicia; sana y responsable en lo económico; revolucionaria en lo social. Así es la Carta que estrenamos hoy. La nueva Constitución no es un ejercicio académico ni un invento de laboratorio. Es la expresión de la realidad viviente, como ella es, llena de formas distintas, compleja, imbuida de necesidades de variada índole y movida por las ilusiones de millones de compatriotas. En síntesis, como dijera Bolívar, apropiada a la naturaleza y al carácter de la Nación . Pero, sobre todo, al fundar un nuevo orden, la Constitución de 1991 ha querido reconocer la existencia de los protagonistas de la República naciente.

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César Gaviría Trujillo fue ministro de Hacienda entre el 20 de julio de 1986 y el 17 de junio de 1987. De 1990 a 1994 ocupó la presidencia de Colombia y le correspondió instalar y clausurar la Asamblea Nacional Constituyente de 1991.

Millones de colombianos que nunca se habían interesado, con razón, en las teorías constitucionales, hoy se identifican con la Carta de 1991 y están dispuestos a exigir que se cumpla, que no se quede escrita, que sea un instrumento para transformar la realidad. Por eso también, a mí me gusta la Nueva Constitución. De este proceso ha nacido una Carta Política. Pero, debemos tener muy presente que se ha creado, además, una democracia participativa. Ahora, todos repetimos esa expresión. Ya no se habla de la democracia a secas, sino de la democracia participativa o de una democracia de participación popular. No es este un problema semántico ni una redundancia ni unas palabras de moda. Estamos frente a una nueva concepción de la democracia, quizás la más avanzada de que se tenga noticia, y tan reciente que la colombiana es de las pocas constituciones del mundo que recoge estas ideas. Así como hace 200 años, Montesquieu era revolucionario para su época, hoy los inspiradores de la democracia participativa han desafiado las instituciones tradicionales, no para destruirlas sino para tomarlas como pilares de un nuevo orden político, más legítimo, más respetuoso de la autonomía, de los derechos y de la libertad de cada persona, menos desigual y más justo, abierto a la convivencia pacífica de todos los grupos que conforman una comunidad. Al crear una democracia participativa, hemos cumplido el mandato de los electores que el 27 de mayo

del año pasado se volcaron a las urnas para depositar la papeleta que fundó este proceso. Nada pudieron los personeros del viejo orden ante la fuerza incontenible de la transformación, ante la decisión de millones de colombianos que resolvieron hacerle frente a la crisis, a la violencia y a la desesperanza, con un alud de votos que desde entonces anunciaba el advenimiento de una nueva era. Los colombianos se crecieron frente a la adversidad, respondieron a las bombas con votos, con millones de votos por el nuevo país que anhelaron tantos compatriotas caídos: Luis Carlos Galán, Guillermo Cano, Jaime Pardo Leal, Bernardo Jaramillo, Carlos Pizarro, Carlos Mauro Hoyos, Rodrigo Lara Bonilla, Enrique Low, Diana Turbay de Uribe y decenas de periodistas, jueces, magistrados y gentes del común. En esta democracia participativa, grupos de ciudadanos podrán presentar directamente proyectos de ley al Congreso, de ordenanzas a las asambleas, de acuerdos con los concejos. Podrán designar un vocero que los represente en el trámite de sus propuestas, que deberán seguir un procedimiento rápido. Así como podrán proponer sin intermediarios los cambios que requieran, también podrán vetar aquellas decisiones que consideren altamente perjudiciales. Si un elevado número de ciudadanos solicita que una ley aprobada por el Congreso sea sometida a referendo, este debe ser convocado para que el pueblo escoja si la ratifica o la deroga. También podrán tomar de-

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cisiones por sí mismos sobre asuntos de trascendencia en consultas populares en todo el país, en su departamento o en su municipio. Inclusive cuando se vaya a reformar algún aspecto particular de la Constitución de 1991, se podrá acudir si se quiere al constituyente primario de donde se originó, sea para que se someta a referendo un texto determinado, sea para que las reformas que haya aprobado el Congreso vayan a ratificación popular.

