Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial

Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional Caso de estudio, municipio de Quipile del departamento de Cundinamarca

DIEGO ALEJANDRO TORRES-RODRÍGUEZ Arquitecto MGU36

Trabajo de grado presentado para optar al título de Magíster en Gestión Urbana Línea de investigación: Gobierno, gestión local y ciudadanía

Director: M en Arq. Cesar Eligio-Triana

UNIVERSIDAD PILOTO DE COLOMBIA FACULTAD DE ARQUITECTURA Y ARTES MAESTRÍA EN GESTIÓN URBANA

Bogotá, D.C., Agosto de 2019. (V.4)

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Como citar este trabajo: Torres Rodríguez, D. (2019) Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional. Caso de estudio, municipio de Quipile del departamento de Cundinamarca. (Tesis de maestría en Gestión Urbana) Universidad Piloto de Colombia, Bogotá.

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Resumen La presente investigación consta de la articulación de estrategias de desarrollo territorial con las directrices de ordenamiento territorial en la escala local con visión regional para el caso del municipio de Quipile, en el departamento de Cundinamarca. Se formulan los lineamientos para mejorar el desempeño de los veintidós (22) atributos identificados mediante la metodología, con el fin de aportar principios de armonía y asociatividad entre el Esquema de Ordenamiento Territorial y los próximos Planes de Desarrollo Municipales, teniendo en cuenta los dispositivos legales desde la escala nacional y departamental con estrategias de desarrollo abordadas por las teorías de los Territorios funcionales; el Desarrollo territorial integrado rural y el Desarrollo endógeno y local.

A partir del contraste entre el marco legal de las directrices de ordenamiento territorial, las estrategias de desarrollo territorial abordadas, la visión y aplicación de las mismas por parte de los actores estratégicos entrevistados, se estableció un alto, mediano o bajo cumplimiento para cada uno de los atributos. Que dio pie a tener en cuenta los ejes estratégicos y las dimensiones abordadas por los Planes de Desarrollo actuales para la articulación con mecanismos legales procedimentales, normativos y conceptuales mediante la participación de actores estratégicos.

En este sentido, la investigación parte como una motivación desde lo profesional, en donde se identificó que municipios de vocación rural con baja capacidad institucional y financiera como el caso de estudio, condicionaron las directrices de ordenamiento territorial local, desde el poder centralizado del gobierno nacional y departamental. Por otra parte, en lo personal por abordar el tema de investigación como una oportunidad de mejoramiento en las condiciones del ordenamiento y desarrollo territorial para los próximos tomadores de decisiones del municipio, lo cual permite, además tener implicaciones en las decisiones políticas y en investigaciones académicas posteriores.

Palabras clave: Desarrollo territorial, ordenamiento territorial, Planes de Desarrollo, Esquema de Ordenamiento Territorial.

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Abstract This research consists of articulation between territorial development strategies with land-use planning guidelines in the local scale with regional vision for Quipile municipality, located in Cundinamarca department. The guidelines are formulated to improve performance about twentytwo (22) attributes identified by the methodology, in order to contribute principles of harmony and associativity between local land-use planning called “Esquema de Ordenamiento Territorial” and next Municipal Development Plans. Therefore, considering local to regional policies with development strategies addressed by theories like Functional territories, Rural integrated territorial development and Endogenous local development.

Beginning with the contrast between the legal framework of guidelines about land-use planning, development strategies and their application by strategic actors interviewed; a high, medium or low compliance was established for each of the attributes. Hence that gave rise to consider the strategic axes and dimension addressed by current Development Plans for the articulation with procedural, normative and conceptual legal policies through the participation of strategic actors.

As a matter of fact, this research starts as a professional motivation, accordingly with the identification about rural vocation of municipalities with low institutional and financial capacity as the case study. Notwithstanding with conditioned land-use planning local guidelines through centralized power from the national and departmental government. Moreover, by personal condition as an opportunity for improvement conditions of land-use planning and territorial development f or the next decision makers in the municipality. Which allows, in addition to having implications in the political decisions with later academic investigations.

Keywords: Territorial development, land-use planning, Development Plans.

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Tabla de contenido Capítulo 1 Introducción ............................................................................................................... 1 Presentación ......................................................................................................................... 1 Delimitación del problema .......................................................................................... 3 Pregunta de investigación .................................................................................................... 9 Justificación y antecedentes................................................................................................. 9 Impacto de la investigación....................................................................................... 15 Aporte a la Gestión Urbana ....................................................................................... 17 Hipótesis ............................................................................................................................ 17 Objetivos............................................................................................................................ 18 Objetivo general ........................................................................................................ 18 Objetivos específicos ................................................................................................ 18 Alcance .............................................................................................................................. 19 Capítulo 2 Visión local y regional de los dispositivos del ordenamiento territorial ............ 21 El ordenamiento territorial en la visión regional de la nación ........................................... 21 Conformación de los dispositivos de ordenamiento territorial a partir de los procesos de urbanización .......................................................................................................... 21 Ley 388 de 1997 de Desarrollo territorial y Ley 1454 de 2011 Orgánica de Ordenamiento Territorial en la descentralización ...................................................... 22 La visión del componente rural en los POT .............................................................. 24 La visión regional del departamento de Cundinamarca .................................................... 26 El ordenamiento territorial desde la concepción rural y vocación agropecuaria para el municipio de Quipile ......................................................................................................... 28 Capítulo 3 Estrategias de desarrollo territorial para la ordenación de competencias entre las autoridades de planeación .................................................................................................... 33 Desarrollo territorial desde los principios generales de la Ley 152 de 1994 Orgánica del Plan de Desarrollo ............................................................................................................. 33 Teorías sobre el desarrollo territorial................................................................................. 34 Territorios funcionales como estrategia de desarrollo territorial rural ..................... 36 Desarrollo territorial integrado y rural ...................................................................... 39 Desarrollo endógeno y local desde la visión territorial............................................. 41 Capítulo 4 Metodología ............................................................................................................. 44 Esquema de los componentes de investigación ................................................................. 44

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Diseño de la investigación ................................................................................................. 45 Capítulo 5 Resultados ................................................................................................................ 50 Principios de armonía y asociatividad entre las directrices de ordenamiento y las estrategias de desarrollo territorial ...................................................................................................... 50 Identificación de los principios de armonía entre las directrices de ordenamiento territorial desde el marco legal ................................................................................... 50 Identificación de atributos de las estrategias de desarrollo territorial desde la teoría54 El ordenamiento y desarrollo territorial desde la visión de los actores estratégicos locales ........................................................................................................................................... 56 Hallazgos ........................................................................................................................... 64 Contraste desde la visión de los actores estratégicos con los atributos del desarrollo territorial..................................................................................................................... 64 Directrices del ordenamiento territorial y actores que se contemplan en los atributos del desarrollo territorial .............................................................................................. 68 Proyectos de inversión locales, como articulación de las directrices del ordenamiento territorial en el municipio de Quipile, bajo las estrategias del desarrollo territorial nacionales y departamentales ..................................................................................... 72 Capítulo 6 Propuesta de gestión ................................................................................................ 77 Lineamientos para la articulación de las directrices ordenamiento con las estrategias de desarrollo territorial ........................................................................................................... 77 Discusión ........................................................................................................................... 82 Interpretación de los resultados................................................................................. 84 Desarrollo endógeno y local ..................................................................................... 85 Desarrollo Territorial Integrado y rural .................................................................. 86 Territorios funcionales .............................................................................................. 87 Aporte........................................................................................................................ 89 Conclusiones y recomendaciones ...................................................................................... 90 Desde las directrices de ordenamiento y estrategias de desarrollo territorial para el municipio de Quipile.................................................................................................. 90 Recomendaciones a partir de la gestión urbana ........................................................ 94 Referencias................................................................................................................................... 97 Anexos ........................................................................................................................................ 101 Formato del consentimiento informado de las entrevistas .............................................. 101 Consentimiento informado de entrevista .................................................................... 102

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Lista de tablas Tabla 1 gobernadores de turno en la escala nacional, departamental y municipal con sus planes de desarrollo desde la elección por voto popular en los departamentos y municipios ......... 14 Tabla 2 Identificación de actores estratégicos interesados ........................................................... 16 Tabla 3 Referencias y descripciones de las directrices del ordenamiento territorial .................... 51 Tabla 4 Dimensiones y atributos de las estrategias de desarrollo territorial................................. 54 Tabla 5 Actores estratégicos entrevistados ................................................................................... 57 Tabla 6 Respuestas de los actores estratégicos desde la visión del ordenamiento territorial ....... 57 Tabla 7 Respuestas de los actores estratégicos desde la visión del desarrollo territorial ............. 61 Tabla 8 Directrices del ordenamiento territorial que contemplan la mejora de los atributos del desarrollo territorial .............................................................................................................. 69 Tabla 9 Participación de los actores estratégicos del territorio en la toma de decisiones para la mejora de los atributos del desarrollo territorial ................................................................... 70

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Lista de figuras Figura 1 Ordenamiento Territorial desde las escalas de división político-administrativa, frente a las dinámicas de relaciones económicas regionales por conectividad en el Desarrollo Territorial del municipio. ........................................................................................................ 8 Figura 2 Esquema de los tres componentes que abordan el fenómeno de estudio ....................... 45 Figura 3 Valoración desde la identificación de los atributos del desarrollo territorial frente a la respuesta de los actores estratégicos ..................................................................................... 66 Figura 4 Articulación de las estrategias del desarrollo territorial desde la escala internacional, nacional y regional y desarticulación en el Plan de Desarrollo Municipal ........................... 75 Figura 5 Esquema de propuesta de gestión ................................................................................... 78

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Capítulo 1 Introducción Presentación A partir del tema de investigación, el cual es la articulación de estrategias de desarrollo territorial en relación con las directrices de ordenamiento territorial en la escala local con visión regional, se expone que a partir de las directrices nacionales de las leyes de desarrollo y ordenamiento territorial, el Estado colombiano implementa leyes reglamentadas mediante decretos o normas regulatorias para el cumplimiento y mejora del orden en el territorio a diferentes escalas.

Los territorios organizados por sus diversas características se configuran bajo instrumentos de planificación que contemplan el carácter local y regional en su contexto. Por una parte, el ordenamiento territorial se regula a partir de la adopción de la Ley 388 de 1997 “Ordenamiento territorial y urbano”, la cual modificó la Ley 9 de 1989 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones” y la Ley 2 de 1991 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989”, en donde, a partir del ejercicio de la descentralización y la autonomía de los entes territoriales, permite que éstos realicen acciones urbanísticas en armonía con las instancias nacionales (Ley 388 de, 1997). Desde la concertación de intereses sociales, económicos y urbanísticos se promulga la participación democrática estipulada por el Decreto Nacional 150 de 1999. Por otra parte, el ordenamiento territorial desde las escalas locales, reglamentado por el Decreto Nacional 879 de 1998, confiere las herramientas a los instrumentos de desarrollo territorial como estrategias de desarrollo socio-económico en la

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jurisdicción, utilización y ocupación del suelo, además en consideraciones intermunicipales, metropolitanas y regionales enmarcadas en los denominados Planes de Ordenamiento Territorial (POT), para cada municipio según sus características geográficas y de población.

A partir de la Ley 152 de 1994 “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, el principio de desarrollo tuvo el propósito de establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración y aprobación de los Planes de Desarrollo, contemplados por cada ente territorial en las escalas municipales, regionales y nacionales, bajo directrices que contemplen la autonomía y coordinación con entidades territoriales (Ley 152 de, 1994). Para los departamentos y municipios, se han formulado los Planes de Desarrollo, con el fin de aportar desarrollo al territorio de manera óptima y con relación a sus áreas de influencia (Ley 9 de, 1989). Para el caso de Cundinamarca, el Plan de Desarrollo “Unidos podemos más 2016-2020” del gobernador Jorge Rey, contempla apartes de visión regional con los departamentos limítrofes y el distrito capital de Bogotá. En este sentido la nación estableció el documento Conpes 3256 de 2003 para la creación de estrategias de la región Bogotá-Cundinamarca, así como también la formulación de la Región Administrativa de Planeación Especial-Región Central (RAPE-RC) con los departamentos de Boyacá, Cundinamarca, Meta, Tolima y el distrito de Bogotá a partir de las disposiciones de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) 1454 de 2011. No obstante, la estrategia denominada “integración intra-regional” del (Plan de Desarrollo de Cundinamarca 2016-2020, 2016) pretende que los municipios en sus Planes de Ordenamiento Territorial municipales, desarrollen el proyecto “Región Vida”, cuyo fin es el de implementar estrategias encaminadas a la

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distribución equitativa de la población en el territorio, respetando las limitantes geográficas y las condiciones físicas de cada municipio.

El actual planteamiento y formulación de los instrumentos de planificación en municipios con características principalmente rurales, se desarrolla de acuerdo a las prioridades locales e individuales, sin reconocer en algunos casos, que gocen de características homogéneas para su desarrollo territorial y regional debido a las interacciones económicas y sociales de la población.

Más aún, en los Planes de Desarrollo, el carácter regional aparece en los enunciados de políticas de cofinanciación para instancias regionales, departamentales y nacionales en los ejes económicos, sociales y de obras públicas financiadas por instituciones gubernamentales.

Delimitación del problema Desde la autonomía otorgada a las autoridades de planeación de orden nacional, regional y entidades territoriales a partir de la Constitución de 1991, el Estado ha propiciado unos principios generales para la planeación de los territorios político-administrativos, teniendo en cuenta la coordinación de los mismos con una armonía entre las instancias territoriales para los Planes de Desarrollo con las actividades entre sus límites territoriales, como una primera intención de articulación desde la visión de ordenamiento territorial. A partir de las disposiciones dadas en el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, el Estado ha intentado planificar el ordenamiento de las entidades territoriales desde la autonomía en las disposiciones de descentralización de la Constitución de 1991 a partir de las directrices nacionales, así pues en el caso de los municipios, se prevé un Plan de Ordenamiento Territorial que regirá las disposiciones especiales sobre la

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materia, no obstante el gobierno y los departamentos tendrán la función de orientar con apoyo técnico a su elaboración (Ley 152 de, 1994), donde posteriormente surgió la Ley 388 de 1997 con las disposiciones normativas para la elaboración de los mismos.

El punto 4 del artículo 1 de la Ley 388 de 1997, promueve la armoniosa concurrencia de la nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales, las instancias y autoridades administrativas y de planificación, con el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales con relación al ordenamiento del territorio (OT). Sin embargo, la especificidad del cómo realizar acciones encaminadas a la articulación en las instancias administrativas de los gobiernos autónomos en el poder ejercido a partir del ordenamiento territorial, no está descrita en la medida que los entes territoriales formulan sus POT. Las características regionales económicas, sociales, culturales y ambientales, transgreden los límites político-administrativos, pues en el ordenamiento territorial, los limites político administrativos son físicamente invisibles en el paisaje homogéneo, en algunos casos se manifiestan en las delimitaciones topográficas como quebradas y montañas. Sin embargo, la interacción de los instrumentos de planificación se confina a estos espacios, en donde el límite de actuación urbana, rural y territorial de las estrategias que el municipio ha planteado en el Plan de

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Desarrollo y el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT)1 no se articulan entre sí, ni con las de los municipios vecinos. Los actores institucionales y los pobladores, son quienes facilitan principalmente los vínculos entre sí, por su vocación agropecuaria entre mercados locales como la comercialización de productos, por otra parte, así como actividades culturales que representan creencias y festividades que son semejantes en la región, y ecosistemas que comparten suelos productivos, áreas forestales y cuerpos de agua. Sin embargo, la desarticulación entre las directrices de la ley en la proyección de estrategias de desarrollo territorial genera que cada ente territorial se focalice en sus propios límites hacia el interior, en muchos casos sin tomar en cuenta que algunos de los centros poblados asumen mayor dinámica, ya sea por cercanía o por productividad, con otros de los municipios limítrofes.

Desde la formulación de los instrumentos de planificación de primera generación, el Esquema de Ordenamiento Territorial del año 2000 ha definido una caracterización, en donde se reconocieron los aspectos relevantes del municipio, así como la delimitación cartográfica del territorio, puesto que, desde la participación de la nación en el desarrollo urbano, se generaliza la formulación de los Planes de Desarrollo, dando cumplimiento a la necesidad de la integridad entre los mismos con los Planes de Ordenamiento Territorial, mediante directrices imprecisas encaminadas a establecer el cómo integrarlos, articularlos y formularlos para cada periodo de

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El artículo 9° de la Ley 388 de 1997 denomina como Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) a los Planes de Ordenamiento Territorial elaborados y adaptados por las autoridades de los municipios con población inferior a 30.000 habitantes (Ley 388 de, 1997, pág. 8)

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gobierno. Por otra parte, las políticas, objetivos y estrategias de desarrollo territorial para Quipile, se orientaron desde la vocación económica y del desarrollo social como un modelo de producción agropecuaria en el sector rural a partir de la tenencia minifundista de la tierra, cuyos propietarios pueden recibir apoyo económico para programas y proyectos que regulan la ocupación y el aprovechamiento de lotes baldíos, dentro del marco de las Zonas de Reserva Campesina (ZRC)2 reglamentadas por la Ley 160 de 1994 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. Los Planes de Desarrollo aprobados para cada periodo electoral definieron la visión regional a largo plazo, como un territorio equitativo de producción agropecuaria y ecoturístico como apoyo a la población de la región, además de la construcción de infraestructura de agua potable y saneamiento básico, como acueductos regionales. Por consiguiente, la visión regional entre lo que proponen las leyes a partir del gobierno Nacional es diferente a lo que se propone en el instrumento de planificación local, desde la transición de escalas de orden departamental a la municipal.

En la Figura 1 se proyecta como el ordenamiento territorial desde el orden nacional ha definido las divisiones político-administrativas para el caso del municipio de Quipile, perteneciente al departamento de Cundinamarca y a la provincia del Tequendama en donde se

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Se definen como “áreas geográficamente seleccionadas por la Junta Directiva del INCORA, teniendo en cuenta las características agroeconómicas y socioeconómicas regionales” según el artículo 80 de la (Ley 166 de, 1994).

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confinan normas e instrumentos de planificación. Por otra parte, desde la visión de desarrollo territorial, se reconoce una visión de integración regional con los centros poblados y municipios cercanos, que además de ser conectados por las vías troncales del departamento, se establecen redes de intercambio productivo y social que sobrepasan los límites municipales y de provincia.

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Figura 1 Ordenamiento Territorial desde las escalas de división político-administrativa, frente a las dinámicas de relaciones económicas regionales por conectividad en el Desarrollo Territorial del municipio.

Fuente: Elaboración propia a partir de la base de mapas de la Secretaría de Planeación de Cundinamarca.

Realizada el 12 de noviembre de 2018.

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En este sentido, las políticas encaminadas al territorio y su jurisdicción, no plantean lineamientos claros para la articulación de las estrategias dadas por Planes de Ordenamiento Territorial de primera generación que fueron planificados a largo plazo con los Planes de Desarrollo por cada periodo electoral. Por su parte, el país en aras de mejorar, propende por la discusión de los denominados Planes de Ordenamiento Territorial Modernos, con el fin de generar condiciones de mejorar los Planes planteados inicialmente mediante el documento Conpes 3870 de 2016 “Programa nacional para la formulación y actualización de Planes de Ordenamiento Territorial: POT Modernos”, cuyo objeto mantiene la línea directa con los instrumentos de planificación y de gestión, pero que no vislumbra la articulación de estrategias que digan cómo establecer y formular dichos instrumentos desde el Esquema de Ordenamiento Territorial en relación con el Plan de Desarrollo municipal en el caso de estudio.

Pregunta de investigación ¿De qué manera pueden articularse las dimensiones y los programas contemplados en el Plan de Desarrollo Municipal con los ejes estratégicos de orden Departamental y las directrices del Ordenamiento incluidas en el Esquema de Ordenamiento Territorial?

