Ontwerp en Wet

ONTWERP EN WET Onderzoek naar de relatie tussen de Omgevingswet en de rol van het ontwerp

VOORWOORD

INTRODUCTIE ONTWERP EN WET - INLEIDENDE SAMENVATTING

DE STELSELWIJZIGING: MAATSCHAPPELIJKE TRENDS EN DE OMGEVINGSWET

INNOVATIE OP HET GRENSVLAK VAN INSTITUTIONELE VERANDERING, CULTUUR VAN ONTWERPEN EN MAATSCHAPPELIJKE OPGAVEN

STERK LOKAAL POLITIEK KRACHTENVELD VRAAGT OM EEN POLITIEKE OMGEVINGSVISIE EN OM ONTWERP IN DIENST VAN MAATSCHAPPELIJKE AGENDA’S.

INTELLIGENTE OMGEVING VRAAGT OM EEN OMGEVINGSPLAN MET DYNAMISCHE REGELS WAAROP WE SAMEN KUNNEN ONTWERPEN MET PARAMETERS

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

COLOFON

Ontwerp en Wet Onderzoek naar de relatie tussen Ontwerp en de Omgevingswet Een samenwerking van de Leerstoel voor Ontwerp en Overheid (afdeling Stedenbouw) aan de Faculteit Bouwkunde van de TU Delft, en de directies Ruimtelijke Ontwikkeling en Eenvoudig Beter van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu Onderzoeksteam: Jelte Boeijenga, Nina Bohm, Wouter Vanstiphout, Mike Emmerik Eindrapportage Juni 2017

ontwerp en wet

3

1

VOORWOORD

In 2019 treedt de omgevingswet in werking. Hierin worden

de nieuwe context als gevolg van de stelselwijziging, de be-

diverse wetten, een groot aantal Algemene Maatregelen van

langrijkste vragen die de veranderende context oproept, de

Bestuur (AMvB) en ruim 100 Ministeriële regelingen geïn-

relatie met de traditie van ruimtelijk ontwerp in Nederland

tegreerd tot 1 Omgevingswet, 4 AMvB’s en enkele Ministe-

en we beschrijven op welke manier we in dit onderzoek

riële regelingen. Deze nieuwe omgevingswet is erop gericht

op zoek gaan naar kansen die de stelselwijziging met zich

om beslissingen over de inrichting van onze leefomgeving

mee brengt. In het tweede hoofdstuk gaan we nader in op

eenvoudiger en beter te laten verlopen.

een aantal maatschappelijke trends waar de stelselwijziging deel van uitmaakt en ook op reageert. Tevens worden

Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu – hoofdver-

hier de instrumenten die de wet met zich meebrengt be-

antwoordelijk departement voor invoering van de omge-

schreven. Het derde hoofdstuk introduceert twee denklij-

vingswet – heeft begin 2016 aan de leerstoel Ontwerp

nen waarin wordt verkend op welke wijze de ontwerpende

en Overheid (ook wel Design as Politics) aan de Faculteit

discipline kan helpen om de stelselwijziging te laten slagen

Bouwkunde van de TU Delft, gevraagd om de relatie tussen

en de doelen achter de nieuwe wet te operationaliseren.

‘ontwerp en wet’, de stelselwijziging rondom de Omge-

Deze twee denklijnen worden in de laatste twee hoofdstuk-

vingswet en de cultuur van ontwerpen te onderzoeken, in

ken uitgewerkt.

het licht van de ontwikkelingen van de komende jaren. De hoofdvragen bij de start van dit onderzoek waren:

Het onderzoek is uitgevoerd in 2016 door Jelte Boeijenga (onderzoeker), Nina Bohm (assistent-onderzoeker), Wouter

• Wat is de nieuwe context die ontstaat door de stelselwijziging?

Vanstiphout (hoogleraar Ontwerp en Overheid) en Mike Emmerik (onderzoeker Ontwerp en Overheid).

• Wat zijn de veranderende condities, mogelijkheden en kansen die daardoor ontstaan voor opdrachtgevers om

Het onderzoek is begeleid door een begeleidingscommissie

ontwerp in te zetten voor hun ruimtelijke / maatschappe-

bestaande uit vertegenwoordigers van de programmadi-

lijke opgaven?

rectie Eenvoudig Beter en de directie Ruimtelijke Ontwik-

• Welke expertises en instrumenten kan ontwerp, en ont-

keling van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en de

werpend onderzoek, inzetten of moet zij ontwikkelen om

afdeling stedenbouwkunde van de Faculteit Bouwkunde TU

de ambities en waarden die aan de stelselwijziging ten

Delft.

grondslag liggen te operationaliseren?

Voorliggend document is het resultaat van dit onderzoek.

Dit onderzoek is nadrukkelijk geen ex ante evaluatie van de Omgevingswet of de stelselwijziging. Het is een verkennend onderzoek naar kansen die de stelselwijziging biedt en de mogelijkheden die ontwerp en ontwerpend onderzoek kan bieden om – in die nieuwe context – bij te dragen aan de doelen achter de wet. In het eerste hoofdstuk geven we een inleidende samenvatting van het onderzoek. We beschrijven

2

INTRODUCTIE ONTWERP EN WET

Inleidende samenvatting

2.1 EEN LAND IN BEWEGING

gemeente één omgevingsplan zijn vastgesteld waarin alle

en bedrijven, en de verschillende overheden, hebben samen

regels, plannen en verordeningen zijn geïntegreerd. De

de verplichting gekregen om op te letten.

In 2019 gaat in wat wel wordt genoemd de grootste

invoeringswet zorgt weliswaar voor een overgangsperiode

wetswijziging in Nederland sinds Thorbecke. 24 wetten,

waardoor het bestemmingsplan automatisch wordt omge-

Een tweede verschuiving ligt besloten in de doelen die

120 Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB) en ruim

zet in een omgevingsplan, maar dat maakt de opgave niet

de wet formuleert. “Deze wet is […] gericht op het […] a.

100 Ministeriële regelingen gaan op in 1 Omgevingswet, 4

minder groot. En dat is alleen nog maar de formele ‘out-

bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde

AMvB’s en enkele Ministeriële regelingen. ‘Van wirwar aan

put’. De noodzakelijke cultuurverandering om de gewenste

fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en

regels naar alles in één’, zoals het Ministerie aangeeft.1 Het

integratie van beleid op de werkvloer ook voor elkaar te

b. het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de

complete instrumentarium achter de ruimtelijke ordening

krijgen, zal vermoedelijk nog meer tijd in beslag nemen.

fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke

gaat hiermee op de schop. Zo moeten alle gemeenten, provincies en het rijk een nieuwe, integrale Omgevingsvisie opstellen en wordt het Bestemmingsplan vervangen door een Omgevingsplan waarin alle lokale ruimtelijke regelge-

behoeften.”3 Waar in de ‘oude’ Wet ruimtelijke ordening het

2.2 SYSTEEMVERANDERING OF MAATSCHAPPELIJKE TRANSITIE

ving is geïntegreerd.

begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ nog centraal staat, gaat de Omgevingswet over kwaliteit. In de Memorie van Toelichting wordt gesproken over een paradigmawisseling, van bescherming van de fysieke leefomgeving door het weren

Het is evident dat de invoering van de Omgevingswet,

van activiteiten, naar een beleidscyclus waar de zorg voor

Om deze operatie in goede banen te leiden wordt nu al een

de stelselwijziging hieromheen en de implementatie een

de kwaliteit van de leefomgeving centraal staat.4 Daarbij

grote hoeveelheid aan activiteit georganiseerd. Met con-

opgave vormen van ongekende omvang. Waar doen we dit

wordt verondersteld dat alle spelers in de fysieke leefomge-

gressen, roadshows, masterclasses, magazines en video-

voor? De Omgevingswet zelf en de uitgebreide Memorie van

ving hieraan bijdragen; burgers, bedrijven en overheden.5

colleges wordt het land voorbereid op de stelselwijziging.

Toelichting hierop geven handvatten. Een belangrijke veran-

Informatie wordt verspreid via diverse portals; van over-

dering is de “zorgplicht voor eenieder voor de fysieke leef-

Een derde aanwijzing vinden we in de aanleiding voor de

heden, maar ook van adviesbureaus die zichzelf daarmee

omgeving”. Dat betekent dat iedereen, dus ook burgers en

wet, eveneens geformuleerd in de Memorie van Toelichting.

positioneren voor deze flinke groeimarkt. Een veelheid aan

bedrijven, bij activiteiten de zorg voor de leefomgeving in

Hier worden relaties gelegd tussen de ontwikkelingen in de

adviezen, onderzoeken, analyses en opinies verkennen de

acht moet nemen. “Eenieder die weet of redelijkerwijs kan

samenleving, de knelpunten in het omgevingsrecht en de

consequenties en opgaven voor de komende jaren, zo ook

vermoeden dat zijn activiteit nadelige gevolgen kan hebben

verbeterdoelen van de Omgevingswet zelf. De maatschap-

het onderzoek dat u nu leest. Daarnaast wordt op verschil-

voor de fysieke leefomgeving, is verplicht alle maatrege-

pelijke ontwikkelingen worden als uitgangspunt genomen

lende plekken geoefend in voorbeeldprojecten of pilots

len te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden

en vormden aanleiding voor de vernieuwing van het Om-

onder motto’s als ‘houd het Eenvoudig, maakt het Beter’

gevraagd om die gevolgen te voorkomen”, aldus artikel 1.7

gevingsrecht: een groeiende samenhang tussen opgaven,

en ‘nu al eenvoudig beter’.

van de wet.2 Dit lijkt vanzelfsprekend maar dat is het niet.

de transitie naar een duurzame samenleving, toegenomen

Achter deze nieuwe verplichting schuilt een tamelijk radi-

regionale verschillen en de behoefte aan ruimte voor initi-

Na de decentralisaties in de zorg en de sociale zekerheid is

cale omslag. Tot nog toe werd de leefomgeving namelijk be-

atieven vanuit de samenleving. Om deze maatschappelijke

de stelselwijziging in de ruimtelijke ordening de volgende

schermd door ‘beschermende’ wetten en regels te maken.

ontwikkelingen de ruimte te geven, staan een aantal zaken

grote kluif voor lokale en regionale overheden. Zij moeten,

Vaak gaat deze omslag onder de noemer van ‘het terugleg-

in de weg, zo wordt geconstateerd. Een complexe en ver-

net als het rijk, tegen 2019 een omgevingsvisie hebben

gen van de verantwoordelijkheid van de overheid naar de

snipperde regelgeving, een onbalans tussen zekerheid en

vastgesteld waarin de ruimtelijke visie is geïntegreerd met

samenleving’, ‘vertrouwen als uitgangspunt’, of ‘ja, tenzij

dynamiek (bijvoorbeeld verplichtingen om zaken tot achter

de strategische plannen op het gebied van milieu, verkeer

in plaats van nee, mits’. Het is de gedachte dat de overheid

de komma uit te zoeken terwijl er nog slechts sprake is van

en vervoer, natuur en water. Tevens moet straks voor iedere

niet meer overal regels voor hoeft te maken, want burgers

een verkenning) en de bestuurscultuur en kwaliteit van uit-

1 Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Omgevingswet in het kort, april 2016. 2 Omgevingswet, artikel 1.7. Zie ook: Omgevingswet, De belangrijkste veranderingen, MinIenM Juni 2014. 3 Omgevingswet, artikel 1.3. 4 Memorie van Toelichting, p. 7. 5 Memorie van Toelichting, p. 21.

ontwerp en wet

6

EEN LAND IN BEWEGING: ONLINE WEBSITES, PORTALS EN MAGAZINES INFORMATIE OVER DE STELSELWIJZIGING WORDT VERSPREID VIA DIVERSE PORTALS; VAN OVERHEDEN, MAAR OOK VAN ADVIESBUREAUS DIE ZICHZELF DAARMEE POSITIONEREN VOOR DEZE FLINKE GROEIMARKT.

VANUIT DE RIJKSOVERHEID

PILOTS EN VOORBEELDPROJECTEN

VANUIT DE MARKT

• De centrale portal vanuit de intedepartementale pro-

• De Bond van Nederlandse Stedenbouwkundigen en

Private initiatieven die zich zo positioneren voor een nieuwe

grammadirectie ‘Eenvoudig Beter’, verantwoordelijk voor

Planologen voerde regie over 9 pilots voor het maken van

de Omgevingswet: www.omgevingswetportaal.nl

een omgevingsvisie: www.bnsp.nl/pilotsomgevingsvisie

markt: • De Auditu, juridisch adviesbureau was er vroeg bij met

• Van dezelfde club, specifiek gericht op de implementatie: www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl.

• Architectuur Lokaal maakt een website met aan de lopenomgevingsvisie: www.mijnomgevingsvisie.nl

• Themapagina van de Rijksoverheid: www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet

pen/ruimte/omgevingswet/

• Advocatenkantoor Stibbe met de parlementaire geschiedenis van de wet: www.estibbe.com/pgo/

• Talloze voorbeelden van ‘ontslakken, verbeteren, vertrouwen en versnellen’ op www.houdheteenvoudig.nl, een samenwer-

• Kenniscentrum van Rijkswaterstaat: www.infomil.nl/onderwer-

www.omgevingswet.nl

de band voorbeelden, analyses, opinie en nieuws over de

king tussen de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland

• Ingenieurs- en adviesbureau Antea met een eigen themapagina: www.anteagroup.nl/nl/themas/de-omgevingswet

en Bouwen Nederland.

• Werkplaats Omgevingswet met een aanbod van trainin-

• Digitale magazines van het Ministerie van Infrastructuur

• De Vereniging van Nederlandse Gemeenten houdt prak-

en Milieu: www.omgevingswetmagazine.nl en www.nualeenvoudigbeter-

tijkvoorbeelden bij op www.praktijkvoorbeelden.vng.nl/databank/

magazine.nl

ruimte/omgevingsrecht.aspx

gen: www.werkplaatsomgevingswet.nl

ONLINE MAGAZINES MET DOSSIERPAGINA’S: www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/dossiers/dossier-omgevingswet www.romagazine.nl/category/omgevingswet www.gebiedsontwikkeling.nu/?tag=omgevingswet http://www.omgevingswebpro.nl/themadossier/omgevingswet

ontwerp en wet

7

voering (onvoldoende samenwerking, afstemming, kennis

gen. Of, met andere woorden: sterker gericht op het proces

sitie naar een duurzame samenleving volgt ongetwijfeld een

en kunde) worden genoemd als knelpunten.6 Vervolgens

dan op de inhoud. De komende jaren zal de implementatie

kronkelig pad vol onzekerheden en ruimte voor regionale

worden vier ‘verbeterdoelen’ geformuleerd waar de wet

van de stelselwijziging veel aandacht vragen. Sectorale

verschillen kan kracht geven maar ook nieuwe spanningen

concreet gestalte aan moet geven, om de weg vrij te maken

afdelingen gaan niet zomaar samenwerken, daarvoor is een

oproepen. De verbeterdoelen ademen daarentegen een heel

om te werken aan de maatschappelijke doelen:

flinke cultuurverandering noodzakelijk. Het optuigen van

andere geest. Voorspelbaarheid, gebruiksgemak, actief en

• Het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaar-

de digitale infrastructuur die nodig is voor de integratie

flexibel, versnellen en verbeteren dragen allen de suggestie

en toegankelijkheid van alle omgevingsplannen vormt een

van eenvoud in zich. Samengevat zou men kunnen zeggen

van de grootste ICT-projecten van de komende jaren. Met

dat de Omgevingswet het stelsel vereenvoudigt en daarmee

al deze aandacht voor de knelpunten, de verbeterdoelen in

hopelijk ook verbetert, maar wel in een toenemend uitda-

de regelgeving en de operationele uitdagingen, lijkt echter

gende en complexe omgeving.

heid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht; • Het bewerkstelligen van een samenhangende benadering in beleid, besluitvorming en regelgeving; • Het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak; • Het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten.

het risico te bestaan dat we het zicht op de oorspronkelijke maatschappelijke doelen van de Omgevingswet uit het oog verliezen.

