pesca

Opinión

Dr. César Augusto Lerena

Experto en Atlántico Sur y Pesca, ex Secretario de Estado, ex Secretario de Bienestar Social (Ctes) ex Profesor Universidad UNNE y FASTA, Ex Asesor en la H. Cámara de Diputados y en el Senado de la Nación, autor de 28 libros. Entre ellos: “Malvinas. 1982-2022. Una Gesta Histórica y 40 años de Entrega. Pesca la moneda de cambio” (2021).

La CONVEMAR es considerada por muchos expertos y juristas como la Constitución de los Océanos. Algunos sostienen, que es «uno de los avances del derecho internacional más importantes del siglo XX». Yo entiendo, que la regulación de los límites marítimos, en la que derivó la 3ª Conferencia, minimizó las cuestiones relativas a la sostenibilidad de los recursos favoreciendo a las grandes potencias, que son mayoritariamente quienes pescan a distancia y, las principales actoras de la pesca ilegal (INDNR) y la depredación. La CONVEMAR y el reglamentario Acuerdo de Nueva York, en lo relativo a la sostenibilidad de las especies marinas vivas, establecieron el «cómo», sin definir previamente el «qué» y, modestamente sostengo, que no tienen el rigor científico adecuado para lograr una articulación entre los fenómenos biológicos, insuficientemente estudiados y definidos, a la hora de llevar adelante este contrato, que se ha centrado en la cuestión de límites y el apoderamiento de los recursos naturales y, no, en la sostenibilidad de las especies.

La pesca en alta mar es ilegal. Una interpretación biológica

La pesca ilegal

Se entiende por Pesca ilegal, y con el tecnicismo de INDNR (ilegal, no declarada, no registrada) a aquella que se realiza infringiendo las leyes; cuando no se declaran o se lo hace en forma inexacta las operaciones; cuando no hay control de las capturas y/o desembarcos, porque se realiza sin observadores e inspectores inobjetables o los transbordos se efectúan en el mar; la que recibe subvenciones del Estado de origen, facilitando este tipo de pesca; la pesca olímpica; la pesca de juveniles o de tamaños no autorizados; cuando se utiliza redes con mallas inferiores a las aprobadas para la especie que se trate; cuando se descartan pescados al mar, porque se trata de pesca incidental o no comercial; cuando se sustituyen las especies o se falsean las declaraciones; la que sobreexplota los stocks disponibles o no hay forma de determinarlo; el uso de banderas de conveniencia para evadir controles y penalidades; la que no se conoce el origen ni la trazabilidad de los productos; la que se realiza sin control de las buenas prácticas de pesca; cuando se apropia de recursos de terceros países y/o se afecta a regiones en desarrollo o que en sus economías tienen en este recurso un importante medio de sustento; la que causa contaminación marina; la que se realiza con trabajo esclavo u otras irregularidades. La mayoría de la pesca ilegal se realiza fuera de las ZEE donde no son aplicables multas. Además, la pesca ilegal no se desalienta con leyes que sancionan con multas ya que el valor

de los permisos de pesca es superior a los productos y/o las embarcaciones y, no hay multa que desaliente la reiterada y sostenida pesca ilegal. A pesar de que la CONVEMAR limita la aplicación de sanciones penales a los Estados originales de bandera, hay muchos países que habiendo ratificado la Convención aplican o consideran que debe aplicarse una legislación penal (entre ellas la prisión): Argentina; Brasil; Costa Rica; Chile; México, etc. y la UE, donde varios países (Alemania, España) ratificaron la CONVEMAR, entiende que «las sanciones existentes no son suficientes y debe reforzarse mediante la aplicación de sanciones penales» ya que considera que «la pesca ilegal es una de las mayores amenazas para la explotación sostenible. Países como Colombia, Estados Unidos, Perú y Venezuela, que no firmaron la CONVEMAR, tienen prevista en su legislación la prisión por pesca ilegal. En esta materia la CONVEMAR no es parte de la solución sino del problema.