Justificación y antecedentes El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "Todos por un nuevo país. Paz equidad educación" de conformidad en lo planteado por la Constitución de 1991, define un componente general a partir de la definición de políticas, objetivos, metas y estrategias que, desde la nación, direccionada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) -en su posición de máximo

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orientador de la planeación nacional-, propende por la armonización con las órdenes de planeación sectorial, regional, departamental, municipal y distrital, así como las instancias nacionales de planeación como el Consejo Nacional de Política Económica y social (Conpes) (Ley 152 de, 1994).

No obstante, desde lo mencionado en el Artículo 21 de la Ley 388 de 1997.- Armonía con el Plan de Desarrollo del municipio-, donde los plazos definidos de los POT (largo plazo, 12 años) y los Planes de Desarrollo (Corto plazo, 4 años) aluden al modelo de ocupación del territorio frente a la visión y organización que tenga cada alcalde para el municipio, debido a que los programas y proyectos se realizan según su visión de planificación en los plazos estipulados, pues la armonía que propende la ley, se relega a la disposición de los Planes de Desarrollo sin inferir de manera clara en el cómo deben articularse entre sí para tener un mejor enfoque de la planeación y el desarrollo territorial de manera mancomunada.

Las políticas encaminadas al desarrollo de Colombia se han enfocado en la producción capitalista de modelos neoliberales, que se configuran mediante los comportamientos de la población, con los nuevos paradigmas de las organizaciones sociales en la actualidad (Torres, 2009). Desde la visión del ordenamiento territorial como instrumento de planificación y gestión, con el fin de promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de los intereses de las entidades públicas y de administraciones departamentales y municipales. Se constituyen políticas públicas, en el marco de la Ley de Ordenamiento Territorial Ley 388 de 1997, en donde el Ordenamiento del territorio municipal se compone de unos instrumentos de desarrollo territorial con estrategias ambientales y socio-económicas en la utilización y ocupación equitativa del espacio.

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El componente rural reglamentado por el decreto nacional 879 de 1998 (Posteriormente complementado por el decreto 3600 de 2007 ordenamiento del suelo rural), establece un instrumento del suelo rural que reglamenta de manera transversal entre las diferentes administraciones municipales y departamentales, para la adecuada interacción con el suelo urbano y suburbano. Se destaca que el componente rural, contenga estrategias de desarrollo promulgadas por un marco jurídico con disposiciones para dichos territorios, como las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) (Ley 166 de, 1994); y las denominadas Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES) con el objetivo principal de “constituir un nuevo modelo de desarrollo económico regional” mediante la Ley 1776 de 2016 “Por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, Zidres”, a partir de la identificación de áreas aisladas de los centros urbanos, con baja densidad de población y altos índices de pobreza con carencia de infraestructura de transporte en el marco de los instrumentos de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA).

Mediante la Ley 388 de 1997, se formuló la primera generación de POT a escala municipal, una vez su vigencia de largo plazo está caducando, el DNP formuló el documento Conpes 3870, “Programa nacional para la formulación y actualización de Planes de Ordenamiento Territorial: POT Modernos” en donde se propone una nueva generación denominada los POT Modernos.

Mediante diagnósticos a nivel nacional, concluyeron que, durante la etapa de formulación, tan solo el 3% de los POT contemplaron la visión territorial, de igual manera, apenas el 1% consideró determinantes regionales que implicaran la articulación con municipios vecinos (Conpes 3870, 2016). Por otra parte, el diagnóstico identificó dos ejes problemáticos, el primero hace referencia

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a la débil articulación entre entidades nacionales con competencias en materia de ordenamiento territorial, que comprende los diferentes niveles del gobierno durante la formulación, gestión y ejecución de los POT; el segundo refiere a las limitaciones de la capacidad institucional y financiera que tienen las entidades territoriales, lo cual dificulta el acceso a insumos para desarrollar información referida a los POT, mediante un equipo técnico calificado (Conpes 3870, 2016).

Bajo los esquemas asociativos territoriales de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) 1454 de 2011, el Estado ha promovido normas orgánicas que estimulen alianzas estratégicas entre entidades territoriales, con el fin de impulsar el desarrollo autónomo y autosostenible de las comunidades. Entre tanto, el departamento de Cundinamarca, según datos de la Secretaría de Planeación, está conformado por 13 asociaciones de municipios (Alto Guavio, Alto Magdalena, Gualivá, Guavio, Magdalena Centro, Oriente, Sabana Centro, Rionegro, Sabana Norte, Sabana Occidente, Sumapaz, Tequendama y Ubaté) aunque su composición geográfica tenga que ver directamente con la conformación de las 15 provincias del Departamento, sus relaciones sobrepasan los límites preestablecidos para proyectos de agua potable y saneamiento básico.

La Secretaría de Planeación Departamental estima que veintidós (22) municipios tienen un índice de ruralidad entre el 88.91 y 100 %, entre los cuales se sitúa el municipio del caso de estudio, con una densidad poblacional de 49,55 Hab/Km² en el territorio rural, con una distancia de 21Km hasta el municipio de Facatativá, considerado grande por su población mayor a 100.000 habitantes.

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Por otra parte, se considera como un territorio rural-profundo3 debido a las limitadas redes de acceso por sus condiciones geográficas y la localización de viviendas rurales carentes de infraestructura de servicios, en donde la población se dedica practicando actividades primarias de la agricultura, como acciones de desarrollo supeditadas a las metas y productos básicos de los Planes de Desarrollo genéricos dictaminados por las administraciones públicas.

Entre los parámetros generales de las leyes de desarrollo y ordenamiento territorial, existe el vacío que no estimula la articulación de sus instrumentos, es decir, las estrategias que se plantean son generales con relación a las directrices dadas por la Constitución política de 1991 referidas al desarrollo, no obstante, desde 1994, se formula la implementación de los Planes de Desarrollo bajo los parámetros de la Ley 152 de 1994, los cuales se enmarcan desde la mirada de la planeación integral, desde el candidato electo con su plan de gobierno mediante el Plan de inversiones con recursos futuros, el cual, generalmente compone una herramienta que considere los aspectos a largo plazo. Más aún, desde el orden jerárquico comenzando con el presidente, gobernador y alcalde, los Planes de Desarrollo forjan una visión de desarrollo participativo y mancomunado con las estrategias nacionales, regionales y locales, como se indica en la Tabla 1:

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Berdegué y Meynard, relacionan el concepto a un espacio que no se encuentran relacionados con un centro urbano cercano, por lo cual, sus habitantes tienen que desplazarse por mucho tiempo para adquirir bienes y servicios.

Generalmente, tienen una tendencia de disminución de habitantes, y por su naturaleza son expulsores de mujeres en el mercado laboral y en el acceso a la educación.

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Tabla 1 gobernadores de turno en la escala nacional, departamental y municipal con sus planes de desarrollo desde la elección por voto popular en los departamentos y municipios Gobernadores de turno Año

Colombia Plan de Presidente Desarrollo

1986 1987 Virgilio Barco 1988 1989 1990 1991 Cesar Gaviria 1992 1993 1994 1995 Ernesto Samper 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Andrés Pastrana

Álvaro Uribe

Cundinamarca Plan de Gobernador Desarrollo

Plan de economía social La revolución pacífica

El salto social

Julio Tibaquirá Joaquín Medina

Manuel Infante

Hernando Forero

Leonor Serrano

Ley 388 de 1997 El futuro en Andrés marcha Cambio para González Cundinamarca construir la paz siglo XXI Trabajemos Álvaro Cruz juntos por Cundinamarca Pablo Ardila

Cundinamarca es tiempo de crecer

Andrés González

Cundinamarca corazón de Colombia

Prosperidad para todos

2013

Álvaro Cruz

2014

2017 2018 2019 Iván Duque 2020 2021

Plan de Desarrollo

Gustavo Medina

Álvaro Uribe

2015 Juan Manuel Santos 2016

Alcalde

Ley 152 de 1994

Hacia un Estado comunitario

Juan Manuel Santos

Quipile

Todos por un nuevo país

Alberto Torres

Concejo, alcaldía y comunidad, una sola bandera a la prosperidad

Hernando Forero

Un gobierno con visión social

Quipileños unidos Cristóbal Sierra por el desarrollo social Hernando Forero

Un gobierno justo y de progreso

Orlando Otálora (E)

Por el cambio que Quipile necesita

Cundinamarca Unidos por el Cristóbal Sierra calidad de Vida desarrollo social

Guillermo Rivera (E) Jorge Rey

Unidos podemos más

Pedro Aponte

Todas y todos por Quipile

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Fuente: elaboración propia a partir de la identificación de los gobernadores de turno desde la escala nacional4, departamental5 y municipal6, donde además se identifica la disociación temporal desde la formulación de los Planes de Desarrollo (Ley 152 de 1994) con la armonía presidida desde los POT (Ley 388 de 1997). Realizada el 19 de agosto de 2018.

Impacto de la investigación A partir de la formulación de los lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial, la investigación pretende servir como insumo a la formulación de futuros Planes de Desarrollo acordes con el Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio, adicionalmente en investigaciones ulteriores que desarrollen el tema de investigación en contextos similares, así como la profundidad del desarrollo y ordenamiento territorial en Quipile.

Desde la recolección y análisis de los datos obtenidos a través del método mixto de la investigación, se estiman datos cuantitativos y cualitativos que están predeterminados en la construcción del objeto de la investigación (Hernández-Sampieri, 2014), razón por la cual, la interpretación es producto de la información identificada en las personas, grupos u organizaciones que son impactadas de una manera directa por el proyecto de investigación, ya sea por su afinidad

4

Tomado desde la información de los Planes de Desarrollo del Departamento Nacional de Planeación en: https://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-de-Desarrollo/Paginas/Planes-de-Desarrollo-anteriores.aspx.

5 Tomados desde la información de los Planes de Desarrollo de la Secretaría de Planeación Departamental en: http://www.cundinamarca.gov.co/Home/SecretariasEntidades.gc/Secretariadeplaneacion/Secretariadeplaneacion Despliegue/asdocument_contenidos/csecreplanea_documentacion_doc.

6 Suministrados los Planes de Desarrollo Municipales por la Secretaría de Infraestructura, Planeación y Desarrollo Municipal de Quipile.

Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional.

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con el territorio o su orden jerárquico laboral, quienes pueden tener relevancias desde sus intereses, como la participación e influencia de un potencial de mejora, desde su condición como actores estratégicos del territorio, donde se identifican en la Tabla 2:

Alcalde municipal

Exalcaldes

Administrativos de la alcaldía municipal Participantes del Ordenamiento Territorial del Municipio

Líderes comunales Habitantes rurales y urbanos

X

X

X

X

Expectativas de los involucrados

Observaciones

X

Potencial de plantear su Plan de Desarrollo, para poder llevar a cabo proyectos durante su periodo de gobierno y demostrar gestión frente a sus electores y grupos políticos.

La voluntad política de desarrollar proyectos, depende de factores como la corrupción y de compromisos políticos en el presente y del futuro alcalde.

X

X

Visión de la evolución del desarrollo territorial desde la puesta en marcha de sus Planes de Desarrollo y proyectos con vigencias futuras.

Su visión puede diferir a partir de quienes hayan sido sus predecesores, en cuanto a las oposiciones y alianzas frente a sus grupos políticos.

X

Establecer claridad de los enfoques en las necesidades del municipio a largo plazo.

La ejecución de proyectos de esta índole requeriría profesionales capacitados para su gestión y ejecución

X

Articulación de las directrices iniciales del EOT de primera generación con las del gobierno nacional en el marco de los POT Modernos.

Algunos participantes del concejo han incidido en las directrices del ordenamiento territorial desde su perspectiva como habitantes del territorio.

Generación de nuevas políticas públicas en torno a los instrumentos de planificación departamentales como los Planes de Ordenamiento Departamental (POD).

Inmersión de nuevas estrategias de desarrollo territorial para municipios rurales mediante los dispositivos del ordenamiento territorial en los próximos Planes de Desarrollo y POD.

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Interés

Poder

Opositores

Indiferentes

Ejecutores

Atendida

X

Gobernador del departamento Administrativos de la gobernación departamental

Objetivo

Población Grupo poblacional Organización

Potencial

Tabla 2 Identificación de actores estratégicos interesados

X

X

X

X

X

X

X

X

Algunas metas de los Mayor claridad en las mediciones instrumentos de planificación de metas planteadas en el Plan de podrían ser medibles Desarrollo Departamental. cuantitativamente.

X

Llevar a cabo la inversión departamental en proyectos y desarrollo local a la comunidad que están representando.

Están sujetos a políticos de alto mando departamental para ejecutar proyectos según sus intereses electorales.

X

Poder hacer parte de la construcción de su territorio mediante sus actividades y potencialidades de producción.

Posible interés o desinterés en la participación y el interés en proyectos de índole local y supralocal.

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Fuente: elaboración propia y hace referencia a la identificación previa de actores estratégicos que de cierto modo pueden llegar a ser impactados por el proyecto de investigación de manera directa o indirecta, teniendo en cuenta su posición desde su cargo y la posible referencia de poder o interés7. Realizada el 11 de abril de 2018.

Aporte a la Gestión Urbana Para llevar a cabo la ejecución de políticas públicas en el marco de las estrategias de los futuros Planes de Desarrollo, es necesario tener en cuenta que la gestión urbana y rural como componente que tenga en cuenta las estrategias de desarrollo nacional, departamental y local, así como el impacto de la investigación, el cual permitirá identificar y demostrar mediante unos lineamientos, la formulación para la complementación de estrategias de desarrollo territorial en las acciones reglamentarias de los instrumentos de planificación de los Planes de Desarrollo municipal con el Esquema de Ordenamiento Territorial, con el fin de que los tomadores de decisiones puedan optar por futuras aplicaciones en la planificación estratégica del territorio.

Hipótesis Las estrategias de planeación del desarrollo territorial desde la escala nacional, condicionan las directrices de ordenamiento territorial local, imposibilitando su articulación real en la práctica, como mecanismo que permite centralizar a nivel nacional el ordenamiento territorial en las entidades territoriales más débiles en su capacidad institucional y financiera.

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Grupo de enfoque identificado por su relación con el campo de estudio, en la mediación de datos cuantitativos y cualitativos según variables de respuesta y la metodología propuesta, quienes darán confirmación o negación de la hipótesis y las teorías planteadas en los marcos de referencia, a partir de la investigación retrospectiva del ordenamiento y desarrollo territorial aplicada al caso de estudio.

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Objetivos Objetivo general Formular lineamientos para la articulación de las estrategias de desarrollo con las directrices de ordenamiento territorial, con el fin de aportar unos principios de armonía y asociatividad entre el POT y los Planes de Desarrollo, mediante la clasificación de teorías y estrategias de desarrollo territorial frente al modelo de ocupación del territorio desde la visión y organización que ha tenido el municipio por sus mandatarios.

Objetivos específicos -

Identificar las acciones y directrices político-administrativas del ordenamiento

territorial, mediante la descripción normativa de las referencias del marco legal, con el fin de reconocer si la visión local tiene la armoniosa concurrencia con las directrices de la nación, el departamento y el municipio.

-

Identificar los principios generales, las metas y estrategias concernientes al

desarrollo territorial, a partir de la descripción de los atributos y las dimensiones en las teorías del desarrollo, que permita manifestar la posible aplicación en el caso de estudio.

-

Contrastar las directrices del ordenamiento y las estrategias de desarrollo territorial

con la interpretación de los actores estratégicos del municipio, que permitan demostrar los principios de armonía y asociatividad entre los dispositivos desde la escala nacional, regional y

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local, a partir de la revisión retrospectiva de las leyes desde la descentralización y autonomía -dada por la Constitución de 1991- y las entrevistas abiertas a los actores estratégicos locales.

Alcance Con esta investigación se pretende elaborar la formulación de lineamientos en el marco de los instrumentos de planificación, como estrategias de desarrollo y directrices de ordenamiento territorial local a partir de una visión regional para el municipio de Quipile. La investigación es descriptiva de las directrices del ordenamiento y las estrategias de desarrollo territorial, con un análisis conjunto de las leyes -expedidas a nivel nacional, departamental y municipal-, las teorías de desarrollo y la visión de los actores estratégicos locales con respecto a su armonía y asociatividad entre sí; bajo el enfoque proyectivo de los lineamientos, se constituye como objetivo general que parte desde la información recolectada de ámbito legal y académico, en donde su aplicación propenderá de la contextualización de las características propias del territorio. La información seleccionada como las leyes, apoyarán el marco normativo con sus decretos reglamentarios, y los documentos científicos de investigación para la definición de conceptos, de teorías para su estudio y de complementación del desarrollo de la investigación.

El enfoque del trabajo de investigación es mixto, donde se desarrolla una investigación cuantitativa que se estructura objetivamente la información y sus resultados tienden a limitarse a posturas concretas de análisis (para el caso de indicadores y porcentajes de datos); y por otra parte se desarrollan indicadores cualitativos, - por tratarse de temas de geografía y ciencias sociales-, donde se abordan teorías que comprenden estrategias del desarrollo territorial, bajo la función de desarrollar la hipótesis, que puede variar según como se torne la investigación mediante la

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recolección y análisis de los datos, no obstante, desde la observación de fenómenos históricos, se puede llegar a ser interpretativos para el planteamiento de nuevas teorías, a partir de una investigación etnográfica desde el fenómeno abordado por la visión de los actores estratégicos locales identificados.

A partir de la oportunidad de indagar sobre la gestión urbana, surge como motor de ideas su aplicabilidad referida a contextos donde se evidencian unas dinámicas políticas y de fenómenos territoriales entre la población como en el municipio de Quipile, pues éste cuenta con una homogeneización de políticas con similitudes entre sus territorios vecinos y la carencia de estrategias dedicadas al desarrollo de sus propias características. No obstante, la necesidad de cubrir los vacíos del conocimiento, se han frecuentado desde la inducción al campo de las estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial, donde la variedad de metodologías y teorías, no han generado un impacto directo al contexto del caso de estudio, lo que resulta oportuno para el desarrollo de esta investigación.

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Capítulo 2 Visión local y regional de los dispositivos del ordenamiento territorial El ordenamiento territorial en la visión regional de la nación Conformación de los dispositivos de ordenamiento territorial a partir de los procesos de urbanización Los procesos de urbanización en la segunda parte del siglo XX constituyeron nuevos paradigmas en la organización y apropiación de las sociedades que forjaron fenómenos como el de la informalidad y la formalidad, pues la ciudad se conformó como un escenario de la realización de las actividades propias del ser humano en el rigor del orden y poder legítimo institucional del Estado frente a la democracia con la ciudadanía. Como lo menciona (Torres, 2009), el impacto de las estrategias de desarrollo en América Latina, se desenvuelve a partir de la producción capitalista en las políticas neoliberales, con las dinámicas de la población en los paradigmas de organización de las sociedades modernas.

Desde el modelo de producción capitalista a partir de las políticas neoliberales, se hace un enfoque territorial desde la formulación de los instrumentos de planificación desde los Planes de Ordenamiento Territorial de primera generación para cada distrito y municipio (Ley 388 de, 1997), los cuales se manifiestan a partir de los modos de producción local, basando su crecimiento en las fuerzas del mercado, ajustándose a las dinámicas de la globalización.

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Los procesos de urbanización en las ciudades de Colombia, según (Torres, 2009) influyeron en la manera que se han transformado las actividades de la población rural, y fueron quienes asumieron por su parte un nuevo paradigma de apropiación de la ciudad, forjando el imaginario elitista en la diversificación de las clases sociales, en donde las condiciones de ruralidad están consideradas en el atraso sin que hayan propuestas solidas de ordenamiento y desarrollo para el campo. Así mismo, como otras comunidades con prácticas más trascendentales que no han sido afectadas del todo por la globalización, sino por las dinámicas de desplazamiento de la población rural en búsqueda de oportunidades a las áreas urbanizadas, debido a las directrices nacionales de las políticas públicas en un Estado Republicano Unitario como Colombia. Debido a lo anterior, surgen leyes que reglamentan los instrumentos de planificación de Ordenamiento Territorial mediante su capacidad de acción multiescalar.