7

2.3 ONTWERP ALS PUBLIEK GEZICHT VAN HET OMGEVINGSBELEID

Het is in deze laatste serie van ‘verbeterdoelen’ dat we de

In de triade van maatschappelijke ontwikkelingen, knel-

stelselwijziging en haar voorlopers herkennen. ‘Sneller en

punten in het omgevingsrecht en verbeterdoelen van de

Alle bestaande wetten en regels die door de Omgevingswet

Beter’: de titel van het adviesrapport van de commissie El-

omgevingswet, vallen een aantal zaken op. Aan de ene kant

worden vervangen, hebben betrekking op de ruimte. Of

verding (Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastruc-

reflecteren de benoemde maatschappelijke ontwikkelingen

het nu gaat om regels voor woningen, wegen, spoorwegen,

turele Projecten), die in 2008 in kaart bracht waar het

ieder een bepaalde uitdaging of complexiteit: een groeien-

bodem, water, geluid of lucht, het gaat allemaal over de

misging in de besluitvorming over infrastructuurprojecten;

de samenhang maakt zaken al snel ingewikkelder, de tran-

fysieke leefomgeving. In Nederland is dit een omgeving die

8

een titel die in de jaren daarna ook gebruikt werd voor het figuur 1 / Relaties tussen ontwikkelingen in de samenleving, knelpunten en verbeterdoelen (Memorie van Toelichting, p. 26.).

verbeterprogramma bij het Ministerie van IenM. Of ‘Eenvoudig Beter’: de huidige programmadirectie verantwoordelijk voor de invoering van de Omgevingswet, met het aan-

ONTWIKKELINGEN IN DE SAMENLEVING

VERBETERDOELEN OMGEVINGSWET

KNELPUNTEN IN HET OMGEVINGSRECHT

palende experimentenprogramma ‘Nu al Eenvoudig Beter’.

Ook de samenwerking tussen de Rijksoverheid en Bouwend

Groeiende samenhang

Het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid

Complexe en versnipperde

Nederland hanteert met het programma ‘Houd het eenvou-

tussen opgaven

en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht

regelgeving

Transitie naar duurzame

Het bewerkstelligen van een samenhangende benadering

samenleving

in beleid, besluitvorming en regelgeving

dig, maak het beter’ een vergelijkbare terminologie.

In dit licht valt op dat veel van de lokale voorbeelden en

en dynamiek

experimenten in het kader van de stelselwijziging te scharen zijn onder de categorie ‘vlottrekken’ of ‘ontslakken’

Regionale verschillen

Het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en fexibele aanpak

van projecten en processen. Ze lijken daarmee sterker gericht op de verbeterdoelen van de omgevingswet en het

Behoefte aan ruimte

experimenteren met een nieuw instrumentarium dan op de

voor initiatieven

achterliggende maatschappelijke opgaven en veranderin-

Onbalans tussen zekerheid

Bestuurscultuur en Het versnellen en verbeteren van besluitvorming over

kwaliteit van uitvoering

projecten

6 Memorie van Toelichting, p. 14-18. 7 Memorie van Toelichting, p. 25. 8 Sneller en Beter.

Advies Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten, april 2008.

ontwerp en wet

8

de afgelopen eeuwen collectief is vormgegeven, een omge-

ruimtelijke beelden. Dit heeft een belangrijke rol gespeeld

sitie waarbij nieuwe maatschappelijke opgaven, vernieu-

ving die het resultaat is van gemeenschappelijke inspan-

in de maatschappelijke herkenbaarheid, en daardoor legiti-

wend ruimtelijk ontwerp en institutionele verandering hand

ning en sturing. Of het nu gaat om de vroegste tijd waarin

miteit van een potentieel abstract en legalistisch gebied als

in hand gaan.

bewoners samen een dijk optrokken, de stadsplanning van

omgevingsbeleid. Ontwerp heeft daarmee niet alleen ‘vorm-

de 17e eeuw, de woningcorporaties vanaf het einde van

gegeven’ aan Nederland. Het heeft er ook aan bijgedragen

De relatie tussen ontwerp en wet wordt gevormd en

de 19e eeuw of de nationale ruimtelijke planning vanaf de

dat de omgeving wordt gezien als collectieve waarde en

hervormd op het snijvlak van veranderende wettelijke en

jaren zestig van de vorige eeuw, heel Nederland is op die

niet slecht als een optelsom van individuele belangen. Een

institutionele kaders, nieuwe maatschappelijke opgaven en

manier de afgelopen eeuwen ‘gepland’.

publiek project op de schaal van de buurt, stad, regio of

een zich ontwikkelende cultuur van ontwerpen. De stelsel-

zelfs het hele land. Ontwerp in Nederland geeft daarmee in

wijziging zal het hele institutionele kader rond het omge-

In het hele land is nauwelijks een vierkante meter te vinden

andere woorden het publieke en het culturele gezicht van

vingsrecht, inclusief vele procedures en planvormen op

waarvoor nog nooit een plan is gemaakt. Een ontwerp

de complexe beslissingen die we samen en apart de hele

z’n minst gaan beïnvloeden en zo mogelijk fundamenteel

dus. En aangezien iedere ruimtelijke ingreep vrijwel direct

dag nemen over de inrichting van onze omgeving.

veranderen. Tegelijk dienen zich maatschappelijke opga-

invloed uitoefent op de leefomgeving van anderen, spelen

ven aan met een grote impact op de fysieke leefomgeving.

de wettelijke kaders vanzelfsprekend een grote rol bij dat

Deze vervlechting van ontwerp, regelgeving en collectieve

Daarmee is de noodzaak gegeven om de relatie tussen

ontwerp. Wanneer een bierbrouwerij aan de rivier gevestigd

waarden heeft de afgelopen eeuw gestalte gekregen in de

‘ontwerp’ en ‘wet’ tegen het licht te houden.

is vanwege het schone water en iemand begint stroomop-

innige samenwerking tussen overheden en ontwerpers. Op

waarts een wasserette, is de bierbrouwer daar vanzelfspre-

lokaal schaalniveau is dat de relatie tussen gemeenten en

kend niet blij mee. Een belangrijk deel van het omgevings-

stedenbouwkundig adviesbureaus, gespecialiseerd in het

recht is dan ook gericht op het reguleren van verschillende

maken van bestemmingsplannen die de link vormden tus-

belangen in de ruimte door middel van regels. Specifiek

sen stedenbouwkundig ontwerp en het wettelijk kader. Op

in Nederland zijn die regels altijd verbonden geweest met

provinciale en landelijke schaal kreeg dit vorm door de vele

Dit onderzoek is gestart met de vraag naar de gevolgen

een cultuur van ontwerpen, een cultuur van planning. Een

exercities in ruimtelijk regionaal of landelijk ontwerp die

van de stelselwijziging voor de relatie tussen ontwerp en de

cultuur waarin we de ruimtelijke toedeling van functies niet

een basis vormden voor wettelijke kaders zoals de nota’s

Omgevingswet. Wat zijn de veranderende condities en kan-

alleen hebben benaderd vanuit een juridisch perspectief

ruimtelijke ordening, planologische kernbeslissingen en

sen die ontstaan voor ontwerp in ruimtelijk-maatschappelij-

waarin de afweging tussen verschillende individuele belan-

structuurvisies. Deze relatie tussen ontwerp en omgevings-

ke opgaven? En welke instrumenten moet de ontwerpende

gen centraal staat, maar ook vanuit de gedachte van een

recht is echter niet statisch. Deze heeft zich de afgelopen

discipline inzetten of ontwikkelen om de maatschappelijke

collectief project. Een gezamenlijk project waarin de orde-

jaren sterk ontwikkeld onder invloed van maatschappe-

doelen achter de nieuwe wet te operationaliseren? Via een

ning van de ruimte gestalte gaf aan een maatschappelijke

lijke transities en opgaven. Vijftien à twintig jaar geleden

analyse van de veranderende context, zowel die van de

visie. Wanneer een overheid een plan maakt voor een be-

vertaalde de maatschappelijke opgave op het gebied van

stelselwijziging zelf als de maatschappelijke verandering

paald gebied (een ontwerp dus) en in dat plan bepaalt wat

waterveiligheid zich in zowel institutionele verandering met

waar de Omgevingswet onderdeel van uitmaakt, en de ach-

waar mag gebeuren en onder welke randvoorwaarden, dan

betrekking tot beleid en regelgeving als innovatie in het

terliggende doelen van de wet, mondt dit onderzoek uit in

geeft ontwerp daarmee (mede) vorm aan maatschappelijke

ontwerpvak. Dit heeft er mede toe geleid dat de landschap-

twee aanbevelingen. We constateren dat de stelselwijziging

regels. Vanaf de eerste nota’s voor de ruimtelijke ordening

sontwerper inmiddels ook prima de taal spreekt van de

kansen biedt, door een nieuw wettelijk stelsel in combina-

in de jaren zestig is het Nederlands ruimtelijk beleid altijd

civiel technici en het programmamanagement. Hetzelfde

tie met veranderende maatschappelijke opgaven. Kansen

gepaard gegaan met duidelijke ontwerpstrategieën en

zien we nu bij de ‘early innovators’ rondom de energietran-

om – met behulp van de instrumenten die de wet biedt – de

2.4 OP ZOEK NAAR KANSEN VOOR DE STELSELWIJZIGING

ontwerp en wet

9

uitdagende maar complexe opgaven in de fysieke leefom-

2.5 ONDERZOEKSAANPAK

geving van de komende decennia daadwerkelijk beter op te lossen en vorm te geven.

beredeneren wat er zou kunnen gebeuren, wat er mogelijk zou zijn, welke kansen zouden kunnen ontstaan wanneer

Aan de start van dit onderzoek is een analyse uitgevoerd

verschillende van deze ontwikkelingen samen komen en el-

naar de achterliggende doelen van de Omgevingswet, de

kaar versterken. Deze redeneringen zijn dan ook niet zozeer

Voorwaarde daarvoor lijkt wel dat het spanningsveld tussen

instrumenten van de wet en de nieuwe context die ont-

getest op hun validiteit of waarschijnlijkheid, alswel op hun

de grote complexiteit van de maatschappelijke uitdagingen

staat als gevolg van de stelselwijziging. Door deskresearch

werking of aantrekkingskracht. Met andere woorden: niet

enerzijds en de wens tot een eenvoudiger en beter stelsel

en interviews is een beeld verkregen van de belangrijkste

om zeker te weten of het een bepaalde kant uit gaat, maar

anderzijds in beeld blijft. In die spanning lijkt – sterker dan

maatschappelijke veranderingen en op welke wijze deze

om te verkennen of het een slim idee is om het die kant op

alleen in de ‘verbeterdoelen’ – de daadwerkelijke potentie

samenhangen met de stelselwijziging. Gezien de reikwijd-

te sturen en wat we daarmee zouden willen bereiken.

van de stelselwijziging besloten te liggen. In de twee aan-

te van het onderzoek is gefocust op veranderingen die

bevelingen worden routes uitgewerkt om de komende jaren

samenhangen met de inzet van ontwerp in ruimtelijke ont-

Deze focus heeft ook het vervolgtraject gestuurd: in de

bij de implementatie van de stelselwijziging structureel

wikkelingen. Deze eerste analyse heeft uitgemond in twee

tweede fase van het onderzoek zijn de denklijnen door

aandacht te besteden aan:

denklijnen waarin de verbinding wordt gemaakt tussen de

interviews, gesprekken, expert-meetings, bestudering van

• de inhoudelijke doelen achter de stelselwijziging, de wer-

achterliggende doelen van de stelselwijziging, de verande-

literatuur en praktijkvoorbeelden aangevuld, verrijkt, ge-

kelijke substantie van het begrip kwaliteit, gericht op de

rende maatschappelijke en wettelijke context, een specifiek

amendeerd, versterkt of juist deels ontkracht. De gesprek-

toekomst en de grote maatschappelijke opgaven die op

instrument van de Omgevingswet en strategieën voor ruim-

ken en expert-meetings hadden veelal het karakter van een

ons afkomen (of zich nu al ontrollen);

telijk ontwerp en ontwerpend onderzoek.

brainstorm, een gezamenlijke denkoefening waarin kennis,

• aan het politiek-maatschappelijke proces van het samen

observaties en verkenningen van ‘wat-als-vragen’ elkaar

keuzes maken; de verlegging van verantwoordelijkheden

Deze denklijnen hebben een speculatief karakter. Ze

afwisselden. Door deze methode is vaak niet traceerbaar

naar de samenleving betekent immers niet dat moeilijke

verkennen mogelijkheden en zoeken naar combinaties van

wie of wat de oorspronkelijk bron vormt van een bepaalde

afwegingen niet meer hoeven worden gemaakt;

ontwikkelingen die zicht bieden op kansen. Dit onderzoek

gedachte. Veeleerder is het totaal het resultaat van een (ge-

is dan ook nadrukkelijk geen ex ante evaluatie van de

regisseerd) gezamenlijk denkproces. Dat neemt uiteraard

Omgevingswet of de stelselwijziging. Het is een verkennend

niet weg dat de auteurs volle verantwoordelijkheid nemen

onderzoek naar kansen die de stelselwijziging biedt en de

voor het uiteindelijke resultaat van deze verkenning. Deze

De twee aanbevelingen betreffen beide toepassingen van

mogelijkheden die ontwerp en ontwerpend onderzoek kan

aanpak heeft ook geleid tot een resultaat met een essayis-

de Omgevingswet waarin ruimtelijk ontwerp een belang-

bieden om – in die nieuwe context – bij te dragen aan de

tisch karakter. Het moet worden gelezen als het verslag van

rijke rol kan spelen in het operationaliseren van haar

doelen achter de wet. De stelselwijziging zal de komende

een zoektocht naar mogelijkheden en kansen waarop voort

achterliggende ambities. Daarmee is het tevens een kans

jaren vorm krijgen. Zowel in Algemene Maatregelen van

te denken en te werken valt.

