Seguridad aeroportuaria: avances y desafíos

Julia Cordero

Abogada. Politóloga. Máster en Políticas Públicas y Seguridad, Paz y Conflictos Internacionales

El sistema de gestión del ámbito aeroportuario se encuentra sustentado sobre los principios de facilitación y seguridad que rigen en la aviación civil, dentro de los objetivos estratégicos encomendados por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI).

Desde su creación en 1944, esta Organización Internacional tuvo entre sus ejes principales proteger a la actividad aeronáutica de todo acto de interferencia ilícita. Ello se plasmó en un conjunto de normas y recomendaciones que estructuró un sistema de seguridad aeroportuario orientado a evitar la introducción de elementos que podrían poner en riesgo a las aeronaves en vuelo. Con la evolución de la problemática delictiva, principalmente los riesgos asociados al terrorismo, la seguridad de la aviación se transformó en un complejo sistema compuesto por distintas normas y procedimientos aplicables para la protección de los pasajeros, aeronaves, y sus tripulaciones, el personal en tierra, instalaciones y servicios aeroportuarios y usuarios en general. En el plano internacional existen distintos instrumentos normativos para la protección de la actividad aeronáutica y aeroportuaria, que, en gran medida, fueron resultado de la evolución del sistema de aviación civil, inicialmente enfocado en la preocupación por el apoderamiento de aeronaves y cuyo resultado fueron el Convenio sobre las infracciones y otros actos cometidos a bordo de las aeronaves, más conocido como Convenio de Tokio de 1963, y el Convenio de La Haya sobre represión del apoderamiento ilícito de aeronave, en 1970. Al año siguiente se suscribió el Convenio sobre la represión de actos de interferencia contra la seguridad de la aviación civil, con el objeto de prevenir y reprimir actos terroristas en las aeronaves. Este fue ampliado por el Protocolo de Montreal sobre violencia en los aeropuertos en 1988.

Tras los atentados a las Torres Gemelas en septiembre de 2001, y con el consenso internacional de que el sistema de seguridad de la aviación había sido vulnerado en su elemento más crítico, “la aeronave en vuelo”, se produjo un reordenamiento que transformó sustancialmente la dinámica aeroportuaria y fortaleció los controles de acceso. Esto se plasmó finalmente en el Convenio de Beijing para la represión de actos ilícitos relacionados con la seguridad de la aviación civil internacional firmado en 2010. Este Convenio además otorga instrumentos punitivos a los Estados, tipificando por ejemplo el acto de interferencia ilícita.

Por último, el Anexo 17 al Convenio de Aviación Civil Internacional, principal instrumento para guiar a los Estados en sus normas internas en esta materia, contiene las normas, definiciones y prácticas recomendadas sobre protección de la aviación civil internacional contra los actos de interferencia ilícita, y, junto con el Manual de Seguridad de la aviación son enmendados por la OACI periódicamente conforme la evolución de los riesgos y amenazas del sistema. En ese marco, Argentina, como miembro signatario de la OACI, a partir de la sanción de la Ley 26.102, que otorga competencia a la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) en los aeropuertos del Sistema Nacional de Aeropuertos, organizó el sistema a partir de la segmentación de las instalaciones de cada aeropuerto entre las áreas públicas y áreas de seguridad restringida(1) y dentro de esta última, la sectorización de sus diferentes zonas(2). Ello con el objeto de preservar la seguridad pública y de la aviación civil y mantener un flujo de acceso en base al principio de facilitación.

Asimismo, el sistema de protección de la aviación civil impulsado en los distintos instrumentos de la OACI, que incluye además de las aeronaves, la infraestructura, los pasajeros, tripulaciones y personal aeroportuario en general se instrumenta como normativa interna a través del Programa Nacional de Seguridad de la Aviación Civil, que comprende las reglamentaciones y procedimientos para prevenir y conjurar todo acto de interferencia ilícita o vulneración a la seguridad aérea y aeroportuaria en Argentina.