Ley 388 de 1997 de Desarrollo territorial y Ley 1454 de 2011 Orgánica de Ordenamiento Territorial en la descentralización Desde los mecanismos planteados por la ley, el ejercicio de la autonomía de los entes municipales es promovido por la nación como un hecho de la descentralización desde la Constitución de 1991 (Ley 388 de, 1997), en donde el componente general de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) es formulado por los tomadores de decisiones a partir de estrategias a largo y mediano plazo que son formuladas a nivel multiescalar por la visión local en la identificación y localización de acciones que posibiliten el ordenamiento y el aprovechamiento de sus propios recursos.

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Para la conformación de un Estado Republicano Unitario de 200 años de independencia, era necesario establecer leyes acordes al ordenamiento territorial, pues la disposición de estas, se encaminan al progreso y desarrollo territorial que debe tener un país con una geografía extensa y de contextos heterogéneos en la conformación cultural y ambiental. En donde el ejercicio de los instrumentos de planificación y gestión, se conciertan intereses de la nación con los entes territoriales, formulándose así una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de, 2011), la cual tiene el fin de la regionalización del Estado Republicano Unitario, con la capacidad de la creación y el desarrollo de Regiones de Planeación y Gestión (RPG) con Regiones Administrativas y de Planificación (RAP) que trae consigo una visión de complementariedad de los esquemas asociativos en el marco de la unidad nacional. Para el caso de muchos municipios con características rurales y urbanas de Colombia, los instrumentos de planificación permiten de alguna manera tener estrategias que sobrepasen sus límites político-administrativo, mencionados en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de, 2011); sin embargo, el planteamiento de la visión regional para las administraciones municipales, se debe al reconocimiento de las potencialidades locales en el ordenamiento territorial de orden departamental.

Las relaciones de orden intermunicipal, metropolitanas y regionales se han considerado en la visión del ordenamiento territorial, según las condiciones de diversidad y pluralismo que haya en el territorio, en donde se optimice la utilización de recursos naturales y humanos, con el fin del mejoramiento de la calidad de vida. La visión regional de la Ley 388 de 1997, se enmarca en las configuraciones territoriales y las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales, sin

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embargo, a pesar de que la generalidad aporte al mejoramiento de la calidad de vida con los instrumentos de planificación, los contextos del país no son homogéneos y la concentración de capital en las grandes ciudades agrupan la producción y el aporte económico al PIB nacional con áreas desiguales en la proporción de desarrollo económico de áreas rurales.

La regionalización de un Estado Republicano Unitario como el de Colombia, bajo una visión de complementariedad en esquemas asociativos para fortalecer la unidad nacional, ha propendido al ordenamiento territorial como un instrumento de planificación y gestión, el cual tiene como fin promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de sus propios intereses (Ley 1454 de, 2011). Por otra parte, hace propicias las condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales mediante la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT) como organismo técnico para el proceso de la descentralización y el OT, bajo el enfoque de la autonomía de los departamentos y municipios para determinar sus estructuras internas y de organización administrativa central y descentralizada.

La visión del componente rural en los POT Los POT conciben un componente rural en el cual dictaminan las disposiciones del ordenamiento territorial para los asentamientos rurales en relación con la cabecera municipal bajo políticas, objetivos, metas y estrategias en los planes, programas y proyectos planteados en el corto, mediano y largo plazo (Ley 388 de, 1997), no obstante, la visión de la ruralidad se extiende en parámetros de explotación a partir de la ocupación del suelo y producción agropecuaria, forestal o minera, así como la delimitación de áreas de conservación y protección. Las estrategias de los

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POT buscan mejorar las condiciones de las poblaciones campesinas que dedican principalmente sus actividades económicas en el sector primario. Las disposiciones extractivistas del gobierno nacional erigen unas directrices que se enmarcan en el poder de las economías locales y que restringen el marco de la comercialización regional y la producción para el consumo, pues las áreas rurales para las administraciones municipales se organizan en sus disposiciones como un resultado de las áreas urbanas.

La búsqueda por establecer unos parámetros legales entre la conformación de territorios sostenibles que traspasen los límites político-administrativos, tuvo un reconocimiento del territorio por parte del Congreso de Colombia. Así, los modelos asociativos de integración y descentralización conforman políticas públicas para el desarrollo económico, social y ambiental con el fin de elevar el nivel de calidad de vida de la población. Las leyes de ordenamiento territorial reconocen en la actualidad que existen unos desequilibrios en los diversos campos del país, ya que no es equitativo el desarrollo económico, social y ambiental. En donde, las condiciones de aplicabilidad de las estrategias de los instrumentos de planificación no pueden ser homogéneas en todos los contextos diversos del país, sin embargo, bajo la constitución de un Estado Republicano Unitario, la ley comprende unos estándares homogéneos y holísticos que buscan reglamentar el ordenamiento territorial.

La visión de desarrollo que tuvo el ordenamiento territorial desde la ley, define un concepto donde se aplica a un enfoque económico con visos hacia el componente social, donde es comprendido que la ocupación del espacio debe requerir de unos instrumentos para la regularización y aprovechamiento de actividades productivas. Surge mediante los parámetros del

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componente rural la Ley 1776 de 2016 “Por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, Zidres”, con el objeto de crear las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES), en aras de potencializar las zonas rurales con aptitudes agropecuarias en el marco de ordenamiento con enfoque territorial que deberá tenerse en cuenta durante la formulación de los POT de los entes municipales en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; siendo las Unidades de Planeación Rural Agropecuaria (UPRA) un instrumento que potencializa el uso productivo del suelo, así como el ordenamiento de las áreas rurales conforme sus características biofísicas, hidrológicas y sus condiciones económicas y sociales (Ley 1776 de, 2016).

La visión regional del departamento de Cundinamarca Las relaciones que tuvieron las dinámicas regionales entre Bogotá y Cundinamarca han sido diversas, debido a la concentración de poder centralizado históricamente en el Distrito Capital, esto permitió que por medio de las dos partes se construyan ideales y estrategias para la integración regional, pero que, aún dependen de la voluntad política y de la ejecución de estatutos legales aplicados bajo el precepto de la descentralización y del bien general sobre el particular. Por otra parte, el objetivo principal de la integración territorial, por su naturaleza geográfica y dinámicas económicas y sociales, es Bogotá-Cundinamarca en su relación con los municipios de las provincias de Sabana Centro, Sabana Occidente y Soacha.

El departamento de Cundinamarca se conforma por ciento dieciséis (116) municipios y quince (15) provincias administrativas, las cuales se establecieron bajo criterios de planeación departamental por sus características socio-económicas, ambientales, culturales y geográficas, con

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el ideal de mejores posibilidades de desarrollo por las condiciones homogéneas de los municipios que las conforman. Desde la Ordenanza departamental No. 10 de 1987 se crearon once (11) provincias iniciales para la planificación de desarrollo económico y social, posteriormente la Ordenanza No. 24 de 1990 erigió la creación de las asociaciones municipales que buscaron aunar esfuerzos y recursos para la prestación conjunta de servicios públicos y obras de interés regional.

Luego, con la Ordenanza No. 11 de 1991, se modificaron las disposiciones de asociatividad municipal. Mas adelante, mediante el Decreto 02411 del 03 de octubre de 1997 se ampliaron a 14 provincias y finalmente en la Ordenanza No. 23 del 19 de agosto de 1998 se conformaron las 15 provincias que hasta hoy prevalecen.

Para el caso de estudio, se localiza en la provincia del Tequendama, la cual cuenta con diez (10) municipios que por su localización tienen accesibilidad por las vías troncales departamentales con óptimas condiciones en nueve (9) municipios, el municipio restante, denominado Quipile, localizado a 83km y dos horas en vehículo de Bogotá-, tiene acceso por vías en afirmado que son colectoras departamentales de la red terciaria que conectan desde municipios con mayor población como Facatativá o La Mesa.

Desde el aparte especial de “Integración Regional” del Plan de Desarrollo Departamental 2016-2020 menciona que las propuestas de la Mesa de Planificación Regional (MPR) han deducido que los Planes de Ordenamiento Territorial municipales no cuentan con los instrumentos que den respuesta a temas regionales, sin embargo, desde la integración intrarregional como una estrategia conducente a los POT municipales, en el proyecto de “Región Vida” de la Gobernación de Cundinamarca, cuyo fin es obtener acciones encaminadas a la distribución equitativa de la

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población respetando las condiciones biofísicas de cada territorio, bajo los esquemas asociativos territoriales, el Estado define de políticas que entre entidades territoriales se conformen alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo autónomo y autosostenible de las comunidades. No obstante, existe la posibilidad de las “…asociaciones entre dos o más municipios contiguos de un mismo departamento en el marco de las provincias administrativas y de planificación…” (Ley 1454 de, 2011), el cual se conforma bajo la visión estratégica del desarrollo bajo un modelo de planificación integral en conjunto con las disposiciones locales de los dispositivos propios del ordenamiento territorial.

El ordenamiento territorial desde la concepción rural y vocación agropecuaria para el municipio de Quipile Desde la Ley 388 de 1997 el ordenamiento territorial Municipal se define como las acciones político-administrativas y de planificación, que disponen de instrumentos eficientes, con la orientación hacia el desarrollo territorial bajo la regularización y la ocupación del espacio con estrategias de desarrollo socioeconómico en armonía con el medio ambiente y las tradiciones culturales. Todo bajo el principio de la Autonomía Municipal, la cual es una condición independiente de la toma de decisiones dentro de los límites político-administrativos atendiendo a los intereses locales, pero bajo la jerarquía de las disposiciones dictadas por las entidades de mayor ámbito en la comprensión territorial.

A partir de la descentralización concedida en las diferentes administraciones municipales, el concejo de Quipile adoptó el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) mediante el acuerdo

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No. 50 del 10 de diciembre del año 2000, en aras de generar un desarrollo más equitativo a lo largo de la extensión territorial, donde se identifica la vocación rural como principal aporte a la economía local y regional. Consecuente a lo anterior, en muchas de las caracterizaciones demográficas se plasmaron en la generalidad donde, se identificaron los linderos y la extensión cuantitativa del territorio, configurando así una visión más acertada y posible para las próximas propuestas de los Planes de Desarrollo de las administraciones locales. Los parámetros generales del EOT para el municipio de Quipile reconocen al municipio con un principio de vocación agropecuaria (EOT Quipile, 2000), donde se considera como la principal fuente de ingresos para la población en el sector primario de la economía como la extracción de recursos naturales, como la recolección de alimentos cosechados y manejados de manera tradicional para su consumo y comercialización.

Las políticas de Ordenamiento Territorial y el diagnóstico efectuado reconocieron la situación actual y las posibles potencialidades para ser aplicadas en sus políticas, metas y programas desde los sectores administrativos, de vivienda, cultura y turismo, vías e infraestructura, agua potable y saneamiento básico, educación y salud según lo estipulado en el EOT. El municipio de Quipile cuenta con extensión territorial de 12.775 km² y con población de 8.146 habitantes (según la proyección de población del censo de 2005 realizado por el DANE) en donde su gran mayoría (7.471) se localizan fuera de la cabecera municipal, razón por la cual, la densidad de la población rural tiene un promedio de 49,5 habitantes por km² y de 2000 hogares en la extensión

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territorial rural la cual es de 12.725 km², de igual forma, el índice de ruralidad8 denominado por (U.N. PNUD, 2011) entre los años 1993 y 2005 no varió entre varios municipios con condiciones demográficas similares, entre los que se encuentra Quipile con un porcentaje del 80.91% al 100% de ruralidad, según la Secretaría de Planeación Departamental, no obstante, tan solo el 43% de la población se considera como activamente económica, ya que una gran cantidad de la población la constituyen personas mayores de los 65 años. Además, el (Plan de Desarrollo de Quipile 20162020, 2016) reconoce que su economía se basa principalmente en actividades agropecuarias tradicionales, especialmente con productos como el café, la panela y el plátano.

El (EOT Quipile, 2000) destaca que el municipio tiene origen indígena por una tribu Panche desde el año 1825, por lo que el asentamiento está en el filo de una montaña cumpliendo funciones de visibilizar el territorio, posteriormente cuando el municipio estaba más consolidado, para 1940 y 1945 en el casco urbano se presentaron altercados por la hegemonía política entre los identificados por los ideales de los partidos Liberales y Conservadores, lo que produjo una gran migración de personas a otros municipios, y que también dio pie a la creación de las cuatro inspecciones de policía que aún hoy prevalecen (La Botica, La Sierra, La Virgen y Santa Marta).

Para el censo de 2005 realizado por el DANE, el municipio contaba con 8217 habitantes con una

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Indicador bajo una técnica estadística, la cual se construye con base en las variables de la densidad poblacional (promedio de personas que habitan por km²) y la distancia directa promedio en km de ciudades grandes (mayores a 100.000 habitantes) según el documento del Banco Mundial Beyond the City (De Ferranti et ál. 2005) citado por el anexo C del Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011, Colombia rural. Razones para la esperanza por el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

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proyección de 8138 al año 2020, lo que indica que el municipio tendrá un decrecimiento poblacional del 0,96% en los 15 años proyectados, ¿por qué se da dicho fenómeno de decrecimiento poblacional? Además de ser un municipio de sexta categoría según la (Ley 617 de, 2000), su contexto inmediato tiene similares características de productividad económica y de relaciones sociales.

La visión regional del municipio a partir del (EOT Quipile, 2000), tiene la proyección de estrategias a partir de las siguientes tres características: 1. El aumento eficiente de las actividades económicas desde el uso de los recursos propios, para que cada municipio vecino se apoye para disminuir los niveles de consumo y desperdicio; 2. La integración regional, cuyo objetivo proyecta la conexión directa de vías en las redes de integración regional; 3. La comercialización y mercadeo de las cosechas que se aglomeran en la inspección de La Sierra, la cual se proyecta históricamente en el mercado regional con sus municipios vecinos, por estar ubicada en el límite con Bituima y haber sido un paso obligatorio hacia la inspección de Cambao en San Juan de Rioseco, el cual se ubica a orillas del río Magdalena y tiene conexión directa al departamento de Tolima.

La ocupación del territorio desde el EOT, hace referencia a la tenencia minifundista de la tierra como un tipo de ocupación del territorio por parte de la población rural, en predios que en su gran mayoría no superan las dos hectáreas, que por sus condiciones económicas tienen tendencia al abandono y subutilización. En el ámbito regional, el hecho que las divisiones eclesiásticas,

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judiciales y policivas pertenezcan a distintos municipios de mayor jerarquía, puede demostrar una falta de planificación por parte de los diferentes entes regionales, así como una falta de coordinación entre sí, en donde la visión del territorio de cada ente sea indiferente a la interpretación de región por parte de la nación, la cual lo define mediante departamentos, provincias y municipios en sus delimitaciones político-administrativas. Los minifundios como principal forma de tenencia de la tierra en la ocupación de la población principalmente rural con propiedades inmuebles, ha influido en la productividad y el reconocimiento de las prácticas sociales en la configuración de la familia rural bajo el mercado laboral, donde principalmente el hombre realiza la fuerza de trabajo y la participación femenina se dedica principalmente a las labores del hogar, la preparación de alimentos para la familia y trabajadores, así como el acceso al manejo y atención de los animales. La inequidad de género en el acceso a las actividades económicas, educativas y de participación en los mercados laborales locales, se da principalmente en los territorios rural-profundos como el municipio de Quipile, en donde existe la dependencia, pues “la mujer que desea trabajar fuera de su casa, depende casi exclusivamente de sus redes familiares de apoyo” (Berdegué, J. y Meynard, F., 2012, pág. 14).

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Capítulo 3 Estrategias de desarrollo territorial para la ordenación de competencias entre las autoridades de planeación Desarrollo territorial desde los principios generales de la Ley 152 de 1994 Orgánica del Plan de Desarrollo En la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo 152 de 1994 se definen principios como la autonomía, que vista desde el desarrollo territorial, se ejerce a partir de la ejecución de estrategias de planificación en torno a la sujeción desde las directrices de la Constitución y las disposiciones generales en toda la Nación y las entidades territoriales. Por otra parte, para la formulación de la ley, la concepción del concepto de desarrollo desde el Estado, se percibió a partir del progreso socio-económico de una región, teniendo en cuenta su armonía con el medio natural en las estrategias, programas y proyectos que propendan a la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios desde el proceso de planeación, como principal acción encaminada al mejoramiento de la calidad de vida de la población.

La planificación territorial desde la descentralización definida en la Constitución de 1991, con la participación de entes territoriales en la autonomía de sus propios intereses con el ordenamiento territorial y teniendo en cuenta la armonía con los entes administrativos regionales, departamentales, municipales y distritales, desde las directrices nacionales a partir del instrumento de los Planes de Desarrollo, surgen los principios de competencias de las diferentes escalas

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territoriales, donde se ve reflejada la visión del Estado en la concurrencia entre sus diferentes entes administrativos bajo la subsidiariedad, promulgando el apoyo técnico y financiero de las mismas y la complementariedad como integridad de funcionalidades en la planeación y desarrollo, con el fin de ejecutar los programas y proyectos de manera más eficaz y equitativa (Ley 152 de, 1994).

Desde la formulación de la ley, se prescribe el hecho que el país estaba denotando una nueva forma de planear su desarrollo, de manera que el ordenamiento territorial se convertiría en el elemento articulador de las políticas con las acciones tangibles para cada ente territorial, siendo así, la apertura a la inclusión de teorías sobre el desarrollo territorial concernientes a las situaciones de Latinoamérica y las particulares para Colombia, que se acogieron a continuación.

Teorías sobre el desarrollo territorial La visión del Estado como una República Unitaria, procesó el concepto de desarrollo desde las visiones iniciales que propendían al mejoramiento socio-económico. Sin embargo, la evolución del concepto de desarrollo se ha transformado en la medida que la población ha afrontado diferentes momentos en cuanto a satisfacer las necesidades y las demandas de la población (Vázquez-Barquero, 2007), dando solución a problemas de orden primario establecidos por los Objetivos de Desarrollo Sostenible9. Pese a lo anterior, la visión inicial denotó muchas de las políticas que han ido evolucionando a medida que el concepto se ha enfocado en más temas que

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Tomado de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Una oportunidad para América Latina y el Caribe, de las Naciones Unidas. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (U.N. CEPAL, 2018)

Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional.

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componen el mejoramiento de la calidad de vida. Así pues, el desarrollo adquirió adjetivos conforme sus intereses locales para obtener precisiones y mayor aplicabilidad.

Esta investigación partió de indagar tres teorías sobre el desarrollo aplicables al caso de estudio, la primera corresponde a los: 1) Territorios funcionales, debido al grado de conectividad y conexión de actividades sociales y económicas entre unidades espaciales delimitadas política-administrativamente, como puede verse en la Figura 1 Ordenamiento Territorial desde las escalas de división políticoadministrativa, frente a las dinámicas de relaciones económicas regionales por conectividad en el Desarrollo Territorial del municipio., desde la visión de desarrollo territorial denotan unos flujos de desplazamiento que representan la funcionalidad del territorio, debido a los altos grados de interacción económica.

2) Desarrollo territorial integrado y rural, el cual consta del entendimiento social y territorial del concepto de “topofilia”10 que para el caso de estudio se presenta en los comportamientos de integración de la comunidad, donde se forjan vínculos desde la idiosincrasia, las costumbres, las afinidades y empatías, los gustos y las expectativas.