voor innovatie in de ruimtelijk ontwerpdiscipline en om de

Bestuur en Ministeriële regelingen, maar vooral ook in de

relatie tussen ‘ontwerp en wet’ te vernieuwen. Die innovatie

implementatie die voor een groot deel op het bord ligt van

Concreet zijn de voorbeelden gezocht in pilots waar wordt

vindt daarbij niet alleen plaats in het opdrachtnemerschap,

decentrale overheden. Dat betekent ook dat het nog ver-

‘geoefend met de Omgevingswet’ (zie bijvoorbeeld (www.

maar heeft ook betrekking tot het opdrachtgeverschap van

schillende kanten uit kan. In die context moeten de denk-

aandeslagmetdeomgevingswet.nl en www.bnsp.nl/pilotsomgevingsvisie),

(lokaal) bestuur. Daarmee vindt de vernieuwing ook plaats

lijnen dan ook worden begrepen: we hebben zicht op de

projecten die gebruik maken van de Crisis- en herstelwet,

in de evenwichtskunst die altijd moet worden bedreven in

doelen achter de stelselwijziging, we signaleren verschillen-

die zijn verzameld op de website www.houdheteenvoudig.nl en op

die relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer.

de maatschappelijke ontwikkelingen, ontwikkelingen in het

plekken waar ontwerp op een vernieuwende manier wordt

ontwerpvak en kennen het nieuwe instrumentarium van de

ingezet, bijvoorbeeld door andere/nieuwe maatschappelijke

Omgevingswet. Die combinatie maakt het mogelijk om te

opgave, een vernieuwende aanpak binnen ontwerpbureaus

• met ontwerpend onderzoek als een van de instrumenten die daarbij kunnen helpen.

ontwerp en wet

10

of specifieke ambities bij lokaal bestuur. De interviews zijn gehouden met mensen uit de ontwerppraktijk, bij overheden en andere betrokken adviseurs. Halverwege het onderzoek is in een expertmeeting met ca. 15 deelnemers (zie colofon) uit het veld van ontwerp en overheid gereflecteerd op de eerste analyse van de stelselwijziging, de analyse van voorbeeldpraktijken en de denklijnen zoals die zich tot dan toe hadden ontwikkeld. Met de input uit deze expertmeeting zijn de denklijnen aangescherpt en ontwikkeld tot twee voorstellen over hoe de komende jaren gewerkt kan worden aan ‘meer dan een systeemverandering’. In een laatste fase zijn deze voorstellen opnieuw voorgelegd aan twee expertteams, opnieuw met deelnemers uit zowel de ontwerpsector als (lokale) overheid, met dit keer een focus op een specifieke grote maatschappelijke transitie en daarmee ook opgave: de technologische ontwikkelingen in de mobiliteit en de energietransitie. In beide gevallen met natuurlijk een focus op de ruimtelijke effecten hiervan. Door naar de twee denklijnen te kijken door de lens van een specifieke opgave, konden deze opnieuw worden aangescherpt en van voorbeelden worden voorzien.

ontwerp en wet

11

3

DE STELSELWIJZIGING: MAATSCHAPPELIJKE TRENDS EN DE OMGEVINGSWET

3.1 EEN WET VAN ZIJN TIJD

grote infrastructurele werken wilde doorbreken. De com-

welzijn in Nederland te behouden of te versterken. Deze

missie wijst zes aspecten van besluitvorming (thema’s) aan

opgaven zijn niet alleen nieuw, maar hangen ook steeds

De indrukwekkende getallen – van 24 wetten met bij elkaar

die de leidraad vormen voor Sneller & Beter. De invoering

meer met elkaar samen en hebben in toenemende mate

4700 artikelen naar 1 Omgevingswet met 349 artikelen,

van de Crisis- en Herstelwet (Chw) in 2010 bouwt voort op

invloed op het dagelijks leven van steeds meer mensen.

van 60 naar 4 Algemene Maatregelen van Bestuur en het

de adviezen van de commissie Elverding door procedures

De complexiteit neemt toe, en de context van opgaven is

terugdringen van de grote hoeveelheid Ministeriële regelin-

voor infrastructurele projecten in te korten. Aanleiding is

onzekerder en dynamischer. Het einde van de blauwdruk-

gen – laten al zien dat de operatie niet draait om de Omge-

de crisis in de bouw, waar de financiële crisis uit 2008

planning ligt definitief achter ons en ruimtelijke ontwikke-

vingswet alleen. Niet voor niets spreken we van een stelsel-

voor stagnatie van bouwprojecten zorgt. De Chw maakt

ling is een permanent proces geworden van verandering en

wijziging. Hierbij heeft de Omgevingswet zelf het karakter

het mogelijk geplande projecten naar voren te halen, zodat

transformatie.

van een kaderwet, waarvan de inhoudelijke uitwerking voor

bouwbedrijven aan het werk kunnen blijven. De Chw maakt

een belangrijk deel zal geschieden door Algemene Maatre-

het voor het eerst ook mogelijk om van landelijke bouw-

gelen van Bestuur.

voorschriften af te wijken als daar lokaal een goede reden

9

3.2 VERSCHUIVING VAN VERANTWOORDELIJKHEID EN INITIATIEF

voor is. Precies zoals de Omgevingswet dat ook gaat doen.

De stelselwijziging maakt onderdeel uit van een bredere

Uiteindelijk gaat de Crisis- en herstelwet op in de Omge-

De decentralisatie in de ruimtelijke ordening wordt soms in

maatschappelijke ontwikkeling. De omgevingswet veronder-

vingswet. De Omgevingswet beoogt dus niet alleen veran-

een lijn geplaatst met die in de zorg en de sociale zeker-

stelt een gedecentraliseerde en participatieve benadering,

dering, maar is zelf net zo goed product van een verande-

heid van de afgelopen jaren. En daarmee als onderdeel

waarbij burgers, marktpartijen en lokale overheden het ver-

rende maatschappelijke context. Die ‘nieuwe context’ wordt

gepositioneerd van een bredere beweging waarin besluit-

trouwen wordt gegeven hun eigen beslissingen te nemen.

nu al met de dag sterker zichtbaar. Een duidelijk voorbeeld

vorming zo dicht mogelijk bij de burger wordt georgani-

Hiermee reageert de omgevingswet op maatschappelijke

hiervan is de decentralisatie van het ruimtelijk beleid:

seerd. Van deze beweging lijkt inderdaad sprake, maar die

tendensen en vormt ze ook een afspiegeling van thema’s

hoewel duidelijk een van de thema’s die speelt rondom

in de ruimtelijke ordening strekt zich uit over een langere

in het bredere regeringsbeleid. Daarmee is de omgevings-

de Omgevingswet is deze lijn reeds door vorige kabinetten

periode. De eerste stappen werden feitelijk al gezet met de

wet een wet van zijn tijd, die laat zien welke thema’s in

ingezet en wordt tot op zekere hoogte slechts herbevestigd

uitvoering van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra

het eerste kwart van de eenentwintigste eeuw belangrijk

met de Omgevingswet.

(Vinex). Dit was weliswaar een nationale planningsnota,

zijn en welke attitude de politiek daartegenover aanneemt.

maar de uitvoering daarvan werd voor een groot deel al

Decentralisatie en participatie zijn immers dynamieken die

Wanneer we door de oogharen kijken naar de maatschap-

overgelaten aan provincies, gemeenten en marktpartijen.

niet alleen gebeuren, maar die ook op verschillende niveaus

pelijke veranderingen die ten grondslag liggen aan de

Sindsdien zijn een flink aantal verantwoordelijkheden over

worden omarmd en gefaciliteerd door beleid. Het omge-

Omgevingswet, lijken twee transities de hoofdrol te spelen.

het ruimtelijk domein overgedragen aan provincies en

vingsbeleid is daar onderdeel van.

Ten eerste een maatschappelijke transitie, waarbij initiatief

gemeenten.

en verantwoordelijkheid verschuift: van de centrale overheid De laatste jaren is op verschillende manier voorgesorteerd

naar de regionale of lokale overheid, van overheid naar

Tegelijkertijd was er sprake van centralisatie. Op een aantal

op de stelselwijziging. Zo bracht de Commissie Elverding

burgers en bedrijven, maar bijvoorbeeld ook van klassieke

momenten worden de mogelijkheden van hogere overheden

(Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele

marktpartijen naar maatschappelijke organisaties en geor-

om te interveniëren op een lager schaalniveau versterkt,

Projecten) in 2008 in kaart waar het misgaat in de be-

ganiseerde burgers. Waar deze maatschappelijke transitie

waardoor de zeggenschap van gemeenten feitelijk werd

sluitvorming over infrastructuurprojecten. Dit werd gedaan

vooral beschouwt ‘hoe’ we ons als samenleving organise-

ingeperkt.10 Voorbeelden zijn het ‘Nimby-wetje’ in 1994, de

op verzoek van het toenmalige kabinet, dat de traagheid

ren, gaat de tweede transitie meer over ‘wat’ de opgaven

Tracéwet in 2000 en de nieuwe Wet ruimtelijke ordening

waarmee in Nederland besluiten worden genomen over

voor de komende decennia zijn om de welvaart en het

(Wro) in 2008. Parallel zien we de groter wordende invloed

9 Ministerie van Infrastructuur en Milieu, website over Adviesrapport Commissie Elverding (Sneller & Beter) 10 Voor verschillende perspectieven op de (de)centralisatie in de ruimtelijke ordening, zie ook: ‘Essaybundel over decentralisatie ruimtelijk beleid. Drie essays opgesteld op verzoek van de Raden voor de leefomgeving en infrastructuur’, Den Haag 2011.

ontwerp en wet

13

zijn activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de fysievan Europa. Regelgeving ten aanzien van bijvoorbeeld

decentraal – maar burgers, bedrijven en maatschappelijke

ke leefomgeving, is verplicht a) alle maatregelen te nemen

milieu of natuurbescherming komt in toenemende mate uit

organisaties die het initiatief naar zich toetrekken. We zien

die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevraagd om die

Brussel. Dit leidt tot minder regelgeving vanuit Den Haag,

dit over de volle breedte van de maatschappij. Woon-, zorg-

gevolgen te voorkomen b) voor zover die gevolgen niet kunnen

maar zegt de facto niet zoveel over toe- of afnemende be-

en energiecoöperaties schieten als paddenstoelen uit de

worden voorkomen: die gevolgen zoveel mogelijk te beper-

leidsvrijheid op lokaal niveau. Tot slot hebben ook nationale

grond en vormen zo een bottom-up alternatief voor de gro-

ken of ongedaan te maken, c) als die gevolgen onvoldoende

instrumenten en maatregelen van buiten het omgevingsbe-

te instituties. Op verschillende plekken trekken collectieven

kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege te laten voor

leid soms een groot effect op de leefomgeving en hebben

van burgers klassieke overheidstaken naar zich toe, bijvoor-

zover dat redelijkerwijs van hem kan worden gevraagd.”, aldus

deze een indirecte maar flinke invloed op de beleidsvrijheid

beeld het beheer over de groenvoorziening in de wijk. En de

artikel 1.7 van de wet.13 Dit klinkt vanzelfsprekend maar

van lagere overheden. Denk hierbij aan het fiscale regime

oproep om dit breder in de wet te verankeren, geïnspireerd

dat is het toch niet helemaal. Achter deze nieuwe verplich-

dat kantorenleegstand bestendigt, de financiering van ge-

op het Engelse ‘right to challenge’ waarin burgers de zorg

ting schuilt een tamelijk radicale omslag. Tot nog toe gold

meenten die leidt tot een financieel belang bij gebiedsont-

voor de omgeving naar zich toe mogen trekken, vindt weer-

deze verplichting namelijk niet, maar werd de leefomgeving

wikkeling binnen de gemeentegrenzen of de invloed van de

klank. Maar niet alleen op het gebied van beheer en onder-

beschermd door ‘beschermende’ wetten en regels. Met als

hypotheekrenteaftrek op de woningmarkt. Allemaal voor-

houd, op talloze plekken kwam initiatief tot (her)ontwikke-

gevolg dat voor alles wat we willen beschermen, we ook

beelden waarbij de mogelijkheden en onmogelijkheden van

ling de afgelopen jaren niet van grote projectontwikkelaars

beschermende wetten moesten maken. Onder het nieu-

lokaal beleid wel degelijk door het rijk worden beïnvloed,

of overheden maar van bewoners of bedrijven in het gebied

we regime veronderstelt deze zorgplicht dat ook wanneer

bewust of onbewust.11

zelf. Vaak gemotiveerd vanuit een specifiek belang dat is

iets niet per wet is beschermd, je toch verplicht bent om

verweven met nabijheid en eigenaarschap in plaats van

eventuele nadelige gevolgen te voorkomen. Met deze expli-

rendement of juist een algemeen publiek belang.

ciete wijziging van de wet wordt uitvoering gegeven aan de

Direct bij de start van dit onderzoek barstten discussies

principes van ‘het terugleggen van de verantwoordelijkheid

los over windmolenparken, kustbebouwing en milieuzones, met de centrale en decentrale overheden in verschillende

De stelselwijziging rond de Omgevingswet speelt nadrukke-

van de overheid naar de samenleving’, ‘vertrouwen als

posities. Bij de windmolenparken zien we sterke sturing

lijk in op deze tendensen. Sterker: in de memorie van toe-

uitgangspunt’, of ‘ja, tenzij in plaats van nee, mits’. De ge-

vanuit het Rijk, wat in sommige gevallen heeft geleid tot

lichting op de wet wordt het mogelijk maken van dergelijke

dachte is dat de overheid niet meer overal regels voor hoeft

maatschappelijk verzet als gevolg. Bij de discussie over de

ontwikkelingen beschreven als belangrijke aanleiding en

te maken, want burgers en bedrijven, en de verschillende

bebouwing in gevoelige kustzones suggereerde de minister

motivatie voor de wetswijziging. De Omgevingswet is daar-

overheden, hebben samen de verplichting gekregen om op

dat gemeenten daar zelf over moesten gaan, maar kwam

mee volgend op maatschappelijke tendensen, omarmt deze

te letten.

daar onder druk van de Tweede Kamer op terug. En even

en verheft ze feitelijk tot haar sturingsfilosofie. Dit krijgt op

eerder sprak de Tweede Kamer zich met een meerderheid

een aantal specifieke manieren gestalte.

