Informe de política by DIANA VELASQUEZ

TRANSFORMA

INFORME DE POLÍTICA: La transición energética en Colombia: análisis y recomendaciones para la eliminación gradual de la generación a partir del carbón Hallazgos relevantes 1. Colombia ya cuenta con los elementos para planificar la eliminación gradual de las centrales termoeléctricas que utilizan carbón: compromisos ambiciosos de la NDC para la reducción de las emisiones de GEI, una clara reducción del apetito de los inversionistas en nuevos proyectos de centrales eléctricas de carbón, capacidad instalada de alternativas para la energía de respaldo, y una cartera importante de proyectos de energía renovable que serán instalados en los próximos 10 años. 2. La complementariedad que puede generarse entre las centrales hidroeléctricas y un aumento de las fuentes no convencionales de energía renovable, junto con otras energías renovables firmes como la geotérmica, permite que el país pueda dejar de depender de las centrales termoeléctricas de carbón y gas natural. 3. El desarrollo de los diferentes planes de transición energética debe incluir un análisis técnico de los aspectos volátiles, como el precio de la electricidad, la estabilidad de la red y el respaldo necesario para eventos de sequías extremas. 4. La ejecución de proyectos de generación con carbón está prácticamente detenida y parece que en los próximos años no habrá nuevos proyectos de generación a partir del carbón.

1. Introducción El mercado mundial del carbón se está reduciendo rápidamente, y Colombia, que depende económicamente de las exportaciones de este mineral, puede enfrentarse a una drástica disminución de su demanda en los próximos años. Por otra parte, el país se ha comprometido a reducir el 51% de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) para 2030, lo que exige ambiciosas medidas climáticas en los próximos 10 años. Hasta la fecha no hay planes claros para la eliminación de las centrales termoeléctricas de carbón que operan en el país, sin embargo, hay que considerar que la mayoría de las centrales instaladas en el país tienen décadas de antigüedad, y que generan una fracción importante (4,1%) de las emisiones nacionales de GEI. Para los próximos años, no se contemplan nuevos proyectos de generación a base de carbón y alrededor de 10 proyectos de generación a base de gas natural. Por otra parte, en los últimos años, el gobierno nacional ha fomentado la instalación de fuentes de energía renovable no convencionales mediante subastas y ciertos beneficios económicos para los inversionistas. Sin embargo, los planes oficiales de expansión de la electricidad siguen considerando las centrales térmicas de carbón y gas natural como el respaldo de la nueva capacidad de fuentes renovables. El objetivo principal de este documento es analizar el pipeline de generación de carbón, revisar los planes del país para nuevos proyectos renovables y proporcionar recomendaciones para una transición energética adecuada y efectiva que abandone la generación de carbón, y evite al mismo tiempo una mayor dependencia del carbono. Por último, se analizan ejemplos de países que están haciendo la transición hacia la descarbonización, como Chile, Uruguay y Costa Rica, para buscar incentivos, modelos y soluciones para avanzar hacia una matriz eléctrica más limpia y segura.

2. Contexto General Aunque la matriz de generación eléctrica de Colombia es una de las más limpias del mundo, un poco más del 30% de la capacidad instalada está compuesta por tecnologías que utilizan combustibles fósiles (gas natural, diésel, carbón, etc.) (ACOLGEN, 2019). En el caso específico de las centrales térmicas a base de carbón, el país cuenta con una capacidad efectiva neta de 1,619 MW, que representan el 9,3% de la ca-

pacidad efectiva neta total, que al cierre de 2019 era de 17,462 MW (Figura 1) (XM, 2020).

La matriz eléctrica colombiana está dominada por la energía hidráulica (68.2%), seguida de otros combustibles fósiles y el carbón. Mientras tanto, las fuentes de energía renovable no convencionales, como la solar y la eólica, tan solo tienen una participación inferior al 1%. En 2019, las centrales térmicas de carbón del país generaron el 10.2% de la demanda nacional que fue de 70,115 GWh (Figura 2). En términos de emisiones, el sector de generación eléctrica en Colombia tiene actualmente un factor de emisión de 164 gCO2eq/kWh (XM, 2020), un valor relativamente bajo comparado, por ejemplo, con el factor de Estados Unidos, que fue de 449,05 gCO2eq/kWh en el año 2018 (U.S Energy Information Administration, 2020). Según información de la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME), actualmente el 96.5% de Colombia tiene cobertura eléctrica, pero algunas regiones como La Guajira, una de las zonas con mayor producción de carbón a nivel nacional, solo tiene el 58,8% de cobertura eléctrica, lo que significa que cerca de 82,000 viviendas en este departamento no están conectadas a la red eléctrica (UPME, 2019). Colombia ha tenido una alta dependencia de las fuentes hidráulicas, lo cual ha creado dificultades durante largos periodos de sequía. Tal es el caso que, en la crisis energética de 1992, el país tuvo que racionar parcialmente el suministro de energía durante casi 9 meses (Semana, 2015). Durante eventos extremos como estos, las centrales térmicas del país han llegado a cubrir casi el 50% de la demanda nacional (Planas Marti & Cárdenas, 2019). Sin embargo, los expertos mencionan que el riesgo ante las sequías

puede reducirse diversificando la matriz eléctrica colombiana, especialmente aumentando la participación de fuentes de energía renovable no convencionales, como la solar y la eólica (Planas Marti & Cárdenas, 2019). En el pasado, los combustibles fósiles han permitido que el país mantenga el servicio eléctrico durante grandes sequías, y probablemente en esos momentos era difícil pensar en eliminar este tipo de tecnología de la matriz eléctrica, debido a su confiabilidad como un respaldo seguro. Sin embargo, hoy hay evidencia de que Colombia tiene un gran potencial para incrementar su capacidad de energía renovable, e incluso, actualmente existe un importante pipeline de proyectos de energía renovable que podría representar la instalación de casi 7.5 GW en menos de 10 años (Ministerio de Minas y Energía, 2020; Redacción BIBO, 2019; ProColombia, 2020; IRENA, 2020; IRENA, 2019).

3. Proyecciones de la demanda de electricidad La UPME es la institución encargada de proyectar la demanda de energía eléctrica para los próximos años. En 2019 publicó sus proyecciones para los

años 2019 a 2033 (Figura 3), que muestran un incremento global de la demanda de casi el 45%, respecto a los niveles de 2019, alcanzando unos 104,000 GWh en el año 2033 (UPME, 2019).

En respuesta a la pandemia del COVID-19, la UPME publicó un nuevo informe con proyecciones de la demanda de energía para 2020-2026. En este se proyecta que, a corto y mediano plazo, los efectos de la pandemia se harán evidentes, ya que la demanda de energía eléctrica crecerá a un ritmo menor del que se había previsto en 2019. Sin embargo, a largo plazo, la demanda no se verá muy afectada. Después de todo, la UPME concluyó que la demanda alcanzará los niveles previstos antes del COVID-19 a partir del año 2025 (Figura 4) (UPME, 2020).

Así pues, dado que se prevé que la demanda de energía eléctrica aumente, es importante buscar soluciones sobre cómo diversificar las fuentes de energía y aumentar la capacidad instalada, evitando al mismo tiempo una mayor dependencia de carbono que dificulte los objetivos climáticos del país. De este modo, se podrán cubrir todas las necesidades de forma segura, confiable y ambientalmente responsable.

4. Actualización de la Contribución Determinada a Nivel Nacional de Colombia

5. ¿Cuánto contribuyen las centrales termoeléctricas de carbón a las emisiones nacionales?

A finales del año 2020, el gobierno colombiano presentó la versión actualizada de la Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC) para el periodo 2020-2030. En esta nueva versión se destaca el compromiso de mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), que pretende limitar las emisiones a 169.44 Mt de CO2eq en 2030, es decir, una reducción del 51% respecto a la línea base de emisiones de GEI (Gobierno de Colombia, 2020).

Aunque se espera que el mercado del carbón colombiano se reduzca durante la próxima década, Colombia podría mantener el consumo interno de las centrales térmicas durante muchos años más (XM, 2020; Consorcio SERGEING - SISOCOAL - RMR, 2016; Agencia Nacional de Minería, 2017; BP, 2020). Sin embargo, esto iría en contra del objetivo fijado en la última NDC. La quema de carbón genera 7.32 Mt de CO2eq de CO2 y 2.37 Mt de CO2eq de CH4, que representan el 4.09% de las emisiones nacionales de GEI (XM, 2020; IDEAM, PNUD, MADS, DNP, CANCILLERÍA, 2018). Algo importante es que, si se detuviera la explotación de las reservas de carbón confirmadas en Colombia, se evitarían aproximadamente 11,500 Mt de CO2eq de emisiones directas asociadas a la quema de carbón (a nivel local y global), lo que equivale a cerca del 47% de las emisiones globales de GEI del año 2019 (IEA, 2020; Nugent, 2020; Enerdata, 2020).

Para lograr esto, el gobierno propone tres medidas principales que se deben aplicar desde el sector energético y buscan una mitigación de entre 5.91 a 11.21 Mt de CO2eq: 1. Eficiencia energética: Optimizar el despacho de energía eléctrica para promover el aumento de la eficiencia de las centrales que permitan la reducción de las emisiones de GEI de forma rentable, sin afectar las condiciones del mercado eléctrico ni la confiabilidad de la prestación del servicio. 2. Gestión de la demanda: Reducir la diferencia de consumo eléctrico entre las horas pico y las horas valle, gestionar la generación de electricidad en las horas valle a partir de fuentes no contaminantes y promover la futura implementación de tecnologías como las redes inteligentes y las tarifas dinámicas. 3. Generación de electricidad: Diversificar la matriz energética colombiana, promover la autogeneración de energía a través de fuentes alternativas y transformar la generación de energía en las Zonas No Interconectadas. Además, buscar la armonización de los requisitos ambientales para el desarrollo de las fuentes de energía renovable no convencionales. Aunque estas medidas promueven la diversificación de la matriz energética colombiana, apoyan la instalación de fuentes de energía renovable no convencionales y buscan lograr una reducción de las emisiones de GEI, no se menciona la reducción de la generación de electricidad por parte de las centrales termoeléctricas del país.

Según el último inventario de gases efecto invernadero de Colombia, presentado en el segundo Reporte Bienal de actualización, y específicamente para el sector energía, subcategoría de quema de combustibles, la actividad del transporte es la que tiene mayor participación durante el 2014 (último año reportado), seguido de la generación de electricidad, tanto en el Sistema Interconectado Nacional (SIN) como en las Zonas No Interconectadas (ZNI); las emisiones para estos dos sectores fueron en total de 29.3 Mt CO2eq y 23.3 Mt CO2eq respectivamente (IDEAM, PNUD, MADS, DNP, CANCILLERÍA, 2018). Este valor reportado de emisiones para el sector eléctrico se ve influenciado año tras año dependiendo de la intensidad de los fenómenos de variabilidad climática, como el Fenómeno del Niño. Lo anterior conlleva a la dependencia de las termoeléctricas que a su vez conlleva al incremento en el uso de combustibles fósiles para la producción de electricidad, y, por lo tanto, al aumento de las emisiones del módulo de energía (IDEAM, PNUD, MADS, DNP, CANCILLERÍA, 2018). Así pues, es importante mencionar que, si bien en total para el año 2014 las emisiones del sector de generación eléctrica fueron del orden del 10%, y hay sectores que tienen emisiones mayores, la meta de miti-

gación comprende todos los sectores de la economía (Gobierno de Colombia, 2020). Por esto, el compromiso de la NDC obliga a que cada sector desarrolle planes para la reducción de sus emisiones a 2030 y, además, que los sectores se conviertan en carbono neutral antes del 2050. Esto último, según la visión plasmada en la estrategia 2050 para Colombia que se encuentra actualmente en desarrollo y también en línea con los compromisos del Acuerdo de París. En línea con lo anterior, el Ministerio de Energía, en conjunto con varios actores del sector privado de generación, lanzó en el mes de marzo de 2021 la Alianza Sector Eléctrico Carbono Neutral. Esta alianza consiste en un compromiso que busca desarrollar todas las acciones para que las empresas participantes, en conjunto con el ministerio rector de política energética del país, puedan generar su electricidad de manera confiable, segura y con las menores emisiones posibles hasta antes del 2050, en las que la generación de electricidad debe convertirse en carbono neutral (Ministerio de Minas y Energía, 2021).

Propietario

Planta

Ubicación

6. Antigüedad y ubicación de las centrales termoeléctricas de carbón Actualmente, las centrales térmicas de carbón en operación tienen una capacidad instalada de 1,619.5 MW (Tabla 1). En 2019, estas centrales termoeléctricas generaron el 10.15% de la energía eléctrica producida en el país, es decir, 7,119 GWh (XM, 2020). La edad promedio de estas centrales es de 34 años, y solo las dos unidades de Gecelca y la Unidad II de TermoTasajero entraron en operación recientemente (2015 -2017) (Consorcio SERGEING - SISOCOAL - RMR, 2016). Las centrales a base de carbón se encuentran en el centro y norte de Colombia, principalmente en los departamentos donde se realiza la extracción de carbón. Como la mayoría de estas centrales termoeléctricas tienen más de 20 años, sus tecnologías ya son obsoletas y altamente contaminantes (Consorcio SERGEING - SISOCOAL - RMR, 2016). Posiblemente estas plantas tienen un proceso de mantenimiento anual y cumplen en su mayoría con las normas de emisión establecidas por el gobierno nacional. Sin embargo, hay que tener en cuenta que las emisiones siguen siendo generadas y, como se ha mencionado anteriormente, representan una parte importante de las emisiones nacionales de GEI. Región

Unidad

Capacidad MW

2 EMGESA S.A (Enel)

TermoZipa

Gecelca GECELCA S.A TermoGuajira

GENSA S.A

TermoPaipa

TERMOTASAJERO S.A

TermoTasajero

COMPAÑIA ELECTRICA SOCHAGOTA

TermoPaipa 4

164 273

143

1982

2 1 2 3 Andina Oriental 1 2

143 36 72 70 163 170

1963 1974 1978 1984 2015

Andina Central

150

1997

Andina Central

Córdoba

Caribe

La Guajira

Caribe

Boyacá

Andina Central

Norte de Santander Boyacá

1964 1972 1979 1981 2015 2017

Cundinamarca

3 4 5 3 3.2

Año en el que se puso en operación

235.5

Capacidad total a base de carbón 1619.5

Tabla 1: Centrales termoeléctricas a base de carbón que operan actualmente en Colombia. Elaborado por el autor con información de (Consorcio SERGEING - SISOCOAL - RMR, 2016).

7. Proyectos de centrales termoeléctricas de carbón en curso

como aspirantes, pero nunca obtienen estos dos requisitos y, por lo tanto, no se construyen.

La UPME también se encarga de hacer un seguimiento de los proyectos de generación nacional en curso. De los 1,665 proyectos energéticos registrados a noviembre de 2020, 47 tienen previsto utilizar carbón como combustible (UPME, 2020). Sin embargo, un breve análisis de la información disponible muestra que la mayoría de estos proyectos tienen pocos o ningún indicio de ser ejecutados pronto. En Colombia, para que un proyecto de energía eléctrica se considere en fase de desarrollo avanzada debe contar con dos permisos o autorizaciones esenciales: (a) una licencia ambiental otorgada por la Autoridad Nacional o local de Licencias Ambientales (ANLA o CAR), y (b) una conexión a la red eléctrica aprobada. Hay muchos proyectos que se registran

Proyecto

Capacidad

Ha presentado una solicitud ante la ANLA/CAR

De los 47 proyectos de carbón que figuran en el Registro de Proyectos Vigentes de la UPME, sólo 12 han solicitado la conexión a la red. De estos 12 sólo 6 corresponden a nuevas centrales térmicas, mientras que el resto son nuevas ampliaciones de centrales existentes (UPME, 2020; UPME, 2020). TermoTasajero III es uno de los proyectos cancelados desde el año 2018. En la carta enviada por sus promotores, solicitando el retiro del proyecto del Registro de Proyectos Vigentes de la UPME, retiro que aún no se ha realizado, se explicó que existe un desincentivo por parte del gobierno a la generación con carbón y que se están promoviendo contratos de energías renovables no convencionales, desincentivando así la inversión en proyectos relacionados con centrales de carbón (Portafolio, 2018).

Actas o Resoluciones

Estudio de Impacto Ambiental

¿Es un proyecto nuevo?

Estado de la solicitud de conexión a la red

Central Térmica La Luna

1,155 MW

Ya se aprobaron 660 MW y la ampliación a 1155 MW se aprobará sólo si hay una ampliación de la red.

Cerromatoso Gecelca 3.2

273 MW

No info.

Aprobada

Planta Térmica Cienaga de Oro

350 MW

Aprobada

Térmica Innercol I

90 MW

Si (2016)

OR/T Libera la capacidad

TermoApolo

350 MW

Pendiente o Promotor

TermoCaribe

42 MW

Remisión del estudio de interconexión - Concepto aprobado

TermoCucunuba

99 MW

Pendiente o Promotor

TermoPaipa

207 MW

Aprobada

TermoPaipa IV

15 MW

Aprobada

TermoTasajero II

181 MW

Si (2016)

Si (Modificado)

Aprobada

TermoTasajero III

180 MW

Pendiente o Promotor

Tabla 2: Revisión de los proyectos de carbón que podrían salir en los próximos años en Colombia. Elaborado por el autor con información de (UPME, 2020; ANLA,2020)

TermoApolo, TermoCaribe, TermoCucunuba y la Central Térmica Innercol I son proyectos que solicitaron la conexión a la red, pero no han solicitado la licencia ambiental para construir y operar. Un proyecto que ya cumple con la mayoría de los requisitos y del que se habla mucho en el sector energético es la Central Térmica La Luna, uno de los primeros proyectos con tecnología Ultra Súper Crítica en América Latina (emite niveles de CO2 más bajos que una central térmica de gas natural) (Portafolio, 2020). Esta central térmica cuenta con un suministro directo de carbón, ya que cuenta con una mina que será explotada para su propio consumo. La central, las líneas de transmisión y la mina de carbón ya cuentan con las licencias ambientales para ser construidas y comenzar a operar (ANLA, 2020). Este proyecto debe comenzar a despachar energía en 2023 (ya tiene 660 MW aprobados, pero esperan llegar a 1.155 MW) y se estima que consumirá 1.8 Mt de carbón al año (Portafolio, 2019). Sin embargo, a finales de 2020, el proyecto no tiene información actualizada, y se dice que no se llevará a cabo por falta de apoyo financiero y oposición ambiental y social. Termobijao es otro de los proyectos de los que se habla en el sector. Sin embargo, este no ha hecho una solicitud de conexión a la red y no tiene mucha información en la UPME. Este proyecto logró obtener todas las licencias ambientales para construir y operar su planta, que se instalaría en Córdoba y tendría una capacidad instalada de 460 MW. La última información sobre este proyecto es que aún se estaba definiendo su viabilidad financiera (Portafolio, 2018). Así pues, de todos los 47 proyectos de generación a base de carbón inscritos en el Registro de Proyectos Vigentes de la UPME o en el Registro de Conceptos de Conexión a la Red, sólo hay dos que se podrían construir: la Central Térmica La Luna y Termobijao. Los demás no se pueden descartar del todo, pero están en una fase que parece estancada. Por esto, no se espera una construcción importante de centrales de carbón en los próximos años. Por el contrario, existe una gran incertidumbre sobre el futuro de estos proyectos, especialmente por las dificultades de su financiación, la gran competencia actual de las renovables, los permisos medioambientales y, en algunos casos, también por la oposición social.

8. Planes de expansión de las fuentes renovables no convencionales El mercado eléctrico colombiano se prepara para una transición energética que busca reducir los costos de generación, crear más de 6,000 empleos y reducir las emisiones de GEI. Para el año 2022 el gobierno espera alcanzar una capacidad instalada de 2,500 MW de fuentes de energía renovables no convencionales (solar y eólica). Esto diversificaría la matriz eléctrica colombiana y aumentaría la participación de fuentes de energía renovable no convencionales, pasando de menos del 1% a más del 12% (Ministerio de Minas y Energía, 2020). Este aumento significativo de la participación de las fuentes no convencionales se da gracias a las subastas públicas de 2019 que favorecieron el cierre financiero de los proyectos de energías renovables. La primera, en febrero, fue la subasta del cargo por confiabilidad, que se realizó con el objetivo de asegurar el suministro de energía a largo plazo. Del total de 4,010 MW asignados con obligaciones de energía firme, se eligieron 1,160 MW de proyectos eólicos y 238 MW de proyectos solares (XM, 2019). En la segunda subasta, en octubre de ese mismo año, cinco proyectos eólicos y tres solares se adjudicaron contratos de compra y venta de energía a 15 años. Estos contratos permiten garantizar la financiación de estos proyectos y el inicio de su operación desde 2022.

9. Planes de generación y transmisión La UPME elabora cada dos años un informe en el que presenta los planes nacionales de generación y transmisión de electricidad para los próximos 15 años. Ninguno de los tres últimos informes (20152029, 2017-2031 y 2019-2033) muestra un cambio significativo en la generación a base de carbón. Los diferentes escenarios se centran en un aumento de las energías renovables. Los dos primeros informes continúan con una participación del 7-11% de las plantas térmicas a base de carbón en la matriz eléctrica, al menos para la próxima década, mientras que el informe más reciente no incluye el plan nacional de ampliación de plantas de generación eléctrica, debido a la reciente crisis del proyecto Hidroituango (2,400 MW) (UPME, 2016; UPME, 2018; UPME, 2020).