10

Desde la teoría de Desarrollo Territorial Integrado, se entiende el concepto de topofilia como “…el conjunto de acciones que acomete un individuo o grupo de individuos con el fin de instaurar, demarcar, apropiar y dar sentido a un territorio…” (Yory, 2013, pág. 29)

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3) Desarrollo endógeno y local, cuyo surgimiento consta de encontrar la noción de desarrollo entre localidades y territorios retrasados, como referencia a los cambios de la sociedad en los procesos de transformación de la economía. Se complementa con la segunda teoría, por las relaciones y los vínculos que se han creado por los grupos sociales. A continuación, se desglosa el marco teórico de las tres teorías:

Territorios funcionales como estrategia de desarrollo territorial rural La posible aplicación y potencial de estrategias de desarrollo en contextos similares, se refieren al desarrollo territorial rural para el caso de América Latina, desde perspectivas relacionadas con las interacciones y relaciones de una población local. Las migraciones del campo a la ciudad permitieron que en la actualidad las poblaciones urbanas provean de bienes y servicios esenciales, lo que genera una dependencia para las zonas rurales, sin embargo, el intersticio entre los territorios rural-profundos y las grandes metrópolis, se conforman los territorios rural-urbanos que, en el contexto latinoamericano, tienen como objetivo “reducir la pobreza y ganar en inclusión social” (Berdegué, J. y Meynard, F., 2012). Es así como (Berdegué, J. y Meynard, F., 2012) aducen que los territorios espaciales adquieren diferentes definiciones por su condición legal y administrativa, así como los restantes se caracterizan por sus condiciones dinámicas regionales, se entienden así los cuatro tipos: 1) “Territorios funcionales”: espacios donde hay alta concentración de interacciones en las relaciones de la población local, entre su acción de habitar y de producción.

No se configuran a partir de los límites político-administrativos, debido a su alta concentración de actividades económicas, sociales, culturales y ambientales. 2) “Territorios rural-urbanos”: espacios intermedios entre las grandes metrópolis y los territorios rurales profundos; están

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conformados por sus propias características geográficas, que contienen la cercanía entre una ciudad pequeña o mediana y un entorno rural, permitiendo contar con ventajas de economía diversificada. 3) “Territorios rural-profundo”: espacios que no se encuentran relacionados con un centro urbano cercano, por lo cual, sus habitantes tienen que desplazarse por mucho tiempo para adquirir bienes y servicios. Generalmente, tienen una tendencia de disminución de habitantes, y por su naturaleza son expulsores de mujeres en el mercado laboral y en el acceso a la educación.

4) “Territorios normativos”: espacios que están delimitados por entes gubernamentales, ya sea por accidentes geográficos o por un límite imaginario. Se establecen en una organización territorial a partir de la ejecución de políticas y de actuaciones administrativas.

La interacción entre las unidades espaciales, no son las determinantes de los límites geográficos, ya que los flujos de desplazamiento desde el lugar de trabajo al de vivienda representan la funcionalidad del territorio, conforme a la demanda y la oferta laboral local. Se configuran nuevas unidades espaciales en los “territorios funcionales” bajo el concepto de la “geografía alternativa” introducido por (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012), la cual, a diferencia de la geografía tradicional, se caracteriza por sobrepasar los niveles municipales que cuentan con altos grados de interacción económica a partir de la integración de mercados laborales y bienes y servicios entre centros urbanos y sus áreas contiguas. Por otra parte, para (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012) los “Territorios Funcionales” se conciben como una unidad geográfica espacial indeterminada que supera los límites político-administrativos ya establecidos, en donde confluyen interacciones de mercados laborales, de bienes y servicios y de las redes sociales. Los cuales son vistos desde el grado de conectividad que existe entre sí, con fenómenos que distan de los tangible

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a lo intangible por la configuración económica y estratégica. Es así para el caso del concepto “gradiente rural urbano”, que es entendido como las áreas sin delimitaciones entre lo urbano y lo rural, que constituyen unas dinámicas que la población ejerce entre sí, bajo el marco de la conformación de la unidad geográfica espacial de los Territorios Funcionales.

La visión de la ruralidad en América Latina, es vista por (Berdegué, J. y Meynard, F., 2012), como un espacio olvidado por las entidades gubernamentales del Estado, en donde algunos “territorios rural-profundos” adquieren consideraciones dependientes de centros urbanos, especialmente en las políticas públicas que han ejercido los tomadores de decisiones. El objetivo de la reducción de la pobreza y la equidad en el acceso al mercado laboral por parte de las mujeres, además refiere directamente a estrategias enfocadas en la integración con áreas urbanas de manera nodal y entornos rurales con el fin de suplir servicios básicos, a favor de la conformación de una red de Territorios funcionales.

La organización y la administración derivada por la historia y las directrices de los Estados en América Latina, no tienen correlación con las dinámicas de la población. Este fenómeno tiene la dicotomía entre los Territorios funcionales con los Territorios normativos, debido a que los espacios que se han delimitado política y administrativamente por las instituciones del gobierno, no coinciden con los espacios funcionales, ya que están delimitados por criterios técnicos, de conveniencia funcional o política. No obstante, a pesar de que exista algún criterio, ya sea geográfico o político, en la actualidad se han producido dinámicas dadas por la globalización que están incentivando a la población a realizar nuevas actividades de acuerdo a los bienes y servicios que ofrecen los entornos urbanos.

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Desarrollo territorial integrado y rural La integración del concepto de desarrollo territorial, con las demás disciplinas transgrede límites denominados por el Estado y la ciudadanía, refiere así, el desarrollo territorial integrado y rural como una estrategia sustentable de la construcción social del territorio bajo el ideal de empoderamiento de las comunidades con el fin de impulsar el desarrollo local.

El autor Carlos Yory, expone el concepto de “topofilia”11 citando al filósofo francés Gastón Bachelard que, desde su dimensión epistemológica, refiere a una categoría poética del espíritu, como una percepción del espacio en el cual existe una carga que entra en valor al condicionarse la apropiación, así como el “sentimiento de apego”, bajo una dimensión simbólica como el “instinto de pertenencia al mundo” (Tuan, 2012), no obstante, las secuencias del desarrollo humano se configuran como una nueva forma de apropiación en cuanto a provechos de la re-territorialización en los términos referidos al “Desarrollo Territorial Integrado”.

El entendimiento social y territorial del concepto de “topofilia” en el marco de ideales de equidad de un lugar, mediante la construcción social del hábitat en lazos permanentes y constitución de ideales, comportamientos, hábitos y costumbres. Dichos comportamientos de integración de una comunidad, conforme a las actuaciones “topofílicas”, se forjan vínculos que de manera positiva ayudan a impulsar el desarrollo local, en comportamientos clasificados que

11

El autor Carlos Mario Yory en su libro El Desarrollo Territorial Integrado, destaca el concepto de “Topofilia” como papel importante para el desafío de la construcción social del territorio en el contexto de la globalización.

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denotan la idiosincrasia, las costumbres, las afinidades del ser humano y las empatías, los gustos y las expectativas del territorio. Los ideales de las actuaciones considerables de la comunidad, constituyen una construcción de dinámicas sociales que promueven lazos en comunidades pertenecientes a un territorio, es así como se refiere a dinámicas en el planteamiento del concepto de “topofilia” relacionado al desarrollo de comunidades en el que denomina “islas de sustentabilidad” a una fracción inter-escalar del territorio. Desde los procesos de desarrollo sustentable, enmarcados en la búsqueda del mejoramiento de la calidad de vida de los humanos, en impactos tanto locales como globales, se entiende el Desarrollo Territorial Integrado como: “el conjunto de acciones multi-escalares, trans-sectoriales, trans-disciplinares y multi-actorales, de manera continua y concertada, lleva a cabo un determinado estamento, grupo o colectivo social, atendiendo los presupuestos de la justicia social, los derechos humanos y la calidad ambiental en la perspectiva de alcanzar un beneficio común fundamentado en la generación sustentable de equilibrios territoriales” (Yory, 2013, pág. 29).

La dimensión del desarrollo territorial rural, adquiere lo territorial en la medida que las propuestas de desarrollo vayan más allá de los espacios de producción agrícola; para el entendimiento de dichos espacios, se debe comprender más allá de las políticas públicas dirigidas a la población rural pobre, así lo mencionan los autores (Schejtman, A. y Berdegué, J., 2004) donde se incorporan agentes que tienen presencia relevante en los espacios rurales con empleos que no dependan de la agricultura, sumergiendo a los procesos de producción en el segundo sector de la economía, consideradas en la “agroindustria” y el “agrocomercio” que se apoya por sus vínculos urbano-rurales. Se define el desarrollo territorial rural como “un proceso de transformación

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productiva e institucional de un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural” (Schejtman, A. y Berdegué, J., 2004, pág. 30) La utilización de los mecanismos productores de la sociedad en contextos con similitudes y condiciones de desarrollo territorial integrado local refieren a las calidades que un territorio presente condiciones “topofílicas”, sin embargo, a pesar de que la aplicación de las estrategias de autodesarrollo y la auto sustentabilidad, en la teoría pueden llegar a ser demostrables por parte de (Yory, 2013), en la realidad los contextos varían, además de la diversidad de creencias y pensamientos que alimentan la diversidad cultural de una región, que a su vez puede ser parte de las conductas que no aportan a la integración de la comunidad, en el sentido negativo, se conforman por las diferencias inequitativas entre la integración existente del Estado con la ciudadanía.

Desarrollo endógeno y local desde la visión territorial La evolución del concepto de desarrollo, introdujo adjetivos que se refieren a características inmersas en un sistema y contextos que buscan encontrar la noción y la razón por la cual una comunidad puede determinar ciertos patrones para el mejoramiento de la calidad de vida. En este ideal se hace introducción del desarrollo endógeno como concepto que hace referencia a los cambios de una sociedad en su enfrentamiento a los procesos de transformación de la economía local, que llegan a determinar una “fuente inmediata de crecimiento” a partir de causas internas con origen en la propia comunidad. (Vázquez-Barquero, 2007) mediante su investigación de “Desarrollo endógeno. Teorías y políticas de desarrollo territorial”, añade el componente territorial en los diversos factores que afectan las necesidades primarias del ser humano, mediante

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los procesos de cambio y de crecimiento económico que se ve influenciado por las políticas públicas del territorio. Por otra parte, se asocia a una oportunidad local, como promoción del desarrollo económico que apoya a la valorización de recursos propios, bajo un enfoque otorgado por factores como la cultura y el sentimiento de arraigo territorial, se orienta así el desarrollo local como la búsqueda de crecimiento económico bajo los ideales de la población local con el fin del mejoramiento de la calidad de vida (Cuervo González, 2017).

Surge así la pregunta en el desarrollo territorial ¿cómo se aplican las estrategias de desarrollo endógeno y local en la formulación de políticas públicas a parte del campo de la economía? Además de la extensiva respuesta, el autor se refiere a que “cualquiera que sea el enfoque que se adopte, las políticas de desarrollo tienen que construirse a partir de factores económicos, sociales, ambientales, políticos y culturales” (Vázquez-Barquero, 2007, pág. 206).

La teoría del desarrollo endógeno adopta una visión territorial frente a los modelos de crecimiento, en donde integran el crecimiento de la producción en las organizaciones sociales e institucionales, apoyando de manera complementaria al desarrollo humano, el cual se enfoca principalmente en la erradicación de la pobreza bajo iniciativas que apoyan el mejoramiento de las capacidades propias de la población. Desde las transformaciones sociales y de la economía en la integración política de enfoques desarrollistas, las regiones empiezan a compartir lógicas con enfoques de políticas de desarrollo, en donde principalmente hace referencia a la acumulación de capital (Vázquez-Barquero, 2007), posteriormente, la introducción del concepto de “desarrollo endógeno” como referencia a los cambios de la sociedad en los procesos de transformación de la economía, denominado en “las fuentes inmediatas de crecimiento”, reconociendo así que el

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proceso económico tiene apertura por decisiones de inversión de actores específicos de un territorio. Por su parte (Boisier, 2016) sostiene que, el beneficio de las personas en su actuar como individuos o grupos, son causales de cambios sociales del territorio con procedimientos que la comunidad haga de agente endógeno de cambio, capaz de ejecutar sus objetivos colectivos regionales. Concluye que la dimensión ética del crecimiento endógeno, se entiende desde los factores tradicionales de producción frente a los individuos como objetos de la función de producción.

Finalmente, desde las tres teorías abordadas, los conceptos de desarrollo inducen al mejoramiento de unas condiciones establecidas en el territorio, y se establecen unas dimensiones comunes que constatan el entendimiento de situaciones sociales, económicas, ambientales, culturales y políticas. Para el caso de estudio, las teorías del desarrollo tienen la tendencia de aplicabilidad frente al fenómeno abordado en la presente investigación.

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Capítulo 4 Metodología La metodología abordada por la presente investigación, consta de la visión prospectiva de las leyes referentes al ordenamiento y desarrollo territorial desde la descentralización dada por la Constitución de 1991. Por otra parte, en la indagación de teorías de desarrollo territorial como marco teórico y conceptual de soporte para abordar las visiones de los actores estratégicos locales en el municipio caso de estudio. Surgen así los tres componentes base para comprender el fenómeno de estudio desde el tema de investigación.

Esquema de los componentes de investigación A partir del tema de investigación se establece, cómo la visión retrospectiva de las directrices del ordenamiento territorial abordadas desde el marco legal que infiere en el municipio de Quipile, así como la aplicación de las estrategias de desarrollo descritas por diferentes autores.

No obstante, desde cómo los actores estratégicos del territorio han aplicado y gestionado dichas directrices y estrategias durante su periodo de gobernanza. A continuación, en la Figura 2 se muestra el esquema con los componentes de investigación a desarrollar:

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Figura 2 Esquema de los tres componentes que abordan el fenómeno de estudio

Fuente: Elaboración propia a partir de la metodología de investigación diseñada para abordar los fenómenos estudiados con la unidad socio espacial del caso de estudio, correspondiente al municipio de Quipile. Realizada el 20 de noviembre de 2018

Diseño de la investigación El enfoque de investigación a partir de indicadores cualitativos, es debido a sus cualidades teóricas y cantidades indicativas del problema abordado, -en donde se entiende que para esta investigación cualitativa se describen unos fenómenos relacionados al desarrollo y el ordenamiento

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territorial en el caso de estudio-, por lo que se plantea el descubrimiento de cualidades y como indica (Hernández-Sampieri, 2014, pág. 358) “la investigación cualitativa se enfoca en comprender los fenómenos, explorándolos desde la perspectiva de los participantes en un ambiente natural y en relación con su contexto”, con el fin de tomar posición mediante la identificación, hasta llegar a la formulación de los lineamientos articuladores de ordenamiento de desarrollo territorial.

Desde el nivel de clasificación de habilidades y comprensión, se realiza con base en la Taxonomía de Bloom12, a partir del proceso de aprendizaje con el fin de adquirir nuevos conocimientos en el marco del proceso investigativo de la Maestría en Gestión Urbana. La metodología utilizada del presente documento es mediante una retrospectiva teórica de carácter documental, a partir de las leyes y teorías relacionadas con el ordenamiento y el desarrollo territorial. Inicialmente a partir del análisis crítico de las Leyes 152 de 1994, 388 de 1997 y 1454 de 2011, donde se expone la relación que hay entre el Plan de Desarrollo y el Esquema de Ordenamiento Territorial desde la nación, el departamento y el municipio para el caso de estudio.

Sumado a lo anterior, se realizan unas entrevistas de profundidad con los actores estratégicos del territorio con el fin de obtener información de la visión local de la articulación con las leyes. Para

12

Tomado como referencia de la metodología de la taxonomía de Bloom para la era digital por (Churches, 2009).

Creada por el doctor Benjamin Bloom con el fin de la creación de un sistema de clasificación de habilidades para establecer los objetivos de aprendizaje. Auckland. Nueva Zelanda.

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el proceso de formulación de los objetivos, se considera el siguiente orden para la elaboración del proyecto de investigación bajo las siguientes etapas: 1) Primer objetivo específico, desde la habilidad de pensamiento del conocimiento a partir de la identificación, se hace una revisión del componente general, urbano y rural de las Leyes 152 de 1994, 388 de 1997 y 1454 de 2011, mediante el análisis del ordenamiento territorial, en donde se evidencien las disposiciones nacionales y departamentales, conforme a la formulación del EOT municipal a partir de la armoniosa concurrencia con las directrices en las diferentes escalas de planeación.

Por otra parte, se plantea el fin de cómo el marco jurídico condiciona las capacidades institucionales y financieras del municipio de Quipile, desde su discurso de complementariedad entre los instrumentos, cómo un componente técnico y político de los dispositivos legales del ordenamiento territorial.

2) Segundo objetivo específico, desde la habilidad de pensamiento del conocimiento a partir de la identificación acerca del desarrollo territorial, desde el marco legal se busca realizar la descripción de los principios generales de la Ley 152 de 1994 Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, los cuales refieren a la ordenación de competencias entre las autoridades de planeación de las diferentes escalas de planificación, mediante el instrumento del Plan de Desarrollo para el municipio de Quipile.

Adicionalmente, desde las teorías de los territorios funcionales, el desarrollo territorial integrado y rural y el desarrollo endógeno y local; descritas por autores en contextos con características relacionadas al objeto de estudio, quienes mediante

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estrategias reconocen las potencialidades y adversidades de los territorios rurales. Se espera manifestar, cómo las teorías podrían tener un cumplimiento ponderado en el municipio de Quipile mediante la identificación de atributos que puedan servir de ruta para llegar a tomar acciones concretas.

3) Tercer objetivo específico, desde la habilidad de pensamiento de la comprensión a partir del contraste -una vez revisadas las visiones del ordenamiento y el desarrollo territorial-, se pretende relacionar dicha información con entrevistas de profundidad, como herramienta cualitativa de recolección mediante preguntas abiertas con el fin de capturar las perspectivas, opiniones y experiencias de los entrevistados (Páramo, 2017, pág. 121). Y entrevistas biográficas, cuando aplique, como técnica de recolección de información de tiempos remotos con el fin de rescatar las experiencias de los actores estratégicos del territorio (alcalde y ex alcaldes), en la medida como han percibido y aplicado dichas directrices y estrategias en el municipio de Quipile. Se espera conseguir la siguiente información: A) Desde el ordenamiento territorial: ¿Cómo han aplicado las directrices del EOT en la formulación de los Planes de Desarrollo para sus periodos de gobierno? y ¿Bajo qué criterio se acogieron o no las disposiciones del EOT para la formulación del Plan de Desarrollo? ¿Cómo cree que se deberían articular las directrices del EOT con los Planes de Desarrollo? ¿Considera la opción de hacer una integración administrativa con algún municipio vecino? ¿Cómo participó el gobierno en el

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desarrollo de programas y proyectos de fortalecimiento de la movilidad, educación, vivienda, servicios públicos, espacio público y equipamientos colectivos?

B) Desde el desarrollo territorial: ¿Qué potencialidades encontró desde la visión agropecuaria y rural del municipio? ¿Cuáles dinámicas económicas, sociales y ambientales regionales con municipios vecinos identificaron? ¿Qué políticas de desarrollo nacionales y departamentales tuvieron que acogerse? ¿Se acogió a alguna estrategia de desarrollo que venía de la administración anterior? ¿Qué limitaciones tuvieron para desarrollar sus Planes de Desarrollo?

4) Objetivo general, desde la habilidad de pensamiento de la síntesis a partir de la formulación, se proyectan unos lineamientos para la articulación de estrategias y directrices para los futuros Planes de Desarrollo en relación con el Esquema de Ordenamiento Territorial municipal, mediante la clasificación de las teorías y estrategias de desarrollo territorial, frente a las directrices del ordenamiento territorial.

A partir de la elaboración de una matriz comparativa con las posiciones de los fenómenos del ordenamiento y desarrollo territorial con los resultados de las entrevistas.

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Capítulo 5 Resultados Principios de armonía y asociatividad entre las directrices de ordenamiento y las estrategias de desarrollo territorial Identificación de los principios de armonía entre las directrices de ordenamiento territorial desde el marco legal La identificación de leyes referentes al ordenamiento territorial es relacionada con las principales ideas que aportan desde el discurso legal con la armoniosa concurrencia que disponen entre sí, en el marco de la descentralización y autonomía otorgada a los entes territoriales. Es de resaltar que desde el Articulo 21 de la Ley 388 de 1997, se expone el mayor interés de armonía con los Planes de Desarrollo para cada municipio o distrito, que desde la Ley 152 de 1994 promulga el desarrollo local y territorial para cada ente territorial. Sin embargo, la articulación de dichas leyes aduce a la capacidad institucional que cada administración municipal tiene durante la formulación de sus POT, y por consecuencia, se integran metas y programas estructurantes del componente general que cumplen parcialmente las disposiciones generales desde la nación, los departamentos y los entes territoriales municipales.