DEREGULERING EN GROTERE AFWEGINGSRUIMTE De grotere verantwoordelijkheid voor het regionale en

uit voor een motie van de VVD tegen de milieuzones in de steden, maar moest de minister laten weten dat gemeen-

ZORGPLICHT VOOR EEN IEDER

lokale bestuur krijgt met de Omgevingswet gestalte door

ten hier echt zelf over gaan. Kortom: de al dan niet toene-

Artikel 1.6 van de Omgevingswet, het eerste artikel na de

het afschaffen van landelijke regels en vooral een grotere

mende beleidsvrijheid op lokaal niveau lijkt niet alleen een

begripsbepalingen, doelen en toepassingsgebieden, luidt:

ruimte voor het lokale bestuur om zelf een afweging te ma-

kwestie van wettelijk stelsel, maar evenzeer van politieke

“Een ieder draagt voldoende zorg voor de fysieke leefomge-

ken. Aan de formele bevoegdheden en verhoudingen tussen

wil en maatschappelijke dynamiek.

ving.”

gemeenten, waterschappen, provincies en rijk wordt niet of

12

Dat klinkt eenvoudig maar is toch een noviteit.

Het betekent dat iedereen, dus ook burgers en bedrijven,

nauwelijks getornd. Een aantal landelijke regels wordt afge-

En tegelijk treedt een heel andere verschuiving op. In

bij activiteiten de zorg voor de leefomgeving in acht moet

schaft, vooral met betrekking tot horeca, sportfaciliteiten,

toenemende mate zijn het niet overheden – centraal of

nemen. “Eenieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat

detailhandel, bouwmarkten, onderwijs- en kantoorgebou-

11 Rienk Kuiper, Verkenning omgevingsopgaven voor de Nationale Omgevingsvisie, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag, 2016, p 56-58. 12 Omgevingswet, artikel 1.6,. Zie ook: Omgevingswet, De belangrijkste veranderingen, MinIenM Juni 2014. 13 Omgevingswet, artikel 1.7

ontwerp en wet

14

wen: allemaal activiteiten waarbij de lokale situatie bepa-

integrale, gebiedsgerichte benadering waarbij gebiedskwali-

Op welke manier deze participatie moet plaatsvinden is

lend is. 14 Zo vindt men het niet meer nodig om vanuit Den

teiten moeten worden gedefinieerd voor bijvoorbeeld lucht,

niet vastgelegd, juist om te voorkomen dat participatie een

Haag te bepalen tot hoe laat de verlichting op het lokale

geluid, geur, water en natuur. De gemeente moet zichzelf

afvinklijstje wordt. Het gaat om een actieve rol en houding

tennisveld moet branden.

in haar Omgevingsvisie en Omgevingsplan ook voldoende

van de overheid.17 In de wet is vooral vastgelegd dát het

mogelijkheden geven om aan de knoppen te draaien om

moet gebeuren. Zo moeten gemeenten bij het vaststellen

Een meer fundamentele wijziging betreft de grotere

die gewenste kwaliteit te behalen. Gebiedsoverschrijdende

van een visie, programma of omgevingsplan aangeven

ruimte die het lokaal bestuur krijgt om – temidden van

zaken vragen om een programmatische benadering en

hoe burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties

alle normen en regels – een eigen afweging te maken. De

daarvoor moet samengewerkt worden met andere overhe-

worden betrokken bij de besluitvorming. Het is de gedachte

combinatie van sectorale regels en normen – ieder bedacht

den. Tot slot signaleert de VNG dat een nieuw samenspel

dat dit lokale overheden dwingt om na te denken en zelf te

vanuit de de bescherming van dat sectorale belang – leidt

en meer dialoog tussen gemeenten en provincies nodig is

formuleren op welke manier ze dit wil organiseren. Hetzelf-

nu soms tot een ingewikkeld pakket van eisen waardoor

voor een integrale visie op ontwikkeling, gebruik en beheer

de geldt voor andere initiatiefnemers; ook private partij-

ontwikkelingen vastlopen. Onder de Omgevingswet wor-

van gebieden.

en, waar steeds vaker het initiatief vandaan zal komen,

den normen zo veel mogelijk gebiedsgericht geformuleerd

moeten straks bij de aanvraag van een omgevingsvergun-

in plaats van object- of functiegericht. Daarbij geldt een

PARTICIPATIE

ning aangeven op welke manier de participatie is geregeld.

basisbeschermingsnorm met een bandbreedte voor de mo-

Het doel om burgers, bedrijven en maatschappelijke orga-

Hiermee maakt de Omgevingswet het organiseren van het

gelijkheid om daarvan af te wijken op lokaal niveau. Kleine

nisaties vroegtijdig te betrekken bij plannen en projecten

gesprek over de leefomgeving tot een brede maatschap-

afwijkingen ten opzichte van de norm worden daarnaast

speelt door de hele stelselwijziging een fundamentele rol.

pelijke verantwoordelijkheid, in plaats van een exclusieve

toegestaan, waardoor een hele ontwikkeling niet meer

De Nota van Toelichting op het Ontwerp Omgevingsbesluit

verantwoordelijkheid van de overheid. Tegelijk waarschuwt

zo snel zal sneuvelen op een halve decibel of microgram

signaleert dat de manier waarop de maatschappij be-

het Sociaal en Cultuur Planbureau voor al te hoge verwach-

teveel. Bovendien hoeft niet meer voor alles onomstotelijk

trokken is bij besluitvorming over de fysieke leefomgeving

tingen: “Er wordt een steeds groter beroep op mensen

bewezen te worden dat wordt voldaan aan de rijksnormen.

verandert.

gedaan om meer te werken, te zorgen en allerlei taken te

Ook is het mogelijk om tijdelijk grotere afwijkingen toe

vinden en groeperen zich sneller rond bepaalde thema’s.

combineren, en nu ook ten aanzien van de leefomgeving.

te staan. En bij globale plannen – prettig voor de organi-

Dit leidt in sommige gevallen tot een grote tegenkracht

Niet iedereen heeft de tijd, kennis en middelen om dit te

sche ontwikkeling van een plan – is het voldoende om op

waarbij veelal de digitale media wordt gebruikt om zowel

doen.”

hoofdlijnen aannemelijk te maken dat voldaan wordt aan

de publieke opinie als de politiek te beïnvloeden. Tegelijk

patie en representatie: wanneer (publieke) besluitvorming

de normen. Deze maatregelen moeten het niet alleen voor

zijn de afgelopen jaren vele nieuwe en actieve vormen van

steeds sterker wordt beïnvloed door een beperkte – niet per

gemeenten makkelijker maken om eigen lokaal beleid te

participatie beproefd, van raadspanels, ontwerpateliers,

se representatieve – groep actievelingen, in hoeverre is dan

voeren, maar moeten het ook voor initiatiefnemers eenvou-

stadsgesprekken tot internetconsultaties. Op veel plekken

daadwerkelijk rekening gehouden met de belangen van de

diger maken om iets van de grond te krijgen. Door eenvou-

wordt het maatschappelijke gesprek dus eerder en profes-

bredere bevolking?

digere en overzichtelijke wetgeving kunnen initiatieven uit

sioneler gevoerd. De Omgevingswet beoogt nadrukkelijk

onverwachte hoek sneller gestalte krijgen.

deze laatste trend te versterken met als achterliggende

16

Burgers zijn mondiger, weten elkaar sneller te

18

Zij wijst dan ook op de spanning tussen partici-

3.3 COMPLEXITEIT EN ONZEKERHEID

idee dat vroegtijdige participatie zorgt voor minder weerDe Vereniging van Nederlands Gemeenten signaleert wel

stand achteraf.

Niet alleen de wijze waarop we ons als samenleving orga-

een aantal condities om de voordelen van die grotere afwe-

niseren, de manier waarop we afspraken maken en invloed

gingsruimte ook te halen.

uitoefenen, verandert; ook de feitelijke opgaven veranderen.

15

Het vraagt van gemeenten een

14 Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Wat verandert er m.b.t. algemene regels?, Website Omgevingswetportaal. 15 Vereniging Nederlandse Gemeenten, Bestuurlijke afwegingsruimte in de Omgevingswet, februari 2015. 16 Nota van Toelichting bij het Ontwerp Omgevingsbesluit, p. 57. Over het Omgevingsbesluit zie ook hieronder bij ‘Instrumenten van de Omgevingswet: Algemene rijksregels: de AMvB’s. 17 Idem, p. 58-59. 18 Andries van den Broek et.al., Niet buiten de burger rekenen!, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag 2016.

ontwerp en wet

15

Nationale en mondiale transities maken dat de opgaven

De verbouwing betekent ook dat steeds onzekerder is waar

is echter beperkt. Het belang van een integrale aanpak,

voor het fysieke domein er de komende decennia anders

het initiatief vandaan komt, en wannéer dat komt. Ook

inhoudelijke samenhang en het afwegen van verschillende

uitzien. De transitie naar een duurzame samenleving komt

hier helpt de vergelijking met de nieuwbouwwijk. Daarbij

belangen wordt benadrukt, zonder dat duidelijk wordt of

nog maar net op gang. De verandering van het klimaat

kunnen we dat initiatief immers organiseren, en wel vanuit

en hoe die nieuwe opgave ook vraagt om een nieuw instru-

zorgt voor een ingrijpende opgave op het gebied van de

de overheid. Het programma van eisen wordt zodanig

mentarium.21

waterhuishouding en energievoorziening. Duidelijk is dat

vormgegeven dat het aansluit op de marktvraag, er een

wanneer Nederland aan z’n internationale verplichtingen

verdienmodel ontstaat voor grote projectontwikkelaars en

KWALITEIT IN PLAATS VAN ORDENING

wil voldoen en de omschakeling wil maken naar een nage-

investeerders en het aansluit op de doelstelling van wo-

Waar in de ‘oude’ Wet ruimtelijke ordening het begrip ‘goe-

noeg volledig duurzame, hernieuwbare energievoorziening,

ningcorporaties. Op die manier worden randvoorwaarden

de ruimtelijke ordening’ nog centraal staat, gaat de Omge-

dit de komende decennia een grote impact zal hebben op

gecreëerd voor een te regisseren proces. Bij de verbou-

vingswet over kwaliteit: “Deze wet is […] gericht op het […]

stad en land. Het energiezuinig maken van de gebouwde

wing van de stad, de transformatie en herbestemming van

a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde

omgeving stelt ons voor een verbouwingsoperatie die z’n

gebouwen moet dit proces overal opnieuw worden uitgevon-

fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit

weerga niet kent. Het opwekken van hernieuwbare energie

den. Betrokken partijen zijn overal anders en het initiatief

[…].” 22 Deze kwaliteit krijgt zijn uitwerking in het begrip

zal vrijwel overal in het land zichtbare gevolgen hebben op

komt vrijwel altijd uit onverwachte hoek en op een onbe-

omgevingswaarde. Van het milieurecht afgeleid, waarbij

het landschap. Met deze nieuwe infrastructuur zijn de ko-

waakt moment. Tot slot is de opgave overal anders. Niet

omgevingswaarden bijvoorbeeld worden gebruikt om de

mende decennia vele miljarden per jaar aan investeringen

langer is er sprake van een bevolkingsgroei die overal in het

(minimum)kwaliteit van de lucht of de bodem te bepalen,

gemoeid; investeringen die grotendeels hun sporen zullen

land leidt tot een vergelijkbare bouwopgave. De komende

wordt dit begrip onder de Omgevingswet verbreed. Het

achterlaten in de fysieke omgeving.

decennia zal op de ene plek de bevolking juist krimpen en

wordt bijvoorbeeld mogelijk om in het Omgevingsplan om-

op andere plekken nog fors groeien. Grote regionale ver-

gevingswaarden vast te stellen. Door het integrale karakter

Waar de tweede helft van de twintigste eeuw in het teken

schillen dus, die vragen om andere strategieën en oplossin-

van het Omgevingsplan kunnen deze waarden vervolgens

stond van sterke bevolkingsgroei en grootschalige uitbrei-

gen. Deze ontwikkelingen zien we op verschillende manier

overal betrekking op hebben, tot en met de architectoni-

ding – met navenante vormen van planning – zullen we in

terugkomen in de Omgevingswet.

sche kwaliteit van de bebouwing. De verschuiving van ‘een

de eerste helft van de eenentwintigste eeuw vooral werken

goede ruimtelijke ordening’ naar ‘een goede kwaliteit’

aan de transformatie van de bestaande stad. Deze ver-

DUURZAME SAMENLEVING

als doel van de Omgevingswet sluit aan bij de hierboven

schuiving van opgave is de afgelopen tien jaar al duidelijk

De transitie naar een duurzame samenleving wordt expli-

geschetste veranderingen. Wanneer opgaven sterker met

zichtbaar geworden. De verbouwing van het bestaande

ciet genoemd in de aanleiding voor het wetsvoorstel. “De

elkaar zijn verbonden en moeilijk is te voorspellen waar

betekent vrijwel altijd ook een grotere impact voor talloze

cultuur van ‘groei dankzij uitputting’ brengt cumulatieve of

het initiatief vandaan zal komen, volstaat het klassieke

mensen tijdens die verbouwing. Zo goed als je meer last

sluimerende gevolgen met zich mee, ook al zijn de lokale

‘ordenen’ van functies niet meer. Want vaak zullen we nog

heb van een verbouwing van je huis terwijl je er woont dan

gevolgen soms acceptabel. Nationaal en internationaal

helemaal niet weten wat de toekomst van een bepaald ge-

van de nieuwbouw even verderop, raakt de verbouwing van

groeit het besef dat deze cultuur moet transformeren

bied zal bepalen. In die context ligt het vaststellen van een

buurt, wijk en stad onvermijdelijk aan meer belangen dan

naar een cultuur van groei waarbij niet méér waarde wordt

bepaalde kwaliteit meer voor de hand. Dan is het resultaat

de realisatie van de nieuwbouwwijk aan de rand van de

onttrokken dan er wordt gecreëerd.”19 In de wet zelf krijgt

misschien heel erg ongeordend, maar wel goed.

stad. De opgave wordt dus complexer, bestaat uit deelop-

dit vorm meteen in artikel 1.3: “de wet is ’met het oog

gaven die sterker met elkaar samenhangen en die invloed

op duurzame ontwikkeling’ gericht op …” – en dan volgen

INTEGRALITEIT

hebben op het dagelijks leven van steeds meer mensen.

de maatschappelijke doelen van de wet.