Definición de los recursos migratorios, altamente migratorios y transzonales

Ni la CONVEMAR, ni el Acuerdo de Nueva York (NY), o la FAO, definen expresamente, qué se entiende por recurso migratorio y/o transzonal. La CONVEMAR tampoco indica la diferencia entre los términos “migratorio” y “altamente migratorio”, denominación esta última inventada por algún técnico, que no solo es imprecisa, sino que carece de consenso científico. La migración, no está relacionada con la distancia que recorre la especie en su ciclo biológico, sino como indican científicos del INIDEP Roux, de la Garza, Piñero y Bertuche «El término migración, en el sentido biológico, refiere, a los movimientos periódicos que algunas especies de animales realizan, desde una región geográfica, y su subsecuente regreso…». El término “transzonal” mencionado más de 50 veces en el Acuerdo de NY no lo menciona ni una sola vez la CONVEMAR. El término “transzonal” podría ser aplicado a una especie que habitualmente migra y también a otra que habita en un espacio limítrofe sin migrar y, la FAO (FIDI) es esclarecedora, al respecto: «las poblaciones transzonales son fundamentalmente “residentes” de las ZEE, es decir, su biomasa global se encuentra, en gran parte, dentro de la ZEE, desbordando unas millas hacia alta mar».

Y esta opinión de la FAO, es muy importante, porque centra el dominio de estos recursos en los Estados ribereños, donde las especies realizan la parte más relevante de su ciclo vital. De ahí que resulta inadmisible, que por el solo hecho de transponer estas especies las 200 millas, los Estados de bandera puedan apropiarse libremente del recurso. A esta altura observo que la Convención se limita a mencionar en el Anexo I a un reducido número de especies como altamente migratorias, dejando afuera a especies migratorias de valioso interés de los Estados ribereños. En la Argentina, el calamar, la merluza común, la merluza negra, el abadejo, etc. lo que no puede interpretarse como un error, sino una clara determinación de la CONVEMAR de no discutir el origen ni la titularidad de los recursos migratorios. Anualmente en el Atlántico Sur entre 350 y 500 buques chinos, españoles, británicos, coreanos y taiwaneses en la alta mar o en el área de Malvinas se apoderan de 1 millón de toneladas originarias de la ZEE Argentina. La FAO, tampoco define, qué entiende por “transzonales o altamente migratorias”, ratificando de que la CONVEMAR no ofrece ninguna definición válida para estas especies, indicando: «que es un caso no previsto explícitamente en la Convención y que las poblaciones transzonales, deben indicarse, no sólo por el nombre de la especie, sino también, por su ubicación específica (por ejemplo, bacalao de los Grandes Bancos)». Esta cuestión debió ser un debate previo a la CONVEMAR, ya que como me referí no se puede establecer el “cómo”, sino se define previamente el “que”. Debatir cuáles son las especies migratorias y de quién es su titularidad debió ser un hecho previo a la Convención, pero, no es de interés de las grandes potencias que pescan a distancia apropiándose de los recursos de los Estados ribereños, como lo hacían en los continentes hace dos siglos atrás. La falta de referencia al total de especies migratorias y, la falta de precisión de los adjetivos específicos y ausencia de aprobación científica de los términos transzonal, altamente migratoria o migratoria, a mi entender, invalidan toda pretensión de aplicar el Acuerdo de NY. En la Argentina, mediante la Ley 24.543 y la 24.922 reivindicó sus derechos sobre estos recursos migratorios, por cuanto la principal etapa vital se realiza en su ZEE. En los recursos de los cursos de aguas marinas, en las aves y otras especies, no hay migración sin regreso al lugar de origen. Incluso, es muy probable, que la especie humana migrante regresaría, si no fuese, porque las condiciones de origen que dieron lugar a la migración suelen mantenerse muy desfavorables. Los buques extranjeros que capturan sin control en alta mar rompen ese ciclo biológico y, como bien refiere el Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO: «los Estados deben aplicar el Criterio de Precaución en la explotación de los recursos, teniendo en cuenta, el hábitat crítico». El caso del calamar patagónico es un ejemplo, ya que inicia su ciclo de vida anual en el área continental de la ZEE, migra al área de Malvinas y a alta mar y regresa al área original del ciclo; por lo cual, su captura fuera de la ZEE no solo dificulta su sostenibilidad, sino que al intervenir en su ecología trófica con otras especies, donde actúa como depredador o presa, afecta al total de las especies con las que interactúa, que en Argentina son centrales en la alimentación, la industria y el empleo. Ello se ratifica en los propios considerandos del Acuerdo de NY, donde destaca, que la depredación se produce por la pesca de alta Mar: «algunos recursos se están explotando en exceso…». Ello deja de manifiesto que es un absurdo biológico admitir una pesca libre en alta mar y, una controlada en ZEE.