Estos documentos indican que el país tiene previsto aumentar las fuentes de energía renovables, pero siempre con el apoyo de las centrales térmicas. Las que funcionan a base de carbón, parece que seguirán trabajando de forma estable durante al menos otros 10 años más. Además, en el último Plan Energético Nacional (2020-2050) se plantea un escenario en el que se realiza una eliminación de las centrales ineficientes y contaminantes. Sin embargo, este escenario, que depende de aspectos tecnológicos y económicos, evidencia que para 2050, las centrales térmicas seguirían representando cerca del 13% de la capacidad instalada a nivel nacional (UPME, 2021).

10. Alternativas de respaldo a. ¿Puede la energía hidroeléctrica ser una fuente de energía de respaldo? En Colombia, la energía hidráulica es vista como una fuente de generación firme y de base, pero si se quiere aumentar la participación de las fuentes de energía renovable no convencionales en la matriz eléctrica, las fuentes hidráulicas deben convertirse en una fuente de respaldo flexible que apoye la generación con fuentes no convencionales (Alarcón, 2019). Este respaldo permitiría la expansión de las fuentes de energía variable (principalmente las fuentes de energía renovable no convencionales), lo que puede resultar en (a) una reducción o casi eliminación de la dependencia de la generación térmica, (b) una importante reducción de las emisiones generadas por el sector eléctrico y (c) una complementariedad del sistema energético que puede proporcionar garantía y seguridad energética al país. En los próximos años se espera que entre en operación el mayor proyecto hidroeléctrico del país, la central hidroeléctrica de Ituango. Esta planta tendrá una capacidad de generación de 2,400 MW, que corresponde a casi el 14% de la capacidad nacional actual (Hidroeléctrica Ituango, 2016). Se esperaba que las operaciones comenzaran en 2018, pero debido a los graves problemas durante la construcción y a diferentes aspectos sociales y ambientales, esto no fue posible. Ahora, se espera que para 2021 este proyecto comience a generar electricidad y que esté en pleno funcionamiento para 2024 (López Suárez, 2020d). Esta central, junto con el resto de la energía hidroeléctrica instalada en el país, podría apoyar el

desarrollo de una cantidad importante de proyectos de energía renovable no convencional y limpiar aún más la matriz eléctrica del país. Costa Rica tiene una de las matrices energéticas más limpias del mundo, con una participación de más del 98% de fuentes renovables y es un país que sirve como ejemplo de lo que Colombia podría lograr. Las fuentes de energía predominantes son la hidroeléctrica (67,5%), la eólica (17%) y la geotérmica (13,5%), y aunque el país tiene cierta capacidad instalada para generar energía a partir de combustibles fósiles (1,2%), en los últimos años casi no se ha utilizado (Grupo ICE, 2020). Las centrales hidroeléctricas costarricenses que pueden ser reguladas (centrales de embalse o de bombeo) se perciben como baterías que pueden acumular agua durante largos períodos y convertirla en electricidad cuando es necesario (Grupo ICE, 2015). Por lo tanto, Costa Rica utiliza esta fuente de energía como respaldo cuando la demanda nacional no puede ser cubierta por otras fuentes de energía debido a circunstancias climáticas. Es claro que las condiciones ambientales y climáticas varían de país a país y que no hay una fórmula para lograr una matriz eléctrica 100% renovable. Sin embargo, Costa Rica no es el único país que ha logrado tener una matriz casi 100% renovable; Noruega, Uruguay, Paraguay e Islandia también han logrado alcanzar porcentajes muy similares. Hay que aclarar que, más allá de encontrar una sola tecnología o fuente de energía que funcione como respaldo, hay que encontrar la manera en la que las diferentes fuentes de energía se complementen. Estudios muestran que, para el caso específico de Colombia, las fuentes de energía renovable no convencionales junto con las centrales hidroeléctricas forman un complemento adecuado para lograr una matriz 100% renovable. Esto, pues está comprobado que, durante fuertes periodos de sequía o fenómenos de El Niño, cuando los reservorios de agua están bajos, la irradiación solar y la velocidad de los vientos es alta. En el caso opuesto, en periodos en los que hay poca irradiación solar y velocidades de los vientos bajas, el nivel de los reservorios es alto (Zapata, y otros, 2018; Henao, Viteri, Rodríguez, Gómez, & Dyner, 2020; Henao, Rodriguez, Viteri, & Dyner, 2018). La complementariedad de la que se habla anteriormente, ha sido comprobada desde diferentes aspectos. Por ejemplo, periodos estacionales y pe-

riodos anuales e interanuales, en los que las condiciones climáticas pueden variar mucho y el país puede sufrir condiciones de largas sequías (Paredes & Ramiréz C., 2017). Por otra parte, desde el factor del precio de la electricidad, el estudio realizado por Henao et al. (2020) demuestra que, si se tuviera una matriz 100% renovable, el precio de la electricidad disminuiría y se mantendría más constante, en comparación con la vowatilidad actual que depende del precio y las reservas de los combustibles fósiles. Además, hay que resaltar los beneficios ambientales que puede generar una matriz 100% renovable, pues su implementación ocasionaría una reducción importante de las emisiones de GEI que genera el país (Zapata, y otros, 2018; Henao, Viteri, Rodríguez, Gómez, & Dyner, 2020; Henao, Rodriguez, Viteri, & Dyner, 2018). b. ¿Qué papel juega el gas natural en la transición energética? Algunos gobiernos, como el de Chile y Colombia, han considerado al gas natural como el combustible de la transición energética (Schmidt-Hebbel, Quiroz, Givovich, Rojas, & Araya, 2020; Ministerio de Minas y Energía, 2020). Las tres principales razones son que (a) ya existe una importante capacidad instalada para operar con este combustible, (b) mantiene un respaldo confiable, y (c) su quema genera entre un 40 y un 50% menos de emisiones en comparación con el carbón (Secretaría de Estado de Energía - España, 2020). Sin embargo, para Colombia esta consideración tiene problemas diferentes, ya que el suministro de este gas no está garantizado en el largo plazo, pues las actuales reservas nacionales de gas natural alcanzarían unos ocho años más (Presidencia de la República, 2020), y a pesar de que el gas natural genera menos emisiones que el carbón, se sigue considerando un combustible fósil que alejaría a Colombia del cumplimiento de su NDC. (Ministerio de Minas y Energía, 2020). En la subasta de cargo por confiabilidad del 2019, se evidenció que, por precio y disponibilidad, las tecnologías que utilizan gas natural y carbón podrían terminar siendo desplazadas por el inmenso potencial que tiene el país en renovables (Ministerio de Minas y Energía, 2019). Actualmente, existe una lista de proyectos renovables que en 10 años podrían representar una capacidad instalada adicional de 7.5 GW en la matriz energética. Además, la UPME afirma que para el 2050 es posible tener una ma-

triz energética altamente electrificada, en la que el transporte, la industria y los hogares hayan tenido una reducción significativa en el uso de combustibles fósiles para procesos térmicos (UPME, 2015). En los próximos tres años se espera que entren en el mercado unos 10 proyectos térmicos de gas con una capacidad instalada de unos 840 MW (570 MW correspondientes a gas natural y 270 MW a GLP) (XM, 2019; Portafolio, 2020). Sin embargo, dado que Colombia no dispone de reservas de gas a largo plazo, los costos de operación de estas centrales pueden aumentar si hay que importar el combustible. A corto y mediano plazo, es probable que las centrales térmicas de gas natural sigan utilizándose como fuente de respaldo para los nuevos proyectos energéticos. Sin embargo, a largo plazo, e incluso antes, es necesario reducir su uso y posiblemente eliminar estas centrales de gas natural para cumplir el compromiso de la última NDC. Dado que el país cuenta con el respaldo de sus centrales hidroeléctricas de embalse y también puede obtener energía firme de pequeñas centrales hidroeléctricas de filo de agua, centrales de biomasa y centrales geotérmicas, existen posibilidades de eliminar también el gas natural de la matriz energética nacional. Lo importante es empezar a cambiar la forma en que se utilizan las diferentes tecnologías que generan electricidad, para contar con el apoyo necesario y lograr una matriz energética más limpia que funcione principalmente a partir de fuentes renovables. c. El hidrógeno verde como vector energético Colombia está desarrollando una hoja de ruta para incluir el hidrógeno verde en su lista de energéticos renovables y sostenibles, que se espera que esté lista en el primer trimestre de 2021 (López Suárez, 2020c). El Ministerio de Minas y Energía considera que nuevas tecnologías, como el hidrógeno, ayudarán a consolidar la transición energética del país. El hidrógeno verde potencia las energías renovables al permitir almacenar los excedentes de energía generados por las fuentes renovables y permitir transformar el hidrógeno verde en electricidad, gas y calor, que pueden ser utilizados por diferentes industrias (Mesa Puyo, 2020). Además, la energía almacenada en forma de hidrógeno también podría funcionar como respaldo para la intermitencia de las energías renovables, ofreciendo así otra forma de alejarse de los combustibles fósiles y reducir las emisiones.

11. Precios de tecnologías convencionales vs noconvencionales La subasta de energías renovables no convencionales de 2019 se cerró con un precio promedio ponderado de asignación de $95.65 COP/kWh ($28 USD/ MWh) (Ministerio de Minas y Energía, 2019). En el año 2020, el Costo Equivalente de Energía promedio del impuesto al Cargo por Confiabilidad (CEE), fue de $62.93 COP/kWh (XM, 2020). Con este valor es posible obtener el precio aproximado de la energía proveniente de fuentes renovables no convencionales, que sería cercano a $158.58 COP/kWh. Ahora bien, si se compara este valor con el precio de la electricidad en la bolsa del 25 de noviembre de 2020 ($183.36 COP/kWh), registrado por la UPME (UPME, 2020), se puede demostrar que en el país las fuentes de energía renovable no convencionales ofrecen la posibilidad de generar energía a un precio menor que el de las fuentes convencionales que están incluidas en el valor de la bolsa (gas natural, hidroeléctrica, diésel, etc.). (Ministerio de Minas y Energía, 2019; UPME, 2020). Por el momento no es posible realizar una comparación de precios más detallada entre las fuentes renovables no convencionales y las convencionales, ya que los contratos bilaterales son privados y no es posible obtener información sobre los precios negociados. Sin embargo, el análisis hecho anteriormente es una muestra suficiente para demostrar que las fuentes renovables no convencionales ya pueden generar energía a precios más bajos que las tecnologías convencionales. Debido a los excelentes resultados de las subastas de 2019, el gobierno está planeando emitir más de estos eventos en 2021, buscando introducir energía de menor precio y menores emisiones de carbono en la matriz energética del país. Hay que aclarar que, según el Artículo 45 de la Ley 99 de 1993, las centrales térmicas tienen la obligación de transferir el 4% de las ventas brutas de energía por generación propia. Esta transferencia se realiza en un porcentaje determinado a los municipios y a la Corporación Autónoma Regional correspondiente (Congreso de Colombia, 1993). Ahora bien, el Artículo 289 de la Ley 1955 de 2019, obliga a los generadores que produzcan energía a partir de fuentes no convencionales, cuyas plantas cuenten con una potencia nominal instalada total que supera

los 10 MW, a pagar una transferencia equivalente al 1% de las ventas brutas de energía por generación propia (Congreso de Colombia, 2019). Aunque en comparación con las térmicas el porcentaje de la transferencia de las fuentes no convencionales es menor, la capacidad instalada de fuentes no convencionales que puede ser instalada en los próximos diez años (7.5 GW) podrá compensar la diferencia de dinero que le ingresa a los municipios por parte de las térmicas (López Arias, 2020). Por esto, no debería haber preocupaciones respecto a este factor.

12. Posición de las compañías generadoras de electricidad Las empresas propietarias de las centrales térmicas de carbón que operan en Colombia tienen diferentes perspectivas respecto al abandono del carbón. Una revisión de la información disponible permite afirmar que hay algunas empresas que son flexibles para pasarse a generar a partir de fuentes de energía renovable, como EMGESA y GENSA, porque estas fuentes se volvieron muy competitivas en el mercado eléctrico colombiano, e incluso, ya tienen proyectos de este tipo dentro de su portafolio (Enel, 2018; Gensa, 2020). Por el contrario, las empresas que dependen totalmente de las centrales de carbón, como GECELCA S.A, TermoTasajero S.A y la Compañía Eléctrica de Sochagota, no muestran planes ni interés en cambiar su tecnología, y siguen considerando las centrales de carbón como una fuente de ingresos confiable (Gecelca, 2020; CES, 2020; Termotasajero, 2020). Es evidente que, si las empresas generadoras no cambian su modelo de negocio hacia la generación con tecnologías más limpias, como ya lo han hecho algunas, estas empresas no harán parte del futuro mercado eléctrico colombiano. Por esta razón, el gobierno debería ser el primero en dar el ejemplo de abandonar la generación de energía con carbón, dejando de lado las plantas en las que tiene alguna participación (como TermoPaipa-GENSA) y moviendo el negocio hacia las energías renovables.

13. ¿Cómo se están alejando del carbón los países de la región? Uruguay es uno de los países de América Latina que cuenta con una de las matrices eléctricas más

limpias. En la actualidad, el 98% de su matriz está compuesta por energías renovables (principalmente hidroeléctrica y eólica) y sólo el 2% corresponde a combustibles fósiles (principalmente gas natural). Para conseguirlo, Uruguay pasó por un proceso de transición en el que dejó de depender de la electricidad de origen fósil que importaba de Argentina entre 1980 y 2000, y se convirtió en un país eléctricamente autónomo, produciendo energía a partir de sistemas hidráulicos y eólicos, e incluso exportando electricidad a Argentina y Brasil. Para esto, tuvo que alcanzar un consenso político que impulsó a la compañía eléctrica centralizada a firmar PPAs con los generadores y a financiar proyectos eólicos/hidráulicos. Por otra parte, estaba claro que la energía eólica era la opción más rentable, ya que Uruguay no dispone de grandes reservas de gas o petróleo. Además, al alejarse de estos combustibles, dejaría de estar sujeto a la volatilidad de sus precios (Correa & Dichiara, 2020). Por su parte, Chile, en línea con sus compromisos con el Acuerdo de París, tiene previsto abandonar sus centrales eléctricas de carbón lo antes posible, con una fecha tentativa en 2025 y una fecha límite en 2040. Este compromiso se logró tras diálogos entre las partes públicas y privadas, que consideraron los siguientes puntos: (a) la comprensión y el compromiso social frente al cambio climático, (b) la posición de los inversionistas y de las empresas que estaban considerando comprometerse a reducir el uso de combustibles fósiles, y (c) el hecho de que las compañías mineras estaban demandando energía verde. Aunque el plan aún no está claro, Chile está trabajando para lograr su objetivo y, para ello, considera que el gas natural es el combustible de transición que le permitirá eliminar el carbón de su matriz (Diaz Borquez & Santander, 2020). Un punto a tener en cuenta en el caso de Chile, es que el gobierno se propuso eliminar las centrales de carbón para 2025, pero los expertos locales en energía creen que es una meta muy improbable de lograr. Si se eliminaran las centrales térmicas de carbón de la matriz de generación eléctrica para 2025, los costos de la electricidad aumentarían, y la región norte del país quedaría con una red eléctrica muy débil. Además, las adversidades climáticas que pueden venir, como mayores sequías y menores deshielos, dificultan la fiabilidad de respaldo de las centrales hidroeléctricas. Por lo tanto, desde un punto

de vista técnico, es más probable que se eliminen las centrales de carbón entre 2028 y 2033, ya que para entonces se habrá reforzado la red eléctrica y se podrán transmitir más de 5,000 MW de energía renovable (Diaz Borquez & Santander, 2020). Chile también ha considerado entre sus alternativas el uso de tecnologías de captura y almacenamiento de carbono (CCS) o de captura y uso de carbono (CCU). Aunque estas tecnologías han sido consideradas como una solución para reducir las emisiones generadas por las diferentes centrales térmicas, el gobierno ha visto hasta ahora que estas tecnologías no son costo-eficientes. Es posible que estas alternativas puedan ser tenidas en cuenta en el futuro, sin embargo, actualmente el gobierno está enfocado en promover una inserción cada vez más masiva de energías renovables, habilitando condiciones regulatorias que permitan una mayor entrada de almacenamiento (por ejemplo, con hidrógeno), y haciendo énfasis en la modernización de la operación de la red eléctrica. Todo esto teniendo en cuenta que en el futuro Chile tendrá una gran cantidad de inversores electrónicos de potencia conectados, y, por lo tanto, puede haber una interesante innovación que permita dar seguridad a la red a través de dispositivos electrónicos, lo que a su vez implica necesariamente un mayor avance en la digitalización (Santander, 2021). De cierta manera, países como Uruguay, Chile y Costa Rica, como se ha visto anteriormente, demuestran que es posible alejarse de la generación de energía a partir de combustibles fósiles, siempre y cuando exista el potencial necesario para generar a partir de fuentes renovables firmes. Ya sea que se haga por compromisos ambientales, por falta de grandes reservas de combustibles fósiles o por el deseo de dejar de depender de las importaciones de ellos y de sus precios volátiles, si se hacen planes técnicos y económicos para una transición energética gradual, se pueden eliminar las centrales térmicas de la matriz energética y lograr así una reducción significativa de las emisiones. Está claro que hay ciertos retos técnicos que deben ser considerados a la hora de desarrollar los planes energéticos: los cambios en los precios de la electricidad, la estabilidad de la red y el respaldo energético para condiciones climáticas adversas. Para esto, el gobierno debe desempeñar un papel protagonis-

ta, ya que, al supervisar y liderar la planificación de la transición energética, debe llevar a cabo diálogos con las partes implicadas para promover la sostenibilidad, asegurar un servicio de electricidad estable y confiable, y promover y fomentar la instalación de nuevos proyectos de energía renovable.

14. Conclusiones & Recomendaciones La matriz energética de Colombia es una de las más limpias del mundo. En el año 2019, más del 75% de la electricidad fue generada a partir de fuentes renovables, principalmente hidroeléctricas. No obstante, el país sigue dependiendo del respaldo generado por las centrales termoeléctricas a base de carbón y gas natural, que representan cerca del 30% de la capacidad instalada a nivel nacional. Este tipo de centrales ha permitido que el país cuente con electricidad en épocas de fuertes sequías, cuando las centrales hidroeléctricas no pueden cubrir la demanda. Sin embargo, la generación de electricidad con este tipo de tecnología es responsable, en parte, de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) generadas por el país. Adicionalmente, dado que Colombia no cuenta con grandes reservas de gas natural y que el mercado y la producción de carbón se están reduciendo, es importante analizar si estas centrales termoeléctricas serán económica y ambientalmente sostenibles en un futuro cercano. En Colombia prácticamente se han detenido los proyectos de generación a base de carbón y parece que en los próximos años no habrá nuevos proyectos de generación a base de este mineral. En cuanto a las centrales termoeléctricas a base de gas natural, hay varios proyectos que van avanzando poco a poco. Se espera que en los próximos años se pongan en funcionamiento unos 570 MW de centrales a base de gas natural. Sin embargo, no se puede depender de esta fuente de energía a largo plazo. Al fin y al cabo, aparte de que su combustión va en contra de los objetivos climáticos del país, en Colombia hay pocos años de reservas de gas natural. A partir de la primera subasta de energías renovables no convencionales en 2019, el país ha desarrollado planes e incentivos para la instalación de este tipo de fuentes de energía, que permiten generar electricidad a un menor costo que con los combustibles fósiles. Este aumento de la instalación de

fuentes renovables no convencionales permitiría, en efecto, una mayor diversificación de la matriz energética. Colombia debe resolver el tema del respaldo a través de diversas opciones, pero principalmente encontrando una combinación de fuentes de energía que se adapte a las necesidades y condiciones del país. En Colombia, las centrales hidroeléctricas funcionan como una fuente de energía firme, sin embargo, este tipo de tecnología puede ser regulada y administrada según las necesidades eléctricas y las condiciones climáticas. Por otra parte, la complementariedad que se puede generar entre las centrales hidroeléctricas y las fuentes de energía no convencionales puede garantizar que el país deje de depender de las centrales térmicas y obtenga una matriz energética aún más limpia. Países como Chile y Uruguay han logrado llegar a la situación actual y han logrado elaborar los planes actuales porque el gobierno ha sido el líder de la transición energética y ha (a) incluido a todos los sectores que podrían verse afectados por la eliminación de la generación de combustibles fósiles, (b) otorgado un servicio eléctrico estable y confiable, y (c) promovido la instalación de proyectos renovables. Estos países, entre muchos otros, son un gran ejemplo de que es posible alejarse del carbón y dejar de depender de este mineral que tanto contamina al mundo. Aunque Colombia no puede replicar de manera idéntica los planes de estos países, sí puede tomar las lecciones y ejemplos de su transición energética y desarrollar un plan que se ajuste a las condiciones y necesidades nacionales. En conclusión, Colombia está en capacidad y tiene un gran potencial para poder dejar de lado, en el corto plazo, sus plantas termoeléctricas a base de carbón y, en el mediano plazo, sus plantas de gas natural. Para esto, el país debe incluir planes para la eliminación de las tecnologías basadas en combustibles fósiles en los próximos planes energéticos y NDCs. Con esto, será posible lograr una matriz energética más diversificada y limpia, que contribuya a la reducción de las emisiones nacionales de GEI y permita abastecer las necesidades eléctricas del país. 