Een van de grootste veranderingen die de stelselwijziging

20

De uitwerking

van het begrip duurzaamheid in regels en instrumenten

beoogt is integraliteit. Complexere en meer samenhan-

19 Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet, p. 12. 20 Omgevingswet, artikel 1.3.. 21 Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet, p. 279-283. 22 Omgevingswet, artikel 1.3..

ontwerp en wet

16

gende uitdagingen vragen om integrale plannen en oplos-

2.4 INSTRUMENTEN VAN DE OMGEVINGSWET

singen, zo is de logische gedachte. Een groot deel van de stelselwijziging richt zich dan ook op het bij elkaar brengen van de talloze verschillende sectorale wetten en regelge-

In de Omgevingswet zelf worden eigenlijk nauwelijks regels

Op drie bestuurlijke niveaus wordt het verplicht om een

ving. Zowel in de Omgevingswet en de Algemene Maatrege-

vastgelegd. De wet heeft de vorm van een kaderwet en

omgevingsvisie op te stellen. In 2019 zijn er dus 403 visies

len van Bestuur zelf, die respectievelijk door het parlement

beschrijft vooral op welke manier dat vastleggen van regels

(390 gemeentelijke, 12 provinciale en 1 nationale visie)

en het kabinet worden vastgesteld, als ook op provinciaal

moet gebeuren. Daadwerkelijke invulling van de wet ge-

voor de fysieke leefomgeving in Nederland.24 Die 403 om-

en gemeentelijk niveau. Door te bepalen dat lokale over-

beurt door middel van Algemene Maatregelen van Bestuur.

gevingsvisies komen in de plaats van de huidige structuur-

heden één Omgevingsvisie en één Omgevingsplan moeten

De rijksoverheid, de provincies, waterschappen en gemeen-

visies, delen van de natuurvisie, nationale en provinciale

maken waarin al het beleid en alle regelgeving bij elkaar

ten krijgen ieder een set van instrumenten waarmee zij

waterplannen, verkeers- en vervoerplannen en milieube-

komt, dwingt de Omgevingswet die integrale benadering

kunnen vaststellen wat zij zelf voor ogen hebben, op welke

leidsplannen.

ook af naar lagere overheden. Althans, in theorie. De

manier die plannen worden uitgevoerd, wat de regels zijn

overgang van sectoraal denken naar een integrale besluit-

voor initiatieven vanuit de samenleving en op welke ma-

Integraal is het adagium. De Memorie van Toelichting

vorming is vermoedelijk een van de lastigste opgaven die

nier daarvoor een vergunning wordt verleend. Zoals in de

op het wetsvoorstel: “De omgevingsvisie richt zich op de

de nieuwe Omgevingswet aan overheden meegeeft. Het is

afgelopen jaren het aantal wetten enorm was uitgedijd, zo

fysieke leefomgeving als geheel, zodat deze in samen-

dan ook niet voor niets dat hier een overgangsperiode voor

waren er ook een flinke hoeveelheid instrumenten ontstaan.

hang wordt beschouwd in de complexe dynamiek van de

is ingesteld. Sectorale beleidsafdelingen die vroeger ieder

Met de stelselwijziging wordt dat aantal teruggebracht naar

moderne maatschappij. De visievorming op verschillende

hun eigen gang konden gaan, moeten nu gaan samen-

zes stuks.23

terreinen zoals ruimtelijke ontwikkeling, verkeer en vervoer,

werken om een omgevingsplan te maken. Dat is voor veel

water, milieu, natuur, gebruik van natuurlijke hulpbron-

gemeente een grote overgang, die niet met de invoering van

nen en cultureel erfgoed wordt in de omgevingsvisie niet

een nieuwe wet gegarandeerd wordt. Dat vergt een cultuur-

1. OMGEVINGSVISIE

verandering die waarschijnlijk tijd zal kosten.

Een samenhangend, strategisch plan voor de leefomgeving.

Zo worden in een vroegtijdig stadium mogelijk strijdige of

De omgevingsvisie is het nieuwe instrument van gemeen-

juist meekoppelende ontwikkelingen met elkaar in verband

ten, provincies en het rijk om de ontwikkelrichting van de

gebracht.”

alleen samengevoegd, maar ook met elkaar verbonden.

25

fysieke leefomgeving voor de lange termijn vast te leggen.

Het is een politiek bestuurlijk document waarin de overheid

Behalve de integraliteit stelt de Wet beperkte eisen aan de

een uitspraak doet over de ontwikkelingsrichting van haar

omgevingsvisie. Het moet er één zijn voor ieder bestuurs-

territorium. Structuurvisies hoeven dan ook niet te worden

orgaan. Daarmee wordt voorkomen dat in de loop der tijd

afgestemd op elkaar; in theorie mag die van een gemeen-

toch weer allerlei andere (sectorale, mogelijk tegenstrijdi-

te strijdig zijn met die van de provincie. De visie is alleen

ge) visies worden ontwikkeld.26 Een tweede vereiste is dat

geldig voor de overheid die haar vaststelt.

de omgevingsvisie moet ingaan op de sturingsfilosofie: wat

23 Voor de beschrijvingen van de instrumenten is gebruik gemaakt van: Ministerie van Infrastructuur en Milieu, De zes instrumenten van de Omgevingswet, juni 2014. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Omgevingswet. ‘Ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit’, juni 2014. Stibbe, Bundel ‘Op weg naar de Omgevingswet’, Stibbeblog, 2 november 2015. Tweede Kamer 2010-2011, 31 953, nr. 40. Kabinetsnotitie Stelselwijziging Omgevingsrecht. Bijlage 1: Overzicht van te integreren wetten en rechtsfiguren in de Omgevingswet. 24 Het instrument van de Omgevingsvisie geldt niet voor Waterschappen. Dat lijkt ook logisch gezien het integrale karakter van de omgevingsvisie. 25 Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet, p. 51.

26 Idem, p. 114. 27‑ Idem, p. 51.

2.4 INSTRUMENTEN VAN DE OMGEVINGSWET is de eigen rol bij de realisatie van de visie en wat is de

omgevingsplan (voorheen bestemmingsplan), voor water-

Op dit moment wordt onder de noemer van het ‘bestem-

voorziene rol van anderen.

schappen de waterschapsverordening (voorheen bekend als

mingsplan met verbrede reikwijdte’, mogelijk gemaakt

de vorm van de omgevingsvisie niet in de wet gedefinieerd.

de keur) en voor provincies de provinciale omgevingsveror-

door de Crisis- en herstelwet, al geëxperimenteerd met het

Er verder geen verplichte inhoudsopgave en geen verplichte

dening.

omgevingsplan. Hiermee kan bijvoorbeeld:

27

Maar dat is het ook; verder is

vorm.

2. PLAN OF PROGRAMMA

• de looptijd van het bestemmingsplan worden verlengd

GEMEENTELIJK OMGEVINGSPLAN In het Omgevingsplan van de gemeente komen straks alle

van 10 naar 20 jaar; • een voorlopige bestemming worden gegeven van 10 in

De lijnen die in een omgevingsvisie worden uitgestippeld,

regels bij elkaar. De opvolger van het bestemmingsplan,

worden geconcretiseerd in plannen en programma’s. Met

maar wel zodanig dat alle andere regels daarin zijn opge-

een ‘plan of ‘programma’ wordt hetzelfde bedoeld: De

nomen. Waar het bestemmingsplan gaat over ‘een goede

uitwerking van beleid voor de bescherming, beheer, ontwik-

ruimtelijke ordening’, gaat het nieuwe omgevingsplan over

keling, gebruik of het behoud van de fysieke leefomgeving

‘regels voor de fysieke leefomgeving’. En al die regels moe-

in concrete maatregelen. Dit geldt voor het rijk, provincies,

ten met ‘één muisklik’ toegankelijk worden voor iedereen.

waterschappen en gemeenten. Waar de omgevingsvisie

De belangrijkste verandering is wellicht dat voortaan alle

Maar ook mogelijkheden om (tijdelijk) van de normen af te

staat voor integraliteit, gaat het bij het programma om

regels met een ruimtelijke component worden opgenomen

wijken, meer kwalitatieve normen en regels voor de exploi-

slagvaardigheid. De doelen in de omgevingsvisie worden

in het omgevingsplan, bijvoorbeeld over milieu, water,

tatie worden onderdeel van het omgevingsplan.

daarom geconcretiseerd in sectorale programma’s of pro-

(kappen van) bomen, cultureel erfgoed, reclame, welstand,

gramma’s voor deelgebieden.

afval, parkeren en evenementen. Waar op dit moment al

PROVINCIALE OMGEVINGSVERORDENING

die regels nog verspreid zijn over verschillende bestem-

Ook voor de provincies geldt dat zij al hun regelgeving

De EU verplicht tot het maken van bepaalde programma’s,

mingsplannen en verschillende verordeningen (denk aan

moeten integreren in één document. Denk aan de provin-

bijvoorbeeld voor geluid, stroomgebied- en overstromings-

een kapverordening, monumentenverordening, algemene

ciale milieuverordening, de planologische verordening, de

risicobeheer, waterbeheer en natuurbeheer. De Nederland-

plaatselijke verordening, reclameverordening, ligplaatsen-

ontgrondingenverordening, de landschapsverordening en

se wet doet dit in principe niet en verplicht alleen tot het

verordening, een verordening voor in- en uitritten) komen

de grondwaterverordening. Het grootste verschil met het

opstellen van een programma als er een overschrijding is

die in het Omgevingsplan bij elkaar in één document. De

gemeentelijke omgevingsplan is dat de regelgeving van de

van een omgevingswaarde. Net als de omgevingsvisie is

hoop is natuurlijk dat de regels daardoor beter op elkaar

provincies zich vooral richt op gemeenten en waterschap-

een programma bindend voor het bestuursorgaan dat het

worden afgestemd en dat het voor burgers en bedrijven

pen, in plaats van burgers en bedrijven. Dat gebeurt door

programma opstelt. In sommige gevallen kan een program-

duidelijker is aan welke regels een initiatief moet voldoen.

zogenaamde instructieregels: aanwijzingen voor de inhoud

ma ook andere bestuursorganen binden. Waterschappen

Centraal bij de implementatie van de stelselwijziging staat

van het omgevingsplan of de waterschapsverordening. Op

moeten bij het vaststellen van een waterbeheerplan bijvoor-

dat straks iedereen, met één klik op de knop, moet kunnen

die manier heeft de provincie hier dus indirect invloed op.

beeld rekening houden met het regionale waterprogramma.

zien welke regels gelden op een bepaalde locatie. De regels

3. DECENTRALE REGELS

plaats van 5 jaar; • een exploitatieplan worden vastgesteld als onderdeel van het omgevingsplan; • maatwerkregels worden opgenomen, waarmee wordt afgeweken van de landelijke norm.

komen dus letterlijk bij elkaar en worden toegankelijk in

WATERSCHAPSVERORDENING

één digitale omgeving.

Bij de waterschappen gaat het specifiek om geboden en

Gemeenten, waterschappen en provincies leggen hun

verboden voor iedereen die iets te maken heeft met het wa-

regels vast in één document. Voor gemeenten is dat het

tersysteem. De waterschapsverordening bevat bijvoorbeeld

ontwerp en wet

18

2.4 INSTRUMENTEN VAN DE OMGEVINGSWET regels ten aanzien van waterkeringen, wegen (op dijken

kan worden gegeven in de regels zelf: hierin kan expliciet

5. OMGEVINGSVERGUNNING

bijvoorbeeld), bemalingsinrichtingen, sluizen, duikers en

worden aangegeven dat gemeenten, waterschappen en

In 2010 werd met de invoering van de Wabo (Wet

stuwen. Maar ook het lozen van water op het oppervlakte-

provincies de ruimte hebben om aanvullende of afwijkende

algemene bepalingen omgevingsrecht) de omgevings-

water en het onttrekken van grondwater wordt geregeld in

regels vast te stellen. Op hun beurt kunnen deze afwijkin-

vergunning geïntroduceerd. De 1600 vergunningsformu-

de waterschapsverordening.

gen een algemeen karakter hebben – voor iedereen in een

lieren, die voor 2010 bestonden, werden gereduceerd

bepaald gebied – of juist individueel gelden, bijvoorbeeld

tot één aanvraag, voor één omgevingsvergunning, bij

op het verzoek van een initiatiefnemer. Ook bevat de Om-

één loket en voor toestemming van één bevoegd gezag.

Natuurlijk zijn er ook regels die voor iedereen in Nederland

gevingswet een gelijkwaardigheidsbepaling waarmee kan

Op dat moment bundelde de omgevingsvergunning al

gelden: voor alle overheden, burgers en bedrijven. In vier

worden toegestaan om in plaats van de voorgeschreven

de vergunningen uit de bouw, milieu, cultuurhistorie

‘Algemene Maatregelen van Bestuur’ (AMvB’s) worden die

maatregel een andere maatregel te treffen wanneer daar-

en ruimtelijke ordening. Met de Omgevingswet komen

rijksregels door de rijksoverheid vastgesteld. Een AMvB

mee hetzelfde doel wordt bereikt. Dit soort gelijkwaardig-

daar nog vergunningen bij uit bijvoorbeeld de domeinen

wordt – in tegenstelling tot een wet – vastgesteld door de

heidseisen kennen we al uit het Bouwbesluit. Nu gaan zij

water, spoor, luchtvaart, archeologie en monumenten.

regering, het is een zogenaamd ‘Koninklijk Besluit’. Dit

gelden voor het gehele omgevingsrecht.

Afhankelijk van de reikwijdte van het initiatief wordt de

4. ALGEMENE RIJKSREGELS: DE AMVB’S

vergunning verleend door burgemeester en wethouders,

noemen we gedelegeerde wetgeving: de wet bepaalt dat regels nader mogen worden uitgewerkt in een AMvB.28 Zo

Onder de Omgevingswet wordt het aantal Algemene

het dagelijks bestuur van het waterschap, gedeputeerde

staat in de Wet inburgering dat bepaalde mensen een in-

Maatregelen van Bestuur teruggebracht van ca. 60 naar

staten of een minister.

burgeringsexamen moeten doen. In een AMvB staat vervol-

vier stuks. In het Omgevingsbesluit wordt de structuur van de

gens hoe dat examen er moet uitzien.29 In het geval van de

Omgevingswet verder uitgewerkt. Het regelt de procedures

6. PROJECTBESLUIT

Omgevingswet machtigt het parlement de regering dus om

en de zes instrumenten worden verder gedetailleerd. Het

Met het projectbesluit kan het rijk, een provincie of

die uitvoering van de wet zelf te regelen op basis van de

zijn als het ware de spelregels voor burgers, bedrijven en

een waterschap besluiten om een project uit te voeren.

uitgangspunten die in de Omgevingswet staan. In sommige

bestuursorganen. De andere drie AmvB’s richten zich op

Daarmee geeft ze eigenlijk zichzelf een vergunning. Het

gevallen moet een AMvB een zogenaamde ‘voorhangpro-

materiële regels, de inhoud. In het Besluit kwaliteit leefom-

gaat altijd om projecten met een publiek belang dat

cedure’ ondergaan. In dat geval kan de Tweede Kamer (en

geving worden de normen en instructieregels voor provin-

de schaal (en belang) van één gemeente overschrijdt.

soms ook de Eerste Kamer) binnen 30 dagen aan de rege-

cies, waterschappen en gemeenten vastgelegd. Deze is

Zonodig kan met een projectbesluit het gemeentelijke

ring vragen om er toch een wet van te maken, zodat alsnog

dus gericht op lagere overheden, die de landelijke normen

omgevingsplan opzij worden geschoven. Het projectbe-

goedkeuring door beide Kamers moet plaatsvinden. Deze

moeten handhaven. Het Besluit activiteiten leefomgeving richt

sluit vervangt bijvoorbeeld het huidige Tracébesluit en

voorhangprocedure is ook vastgelegd voor de vier AMvB’s

zich tot burgers bedrijven en overheden bij hun feitelijk

het Projectbesluit Waterwet.

in de Omgevingswet.

handelen en bevat regels over de uitvoering van activiteiten.