demás de votar en las elecciones, en esta democracia participativa, los ciudadanos, podrán exigir el respeto a su derecho a intervenir en otros foros, para que sus opiniones sean consideradas cuando se vayan a tomar decisiones que los afecten: los estudiantes en las universidades, los trabajadores en las empresas, los afiliados en los sindicatos y gremios, los profesionales en sus colegios, los campesinos en sus organizaciones, los consumidores y las asociaciones cívicas ante las entidades del Estado, los jóvenes en los organismos públicos que les interesen, las mujeres en las altas esferas de decisión, para citar tan solo algunos ejemplos. En esta democracia participativa lo más importante es el poder de cada ciudadano. Por eso, en la Carta de Derechos se dice claramente qué puede hacer un individuo que se sienta discriminado, qué puede hacer una persona que ha sido arbitrariamente tratada o asaltada en su honra, en su intimidad o en su autonomía. No más injusticia. No más privilegios. No más atropellos. Respetemos la dignidad de todos. Vivamos juntos en paz. Eso es lo que busca, en últimas, la Carta de Derechos. Pero, además de enunciarlos, le ofrece a cualquier persona mecanismos, como el recurso de tutela y el defensor del pueblo, para que el Estado los respete y para que los jóvenes no tengan que sublevarse contra las instituciones para defender esos derechos. Ahí, señores delegatarios, están las armas de los colombianos para luchar en paz por sus intereses. Invito a mis compatriotas a usarlas cada vez que sea necesario. Los invito a una batalla en la que no caiga una sola gota de sangre, para hacer cumplir la Constitución y sus derechos. Una nueva Carta. Una nueva democracia. Y, también nuevas instituciones sólidas y eficaces. La Corte Constitucional, para hacer de la Carta de 1991 un documento viviente, relevante para todos, sintonizado con la realidad del país, promotor del cambio y protector de los valores fundamentales de la democracia. Un poder judicial fuerte, ágil y autónomo para que la justicia no se pierda entre montones de expedientes, salga de los anaqueles y se pon-

ga al alcance de todos los colombianos que podrán acudir a ella y recibir pronta respuesta. La institución de la Fiscalía General de la Nación servirá para coordinar e impulsar la acción del Estado contra la delincuencia y será la abanderada de la lucha contra la impunidad, capaz de afrontar poderosas organizaciones criminales. La Fiscalía General ha nacido con un pie en el Ejecutivo, que envía la terna de la cual se escogerá el fiscal, y otro pie en la rama judicial, puesto que pertenece a ella y tiene facultades semejantes a la de un juez para adelantar investigaciones y adoptar medidas precautelativas. Una de las prioridades de la agenda del Gobierno será promover el desarrollo del nuevo sistema penal que se desprende de esta institución, buscando siempre un sano equilibrio entre la eficacia de la justicia y el respeto por los derechos. Abrigo confiado la esperanza en que se iniciará una nueva era para la justicia colombiana, más a tono con las ideas predominantes hoy en otros países democráticos, para que los crímenes no queden impunes y para eliminar toda forma de justicia privada. Hay que subrayar también las nuevas instituciones de la Procuraduría General y la Contraloría Nacional, con herramientas eficaces para defender el patrimonio del Estado, velar por la eficiencia de las entidades públicas y sancionar de manera ejemplar la corrupción. Además, se vislumbra un Congreso de la República diferente, donde todos los colombianos se sentirán representados. Un Congreso con asiento para las diversas fuerzas políticas y sociales, que tendrá un Senado elegido por circunscripción nacional. Depurado de los vicios que, como los auxilios y el turismo parlamentario, empañaron sus logros ante la opinión pública. Preservado de prácticas indebidas por un severo Estatuto del Congresista y una ampliación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades. Un elevado foro de la democracia, como lo ha sido esta Asamblea. Habilitado para discutir de cara a la Nación sobre cómo se deben invertir los recursos del Estado mediante un proceso democrático, transparente y deliberativo, para la aprobación del presupuesto y de los planes de desarrollo. Dotado de mecanismos para hacer más responsables a los funcionarios públicos y convertirse en la caja de resonancia de los grandes problemas nacionales. Y también, con la misión histórica de impulsar el desarrollo de la Nueva Constitución expidiendo las leyes que sean necesarias. En cuanto al Ejecutivo, no lo veo debilitado, así se le hayan dado nuevas funciones al Congreso, como lo quisiera López Pumarejo en la Reforma de 1936, y así se haya establecido el voto de censura como él mismo lo propuso entonces. Creo sí que se ha restablecido un sano equilibro entre los poderes públicos. El Presidente sigue siendo el único representante de la Nación entera, el símbolo de la unidad nacional, el líder de la democracia, el permanente