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Este documento de política pública hace parte de una serie de documentos generados en el primer trimestre de 2021 desde el centro de pensamiento TRANSFORMA, sobre el sector de carbón en Colombia. Los documentos analizan la producción y el mercado actual del carbón, su consumo para generación eléctrica asociado a la transición energética, su participación en los aspectos fiscales, la eliminación gradual de la minería de carbón con enfoque de transición justa y el papel del financiamiento privado en este sector. Los documentos fueron elaborados por Juan Uribe Barcha, Felipe Bonilla Walker, Andrea Perez Limas, Lina Puerto, Valentina Sanmiguel y Giovanni Pabón Restrepo.

TRANSFORMA

ANÁLISIS DE ACTORES INVOLUCRADOS: Diversificación económica y transición energética del carbón en Colombia 1. Motivación Mediante un análisis de actores involucrados podemos identificar qué individuos, grupos u organizaciones contribuyen o dificultan la ejecución de los objetivos del proyecto. Nuestro objetivo general es contribuir a la transición energética en Colombia en el contexto de una recuperación resiliente y socialmente justa, con un enfoque particular en una diversificación económica alejada del carbón como producto primario de exportación, a la vez que se evita la dependencia de la infraestructura de combustibles fósiles. A lo largo de este proceso pretendemos fortalecer las relaciones actuales -y crear otras nuevas- para identificar ventanas o espacios de oportunidad sobre las que se pueda influir en los procesos de política pública relevantes.

2. Análisis de actores involucrados El análisis de actores involucrados tiene como propósito identificar a los individuos, grupos u organizaciones que tienen interés en los objetivos del proyecto -o se ven afectados por ellos- y tienen capacidad para influir en él (Reed, y otros, 2009). Este ejercicio proporciona información sobre los ‘’actores relevantes’’ específicos de un determinado objetivo para comprender su comportamiento, intereses, agendas e influencia (Brugha & Varvasovszky, 2000).

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Además, este ejercicio también permite identificar el abanico de posibles intereses contrapuestos de las partes interesadas y, por tanto, priorizar la participación de éstas en el proceso de toma de decisiones. Comprender continuamente quiénes tienen intereses en el proyecto, la naturaleza de sus posturas y las interrelaciones entre ellos, contribuye a lograr eficazmente los resultados deseados. El proceso para analizar los actores involucrados consta de los siguientes pasos (Reed, y otros, 2009): i) Identificación de los actores involucrados o partes interesadas ii) Diferenciación y categorización de los diferentes actores iii) Investigación de las relaciones entre los actores

2.1 Identificación de los actores involucrados o partes interesadas El proceso de identificación de los actores involucrados o las partes interesadas consiste en elaborar una lista de individuos, grupos y organizaciones que (i) se ven afectados por el objetivo del proyecto o lo afectan de forma significativa; (ii) tienen información, conocimientos y experiencia sobre el objetivo; (iii) controlan o influyen en los procesos de toma de decisiones relevantes relacionadas con el objetivo. La identificación de los actores involucrados es un proceso iterativo, durante el cual se añaden nuevas partes interesadas a medida que avanza el análisis.

2.2 Diferenciación y categorización de los diferentes actores La diferenciación y categorización de los actores involucrados mejora el análisis, ya que los actores involucrados de un proyecto concreto pueden pertenecer a un amplio abanico de sectores. Además, los actores involucrados pueden aportar una amplia gama de visiones del mundo, valores e intereses que son necesarios en el análisis, para comprender mejor sus posturas y mejorar los procesos participativos. Es importante tener una visión integradora durante todo el proceso, ya que la capacidad del proyecto para cumplir sus objetivos puede depender de la inclusión de todas los actores involucrados y las partes interesadas.

2.3 Investigación de las relaciones entre los actores El análisis de las relaciones entre los actores involucrados dentro del objetivo del proyecto se utiliza para comprender la variedad de intereses que pueden entrar en conflicto. Esto también puede contribuir a identificar las relaciones de poder como forma de investigar la manera en que las partes interesadas se comprometen con los recursos, las estructuras y los sistemas que afectan al objetivo del proyecto. En el contexto de las dinámicas de transición, el poder se entiende como la capacidad de los actores de movilizar recursos e instituciones para lograr un objetivo (Avelino, 2017).

3. Resultados y Métodos Dado que este proyecto consiste tanto en la diversificación económica del carbón como producto primario de exportación, como en una transición energética en Colombia que evite la dependencia en la infraestructura de los combustibles fósiles, actualmente estamos elaborando dos tipos de productos. El primero corresponde a los actores involucrados en el sector de la minería del carbón y las exportaciones. El segundo producto corresponde a los actores involucrados del sector energético. Cada producto consta de los siguientes resultados: i) Una lista categorizada de los actores involucrados con una evaluación de su poder e interés ii) Una matriz de poder/interés

3.1 Lista categorizada de actores involucrados Este producto será el resultado de los procesos de identificación de los actores involucrados (2.1) y de diferenciación y categorización de los mismos (2.2). Como tal, proporcionará el conjunto de individuos, grupos y organizaciones que son relevantes para el proyecto. Tanto para la lista de la minería del carbón/exportaciones como para la del sector energético, hemos dividido preliminarmente a los involucrados en las siguientes categorías: i) Sindicato ii) Gobierno iii) Legislativo iv) Poder Judicial

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v) Sector privado (y sus sindicatos) vi) ONG internacionales y organizaciones multilaterales vii) Autoridades ambientales viii) ONG locales ix) Academia La lista categorizada incluirá adicionalmente una evaluación del poder e interés de cada actor involucrado formulada en función del objetivo del proyecto. La evaluación pretende clasificar tanto el poder (alto/medio/bajo) como el interés (a favor/indiferente/en contra) en criterios clasificados por colores. El resultado de esta evaluación será el principal insumo para una representación visual en la matriz de poder/interés.

3.2 Matriz de poder/interés Esta matriz de poder/interés ofrece una representación visual del análisis de las relaciones de los actores involucrados en función del objetivo del proyecto. A continuación, presentamos un ejemplo de visualización de la matriz para identificar el tipo de relación que debemos mantener con cada actor involucrado para alcanzar los objetivos del proyecto (Figura 1). La matriz se divide en cuatro secciones según el nivel de poder e interés. Los actores involucrados con bajo interés y bajo poder se encuentran en el cuadrante inferior izquierdo, que muestra cómo éstos requieren una supervisión y un esfuerzo mínimos dentro del proyecto. Los actores situados en el cuadrante inferior derecho son aquellos que, aunque tienen un alto interés en los objetivos del proyecto, no tienen un nivel de influencia suficiente. Sin embargo, este grupo de interesados es extremadamente importante porque si se unen tienen el potencial de ejercer una mayor influencia. Por esto, es necesario mantenerlos informados y así maximizar su potencial de influencia. En el cuadrante superior izquierdo se encuentran los actores que tienen un bajo interés en los objetivos del proyecto, pero que tienen el poder de influir en las decisiones relacionadas. Dependiendo de la situación, su nivel de interés puede cambiar, por lo que hay que vigilarlos de cerca. Por último, los actores del cuadrante superior derecho son las más importantes para alcanzar los objetivos del proyecto. Tanto su interés como su influencia son elevados y requieren un manejo cui-

dadoso y constante. La priorización de los temas objeto del proyecto por parte de estos actores determinará en gran medida el éxito del mismo, por lo que es necesario generar alianzas a través del trabajo colaborativo y apoyar los procesos de cada actor en función de los objetivos del proyecto.

REFERENCES: Avelino, F. (2017). Power in sustainability transitions: Analysing power and (dis) empowerment in transformative change towards sustainability. Environmental Policy and Governance, 27(6), 505-520. Brugha, R., Varvasovsky, Z., (2000). Stakeholder analysis: a review. Health Policy and Planning 15, 239–246. Reed, M. S., Graves, A., Dandy, N., Posthumus, H., Hubacek, K., Morris, J., ... & Stringer, L. C. (2009). Who’s in and why? A typology of stakeholder analysis methods for natural resource management. Journal of environmental management, 90(5), 1933-1949.

TRANSFORMA “Una organización que genera cambios sistémicos para un mundo viable” https://www.transforma.global

PODER

TRANSFORMA

ALTO

Matriz de Poder / Interés Alto bajo

Alto medio

Alto alto

Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG

Asociacion Colombiana de Generadores de Energia Eléctrica ACOLGEN

Contraloria General de la República

Asociación Colombiana de Minería - ACM

Consejo de Estado

Asociación Nacional de Empresas Generadoras - ANDEG

Corte Constitucional

Cámara de Grandes Consumidores - ANDI

Congreso de la República

Empresas Públicas de Medellín - EPM

Banco Interamericano de Desarrollo - BID

Gecelca S.A. Gensa S.A. (Termopaipa) Grupo Enel Colombia (EMGESA S.A. - Termozipa) Termotasajero S.A. Ecopetrol Operadora de Carbón de Santa Marta - Carbosan Ltda. Sociedad Portuaria Santa Marta Agencia Nacional de Minería - ANM Ministerio de Hacienda y Crédito Público - MHCP Ministerio de Minas y Energía - MinMinas Unidad de Planeación Minero Energética - UPME Anglo American Argos Best Coal Company - BCC BHP Group C.I. Prodeco S.A. Carbones del Cerrejón Limited

Coalcorp Mining Inc Colombian Natural Resources - CNR Drummond Ltd. Colombia

Mantener satisfecho

Manejar de cerca

Glencore C.I. Milpa S.A Sator (Termobijao) Sloane Energy Colombia S.A.S Trafigura Energy Colombia S.A.S

Gobierno - Nacional y Regional Academia - Investigación Agremiación

MEDIO

Asociación de Trabajadores Empresa de Servicios Públicos

Medio bajo

Medio medio

Medio alto

Fedesarrollo

Comisión Colombiana de Juristas - CCJ

CAR Cundinamarca

Alcaldía Dibulla

Superintendencia Financiera de Colombia

Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano

Alcaldía El Paso

Universidad de Cartagena

Coorporacion Autonoma Regional del Sur de Bolivar - CSB

Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit - GIZ

Universidad de los Andes

Corantioquia

Alcaldía La Jagua de Ibirico

Universidad del Norte

Cornare

Alcaldía Manaure

Baker Mckenzie

Universidad Externado

Corpamag

Alcaldía Riohacha

Federación de Aseguradores Colombianos FASECOLDA

Corpoboyacá

Alcaldía San Martín

Corpocesar

Alcaldía Uribia

Agencia Nacional de Tierras

Corpoguajira

Federación Nacional de Departamentos

Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA

Corponor

Gobernación de Boyacá

Departamento Nacional de Planeación - DNP

Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS

Gobernación de La Guajira

Corporación Autónoma Regional de Santander - CAS

Juntas de Acción Comunal

Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente - AIDA Extractive Industries Transparency Initiative - EITI Friedrich-Ebert-Stiftung - FESCOL Global Green Growth Institute - GGGI Heinrich-Böll-Stiftung The Nature Conservancy - TNC Brújula Minera La Guajira le Habla al País Transparencia por Colombia Ashmore CAF Asobancaria Banco AV Villas Banco Caja Social

Corporación Autonoma Regional del Valle del Cauca - CVC CoalExit Grupo Laera

Stockholm Environment Institute - SEI

Universidad de La Guajira

WWF Colombia

Universidad del Magdalena

Censat Agua Viva

Universidad del Sinú

Colectivo de Abogados - CAJAR

Universidad Popular del Cesar

Comité de Defensores del Territorio, la Vida y el Medio Ambiente de Provincial

Fenalcarbón

Fuerza Mujeres Wayuu

Funtramiexco Sintraelecol

Indepaz

Sintramienergética

Mesa Social Minero Energetica

Bancolombia

Compañía Eléctrica de Sochagota (Termopaipa)

Mujeres Guerreras de la Sierra

Celsia

Fenoco

IHS Markit

Organización Nacional Indígena de Colombia - ONIC

Ministerio de Industria, Comercio y Turismo - MinCit

Pueblos Indígenas (SNSM)

Bancoldex

Nomura

Ministerio del Interior

Tierra Digna Acerías Paz del Río

Ministerio del Trabajo Misión Transformacion Energética Procuraduría General de la Nación Alcaldía Agustín Codazzi

Carbones Montiel Construcciones Rubau Davivienda Sidenal

Alcaldía Albania

AES Colombia

Alcaldía Barrancas

ISA

Alcaldía Becerril

Alcaldía Chiriguaná

Mantener informado

Monitorear Bajo bajo

Bajo medio

Bajo alto

Posse Herrera Ruiz

Asociación Nacional de Usuarios Campesinos - ANUC

Observatorio de Conflictos Ambientales - OCA

Centro de Investigación y Educación Popular - CINEP

Comisión Regional de Competitividad - Boyacá

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - MADS

Corsoc ONG

Comisión Regional de Competitividad - Cesar

Foro Nacional por Colombia

Comisión Regional de Competitividad - La Guajira

Fundación ALMA

Comite Civico por la Dignidad de La Guajira

Pensamiento y Acción Social - PAS

Foro Nacional Ambiental

Conectar Valores

Fundación Movimiento Ambientalista Colombiano

Experto 1

Grupo de Dialogo sobre Minería en Colombia - GDIAM

Holland & Knight.

BAJO

Sector Privado

DeJusticia Fundación Pro Sierra Nevada de Santa Marta

Banco Popular

ONG Local y Multilateral

Greenpeace Colombia Natural Resource Governance Institute - NRGI

Consejo Privado de Competitividad

Empresa Mixta

Gobernación del Cesar

Sintracarbón

Banco de Occidente

BAJO

Alcaldía Hatonuevo

MEDIO

ALTO

INTERÉS

TRANSFORMA

INFORME DE POLÍTICA: Impactos fiscales de la eliminación gradual de la producción de carbón en Colombia Hallazgos relevantes: •

En los últimos 10 años Colombia ha producido en promedio 84.3 Millones de Toneladas (Mt) de carbón al año. En 2019, el 61% fue producido en la región del Cesar y el 31% en La Guajira. En 2020, la producción de carbón anual fue estimada entre 60-65 Mt.

•

En 2019, la actividad de producción de carbón representó alrededor del 1.1% del PIB nacional. Además, las regalías provenientes del carbón como porcentaje del PIB nacional ascendieron al 0.2% y representaron el 89% de las regalías mineras, y el 11% de las regalías totales, incluyendo las del petróleo y el gas.

•

En 2019, las contribuciones de la producción de carbón en los PIB regionales de Cesar y La Guajira representaron casi el 36% y el 42%, respectivamente.

•

En promedio, la participación del carbón en las exportaciones de Colombia entre 2010 y 2020 ha sido del 14.6% en términos de valores monetarios. En 2019, Colombia exportó 5.668 millones de dólares que corresponden a 69.6 Mt de carbón térmico, 1.8 Mt de carbón metalúrgico y 3.1 Mt de coque. Siguiente página

TRANSFORMA

•

La disminución de las exportaciones de carbón en el primer semestre de 2020, se explica por la fuerte caída de los precios del carbón, que fue ligeramente compensada por los volúmenes vendidos. Al igual que la producción de carbón, se espera que las exportaciones de este mineral se desplomen a finales de 2020.

•

La tendencia a la baja de la demanda internacional de carbón colombiano, así como la pandemia del COVID-19, podrían provocar un efecto combinado de desaceleración de la producción de carbón, impacto en el total de las exportaciones colombianas, y un impacto económico negativo más amplio en las regiones productoras de carbón.

•

Ante esta situación, tanto los gobiernos nacionales como los departamentales, están llamados a desarrollar una estrategia de transición justa, inclusiva y factible, para promover la diversificación económica que contribuya al bienestar social de las poblaciones desproporcionalmente afectadas por la minería del carbón.

En los últimos 10 años, en promedio, Colombia ha producido 84.3 Mt de carbón al año2. Recientemente, aunque la producción mundial de carbón aumentó un 1.5% en 2019 (BP, 2020), la producción de Colombia disminuyó a 82.4 Mt (DANE, 2020a), lo que representó una disminución del 2.2% en 2019 y una participación en la producción mundial del 1%. Del total del carbón producido en el país, cerca del 96% fue térmico y el 4% metalúrgico. El primero se destina a la exportación (94%), y al consumo interno (6%) principalmente para la generación termoeléctrica y la industria del cemento, la textil y la alimentaria. El segundo suele transformarse en el país para producir carbón de coque. Se estima que para finales del 2020 la producción de carbón disminuirá aproximadamente un 27% (Figura 2), mientras que para el mismo año se espera que la demanda energética mundial se reduzca en un 5% (BP, 2020; IEA, 2020).

Las reservas de carbón colombianas varían según la fuente de información, sin embargo, se estima que el total de reservas probadas a finales de 2019 es de aproximadamente 6 Gt (Figura 1)1. La tendencia de las reservas extraíbles de carbón del país que se observa en la Tabla 1 muestra el efecto económico de la disminución de los precios del carbón sobre las estimaciones de las reservas en los últimos años. El país está clasificado como el undécimo país con más reservas de carbón a nivel mundial, y sus reservas representan el 53% de las reservas actuales de Latinoamérica (BP, 2020).

En 2019, el 61% de todo el carbón producido en Colombia se produjo en la región del Cesar (52.025 Mt), el 31% en La Guajira (26.252 Mt), el 3% en Norte de Santander (2.136 Mt) y el 2% en Boyacá (1.555 Mt) (Figura 3). Excluyendo a Cesar, cuya producción de carbón incrementó en un 11.6%, las principales regiones productoras de carbón mostraron disminuciones en su producción con respecto a 2018, con la producción de Boyacá cayendo cerca de un 44% (SIMCO, 2020)3. Por otra parte, en 2020, la pandemia del COVID-19 ha afectado fuertemente al sector del carbón en todas las zonas de Colombia donde es extraído. Como se puede observar en la Figura 3, la producción de carbón durante los dos primeros trimestres de 2020 ha disminuido de manera constante, pasando de 41.829 Mt a 28.804 Mt, en comparación con el mismo periodo de 2019. La producción disminuyó un 10% en el primer trimestre de 2020 y luego cayó un 54% en el segundo trimestre, en comparación con los mismos períodos de 2019. A nivel regional, la producción de carbón disminuyó cerca del 25% en Cesar y 40% en La Guajira.

1 De acuerdo con el BP Statistical Review of World Energy 2020, basado en el Estudio de Energía 2020 del Instituto Federal de Geociencias y Recursos Naturales (BGR), las reservas de antracita de Colombia se estiman en 4,554 Mt, lo que representa el 0.4% de las reservas mundiales de antracita y el 0.6% del total de las reservas mundiales de carbón. En el informe del BGR, se consideran reservas probadas aquellas cantidades que con la información geológica y de ingeniería se puede dar certeza de que pueden ser recuperadas en el futuro, bajo las condiciones económicas y operativas existentes.

2 Este documento no incluye la producción informal de carbón a pequeña escala en Colombia. Cabe destacar que, aunque su volumen es pequeño, los impactos socioeconómicos del declive del carbón en este subsector aún no han sido bien estudiados. 3 Aunque la extracción de carbón se redujo en todas las regiones de Colombia, hay que aclarar que en la región de Boyacá predomina la minería de pequeña y mediana escala de carbón coque, el cual se utiliza principalmente para el consumo doméstico y en procesos industriales.

1. Dinámica de las reservas de carbón colombiano

2. Producción

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Figura 1: Reservas de carbón en Colombia (2010 – 2019). Fuente: (DANE, 2020a)

Mt Reservas Iniciales

2010

2011

2012

2013

2014

2015

6,668

6,594

6,508

6,418

6,424

6,340 6,254 2

Encontradas Bajo revisión detallada

Total aumento en las reservas

Extracción

Bajo revisión detallada Total reducción en las reservas Reservas finales

2016

2017

2018

2019p

6,155 6,066

6,071

12 2

20 111

6,071

5,989

6,594

6,508

6,418

6,424

6,340

6,254

6,155 6,066

Tabla 1: Cambio en las reservas de carbón de Colombia 20102019. Fuente: DANE (2020a)

TRANSFORMA

Figura 2: Producción de carbón en Colombia (20102020p). Fuente: (BP, 2020)

Figura 3: Producción regional de carbón durante el primer y segundo trimestre de 2018, 2019 y 2020. Fuente: (SIMCO, 2020)

TRANSFORMA

3. Tendencias del comercio internacional de carbón colombiano Dadas las grandes reservas de carbón a nivel nacional, los ingresos por exportación derivados de la producción de este mineral dependen de la dinámica de los precios de las materias primas, las tasas de cambio y las tendencias de la demanda de energía de los países importadores de este mineral. Asimismo, la producción de carbón se ha visto expuesta a problemas políticos internos, lo que también ha afectado al comercio de carbón colombiano. El comercio internacional del carbón se ha visto afectado por las políticas de mitigación del cambio climático y eficiencia industrial de los consumidores de carbón de todo el mundo, el aumento del uso de energías renovables y el cambio de tecnologías de carbón a gas, lo que ha provocado un descenso de la demanda de electricidad producida con este mineral. El impacto económico de la pandemia del COVID-19 ha acelerado estas tendencias que afectan al comercio internacional del carbón colombiano. Los precios del carbón térmico han estado en sus niveles más bajos desde 2016, y las economías emergentes del Sur Global se convierten en los principales importadores de carbón de Colombia. En este contexto, durante la última década, la participación promedio del carbón en el valor de las exportaciones colombianas fue de 14.6%, con un mínimo de 11.4% en 2011 y un máximo de 19.4% en 2017 (Figura 4). En 2019 la participación del valor de las exportaciones de carbón fue de 14.4%, representando 5.668 millones de dólares, mientras que otros productos tradicionales de exportación como el petróleo, el café y el ferroníquel representaron el 40%, 6% y 1% respectivamente, y las exportaciones no tradicionales como productos químicos, alimentos, flores y oro representaron el 8%, 5%, 4% y 4% respectivamente. En 2020, las exportaciones colombianas de carbón disminuyeron un 22% al final del tercer trimestre en relación con el mismo periodo del año anterior, pasando de 4.495 millones de dólares a 3.507 millones de dólares 4, debido principalmente a los bajos precios del carbón.