Waar dit besluit gaat over het ‘hoe’, gaat ten slotte het Be-

Om het nadeel van algemene regels – dat ze niet altijd

sluit bouwactiviteiten leefomgeving over het ‘wat’. Deze AMVB is

rekening houden met specifieke situaties – te compenseren

voor een groot deel gebaseerd op het huidige Bouwbesluit

zijn in de Omgevingswet een aantal manieren ingebouwd

en bevat het regels voor het bouwen, aanleggen en slopen

om af te wijken van de algemene regels. Deze mogelijkheid

van objecten.

28 “Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB)”, website Parlement & Politiek. 29 “Wat is een Algemene Maatregel van Bestuur?”, website NOS, 19 december 2014.

ontwerp en wet

19

4

INNOVATIE OP HET GRENSVLAK VAN INSTITUTIONELE VERANDERING, CULTUUR VAN ONTWERPEN EN MAATSCHAPPELIJKE OPGAVEN

De Omgevingswet en de bredere stelselwijziging sluiten

In de volgende twee hoofdstukken worden denklijnen

goed aan op de veranderende tijd. Daarmee biedt de stel-

uitgewerkt waarlangs wordt verkend op welke wijze de

selwijziging kansen om – met behulp van de instrumenten

ontwerpende discipline kan helpen om deze stelselwijzi-

die de wet biedt – de uitdagende maar complexe opga-

ging te laten slagen en de doelen achter de nieuwe wet

ven in de fysieke leefomgeving van de komende decennia

te operationaliseren. De denklijnen zijn hypothetisch van

daadwerkelijk beter op te lossen. Voorwaarde lijkt wel dat

aard. Verkend wordt welke mogelijkheden zouden kunnen

het spanningsveld tussen de complexiteit van de maat-

ontstaan wanneer een aantal maatschappelijke verande-

schappelijke uitdagingen enerzijds en een eenvoudiger en

ringen, ontwikkelingen in het ontwerpvak en het nieuwe

beter stelsel anderzijds in beeld blijft. In die spanning lijkt

instrumentarium van de Omgevingswet samen komen en

– sterker dan alleen in de ‘verbeterdoelen’ – de daadwer-

elkaar gaan versterken. Biedt dat kansen om de achterlig-

kelijke potentie van de stelselwijziging besloten te liggen.

gende doelen van de stelselwijziging te operationaliseren?

Nederland wordt meer en meer lokaal gemaakt. Ruimte

En wat is daar dan voor nodig?

voor lokaal initiatief, maatwerk en regionale verschillen zijn geen doelen op zich. De wet beweegt hier grotendeels

De twee denklijnen betreffen beide toepassingen van de

mee met de samenleving die zich steeds sterker decen-

Omgevingswet waarin ruimtelijk ontwerp een belangrijke

traal organiseert. Dat betekent ook dat het er nu lokaal op

rol kan spelen. Twee ‘routes’ om bij de implementatie

aankomt. Want de vraag is nog wel op welke manier die

van de Omgevingswet de komende jaren te innoveren in

lokale initiatieven optellen tot kwaliteit en bijdragen aan

het ontwerpvak en de relatie tussen ‘ontwerp en wet’ te

de wel degelijke grote vraagstukken waar Nederland voor

vernieuwen, op het snijvlak van veranderende wettelijke

staat de komende decennia. De opgaven zijn nog steeds

en institutionele kaders, nieuwe maatschappelijke opga-

van nationaal en internationaal belang. Een extreem, maar

ven en een zich ontwikkelende cultuur van ontwerpen. Die

illustratief voorbeeld is de vraag of Nederland voldoet aan

innovatie vindt daarbij niet alleen plaats in het opdracht-

haar internationale verplichtingen om klimaatverandering

nemerschap, maar heeft ook betrekking tot het opdracht-

tegen te gaan. Dit zal afhangen van de mate waarin de

geverschap van (lokaal) bestuur. Daarmee vindt de ver-

energietransitie op het niveau van buurt, wijk en stad ge-

nieuwing ook plaats in de evenwichtskunst die altijd moet

stalte krijgt. Dit vraagt om nieuwe vormen van samenwer-

worden bedreven in die relatie tussen opdrachtgever en

king tussen de verschillende bestuurslagen waarbij rollen

opdrachtnemer. De twee routes hebben betrekking op de

en verantwoordelijkheden herijkt zullen moeten worden en

twee instrumenten die de grootste veranderingen beteke-

gezamenlijk naar oplossingen moeten worden gezocht. Het

nen op juist het lokale niveau: de Omgevingsvisie en het

zou niet in lijn zijn met de uitgangspunten achter de stel-

Omgevingsplan. Beide vragen om specifieke strategieën

selwijziging, wanneer straks blijkt dat de formele gezags-

en instrumenten voor ruimtelijk ontwerp en ontwerpend

verhoudingen tussen rijk, provincies en gemeenten opnieuw

onderzoek.

in stelling moeten worden gebracht om die transitie af te dwingen,. Er is dus niet alleen een kans, maar ook een grote urgentie om de stelselwijziging te laten slagen.

ontwerp en wet

20

5

STERK KRACHTENVELD VRAAGT POLITIEKE OMGEVINGSVISIE EN ONTWERP IN DIENST VAN MAATSCHAPPELIJKE AGENDA’S

Met de Omgevingswet krijgt het lokale bestuur een grotere

wikkeling richting een sterker lokaal krachtenveld waarbin-

grotere verantwoordelijkheid om dit te doen. Het slagen

bevoegdheid en afwegingsruimte voor beslissingen over

nen publieke plannen en ambities en particuliere, private

van de stelselwijziging zullen we niet alleen afmeten aan de

de leefomgeving. Tegelijk neemt de invloed van andere

en collectieve initiatieven elkaar ontmoeten. Daarmee lijkt

hoeveel ruimte die er is gecreëerd voor initiatieven, maar

maatschappelijke actoren toe. Samen genereert dat een

het onwaarschijnlijk dat participatie- en besluitvormings-

nadrukkelijk ook aan de mate waarin al die initiatieven bij

sterker lokaal politiek krachtenveld. In dat krachtenveld is

processen eenvoudiger worden. De vraag lijkt eerder op

elkaar hebben opgeteld tot kwaliteit en hebben bijgedragen

De Omgevingsvisie bij uitstek het instrument om richting te

welke manier we gebruik maken van deze hogere complexi-

aan de wel degelijke grote opgaven waar Nederland voor

geven en te mobiliseren. Daarmee kan ook lokaal en parti-

teit voor een betere uitkomst.

staat de komende decennia. Zoals bij alle andere decen-

culier initiatief bijdragen aan grote, ook landelijke opgaven.

Om daadwerkelijk te mobiliseren en richting te geven is ontwerp en ontwerpend onderzoek cruciaal. De verkenning en verbeelding van mogelijke toekomsten is onmisbaar als

tralisaties geldt hier ook de vraag op welke manier lokale

5.2 DE OMGEVINGSVISIE: INTEGRAAL, VORMVRIJ, MET STURINGSFILOSOFIE

vrijheid en verantwoordelijkheid (ook) bijdraagt aan de oplossing voor nationale urgenties. Dat vraagt om sturing – op lokaal niveau.

schakel tussen visie en uitvoering, tussen langetermijnvisie en kortetermijn handelen. Daarvoor moet ontwerp wel dur-

Met de stelselwijziging wordt ieder bestuursorgaan ver-

De Omgevingsvisie lijkt bij uitstek het instrument voor die

ven tekenen in dienst van maatschappelijke agenda’s en de

plicht om één Omgevingsvisie te maken waarin al het

sturing. Een document waarin de (lokale) overheid haar

verbinding maken met beleid, strategie en sturingsfilosofie.

beleid over de fysieke leefomgeving bij elkaar komt. Dat

ambitie en visie op het territorium formuleert, een eigen

zal van overheden vragen om de verschillende sectorale

‘ontwikkelingsverhaal’, een verhaal over waar de politiek

plannen en ambities op elkaar af te stemmen tot één inte-

heen wil met de fysieke leefomgeving. Een instrument ook

grale langetermijnvisie. De Omgevingsvisie in vormvrij; er

waarmee de overheid deze visie kan verbinden met haar

is geen verplichte inhoudsopgave en geen verplichte vorm.

eigen rol in de realisatie daarvan, maar vooral ook met

Die vrijheid tekent de kans om visies niet alleen integraal te

de maatschappelijke dynamiek. Daarmee geeft de over-

De tendens richting een decentraal georganiseerde sa-

maken, maar ook juist ook selectief en specifiek. Behalve

heid ook gestalte aan de achterliggende motivaties van de

menleving waarin lokale kracht en initiatief het primaat

inhoudelijke ambities moet de Omgevingsvisie ook ingaan

Omgevingswet: de groeiende samenhang tussen opgaven,

hebben, is steeds sterker waarneembaar. We zien dit in

op de sturingsfilosofie. Hiermee wordt van alle overheden

de transitie naar een duurzame samenleving, grotere

een voortgaande decentralisatie waarin lokale overhe-

verwacht om de langetermijnvisie te koppelen aan de eigen

regionale verschillen en behoefte aan ruimte voor initiatief.

den de ruimte en de verantwoordelijkheid wordt gegeven

rol bij de realisatie daarvan en de voorziene rol van ande-

Het tekent de kans voor de Omgevingsvisie als een richting-

voor eigen visie beleid en bijbehorende uitvoering van dat

ren.30 Daar moet duidelijk worden wat de eigen inzet van de

gevend, maatschappelijk document met een zichtbare rol

beleid. We zien dit ook in de opkomst en invloed van lokale

overheid is, hoe zij ruimte creëert voor maatschappelijke

in het lokale politieke debat, de democratie en besluitvor-

groepen burgers, bedrijven en organisaties die steeds vaker

ontwikkelingen en op welke manier die maatschappelijke

ming. Een document dat bovendien mobiliseert omdat het

het initiatief naar zich toe trekken. Op vele terreinen van de

ontwikkelingen kunnen bijdragen aan die langetermijnvisie.

zichtbaar maakt wat de lokale opgaven en ambities zijn,

5.1 NEDERLAND WORDT DECENTRAAL GESTUURD EN LOKAAL GEMAAKT

samenleving, maar nadrukkelijk ook in de fysieke leefomgeving. De Omgevingswet bevestigt deze tendens door het lokale bestuur meer ruimte te geven voor een eigen afweging temidden van vele nationale regels en normen. De vereenvoudiging van de regels moet het voor lokale initiatie-

hoe die zich verhouden tot nationale urgenties en opgaven

5.3 KANS, MAAR OOK URGENTIE, VOOR EEN EIGEN, LOKAAL ONTWIKKELINGSVERHAAL DAT RICHTING GEEFT EN MOBILISEERT

ven ook makkelijker maken om hun doelen te realiseren. Bij

en bovendien laat zien op welke manier verschillende initiatieven hieraan bij kunnen dragen.

Deze inzet van de Omgevingsvisie vergt een cultuurverandering. Een cultuurverandering op de werkvloer, voor het

het beoordelen van initiatieven geldt in principe ‘ja mits’ in

De ruimte om meer eigen afwegingen te maken, om

samenwerken tussen de verschillende beleidssectoren, om

plaats van ‘nee tenzij’. Met elkaar suggereert dit een ont-

scherpere politieke keuzes te maken, impliceert ook een

het handelen in hetzelfde kader te plaatsen en daarmee

30 Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet, p. 52.

ontwerp en wet

22

te verbinden met de visie en ambitie, voor het oefenen in

vergt ontwerpend onderzoek dat daadwerkelijk in dienst

de samenwerking met maatschappelijke initiatiefnemers.

staat van maatschappelijke agenda’s. En soms betekent

Maar het vergt ook een oefenen in een cultuur van lokale

dat het tekenen van andermans visie in plaats van de eigen

keuzes maken, het oefenen in het voeren van het debat

visie. Dat vergt een fundamenteel andere houding ten aan-

over die keuzes, met vaak een politiekere houding van het

zien van dienstbaarheid, auteurschap, opdrachtgever- en

bestuur.

opdrachtnemerschap.

5.4 DIENSTBAAR ONTWERPEND ONDERZOEK DAT MAATSCHAPPELIJKE KEUZES INFORMEERT EN MOBILISEERT

Wanneer die visie zich bovendien moet verbinden met een sturingsfilosofie en de verschillende rollen bij de realisatie van die visie, vraagt dat van de ontwerper inzicht in strategische uitvoeringsagenda’s, in verschillende belangen en de samenhang daartussen. Naast vakmatige integratie

Ontwerp en ontwerpend onderzoek kan in dit sterkere

(vanzelfsprekend) vraagt het ook om integratie met poli-

krachtenveld een relevante rol spelen. Ontwerp heeft de

tiek, sturing, beleid en strategie. En die is niet lang niet

capaciteit om verschillende belangen en kansen te visua-

altijd vanzelfsprekend.

liseren met elkaar te verbinden, te zoeken naar kansrijke combinaties. Ontwerp heeft niet alleen de kracht om iets te creëren, te scheppen wat er daarvoor niet was, maar ook de kracht om opgaven, belangen en kansen te visualiseren met elkaar te verbinden. Door een nieuwe toekomst – of meerdere naast elkaar – te tekenen kan ontwerp verleiden, inspireren, maar ook confronteren en tegengestelde belangen zichtbaar maken. Ontwerp kan over grenzen heen denken, kwaliteiten identificeren en duiden, inventariseren en daarmee overzicht en helderheid scheppen.

De omgevingsvisie zal een ontwikkelingsverhaal moeten gaan vertellen. Nederland heeft een lange traditie waarin ontwerp en ontwerpend onderzoek worden ingezet om dit maatschappelijke verhaal te vertellen en te verbeelden.