Por consiguiente, también se incluye la referencia de los próximos Planes de Ordenamiento Departamental (POD) que por su naturaleza se definen como un instrumento para el ordenamiento de escala departamental, que comprende un conjunto de herramientas articuladas y armonizadas,

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tales como modelos, directrices, políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de impacto territorial supramunicipal, con una perspectiva a largo plazo, según lo mencionado en el artículo 1.1. del Acuerdo 10 de 2016 de la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT) (Santaella, 2018).

A continuación, en la Tabla 3 se describen las principales ideas que han abordado los principios de armonía entre los dispositivos legales, desde las leyes nacionales hasta el Plan de Desarrollo Departamental y el EOT municipal: Tabla 3 Referencias y descripciones de las directrices del ordenamiento territorial

Norma

Marco legal Referencia

Descripción

Planes de Desarrollo

Principios de competencias bajo la subsidiariedad y complementariedad entre diferentes entes administrativos en las diferentes escalas territoriales

Articulo 41

Erigir el ordenamiento en las entidades territoriales previendo un futuro POT, en donde el gobierno y los departamentos tendrán la función de orientar con apoyo técnico su elaboración Principios generales para la planeación de los territorios político-administrativos con armonía entre las instancias territoriales

Desde la Constitución de 1991

Nacional

Ley 152 de 1994

Escala

Directrices del Ordenamiento Territorial

Objetivos, metas y estrategias de el Plan Nacional de Desarrollo con el componente general para la armonización de planeación sectorial, regional, departamental, municipal y distrital Instancias nacionales de planeación como el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) y el Departamento Nacional de Planeación (DNP)

Ley 388 de 1997

Autonomía de los entes territoriales, para la formulación de los POT con estrategias a largo y mediano plazo

Punto 4 del artículo 1

Armoniosa concurrencia de la nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales, y las instancias y autoridades administrativas y de planificación con el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales con relación al ordenamiento del territorio

Articulo 21

Armonía de los POT (12 años) con los Planes de Desarrollo (4 años) desde el modelo de ocupación del territorio, así como las directrices y disposiciones entre si Disposiciones de ordenamiento territorial regidos desde la cabecera municipal con suministro de infraestructura y equipamientos

Componente rural

Ocupación del suelo desde la explotación y producción agropecuaria, forestal o minera Delimitación de áreas de protección y conservación

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Conpes 3870 de 2016

Ley 1776 de 2016

Lineamientos, criterios y parámetros para que las Unidades de Planeación Rural Agropecuaria (UPRA) sean consideradas en los POT de los municipios con territorios rurales

Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, (Zidres)

Territorios con aptitudes agropecuarias identificados por las Unidades de Planeación Rural Agropecuaria (UPRA) donde se contemplen el desarrollo económico de la población rural mediante la formación de capital humano y social como nuevo modelo económico regional

Modelo de desarrollo económico regional

Acceso y formalización de la propiedad de la tierra a la población rural, así como la inclusión de la mujer rural en la producción agrícola, a partir del desarrollo de la infraestructura y promoción del desarrollo regional a través del ordenamiento territorial Inversión en uso del suelo, desarrollo económico, equipamientos y espacio público; y ambientalmente con la preservación de zonas ambientales, mitigación del riesgo y adaptación al cambio climático

Nuevos parámetros

Formulación de los POT modernos con el aumento y apoyo de la disponibilidad de metodologías, de capacidades técnicas y acceso a la información actualizada

Ley 1454 de 2011 (LOOT)

Componente rural Planes de Ordenamiento Departamental (POD)

Ocupación de los espacios rurales desde el desarrollo rural como ordenamiento productivo agropecuario, así como el orden social de la propiedad y la identificación de áreas de producción sostenibles en la formulación de los nuevos POD Coordinación de las decisiones y los actores del ordenamiento territorial, bajo la perspectiva supramunicipal, desde la visión de dinámicas regionales y subregionales de las unidades municipales Localización estratégica de infraestructura física que promueva la equidad territorial en la escala departamental Perfeccionamiento del modelo territorial nacional, desde la descentralización en la escala supralocal para los entes locales, a partir de la definición de competencias desde el orden nacional y departamental

Aumento de capacidad de la descentralización

Condiciones de concertación de políticas públicas entre la Nación y entidades territoriales para promover la planeación, gestión y administración de sus propios intereses Bajo esquemas asociativos territoriales, el Estado promueve la definición de políticas entre entidades territoriales para alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo autónomo Autonomía de los departamentos y municipios para determinar sus estructuras internas y de organización administrativa central y descentralizada Asociación de dos o más municipios con el fin de organizar en conjunto la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y el cumplimiento de funciones administrativas

Plan de desarrollo de Cundinamarca 2016-2020

Regional

Contemplación de la visión del modelo territorial en la articulación con municipios vecinos

Integración regional

Caracterización económica y ambiental bajo estrategias de desarrollo territorial e integración regional con herramientas de participación

Programas de ruralidad con enfoque territorial y desarrollo agropecuario con transformación

Competitividad sostenible El modelo de ocupación del territorio se organiza a partir de tres estructuras: Estructura Ecológica Principal, Estructura Socioeconómica y Espacial y Estructura Funcional y de Servicios

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Proyecto "Región Vida" en la distribución equitativa de la población respetando las condiciones biofísicas del territorio

Integración y gobernanza

Proyección de estrategias a partir del aumento eficiente de las actividades económicas desde el uso de los recursos propios Conexión directa de vías en las redes de integración regional

EOT de Quipile

Comercialización y mercadeo de las cosechas que se aglomeran en la inspección de La Sierra

Productividad económica y desarrollo local

Vocación agropecuaria se da gracias a la diversidad de pisos térmicos, la productividad de los suelos y la proximidad con municipios más grandes y el distrito capital Reconocimiento de la situación actual y posibles potencialidades para ser aplicadas en sus políticas, metas y programas desde los sectores administrativos, de vivienda, cultura y turismo, vías e infraestructura, agua potable y saneamiento básico, educación y salud Abandono de la tenencia de la tierra debido a la migración hacia ciudades con mayores oportunidades, así como problemas de orden público en la época de la violencia

Plan de desarrollo de Quipile 20162020

Local

Situación de la ruralidad

Configuración de la familia rural en el mercado laboral, donde el hombre realiza la fuerza de trabajo y la participación femenina se dedica principalmente a las labores del hogar

Por condiciones geográficas y de extensión territorial rural, tienen un bajo acceso a la educación, así como a los servicios públicos y la falta de oportunidades laborales

Dimensión económica Dimensión socio-cultural

Reducción de índices de pobreza e inequidad a partir del desarrollo de la productividad y la competitividad en el sector agropecuario Accesibilidad a servicios de salud, educación, recreación, cultura, justicia y oportunidades con el fin de desarrollar las capacidades propias de la población

Dimensión de ambiente natural Propiciar el mejoramiento de la calidad de vida, mediante el goce del medio ambiente, así como el acceso a saneamiento básico y manejo de residuos sólidos y servicios públicos Fuente: elaboración propia a partir de la identificación de referencias enunciadas por las Leyes 152 de 1994, 388 de 1997, 1454 de 2011 y 1776 de 2016; así como el Plan de Desarrollo Departamental y municipal, el EOT municipal y el documento Conpes 3870 de 2016 para el caso de los POT modernos. También en la visión prospectiva de los Planes de Ordenamiento Departamental POD, que están en estudio por implementarse. Realizada el 26 de octubre de 2018.

La descripción de cada referencia para las normas desde la escala nacional, regional y local hace alusión al nivel multiescalar que las directrices de ordenamiento se acogieron desde el orden nacional. Siendo así, las disposiciones legales has centralizado las decisiones optadas por el EOT y el Plan de Desarrollo, desde la capacidad financiera para municipios de sexta categoría como Quipile. No obstante, el desarrollo territorial se determina para esta investigación, con atributos de

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teorías aplicables por las condiciones rurales del municipio, mas no por las escalas definidas por el orden centralista del gobierno. Acceso y formalización de la propiedad de la tierra a la población rural, así como la inclusión de la mujer rural en la producción agrícola, a partir del desarrollo de la infraestructura y promoción del desarrollo regional a través del ordenamiento territorial

Identificación de atributos de las estrategias de desarrollo territorial desde la teoría La identificación de los conceptos principales para el desarrollo territorial, los cuales fueron los Territorios funcionales, el Desarrollo territorial integrado y rural y el Desarrollo endógeno y local. Se establecieron mediante dimensiones que permitieron concertar variables para el caso de estrategias mediante veintidós (22) atributos que vincularan las visiones desde las políticas de descentralización con territorios rurales en vía de desarrollo con condiciones rurales como Quipile, como se muestra a continuación en la Tabla 4: Tabla 4 Dimensiones y atributos de las estrategias de desarrollo territorial Estrategias del Desarrollo Territorial

Territorios funcionales

Concepto

Teorías de desarrollo Dimensiones No.

Políticas públicas subregionales en las entidades territoriales

Unidad geográfica

Atributos

1

Centros urbanos como punto de encuentro para el empleo de población rural que no sea de carácter agrícola, dotándolos de mayores características de crecimiento económico diverso, de equidad con participación política y de reducción de la pobreza

2

Entendimiento espacial y geográfico para la intervención del Estado

3

Optimización en la aplicación de políticas socio-económicas en escalas supramunicipales

4

Presencia de centros urbanos sobre las dinámicas territoriales rurales, a partir del intercambio de atributos económicos, sociales o políticos, permiten una ventaja competitiva sobre los territorios rural-profundos

5

Gradiente urbano-rural se extiende a partir de lazos y redes alternas de interacción de mercados laborales y de bienes y servicios

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espacial indeterminada

6

El Gradiente urbano-rural se conforma con criterios como la densidad de población, la presencia de servicios especializados y el porcentaje de la población económicamente activa en el sector primario, en donde de manera considerable se presentan carencias en los puntos más alejados de los centros urbanos (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012)

7

Fortalecimiento de redes urbanas y rurales entre municipios intermedios con territorios rural-urbanos y rurales-profundos (Berdegué, J. y Meynard, F., 2012)

8

Entendimiento territorial de lo rural, lo cual no debe haber sido administrado como un componente residual de los centros urbanos (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012)

9

Área que rodea los centros urbanos y se componen de ecosistemas, con población que vive en redes que se conforman de una manera diferente que el de la ciudad

10

Los “territorios rural-profundos” se deben articular de los rural-urbanos y no considerar que los habitantes “viven en el campo practicando agricultura y otras actividades primarias” (Berdegué, J. y Meynard, F., 2012, pág. 2)

11

Identificación de la geografía del mercado laboral que localiza los patrones de desplazamiento de la comunidad entre sus lugares de residencia y de trabajo (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012)

12

Desde el espíritu, la población trace unos ideales a partir de la revitalización de estructuras sociales y económicas existentes bajo la optimización de los recursos (Yory, 2013)

13

El desarrollo autónomo se forja desde las relaciones y vínculos que se han creado por los grupos sociales en la construcción de una identidad y propia cultural que la diferencia de otras comunidades

14

Desde la visión de las “islas de sustentabilidad”, tienen como fin la búsqueda de una transformación de los territorios a partir del empoderamiento de comunidades reconocidas legalmente, las cuales cuentan con objetivos comunes entre sí con otros actores sociales

15

Proceso en el que la población desarrolla sus capacidades propias de tal forma que puedan mejorar su calidad de vida, ampliar sus conocimientos y la obtención de recursos económicos para una vida digna (Vázquez-Barquero, 2007)

16

Se da, en la medida que una comunidad pueda concebir nuevas ideas y proyectos que les permitan utilizar sus recursos y encontrar soluciones a sus necesidades y problemas propios

17

Posibilidad de entender el desarrollo territorial a partir de las construcciones sociales y la producción social del hábitat

18

Posible aplicación para diferentes estrategias de planeación y políticas de orden territorial, como en la cultura, la sociedad, la política y lo ambiental (Vázquez-Barquero, 2007)

19

Empoderamiento de las administraciones locales pequeñas entusiasman a la búsqueda en la gestión del control equitativo del gasto público central

20

Afianzamiento de entes territoriales con las políticas entre una relación reciproca de gobernantes y gobernados, realizando así unas acciones de mutuo beneficio. (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012)

21

Políticas de descentralización para desincentivar las migraciones poblacionales desde las áreas rurales a áreas urbanas en búsqueda de oportunidades

22

Impedir el crecimiento desorganizado en áreas metropolitanas teniendo en cuenta las disposiciones de los territorios rurales

Desarrollo endógeno y local

Desarrollo territorial integrado y rural

Ruralidad

Topofilia

Desarrollo de capacidades propias de la población

Fortalecimiento institucional

55

Fuente: elaboración propia a partir de la identificación de estrategias clave en la dimensión del territorio rural que presenta el caso de estudio, donde los autores se relacionan en la medida que las variables se acogen a las características del fenómeno estudiado. Realizada el 26 de octubre de 2018.

Desde las referencias dadas por el marco legal del ordenamiento territorial se establece un orden jerárquico de actuación, frente a las disposiciones de las leyes en el marco nacional, regional

Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional.

56

y local. A diferencia de las dimensiones del desarrollo territorial, se destaca la aplicación sin importar el nivel escalar, pero manteniendo la directriz del ente municipal como base para ejercer la geografía alternativa e indeterminada de las relaciones regionales.

Se destaca que, para el entendimiento del territorio, las directrices del ordenamiento territorial funcionan bajo el sistema escalar desde el departamento, la provincia y el municipio concentrándose en sus límites político-administrativos para el caso de estudio. No obstante, para el desarrollo territorial, infieren las dinámicas y relaciones económicas funcionales regionales, mediante la conectividad de vías departamentales y municipales con sus municipios y centros poblados circunvecinos, tal como se muestra en la Figura 1 Ordenamiento Territorial desde las escalas de división político-administrativa, frente a las dinámicas de relaciones económicas regionales por conectividad en el Desarrollo Territorial del municipio.

El ordenamiento y desarrollo territorial desde la visión de los actores estratégicos locales La identificación de la visión local del ordenamiento y el desarrollo territorial para el municipio de Quipile, partió desde las entrevistas abiertas y biográficas a los actores estratégicos del territorio. La lista de los actores entrevistados se presenta a continuación en la Tabla 5, donde el No. 1 corresponde al alcalde con el secretario de infraestructura y planeación para el periodo de 2016 a 2019; el No. 2 fue alcalde en dos oportunidades para los periodos de 2004 a 2007 y 2012 a 2015; y el No. 3 fue el primer alcalde elegido por voto popular después del Acto Legislativo 01 de

Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional.

57

1986. El orden está estipulado para la síntesis de las respuestas a las preguntas en la Tabla 6 y Tabla 7: Tabla 5 Actores estratégicos entrevistados No. Nombre Pedro Aponte 1 Saúl Luna

Posición actual Periodo Alcalde 2016-2019 Secretario de Planeación 2004-2007 y 2 Cristóbal Sierra Exalcalde 2012-2015 3 Gustavo Medina Exalcalde 1988-1990

Partido político Centro democrático

Movimiento comunal - Alianza Cambio Radical y Partido de la Unidad Nacional Conservador

Fuente: elaboración propia a partir de las entrevistas realizadas. Realizada el 11 de noviembre de 2018.

Las preguntas acerca del ordenamiento territorial del municipio, se realizaron en relación con la visión retrospectiva, actual y prospectiva que se esperaba tener de los entrevistados, por lo que en referencia a los artículos que promulgan la armoniosa concurrencia entre sus instrumentos, así como las directrices enmarcadas en el EOT, se refleja el actuar político de las administraciones municipales, razón por la cual, a continuación en la Tabla 6 se relacionan las respuestas de los entrevistados para cada pregunta: Tabla 6 Respuestas de los actores estratégicos desde la visión del ordenamiento territorial

Referencia

Preguntas

Artículo 21 de la Ley 388 de 1997

¿Cómo han aplicado las directrices del EOT en la formulación de los Planes de Desarrollo para sus periodos de gobierno?

Actores

Visión desde el ordenamiento territorial Respuestas

1

“Se aplicaron conforme a los estudios que hizo la consultoría para la elaboración del Plan de Desarrollo, el cual fue a partir de análisis principalmente en temas de la salud, agricultura, economía y transporte. Los cuales fueron insumos para la proyección de metas a desarrollar en el Plan de Desarrollo.”

2

“La directriz principal fue desde el medio ambiente, lo que permitió hacer un manejo de las basuras, las cuales estaban a cielo abierto, así como el manejo de salubridad para el matadero municipal.”

“Por otra parte, se estableció una actualización catastral para el primer periodo de gobierno.

Para el segundo se tuvo en cuenta las instancias territoriales en cuanto a la gestión del riesgo, en su definición y prevención.”

Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional.

Acto Legislativo 01 de 1986

¿Tuvo que aplicar políticas de ordenamiento territorial en su gobierno?

Artículo 21 de la Ley 388 de 1997

¿Cómo cree que se deberían articular las directrices del EOT con los Planes de Desarrollo?

Artículo 41 de la Ley 152 de 1994

Artículo 14 de la Ley 1454 de 2011

¿Cómo cree que se debió haber hecho el ordenamiento territorial en el municipio?

¿Considera la opción de hacer una integración administrativa con algún municipio vecino?

¿Con qué municipio vecino tuvo Constitución mayor interacción? Y de 1991 ¿Con cuál vería una posible integración?

Constitución ¿Cómo participó el de 1991 gobierno en el desarrollo de Ley 152 de programas y 1994 proyectos de

58

3

“Como primer alcalde elegido por voto popular tenía mucha autonomía territorial, lo que permitió una total independencia administrativa y financiera. El gobernador de turno no tenía ningún poder administrativo, por lo que el municipio era ordenado con total independencia, al no existir la Ley 80 de 1993.”

“No existían directrices de ordenamiento territorial, porque no existían secretarias de planeación ni municipales ni departamentales. Todo se hizo de nuevo, y las obras públicas se hacían con autonomía a veces con algunos recursos del departamento y en otros casos con aportes del Comité de Cafeteros de Cundinamarca.”

1

“La consultoría que está haciendo el ajuste del EOT, con el apoyo de la secretaría de planeación departamental y la CAR, se está encaminando a resolver la definición de zonas donde hay riesgo. Por otra parte, esto se apoya a que el EOT debe dar los mecanismos para que se desarrollen las áreas de expansión, así como las vías y la vivienda en las cuatro inspecciones, ya que los lineamientos existentes son muy limitados para desarrollos futuros.

La visión para los futuros Planes de Desarrollo se debe siempre hacer acompañado de las comunidades, principalmente de profesores y líderes de las juntas de acción comunal.”

2

“Una de las principales limitantes para la articulación de un nuevo EOT es que Quipile al ser un municipio de sexta categoría, tiene bajo presupuesto para la formulación. Se debe articular con el apoyo de los entes del departamento y la CAR.”

3

“Desde el momento que se aprobó la elección popular de alcaldes, debió haber normas de ordenamiento y desarrollo territorial. No se necesitaba tanta burocracia para poner el municipio en vía de desarrollo.”

1

“Es bueno siempre y cuando haya común acuerdo, lo malo es debido a que cada alcalde obedece a sus propios intereses, es difícil desarrollar proyectos así. Hacer convenios interadministrativos con otros municipios es complicado, nunca se ponen de acuerdo los alcaldes.”

“Por ejemplo, se realizó una alianza estratégica con más municipios en la adquisición de maquinaria para el alquiler y beneficio desde 2008, pero esta investigada por la contraloría y no se ha podido operar bien.”

2

“Desde la visión de un mundo globalizado, es posible hacerse una integración administrativa porque la ley, desde la Constitución de 1991 lo prevé.