4 La cifra preliminar emitida por el Banco de la República de exportaciones de carbón en el año 2020 es de 4.165,9 millones de dólares (BANREP, 2020)

En términos de volumen, el carbón exportado durante 2020 sumó 71.2 Mt (DANE, 2020c), 4.7% por debajo de las exportaciones de carbón realizadas en el mismo periodo en 2019 (Figura 5). Con ello, en términos de precios y volúmenes exportados, la disminución de las exportaciones de carbón se explicó principalmente por la fuerte caída (30.8%) del precio del commodity, a diferencia de las exportaciones de petróleo que disminuyeron más por un efecto combinado de precio y volumen (Banco de la República, 2020). Durante el 2020, el volumen de las exportaciones de carbón de Colombia fue impulsado principalmente por las economías emergentes. Estados Unidos y los Países Bajos redujeron abruptamente sus importaciones de carbón colombiano, mientras que Turquía, Israel y Corea aumentaron su demanda de este mineral. La India surgió como uno de los nuevos actores principales en el comercio internacional de carbón colombiano, principalmente para abastecer sus industrias de cemento y esponjas de hierro (Figura 6a y 6b). La caída de las exportaciones de carbón en el segundo trimestre de 2020 sólo tuvo un ligero impacto en la balanza de pagos de Colombia5. En el agregado nacional, los ingresos por exportaciones de Colombia cayeron un 25%, especialmente por la disminución de las exportaciones de petróleo y productos industriales, así como de carbón y flores. Esta disminución de las exportaciones fue superior a la disminución de las importaciones de Colombia, lo que dio lugar a un déficit ligeramente ampliado en la balanza comercial6 de 257 millones de dólares. Sin embargo, la disminución de las exportaciones de carbón representó el 9% de la disminución total de las exportaciones de Colombia, y no dio lugar a un déficit más amplio en la cuenta corriente, ya que el menor valor de las importaciones fue inferior al menor valor de las exportaciones. Este déficit en la cuenta corriente, en efecto, fue menor que el déficit 5 La balanza de pagos es la diferencia entre todo el dinero que entra en el país en un periodo de tiempo determinado (por ejemplo, un trimestre o un año) y la salida de dinero hacia el resto del mundo. Consta de dos componentes: la cuenta corriente y la cuenta de capital. La cuenta corriente refleja los ingresos netos de un país, mientras que la cuenta de capital refleja el cambio neto en la propiedad de los activos nacionales. 6 La balanza comercial se calcula como los ingresos netos por exportaciones menos los pagos por importaciones.

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Figura 4: Participación del carbón en las exportaciones de Colombia. Fuente: (Banco de la Republica, 2020; DANE, 2020a)

Figura 5: Exportación de carbón colombiano en términos de volumen. Fuente: (SIMCO, 2020)

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en la cuenta corriente de Colombia en el mismo período de 2019 (Banco de la República, 2020).

4. Regalías del carbón: generación, distribución e importancia Las regalías son los pagos que realizan las empresas mineras, petroleras y de gas al Estado colombiano por la extracción de los recursos naturales no renovables (RNNR). Estos pagos son administrados mediante un esquema de coordinación entre entidades de gobierno nacionales y los gobiernos subnacionales. Estas regalías se destinan a inversiones en infraestructura, resolver necesidades básicas de los departamentos y municipios, como educación

básica, salud y saneamiento, y a financiar proyectos productivos para el desarrollo de las regiones, entre otros fines (Contraloría General de la República, 2019). Como regla general, las empresas mineras de carbón deben pagar entre el 5% y el 10% del valor de su carbón en boca de mina (Agencia Nacional de Minería, 2020). Adicionalmente a las asignaciones directas a las regiones productoras, el Sistema General de Regalías (SGR), a través del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, el Fondo de Desarrollo Regional y el Fondo de Compensación Regional, tiene como objetivo distribuir las regalías entre las regiones y municipios, con el fin de beneficiar no solo a las regio-

Figura 6b: Principales destinos del carbón colombiano exportado (2010 al 2° Trimestre de 2020). Fuente: (SIMCO, 2020)

Figura 6a: Principales destinos del carbón exportado desde Colombia (2010 al 2° trimestre de 2020). Fuente: (SIMCO, 2020)

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Figura 7: Regalías generadas por el sector carbón en Colombia entre 2012 y 2020. Fuente: (SIMCO, 2020)

nes donde se ubican y transportan los RNNR, sino también a otras regiones escogidas bajo criterios asociados a aspectos demográficos (Contraloría General de la República, 2019). Por otro lado, el Fondo de Ahorro y Estabilización y el Fondo de Ahorro Pensional Territorial fueron creados para fines de provisión de pasivos y de estabilización macroeconómica. Recientemente, el SGR fue reformado aumentando las asignaciones directas a las regiones productoras y reduciendo significativamente el monto destinado a fines de ahorro y estabilización7. Según la UPME, entidad que entre otras funciones lleva un registro anual de las regalías generadas por el sector del carbón en Colombia, la extracción de carbón generó 7.27 billones de pesos (2.46 mil millones de dólares) entre 2016 y 2019, con un promedio anual de 1.82 billones de pesos (614.8 millones de dólares). La Figura 7 muestra el comportamiento de las regalías del carbón nacional desde 2012. Entre los años 2016 y 2018 las regalías generadas por el sector del carbón en Colombia aumentaron en un 73% (0.96 billones de pesos), principalmente por el aumento de 7 Vale la pena resaltar que los recursos del SGR no hacen parte del Presupuesto General de la Nación ni del Sistema General de Participaciones, y que el SGR tiene su propio órgano de dirección y sus propios objetivos de inversión constitucionalmente establecidos (Función Pública, 2011).

los precios. Sin embargo, en 2019 las regalías disminuyeron en un 14%, y se espera que sigan disminuyendo en 2020 ya que en los primeros nueve meses alcanzaron 0.83 billones de pesos (231.6 millones de dólares). La Guajira y el Cesar son las regiones clave que generan la mayor parte de las regalías del carbón, principalmente debido a minas como Cerrejón, La Jagua, La Loma y Calenturitas. Aunque hay varias regiones que actualmente producen carbón, estas dos son responsables de cerca del 85% de las regalías provenientes de este mineral. La Figura 7 muestra el valor de las regalías obtenidas por el carbón en La Guajira y Cesar entre 2012 y 2020. La Agencia Nacional de Minería es la entidad encargada de recaudar las regalías provenientes de la explotación de minerales. Luego debe transferir este capital a la SGR, que es el órgano encargado de distribuirlo junto con las regalías provenientes de la explotación de otros RNNR. La Figura 8 muestra el historial del SGR y sus presupuestos, ingresos y pagos bienales. La tendencia a la baja en los pagos refleja lentitud en los desembolsos de recursos para proyectos por parte del SGR, usualmente asociada a la demora en la gestión de los proyectos de inversión, lo cual hace parte de la dinámica del SGR que contribuyó a justificar las re-

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Figura 8: Registro histórico del Sistema Nacional de Regalías. Fuente: (Portal de Transparencia Económica, 2020)

Figura 9: Registro de la distribución y las transferencias por región entre 2004 y 2015. Fuente: (Agencia Nacional de Minería, 2016)

formas incluidas en el 2020 tendientes a agilizar la operación del sistema8. Cabe resaltar que, en medio de la emergencia económica, sanitaria y de salud anunciada por el Gobierno colombiano para contrarrestar los efectos del brote de coronavirus, las regalías pueden manejarse con mayor flexibilidad para enfrentar la crisis

(Decreto 513 de 2020). En aplicación de las medidas fiscales aprobadas, el Fondo de Desarrollo Regional, y el Fondo de Compensación Regional dispone de recursos en caja provenientes de regalías del Presupuesto del SGR (2019-2020) para apalancar directamente los proyectos de emergencia en 20219. Estas disponibilidades se estimaron a finales de 2020 en 1.4 billones de pesos (400 millones de dólares).

8 El presupuesto del SGR es un presupuesto de caja de carácter bienal en el que se incluyen los saldos a pagar procedentes de presupuestos anteriores como disponibilidades iniciales a ejecutar (pagar). El recaudo depende de la distribución de las regalías por regiones, mientras que las transferencias dependen de las disponibilidades de caja del SGR y de la exigibilidad de los pagos de acuerdo con la ejecución de los proyectos.

9 Dichas disponibilidades, distribuidas por regiones, se concentran mayoritariamente en Bogotá (29%) y la región de Antioquia (12%), apalancando las inversiones en zonas densamente pobladas, y, en menor medida, en Nariño (10%) y Magdalena (9%). Por el contrario, los porcentajes disponibles para proyectos de emergencia en las dos principales regiones productoras de carbón, Cesar y La Guajira, son del 2,1% y el 0,5% respectivamente.

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Figura 10: Recaudo, transferencias y pagos acumulados del SGR por región. Fuente: (Portal de Transparencia Económica, 2020):

Vale la pena aclarar que una vez el dinero ingresa al SGR, se pierde el rastro del origen de la regalía (carbón, hidrocarburos, níquel, metales preciosos, etc.), por lo que no es posible identificar hacia dónde se dirigen las regalías generadas por el carbón, salvo las asignaciones directas. No obstante, hasta 2015 la Agencia Nacional de Minería llevaba un registro de la distribución y las transferencias realizadas a las diferentes regiones, el cual muestra que las regalías del carbón se distribuían principalmente en las regiones donde se producían (Figura 9). Sin embargo, al revisar la información actualizada del SGR, es posible ver cómo los beneficios económicos de la explotación de los RNNR representados en la disponibilidad de regalías para la inversión pública

se han distribuido de manera más equitativa entre las regiones. Esto, a pesar de que las externalidades negativas de la extracción son sufridas principalmente por las regiones productoras, especialmente las que extraen carbón10. La Figura 10 muestra que Antioquia, Córdoba, La Guajira y Cesar son los departamentos que más regalías han acumulado en los últimos períodos. 10 Estas regiones, y en concreto los municipios afectados directamente por la minería del carbón, siguen presentando algunos de los índices de desarrollo más bajos del país. Tienen indicadores de NBI inferiores a los promedios nacionales, y han sido objeto de violencia, desplazamiento y problemas de salud debido a factores ambientales asociados a la producción de carbón, lo cual pone en duda el uso efectivo y equitativo de las regalías.

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Figura 11: Distribución del dinero recaudado para el periodo 2019-2020. Fuente: (DNP, 2020)

Figura 12: Distribución del dinero de las regalías para la inversión en subcategorías para el período 2019-2020. Fuente: (DNP, 2020)

En cuanto a la distribución de las regalías, cada dos años el congreso aprueba un presupuesto incluyendo el destino que debe tener el recaudo. Para el bienio 2019-2020, el objetivo era distribuir los ingresos principalmente para la inversión, pero también para el ahorro y el funcionamiento del SGR (Figura 11). La inversión se refiere a los proyectos de inversión pública que se ejecutarán en un pueblo, ciudad o región en particular (es decir, proyectos específicos en diferentes departamentos o municipios, y en desarrollo regional), así como los proyectos destinados a la implementación de la paz. El ahorro se realiza a través del Fondo Territorial de Pensiones y del Fondo de Ahorro y Estabilización. Adicionalmente, alrededor del 5% de los recursos deben destinarse al funcionamiento del SGR.

funcionamiento del sistema y la forma de distribuir los porcentajes de las distintas categorías para el bienio 2021-2022 (Función Pública, 2020). Principalmente los cambios se agrupan en tres componentes: a) priorizar la inversión regional sobre el ahorro, con el objetivo de acelerar la recuperación económica y beneficiar las comunidades más afectadas por actividades extractivas; b) otorgar mayor autonomía y responsabilidad a las entidades territoriales; y c) implementar mejores procesos de planificación y un sistema de seguimiento y control de los proyectos de inversión, para promover el fortalecimiento de capacidades para viabilizar proyectos (Mesa Puyo, 2020).

La Figura 12 muestra la distribución de las diferentes categorías correspondientes a la inversión. En 2020, se aprobó un proyecto de reforma constitucional del SGR mediante la Ley 2056, que cambia el

Los principales cambios introducidos por la reciente reforma del SGR que afectan directa o indirectamente a los gastos públicos a nivel local se muestran en la Tabla 2. Cabe resaltar que, aunque la parte de las asignaciones directas a las regiones productoras aumentó significativamente, pasando del 11.2% al

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Figura 15: PIB del sector minero de La Guajira (en billones de pesos) y participación departamental (%). Nota: 2018 provisional, 2019 preliminar. Año de referencia 2015. Fuente: Elaborado por el autor a partir de (DANE, 2020b)

Figura 13: PIB del sector minero colombiano (Pesos en billones, % de participación nacional) e Inversión Extranjera Directa (% de participación nacional). Nota: 2018 provisional, 2019 preliminar. Fuente: Elaborado por el autor a partir de (DANE, 2020b)

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Figura 17: Proyección de ingresos por regalías. Fuente: Elaborado por el autor a partir de (DANE, 2020b).

25% del total del SGR, se proyecta una tendencia a la baja de las regalías del carbón, debido a la disminución de su demanda y a las fluctuaciones de los precios de este mineral. Las inversiones que se asignan a los municipios con mayores necesidades básicas insatisfechas (NBI), a las comunidades étnicas y a los municipios más pequeños aumentarán a partir

de 2021 del 10.9% al 15% del SGR total, mientras que el ahorro con fines de ahorro y estabilización bajará del 22.5% al 4.5%. Además, se pretende generar impactos regionales positivos con ligeros aumentos en las inversiones en ciencia, tecnología e innovación, así como en nuevos recursos para la conservación y acciones para enfrentar la deforestación.

TRANSFORMA Asignaciones

Antes

Después

Asignaciones directas

11.2%

25.0%

NBI, comunidades étnicas, municipios fiscalmente más pequeños

10.9%

15.0%

Desarrollo Regional

34.0%

Ciencia, tecnología e innovación

9.4%

10.0%

Consolidación de la paz

7.0%

Asignaciones para el medio ambiente

0.0%

1.0%

Operación/Funcionamiento del SGR

4.0%

2.0%

Supervisión y control del sistema - SSEC

1.0%

Ahorro

22.5%

4.5%

Total

100%

Tabla 2. Cambios en la distribución del SGR. Fuente: (DNP, 2020; Función Pública, 2020)

5. Regalías – Importancia del carbón A principios de 2020, la Presidencia de Colombia presentó un informe con la contribución del sector minero al SGR. Este informe muestra que en 2019 el sector minero aportó $2.5 billones de pesos al SGR (25%) y que los minerales que más aportaron fueron el carbón, el níquel y los metales preciosos. Según este informe, el carbón aportó el 89%, el níquel el 5.3% y, los metales preciosos aportaron el 4.3% de todas las regalías provenientes de la minería (Presidencia de la República de Colombia, 2020).

6. PIB del sector minero en Colombia El PIB colombiano ha experimentado una tasa de crecimiento anual promedio (TCAC) de 3.62% entre 2010 y 2019, con una participación promedio del sector minero del 2%. Específicamente, el PIB del sector minero tuvo una tendencia al alza entre 2010 y 2016, y desde 2017 ha experimentado una contracción (Figura 13). De 2010 a 2016 el PIB del sector minero tuvo una TCAC de 3.35% y de 2016 a 2019 de -4.30%. Desde el 2010 la participación del sector de minas y canteras en la economía colombiana se ha reducido del 2.12% al 1.65% en el 2019 (Figura 13), siendo la extracción de carbón el principal componente de este sector

que se ha reducido del 1.21% al 1.07% en el mismo periodo11. Por el contrario, la inversión extranjera directa (IED) en el sector de minas y canteras en Colombia, incluyendo la exploración y ampliación de proyectos existentes, ha disminuido entre el 2010 y el 2019, pasando del 28% al 12%, lo cual es señal del fenómeno de primarización de la IED en el país. En 2016 la IED en el sector minero se desplomó drásticamente debido principalmente a la caída de los precios de las materias primas (commodities). En el año 2019, en Cesar y La Guajira el sector minero representó el 36% y el 42% del PIB regional, respectivamente. En el caso de Cesar, el PIB del sector minero ha aumentado 5.87% anualmente entre 2010 y 2019 (Figura 14), y en el caso de La Guajira, ha disminuido 2.87% anualmente durante el mismo periodo (Figura 15). Adicional al sector minero, las actividades de petróleo y gas representan cerca del 1% y 3% del PIB regional del Cesar y La Guajira, respectivamente. Aparte de la minería, actividades económicas como los servicios sociales, el comercio y la agricultura/ ganadería constituyeron el 16%, el 12% y el 8% del PIB de Cesar en 2019. Asimismo, los servicios sociales, el comercio y la construcción constituyeron respectivamente el 22%, el 14% y el 7% del PIB de La Guajira. A la fecha de redacción de este documento, no existían datos oficiales preliminares del PIB para 2020 que permitieran analizar el impacto de COVID-19 a escala nacional y regional. Sin embargo, según las proyecciones del Fondo Monetario Internacional (IMF por sus siglas en inglés), se espera que la economía colombiana se contraiga un 8.2% a finales de 2020 (International Monetary Fund, 2020). Dada la importancia de la producción de carbón en el Cesar y La Guajira, se espera que una reducción de la producción de carbón afecte fuertemente a las economías de estas regiones, por lo que es imprescindible planificar una transición justa hacia una economía baja en carbono a corto y mediano plazo.

11 Sin embargo, la extracción de carbón ha aumentado su participación en el sector minero del 56% en 2010 al 64% en 2019.

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7. Impactos fiscales del comercio internacional de carbón colombiano Mientras las regalías provenientes de la minería del carbón son importantes para la financiación del gasto público a nivel nacional y departamental, los impuestos provenientes de esa actividad, en contraste, no representan una gran parte de los ingresos generados por el sector debido a número muy

importante de exenciones, deducciones y descuentos tributarios para el sector (Pardo, 2018). En ese sentido, esta sección pretende dar una visión general de los impactos fiscales de las disminuciones en la producción de carbón, apoyándose en las regalías del carbón que, aunque no son consideradas como ingresos fiscales, son más relevantes que los ingresos provenientes de impuestos en el apalancamiento del gasto público a nivel nacional y principalmente en las regiones productoras de carbón.

Figura 18: Proyección de la producción de carbón y de los ingresos por regalías 20212030 - Escenarios alternativos. Fuente: Elabora por el autor a partir de (DANE, 2020b)

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Figura 19: Proyección de producción de carbón e ingresos por regalías para el periodo 20212030. Presupuesto del SGR, Escenario Confluencia y Escenario Transforma. Fuente: Elaborado por el autor a partir de (DANE, 2020b)

Dada la volatilidad de los precios de los combustibles fósiles, y la proyección de la demanda del mercado de estos productos, las proyecciones del gobierno muestran que se espera que los ingresos del SGR aumenten ligeramente después de la pandemia de COVID-19 hasta el 2023 y luego disminuyan constantemente hasta el 2030 (Función Pública, 2020). Estas proyecciones se realizaron durante la emergencia sanitaria provocada por la pandemia del COVID-19, tras la aprobación de la ley de reforma del SGR (Ley 2056 de 2020), y están destinadas a crear un plan de recursos para un horizonte temporal de diez años y fijar el presupuesto bienal 2021-2022 para el SGR. Esta sección busca aproximar el impacto de mayores reducciones en la producción de carbón sobre

los ingresos por regalías para los próximos diez años dentro de dos perspectivas alternativas de demanda de carbón denominadas aquí como escenario Confluencia y escenario Transforma. Como resultado de la reducción de la actividad económica, del uso de la electricidad y de la producción industrial durante la pandemia del COVID-19, así como de las huelgas de importantes empresas carboneras como Cerrejón y Prodeco, se estimó que la producción nacional de carbón alcanzaría entre 60-65 Mt para finales de 2020, unos 20 millones de toneladas menos de lo estimado inicialmente (Ávila, 2020; Hablemos-Minería, 2020; Sectorial, 2020). Esta estimación parece coherente con la producción

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de carbón observada al final del tercer trimestre del año, cuando alcanzó 40.2 Mt (SIMCO, 2020), y las proyecciones de la IEA sobre las exportaciones de carbón de Colombia para 2020 y 2021, de 58 y 52 Mt respectivamente (IEA, 2020).