La legislación aplicable y la pesca en alta mar

Si bien la CONVEMAR, es importante respecto a la explotación de la plataforma continental, inclusive la extendida; no es suficientemente adecuada a la hora de preservar las especies vivas de la ZEE y alta mar, por aplicarse escasa rigurosidad biológica respecto a la sostenibilidad de los recursos pesqueros migratorios, a punto tal, que la Argentina debió efectuar observaciones (de poco valor práctico porque la Convención no admite reservas) al ratificar en 1995 la CONVEMAR. Así podemos ver, que el artículo 87º de la CONVEMAR indica: «1. La alta mar está abierta a todos los Estados, sean ribereños o sin litoral. La libertad de la alta mar se ejercerá en las condiciones fijadas por esta Convención…»; sin embargo, ésta no fija las normas de sostenibilidad adecuadas y, refiere, reiteradamente, en lo relativo a acordar las capturas en alta mar, a los términos “podrá” o “procurará” (Art. 63º/64º, etc.), lo que le da un carácter facultativo y potestativo y, por lo tanto “opcional” y, no preceptivo, donde referiría a un deber u obligación de acordar. Ello, está absolutamente en línea, con la política de las grandes potencias que, en general, subsidian la pesca en alta mar y, consecuentemente fomentan la pesca ilegal y, no buscan Acuerdos con los Estados ribereños -donde, en su gran mayoría en sus ZEE, se originan los recursos migratorios- debido a que en la CONVEMAR ningún Acuerdo con los Estados ribereños es imperativo para los Estados de Bandera. La libertad de pesca en alta mar no puede ser entendida como irrestricta, sino dando cumplimiento, a las bases aceptadas internacionalmente de sostenibilidad y trazabilidad. Por ello no hay que esperar sostenibilidad de las

especies, mientras las embarcaciones extranjeras extraigan los recursos sin control alguno en alta mar. A mi entender, los buques extranjeros que pescan los recursos migratorios originarios de la ZEE de los Estados ribereños, más allá de las 200 millas, realizan pesca ilegal, conforme argumentos biológicos de sostenibilidad e interrelación de las especies y la interpretación ampliada de la Convención (análisis hermenéutico jurídico y biológico) y, la opinión de la FAO (FIDI) respecto a que «las poblaciones transzonales son fundamentalmente “residentes” de las ZEE…».

La interrelación de las especies entre la ZEE y alta mar

Los artículos 56º, 58º y 62º de la CONVEMAR establecen, que los Estados ribereños en la ZEE tienen «Derechos de soberanía para la conservación y administración de los recursos naturales, teniendo en cuenta los derechos y deberes de los demás Estados…y, los Estados tendrán debidamente en cuenta los derechos y deberes del Estado ribereño…Los reglamentos de los Estados Ribereños deben estar en consonancia con la Convención». Vemos que la Convención establece obligaciones a los Estados Ribereños en la ZEE, lo cual es una injerencia inaceptable sobre un país soberano, en especial cuando no establece prácticamente obligaciones a los Estados de Bandera que pescan en alta mar. Es tendencioso e incongruente. Se trata de “BIOLOGÍA” y, si la CONVEMAR refiere a conservar los recursos, debería legislar con absoluta precisión biológica para la conservación integral (ZEE-ALTA MAR), ya que carece de sentido -existiendo especies migratorias- que se exija (Art. 61º) a los Estados ribereños la determinación de las Capturas Máximas Sostenibles o (Art. 62º) se use en forma óptima sus recursos y, se tenga en cuenta la interdependencia de las poblaciones y, no se evalúe ni se realice ninguna regulación en alta mar. Por otra parte, el dominio del Estado ribereño de un recurso pesquero originario de la ZEE no puede fenecer transitoriamente porque transponga el límite imaginario de las 200 millas y, luego, recuperarlo si regresa a la ZEE. Las especies no entienden de barreras o límites jurídicos. Qué sentido tiene que los Estados ribereños establezcan vedas, zonas de reservas, Áreas Marinas Protegidas en su jurisdicción, si se pierde el dominio de la especie -que se preserva en su desarrollo vital- en manos de buques extranjeros que están en emboscada en alta mar y realizan en este una pesca olímpica ilegal. El Estado ribereño debería evaluar el stock y el esfuerzo pesquero en todas las especies interrelacionadas en la ZEE y ALTA MAR; ya que, de otro modo, resultaría imposible garantizar «la preservación de los recursos vivos de su ZEE…» y, tampoco los supuestos derechos de los Estados de Bandera en la alta mar. Las referidas exigencias de la CONVEMAR a los Estados ribereños no tienen una contraparte similar a los Buques de bandera que pescan en alta mar (Art. 87º); como si los recursos no estuviesen vinculados; no depen-