Ahora bien, la estruendosa aparición en el escenario público del grupo terrorista Estado Islámico y la instauración en 2014 de su Califato, ha transformado la dinámica de los actos terroristas, fundamentalmente aquel conocido como terrorismo “low cost”, entre cuyas características se destaca el bajo financiamiento y organización que requieren y el surgimiento de los denominados “lobos solitarios”. Muchas de estos actos terroristas son perpetrados en zonas públicas o de acceso público o no controlado y de alta concurrencia o concentración.

En el sistema de aviación civil, los atentados en los aeropuertos de Bruselas y Estambul en marzo y junio de 2016, en sectores de acceso público, que dejaron un saldo de al menos 30 y 44 fallecidos respectivamente y centenares de heridos, profundizó el debate sobre los instrumentos para prevenir estos sucesos terroristas en zonas de alta afluencia de público y sin controles para su acceso como son las terminales aéreas.

En ese contexto, los cambios introducidos en el Anexo 17 se orientaron a fortalecer los sistemas de intercambio información anticipada entre los Estados, análisis de vulnerabilidades, inspecciones aleatorias de personas que no sean pasajeros y de los objetos que transporten; inspección de vehículos; vigilancia, patrullas tanto en la parte pública como en las zonas de seguridad restringidas e inspección de suministros y el fortalecimiento de los recursos tecnológicos. Claramente todo el sistema de seguridad de la aviación se desarrolló con un objetivo prioritario: proteger las aeronaves, esencialmente, cuando estén en vuelo de cualquier acto que ponga en riesgo su normal operatoria.

Sin embargo, el contexto actual, donde pareciera que los controles impuestos desde 2001 a la fecha han arrojado buenos resultados, dejó a la luz la falencia en relación a los controles sobre el sector público y que implican un riesgo de dimensiones similares a las de una amenaza en vuelo, si consideramos la afluencia de personas en la zona pública de un aeropuerto, donde se concentran pasajeros, acompañantes, tripulaciones, personal de tierra y otros servicios aeroportuarios y público en general. Generalmente los sectores públicos de todos los aeropuertos no cuentan con controles de ingreso, ni registro de vehículos o personas, con la excepción del sistema de CCTV desde donde se realizan tareas de prevención.

Un caso particular representa el aeropuerto de Ben Gurion, en Tel Aviv, donde se implementan distintos filtros de seguridad desde los accesos hasta la terminal aérea: control vehicular, control de ingreso a la terminal a través de escáner, solicitud de documentación personal e interrogatorios aleatorios. Para afrontar estos desafíos debemos asumir que el aeropuerto y el sistema de aviación en general es un ámbito que se caracteriza por la multiagencialidad, en tanto confluyen distintos entidades públicas y privadas con competencias específicas y por ello se deben establecer mecanismos de coordinación estables, ya que toda nueva medida requerirá la participación intersectorial.

En particular, resulta esencial fortalecer el sistema de gestión de riesgos desde una perspectiva intersectorial.

En el ámbito estrictamente seguridad fortalecer las capacidades y herramientas de infraestructura tecnológica, como complemento de la seguridad física y adecuadamente integrada con el sistema de inteligencia criminal con el objeto de anticipar y prevenir los actos ilícitos y fundamentalmente evaluar la evolución de los mismos.

Por último, un aspecto no menor resultaría incorporar a nuestro ordenamiento jurídico penal la tipificación del acto de Interferencia ilícita contra la aviación civil, para un adecuado cumplimiento de las funciones jurisdiccionales que permitan otorgar un reproche penal proporcional.

(1) De acuerdo al art. 6 de la Ley 26.102 el área pública: comprende las áreas del aeropuerto y las instalaciones a la que tiene libre acceso el público no-pasajero, mientras que el área de seguridad restringida: comprende los puntos y las áreas del aeropuerto que pueden ser traspasados o en los que pueden ingresar exclusivamente aquellas personas y/o vehículos que posean autorización otorgada por la autoridad competente.

(2) Sector 1: Área de preembarque, salas de Espera y sector estéril, Sector 2: Área de cargas, Sector 3: Área de mantenimiento y hangares de aeronaves, Sector 4: Área de arribos, Sector 5: Área de plataforma operativa, pistas y campo, Sector 6: Instalaciones de apoyo a la navegación aérea, ACC, Sector 7: Áreas militarizadas.