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“En esta democracia participativa lo más importante es el poder de cada ciudadano. Por eso, en la Carta de Derechos se dice claramente qué puede hacer un individuo que se sienta discriminado, qué puede hacer una persona que ha sido arbitrariamente tratada o asaltada en su honra, en su intimidad o en su autonomía”.

interlocutor del pueblo y de todas las fuerzas políticas, el jefe del Estado, el jefe del Gobierno y la suprema autoridad administrativa. Es apresurado saber si algunas normas resistirán el análisis del tiempo. Pero, no me cabe la menor duda de que la concepción política y las instituciones en que se funda el nuevo Estado tienen vocación de permanencia. Los colombianos le hemos dado una lección al mundo: cuando se cernían sobre nosotros las mayores amenazas, cuando la violencia entretejía la madeja de varias guerras simultáneas, cuando muchos otros pueblos en similares circunstancias habrían quizá cedido a las tentaciones totalitarias, optamos por el camino de las reformas, de una verdadera revolución civilista. Cuántos cambios! Qué grande y profunda esta transformación! Atrás ha quedado el estado de sitio, que sirvió igual para hacer frente a la violencia y para construir caminos de paz, pero que fue fuente de desprestigio de nuestra democracia. Atrás ha quedado también cualquier pretexto para la lucha armada como instrumento de acción política.

Las FARC y el ELN, que persisten, a pesar de las generosas ofertas de un espacio digno y legítimo de participación, en el camino de las armas, me dirijo con la esperanza de que me escuchen y de que escuchen el clamor de toda la nación: no más emboscadas, no más asaltos, no más secuestros, no más violencia, no más voladura de torres y oleoductos, no más atentados contra las gentes de Colombia. Después de esta revolución pacífica, la prédica y la práctica de la violencia serán formas arcaicas de la mayor fuerza reaccionaria. El próximo 15 de julio se reiniciarán las conversaciones de Caracas. Los colombianos y observadores de muchos otros países estarán atentos a la actitud que asuman los alzados en armas. En todos los rincones de Colombia

y en el resto del mundo, se sabrá muy pronto si están decididos a seguir dilatando las soluciones, por preferir a los acuerdos ciertos, realistas y verificables, llegar a la mesa de negociaciones en busca de simple protagonismo o propaganda. Sin vacilaciones, el Gobierno que presido tomará las medidas del caso para salir a defender la nueva legitimidad, con la certeza de que en todos los rincones del mundo se escucharán voces de respaldo para los defensores de una democracia fresca y renovada. Si por el contrario esos grupos optan de manera decidida y sincera por la reconciliación y por defender sus ideas por medios pacíficos, el Gobierno los rodeará de garantías y la sociedad responderá a ese gesto con la magnanimidad que merece. Las elecciones del 27 de octubre les brindan una ocasión excepcionalísima para que remplacen con su voz el tableteo de las ametralladoras, para que la fuerza de sus ideas desplace para siempre el ruido sordo de la dinamita. Los invito a dar el otro gran paso histórico que esperan los colombianos y que la opinión pública nacional e internacional vería como una gran contribución a esta transformación democrática. Pocas veces ha sido tan cierto que estamos reformando para pacificar. A la violencia, el odio y la impunidad, le hemos opuesto la transformación pacífica, la reconciliación y la justicia. La tarea, claro está, aún no culmina. Ahora, tenemos que demostrar que aquello que soñamos, aquello por lo cual tanto luchamos, no solo es posible en un texto constitucional, sino también en la realidad. Hemos colocado los cimientos de esta gigantesca obra. Ahora todos juntos, hombro a hombro, tenemos que levantar el resto de la edificación. Nos esperan nuevos y grandes esfuerzos, nuevos y grandes desafíos. Muchos problemas no van a desaparecer como por encanto. Hará falta mucho trabajo y mucha imaginación para utilizar debidamente los nuevos instrumentos que tenemos en las manos y luchar contra la violencia, para combatir la miseria. Por lo pronto, lo que sí ha quedado bien claro es que bajo la Nueva Constitución no hay ningún espacio para