diesen uno del otro y, no perteneciesen al mismo ecosistema, cuestión que el Preámbulo, el art. 61 inc. 3) y el 243º de la Convención indican que están relacionados y deben tratarse en conjunto. No se puede pretender igualar los derechos de los Estados de Bandera con los Estados Ribereños, ya que son éstos quienes administran los recursos migratorios en para hacer sostenibles las especies no solo en la ZEE y por ende también en alta mar. Tratándose de un único ecosistema (ZEE-ALTA MAR), es fundamental que los Estados ribereños, que tengan capacidad de hacerlo, coordinen una única administración, independientemente de acordar con los Estados de bandera las capturas en alta mar. Hay una prueba biológica incontrastable que avala esta posición: si aquellos países agotasen el recurso en la ZEE, es altamente probable, que se agotarían los recursos en la alta mar. El Art. 6º del Acuerdo de NY refiere al “aprovechamiento óptimo”; al “principio de precaución” y a “los efectos medioambientales”; todas cuestiones que no pueden ser coordinadas por los Estados de Bandera porque los buques que pescan a distancia son comerciales y sus Estados originarios no tienen la información necesaria, capacidad ni voluntad para hacerlo, por algo subsidian estas capturas a distancia. Recordemos, que no es Chile, Perú, México, Argentina u otros países latinoamericanos, quienes pescan en la alta mar en forma subsidiada y sin control alguno, sino que en un 77% de los que pescan son buques que provienen de China, Japón, la Unión Europea (España), Corea del Sur, Taiwán, Gran Bretaña y Rusia, y, todos ellos, se amparan en esta Convención que los protege y que, además de apropiarse -en la mayoría de los casos- de los recursos migratorios de los Estados ribereños, sus embarcaciones reciben 35 mil millones de dólares anuales de subsidios, un monto equivalente al 35% del mercado mundial y, donde el 84% de estos subsidios, van destinados a las grandes compañías pesqueras que disponen de buques congeladores y procesadores, capaces de trasladarse a grandes distancias. Un altísimo monto que supera al de todas las exportaciones pesqueras de Latinoamérica. Una desvergüenza, que pone de manifiesto, la vocación de las grandes potencias de hacerse de los recursos pesqueros, incluso a pérdida, contrario a todas las políticas de la Organización Mundial de Comercio. Los buques pesqueros no depredan en forma autónoma. Son los países que los subsidian y, promueven con ello la pesca ilegal y, la CONVEMAR, reserva a los países de origen de esos buques la sanción penal, que no efectiviza. Esto no es un orden internacional justo y equitativo, como se pregona, ni mucho menos una herramienta eficaz para dar sostenibilidad de los recursos y, en favor de los países en desarrollo, en su gran mayoría productores de materias primas.