Quipile tiene el potencial por su posición estratégica. Para el Tequendama con el municipio de La Mesa, el cual tiene infraestructura de conexión regional. Para Magdalena Centro con el municipio de Pulí con proyectos regionales y ambientales.”

3

“Lo que había en esa época era buena vecindad con los municipios vecinos, por ejemplo, el municipio de Anolaima, La Mesa y Vianí colaboraban con préstamos de maquinaria en épocas invernales. No existían convenios interadministrativos, todo se hacía de palabra y apoyo mutuo.”

“Actualmente considero que podría haber una alianza administrativa como potencial con Pulí, conexión vial entre La Sierra, Alto del pino, La hoya, Valparaíso y Pulí.”

1

“El gobierno nacional participó en proyectos de vivienda, cofinanciando un porcentaje alto, con la participación de más entes públicos-privados (como Colsubsidio y el Banco Agrario), dicho proyecto aún no se ha concretado.”

“Se ha recibido apoyo desde la Secretaria de Agricultura con la capacitación a agricultores con el cultivo de aguacate hass en la parte alta del municipio localizada en la inspección de Santa Marta y La Sierra.”

“El SENA ha apoyado con capacitación de cultivos de champiñones apoyando a las víctimas de la violencia.”

Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional.

fortalecimiento de la movilidad, educación, vivienda, servicios públicos, espacio público y equipamientos colectivos?

Ley 388 de 1997

59

2

“Hubo participación del Gobierno Nacional en los dos periodos, para el caso de proyectos de infraestructura. El Ministerio de Interior apoyo con la construcción de centros multimodales, lo que permitió hacer partícipe a la comunidad. El departamento para la prosperidad social, con el apoyo para la construcción de infraestructura con un puente vehicular.”

“El gobierno con vivienda a partir del Banco Agrario y el Departamento con la construcción de vivienda rural. Desde el plan de gobierno se vio como una oportunidad de arraigo al territorio y mejorar la transformación de la tierra, evitando la migración del campo hacia la ciudad y mejorando las condiciones físicas para el hábitat.”

3

“Desde el ministro de Hacienda Edgar Gutiérrez, se creó el impuesto IVA, lo que permitió descentralizar los recursos económicos a través de aportes a los municipios. Solamente llegaba dicho presupuesto del IVA desde el gobierno nacional.”

“Solamente con proyectos desde la energía de Bogotá, se ayudaba con mantenimiento de redes, así como la Asociación de Cafeteros con máquinas trilladoras del café.”

Fuente: elaboración propia a partir de las entrevistas. Realizada el 11 de noviembre de 2018.

A partir de las respuestas obtenidas por los entrevistados, se resaltan los siguientes resultados: La armoniosa concurrencia que promulga el artículo 2113 de la Ley 388 de 1997, es otorgada a las entidades territoriales con autonomía territorial para su formulación, ejecución y evaluación. Por lo que los alcaldes promovieron los instrumentos de planificación a partir del Plan de Desarrollo con el EOT, bajo unas directrices interpretadas por medio de consultorías contratadas.

-

Desde la formulación de la Ley 388 de 1997, se han previsto las disposiciones legales para el ordenamiento territorial; sin embargo, previo a la formulación de la misma, el exalcalde Medina relaciona que no necesitaba de burocracia para el desarrollo del

13

El artículo 21°. – “Armonía con el Plan de Desarrollo del municipio. El Plan de Ordenamiento Territorial define a largo y mediano plazo un modelo de ocupación del territorio municipal y distrital, señalando su estructura básica y las acciones territoriales necesarias para su adecuada organización, el cual estará vigente mientras no sea modificado o sustituido. En tal sentido, en la definición de programas y proyectos de los Planes de Desarrollo de los municipios se tendrán en cuenta las definiciones de largo y mediano plazo de ocupación del territorio.” (Ley 388 de, 1997)

Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional.

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municipio, es decir que sus acciones se concertaban con el concejo municipal sin necesidad de depender de alianzas políticas que se hayan pactado previamente a su mandato, así pues, él ejercía con total autonomía territorial con una independencia administrativa y con algunas ayudas financieras del departamento.

-

La articulación de las directrices entre el EOT con los Planes de Desarrollo, es vista por los actores entrevistados, como el apoyo que puedan aportar los entes administrativos del departamento y la Corporación Autónoma Regional (CAR) a partir de recursos nacionales y departamentales, también desde su concertación con la población para ejecución de proyectos en el municipio.

-

Una posible integración administrativa con otro municipio depende de la alianza política que el alcalde tenga con el alcalde vecino. Por lo que, así la ley lo prevea en asociaciones administrativas bajo la (Ley 1454 de, 2011), su funcionamiento continuo también depende de las alianzas políticas que tengan los futuros alcaldes.

-

La autonomía territorial otorgada desde la Constitución de 1991 y la puesta en marcha de la Ley 388 de 1997 y la LOOT, permitió que los alcaldes tengan más instancias administrativas a la hora de ejecutar diversos proyectos en su territorio, por lo que los instrumentos requieren más entes para su ejecución y gestión, así como la administración y las alianzas políticas del alcalde con actores de mayor jerarquía y poder político.

En la misma entrevista, y con el fin de reconocer la visión prospectiva desde cómo se han implementado las estrategias de desarrollo territorial, se buscó establecer la relación de la visión

Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional.

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de desarrollo territorial del municipio y las potencialidades que podría tener en el marco de las referencias legales y las dimensiones conceptuales abordadas en la Tabla 7: Tabla 7 Respuestas de los actores estratégicos desde la visión del desarrollo territorial

Referencia / Dimensión

Preguntas

EOT de Quipile Desarrollo endógeno y local Desarrollo territorial integrado y rural

Territorios funcionales Desarrollo territorial integrado y rural

Ley 152 de 1994

¿Qué potencialidades encontró desde la visión agropecuaria y rural del municipio?

Actores

Visión desde el desarrollo territorial Respuestas

1

“La economía de Quipile se basa principalmente en la producción de café y panela, algunas secundarias como el mango y el aguacate y la principal falencia es que hace falta mano de obra para trabajar en las fincas productoras.”

“Una de las principales fuentes de trabajo y aporte a la economía municipal es a partir de la caña de azúcar, y se potencializó a partir de la construcción de una planta de homogenización de la miel para transformarla en panela ubicada en la inspección de La Virgen. La idea es que a largo plazo se cree un centro de acopio de miel y desde allí se venda y se distribuya. Se espera que se venda la miel y panela a Fe de Panela. Además, que de la panela puedan salir derivados con productos agregados.”

2

3

¿Cuáles dinámicas económicas, sociales y ambientales regionales con municipios vecinos identificaron?

¿Qué políticas de desarrollo nacionales y departamentales tuvieron que acogerse?

“Desde la experiencia en el segundo mandato, el municipio demostró tener un potencial turístico en articulación con la Secretaría de Integración Social, se articuló un plan turístico para el municipio desde la producción agropecuaria.”

“Desde la potencialización de la caña de azúcar y el café, el Comité de Cafeteros siempre apoyo en todos los proyectos relacionados. Se construyó las escuelas agropecuarias de La Botica y de Quipilito, donde el municipio aportó los lotes y el Comité el dinero.”

“El Comité de Cafeteros era sólido, desde que había bonanza cafetera en la década de los 70’, donde tenían recursos propios para hacer obras con las alcaldías y carreteras regionales como la conexión entre La Hoya de Quipile y la vereda de Versalles del municipio de San Juan de Rioseco.”

1

“Principalmente el mango que se produce en las veredas de la Hoya, Candelaria y Paime se vende al centro poblado de San Joaquín del municipio de La Mesa.”

“Todos los niños que nacen en el municipio son en el hospital de Anolaima, por lo que ningún niño es naturalmente de Quipile, puesto que no hay sala de partos.”

“La posibilidad de una buena cosecha de aguacate hass, se vende semanalmente por canastillas desde La Virgen y La Sierra.”

2

“El comercio lo desarrollan los privados, el estado genera la articulación y las condiciones para que se optimicen.”

“La planta de homogenización de la miel se presentó como proyecto en la inspección de La Virgen, donde el municipio colocó el terreno, Fe de Panela la parte técnica y el Departamento apoyó con recursos, a partir del potencial de producción de caña de azúcar y su comercialización regional con municipios como Jerusalén, Anapoima y La Mesa. “

3

“En esa época no se identificaban las dinámicas regionales, para ese periodo Quipile ingreso a la CAR, pero los alcaldes no hacían parte de la junta directiva para la toma de decisiones.”

1

“Ya hay políticas establecidas por la ley como las de infancia, tercera edad e igualdad de género.”

2

“Desde el primer periodo, se acogieron a políticas de orden público, debido al problema de violencia que tuvo, se dio con el apoyo de la fuerza pública contra grupos al margen de la ley, lo que hizo que la población volviera a creer en las instituciones en el marco de un Estado Social de Derecho.”

Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional.

Ley 152 de 1994

Conpes 3870 de 2016

¿Se acogió a alguna estrategia de desarrollo que venía de la administración anterior?

¿Qué limitaciones tuvieron para desarrollar sus Planes de Desarrollo?

62

3

“No era muy necesario en esa época pedir ayuda presupuestal a la nación y a los departamentos, debido a que los municipios navegaban solos. Por ejemplo, en educación, Quipile siempre ha dependido de la Secretaría de Educación departamental, entonces los profesores y la administración estaban ligados desde el departamento. El municipio con recursos propios hacía adecuaciones locativas y mantenimiento de los mismos, sin ayuda del gobierno nacional.”

1

“Se acogieron algunas estrategias y proyectos de la administración pasada, por tener que seguir terminándolas, que, aunque estaban sin presupuesto, el municipio las solventó con recursos propios.”

2

“En el primer periodo, se acogió en el tema de la cultura, donde se pusieron como muestra los valores de la población, saliendo de la estigmatización de que era un pueblo guerrillero En el segundo periodo, se acogió la infraestructura, desde accesibilidad vial a las áreas rurales con construcción de placa huellas y mantenimiento de vías.”

3

“Todo empezó nuevo, como los alcaldes eran puestos por el gobernador, no había algo que acogerse desde la administración anterior.”

1

“La falencia que se tuvo al formular el Planes de Desarrollo fue en la falta de información censal en cifras y proyección de metas, por ejemplo, de 550 estudiantes actuales se pronosticó aumentar en un 20%, pero ¿de dónde van a traer 110 estudiantes más?, lo que se propuso es mantenerlos y evitar la deserción.”

“Otra falencia fue la proyección de una clínica de partos en el municipio, pero en el tema de la salud, el municipio de Anolaima ya tiene el control.”

2

“Una de las grandes limitantes es que el municipio es de sexta categoría.”

“Desde el primer gobierno se hizo la actualización catastral, porque el municipio requería generar recursos con el cobro del predial, y abordar más metas del Plan de Desarrollo.”

“Para el segundo periodo, la falta de recursos para la formulación de proyectos, pues había que generar una conciencia de pago de impuestos a la población y así mismo mostrar resultados de gestión.”

¿Qué “Las dificultades eran de orden económico, el dinero era justo, pero alcanzaba para lo limitaciones necesario.”

Constitución tuvo para 3 “El gobierno se hizo desde las obras públicas, la educación y la salud.” desarrollar su de 1991 “En obras públicas se hizo mantenimiento de vías y carreteras nuevas. Así como el Plan de mantenimiento de las 32 escuelas y centros médicos.” gobierno?

Fuente: elaboración propia a partir de las entrevistas. Realizada el 11 de noviembre de 2018.

A partir de las respuestas obtenidas por los entrevistados, se resaltan los siguientes resultados: -

Los alcaldes han potencializado la visión agropecuaria y rural del municipio principalmente a partir de la producción de caña de azúcar, café, panela, mago y aguacate mediante proyectos de inversión. Tal como lo estipula el EOT, sus acciones administrativas están encaminadas que el municipio sea un importante comercializador de dichos productos en la región, razón por la cual, se aplican de manera implícita

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ideales teóricos de desarrollo endógeno local y de desarrollo territorial integrado y rural.

-

En el marco de los Territorios funcionales y las políticas públicas subregionales, con la optimización de lazos y redes alternas de interacción de mercados laborales y prestación de servicios en escalas supramunicipales, los alcaldes reconocen dos polos de desarrollo importantes, los cuales son las inspecciones de La Virgen y La Sierra vinculadas con municipios vecinos a partir de la producción agropecuaria y la comercialización.

-

Desde la percepción de los entrevistados no ha habido una política de desarrollo clara desde el gobierno nacional y departamental, por lo que el municipio se ha acogido a las políticas generales establecidas por la ley como las de infancia, tercera edad e igualdad de género. No obstante, los alcaldes reconocieron que lo más notorio por parte del gobierno nacional, fue cuando atendió durante la situación de violencia que tuvo el municipio en la década de los 90, mediante la presencia del Estado con el apoyo de la fuerza pública.

-

La construcción de un nuevo gobierno empezó gracias a la elección popular14, visto desde el primer alcalde, quien comenzó la ejecución de proyectos de infraestructura y

14

La elección popular se dio gracias al Acto Legislativo 01 de 1986 y su desarrollo en la Ley 78 del mismo año, lo que permitió a los colombianos la posibilidad de elegir a los candidatos mediante el voto popular en los municipios.

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equipamientos acordes a sus necesidades planteadas. La continuidad de los proyectos, más adelante, se vería dependiente de las vigencias futuras que los alcaldes dejaran para los años posteriores al de su mandato, sin embargo, para los últimos alcaldes depende de las alianzas e intereses políticos que hubiese entre los dos mandatos.

-

El municipio al ser de sexta categoría, siempre ha tenido dificultades y limitantes en la proyección de metas para el Plan de Desarrollo, por consiguiente, los entrevistados aluden a la carencia de capacidad técnica para abordar en su totalidad la información catastral y censal de la población que permita la proyección de metas más realistas sobre todo en áreas rurales.

Hallazgos Contraste desde la visión de los actores estratégicos con los atributos del desarrollo territorial La identificación de los veintidós (22) atributos definidos en la Tabla 4 Dimensiones y atributos de las estrategias de desarrollo territorial, aportan una valoración para que las tres teorías definidas del desarrollo territorial se apliquen en el municipio de Quipile. El cumplimiento de los atributos es valorado a partir de las respuestas de los actores estratégicos entrevistados en la Tabla 7 Respuestas de los actores estratégicos desde la visión del desarrollo territorial, desde su experiencia como administradores del municipio, y bajo la visión prospectiva a futuro de lo que permitirá el progreso del municipio.

Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional.

65

A continuación, en la Figura 3, se consignan los veintidós (22) atributos; del primer al octavo atributo corresponde a la teoría de los “territorios funcionales”; del atributo nueve al catorce corresponde a la teoría de “desarrollo territorial integrado y rural”; y del atributo quince al veintidós corresponde a la “teoría de desarrollo endógeno y local”.

La clasificación de cumplimiento valorativo de los atributos es ponderada, bajo el criterio de contraste entre las cinco respuestas de los entrevistados sobre las preguntas de la Tabla 7 Respuestas de los actores estratégicos desde la visión del desarrollo territorial con los veintidós (22) atributos de la Tabla 4 Dimensiones y atributos de las estrategias de desarrollo territorial, lo que posteriormente permitió establecer que el municipio de Quipile tenga un cumplimiento alto, mediano o bajo en el marco de la aplicación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial.

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Figura 3 Valoración desde la identificación de los atributos del desarrollo territorial frente a la respuesta de los actores estratégicos

Fuente: Elaboración propia a partir del contraste entre los atributos de las tres teorías abordadas del desarrollo territorial, con las respuestas de los actores estratégicos entrevistados. Realizada el 14 de marzo de 2019.

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Desde la estimación del desempeño de los atributos en la Figura 3, se identifican los más bajos de complimiento con carencias, como el No. Doce (12) “Desde el espíritu, la población trace unos ideales a partir de la revitalización de estructuras sociales y económicas existentes bajo la optimización de los recursos (Yory, 2013)” en la teoría del Desarrollo territorial integrado y rural y, el atributo veintidós (22) “Impedir el crecimiento desorganizado en áreas metropolitanas teniendo en cuenta las disposiciones de los territorios rurales”15 en la teoría del Desarrollo endógeno y local, cuyos desempeños infieren en las directrices de orden nacional y regional, donde la población rural va en búsqueda de mayores oportunidades a municipios o distritos más grandes.

No obstante, atributos como el cinco (5) “Gradiente urbano-rural se extiende a partir de lazos y redes alternas de interacción de mercados laborales y de bienes y servicios” en la teoría de los Territorios funcionales, y el atributo quince (15) “Proceso en el que la población desarrolla sus capacidades propias de tal forma que puedan mejorar su calidad de vida, ampliar sus conocimientos y la obtención de recursos económicos para una vida digna (Vázquez-Barquero, 2007)” en la teoría del Desarrollo territorial integrado y rural, se caracterizan por el complimiento casi en su totalidad, debido a factores implícitos de las directrices del ordenamiento territorial en el componente rural impartidas por la (Ley 388 de, 1997) que, desde el orden nacional hasta el

15

Hace referencia de manera indirecta al área metropolitana de Bogotá y sus municipios circunvecinos, debido al polo de atracción que se da por la búsqueda de nuevas oportunidades de la población proveniente de municipios rurales como Quipile. Esto se debe a las dinámicas de metropolización y conurbación que han permitido el crecimiento desorganizado de dichos territorios.

Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional.

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local, el EOT del municipio en su visión de productividad económica y desarrollo local, propendió a que los alcaldes utilicen herramientas para que las condiciones se hayan dado. Lo anterior, con el fin de identificar las directrices del ordenamiento territorial que contemplan la mejora de los atributos en mención.

Para las tres teorías abordadas, el municipio de Quipile se destaca por el cumplimiento parcial en promedio general, razón por la cual, la situación actual da para que los mecanismos legales establezcan directrices de ordenamiento territorial que contemplen cada uno de los atributos, así como la definición del rol de actores estratégicos para su gestión en el territorio.

Directrices del ordenamiento territorial y actores que se contemplan en los atributos del desarrollo territorial Desde la escala nacional, regional y local para el orden de las directrices que imparten referencias de orden normativo bajo un marco legal, se estipulan que algunas mencionan y contienen pautas para que los atributos del desarrollo territorial puedan continuar ejecutándose, en el marco de la autonomía, concurrencia y complementariedad que ejercen los mandatarios del municipio y el departamento. En la Tabla 8, se disponen las referencias generales de las leyes, normas y herramientas del ordenamiento territorial a disposición de contemplar el cumplimiento ponderado de los atributos.

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Atributo No.

Conceptos

Tabla 8 Directrices del ordenamiento territorial que contemplan la mejora de los atributos del desarrollo territorial Directrices del Ordenamiento Territorial que lo contemplan Nacional Ley Ley 152 Ley 388 1776 de de 1994 de 1997 2016 Component e Rural

1

Territorios funcionales

Desde la Constitució n de 1991

3

POD

Zidres

Nuevos parámetros

Punto 4 del artículo 1

Aumento de capacidad de la descentralizaci ón

Productivida d económica Dimensión Integración regional y desarrollo socio-cultural local Integración y gobernanza

Integración regional

Competitividad sostenible

Productivida d económica y desarrollo local

Integración regional

Integración regional Dimensión Productivida económica d económica y desarrollo local

5

6

Zidres

8

9

Integración y gobernanza

Component e rural

7

Desarrollo territorial integrado y rural

Situación de la ruralidad Modelo de desarrollo económico regional

2

4

Conpes 3870 de 2016

Regional Local Plan de Plan de Ley 1452 Desarrollo de EOT de Desarroll de 2011 Cundinamar Quipile o de ca Quipile

Component e rural

POD

Zidres

POD Situación de la ruralidad

Modelo de desarrollo económico regional

Nuevos parámetros

Situación de la ruralidad Competitividad sostenible

POD

Situación de la ruralidad

13 Zidres

Situación de la ruralidad

Dimensión de ambiente natural y servicios públicos Dimensión socio-cultural

Productivida d económica y desarrollo Dimensión local económica Situación de la ruralidad

12

14

Competitividad sostenible

Component e rural

10 11

Nuevos parámetros

Dimensión socio-cultural

Dimensión Productivida económica d económica Integración regional y desarrollo local

Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional.