Door het verbeelden van verschillende toekomsten draagt ontwerp al jarenlang bij aan de ontwikkeling van dat ruimtelijk beleid. Die ervaring – veelal op nationaal niveau en op sommige plekken ook lokaal of regionaal – betekent echter geenszins dat deze vorm van ontwerp of ontwerpend onderzoek tot het standaard repertoire van de stedenbouwkundige, landschapsarchitect of architect behoort. Het

ontwerp en wet

23

6

INTELLIGENTE OMGEVING VRAAGT OM EEN OMGEVINGSPLAN MET DYNAMISCHE REGELS WAAROP WE SAMEN KUNNEN ONTWERPEN MET PARAMETERS

6.3 INTERACTIEF PLATFORM EN SPEELBORD VOOR COCREATIE

De explosie van informatie over de leefomgeving – real-

intelligentere tekening van de stad. Parallel hieraan neemt

time en voor iedereen toegankelijk – gaat de regels doen

ook de toegankelijkheid van deze tekening toe. Steeds

verschuiven. Het omgevingsplan verandert van statisch

meer informatie is niet alleen voor professionals benader-

document naar dynamische omgeving. Dat laat toe om te

baar, maar ook voor een breder publiek. En dit is bovendien

Wanneer we de digitale omgeving van het Omgevingsplan

gaan ontwerpen mét regels en parameters in plaats van

een wederkerige relatie. Technologische en sociale innova-

(de ‘regelomgeving’) koppelen aan de exponentieel toe-

bínnen dat wat mag. Hiermee ontstaat ook een speelbord

tie maken dat steeds meer individuen ook bijdragen aan de

nemende hoeveelheid en ook steeds realtime gegevens

waarop in cocreatie de fysieke leefomgeving kan worden

verzameling van informatie over de fysieke leefomgeving.

over de fysieke leefomgeving, verandert het karakter van

ontworpen.

Daarmee laat die leefomgeving zich ook steeds sterker

het Bestemmingsplan als een ‘te raadplegen document’

modelleren. De complexiteit neemt dus toe, maar laat zich

mogelijk radicaal in een dynamische omgeving die zich op

tegelijkertijd steeds beter vangen in informatiemodellen

tal van manieren laat benaderen. De veranderingen die we

waarmee ontwikkelingen kunnen worden gesimuleerd en

de afgelopen 10 jaar in de bouw en architectuur hebben

uiteindelijk ook weer worden gestuurd.

gezien – waarin BIM31 niet meer is weg te denken – zullen

6.1 TOENEMENDE COMPLEXITEIT, AFHANKELIJKHEID EN INFORMATIE

we ook zien op het hogere schaalniveau van ruimtelijke orDe transitie van een periode waarin stedelijke groei en uitbreiding centraal stonden naar een periode waarin verbouw en transformatie de hoofdrol spelen betekent een toene-

6.2 HET OMGEVINGSPLAN: INTEGRAAL, DIGITAAL EN PUBLIEK TOEGANKELIJK

dening en stedenbouw. Er ontstaat mogelijk een hyperintelligente tekening van de stad met gegevens en regels waarin afhankelijkheden inzichtelijk worden.

mende complexiteit bij opgaven in de fysieke omgeving.

Ruimtelijke veranderingen hebben vaak een grotere impact

Met de stelselwijziging wordt het Bestemmingsplan zoals

Iedere ruimtelijke ingreep heeft invloed op de toekomstige

op meer mensen. Een ingreep op de ene plek heeft boven-

we dat nu kennen vervangen door het Omgevingsplan. Het

mogelijkheden van de ruimte eromheen. Dat is dan ook

dien steeds sterker consequenties voor de mogelijkheden

Omgevingsplan wordt het centrale regelgevend document

de reden waarom overal op de wereld het gebruik van die

op andere plekken. En ook andersom: veel ontwikkelingen

voor de fysieke leefomgeving. Dat betekent dat alle regels

ruimte wordt gereguleerd in een bestemmingsplan: dit

zijn afhankelijk van wat elders gebeurt. Daarmee neemt de

met een ruimtelijke component worden opgenomen in het

doen we hier en dat doen we daar. Doordat de overheid de

onzekerheid toe en de planbaarheid af. Veel meer ontwikke-

Omgevingsplan, bijvoorbeeld over milieu, water, (kappen

bestemming van ieder stuk grond vaststelt, wordt burgers

lingen dan eerder zijn afhankelijk van de vraag of een partij

van) bomen, cultureel erfgoed, reclame, welstand, afval,

en bedrijven rechtszekerheid geboden: als jij hier gaat wo-

het initiatief neemt – of niet. Er ontstaat in toenemende

parkeren en evenementen. Maar ook mogelijkheden om

nen, garandeert de overheid dat daarnaast geen vervuilen-

mate een complex ontwikkelingsproces waarbij het maken

(tijdelijk) van de normen af te wijken, meer kwalitatieve

de fabriek komt te staan. De essentie van het bestemmen

van beleid, planvorming op verschillende schaalniveaus en

normen en regels voor de exploitatie worden onderdeel van

van ruimte is het bieden van zekerheid in een context waar-

nieuwe initiatieven inclusief de toetsing daarvan parallel

het omgevingsplan. Een belangrijk onderdeel van de invoe-

in ruimtelijke ontwikkelingen van elkaar afhankelijk zijn. In

lopen en tegelijk allemaal sterk van elkaar afhankelijk zijn.

ring van de stelselherziening is de digitalisering. De regels

een periode waarin ruimtelijke ontwikkeling vooral is geënt

worden niet allen geïntegreerd, ze worden ook toegankelijk

op (relatief stuurbare en voorspelbare) groei, werkt dat

Tegelijk neemt de beschikbare informatie over de fysieke

gemaakt op één digitale plek. Met één klik op de knop kan

vooraf bepalen van bestemmingen prima. Wanneer kwali-

leefomgeving explosief toe. Dit is nu al het geval en deze

iedereen straks zien wat de regels en normen zijn op een

tatieve verandering (transformatie) belangrijker wordt dan

ontwikkeling zal zich de komende jaren ongetwijfeld door-

bepaalde locatie.

kwantitatieve toename (groei), en het onzeker is waar het

zetten. Van een 3D-kadaster, openbare WOZ-registers, re-

initiatief vandaan komt en welke vorm het aanneemt, ver-

altime-gegevens over de lucht- of waterkwaliteit tot ruimte-

liest die klassieke bestemmingsplanologie haar kracht. De

lijke plannen groot en klein. We weten dus steeds meer, er

kans dat een vastgestelde bestemming aansluit bij de wen-

is steeds meer in kaart in gebracht: er ontstaat een steeds

sen van een initiatiefnemer, wordt immers steeds kleiner.

31 Building Information Modeling

ontwerp en wet

25

deze intelligente omgeving kunnen ontwikkelingen vroeg in Logischerwijs neemt onder die condities de behoefte om

‘level playing field’ tot gevolg. Die onderlinge afhankelijk-

de ontwerpfase digitaal en realtime worden getoetst aan de

aan flexibiliteit en maatwerk ten aanzien van de regels toe.

heid vraagt van alle deelnemers aan dit speelbord een open

geldende regels. Niet alleen betekent dat wat voor de nog

houding: de een kan zijn doelen immers pas bereiken wan-

flinke afdelingen bouwinspecties bij gemeenten (een aan-

Het ‘Omgevingsplan als interactief platform’ biedt een

neer de ander ook een stapje zet. Of juist andersom: de

vraag omgevingsvergunning is feitelijk al getoetst voordat

kans om op een andere manier met die dynamiek om te

actie van de ene speler, beperkt wellicht de mogelijkheden

deze daar binnenkomt), de directe confrontatie tussen ini-

gaan. De essentie achter de regels is de onderlinge afhan-

van de andere. En tegelijkertijd is de kans juist groot dat

tiatief, ontwerp en regelgeving leidt mogelijk ook tot nieuwe

kelijkheid en invloed van verschillende ontwikkelingen. Wan-

het resultaat van het spel meer is dan de som der delen.

ontwerpstrategieën: de ‘regel’, of ‘code’ als ontwerp.

gebruiken om die afhankelijkheden niet statisch te fixeren,

De overheid heeft hierbij een bijzondere positie, of eigenlijk

Zoals we in de architectuur al zien gaat ontwerpen op

maar juist inzichtelijk te maken, zouden ook de regels en

twee: als regelgever en als initiatiefnemer. En waar zij ge-

stedenbouwkundige schaal daarmee steeds meer lijken op

normen dynamisch kunnen gaan meebewegen in de tijd. In

wend is om zaken te realiseren met plannen en initiatieven

programmeren. Waar complexe constructies steeds vaker

een integrale, digitale omgeving kunnen onderlinge afhan-

en zaken te reguleren en te beschermen met regels en nor-

het resultaat zijn van ontwerp op basis van parameters,

kelijkheden van ruimtelijke ontwikkelingen, maar ook de

men, zou dit wel eens kunnen verschuiven. Want wellicht

kan dat ook gaan gelden voor de complexe stad. Wensen,

mate waarin onder bepaalde condities wordt voldaan aan

kunnen juist regels worden gebruikt om bepaalde doelen

ambities, initiatieven en plannen van vele actoren vertalen

gestelde normen (t.a.v. lucht, water en geluid bijvoorbeeld),

te bereiken. Op dat moment wordt het Omgevingsplan nog

zich samen met normen en regels in data en parameters

voor iedereen zichtbaar worden gemaakt. Zo transformeert

sterker een planningsinstrument. Niet alleen instrument

waarmee de complexiteit van ruimtelijke ontwikkelingen

het statische bestemmingsplan mogelijk in een dynamisch

voor rechtszekerheid voor de burger, maar ook een manier

kan worden gemodelleerd, gesimuleerd en uiteindelijk ook

omgevingsplan waarin initiatiefnemers gezamenlijk inzicht

om de doelen van de overheid te realiseren, juist wanneer

gestuurd. Het zou toelaten om een veelvoud van partijen

krijgen op welke manier hun mogelijke activiteiten elkaar

in die realisatie particulier initiatief een grote rol speelt.

te betrekken bij planprocessen. De ontwerper als regisseur

neer we het Omgevingsplan als interactief platform zouden

van het planproces krijgt een krachtig instrument tot zijn

beïnvloeden. Wanneer regels worden aangevuld met parameters wordt het omgevingsplan mogelijk het speelbord

Een proces van digitalisering kan de neiging hebben sterk

of haar beschikking waarmee een veelvoud aan input en

waarop gezamenlijk, in onderhandeling en/of afstemming,

op de techniek gefocust te raken. Protocollen, normen en

informatie kan worden verwerkt.

de fysieke leefomgeving kan worden ontworpen.

standaarden moeten worden ontwikkeld om alles op elkaar

6.4 DIGITALISERING ALS SAMENWERKINGSPROCES

aan te laten sluiten, het moet open maar toch beveiligd, et

Het maakt het voor de lokale overheid mogelijk om ook te

cetera. Het risico is een in zichzelf gekeerd proces met een

sturen op de uitkomst door middel van (het bijstellen van)

suboptimale uitkomst. Terwijl de kansen liggen in de inter-

de regels. Een mogelijkheid die met de stelselwijziging en

actie met de buitenwereld. De buitenwereld van open data,

de toenemende vrijheid van gemeenten om de regels te

De verdere ontwikkeling van het integrale Omgevingsplan

maar ook die van gebruikers. Bij de implementatie – en de

bepalen bovendien toeneemt. Maar het is ook een aparte

tot een interactief platform en speelbord voor cocreatie

gigantische operatie die de digitalisering zal zijn – is het

tak van sport. Behalve een innige samenwerking tussen

biedt kansen voor toegankelijkheid en transparantie, een

dus zaak om dit open perspectief niet te verliezen.

stedenbouwkundigen, juristen en ict’ers, veronderstelt het

nieuwe manier van informatie-uitwisseling en een nieuwe

ontwerpen van codes en regels om zo te sturen op een

cultuur van (samen)werken, zowel onderling tussen pu-

optimale uitkomst een ander soort tekening, met een ander

blieke diensten, als met andere maatschappelijke actoren.

Daarmee wordt de onderlinge afhankelijkheid van ruimte-

6.5 PARAMETRISCH ONTWERPEN MET REGELS EN CODES

soort legenda dan we nu veelal zien.

lijk-maatschappelijke keuzes door de (lokale) overheid en publieke, particuliere, private of coöperatieve plannen en

Als gevolg van deze ontwikkelingen schuiven ontwerp en

iniatieven zichtbaar gemaakt. Met wellicht een duidelijker

regelgeving naar elkaar toe, op verschillende manieren. In

ontwerp en wet

26

7

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Dit onderzoek is gestart met de vraag naar de gevolgen

werken en moeten mondiaal urgente opgaven kunnen

regels kunnen gaan ontwerpen, wat zijn dan die slimme,

van de stelselwijziging voor de relatie tussen ontwerp en

bouwen op lokale dynamiek. Binnen deze context hebben

toekomstbestendige regels, ook in het licht van snelle

de Omgevingswet. Wat zijn de veranderende condities

we gezocht naar kansen, naar mogelijkheden voor ont-

technologische innovaties? En hoe kan ‘big data’ helpen

en kansen die ontstaan voor ontwerp in ruimtelijk-maat-

werp als vakdiscipline en ontwerpers als de beoefenaars

om dynamische regels te informeren in plaats van stati-

schappelijke opgaven? En welke instrumenten moet de

daarvan om in dit krachtenveld succesvol en betekenisvol

sche normen? En wat betekent dit voor het werk van de

ontwerpende discipline inzetten of ontwikkelen om de

te opereren. En die kansen lijken er ook te liggen, maar

ontwerper? Allemaal vragen waarop niet per se eenduidige

maatschappelijke doelen achter de nieuwe wet te opera-

om ze te grijpen moeten we investeren. Bijvoorbeeld in

antwoorden zijn te formuleren, maar wel vragen die hel-

tionaliseren? De verkende kansen binnen dit onderzoek

de capaciteit om daadwerkelijk te schetsen en tekenen

pen bij een verdere verkenning naar de relatie tussen de

hebben daarbij nadrukkelijk het karakter van denklijnen

aan verschillende maatschappelijke (multidisciplinaire)

Omgevingswet en Ontwerp en het verder identificeren van

en hypothesen. Ze zijn niet zozeer getest op validiteit als

agenda’s als onderdeel van beleidsvorming. Denk aan de

kansen. Hoewel dit onderzoek gevoed is door voorbeelden

wel op aantrekkelijkheid en bieden perspectief op nieuwe

veranderingen in de zorg, de transitie naar een duurzame

uit de praktijk – en door onze gesprekspartners die veelal

mogelijkheden. Het zijn nadrukkelijk handvatten om op

energie, of de ontwikkeling naar zelfrijdende voertuigen.

in de praktijk werkzaam zijn – is het denkkader dat is ont-

door te denken, eerder dan vastgestelde conclusies. Daar-

Maar ook in de ontwikkeling van vaardigheden om samen

wikkeld binnen dit onderzoek vervolgens niet toegepast op

mee hopen wij dat dit onderzoek een begin is waarop kan

met de ‘omgeving’ te gaan ontwerpen, ondersteund door

concrete voorbeelden. Dat heeft mede de te maken met

worden voortgebouwd.

interactieve platforms en open data. De nieuwe context

de timing: op het moment van schrijven worden weliswaar

vraagt van de ontwerper om nog meer dan nu al het

de eerste omgevingsvisies ontwikkeld en vinden enkele ex-

geval is, zich bewust te zijn van sociaal-maatschappelijke

perimenten plaats met het omgevingsplan, veel van deze

ontwikkelingen en hierbinnen te kunnen opereren, al dan

initiatieven bevinden zich echter nog in een beginstadium.