La CONVEMAR y las Organizaciones Regionales de Ordenamiento Pesquero

Ni el Tratado de Tordesillas de 1494, donde España y Portugal se repartieron el mar, ni las teorías del siglo XVII, de uso libre del mar (Mare Liberum) del neerlandés HUGO GROCIO, o la que sostenía la posibilidad de apropiarse de territorios marítimos (Mare Clausum) del inglés JOHN SELDEN, avanzaron sobre la explotación de los recursos vivos del mar, de la manera que lo ha hecho la CONVEMAR, donde se reconocen derechos a los Estados de Bandera sobre los recursos pesqueros -que son en la ZEE de dominio de los Estados ribereños- en cuanto transponen la línea imaginaria de las 200 millas, dándole a los países que pescan a distancia la posibilidad de apropiarse “libremente” de un recurso migratorio que no ha completado su ciclo biológico vital, esencial para su supervivencia como especie, instaurando, lo que defino como «mare insustineri» y que necesariamente llevará a la inviabilidad pesquera. Las Organizaciones Regionales de Ordenamiento Pesquero (OROP) profundizan la injerencia de los Estados de Bandera en la administración de los recursos pesqueros en perjuicio de los ribereños, ya que éstos están en minoría en la toma de decisiones y, se les asigna obligaciones inadmisibles en la ZEE (Art. 64º inc. 7 «Los Estados ribereños informarán regularmente a los Estados que pescan en alta mar (…) las medidas que hayan adoptado con respecto a las poblaciones de peces transzonales y altamente migratorios en las zonas que se encuentran bajo su jurisdicción nacional»; aunque, destaco con énfasis, que, al establecer esta obligación, se deja de manifiesto la centralidad del ciclo vital de los recursos en las ZEE, pese a que la CONVEMAR no define la titularidad de los recursos y los consecuentes roles. Además, el Acuerdo de NY se excede respecto a las Disposiciones de la CONVEMAR y, ello, no solo es contrario al propio Acuerdo que en su artículo 4º indica: «Ninguna disposición se entenderá en perjuicio de los derechos, la jurisdicción y las obligaciones de los Estados…», sino que es improcedente limitar los derechos de los Estados ribereños según integren o no las referidas OROP. Tal es el caso de los artículos 8º y 17º «…El Estado que no sea miembro de la Organización no autorizará a los buques de pabellón a realizar operaciones de pesca (…) los Estados ribereños correspondientes cumplirán su obligación de cooperar haciéndose miembros de la organización…etc. lo que impediría, por ejemplo, a los Estados ribereños que no fuesen parte de una OROP, a acordar la pesca con Buques de Bandera en la alta mar. Jurídicamente inadmisible, biológicamente insostenible. Para los Estados ribereños las OROP no son una herramienta adecuada sino se

define previamente y con claridad, la titularidad de los recursos originarios de la ZEE migrados a alta mar. En ese sentido la Argentina en 1995 (Ley 24.543 art. 2º c) al ratificar la CONVEMAR efectuó algunas declaraciones al respecto: «…la Argentina, como Estado ribereño, y los Estados que pesquen esas poblaciones (…) deben acordar las medidas necesarias para la conservación (…) independientemente de ello, interpreta que, para cumplir con la obligación (…) está facultado para adoptar (…) todas las medidas que considere necesarias a tal fin». Solo que la CONVEMAR no admite reservas. Las reglas de la CONVEMAR y del Acuerdo de Nueva York son manifiestamente favorables a los países desarrollados que pescan a distancia- de otro modo, no podría entenderse que, aquellos recursos que son de dominio de los Estados ribereños en la ZEE, al pasar las 200 millas puedan pescarse libremente. Este criterio rompe con la más elemental regla biológica de sostenibilidad y soberanía. Además, y muy importante, las negociaciones dentro de las OROP entre una potencia y un país débil son absolutamente desiguales, donde el primero, puede ejercer una fuerte presión económica sobre el segundo y, terminar la pesca siendo una mera moneda de cambio de intereses económicos o políticos superiores. Los Acuerdos pesqueros de Argentina con la URSS en 1986 y con la Unión Europea (ex CEE) en 1994 fueron una prueba acabada de ello. Por ello, propicio Acuerdos entre Empresas con el aval del Estado y no Acuerdos entre Estados y, aun menos con organizaciones regionales (OROP). Si no hay cuidado de los recursos en la ZEE no habrá recursos en alta mar y si se depreda los recursos en alta mar habrá insostenibilidad de éstos en la ZEE. La dimensión del daño que provoca a los Estados ribereños la pesca en alta mar ilegal es inconmensurable, frente a ello, la incongruencia biológica de la CONVEMAR alarma. Es un instrumento, que no podría pasar un informe técnico de ningún organismo competente que cuide los recursos naturales del planeta. En cualquier caso, no hay regla jurídica moderna que pueda ir en contra de los hechos biológicos, que son naturalmente previos; ni que el dominio de un semoviente (los peces) se pierda por el solo hecho de que los recursos transpongan la línea de las 200 millas; mucho menos, cuando el ciclo vital de esas especies se caracteriza por ser biológicamente migratorias. Y será pesca ilegal, mientras los Estados que pescan en alta mar esas especies migratorias o asociadas no se avengan a acordar con los Estados ribereños esa pesca.