Aumento de capacidad de la descentralizaci ón

Desarrollo endógeno y local

15 16

Situación de la ruralidad

70

Dimensión económica

Integración regional

17

Componente rural

Zidres

Integración y gobernanza

Dimensión socio-cultural

Desde la Constitució Articulo 21 n de 1991

18

19 Planes de Desarrollo

Modelo de Desde la desarrollo Constitució económico n de 1991 regional

20

Punto 4 del artículo 1

21

Modelo de Component desarrollo e rural económico regional

22

Aumento de capacidad de la descentralizaci ón

Component e rural

Competitividad sostenible

Nuevos parámetros

Productivida d económica y desarrollo local

Situación de la ruralidad

Dimensión económica

Fuente: elaboración propia a partir de la identificación de las directrices el ordenamiento territorial que aplican a los atributos del desarrollo territorial. Realizada el 24 de febrero de 2018.

La descripción de las referencias contempla que cada atributo tenga cierto cumplimiento, dependiendo de las disposiciones legales que hayan sido pactadas para el municipio. Las directrices nacionales y regionales coartan las decisiones locales de los actores estratégicos identificados en el territorio, para este caso, algunos responsables en las disposiciones administrativas participan para que el Ordenamiento Territorial se siga cumpliendo, aplicando y mejorando. Razón por la cual en la Tabla 9 se incluye, además la participación de los mismos para cada atributo del desarrollo territorial en aras de la gestión urbana que existe en Quipile.

Territ Conceptos orios funcio Atributo No. nales

Tabla 9 Participación de los actores estratégicos del territorio en la toma de decisiones para la mejora de los atributos del desarrollo territorial Actores estratégicos responsables

Alcalde Exalcaldes municipal

1

X

2

X

Administrativos de la alcaldía municipal

Participantes del Ordenamiento Territorial del Municipio

Gobernador del departamento

X

X

X X

Administrativos Habitantes de la Líderes rurales y gobernación comunales urbanos departamental X

X X

Desarrollo endógeno y local

Desarrollo territorial integrado y rural

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3 4 5 6 7 8 9

X

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10

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X X

71

X X

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X X

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21

X

22

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X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Fuente: elaboración propia a partir de la identificación de los roles que los actores estratégicos del territorio identificados, quienes influyen en la toma de decisiones para la mejora de los atributos del desarrollo territorial.

Realizada el 24 de febrero de 2018.

Los atributos que cumplen con carencias, son dependientes de la visión que las estrategias de planeación del desarrollo territorial tengan desde la escala a nivel del gobierno nacional, por lo que, además de alterar la articulación en la práctica por sus actores estratégicos, se desvanecen por una ruptura entre lo que proponen las leyes nacionales con lo que pasa en el territorio local, siendo así una ausencia o desconocimiento de los dispositivos del ordenamiento territorial, por

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consiguiente, los alcaldes intentan suplir algunas necesidades del municipio esperando el apoyo de las entidades territoriales regionales y nacionales.

En la siguiente escala, los atributos que cumplen parcialmente dependen de la aplicabilidad y disponibilidad de normas, leyes y herramientas del ordenamiento territorial para cada caso en particular, sin embargo, gobernadores departamentales y participantes del ordenamiento territorial del municipio propenden a la aplicabilidad mediante intereses y alianzas políticas en donde la población urbana y rural se vea o no beneficiada.

Finalmente, los atributos que cumplen casi en su totalidad, se caracterizan por la continuidad directa de políticas de ordenamiento territorial desde la escala nacional, regional y local en el marco de la descentralización, donde el gobierno nacional, los gobernadores departamentales y los alcaldes reconocen y aplican las estrategias mediante los Planes de Desarrollo mediante los proyectos para cada periodo de gobierno, aportando a la articulación con la población urbana y rural del municipio mediante las dinámicas territoriales y rurales en los mercados laborales.

Proyectos de inversión locales, como articulación de las directrices del ordenamiento territorial en el municipio de Quipile, bajo las estrategias del desarrollo territorial nacionales y departamentales El mecanismo de la centralización que aún opera el Estado desde las directrices del ordenamiento territorial a escala nacional, presidió una desarticulación en la transición a la escala local, siendo un pivote de coyuntura la escala regional. Razón por la cual, existe un imaginario de

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acción frente a los territorios rurales construido por el gobierno nacional, quien a su vez generó apoyo mediante su Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y el Plan de Desarrollo de Cundinamarca 2016-2020, en donde Quipile se manifiesta bajo unos programas, metas e indicadores para el cuatrienio en su Plan de Desarrollo 2016-2020 con la ejecución de proyectos de inversión en las dimensiones sociales, culturales, ambientales, de servicios públicos, económicos e institucionales; siendo determinados por las decisiones impuestas por el gobierno nacional y departamental.

Los proyectos de inversión local, se destacan por ser la finalidad y el alcance en que la alcaldía municipal decanta el desempeño de sus metas del Plan de Desarrollo durante el cuatrienio y, además da cumplimiento parcial a los atributos del desarrollo territorial puntualmente en los siguientes proyectos: 1) equipamiento municipal planta de homogenización de la miel en la inspección de La Virgen, 2) mejoramiento de vivienda cuantitativo y cualitativo “vive en Quipile”, 3) acueducto inclusivo y alcantarillado efectivo, 4) asociativo y emprendimiento agropecuario, 5) natural y agro turista y 6) equipamiento municipal plaza de mercado del casco urbano.

Adicionalmente, los proyectos se estructuran y contemplan la participación entre actores estratégicos del territorio, quienes llegan a acuerdos en el marco de una gestión urbana municipal.

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Por otra parte, desde la escala nacional se contemplan las visiones de desarrollo internacionales como los Objetivos de Desarrollo Sostenible16, las cuales aportan al planteamiento de ejes estratégicos, programas y subprogramas para que el gobierno haya dado cumplimiento a su Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y al Plan de Desarrollo de Cundinamarca 2016-2020.

No obstante, en el Plan de Desarrollo de Quipile 2016-2020 se plantean dimensiones y sectores en donde los programas y las metas de resultado obedecen a concebir proyectos de inversión desde el desarrollo territorial local, debido a las situaciones de interacción locales y regionales de la población, quienes bajo iniciativa propia establecen mecanismos diferentes a los que se rigen por las políticas regionales y nacionales. A continuación, en la Figura 4 se revela la articulación de las estrategias del desarrollo territorial planteadas para dar cumplimiento parcial a los atributos del desarrollo territorial, desde la escala internacional, nacional y regional en donde la escala local se ha desarticulado para la formulación los programas y metas, pero que son de igual manera, proyectos de inversión identificados por los actores estratégicos entrevistados:

16

Tomado de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Una oportunidad para América Latina y el Caribe, de las Naciones Unidas. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (U.N. CEPAL, 2018)

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Figura 4 Articulación de las estrategias del desarrollo territorial desde la escala internacional, nacional y regional y desarticulación en el Plan de Desarrollo Municipal

Fuente: Elaboración propia a partir del resultado de la identificación de las estrategias que aportan al cumplimiento del desarrollo territorial acogidos por los Planes de Desarrollo. Realizada el 24 de marzo de 2019.

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Los seis (6) principales proyectos de inversión identificados por los actores entrevistados, son consecuencia de políticas de descentralización perfeccionadas desde la Constitución de 1991, que además apoyan al cumplimiento de los atributos del desarrollo de manera implícita, sin embargo, la desarticulación entre la herramienta de planeación local con las subsecuentes, propende a que la propuesta de gestión se articule a los ejes estratégicos ya planteados por los planes de desarrollo de escala regional y nacional. Por consiguiente, los próximos instrumentos de planificación determinados mediante la implementación de los POT Modernos estipulados por el (Conpes 3870, 2016), deben hacer precisión en la definición de directrices y estrategias ligadas directamente a los Objetivos de Desarrollo Sostenible, consecuente con sus escalas nacionales y regionales de los planes de desarrollo.

Desde la identificación de 1) las directrices de ordenamiento territorial a partir de la escala nacional, departamental y municipal; 2) las estrategias de desarrollo territorial mediante los veintidós (22) atributos y 3) la visión de los actores estratégicos entrevistados en su actuar en el territorio, se dan los parámetros para implementar una propuesta de gestión urbana que contemple las tres teorías de desarrollo territorial con las dimensiones, directrices y dimensiones de los instrumentos de planificación locales, regionales y la acción a realizar por parte de los actores estratégicos del territorio. Por lo tanto, el municipio de Quipile se destaca por tener un cumplimiento ponderado de las teorías y el condicionante de los dispositivos nacionales y regionales en el marco normativo, por consiguiente, es de importancia la identificación de éstos y el rol de cumplimiento entre los actores para que la propuesta tenga las herramientas de aplicación.

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Capítulo 6 Propuesta de gestión Lineamientos para la articulación de las directrices ordenamiento con las estrategias de desarrollo territorial La propuesta de gestión consta de los lineamientos para mejorar el desempeño de los atributos de los Territorios funcionales, el Desarrollo territorial integrado y rural y el Desarrollo endógeno y local, que actualmente cumplen con carencias, con el fin de complementar la formulación de los próximos Planes de Desarrollo para el municipio de Quipile, partiendo desde las directrices de ordenamiento y las estrategias de desarrollo territorial en las escalas regionales y nacionales a disposición del marco legal para el año 2019.

Desde los veintidós (22) atributos de desarrollo territorial con alto, mediano o bajo cumplimiento, se establecen unos aspectos relevantes para la mejora de los mismos, así como la participación de los actores estratégicos desde su rol jerárquico. Así pues, las teorías son desglosadas a continuación en la Figura 5 bajo principios de armonía y asociatividad entre las directrices de ordenamiento y las estrategias de desarrollo a las que pueden acogerse.

Consecutivamente, de describe el diagnóstico de la situación actual desde los resultados obtenidos a partir de los actores entrevistados y la acción a realizar mediante la participación de los mismos.

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Figura 5 Esquema de propuesta de gestión

Fuente: Elaboración propia de la propuesta de gestión urbana para la mejora del cumplimiento de los atributos de desarrollo territorial como aporte a los próximos Planes de Desarrollo Municipales. Realizada el 11 de abril de 2019.

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A partir de la propuesta de gestión, cabe resaltar que las directrices del ordenamiento territorial mencionadas se conciben como aplicables para las tres teorías abordadas, puesto que sus implicaciones normativas comparecen desde las pautas nacionales y regionales. No obstante, los ejes estratégicos y los programas mencionados del Plan de Desarrollo de Cundinamarca 20162020 contienen subprogramas que la Gobernación de Cundinamarca emplea en el marco de cumplimiento de su gobierno departamental, por lo que son estrategias que tienden a la integralidad sinérgica de la región funcional, apoyadas de la visión rural. Posteriormente, se decantan las principales directrices denominadas por el EOT municipal y las dimensiones abordadas por el Plan de Desarrollo de Quipile 2016-2020 que trascienden para que el municipio llegue a tener un diagnóstico actual de cómo están funcionando dichas teorías en tres categorías de análisis: -

Procedimental: refiere al hecho de tener la identificación de leyes que apoyan a que la teoría de desarrollo pueda ejercerse mediante mecanismos y dispositivos en las directrices del ordenamiento territorial, pero que, por su condición legal, se desconocen o se aplican de manera intrascendente.

-

Normativo: refiere a la sobreposición de leyes, decretos y normas o a un posible vacío que haya en las directrices del ordenamiento territorial, las cuales se tergiversan o no contemplan el ejercicio conceptual de la teoría de desarrollo.

-

Conceptual: refiere a que la teoría de desarrollo abordada puede tener mal interpretaciones en su aplicabilidad mediante las directrices del ordenamiento y las estrategias de desarrollo territorial.

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El anterior procedimiento al que pueden acogerse los próximos tomadores de decisiones del territorio para lograr un desarrollo integral, debe tener en cuenta la existencia de un aparato burocrático y administrativo local el cual proceda a la identificación de las potencialidades y problemáticas del territorio, cuya función propenda a la definición de estrategias y proyectos para los próximos planes de desarrollo locales, siendo ajeno a las dinámicas electorales y que pueda establecer un proyecto de desarrollo durable (Molano & Méndez, 2017). Surge la figura del alcalde como pivote central de alianza entre actores regionales y el afianzamiento con actores locales; quien a su vez lidera la formulación del Plan de Desarrollo Municipal, hasta la aplicabilidad y seguimiento de los atributos de desarrollo territorial. Para el caso de las tres teorías de desarrollo territorial abordadas, se considera como complemento las siguientes acciones.

Para el caso de los Territorios funcionales, la pauta fundamental confiere la identificación de los flujos de desplazamiento entre los lugares de trabajo con los de vivienda de la población, conforme las dinámicas productivas agrícolas ya establecidas en la “geografía alternativa” denominada por (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012) para que el municipio pueda pasar de ser un “Territorio rural profundo” a un “Territorio rural-urbano”. A partir de instrumentos como las Unidades de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) y mediante la identificación de áreas que se encuentren aisladas de los centros urbanos más significativos, así como la baja densidad poblacional e infraestructura deficiente, los cuales son requisitos imprescindibles para ser parte de las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, (ZIDRES) (Ley 1776 de, 2016).

Por lo anterior, el alcalde desde la etapa electoral y en la entrada de vigencia de la administración municipal, logre hacer alianzas estratégicas con alcaldes vecinos y participantes del ordenamiento

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territorial del municipio y del departamento, con el apoyo del Estado durante la implementación, evaluación y monitoreo de los esquemas asociativos, dando función a las asociaciones municipales que plantea la (Ley 1454 de, 2011).

El entendimiento territorial que transgrede los límites municipales debe ser el principio para que se den las condiciones de armonía y asociatividad de las directrices del ordenamiento con las estrategias de desarrollo territorial, siendo los esquemas asociativos un mecanismo para aumentar la competitividad de una o más entidades territoriales como lo mencionan (Molano & Méndez, 2017, págs. 122-124), donde se consideran elementos esenciales para su funcionamiento como: la articulación física, la equidad territorial, la identidad socioeconómica y cultural, la voluntad política y la participación de la comunidad; que además, sirven como modelo para que las comunidades legalmente reconocidas, quienes están establecidas en el parágrafo 1 del artículo 29 de la Ley 1776 de 2016, -tales como los consejos comunitarios en representación de la población rural-, sean incluidas en los procesos de producción, partiendo del ejercicio de actuaciones “topofílicas” bajo condiciones que permitan dar legitimidad a los planes y metas planteados por los futuros Planes de Desarrollo en el marco de la construcción social del territorio; consecuente a lo anterior, para que el municipio cumpla funciones específicas en las “islas de sustentabilidad” bajo los ideales de (Yory, 2013), las cuales pueden establecerse como una figura legal a partir de la conformación de las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, (ZIDRES) (Ley 1776 de, 2016), dando cumpliendo a los atributos del Desarrollo territorial integrado y rural. Los autores (Schejtman, A. y Berdegué, J., 2004) adicionalmente, lo destacan por el hecho que los vínculos forjados por la comunidad pueden llegar a impulsar las condiciones

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para que surjan estrategias que den cumplimiento a los atributos del desarrollo territorial, mediante los líderes comunales para la formulación de políticas públicas locales dirigidas a superar la dependencia agrícola.

Finalmente, desde los ideales del Desarrollo endógeno y local, el alcalde en su rol de máxima autoridad del municipio, a través de sus estrategias en las dimensiones del Plan de Desarrollo Municipal, apunta a determinar las “fuentes inmediatas de crecimiento” en términos de la transformación de la economía local, mediante los ideales de (Vázquez-Barquero, 2007). Por consiguiente, el entendimiento de los conceptos “endógeno” y “local” es reforzado por las características de productividad que los habitantes rurales y urbanos ejercen en el territorio y son representados mediante líderes comunales. Siendo así, las estrategias que apuntan al mejoramiento de los atributos más carentes del desarrollo territorial, deben contemplar el derecho de participación e integración entre las comunidades para el impulso de sus objetivos colectivos regionales, apoyando así la idea de (Boisier, 2016) que, mediante la ética del crecimiento endógeno, los individuos establecen relaciones reciprocas entre gobernantes (alcalde con el apoyo de los participantes del ordenamiento territorial) y gobernados (líderes comunales en representación de habitantes urbanos y rurales).

Discusión Mediante los proyectos de inversión que se ejecutan en el municipio por medio de recursos nacionales y departamentales, se revela la visión de los alcaldes quienes comprenden los componentes locales y regionales de los instrumentos de planificación entre: 1) La articulación entre las dimensiones, programas y metas planteadas en el Plan de Desarrollo de Quipile 2016-

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2020 con 2) los ejes estratégicos del Plan de Desarrollo de Cundinamarca 2016-2020 y 3) las directrices de ordenamiento territorial definidas en el EOT de Quipile. Sin embargo, lo propuesto en las leyes de orden nacional, se articulan a políticas de bienestar que cumplen unos intereses generales, tales como los de primera infancia, atención a la tercera edad y la participación de la mujer. Por lo contrario, los proyectos de inversión que están aportando de manera implícita al desarrollo local de Quipile en las dimensiones, programas y metas del Plan de Desarrollo Municipal surgieron por la necesidad local de satisfacer algunas dinámicas económicas y sociales de la población, mas no por una articulación directa con los ejes estratégicos del departamento y las directrices del EOT. Los resultados obtenidos por esta investigación aportan a la identificación de las estrategias de desarrollo y las directrices de ordenamiento territorial, frente a lo que sucede en un municipio determinado, en donde a partir del contraste entre sí con la visión de los actores estratégicos entrevistados, se revelan los mecanismos que se utilizan como herramientas de planificación en el territorio en el corto y mediano plazo, así como dimensiones, metas y programas locales en el municipio, los cuales aportan a los atributos del desarrollo territorial.

Sin embargo, el contraste dado por la metodología propuesta, confiere susceptibilidades de interpretación para las respuestas de los actores estratégicos entrevistados, pues la debilidad de la investigación se debe a la variable de las respuestas respecto a su gestión como administradores locales del municipio en la representación de haber sido el alcalde municipal. Lo anterior, propende a demostrar que las acciones llegaron a concretarse y no a los incumplimientos en las metas del Plan de Desarrollo durante el lapso de su periodo de gobierno, así pues, los atributos del desarrollo

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tienen la variable de cumplimiento alto, bajo o medio, según lo que logró interpretarse mediante las teorías de desarrollo.

Interpretación de los resultados Las entidades territoriales débiles en capacidad institucional y financiera, como el caso de estudio, en medio de las situaciones precarias al ser un municipio de sexta categoría, demuestran tener una gestión urbana en el cumplimiento parcial de las metas de los Planes de Desarrollo planteados desde las administraciones pasadas a pesar del presupuesto anual. Sin embargo, la articulación real en la práctica con las directrices de ordenamiento territorial desde la escala nacional, se concibió como una herramienta multiescalar que condiciona lo que sucede dentro de los límites político-administrativos municipales, Ver Figura 1 Ordenamiento Territorial desde las escalas de división político-administrativa, frente a las dinámicas de relaciones económicas regionales por conectividad en el Desarrollo Territorial del municipio.

Pues el desarrollo territorial supera esos límites político-administrativos, y lo que transcurre más allá, tiende a ser por la integración regional y los flujos e interacciones económicas con los centros poblados y municipios cercanos, los cuales trasgreden sus límites mediante las vías troncales del departamento que establecen redes de intercambio productivo y social.