7.1 Escenario con proyecciones del SGR Los impactos estimados en los ingresos por regalías resultantes de las tendencias del mercado del carbón han sido modelados por el Gobierno colombiano para el periodo 2021-2030, e incluidos en el Presupuesto del SGR para 2021-2022. El Presupuesto del SGR para 2021-2022 se basa en una produc-

ción de carbón estimada para 2021 en 74 Mt, un 10% por debajo de la producción anual vista justo antes de la pandemia de COVID-19 (82 Mt). De esta manera, se espera un aumento de la producción del 1% y del 3% en 2022 y en 2023, respectivamente. A partir de entonces y hasta 2030, la caída promedio anual prevista es del 5%, lo que se traduce en un descenso del 36% en 2030 en comparación con los niveles de producción de 2019 (Figura 16). El escenario de producción del SGR tiene en cuenta los planes de trabajo de las minas de carbón en Cesar y la Guajira y la dinámica del mercado internacional de carbón en el marco de pactos ambientales globales (DANE, 2020b). En consecuencia, bajo

Figura 20: Proyección de las regalías para los distintos escenarios Departamento del Cesar. Fuente: Elaborado por el autor a partir de (DNP, 2020; Función Pública, 2020).

Figura 21: Proyección de las regalías para los distintos escenarios - Departamento de La Guajira. Fuente: Elaborado por el autor a partir de (DNP, 2020; Función Pública, 2020).

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este escenario se proyecta que los ingresos por regalías disminuyan del 0.2% del PIB en 2019 al 0.03% del PIB en 2030 (Figura 17).

Precios aplicables para el pago de las regalías En cuanto a los precios aplicables para el pago de regalías por la explotación de recursos naturales no renovables en Colombia, es importante señalar que las regalías por la producción de carbón se pagan con base en los precios oficiales fijados periódicamente por la UPME, cuyos cálculos consideran, entre otras variables técnicas, los precios internacionales y nacionales del carbón, las tasas de cambio, la explotación específica de la mina, los costos de transporte y las disposiciones contractuales y legales particulares. Además, de acuerdo con las disposiciones legales, existe un precio base mínimo equivalente al precio del carbón de consumo nacional fijado en el mismo período (Agencia Nacional de Minería, 2014). Por ejemplo, siguiendo la regla del precio mínimo, las regalías del carbón térmico en 2020 se pagaron principalmente con base en un precio fijo de $ 42 dólares/t en el primer trimestre, $ 39 dólares/t en el segundo trimestre y $ 37 dólares/t en el tercer trimestre de 2020, excepto por el carbón térmico del interior del país y de la región de Norte de Santander, donde los precios se fijaron entre $ 6 y $ 10 dólares/t, debido a los mayores costos de transporte, portuarios y de gestión, que son gas-

tos deducibles para efecto del pago de las regalías (UPME, 2020a, 2020b). De esta manera, la proyección para el periodo 2021-2030 incluida en el Presupuesto de la SGR 2021-2022 se estructura considerando dichos marcos legales, así como los precios internacionales del carbón previstos por el Banco Mundial, y las proyecciones de tipo de cambio e inflación incluidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2020, cuyos supuestos macroeconómicos consideran los retos fiscales por la pandemia del COVID-19 e incluyen una incertidumbre asociada a los tipos de cambio (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2020).

7.2 Escenarios alternativos El carbón térmico es una de las materias primas que se enfrenta a mayores riesgos estructurales en su proyección de demanda, dado el alto nivel de incertidumbre de los precios y el volumen. Así, partiendo de la proyección de la producción de carbón en la que se basa el Presupuesto del SGR, en esta sección se pretende calcular el impacto de reducciones adicionales en la producción de carbón en los ingresos de las regalías dentro de dos escenarios alternativos de demanda de carbón, denominados aquí escenario Confluencia y escenario Transforma. La producción de carbón pronosticada para el periodo 2021-2030 en ambos escenarios se basa en la

Figura 22: Proyección de las regalías para los distintos escenarios - Departamento de La Guajira. Fuente: Elaborado por el autor a partir de (DNP, 2020; Función Pública, 2020).

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caracterización y análisis del mercado internacional de minerales emitido por la UPME (UPME, 2018), que incluye el pronóstico sobre la oferta, la demanda y los precios del carbón térmico para estimar tres escenarios potenciales de producción de carbón nacional (coexistencia, continuidad y divergencia). Las variaciones proyectadas de la producción de carbón nacional del escenario de divergencia de la UPME, que muestra la menor producción de carbón de los tres, se utiliza aquí como base para la construcción de los dos escenarios alternativos propuestos. Los principales supuestos del escenario de divergencia del informe de la UPME son: disminución del crecimiento económico del país, el orden público sigue siendo un tema crítico dentro de la agenda del país, se mantiene un alto nivel de corrupción y no hay alineación entre las guías de implementación de los proyectos mineros a nivel nacional y local. Además, no hay esfuerzos para promover las energías renovables, no hay medidas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, hay desinterés por la sostenibilidad ambiental por parte de la sociedad y los precios de las materias primas tienen una tendencia a la baja, entre otros. Cabe mencionar que los escenarios de la UPME fueron estimados en 2018. Por ello, los cálculos de los escenarios alternativos propuestos son más precisos para fines de aproximación, ya que se actualizan sustituyendo la producción nacional prevista para el año 2019 del escenario UPME por la producción real de carbón observada en ese año. Por otro lado, el escenario Transforma va más allá al considerar la producción nacional de carbón esperada para el año 2020 como base de sus aproximaciones. Aunque estos escenarios se enmarcan en la proyección de precios fijados para efectos del pago de regalías y el Presupuesto del SGR, sus proyecciones de producción muestran un efecto implícito de caída de precios. Esto se debe a que las variaciones anuales de la producción que muestran las alternativas se basan en el escenario del mercado internacional del carbón estimado por la UPME, que asume una tasa de disminución anual cercana al 7% en la demanda de carbón para el periodo 2021-2030 (UPME, 2018). Por otro lado, estos escenarios difieren entre sí en la forma de estimar la producción en el primer año proyectado (2021), lo que en consecuencia repercute en

todo el periodo de proyección 2021-2030 y en las regalías asociadas.

7.2.1 Escenario Confluencia El escenario Confluencia supone que la producción estimada para 2021 y los años siguientes no se verá afectada de forma drástica por la caída de la producción de carbón experimentada durante la pandemia de COVID-19 ocurrida en 2020. Tomando la variación esperada de la producción para el período 2019-2021 del escenario de divergencia de la UPME, y aplicando esa variación sobre el valor real de la producción registrado en 2019, se puede estimar la producción de carbón en 2021 (71.7 Mt) omitiendo la fuerte caída de la producción en 2020. Utilizando esta aproximación como base de la proyección de la producción de carbón para el periodo 2021-2030, los cálculos del escenario de Confluencia asumen que la caída en 2020 no afectará dramáticamente futuras demandas del carbón colombiano, (Figura 18).

7.2.2 Escenario Transforma El escenario Transforma asume que los efectos de la pandemia del COVID-19 afectarán la demanda de carbón colombiano a lo largo del periodo 2021-2030. En este periodo, se verá el impacto generado por la situación financiera de las empresas carboneras y la solicitud de cese de operaciones por parte de Prodeco. Este escenario utiliza la producción promedio de carbón en 2019 (82.4 Mt) y la producción esperada para 2020 (60 Mt) como base para pronosticar 2021 (67.9 Mt) y el periodo 2021-2030 (Figura 18). Como se mencionó anteriormente, debido a la complejidad técnica del sistema de precios de referencia para el pago de regalías, y su dependencia de la normativa legal y de los términos contractuales específicos, estos escenarios alternativos toman como variable la cantidad de carbón que se estima producir cada año, manteniendo constante el nivel de precios previsto por el Gobierno colombiano en el Presupuesto SGR (2021-2022) para el pago de las regalías.

7.2.3 Escenario Confluencia vs Escenario Transforma La Figura 19 muestra la proyección de la producción de carbón y de los ingresos por regalías para

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el escenario Confluencia y el escenario Transforma. Además, la figura muestra las proyecciones base del presupuesto del bienio 2021-2022 del SGR, con el objetivo de tener una referencia con la cual se puede comparar a lo largo del periodo 2021-2030. Como se puede observar en la Figura 19, ambos escenarios, Confluencia y Transforma, proyectan un ligero aumento de la producción de carbón entre 2021 y 2022, y un descenso continuo durante los siguientes años, con una tasa de disminución media anual del 3.7%. Los descensos más pronunciados se producen en 2025, 2029 y 2030. En el escenario Confluencia el promedio anual de producción es de 65 Mt, con un mínimo de 52.2 Mt en 2030 y un máximo de 71.7 Mt en 2021. Mientras tanto, en el escenario Transforma el promedio anual de producción es de 61.5 Mt, con un mínimo de 49.4 Mt en 2030 y un máximo de 67.9 Mt en 2021. En el Escenario Transforma, se estima que en los próximos 10 años los ingresos por regalías del carbón disminuirán a aproximadamente un tercio, pasando de 1.9 billones de pesos en 2019 a 0.6 billones de pesos en 2030.

7.3 Impactos regionales sobre los ingresos por regalías causados por una disminución de la producción de carbón A continuación, se presenta una aproximación de los impactos en los ingresos por regalías en tres de las principales regiones productoras de carbón: Cesar, La Guajira y Boyacá. Como se ha mencionado previamente, estos cambios se deben a la disminución de la producción de carbón, relacionada con una disminución en la demanda de este mineral a nivel global. Este análisis pretende mostrar un panorama aproximado de los impactos potenciales sobre las disponibilidades financieras de las inversiones regionales apalancadas con regalías, y contempla todos los gastos públicos regionales financiados por el SGR, independientemente de quién los ejecute (municipios, gobiernos intermedios u otras entidades). Bajo este análisis, se comparan dos escenarios: a) el Plan Actual del SGR que mostrará el impacto de la nueva distribución de regalías de acuerdo a la Ley 2056 de 2020, y las distribuciones recientemente

emitidas por el Gobierno Colombiano12, y b) el Escenario Transforma en el cual se asume una mayor disminución de la producción de carbón nacional en comparación con la proyección base del Presupuesto SGR 2021-2022. Además, se muestra como referencia el Plan Anterior de distribución del SGR, el cual corresponde a la distribución regional prevista por el Gobierno colombiano antes de la reciente reforma del SGR. Dado que no es factible hacer un seguimiento de las regalías del carbón dentro de las distribuciones a las regiones (ya que estas se fusionan con las regalías provenientes de otros RNNR en el SGR antes de ser distribuidos regionalmente), en el Escenario Transforma se utilizan aproximaciones para estimar el impacto en el SGR asignado a cada región de mayores reducciones en la producción de carbón a las estimadas en las proyecciones base del Presupuesto del SGR para el bienio 2021-222..

7.3.1 Región del Cesar Teniendo en cuenta los cambios adoptados en el SGR y la previsión de ingresos por regalías provenientes de RNNR dentro de los mismos, las regalías para la región del Cesar en 2021 y 2022 se reducirían en un 13% y 10% respecto a las proyecciones del plan anterior del SGR (Figura 20). A partir de 2025, los ingresos por SGR para la región disminuirán de manera constante, 12% en 2026, 11% en 2027, 2% en 2028 y 3% en 2029. Se espera un ligero aumento del 12% en el SGR regional en 2030, principalmente debido a la dinámica de la financiación de contingencia del petróleo y al aumento de los precios del petróleo proyectado para ese año en el presupuesto del SGR (Función Pública, 2020). Estos supuestos sobre el mercado petrolero también se incorporan en el Escenario Transforma, que toma como variable la producción de carbón para reflejar cómo se afectan las regalías por mayores disminuciones en la producción de este mineral. El escenario Transforma, en el que la producción de carbón es menor que la esperada en el pronóstico del SGR, también proyecta los valores más altos de regalías distribuidas al Cesar entre 2023 y 2025, como se muestra en la Figura 20, debido al fuerte 12https://sicodis.dnp.gov.co/Reportes/Rep_PlanDeRecursos. aspx

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peso de las regalías del petróleo y otras RNNR dentro del SGR. Sin embargo, son ligeramente inferiores a las del escenario de Reforma del SGR. Asimismo, las regalías siguen una tendencia decreciente de 2026 a 2029 similar a la prevista para el Plan Actual del SGR. Las asignaciones totales del SGR en el Cesar muestran una tendencia decreciente menos pronunciada en comparación con las asignaciones directas, cayendo alrededor de un 35% desde el pico en 2023 hasta 2029. En parte, esto se debe a que estas asignaciones regionales dependen no sólo de las regalías del carbón, sino también de las regalías del petróleo que representan el 70% del total de las regalías. De hecho, el aumento de las asignaciones directas. que tienden a beneficiar a las regiones productoras en la nueva reforma aprobada, no podría evitar la caída de las regalías para la región del Cesar después de 2023. La tendencia decreciente a partir de 2023 podría significar que la región no recibirá en 2029 cerca del 29% de las regalías que se verían en 2023. Asimismo, los cambios normativos orientados a aumentar las inversiones en los municipios con más necesidades básicas insatisfechas, las comunidades étnicas y los municipios más pequeños, no evitarían la caída de las asignaciones del SGR en el Cesar.

7.3.2 Región de La Guajira La reciente distribución del SGR para La Guajira muestra que los ingresos por regalías para esa región serán en promedio 38% menores que los estimados en la distribución anterior (período 20212028) (Figura 21). Aunque las asignaciones directas en 2021 serán un 43% mayores que las estimadas en la distribución anterior y aumentarán en promedio un 9% anual en el período 2022-2024, dada la reforma del SGR, esto no evitará una caída drástica de los ingresos totales provenientes de las regalías por la extracción de RNNR que beneficiar[a la regi[on en los próximos años. Las regalías en la región disminuirán en promedio un 6% anual entre 2025 y 2029. En particular, las asignaciones directas disminuirán 10% promedio anual en el mismo periodo, a pesar del efecto amortiguador de los cambios normativos que buscan beneficiar a las regiones donde se explotan los RNNR.

Finalmente, el escenario alternativo en el que la producción de carbón es inferior a la prevista en el marco legal del SGR, Escenario Transforma, muestra que las asignaciones del SGR para la región se verían afectadas por la disminución de la demanda de carbón colombiano, ubicando a las regalías por debajo de las previstas por el SGR en 2021 y 2025 (Figura 21).

7.3.3 Región de Boyacá La reciente distribución del SGR para Boyacá muestra que los ingresos por regalías para esa región en 2021 serán 27% menores que los estimados en la distribución anterior (Figura 22). Aunque las asignaciones directas serán 92% mayores que las estimadas en la distribución anterior en 2021, y aumentarán 26% y 11% en 2022 y 2023, dada la reforma del SGR, eso no evitará una brecha significativa entre los ingresos por regalías y los estimados en la distribución anterior. Sin embargo, dado el destacado papel de Boyacá como productor de carbón metalúrgico, se espera que los ingresos por regalías aumenten en promedio el 7% anual para el período 2022-2030.

8 Conclusiones Las reservas probadas de carbón de Colombia han mantenido una tendencia a la baja durante los últimos años. Esta tendencia decreciente se mantendrá en la próxima década, ya que no se espera ninguna señal de los mercados internacionales que justifique financieramente nuevas actividades de exploración en el país. Aunque la actividad de producción de carbón ha generado importantes recursos financieros a nivel nacional y regional en la última década, cabe destacar que un paquete de beneficios fiscales ha reducido los potenciales ingresos que hubiera podido dejar el carbón. De esta manera, se ha impedido que el país recaudara aún mayores recursos fiscales provenientes de la actividad minera de carbón, que hubieran podido utilizarse para las finanzas públicas nacionales y regionales. Como se analizó previamente, la disminución de la demanda internacional de carbón, así como la pandemia del COVID-19, crearían un efecto combinado de desaceleración de la producción de carbón, con

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un ligero impacto en la economía de Colombia, y un impacto negativo más amplio en las economías de las regiones productoras de carbón a partir de 2021. La tendencia actual del comercio del carbón en Colombia tiene un alto impacto en las inversiones públicas, particularmente para las regiones productoras, como Cesar y La Guajira, que verán reducidos drásticamente los ingresos por regalías. Dada la dinámica esperada de la producción de carbón y petróleo, los efectos de las reformas al SGR recientemente aprobadas (que pretenden beneficiar a las regiones productoras de carbón), no compensan las caídas de los ingresos públicos para esas regiones, dejándolas sin importantes fuentes para apalancar el gasto público. A pesar de los recientes esfuerzos de la reforma de ley para dirigir más regalías directamente a las regiones productoras, y así tratar de evitar en cierta medida los colapsos inmediatos de las transferencias, esa política pública no será suficiente si la tendencia decreciente de la demanda internacional de carbón se acentúa. Ante esta situación, tanto el gobierno nacional como los gobiernos locales deben desarrollar una estrategia de transición justa que promueva la diversificación de la economía, permita diversificar las formas de empleo, contribuir al bienestar social y fomentar las inversiones públicas.

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SITUACIÓN DEL MERCADO DEL CARBÓN E INCENTIVOS para su extracción y comercialización en Colombia Tabla de Contenido 1 Introducción 1.1 Contexto global 1.2 Situación actual en Colombia 2 La minería en Colombia: Panorama general normativo 2.1 Marco regulatorio 2.2 Estructura institucional y autoridades reguladoras 2.3 Derechos mineros y licencias y permisos requeridos 2.3.1 Propiedad y titularidad 2.3.2 Cumplimiento ambiental 2.3.3 Cierre y abandono de proyectos mineros 2.4 Derechos de terceros 2.5 Inversión extranjera 2.6 Regalías 2.7 Impuestos 2.8 Canon superficiario 3 Consideraciones ambientales y sociales 4 Incentivos a la extracción y comercialización de carbón 4.1 Plan Vallejo 4.2 Certificados de Reembolso Tributario 4.3 Esquema de reconocimiento de propiedad privada 5 Posición de las asociaciones empresariales de carbón frente a la situación actual del mercado 6 COVID-19: Recuperación económica apalancada en el sector minero 7 Incentivas para fomenter la explotación de carbón en Colombia Colombia hacia la implementación del Acuerdo de París: Punto de partida para la eliminación 8 gradual del carbón Compromisos de eliminación del carbón por parte de los países que lo importan: impactos, 9 riesgos y oportunidades para Colombia 9.1 Mercado del Atlántico 9.2 Mercado del Pacífico 9.3 Mercado de las Américas 9.4 Competencia para el carbón colombiano 9.5 Organizaciones y Alianzas Perspectivas del mercado del carbón a corto, mediano y largo 9.6 plazo 9.7 Implicaciones para Colombia (Riesgos y Oportunidades) 9.7.1 Riesgos 9.7.2 Oportunidades 10 Conclusiones 11 Referencias

4 5 7 8 8 9 10 10 10 11 11 11 12 12 13 13 13 15 16 16 16 17 18 18 19 20 23 25 28 29 30 31 31 32 33 35

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1. Introducción Las tendencias energéticas de los últimos cinco años demuestran que los países y las compañías están abandonando las fuentes de energía convencionales sustituyendolas por fuentes renovables, lo que se traduce en una disminución de la energía generada a partir de carbón (IEA, 2020; U.S Energy Information Administration, 2020b; Lolla, 2021; Myllyvirta, Jones, & Buckley, 2019). Este mineral es utilizado como combustible para generar vapor para mover turbinas y convertir la energía térmica en electricidad, y para producir calor en hornos de altas temperaturas. La Figura 1 muestra, en términos absolutos, un aumento del consumo de carbón para la generación de electricidad en los últimos 20 años. Sin embargo, en términos relativos, en los últimos años el carbón ha tenido una participación menor que en años anteriores debido al aumento de la contribución de otros tipos de fuentes de energía. Durante el siglo pasado, el consumo de carbón tuvo un constante aumento, especialmente en Europa y Asia, lo que fomentó su extracción y comercialización, principalmente para la generación eléctrica. Para el año 2018, el 38% de la electricidad mundial se generó

con carbón (IEA, 2020). Sin embargo, durante la última década, se ha demostrado que la quema de carbón contribuye a cerca del 40% del total de las emisiones mundiales de Gases de Efecto Invernadero (GEI) (Global Carbon Project, 2020; Powering Past Coal Alliance, 2020), por lo que algunos países han decidido reducir e incluso detener su consumo y hasta su extracción. De este modo, los países que están llevando a cabo estos procesos de eliminación del carbón esperan alcanzar los objetivos de ser carbono-neutro y descarbonizar completamente el sector energético para poder cumplir sus objetivos climáticos. Dado que varios de los países que están eliminando el carbón están iniciando este proceso mediante la eliminación de la generación de electricidad a partir de carbón, es importante centrarse en este tema. La progresiva eliminación de la electricidad generada a partir del carbón a nivel mundial se explica por tres factores: (1) un aumento de las fuentes de energía renovables y una disminución gradual de sus costos de inversión, operación y mantenimiento; (2) normas y regulaciones globales más estrictas para luchar contra el cambio climático y el aumento de la temperatura y, en el caso particular de Estados Unidos, Israel y algunos otros países, (3) una dismi-

Consumo Otros fósiles Otras renovables Biomasa y residuos Hidroeléctricas Solar Viento Nuclear Gas carbón

Produccción de electricidad

2000

2005

2010

2015

Figura 1. Producción mundial de electricidad por combustible. Fuente: EMBER, 2020

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nución de los precios del gas dio lugar a un aumento de su consumo global, considerando que este es un combustible menos contaminante (Steffen, Beuse, Tautorat, & Schmidt, 2020; IRENA, 2020; IRENA, 2019; Oei & Mendelevitch, 2018a). En el 2020 la pandemia del COVID-19 ha provocado una disminución del consumo de electricidad a nivel mundial (hasta un 10% en algunos países) (IEA, 2020), lo que ha permitido que algunos países, como el Reino Unido o España, reduzcan o dejen de generar electricidad a partir del carbón (Department for Business, Energy & Industrial Strategy, 2020; Holbrook, 2020; Tidey, 2020; Planelles, 2020b). Por este motivo, las exportaciones de este mineral disminuyeron en comparación con el año anterior: Indonesia tuvo una caída del 8% en las exportaciones de carbón en los primeros cinco meses de 2020, Australia tuvo una caída del 18% en los primeros tres meses, y Cerrejón, una de las empresas mineras de carbón más importantes de Colombia, tuvo una caída del 28.57% en el primer semestre (Argus Media, 2020; Caruana, 2020; Global Business Outlook, 2020; IEA, 2020; IEA Clean Coal Centre, 2020; Mouthón, 2020). Además, algunos periodos de cuarentena y medidas de bioseguridad obligaron a las empresas mineras a reducir su extracción durante cierto tiempo (Global Energy Monitor, 2020).