We kunnen concluderen dat de stelselwijziging grote

niet in samenspraak met een groot aantal betrokkenen en

Nu een periode aanbreekt waarin het aantal experimen-

gevolgen heeft voor de ruimtelijke ordeningspraktijk,

andere experts.

ten zich zal uitbreiden en deze ook een meer volgroeid

7.1 CONCLUSIES

maar dat de maatschappelijke ontwikkelingen waar zij deel van uitmaakt misschien nog wel groter zijn en hierop

7.2 AANBEVELINGEN

karakter krijgen, zou de spiegeling van dit onderzoek aan praktijkvoorbeelden een waardevolle volgende stap kunnen zijn.

vooruitlopen. De Omgevingswet is een wet van zijn tijd en reflecteert in haar inhoudelijke doelstellingen bredere

De ontwikkelde denklijnen gaven al tijdens het onderzoek

tendensen: een grotere samenhang tussen opgaven, de

aanleiding voor vele vervolgvragen. Vragen waar we soms

Tot slot kunnen constateren dat de stelselwijziging van

transitie naar een duurzame samenleving, meer ruimte

meer en soms minder aan toe zijn gekomen om op in te

invloed zal zijn op het vak van de ruimtelijk ontwerper.

voor initiatief en toegenomen lokale verschillen. We zien

gaan. Hoe verhoudt zich een sterker politieke omgevings-

Die komt mogelijk in een spannender maatschappelijk

ook dat de werkelijke betekenis en verandering van de

visie bijvoorbeeld tot noodzaak van lange termijnplannen

krachtenveld terecht, moet zich ook sterker verhouden tot

stelselwijziging zijn beslag moet krijgen in de praktijk.

enerzijds en collegewisselingen anderzijds? Kan de nood-

verschillende maatschappelijke visies en krijgt wellicht

Veel van het succes zal afhangen van de implementatie en

zakelijke langetermijnstrategie worden verbonden met

de vraag om niet alleen na te denken over de inhoudelijke

hoe de beoogde cultuurverandering gestalte zal krijgen.

een politieke horizon van 4 jaar? Hoe concreet moet een

visie, maar ook over een uitvoeringsstrategie, om enkele

Tegelijk is het naar onze waarneming cruciaal om behal-

dergelijke visie worden gemaakt om uiteindelijk doorwer-

veranderingen te noemen. Wanneer het vak verandert,

ve oog voor het proces, juist ook de inhoudelijke doelen

king te kunnen krijgen in plannen en programma’s? Wat

veranderen wellicht ook de benodigde vaardigheden. Een

achter de wet voor ogen te houden. Daarbij realiserende

zijn nu de daadwerkelijke eisen aan ruimtelijk ontwerp of

belangrijke vervolgvraag is dan ook of de stelselwijziging

dat door de stelselwijziging het wettelijk kader weliswaar

ontwerpend onderzoek om dit politiek-maatschappelijke

(en de veranderende maatschappelijke context waar zij

eenvoudiger wordt, maar de werkelijkheid wellicht juist

proces te ondersteunen? En kunnen we daar voorbeel-

deel van uitmaakt) consequenties zou moeten hebben

complexer. Zo ontstaat er een sterker maatschappelijk

den van geven? En als het Omgevingsplan daadwerkelijk

voor de opleidingen tot architect, landschapsarchitect en

krachtenveld, zullen vele disciplines moeten gaan samen-

kan uitgroeien tot een digitaal platform waarop we met

stedenbouwkundige.

ontwerp en wet

28

8

COLOFON

8.1 OPDRACHT

bachelor bouwkunde en volgt momenteel twee masterop-

8.3 BEGELEIDINGSCOMMISSIE

leidingen: Urbanism en Science Communication, beide aan Het onderzoek Ontwerp en Omgevingswet is in opdracht

de TU Delft. In 2012 studeerde zij aan the University of

Het onderzoek is begeleid door de volgende begeleidings-

van de directies Ruimtelijke Ontwikkeling en Eenvoudig Be-

Bath in Engeland.

commissie:

door een team binnen de leerstoel Design as Politics aan

Wouter Vanstiphout is hoogleraar van de leerstoel Design as

Rosemarie Bastianen, lid Managmentteam programmadirectie

de Faculteit Bouwkunde, TU Delft. Het onderzoeksteam

Politics aan de Technische Universiteit Delft. Hij is archi-

Eenvoudig Beter, Ministerie van Infrastructuur en Milieu,

bestaat uit Jelte Boeijenga, onderzoeker, Nina Bohm,

tectuurhistoricus en een van de oprichters van Crimson

Machiel van Dorst, hoofd Urbanism, Faculteit Bouwkunde

studentassistent, Wouter Vanstiphout, hoogleraar Design

Architectural Historians. Vanstiphout publiceerde veelvuldig

TUDelft, Hans ten Hoeve, programmamanager Ministerie

as Politics en Mike Emmerik, onderzoekers, ontwerper,

over stedenbouwkunde en is gespecialiseerd in de steden-

van Infrastructuur en Milieu, Arjan Nijenhuis, plv. directeur

docent. Het onderzoek is begeleid door een begeleidings-

bouwkundige vernieuwing van na-oorlogse steden. In de

Eenvoudig Beter, Ministerie van Infrastructuur en Milieu

commissie, waarin zowel het Ministerie van IenM als de

praktijk heeft hij de vernieuwing van de industriële satelliet-

(tot juni 2016), Eline Toes, beleidsmedewerker Ministerie van

Faculteit Bouwkunde is vertegenwoordigd.

stad Hoogvliet geleid. Daarnaast adviseert hij gemeenten,

Infrastructuur en Milieu

ter van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu verricht

de overheid, woningcorporaties en projectontwikkelaars op

8.2 AUTEURS

het gebied van stedenbouwkundige vernieuwing, cultureel erfgoed en ruimtelijke en stedelijke politiek. Van 2012 tot

8.4 AAN DIT ONDERZOEK WERKTEN MEE

2016 was hij lid van de Raad voor de Leefomgeving en Jelte Boeijenga is onafhankelijk onderzoeker, planner, redac-

Infrastructuur (RLI).

INDIVIDUELE INTERVIEWS: Sandra van Assen, directeur Sterke Stedenbouw, Hilde Blank,

teur en auteur. Hij is opgeleid aan de faculteit Bouwkunde van de Technische Universiteit Delft. In zijn onderzoek richt

Mike Emmerik is opgeleid als stedenbouwkundige aan de

directeur BVR / lid, O-Team, Stef Bogaerds, Architectuur

Boeijenga zich in het bijzonder op de interactie tussen ont-

Technische Universiteit Delft en werkt daar sinds 2012 als

Lokaal / Atelier ZZ, José van Campen, zelfstandig planoloog /

werp en planning en politiek en beleid. Hij werkt aan natio-

docent en onderzoeker aan de leerstoel Design as Politics.

lid denkwerkteam Omgevingsplan Op Kwaliteit, Machiel van

nale planningsopgaven in Nederland en Vlaanderen, vaak in

Daarnaast is hij als zelfstandig ontwerper en onderzoeker

Dorst, hoofd Urbanism, Faculteit Bouwkunde TUDelft, Esther

samenwerking met andere bureaus. Hij deed onder andere

actief op het grensvlak tussen stedenbouwkundig ontwerp,

Geuting, gebiedsregiseur Oosterwold, directeur innovatie

onderzoek naar de verstedelijking in Nederland vanaf de ja-

sociaal-maatschappelijke opgave en beleidsvorming. Zo

Stec Groep, Hans ten Hoeve, programmamanager Ministerie

ren negentig, de financiële huishouding van gemeenten en

werkt hij aan verschillende projecten voor het College van

van Infrastructuur en Milieu, Vincent Kompier, Architectuur

de grondpolitiek van de afgelopen eeuw. Dit resulteerde in

Rijksadviseurs, geeft hij advies aan lokale overheden en

Lokaal / Atelier ZZ , Rienk Kuiper, programmaleider Plan-

verschillende publicaties, zoals de Vinex Atlas (2008), Geld

was hij secretaris van het O-team. In 2014 werkte Emmerik

bureau voor de Leefomgeving, Eric Luiten, Rijksadviseur

en de Stad (2011) en Nederland Projectenland (2013). Tot

voor Architectuur Lokaal aan een studie naar de rol van

Landschap en Water (tot augustus 2016), Arjan Nijenhuis, plv.

2010 was Jelte Boeijenga hoofdredacteur van het Jaarboek

ontwerp in relatie tot de Omgevingswet.

directeur Eenvoudig Beter, Ministerie van Infrastructuur en

Landschapsarchitectuur en Stedenbouw in Nederland

Milieu (tot juni 2016), Edward Stigter, directeur Eenvoudig

en tot 2012 zat hij de in de selectiecommissie van dat

Beter, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Jantien Stoter,

Jaarboek. Momenteel werkt hij aan een publicatie over de

hoogleraar Spatial Data Infrastructure, Faculteit Bouw-

ontwerpcompetitie Rebuild by Design (2017).

kunde TUDelft, Eline Toes, beleidsmedewerker Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Co Verdaas, bestuurlijk verken-

Nina Bohm is student-assistent aan de leerstoel Design as

ner implementatie Omgevingswet (tot juli 2016), Derk-Jan

Politics aan de Technische Universiteit Delft. Ze heeft een

Verhaak, senior projectleider Rho Adviseurs voor leefruimte,

ontwerp en wet

30

Florian Witsenburg, CEO, Tygron, Egbert Stolk, onderzoeker,

Gemeenten, Eduard Ravenhorst, De Coöperatieve Samenle-

Faculteit Bouwkunde TU Delft, Jeroen Traudes, projectleider

ving, Gerjan Streng, architect The Cloud Collective.

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Wat verandert er m.b.t. algemene regels?, Website Omgevingswetportaal.

Delft

8.5 AFBEELDINGEN

Raden voor de leefomgeving en infrastructuur, ‘Essaybundel over decentralisatie ruimtelijk beleid. Drie essays opgesteld op verzoek van de Raden voor de leefomgeving en infrastructuur’, Den Haag 2011.

DEELNEMERS EXPERTMEETING 18 MEI 2016

Op de titelbladen van deze publicatie is steeds een kaart

Naast Hilde Blank, Hans ten Hoeve, Arjen Nijenhuis, Egbert

van Nederland te zien. Het betreft de ontwerpen voor

Stolk, Eline Toes en Jeroen Traudes (zie ook boven): Bas

Nederland in 2050, uitgevoerd door de Stichting Nederland

Driessen, ontwerper, FABRIC, Han Dijk, directeur Posad, Paul

Nu Als Ontwerp, geënt op de politieke hoofdstromingen van

Gerretsen, agent Vereniging Deltametropool, Judith Lekkerker-

dat moment.

Omgevingsvisie, Gemeente Leiden, Wil Zonneveld, hoogleraar Urban and Regional Development, Faculteit Bouwkunde TU

ker, programmamaker en onderzoek RUIMTEVOLK, Lotte Dijkstra, redacteur Bnieuws, Marit Overbeek, manager digitaal Cobouw, Rients Dijkstra, Rijksadviseur Stad en Infrastructuur (tot augustus 2016), Tim Zwanikken, Strategisch adviseur

8.6. LITERATUUR

Stibbe, Bundel ‘Op weg naar de Omgevingswet’, Stibbeblog, 2 november 2015.

Tweede Kamer 2010-2011, 31 953, nr. 40. Kabinetsnotitie Stelselwijziging Omgevingsrecht. Bijlage 1: Overzicht van te integreren wetten en rechtsfiguren in de Omgevingswet.

Tweede Kamer 2013-2014, 33 962, nr. 3, Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet.

Vereniging Nederlandse Gemeenten, Bestuurlijke afwegingsruimte in de Omgevingswet, februari 2015.

regionaal en nationaal ruimtelijk beleid / Projectleider

Bij dit onderzoek is gebruik gemaakt van de volgende

adviestraject Vernieuwing omgevingsrecht, Raad voor de

literatuur:

website NOS, “Wat is een Algemene Maatregel van Bestuur?”, 19 december 2014

leefomgeving en infrastructuur,

Broek, Andries van den, et.al., Niet buiten de burger rekenen!, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag 2016.

website Parlement & Politiek, “Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB)”

Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten (Commissie Elverding), Advies Sneller en Beter, Den Haag, april 2008.

www.mijnomgevingsvisie.nl , “MijnOmgevingsvisie.nl analyseert de eerste gemeentelijke omgevingsvisies”, 14 maart 2016

Willem Buunk, Lector Area Development Windesheim.

DEELNEMERS EXPERTMEETING 9 SEPTEMBER 2016 Michel Heesen, principal Michel Heesen architecture and landscape design, Marcel van Lieshout, principal MOVE Mobility – Smart Moving Cities, Inge Logtmeijer, juridisch beleidsmedewerker Gemeente Alphen aan den Rijn, Esther Poot, jurist ruimtelijke ordening Gemeente Alphen aan den Rijn, Stefan van der Spek, associate professor Urban Design, Director of Education at Geomatics, TU Delft, Marc Verheijen, architect Gemeente Rotterdam, Lector Infratecture Hoge-

Eerste Kamer 2015, 33 962, nr. A, Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet) Kuiper, Rienk, Verkenning omgevingsopgaven voor de Nationale Omgevingsvisie, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag, 2016, p 56-58.

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, De zes instrumenten van de Omgevingswet, juni 2014.

school Rotterdam

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Omgevingswet, De belangrijkste veranderingen, Den Haag, juni 2014

DEELNEMERS EXPERTMEETING 13 SEPTEMBER 2016

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Omgevingswet. ‘Ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit’, Den Haag, juni 2014.

Jasper Hugtenburg, landschapsarchitect H+N+S, Mijnke van Kleef, senior beleidsmedewerker Provincie Gelderland, Taco Kuijers, stedenbouwkundig ontwerper Posad, Lian Merkx, Manager Programmateam Energie Vereniging Nederlandse

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Omgevingswet in het kort, Den Haag, april 2016.

ontwerp en wet

31