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“A la violencia, el odio y la impunidad, le hemos opuesto la transformación pacífica, la reconciliación y la justicia. La tarea, claro está, aún no culmina. Ahora, tenemos que demostrar que aquello que soñamos, aquello por lo cual tanto luchamos, no solo es posible en un texto constitucional, sino también en la realidad”.

la violencia política, como tampoco lo hay para otras formas reprochables de autoritarismo, de intolerancia, de privilegio o de atropello. Cómo puede haberlo ahora que la sociedad se ha librado de las amarras que le hacían difícil expresarse, ahora que las consignas otrora revolucionarias están recogidas en la Constitución a propuesta del Gobierno, del partido liberal, de la alianza democrática M-19, del movimiento de salvación nacional, del partido social conservador, de la unión patriótica, los indígenas y los evangélicos, del movimiento esperanza, paz y libertad, del Quintín Lame y el PRT. No. Que nadie se llame a engaño. Se ha construido una nueva legitimidad basada en un consenso pluralista para que continúe la lucha sí, pero la lucha democrática, no la confrontación armada. La Carta de 1991 es un tratado de paz, el nuevo instrumento para la reconciliación.

iremos hacia el futuro. La Constitución de 1991 nos ha volcado a una nueva situación. Se siente correr un aire refrescante. Se ven abiertas las ventanas para un juego político fluido, equilibrado y vigoroso. Y, hay una inmensa avenida larga y ancha para que la recorran ciudadanos identificados con su Constitución, orgullosos de su democracia, decididos a continuar construyendo esta otra Colombia. La política tradicional, viciada por el clientelismo, es rebasada por una nueva forma de movilizar la opinión, por un estilo político purificado de las prácticas que todos rechazamos. Al imaginar el porvenir, recuerdo con emoción a Luis Carlos Galán, que le devolvió a la política su majestad, que mostró la fuerza de las ideas para transformar la realidad, que inició y será para siempre parte omnipresente de ese futuro. La democracia sobrevive , decía Galán, si una nación logra identificar un fin colectivo que nos interprete a todos y no a sectores privilegiados . Pues bien, ese fin colectivo ha sido identificado y está representado en este proceso en el que, sin lugar a dudas, Galán habría sido protagonista principalísimo.

Iniciamos hoy la jornada más importante que nos ha tocado vivir. Con la confianza que nos da el que la tenacidad haya derrotado al escepticismo. Teniendo en nuestras manos un patrimonio que recoge más de cien años de experiencias y aspiraciones. Con la satisfacción de que todo ha salido bien. Con los puños en alto, celebrando un éxito que le pertenece a todos los colombianos. Y, por lo tanto, con la obligación de que este experimento de la audacia, la imaginación y el pragmatismo transforme la realidad, tenga plena vigencia, consolide la paz y cimente un orden justo. Señores delegatarios, compatriotas: Mi compromiso, como Presidente de los colombianos, es seguir promoviendo esa nueva fe, esa revolución democrática y pacífica que he prometido sin desfallecer un solo instante. A veces, miro con nostalgia estos 150 días en que todo el país estuvo pendiente de la creación de su nueva Constitución. Han terminado las sesiones de la Asamblea Constituyente de 1991. Ustedes descansarán de tanta presión y de tan agotador trabajo. Volverán por un tiempo al seno de sus familias y regiones que los recibirán como lo merecen los soldados que acaban de ganar esta gran batalla por la paz. Ha renacido la esperanza. Es nuestra la certeza de que hemos logrado cumplir las palabras del Libertador Simón Bolívar, al haber conservado intacta la ley de leyes: la igualdad . Ha renacido la confianza en nuestras enormes posibilidades para asumir el revolcón en toda su magnitud. Para avanzar con vigor en esta etapa de nuestra historia. Para iniciar, desde hoy y con esta nueva Carta de navegación, el camino hacia el siglo XXI. Para tomar el rumbo correcto en el horizonte despejado que tenemos por delante. Sin más temor que el de vacilar ante el peligro, porque el futuro está ahí para quienes se atrevan a consagrar su vida a la construcción de una nueva Colombia. Ha quedado atrás el viejo orden y, con la ayuda del Dios de Colombia, vamos a hacer de la nuestra una patria próspera y pacífica. COLOMBIANOS: BIENVENIDOS AL FUTURO!