Colombia, que actualmente es el sexto exportador de carbón del mundo (BP, 2020; Kraul, 2020), podría verse fuertemente perjudicada si el mercado mundial del carbón se reduce. Si el gobierno nacional no se prepara para un declive estructural de esta actividad económica, esto podría afectar en gran medida a la economía del país, ya que: (1) las exportaciones de carbón representan alrededor del 1% del PIB nacional y el 14.6% de las exportaciones nacionales (Oei & Mendelevitch, 2018a; DANE, 2020; EditorialLR, 2020; Cerrejón, 2020); (2) es uno de los sectores que más regalías paga en el país (alrededor de $ 2 billones COP $ 280 millones USD al año), con lo cual se puede cubrir cerca del 0.8% del Presupuesto Público Nacional (Unidad de Planeación Minero Energética, 2020; Forbes, 2020); y (3) el sector del carbón emplea directamente a unos 130.000 trabajadores, los cuales en su mayoría trabajan en la minería de pequeña escala que se concentra en el interior del país, y solo un tercio trabaja para la minería a gran escala de Cesar y La Guajira (Habib Daza, 2017; Bohórquez Guevara, 2020; Fenalcarbón, 2020). Ante esta situación, el país debe tomar medidas oportunas y prepararse para una transición justa que incluya a todos los actores y áreas de este sector avanzando hacia un futuro de desarrollo bajo en carbono.

CATEGORÍAS

En expansión Nuevo Jugador Sin cambios Sin plantas de carbón sobre los 30 MW

Figura 2. Plantas de carbón anunciadas o en construcción. Fuente: Climate Analytics, 2020

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El objetivo principal de este documento es, en primer lugar, presentar la situación nacional de la extracción y el consumo actual de carbón; en segundo lugar, explicar las diferentes medidas, políticas e incentivos que Colombia ha implementado para promover la extracción, el consumo y la exportación de este mineral; y, finalmente, analizar los compromisos y metas de los países que hacen parte del mercado de carbón colombiano.

en los últimos años. Por otro lado, Asia es el continente que más ha consumido carbón en los últimos 15 años, superando las 5,000 Mt anuales desde 2012, principalmente para satisfacer las necesidades eléctricas de sus países. Sin embargo, se espera que el consumo de este mineral en Asia, y en el resto del mundo, disminuya en los próximos años, debido al aumento de la instalación de fuentes de energía renovable (Figura 3).

1.1 Contexto global

Con este panorama, los países extractores de carbón que dependen económicamente de las exportaciones de este mineral pueden verse afectados en las próximas décadas. Por esto, estos países deberían fomentar un proceso de planificación temprana para buscar alternativas y evitar más problemas socioeconómicos, con el fin de minimizar el impacto que puede tener una posible reducción del mercado del carbón.

Para alcanzar los objetivos fijados en el Acuerdo de París y limitar el aumento de la temperatura media mundial a 1.5°C, todas las centrales eléctricas de carbón deben desaparecer a más tardar en 2040 (Climate Analytics, 2019). Sin embargo, países como China y Turquía continúan con la construcción de nuevas centrales eléctricas de carbón (Figura 2), dificultando la aspiración global de alcanzar los objetivos del Acuerdo de París e incluso, arriesgándose a tener enormes cantidades de activos varados (Carbon Tracker Initiative, 2017). Respecto al consumo de carbón, por un lado, Europa y Norteamérica, que son los principales destinos de las exportaciones del carbón colombiano, muestran una reducción, y África y Sudamérica no son grandes consumidores y se han mantenido estables

Figura 3. Consumo de carbón por región. Fuente: Enerdata, 2020

1.2 Situación actual en Colombia Dentro de Sudamérica, Colombia es el país que más carbón extrae. En los últimos 10 años ha extraído un promedio de 86 Mt al año, lo que lo convierte en el sexto exportador de carbón del mundo (BP, 2020). Su carbón es reconocido por ser un carbón de alta calidad con bajo contenido de azufre, baja humedad y alta capacidad calórica (Oei & Mende-

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Producción de carbón en Colombia

≈86 Mt/año

≈5

• UK (6%) • España (5%) • México (3%) • Otros (29%)

p Ex

1. Generación Eléctrica (9,3% de la matriz eléctrica en 2019) ->

2. Producción de clinker (industria de cemento) ->

ést

ico

1. Generación eléctrica 2. Producción de acero

≈ 30%

≈ 23%

3. Industria ladrillera y cerámica 4. Industria textil

6% metalúrgico 94% térmico

Usos principales

ort

≈9

• Países bajos (17%) • Turquía (14%) • Chile Usa (7%) • Brasil (6%) • Israel (6%)

≈47%

5. Industria de bebidas y alimentos

Figura 4. Cadena del carbón en Colombia en los últimos 10 años (2010-2020). Nota: se debe resaltar que los Países Bajos son el principal centro de comercio de carbón en Europa y, por tanto, la mayor parte del carbón colombiano se reexporta desde ahí. Fuente: Elaborado por el autor con base en Manrique & Olivares, 2019; UPME, 2020.

levitch, 2018a). Colombia cuenta actualmente con unas reservas confirmadas de carbón de 4,554 Mt, y alrededor de 16,000 Mt de reservas estimadas (84% térmico y 16% metalúrgico) (BP, 2020; Agencia Nacional de Minería, 2017), esto significa que el país podría continuar su extracción de carbón por más de 180 años, si se mantiene el ritmo de extracción que ha alcanzado en los últimos años (Agencia Nacional de Minería, 2017). La minería de carbón en Colombia se concentra en los departamentos de La Guajira (30.98%) y Cesar (61.40%), y también se practica en otros departamentos como Cundinamarca (2.52%), Antioquia (0.09%), Córdoba (0.40%), Boyacá (1.84%) y Norte de Santander (2.52%), entre otros (Unidad de Planeación Minero Energética, 2020). Del carbón extraído anualmente en Colombia, el 94% es térmico y el 6% es carbón metalúrgico, que es utilizado principalmente por la industria de producción de acero (Manrique Galvis & Olivares Rivera, 2019). Es importante resaltar que el carbón extraído en los departamentos de Boyacá y Cundinamarca es carbón principalmente metalúrgico, mientras que el carbón extraído en Cesar y La Guajira corresponde a carbón térmico.

Anualmente Colombia consume cerca del 5% del carbón que extrae. En 2019 el consumo fue de 6.09 Mt (Manrique Galvis & Olivares Rivera, 2019; Enerdata, 2020), donde la generación de energía eléctrica, la producción de cemento, la industria cerámica y textil, y el sector de alimentos tuvieron la mayor demanda. El otro 95% del carbón que se extrae, principalmente en las minas a cielo abierto ubicadas en Cesar y La Guajira, se exporta a Europa, Centroamérica y Asia (Figura 4) (Guerrero García, y otros, 2017; Manrique Galvis & Olivares Rivera, 2019; Oei & Mendelevitch, 2018a). Este mineral juega un papel importante en la economía colombiana. A comienzos de 2020, el carbón representaba el 65% del PIB minero y el 1.1% del PIB nacional (DANE, 2020; EditorialLR, 2020). Además, en 2019 las exportaciones de carbón representaron el 14.4% de las exportaciones nacionales y más del 80% de las regalías anuales del sector minero ($2.2 billones de pesos) (Departamento Nacional de Planeación, 2020; Portal Único del Estado Colombiano, 2020; Forbes, 2020; Portafolio, 2020; Dinero, 2020; Habib Daza, 2017; EditorialLR, 2020; Unidad de Planeación Minero Energética, 2020; Banco de la República, 2020).

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Figura 5. Estructura institucional del sector minero colombiano. Fuente: Elaboración del autor

La minería del carbón en Colombia genera aproximadamente 130,000 empleos directos (Habib Daza, 2017; EditorialLR, 2020; Bohórquez Guevara, 2020; Fenalcarbón, 2020), y posiblemente un número similar de empleos indirectos. Según Fenalcarbón, los empleos directos e indirectos generados desde este sector sostienen a más de 500,000 familias, y esta actividad es la principal actividad económica en 45 municipios (de los 80 que explotan carbón) (Fenalcarbón, 2020). Las condiciones laborales de los mineros de carbón en Colombia pueden consistir en turnos de más de 12 horas, teniendo un día de descanso después de siete días de trabajo consecutivos (Portafolio, 2020). Además, los mineros del carbón se enfrentan a altos riesgos para la salud, pues estudios demuestran que los trabajadores de las empresas mineras son más propensos a sufrir trastornos respiratorios, o a padecer deficiencias lumbares, auditivas e incluso cognitivas (Jimenéz-Forero, Zabala, & Idrovo, 2015; Ospina Díaz, Manrique Abril, & Guío Garzón, 2010) . Además, gran parte de la minería -especialmente la del interior del país- se realiza de manera informal, lo que

significa que los trabajadores no necesariamente tienen cobertura de salud y que las normas de seguridad no se cumplen estrictamente (Higuera Garzón, 2015; Ospina Díaz, Manrique Abril, & Guío Garzón, 2010). La importancia de la minería del carbón en Colombia también se refleja a nivel de políticas. Por esto, en la siguiente sección se presenta un análisis de las diferentes políticas, medidas e incentivos existentes que Colombia ha emitido en relación con la extracción y/o exportación de carbón.

2. La minería en Colombia: Panorama general normativo 2.1 Marco regulatorio Las actividades mineras en Colombia están reguladas por la Constitución de 1991, por el Código Minero vigente (Ley 685 de 2001) y por diversas leyes y reglamentos ambientales (por ejemplo, la Ley 99 de 1993). Las principales características del sector

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minero colombiano son (Zapata & Fajardo, 2016; Salazar, 2019; PBI Colombia, 2011): •

El subsuelo y los recursos minerales ubicados en el suelo y el subsuelo son propiedad del Estado colombiano;

•

El Estado no tiene participación en las explotaciones mineras, el papel del Estado se limita únicamente a regular el sector y a ejercer su vigilancia. El actual Código Minero eliminó el papel del Estado en la inversión directa;

•

Corresponde al Estado intervenir en el uso, producción, operación, explotación y distribución de los minerales obtenidos del suelo y subsuelo colombiano;

Entidad

•

La minería es considerada como una actividad de interés público;

•

Los derechos de exploración y explotación minera se otorgan a los particulares a través de contratos de concesión, los recursos mineros sólo pueden ser explotados con autorización previa en forma de un título minero;

•

El contrato de concesión otorga al concesionario, el titular, los derechos de propiedad sobre los minerales una vez extraídos a cambio de regalías;

•

Se requiere una licencia ambiental durante las fases de construcción, instalación y explotación; y

Descripción y responsabilidades

Ministerio de Minas y Energía

Responsable de la política minera nacional. Formula, adopta, dirige y coordina políticas, planes y programas públicos para el sector minero. El Ministerio de Minas y Energía se constituyó mediante el artículo 1 de la Ley 685 de 2001.

Agencia Nacional de Minería

Autoridad minera colombiana y administrador de los recursos mineros a nivel nacional dependiente del Ministerio de Minas y Energía (Artículos 3 y 4, Decreto 4134 de 2011).

Unidad de Planeación Minero-Energética

Responsable del seguimiento del mercado y de la planificación sectorial.

Servicio Geológico Colombiano

Agencia científica responsable de estudiar los recursos potenciales del subsuelo y gestionar la información resultante.

Gobernación de Antioquia

Autoridad minera delegada al departamento de Antioquia mediante Resolución 479 de 2012.

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Agencia Nacional de Licencias Ambientales y Corporaciones Autónomas Regionales

Otras autoridades reguladoras involucradas en el sector minero son el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y las Corporaciones Autónomas Regionales. Estas entidades son responsables del licenciamiento ambiental para la fase de construcción y explotación de la concesión de otros permisos necesarios para las actividades de exploración y explotación.

Ministerio de Interior

Responsable de certificar la presencia o no de comunidades étnicas en el área de influencia de un proyecto o actividad. Si hay grupos étnicos, se debe realizar una consulta previa (Ver Sección 2.4)

Sistema General de Regalías

Determina la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, uso eficiente y destino de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables, especificando las condiciones de participación de sus beneficiarios.

Tabla 1. Descripción y responsabilidades entidades del sector minero colombiano. Fuente: Elaboración del autor con base en Salazar, 2019

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•

Los proyectos y actividades mineras deben consultar a todas las comunidades étnicas dentro de su área de influencia. Los grupos étnicos tienen derecho a participar en el proceso de toma de decisiones para proteger su integridad cultural, social y económica. Este proceso se denomina consulta previa.

2.2 Estructura institucional y autoridades reguladoras La estructura institucional del sector minero en Colombia y las responsabilidades y actividades desarrolladas por cada entidad se presentan en la Figura 5 y la Tabla 1, respectivamente.

2.3. Derechos mineros y licencias y permisos requeridos 2.3.1 Propiedad y titularidad Los títulos mineros, definidos como contratos de concesión en el actual Código Minero (Ley 685 de 2001), son otorgados por la Agencia Nacional de Minería a personas jurídicas o físicas, nacionales o extranjeras. El actual Código Minero otorga derechos temporales para explorar y explotar ciertos minerales dentro de un área específica con un período máximo inicial de 30 años, no hay extensiones automáticas del plazo ni derechos de prórroga garantizados, ya que esto debe ser negociado con la Agencia Nacional de Minería (Salazar, 2019). Además, el contrato de concesión otorga a su titular o a sus titulares derecho de propiedad sobre los minerales una vez son extraídos a cambio de regalías o del pago de otras compensaciones contractuales (Zapata & Fajardo, 2016). Como se mencionó anteriormente, el Estado colombiano tiene derecho de propiedad sobre el subsuelo y los recursos minerales ubicados en el suelo y el subsuelo, con excepción de los derechos privados adquiridos por particulares bajo el antiguo Código de Minas (Decreto 2655 de 1988). Los títulos otorgados bajo el antiguo régimen que fueron inscritos en el Registro Minero Nacional antes de la promulgación del actual Código de Minas se siguen rigiendo por el anterior marco normativo (Salazar, 2019).

2.3.2 Cumplimiento ambiental Una licencia ambiental debe ser otorgada por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) o por una Autoridad Ambiental Regional. Los permisos ambientales están regulados por el Decreto 1076 de 2015. En el proceso de licenciamiento ambiental, el proyecto debe desarrollar un estudio de impacto ambiental que incluye, por ejemplo, la definición de la línea de base del proyecto considerando los aspectos bióticos, abióticos y sociales en toda su área de influencia, y la determinación de un plan de gestión ambiental.

2.3.3 Cierre y abandono de proyectos mineros En Colombia no existe un marco jurídico específico que regule el cierre y abandono de las minas. Las actividades y obligaciones de cierre y abandono se definen en la licencia ambiental en función de cada caso (Zapata & Fajardo, 2016). Además, no existe una legislación que regule el manejo de pasivos ambientales.

2.4 Derechos de terceros La consulta previa es el principal derecho de la sociedad civil frente a las actividades mineras reguladas por la Constitución colombiana. Como norma constitucional, los proyectos y actividades que puedan afectar la diversidad cultural deben consultar a todas las comunidades étnicas dentro del área de influencia del proyecto, los grupos étnicos tienen derecho a participar en el proceso de toma de decisiones con el fin de proteger su integridad cultural, social y económica (Zapata & Fajardo, 2016). Actualmente, el proceso de consulta previa está regulado a través de la Directiva Presidencial 10 de 2013 y el Decreto 2316 de 2013. La entidad encargada de certificar la presencia o no de grupos étnicos en el área de influencia del proyecto es el Ministerio del Interior. En Colombia, los grupos étnicos son las comunidades indígenas, los afrodescendientes, los pueblos raizales, las palenqueras, y los gitanos.

TRANSFORMA Impuesto Impuesto sobre la renta

Impuesto sobre las ganancias ocasionales

Nacional/ Regional

Definición

Tasa

Impuesto que grava los beneficios derivados de las operaciones ordinarias Nacional de una empresa

32% para 2020, 31% para 2021 y 30% para 2022 en adelante

Complementario al impuesto sobre la renta grava los beneficios derivados de actividades no incluidas en las operaciones ordinarias

Nacional

10%

Dividendos

Impuesto que grava la distribución de las ganancias de una empresa

Nacional

Dividendos recibidos por una entidad extranjera o una persona natural no residente: 10%. Dividendos recibidos por una persona física residente: 0 a 10% dependiendo de su monto Dividendos recibidos por una entidad residente: 7,5%

Impuesto sobre el valor añadido (IVA)

Impuesto sobre servicios prestados y venta e importación de bienes

Nacional

Tres tarifas basadas en tipos de bienes o servicios: 0%, 5% y 19%. Generalmente, la tasa de IVA es del 19%.

Nacional

0,4%

Impuesto aplicable a cualquier ingreso operativo y no operativo de personas naturales o jurídicas que realicen actividad industrial o comercial, o presten servicios.

Regional

Del 0,2% al 1,4% del impuesto a sociedades

Impuesto aplicable a cualquier inmueble

Regional

Del 0,5% al 1,6%

Gravamen a movimientos Se causa al momento de la realización financieros de transacciones financieras

Industria y comercio

Impuesto a la propiedad

Tabla 2. Principales impuestos recaudado en Colombia. Fuente: Procolombia, 2020; Deloitte, 2020

2.5 Inversión extranjera Las empresas y personas extranjeras, como proponentes o contratistas de concesiones mineras, tienen los mismos derechos que los nacionales colombianos (Artículo 100, Constitución Política de Colombia; Artículo 18, Ley 685 de 2001). Las empresas extranjeras pueden presentar o tramitar una propuesta a través de un representante legal domiciliado en Colombia. Sin embargo, para celebrar un contrato de concesión, las empresas extranjeras deben constituir una sucursal o subsidiaria en Colombia (Artículo 19, Ley 685 de 2001). Para atraer inversión extranjera, Colombia ha negociado y ratificado acuerdos internacionales de inversión, por ejemplo, tratados bilaterales de inversión (TBIs) y tratados de libre comercio que incluyen capítulos sobre inversiones y pactos de doble imposición tributaria. Algunos de los acuerdos internacionales de los que Colombia forma parte son (Zapata & Fajardo, 2016):

•

El Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (MIGA);

•

El Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI);

•

La Corporación de Inversiones Privadas en el Extranjero; y

•

El Acuerdo de Cooperación para los Mercados Emergentes.

Además, Colombia ha firmado TBIs con los siguientes países: Emiratos Árabes Unidos, Brasil, Turquía, Francia, Singapur, Japón, República de Corea, Reino Unido, India, Unión Económica de Bélgica-Luxemburgo, China, Perú Suiza, España, Chile y Cuba. De estos países, el TBI está vigente con Francia, Japón, Reino Unido, China, Perú, Suiza, y España (UNCTAD, 2020).

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2.6 Regalías Los titulares de concesiones mineras deben pagar regalías al gobierno colombiano una vez que los minerales son extraídos a la boca de la mina. Las regalías se calculan con la siguiente fórmula: Donde el precio de referencia es definido por la Unidad de Planeación Minero Energética y el Porcentaje de Regalía es fijado para cada tipo de mineral por el artículo 16, Ley 756 de 2002. En la mayoría de casos, para el carbón, es del 10% para las empresas que extraen más de 3 millones de toneladas anuales y del 5% para las empresas que extraen hasta 3 millones de toneladas anuales.

2.7 Impuestos En Colombia existen impuestos nacionales y regionales. Los impuestos nacionales se aplican a todas las personas naturales o jurídicas con residencia fiscal en el país. Los impuestos regionales son determinados por cada departamento o municipio dentro de los parámetros establecidos por la ley. La Tabla 2 presenta los principales impuestos en Colombia.

2.8 Canon superficiario Durante la fase de exploración, montaje y construcción, los concesionarios deben pagar un canon superficiario, un pago de compensación al Estado por el uso de la tierra, independientemente de quién sea el propietario de la mina. Se calcula en función de la superficie del título minero, el salario mínimo legal diario vigente y un factor definido por el tamaño del terreno (Somos Tesoro, 2017).