La propuesta de gestión se caracteriza por dar los lineamientos de articulación para que el diagnóstico de los atributos del desarrollo territorial identificados en la Figura 3 Valoración desde la identificación de los atributos del desarrollo territorial frente a la respuesta de los actores

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estratégicos”, vayan optimizando su cumplimiento frente a lo que sucede en el municipio, así pues, los resultados han concordado con los atributos para cada teoría abordada de la siguiente manera:

Desarrollo endógeno y local Se destaca como la comunidad establece los patrones de mejoramiento de la calidad de vida, en donde determinan una fuente de crecimiento de la economía local. Desde el atributo No. 15, “proceso en el que la población desarrolla sus capacidades propias de tal forma que puedan mejorar su calidad de vida, ampliar sus conocimientos y la obtención de recursos económicos para una vida digna” (Vázquez-Barquero, 2007) cuyo cumplimiento es casi en su totalidad, el alcalde Aponte y el exalcalde Sierra del municipio rescataron la potencialización de la miel y productos derivados, así como la caña de azúcar y panela para la comercialización regional en las practicas económicas de la población, a partir del proyecto de inversión de la planta de homogenización en la inspección de La Virgen. Por otra parte, es de destacar que una parte de la comunidad rescató sus cualidades de cultivos agrícolas en la potencialización de la producción regional con programas agroturísticos de apicultura, denominado La Ruta de la Miel, mediante la transformación del producto primario en la comercialización de productos en el sector secundario de la economía.

Desde la postulación de (Vázquez-Barquero, 2007), la integración de la comunidad con el gobierno local y departamental, permite que se identifiquen estrategias a desarrollar en los Planes de Desarrollo con el fin inicial de la erradicación de la pobreza, adicionalmente en la aplicación de estrategias, el exalcalde Sierra ratificaba que la población mayoritaria joven debía ingresar a la

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vida económica activa a partir del apoyo a proyectos productivos de agricultura, evitando así la migración a la ciudad. No obstante, desde el atributo No. 20 “afianzamiento de entes territoriales con las políticas entre una relación reciproca de gobernantes y gobernados, realizando así unas acciones de mutuo beneficio” (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012) cuyo cumplimiento es con carencias, se debe a que el reconocimiento de dichas fuentes inmediatas de crecimiento, no emerge desde el desarrollo endógeno local en la comunidad de Quipile, debido a medidas burocráticas de alianzas políticas desde la organización del gobierno municipal partiendo por el alcalde, los miembros del concejo y los líderes comunales.

Desarrollo Territorial Integrado y rural A partir del empoderamiento de las comunidades, la construcción social del territorio induce al desarrollo integrado y rural, así como la connotación de pertenencia al mundo que menciona (Tuan, 2012) a partir del concepto de “topofilia”. Sin embargo, el sentimiento de apego al territorio es relativo a la experiencia de cada habitante, es decir, depende de cómo ha vivido en una época determinada en el municipio, así como algunos llegaron, edificaron y procrearon sus raíces, otros se tuvieron que irse a causa de la violencia que vivió el municipio en la década de los 90. Así pues, en el atributo No. 12 “desde el espíritu, la población trace unos ideales a partir de la revitalización de estructuras sociales y económicas existentes bajo la optimización de los recursos“ (Yory, 2013) cuyo cumplimiento es con carencias, se estima que la situación de violencia fraccionó los ideales de emprendimiento productivo, bajo el estigma social de la guerrilla. Para ello el exalcalde Sierra trabajo en su primer mandato con estrategias desde el

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gobierno nacional con apoyo del orden público y con programas de cultura para cambiar la estigmatización de un “pueblo guerrillero”.

Desde el comportamiento, hábitos y costumbres de la población se han forjado vínculos regionales que aportan al desarrollo de fiestas culturales que integran la productividad y la representación común de gustos artísticos, lo que a su vez potencia la economía de productos locales, pues desde el atributo No. 11 “identificación de la geografía del mercado laboral que localiza los patrones de desplazamiento de la comunidad entre sus lugares de residencia y de trabajo” (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012) cuyo cumplimiento es casi en su totalidad, se destaca además por la infraestructura física como vías colectoras departamentales, la plaza de mercado y polideportivos que han incrementado la promoción de productos y la participación en el deporte mediante campeonatos intermunicipales y representaciones artísticas en ferias y fiestas de carácter regional para el departamento.

Territorios funcionales A partir de la concepción rural del municipio de Quipile, se ha identificado como un territorio rural-profundo en lo que definen (Berdegué, J. y Meynard, F., 2012). Desde el atributo No. 1 “centros urbanos como punto de encuentro para el empleo de población rural que no sea de carácter agrícola, dotándolos de mayores características de crecimiento económico diverso, de equidad con participación política y de reducción de la pobreza” cuyo cumplimiento es con carencias, el territorio rural-profundo de Quipile ha generado una dependencia de bienes y servicios de territorios rural-urbanos en municipios como Facatativá o La Mesa, que por su

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localización, sirven de satélites frente al polo de atracción del área metropolitana de Bogotá, debido a que su producción con dificultades puede dejar de ser diversa por la situación de ruralidad.

Desde la elección popular de alcaldes, en su experiencia como habitantes del municipio, el alcalde y los exalcaldes han identificado dos polos de crecimiento regional dentro del municipio, el primero en la inspección de La Sierra, que por medio de los Planes de Desarrollo se ha invertido en escuelas agropecuarias para la producción y comercialización regional, principalmente con Pulí, Bituima, Vianí y San Juan de Rioseco. Por otra parte, el segundo polo de desarrollo está en la inspección de La Virgen, por sus condiciones geográficas, se desempeña como centro de acopio para la planta de homogenización de la miel, caña de azúcar y panela para municipios como La Mesa, Anapoima y Jerusalén. Lo anterior con el fin de tener un cumplimiento en casi en su totalidad para el atributo No. 5 “gradiente urbano-rural se extiende a partir de lazos y redes alternas de interacción de mercados laborales y de bienes y servicios”. Pues el constructo regional para la población se relaciona en el marco de los territorios funcionales, como una geografía alternativa, según menciona (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012), ya que hay altos grados de interacción económica y social, mediante mercados laborales con sus áreas contiguas, sobre pasando así, lo que menciona (Berdegué, J. y Meynard, F., 2012), a los territorios normativos, es decir a la delimitación político-administrativa de Quipile.

Finalmente, las dimensiones del Plan de Desarrollo Municipal contemplaron implícitamente la mejora y el cumplimiento de los atributos del desarrollo territorial, toda vez que los proyectos de inversión tuvieran un cumplimiento social que, en casos como la Planta de homogenización de la miel y la Plaza de mercado urbano, se contempló el emprendimiento

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productivo como apoyo a las cadenas económicas del municipio y su articulación con redes regionales. Por otra parte, proyectos como el mejoramiento de vivienda y la inclusión de agua potable y saneamiento básico, se rigieron a factores direccionados por las políticas nacionales y departamentales, en cumplimiento con los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Aporte La aplicación de conceptos teóricos del desarrollo territorial, están ligados al caso estudio, debido a su identificación y posible aplicación desde las estrategias y directrices del ordenamiento territorial. Siendo así, el diseño metodológico un aporte a la articulación de las estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial, desde el marco legal, teórico y la visión de los actores locales como administradores del municipio.

Se valida la hipótesis planteada desde la disposición del marco legal, el cual permite manifestar que el ordenamiento territorial es centralista en la manera que el gobierno nacional impone directrices en territorios rurales como el caso de estudio, donde no se aplican del todo y la comunidad local tiende a establecer sus medios económicos en la organización minifundista de cultivos agrícolas. No obstante, los administradores del municipio entrevistados, manifestaron el cumplimiento de la autonomía gubernamental para la toma de decisiones otorgada desde la elección popular de alcaldes, la cual se ve aplacada por la disposición de recursos nacionales y departamentales por su condición de sexta categoría. Por consiguiente, la aplicación de estrategias de desarrollo se basa en la generalidad de atención a población vulnerable.

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La investigación sugiere que los próximos alcaldes tengan la posibilidad de tener una articulación entre las estrategias de desarrollo con las directrices de ordenamiento territorial, por lo que la investigación queda en proceso de validación teórica para su aplicabilidad en el territorio.

Desde el alcance proyectado, se concibe la posibilidad de ulteriores investigaciones que conciban la posibilidad de ejercer el desarrollo y el ordenamiento territorial para el municipio de Quipile y municipios con similares condiciones económicas, sociales, culturales y ambientales.

Como consecuencia, el aporte al conocimiento parte desde las teorías del desarrollo abordadas, cuya contribución conceptual es dada por la similitud y aplicabilidad en el contexto abordado, pues las condiciones territoriales caracterizadas por la ruralidad, infirieron en la selección de teorías. Desde la metodología se resalta el hecho de confrontar tres aspectos: 1) las teorías de desarrollo territorial mencionadas con 2) el marco legal colombiano a partir de leyes e instrumentos de planeación que infieren desde las escalas nacionales, regionales y locales; y con 3) la visión de los actores estratégicos entrevistados desde su posición como administradores del municipio. Lo anterior que como resultado se contrastaron para lograr sintetizar los veintidós (22) atributos del desarrollo territorial con el fin de dar la posibilidad de aplicabilidad en el municipio.

Conclusiones y recomendaciones Desde las directrices de ordenamiento y estrategias de desarrollo territorial para el municipio de Quipile Los instrumentos de planeación del Ordenamiento Territorial incidieron en Quipile en la manera que, desde un principio, el municipio concibió la autonomía territorial a partir de la

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descentralización, pues el primer alcalde por elección popular ha indicado cómo tenía una libertad absoluta en lo administrativo y financiero, por lo que el gobernador de turno no tenía ningún poder administrativo sobre él. Lo anterior propendió a la subsidiariedad y complementariedad de las administraciones posteriores con entes administrativos en las diferentes escalas con el fin de armonizar las políticas de desarrollo y ordenamiento territorial.

Las divisiones eclesiásticas, judiciales, policivas y legales determinaron la organización del territorio de manera diferente, esto se debe a que el territorio y la región es un constructo individual de los intereses del gobierno frente a las condiciones físicas del territorio, pues cada ente determina su ordenamiento territorial local y regional. Desde el ordenamiento territorial erigido por los límites político-administrativos, existe una región construida desde las dinámicas territoriales por la comunidad y las administraciones municipales, apoyándose entre sí con proyectos e intercambio de recursos propios en estrategias a largo y mediano plazo; pero sin la conformación de una figura administrativa, mediante nuevos esquemas asociativos de alianzas y estrategias para que su producción sobrepase los límites político-administrativos en el municipio de Quipile en el marco de una asociación municipal.

A partir del componente rural y la vocación rural del EOT municipal, se estipula que las áreas rurales son dependientes de la cabecera municipal, por lo que la población debe acudir allí para suplir servicios básicos, lo que generó largos desplazamientos y áreas rurales profundas sin atención a servicios básicos. Por otra parte, desde el primer mandato del exalcalde Sierra bajo su Plan de Desarrollo de Quipile 2004-2007, en la parte ambiental propendió a la delimitación catastral de áreas de protección y conservación que previamente no se materializaron. Del mismo

Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional.

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modo, la producción agrícola es el único sustento económico para la población rural, en relación a que el 91% de personas son habitantes rurales, por lo que los parámetros de explotación y producción agropecuaria deben seguir siendo una estrategia organizada y sostenible para los próximos Planes de Desarrollo, mediante la debida delimitación de áreas de producción y conservación.

El gobierno municipal y departamental ha implementado políticas de ordenamiento territorial, en su visión rural como un enfoque económico y social, pero que cumplen una homogeneización de la ruralidad, como la conformación agropecuaria de la caña de azúcar, panela y café del municipio de Quipile. Las políticas nacionales de desarrollo rural están orientadas a la preservación de los minifundios como áreas de producción agropecuaria, apoyando principalmente a los hacendados. Sin embargo, desde las nuevas estrategias para el Plan de Desarrollo de Quipile 2016-2020, se estipula la cosecha y la producción de mercados con el mango o cacao que no necesitan gran extensión de terreno, lo que apoya al hecho de la organización minifundista en el territorio rural que en el futuro podría ser regulada mediante las disposiciones legales para la conformación de Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES) (Ley 1776 de, 2016). Como resultado, según las limitaciones al formular los Planes de gobierno, los alcaldes destacaron que el municipio continúa siendo de sexta categoría, por lo que algunos municipios rurales dispersos aún no cuentan con el fortalecimiento institucional para aplicar las estrategias de ordenamiento territorial direccionadas desde la nación y el departamento.

El decrecimiento poblacional es moderado según las proyecciones de población del DANE para el año 2005, ya que es del 0,96% y en gran medida se debe a la migración de la población

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joven a centros urbanos más grandes en búsqueda de oportunidades, pero ¿qué puede ofrecer el municipio para evitar el decrecimiento poblacional? Potencializar el desarrollo local de manera que los minifundios puedan establecer la organización equitativa de los lotes rurales para los hacendados, evitando los latifundios improductivos o de mayor poder hacendatario, así como la integración o englobe de los mismos para monocultivos, apoyando la idea del alcalde de la vigencia 2016-2019, con nuevos cultivos como el aguacate hass, el mango y el cacao en los programas liderados por la Secretaría de Agricultura Departamental y de la Secretaría Departamental de la Mujer para la inclusión de la mujer en las actividades rurales y su capacitación en actividades en el sector secundario de la economía.

La visión regional del EOT de Quipile, reconoce tres características para fortalecer sus alianzas estratégicas con municipios vecinos, sin embargo, los mandatarios entrevistados aplicaron dos, la primera a partir de la conexión de vías colectoras departamentales y la segunda con la comercialización de productos; por consiguiente, dichas estrategias apoyaron a la potencialización de las inspecciones de La Virgen y La Sierra denominadas como polos de desarrollo. Existe la posibilidad de las asociaciones municipales en el marco de la LOOT (Ley 1454 de, 2011), sin embargo, el municipio de Quipile no lo contempló desde lo legal, debido a los factores políticos, por lo que en los mandatos solo se realizaron desde cooperaciones mutuas y de buena vecindad.

La disposición geográfica de las provincias administrativas del departamento de Cundinamarca relegó a Quipile por estar en un punto de conexión final de la provincia del Tequendama, pero con el potencial de una variedad de pisos térmicos para diferentes cultivos, así como una conexión con municipios de la provincia de Magdalena Centro mediante los mercados

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productivos, el intercambio y la regionalización de productos; así como la presencia de ecosistemas importantes con proyectos ambientales de conservación y manejo liderados por la Corporación Autónoma Regional (CAR) de Cundinamarca con el municipio de Pulí, que sirvieron para establecer alianzas entre la población rural y su producción agropecuaria, como lo expuso el exalcalde Sierra.

Las estrategias de desarrollo territorial para Quipile se establecieron mediante la concepción de desarrollo a partir del progreso socio-económico, dirigidas por el Estado en el marco de la (Ley 152 de, 1994), razón por la cual el municipio de Quipile enmarcó sus Planes de Desarrollo en conceptos como la prosperidad, la visión social, el desarrollo social, el progreso, el cambio y la unión. Bajo los principios de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad entre las entidades de planeación en las diferentes escalas, la administración municipal aplicó los Planes de Desarrollo de manera autónoma como lo expone la ley, y contando con el apoyo de consultorías privadas para su revisión de potencialidades y falencias para cada periodo de gobierno en el corto plazo. Lo anterior generó que las consultorías formularan instrumentos de planificación con estrategias locales homogéneas y que las dimensiones económicas y socio-culturales siguieran contemplando las disposiciones nacionales y no las características locales.

Recomendaciones a partir de la gestión urbana A partir de la metodología implementada para la presente investigación, se destaca el hecho de poder corroborar y acentuar las particularidades que tuvo el municipio caso de estudio frente al tema abordado. No obstante, la gestión urbana puede verse reflejada mediante las acciones e

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intervenciones que cada actor estratégico del territorio haya ejercido para el cumplimiento de metas propuestas desde el inicio de cada mandato. Sin embargo, es de resaltar que las directrices de ordenamiento territorial implantadas desde las disposiciones nacionales deberán estar a cargo en el futuro próximo de las instancias locales regionales que municipios de sexta categoría con características rurales dispongan, entre las que se destaquen teorías de desarrollo territorial locales replicables para cada caso.

La gestión urbana como ejercicio profesional debe hacer apoyo técnico en el componente rural de los instrumentos de planificación de los territorios rurales colombianos, cuyo uno de sus fines sea el diagnóstico de desarrollo territorial, el cual permita establecer directrices y lineamientos para las funciones de las metas en los próximos Planes de Desarrollo y para la nueva generación de los POT modernos, lo cual permita evitar el decrecimiento de la población rural y establecer condiciones dignas para el desarrollo territorial integrado y rural. Por otra parte, la visión prospectiva de los instrumentos de planeación podrá encargarse de la mejora de atributos del desarrollo territorial cuando el concepto de desarrollo tenga más implicaciones que las del progreso socio-económico estipuladas en las directrices nacionales, así como la provisión de herramientas técnicas e instrumentos para que los gestores urbanos puedan ejercer labores de asesoría para la formulación de dichos instrumentos de planeación.

Desde nuevas formas de distribución de estrategias de desarrollo social, en donde el principal interés no es el de la gestión de proyectos de infraestructura, sino de los incentivos a las comunidades para el desarrollo y la coalición en el marco del fortalecimiento de los asentamientos urbanos y rurales, se destacan los comportamientos “topofílicos” de la comunidad local desde la

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teoría del Desarrollo territorial integrado, los cuales tienen como objetivo común de propiciar las capacidades de ser gestoras de su propio desarrollo, a partir de acciones puntuales como en la mejora del medio ambiente y del hábitat, la creación de infraestructura económica en mercados locales y la infraestructura para el bienestar económico y sostenible de la economía de la población, cuyo funcionamiento continuo dependerá de las próximas acciones a realizar por los tomadores de decisiones quienes obran como gestores urbanos de su propio territorio.

Un factor importante para la gestión urbana, consta de tener en cuenta el rol del sector privado como actor del territorio en la implementación de esquemas asociativos, pues esto genera condiciones de desarrollo económico para el municipio, el cual podría reflejarse al momento de la comercialización regional de productos locales. Su participación en escenarios futuros mediante alianzas estratégicas, constará de los instrumentos y disposiciones que el ordenamiento territorial proscriba para que las condiciones se den de manera equitativa entre la población, los actores estratégicos del territorio y los privados.

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Anexos Formato del consentimiento informado de las entrevistas

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Consentimiento informado de entrevista

Día

Mes

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Año

El propósito de esta entrevista abierta tiene como fin complementar el proceso académico de investigación para la tesis de maestría en Gestión Urbana de la Universidad Piloto de Colombia, la cual se denomina “Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional. Caso de estudio, municipio de Quipile, departamento de Cundinamarca”.

Para participar en la entrevista, se le pedirá responder unas preguntas abiertas, por lo que ninguna tiene una respuesta válida, se espera encontrar el punto de vista del entrevistado acerca del tema de investigación. Se llevarán a cabo a partir de una charla informal donde algunas preguntas complementarias se harán en el caso que alguna respuesta requiera profundización.

La participación en este estudio es estrictamente voluntaria. La información que se recoja será confidencial y no se usará para ningún otro propósito fuera de los de esta investigación. Sus respuestas a la entrevista serán anónimas en el caso que así lo desee.

Si tiene alguna duda sobre este proyecto, puede hacer preguntas en cualquier momento durante su participación en él. Igualmente, puede retirarse del proyecto en cualquier momento sin que eso lo perjudique en ninguna forma. Si alguna de las preguntas durante la entrevista le parece incómoda, tiene usted el derecho de hacérselo saber al investigador o de no responderlas.

Agradezco de antemano su participación.

Manifiesto que recibí una explicación clara y completa del objeto del proceso de entrevista y el propósito de su realización. También recibí información sobre la grabación y la forma en que se utilizarán los resultados.

Hago constar que he leído y entendido en su totalidad este documento, por lo que en constancia firmo y acepto su contenido.

FORMATOS FIRMADOS EN ORIGINAL ________________________________ Nombre: C.C. Permanecer como anónimo SI

NO