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““

LUIS FERNANDO ALARCÓN “El sistema sistema pensional colombiano es absolutamente inviable, se necesita una MAURICIO CÁRDENAS cobertura más amplia”.

1990-1994 ministro de hacienda en gobierno de César Gaviria Trujillo

16“ElRUDOLP HOMMES gobierno considera que el fomento del sector creativo es estratégico por su capacidad

“Tenemos que mejorar diversificar, sofisticarpor y hacer crecer alasla diversificación de innovación, porensuproductividad generacióny de valor agregado, su aporte exportaciones”. del modelo económico del país y por su potencia en la generación de empleos”.

22 GUILLERMO PERRY RUBIO

ALBERTO CARRASQUILLA “La Constitución del noventa y uno generó una revolución, un cambio dramático en los 1990-1994 servicios públicos”.ministro de hacienda en gobierno de César Gaviria Trujillo

“La economía naranja es la capacidad de transformar procesos culturales y creativos negocios sostenibles 30enJOSÉ ANTONIO OCAMPO mediante la incorporación del conocimiento y la innovación”.

“Yo soy de aquellos que piensan que el sector público es demasiado pequeño en Colombia paraHOLMES las tareas que tiene pendientes. Necesitamos un Estado más grande”. RUDOLF

1990-1994 ministro de hacienda en gobierno César Gaviria Trujillo

36“La JUAN CAMILOestratégica RESTREPO del gobierno nacional por la economía naranja apuesta

“Yo veo un horizonte relativamente despejado pero tiene que ir acompañado de algo que responde no sólo al interés de fortalecer y diversificar el aparato productivo del país, le está faltando a la política económica, que es claridad y transparencia”.

sino también, a avanzar en el logro de mayor equidad, a través de la promoción talentoJUNGUITO artístico yBONNET creativo”. 42del ROBERTO

“Hay que hacer reformas en lo tributario, en política agropecuaria, mejorar el gasto público conCAMILO relación aRESTREPO frentes prioritarios como la educación y salud y eliminar un poco de JUAN subsidios directos”. 1998-2000 1990-1994 ministro de hacienda en gobierno de Andrés pastrana Arango

el gobierno nacional consideramos que el mayor activo del país es el talento de los 48“En OSCAR IVÁN ZULUAGA

colombianos y, porpaís lo tanto, hay que liberar la creatividad de nuestros para poder “Lo que falla en nuestro es la micro, porque no hemos sido capaces de hacerjóvenes las afrontar desafíos y apropiarse de las oportunidades de la Cuarta Revolución Industrial”. reformas que los el país necesita”.

JUANANTONIO CARLOS ECHEVERRY JOSÉ OCAMPO “Colombia está parado sobre tesoro deen hidrocarburos, pero Gaviria no se decide a buscarlo. 1990-1994 ministro deunhacienda gobierno César Trujillo Tesoro, representado en los llamados Yacimientos No Convencionales (YNC)”.

“Bancóldex diseñó su estrategia naranja para los próximos años con base cuatro frentes de acción: emisión de bonos naranja, oferta de financiación, 62en MAURICIO CÁRDENAS SANTAMARÍA. oferta de servicios no financieros y oferta de inversión”.

“Colombia no ha sido un país de quiebres o bandazos en el manejo económico. Siempre ha habido un hilo conductor alrededor del cual hay matices y controversias, pero ha ÓSCAR IVÁN ZULUAGA primado la coherencia y la continuidad”.

””

1990-1994 ministro de hacienda en gobierno César Gaviria Trujillo cómoCARRASQUILLA. se aborden los retos de la economía naranja dependerá la sostenibilidad 68“De ALBERTO de la industria y su éxito como un nuevo de desarrollo del país”. “Hemos comenzado a construir la que hemospilar denominado Reforma de Protección a la Vejez”.

ISSN 0120-4998

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