3. Consideraciones ambientales y sociales Los últimos gobiernos en Colombia han alentado y promovido un modelo económico extractivo de recursos naturales no renovables que han impulsado la proliferación de títulos mineros y, en consecuencia, un aumento de las actividades mineras en todo el país. Estos han llevado a la promoción de la minería sobre otras actividades productivas, incluso sobre los derechos fundamentales y colectivos de las personas, convirtiéndose en una actividad generadora de conflictos sociales, ambientales, económicos y culturales en varias regiones (Negrete, 2013; ABColombia, 2013).

Las actividades mineras no están sujetas a un estricto control por parte de las autoridades mineras, ambientales y territoriales. Además, se generan varios conflictos sociales por considerar la minería una actividad de interés público (Artículo 13, Ley 685 de 2001) (Duque & et al, 2015). Los proyectos privados que se definen como estratégicos para el desarrollo social y económico del país pueden inclusive beneficiarse de procedimientos especiales relacionados con licenciamiento ambiental y gestión predial (Gonzales, 2015). En consecuencia, la falta de transparencia en la toma de decisiones por parte de las autoridades regionales y en el uso real de los ingresos generados por la minería, sumado a los impactos ambientales y sociales generados por esta actividad, ha aumentado el debate sobre la gobernanza del sector extractivo y los costes y beneficios reales de la minería en los últimos años, en particular la minería del carbón a gran escala (Strambo & et al, 2018). Solo entre 2000 y 2016 se han registrado al menos 179 conflictos sociales vinculados al sector extractivo. Algunos de los impactos de la minería a gran escala en Colombia sobre la seguridad ambiental y humana son (Strambo & et al, 2018; Mohr & et al, 2020): •

Impactos diferenciados por género en la vida de las mujeres y las niñas1;

•

Reubicación voluntaria o forzada de comunidades;

•

Vulneración de los derechos indígenas y afrodescendientes; y Contaminación del aire, agua y suelo.

4. Incentivos a la extracción y comercialización de carbón Desde la década de los 90, el gobierno colombiano 1 Para más información, consulte el caso de estudio Política climática con perspectiva de género: Un estudio del sector del carbón en Colombia en el siguiente enlace: https://www.transforma.global/wp-content/uploads/2020/11/politica-climatica-con-perspectiva-de-genero-2020.pdf

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Tipo de incentivo

Incentivo

Descripción

Exención de impuestos departamentales y municipales (e.g. impuestos de industria y comercio)

En términos de ingresos no percibidos, el sector minero se beneficia de una exención de impuestos departamentales y municipales. Se impide a los gobiernos departamentales y municipales generar ingresos fiscales adicionales por la explotación y exploración de carbón. (Strambo & et al, 2018)

Sector minero

Deducción por amortización anticipada de inversiones

Las inversiones en activos para la evaluación y exploración de recursos naturales no renovables realizadas entre enero de 2017 y diciembre de 2027 se amortizan por el método de línea recta en un período de 5 años. (Artículo 143-1 del Estatuto Tributario, modificado por el Artículo 86 de la Ley 1819 de 2016) (National Mining Agency, 2020)

Sector minero

Varias exenciones y deducciones a través del Plan Vallejo

Ver Sección 4.1

Sector minero de carbón

Certificado de devolución de impuestos

Ver Sección 4.2

Sector extractivo

Obras públicas en lugar de impuestos

Las empresas dedicadas a la exploración y explotación de recursos minerales podrán aprovechar, hasta el 50% de su base gravable, del mecanismo de pago de obras públicas en abastecimiento de agua y energía, salud pública y educación e infraestructura en lugar de impuestos (Artículo 238, Ley 1819 de 2016) (National Mining Agency, 2020)

Sector minero

Protección del medio ambiente

Reducción del 25% en el impuesto a la renta para inversiones en conservación, control y mejoramiento del medio ambiente con previa acreditación de la autoridad ambiental (Artículo 103, Ley 1819 de 2016) (National Mining Agency, 2020)

Sector minero

Investigación, tecnología, desarrollo e innovación

Reducción del 25% en el impuesto a la renta para inversiones en proyectos de investigación, desarrollo tecnológico e innovación con previa aprobación del Consejo Nacional de Beneficios Tributarios para la Ciencia, Tecnología e Innovación (Artículo 104, Ley 1819 de 2016) (National Mining Agency, 2020)

Sector minero

Impuestos regionales

El actual Código Minero prohibe expresamente a las entidades locales cobrar impuestos regionales sobre la exploración y explotación de minerales (Artículo 231, Ley 685 de 2001)

Sector minero

Aportes parafiscales y cotizaciones al régimen contributivo de salud

Para los empleados cuyos salarios sea menor a diez (10) salarios minimos legales vigentes, se exonera de los aportes parafiscales y las cotizaciones al régimen contributivo de salud a los declarantes del impuesto sobre la renta (Artículo 65, Ley 1819 de 2016) (National Mining Agency, 2020)

Sector minero

Esquema de reconocimiento de propiedad privada

Ver Sección 4.3

Casos específicos

Obras públicas en lugar de regalías

Empresas que realicen explotación de recursos naturales no renovables minerales podrán financiar proyectos de inversión que se ejecuten a través de modalidad de obras por regalías para el desarrollo de las entidades territoriales beneficiarias de asignaciones directas, sin exceder el 50% de las proyecciones anuales. (Decreto 098 de 2020) (National Mining Agency, 2020)

Sector minero

Seguridad y proyección

El sector minero recibe servicios especiales de seguridad y protección por parte del gobierno colombiano (Vélez-Torres, 2014)

Casos específicos

Proceso de concesión de licencias y obtención de títulos más rápido y sencillo gracias a la clasificación de proyectos como Proyectos de Interés Nacional y Estratégico

Los proyectos privados definidos como estratégicos para el Casos específicos desarrollo social y económico del país pueden beneficiarse de procedimientos especiales en materia de licenciamiento ambiental y solicitudes de propiedad de la tierra, gestión predial (Gonzales, 2015).

Reducción de gasto fiscal

Reducción de pago de regalías

Precios subestimados para servicios proporcionados por el gobierno

Excepción de procedimientos administrativos

Beneficiario

Tabla 3. Ejemplo de incentivos a la extracción de carbón. Fuente: Elaboración del autor con base en Strambo & et al, 2018; Agencia Nacional de Minería, 2020; Vélez-Torres, 2014; y Gonzales, 2015.

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ha basado su política económica en la internacionalización, facilitando el ingreso y operación de capital financiero y tecnológico extranjero en la extracción de recursos naturales y no renovables como principal motor del desarrollo (Vélez-Torres, 2014). Durante este período, se fortaleció la relación entre el gobierno nacional y el sector minero, lo que permitió la creación de una coalición fuerte que ha sido fundamental en la conformación del régimen de incentivos para la extracción de minerales y combustibles fósiles (Strambo & et al, 2018). Existe una amplia gama de incentivos para la extracción de carbón a gran escala, muchos de los cuales son deducciones fiscales, una forma de apoyo indirecto, que pueden considerarse subsidios empleados para promover el sector (Rudas & Espitia, 2013; Strambo & et al, 2018). Las empresas de extracción de carbón se benefician de una gran cantidad de mecanismos tributarios. La Tabla 3 proporciona ejemplos de incentivos que benefician al sector de la minería del carbón y los mecanismos para otorgarlos. Sin embargo, es posible que las empresas mineras del carbón se beneficien de otros mecanismos definidos en el Estatuto Tributario Nacional. La justificación del Estado colombiano para legitimar la existencia de incentivos al sector extractivo radica en la supuesta relación entre la extracción y el desarrollo económico y la generación de empleo. Otro incentivo indirecto para la industria del carbón en Colombia es la exclusión del carbón como combustible fósil gravado en el actual impuesto al carbono (Artículo 221, Ley 1819 de 2016). El impuesto se genera en cualquiera de estos tres momentos dentro la cadena de distribución de los combustibles fósiles: cuando se vende en el territorio nacional, cuando el productor del combustible lo utiliza para su propio consumo y cuando se importa combustible. Los combustibles sujetos a este impuesto son gasolina, queroseno, jet Fuel, ACPM y Fuel Oil. El gas natural también está sujeto a este impuesto, pero solo para su uso en la industria petroquímica y de refinación de hidrocarburos, y el gas licuado de petróleo (GLP) solo para la venta a usuarios industriales (MADS, 2017).

4.1 Plan Vallejo El Plan Vallejo permite a las empresas colombianas solicitar la exención total o parcial de los derechos de aduana cuando importan materias primas, insumos intermedios, bienes de capital y repuestos que se destinan a la fabricación de bienes de exportación. Algunos ejemplos de derechos de aduana son los aranceles y el IVA. El Plan Vallejo terminó favoreciendo desproporcionadamente al sector del carbón, sólo pretendía incentivar la industria manufacturera y promover las exportaciones no tradicionales (Strambo & et al, 2018).

4.2 Certificados de Reembolso Tributario Los Certificados de Reembolso Tributario (CERT) se conceden a las empresas que incrementan sus inversiones en actividades de exploración de hidrocarburos y minería, y corresponden a un porcentaje del incremento total de la inversión. Este crédito puede aplicarse a los impuestos sobre la renta, los derechos de aduana y otros impuestos (National Mining Agency, 2020; Strambo & et al, 2018).

4.3 Esquema de reconocimiento de propiedad privada El esquema de reconocimiento de propiedad privada son áreas dentro del país donde el subsuelo con sus minerales son propiedad del dueño del terreno, en vez del Estado colombiano. Algunas empresas de carbón se benefician de este régimen especial, una disposición legal que establece la tasa de regalías en el 0,4% (Pardo, 2014). Este régimen especial se aplicó a ciertos títulos mineros emitidos por el Estado a particulares durante el siglo XIX con el objetivo de incentivar esta actividad. Tres de los 55 proyectos existentes que se ubican en áreas bajo el esquema de reconocimiento de propiedad privada son proyectos de extración de carbón, incluida una propiedad de Carbones del Cerrejón Ltd. (Strambo & et al, 2018).

5. Posición de las asociaciones empresariales de carbón frente a la situación actual del mercado Uno de los actores más influyentes del sector minero colombiano son las asociaciones empresariales. Las tres principales asociaciones empresariales mineras (Cámara Colombiana de Minería, Asociación de Gran-

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des Mineros y Asociación de Mineros - Asomineros) se fusionaron en 2014 para crear la Asociación Colombiana de Minería (Asociación Colombiana de Minería) con el fin de mejorar su posición de negociación. A través de las asociaciones empresariales, las empresas mineras han logrado afianzar una sólida posición de negociación, beneficiando su actividad e interés. Los tres principales productores de carbón de Colombia, Carbones del Cerrejón Ltd., Drummond Ltd., y el Grupo Prodeco (C.I Prodeco S.A., Carbones de la Jagua S.A., Consorcio Minero Unido S.A., y Carbones El Tesoro S.A.), entre otros actores mineros, están afiliados a la Asociación Colombiana de Minería. Otros actores de pequeña y mediana escala del sector del carbón están afiliados a la Federación Nacional de Productores de Carbón (Fenalcarbón). Estas asociaciones empresariales deben ser incluidas en las discusiones de un posible escenario de eliminación gradual del carbón debido a su fuerte presencia en la esfera pública, su influencia en la toma de decisiones del sector, su poder de convencimiento e influencia en las empresas y su fuerte posición en el sector. La Asociación Minera de Colombia y la Federación Nacional de Productores de Carbón son conscientes de las tendencias del mercado internacional para las exportaciones de carbón colombiano. Sin embargo, se muestran escépticos ante un escenario en el que el carbón colombiano se quede sin demanda a corto plazo (Nariño, 2020; Mesa, Nariño, & et al, 2020; Rojas, Sanchez, & et al, 2020). A la pregunta, ¿podría agotarse la demanda de carbón colombiano en el mundo? Juan Camilo Nariño, presidente de la Asociación Colombiana de Minería, dice no estar de acuerdo. Según él, la Agencia Internacional de Energía (AIE) prevé que el carbón seguirá generando el 25% de la electricidad mundial en 2040, aunque la tendencia es a la baja, ya que hoy representa el 33%. (Dinero, 2020). Además, Nariño advierte que otros mercados diferentes al europeo siguen viendo el carbón como una fuente de energía adecuada y seguirán demandando esta materia prima; el resto del mundo seguirá generando energía a base de carbón en los próximos años, con nuevas tecnologías y mejores filtros. Según él, lo que enfrenta Colombia es el reto de llegar de manera rentable y competitiva a nuevos mercados como el asiático (Nariño, 2020).

En resumen, para la asociación empresarial del carbón el reto de Colombia es encontrar nuevos mercados y ser más competitivos para que el país pueda seguir explotando sus reservas de carbón. Para mayor información sobre la situación actual del mercado y el comportamiento histórico de las exportaciones y la producción de carbón en Colombia, véase el documento 1.2 Impactos fiscales de la eliminación gradual de la minería de carbón en Colombia.

6. COVID-19: Recuperación económica apalancada en el sector minero La pandemia del COVID-19 ha desencadenado una crisis económica mundial que ha provocado, entre otros impactos, el cierre de empresas y la pérdida de empleos. Según las proyecciones del Fondo Monetario Internacional (FMI), se espera que la economía colombiana se contraiga un 8,2% y alcance una tasa de desempleo del 17,3% a finales de (IMF, 2020). Como referencia, el crecimiento del PIB real y la tasa de desempleo de Colombia cierran 2019 en el 3,3% y el 10,5%, respectivamente (IMF, 2020). Por otro lado, las proyecciones para 2020 antes de la pandemia del COVID-19 eran del 3,6% y del 10,1% para estas dos métricas (IMF, 2019). El sector de la minería del carbón en Colombia no ha sido indiferente a los efectos de la pandemia del COVID-19 y se ha visto fuertemente afectado por ella, para mayor información véase el Documento 1.2 Impactos fiscales de la eliminación gradual de la minería de carbón en Colombia. Ante la situación de COVID-19, diferentes actores del sector minero en Colombia han manifestado que la minería debe ser vista como un sector crucial que puede ayudar a la recuperación económica por su aporte fiscal y su potencial de generación de empleo en el corto plazo, reclamando así el apoyo a la operación continua de proyectos de gran escala durante la crisis. El Ministerio de Minas y Energía había anunciado recientemente que el Gobierno colombiano priorizó 33 proyectos minero-energéticos para 2021 y 2022, que generarán cerca de 9.400 millones de dólares en inversión y 54.000 empleos (El Tiempo, 2020; Acosta & Griffin, 2020). El sector minero colombiano, en la discusión de la recuperación económica, también ha destacado la

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importancia de diversificar la matriz minera del país debido a los difíciles tiempos que se esperan para las exportaciones de carbón. Este sector afirma que es el momento de promover la exploración y explotación de nuevos minerales como el cobre, el oro, las arenas negras y los fosfatos que son esenciales para la recuperación económica (Portafolio, 2020). Además, el creciente sector de las energías renovables y la aplicación del Acuerdo de París están teniendo un efecto importante en la demanda de minerales necesarios para el desarrollo de componentes tecnológicos. Los principales minerales utilizados en el desarrollo de las energías renovables son el aluminio, el cromo, el cobre, el hierro y el acero, el litio, el manganeso, la plata, el zinc, el plomo, las arenas raras (molibdeno, neodimio, tantalio e indio), el níquel, el iridio y el cobalto. Sin embargo, las empresas del carbón piden que sigan siendo una de las prioridades dentro del sector minero y que este mineral no sea dejado de lado en los planes de recuperación económica nacional. Como argumentó el presidente de Fenalcarbón, Juan Manuel Sánchez: “La industria del carbón es de gran valor para las finanzas nacionales y de gran importancia para las economías regionales, considerando que más de 80 municipios del país derivan su economía de la actividad minera del carbón. Sin duda, la minería impulsará a las demás industrias y será un aliado en la recuperación de las economías locales” (Portafolio, 2020). Esta es una postura controvertible, por otro lado, como lo dijo Amylkar Acosta, ex ministro de Minas y Energía de Colombia (11 de septiembre de 2013, al 11 de agosto de 2014), el carbón está ahora en el lado equivocado de la historia, de ahí la tendencia de este mercado a encogerse y el desplome de los precios internacionales de este mineral (Acosta A. , 2021).. Además, Acosta afirma, desde hace tiempo, que es hora de que Colombia asuma, cuanto antes, una apuesta por la diversificación de su economía fuera de la extracción de materias primas; esta es la única vía para un crecimiento sostenible e inclusivo (Acosta A. , 2021).

7. Incentivas para fomentar la explotación de carbón en Colombia Una de las iniciativas para fomentar el sector del carbón en Colombia se llama Carbón Colom-

bia: Carbón Legal, Limpio y Seguro, de la Agencia Nacional de Minería, que busca generar un mayor control sobre el carbón de la minería subterránea. Carbón Colombia busca que sólo se comercialice carbón legal y ambientalmente limpio, que cuente con buenas prácticas y permisos ambientales. Así mismo, esta iniciativa pretende trabajar en los encadenamientos productivos entre los explotadores de carbón subterráneo que cumplen con toda la normatividad y los consumidores nacionales (coqueras, plantas de energía a base de carbón térmico, cemento, acero, entre otras industrias). Por ejemplo, Carbón Colombia implica más oportunidades para los mineros legales ya que los que explotan el carbón de manera ilícita le hacen competencia desleal a los que cumplen con la ley bajando los precios (ANM, 2020).

8. Colombia hacia la implementación del Acuerdo de París: Punto de partida para la eliminación gradual del carbón En septiembre de 2015, Colombia presentó su iNDC (Contribución Nacionalmente Determinada a nivel Internacional), que fue el primer compromiso del país hacia la consecución de una economía baja en carbono y resiliente. Con la iNDC, Colombia se comprometió a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 20% con respecto al Escenario Tendencial (Business as Usual) proyectado para 2030 y hasta un 30% con apoyo internacional (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2016). Desde el punto de vista cuantitativo, el compromiso consistía en reducir una cantidad de entre 66,5 millones de toneladas de CO2e (MtCO2e) y hasta 99,7 millones de toneladas de CO2e al 2030 con respecto al BaU (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2018). Tras la ratificación nacional del Acuerdo de París en 2018, Colombia cambió su iNDC por la NDC, pero mantuvo el mismo compromiso. Durante 2020, Colombia inició el proceso de actualización de su NDC que incluyó un amplio proceso de participación pública. Debido a ese proceso y a otros esfuerzos de incidencia, el gobierno colombiano, cambió su primer intento de aumentar la NDC en sólo un 5% a aumentar la NDC en un 31% para terminar con un compromiso total del 51% de mitigación de GEI con respecto al BaU en 2030 (también con algunos cam-

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bios en el BaU). El nuevo compromiso del país equivale a emitir un máximo de 169,44 MtCO2e en 2030, iniciando un descenso de las emisiones entre 2027 y 2030 con el propósito de alcanzar la carbono neutralidad a mediados de siglo (Presidencia de Colombia, 2020). Colombia ha propuesto varias medidas dentro de su NDC para la reducción de los GEI asociados a la explotación del carbón y su consumo. Por un lado, está el reto de llevar al límite el sistema de energía eléctrica; buscar la mayor penetración posible de fuentes renovables, incluyendo la demanda de electricidad para el sector del transporte (Unidad de Planeación Minero Energética, 2019). Desde el punto de vista de la demanda, el sector industrial es uno de los llamados a fomentar la sustitución de combustibles como el carbón, que hoy en día representa cerca del 26% de su matriz energética y, por tanto, una gran cantidad de sus emisiones (Unidad de Planeación Minero Energética, 2019). En cuanto a la explotación del carbón, el Ministerio de Minas y Energía ha reconocido la importancia de la reducción de las emisiones fugitivas de la producción de carbón, que representan unas 2,4 Mt de CO2 al año (IDEAM, PNUD, MADS, DNP, & CANCILLERÍA, 2018). Además, en un escenario de eliminación gradual del carbón en el que no se exploten las reservas de carbón confirmadas de Colombia, las emisiones directas asociadas a la quema de carbón, a nivel local y global, se reducirían aproximadamente en 11. MtCO2e2, lo que equivale a más de dos años de las emisiones totales de GEI de Estados Unidos. Teniendo en cuenta lo anterior, muchas de las actividades productivas del país que incluyen el uso y aprovechamiento del carbón deben iniciar procesos de reducción de al menos la mitad de sus emisiones de GEI a 2030 para ser consistentes con el compromiso actual de Colombia para la implementación del Acuerdo de París. Para lograrlo es necesario, por ejemplo, retirar las iniciativas de construcción de nuevas centrales de carbón, fomentar una transición energética, movilizar recursos a acciones de 2 Using an emission factor from the FECOC 2016 – Generic Coal (http://www.upme.gov.co/calculadora_emisiones/aplicacion/calculadora.html)

mitigación y adaptación al cambio climático, y hacer que los flujos financieros sean consistentes con una economía baja en carbono. Para mayor información sobre las iniciativas de construir nuevas centrales termoeléctricas a carbón y la transición energética en Colombia, véase el documento 2.3 La transición energética en Colombia: análisis y recomendaciones para la eliminación gradual de la generación a partir del carbón.

9. Compromisos de eliminación del carbón por parte de los países que lo importan: impactos, riesgos y oportunidades para Colombia Cerca del 95% del carbón que se extrae en Colombia se exporta a diferentes naciones, por lo que es relevante mapear los diferentes países a los que se exporta este mineral y revisar sus compromisos de eliminación del consumo de carbón con el objetivo de evaluar los impactos que pueden representar. El mercado mundial del carbón se puede dividir generalmente en dos secciones: el mercado del Atlántico (Europa, Oriente Medio, África del Norte y América) y el mercado del Pacífico (China, Japón, India, Pakistán, Australia, Indonesia, Sudáfrica, Vietnam, Bangladesh y Malasia) (Paulus, 2011). Para este estudio, el mercado se separa en las siguientes tres categorías: el mercado del Atlántico, el mercado del Pacífico y el mercado de las Américas (Tabla 4).

9.1 Mercado del Atlántico Algunos países europeos han reducido rápidamente su consumo de carbón y varios de ellos ya tienen planes para eliminarlo de sus matrices energéticas, en parte, para poder lograr los objetivos de carbono-neutralidad de la Unión Europea para 2050 (Figura 5) (European Commission, 2020). Dado que los países europeos son los principales clientes del carbón extraído en Colombia (importan en promedio el 47% del carbón exportado por Colombia), la disminución de su consumo de carbón reduce los países potenciales a los que se puede exportar el carbón colombiano (Villa Chiappe, 2020). Alemania, país al que Colombia exporta el 1% del total de sus exportaciones anuales de carbón, será uno de los últimos países de Europa Occidental en eliminar las centrales térmicas de carbón, planificando hacerlo para

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Nombre del Mercado

Principales países del mercado del carbón

Austria Bélgica Bulgaria Croacia Republica Checa Dinamarca Egipto Francia Alemania Grecia Hungría Irlanda Mercado del Atlántico Israel Italia Marruecos Países Bajos Noruega Polonia Portugal España Suecia Suiza Turquía Reino Unido Australia Bangladesh China India Indonesia Japón Mercado del Pacífico Malasia Rusia Arabia Saudita Sudáfrica Corea del Sur Tailandia Vietnam Argentina Brasil Canadá Chile Colombia Costa Rica Ecuador Mercado de las Américas El Salvador Guatemala México Nicaragua Panamá Perú Estados Unidos Venezuela

Tabla 4. Resumen de los países pertenecientes a cada uno de los mercados. Fuente: Elaboración por parte de los autores a partir de Enerdata, 2020.

2038 y con metas intermedias de eliminación para 2022 y 2030 (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2020a; Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2020b). Esta fecha y la velocidad a la que está ocurriendo el proceso de eliminación de este mineral deben ser tomadas como punto de referencia para realizar un análisis y tomar las medidas necesarias ante un cierre de las exportaciones de carbón colombiano a este continente. Esto debido a que este hecho puede reflejarse directamente en la economía colombiana. Por otra parte, Polonia y República Checa, países que en conjunto han importado cerca de 5 Mt de carbón colombiano en los últimos cuatro años, no serán potenciales clientes de carbón ya que quieren impulsar y fomentar la producción nacional hasta que eliminen el carbón de su matriz energética (Oei & Mendelevitch, 2018a). Aunque esta eliminación aún no tiene fecha estimada, en ambos países ya se están llevando a cabo discusiones al respecto (Europe Beyond Coal, 2020). Hungría y Grecia, que no han sido clientes directos del carbón colombiano en los últimos tiempos y que tampoco serán clientes potenciales, ya han anunciado la eliminación de sus centrales de carbón para 2030 y 2028, respectivamente (Europe Beyond Coal, 2019); mientras tanto, los Países Bajos, Francia e Italia han tomado medidas para reducir el uso del carbón en su matriz eléctrica lo antes posible (Europe Beyond Coal, 2020; Cools, 2019; Planelles, 2020a; Climate Transparency, 2019; Ministry of Economic Development - Governo Italiano, s.f.). España, que importa anualmente alrededor del 5% de las exportaciones totales de carbón de Colombia, no ha definido una fecha exacta para la eliminación del carbón. Sin embargo, ha conseguido cerrar rápidamente sus centrales termoeléctricas de carbón y tiene previsto eliminar este mineral para la generación de electricidad en 2025 (Planelles, 2020a). Israel y Egipto, que han importado respectivamente un promedio anual de 4.6 Mt y 0.52 Mt de carbón colombiano en los últimos cinco años, tienen una situación especial (Unidad de Planeación Minero Energética, 2020). Israel, considerado una “isla eléctrica” por no estar conectado a ninguna de las redes de sus países vecinos, busca asegurar la confiabilidad y disponibilidad de recursos para generar electricidad a partir del gas natural (Oei & Mendelevitch, 2018a). Actualmente, solo cuenta con dos cen-

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Figura 6. Fecha de eliminación del carbón anunciada por los países del mercado Atlántico. Fuentes: Elaboración de los autores basado en Europe Beyond Coal, 2020

trales de carbón (el 30% de la electricidad del país), que se alimentan de carbón importado; sin embargo, planea eliminar el uso de este mineral para producir electricidad a más tardar en 2025 (Powering Past Coal Alliance, 2020). Por otro lado, Egipto no es un gran productor ni consumidor de carbón (consume una media de 1-2 Mt al año), no obstante, tenía previsto instalar una central eléctrica de carbón que sería la segunda más grande del mundo (con una capacidad de 6.6 GW) (Steinbacher, y otros, 2019). Sin embargo, debido a la pandemia de COVID-19, este plan se ha detenido indefinidamente, dejando a Egipto sin proyectos de carbón en su cartera (IEA Clean Coal Centre, 2019; Institute for Energy Economics and Financial Analysis, 2020). Turquía extrae anualmente una cantidad similar de carbón a la que extrae Colombia. Sin embargo, es uno de los mayores importadores de carbón colombiano (importó el 14% del carbón exportado por Colombia entre 2010 y 2019). En promedio, importa anualmente 16.7 Mt de carbón colombiano para generación eléctrica y para la industria metalúrgica (Unidad de Planeación Minero Energética, 2020). Turquía cuenta con grandes reservas de carbón, especialmente de lignito, que principalmente se exporta y no se consume internamente (Euracoal, s.f.; Oei & Mendelevitch, 2018a). En 2014, el país implementó una estrategia de carbón que promovió la producción interna de carbón y el uso de plantas de generación basadas en este mineral (Oei & Mendelevitch, 2018a). En 2016, el carbón, principalmente

importado, generaba el 49% de la electricidad del país, pero en 2018 este valor se redujo al 29.7% (Euracoal, s.f.). Aunque Turquía sigue siendo uno de los mayores importadores de carbón colombiano, busca reducir sus importaciones y comenzar a consumir carbón local (Yildizhan, Incentive policies for coal plants in Turkey, 2017). Para 2023, Turquía planea alcanzar una capacidad de 30 GW de generación eléctrica a base de carbón, pero en 2019 solo se estaban construyendo 2 GW de estos 30 GW (Institute of Energy Economics and Financial Analysis, 2019; Europe Beyond Coal, 2020).

9.2 Mercado del Pacífico La participación de Colombia en el mercado del Pacífico aún es muy baja. Esto se debe principalmente a los altos costos de los fletes, lo que dificulta que el carbón colombiano compita con el de Indonesia o Australia, que pueden tener costos de transporte de casi la mitad de los de Colombia (Oei & Mendelevitch, 2018b). Dado que actualmente ninguno de los países de este mercado ha fijado una fecha para eliminar el carbón de su matriz eléctrica, el sector carbonífero colombiano ha mostrado interés y está buscando oportunidades para ampliar su participación en este mercado. Recientemente Colombia ha considerado centrar sus exportaciones de carbón en China, país al que ha exportado 15 Mt de este mineral en los últimos diez años (Unidad de Planeación Minero Energéti-

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País

Fecha objetivo para la eliminación del carbón

2019 – Consumo (Mt)

Contribución a la matriz eléctrica

Promedio de carbón colombiano importado anualmente entre 2015 y 2019 (Mt/year)

Alemania

2038

171

~ 25%

Reino Unido

2024

8.81

Italia

2025

España

Otros

Referencias

0.04

No más producción de carbón

(Federal Ministry for Economic Affairs and Energy, 2020)

~ 3%

2.12

---

(Department for Business, Energy & Industrial Strategy, 2020)

~ 11-12%

2.27

---

(Bergamaschi, 2018) (Ministry of Economic Development, s.f.)

2025

8.42

~ 1.4%

4.80

---

(Europe Beyond Coal, 2020)

Francia

2022

~ 2%

0.79

---

(Europe Beyond Coal, 2020)

Países Bajos

Finales de 2029

~ 16%

10.97

---

(Cools, 2019) (Europe Beyond Coal, 2020)

Bélgica

2016

4.43

0.15

---

(Europe Beyond Coal, 2020)

Portugal

2021

~ 10%

4.19

---

(Europe Beyond Coal, 2020)

Grecia

2028

~ 26%

---

(Europe Beyond Coal, 2020)

Israel

2025

10 -- 13

~ 30%

4.70

Planes para centrarse en el gas y las energías renovables

(Powering Past Coal Alliance, 2020)

Turquía

No hay fecha

121

~ 29%

16.68

Ampliar la capacidad total de térmicas de carbón para alcanzar los 30 GW en 2023

(Timperley, 2018) (Europe Beyond Coal, 2020)

Polonia & República Checa

No hay fecha

113 & 44

74% & 45%

0.98

Aumentar el consumo de carbón interno

(Harper, 2020) (Europe Beyond Coal, 2020)

Tabla 5. Resumen de la situación del carbón en los países del mercado del Atlántico que importaron o podrían importar carbón colombiano. Fuentes: Enerdata, 2020; IEA, 2020; UPME 2020.

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ca, 2020; Villa Chiappe, 2020; Valora Analitik, 2020). Según la información de la IEA, China es el mayor productor y consumidor de carbón del mundo. En enero de 2020, el país contaba con 105 centrales eléctricas de carbón que producían casi el 75% de la electricidad del país (Rodríguez, 2020; IEA, 2020). En China, el costo del transporte del carbón entre las regiones productoras y consumidoras es bastante elevado, por lo que China sigue importando cierta cantidad de carbón, pues resulta más rentable. Sin embargo, el gobierno anunció en 2018 que planea invertir en infraestructura de transporte con el ob-

País

China

Fecha objetivo para la eliminación del carbón

No hay fecha

jetivo de fortalecer la producción y el comercio de carbón nacional, en parte, para no depender de las importaciones de este mineral (Oei & Mendelevitch, 2018a; IEA, 2020). Actualmente, China importa carbón principalmente de Indonesia, Sudáfrica y Australia, por lo que el factor de que las exportaciones de carbón colombiano puedan expandirse en ese mercado se basará en que tengan un precio competitivo, teniendo en cuenta que la calidad del carbón colombiano ya es mejor en comparación con el asiático (Oei & Mendelevitch, 2018b). En el 2020, el gobierno chino estableció el objetivo de ser carbono-neutral

Planes relacionados con el carbón

2019 – Consumo (Mt)

Contribución a la matriz eléctrica

Promedio de carbón colombiano importado anualmente entre 2015 y 2019 (Mt/year)

Referencias

Fortalecer la producción y el comercio del carbón nacional.

3826

~ 65%

0.46

(Climate Action Tracker, 2020) (Oei & Mendelevitch, 2018) (Seetharaman, 2020) (Vella, 2020) (Chaturvedi, 2020)

No hay fecha

Planes de mejora de la infraestructura relacionada con la minería de carbón. Buscan aumentar la producción nacional y reducir las importaciones.

No hay fecha

26% de electricidad generada con carbón para 2030. Debates sobre las viejas plantas contaminantes e ineficientes.

No hay fecha

El 63% de la generación con carbón de Australia estará fuera del sistema en 2040. No hay nuevas centrales de carbón en proyecto.

Indonesia

No hay fecha

Planes para sustituir las viejas centrales de carbón por fuentes renovables. El carbón continuará al menos hasta 2028.

136

~ 60%

0.01

Corea del Sur

No hay fecha

Plan para cerrar 30 de las 60 centrales térmicas de carbón para 2034.

132

~ 40%

0.01

No hay fecha

Ha aumentado su participación de carbón (que es importado) en su matriz energética en los últimos años

India

Japón

Australia

948

187

101

~ 72.8%

~ 33%

~ 56%

1.18

1.17

(Climate Action Tracker, 2020) (IEA Clean Coal Centre, 2020) (Johnston, 2020) (Siripala, 2020) (Jotzo, Mazouz, & Wiseman, 2018) (Murphy, 2019) (Timperley, 2019)

(Reuters, 2020)

(Proctor, 2020)

(Balasegaram, 2020) Malasia

~ 45%

0.02

Tabla 1. Resumen de la situación del carbón en algunos países del mercado del Pacífico. Fuente: Enerdata, 2020; IEA, 2020; UPME, 2020.

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para el año 2060, principalmente aumentando la instalación de energías renovables y promoviendo la protección de los bosques (Mars & Planelles, 2020; McGrath, 2020; Finamore, 2020). Aunque las perspectivas de su consumo son de alguna manera inciertas, se prevé que China seguirá consumiendo carbón durante algunos años más y que las medidas que está adoptando contra el cambio climático son todavía insuficientes (Climate Action Tracker, 2020). India es uno de los países donde más ha aumentado la demanda de carbón en los últimos 10 años, ya que este mineral genera más del 70% de la electricidad de la nación (IEA, 2020). Aunque el país cuenta con grandes reservas de carbón, principalmente de baja calidad, la falta de infraestructura le ha impedido aumentar su producción e incluso sus importaciones (Chaturvedi, 2020). Su objetivo es tener una capacidad instalada de 175 GW de energía renovable para 2022 y generar el 40% de la electricidad a partir de renovables para 2030 (Seetharaman, 2020). Cabe señalar que la tecnología de sus centrales eléctricas de carbón está diseñada para carbón de baja calidad (Oei & Mendelevitch, 2018a); sin embargo, el país planea construir nuevas centrales con tecnología supercrítica, lo que permitiría utilizar carbón de mayor calidad y mejorar la eficiencia de sus plantas (Wiatros-Motyka, 2019). Esto podría fomentar la importación de carbón con una calidad similar a la del carbón colombiano; sin embargo, el gobierno indio anunció planes para mejorar la infraestructura y el transporte de carbón, con el fin de aumentar la producción nacional de este mineral (Chaturvedi, 2020). Además, hay que tener en cuenta que India tiene muchas inversiones en países carboneros como Mozambique y Australia, por lo cual se reduce la probabilidad de que se prefiera el carbón colombiano (Corral Montoya, 2021). Japón, país al que Colombia ha exportado cerca de 1.2 Mt de carbón al año en los últimos cinco años, es el quinto país que más emisiones de GEI genera (IEA, 2020; Active Sustainability, s.f.), y sus planes parecen insuficientes para frenar el cambio climático (Climate Action Tracker, 2020). Aunque su objetivo es producir sólo el 26% de su electricidad a partir del carbón para 2030 (en 2019 produjo el 33%) (Johnston, 2020) y ser carbono neutral para 2050 (Burton, 2020; McCurry, 2020; Denyer & Kashiwagi, 2020), sigue planeando abrir 22 nuevas termoeléctricas a base de carbón en los próximos cinco años con tecnologías de alta eficiencia y menos contaminantes (IEA Clean Coal Cen-

tre, 2020). En la actualidad, la nación tiene previsto continuar con 26 de las 140 centrales que están en funcionamiento y detener el funcionamiento del resto, mientras se someten a renovaciones tecnológicas o se eliminan por completo (Climate Action Tracker, 2020; Sawa, 2020). Esto demuestra el interés del país por seguir consumiendo carbón y, al no ser grandes productores de este mineral, deben importarlo (de países como Australia, donde Japón tiene contratos a largo plazo con empresas mineras) para satisfacer su demanda nacional (Corral Montoya, 2021).

9.3 Mercado de las Américas El mercado del carbón en Norte- y Centroamérica, ha estado dominado principalmente por Estados Unidos. Según el Consejo Mundial de la Energía, este país tiene las mayores reservas de carbón del mundo (237,295 Mt) (World Energy Council, 2013). A partir de 2019, sólo el 23.5% de su electricidad es producida por plantas de carbón (U.S Energy Information Administration, 2020), lo que lo hace ser autosuficiente en cuanto a este combustible. Durante los primeros años de la década de 2010 se produjo un aumento de la producción y el consumo de gas de esquisto (shale-gas) en Estados Unidos. Esto redujo drásticamente el consumo de carbón para la generación eléctrica (disminución del 48% en la generación de electricidad a base de carbón entre 2010 y 2019) e hizo que las centrales termoeléctricas se centraran en el uso de gas natural como combustible, ya que es más barato y produce menos emisiones de CO2 (la generación de electricidad a base de gas aumentó un 60% entre 2010 y 2019) (Oei & Mendelevitch, 2018a; U.S. Energy Information Administration, 2020a). Esto llevó a una reducción del 40% en la extracción de carbón entre 2008 y 2019, y a el cierre de algunas de las minas más importantes del país (U.S. Energy Information Administration, 2019; U.S. Energy Information Administration, 2020a). Desde 2011, en Estados Unidos se han retirado unos 95 GW de capacidad de generación eléctrica a partir de carbón y se esperan otros 25 GW para el 2025, lo que reducirá aún más la cantidad de carbón que el país necesita a nivel nacional (U.S Energy Information Administration, 2020b). Adicional a esto, el uso del gas natural y de las fuentes de energía renovables está llevando al país a exportar su carbón a un precio muy bajo, lo que lo convierte en uno de los mayores competidores del mercado de carbón.

TRANSFORMA

Por otro lado, la matriz eléctrica de Canadá está compuesta por un 7% de generación de electricidad a partir de carbón. Desde que se unió a la Powering Past Coal Alliance, Canadá ha anunciado planes y normativas para eliminar gradualmente la generación de electricidad a base de este mineral a más tardar en 2030. Por otra parte, el país aún cuenta con algunas minas de carbón térmico y puede exportar carbón desde Estados Unidos a un precio muy atractivo, por lo que esta es una puerta posiblemente cerrada para el carbón colombiano (Government of Canada, 2020a; Government of Canada, 2020b). En la región de Sudamérica, la electricidad se produce principalmente a partir de gas natural y de fuentes de energía renovable (principalmente hidroeléctricas). La matriz eléctrica latinoamericana se compone principalmente de centrales termoeléctricas de gas, centrales hidroeléctricas, otras fuentes de energía renovable y, ocasionalmente, centrales termoeléctricas de carbón. Brasil, país vecino de Colombia y que ha importado más de 30 Mt de carbón colombiano en los últimos cinco años, genera sólo el 2-3% de su electricidad a partir del carbón (Asociación Brasilera de Energía Solar Fotovoltaica, 2020), no obstante, es un gran consumidor de carbón metalúrgico (Manrique Galvis & Olivares Rivera, 2019). Actualmente busca aumentar su capacidad eléctrica, intentando llegar al 2029 con el 81% de su electricidad generada a partir de fuentes renovables (principalmente eólica e hidroeléctrica) (Ministerio de Minas y Energía, 2019). Las pocas centrales termoeléctricas del país funcionarán con gas natural y no con carbón, por lo que este país no es ni será un gran consumidor de este mineral. Por otro lado, Chile cuenta con algunas minas de carbón de baja calidad, que extraen solo el 10% de las 13 Mt de carbón que se consumen cada año en el país (Educarchile, 2014; Enerdata, 2020). El otro 90% del carbón que se utiliza, se importa de países como Estados Unidos, Australia, Indonesia, Nueva Zelanda y Colombia (Oei & Mendelevitch, 2018a). Más específicamente, Chile importa alrededor de 6.39 Mt de carbón colombiano al año, lo que lo convierte en uno de los clientes más importantes del carbón colombiano (Unidad de Planeación Minero Energética, 2020). Este mineral se utiliza actualmente para generar cerca del 40% de la electricidad del país (Rive-

ra Alejo, 2019). En febrero de 2018, se planteó la meta de detener la construcción de plantas de generación a carbón y mantener un respaldo garantizado con las plantas existentes (Oei & Mendelevitch, 2018b). Dentro de los planes nacionales, el objetivo era lograr la carbono-neutralidad para 2050 y eliminar inicialmente las centrales de carbón a más tardar en 2040 (Rivera Alejo, 2019). Sin embargo, en octubre de 2020 esta fecha se cambió a 2025, lo que demuestra el gran interés de Chile por eliminar este mineral de su matriz eléctrica (Diario UChile, 2020; Pérez Vallejos, 2020). Así pues, en el corto plazo el país seguirá consumiendo carbón, pero avanzará rápidamente hacia su eliminación. Por último, México no tiene planes, compromisos o regulaciones claras respecto al consumo de carbón. Actualmente, sólo el 9% de su matriz eléctrica se compone de centrales de carbón (IEA, 2020). Sin embargo, en los últimos años se han realizado inversiones en termoeléctricas a base de este mineral y, desde 2020, el presidente mexicano ha propuesto promover la compra de carbón y el uso de este tipo de centrales (Hernández Borbolla, 2020; Meza Orozco, 2020). México planea reducir sus emisiones de GEI en un 50% para 2050 en comparación con el año 2000 y está desarrollando un programa especial sobre cambio climático (Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales de México, s.f.; Climate Action Tracker, 2020). Adicionalmente, la organización Iniciativa Climática México ha propuesto varias estrategias y medidas para descarbonizar el sector energético del país con el fin de alcanzar los compromisos del Acuerdo de París (Iniciativa Climática México, 2020). Sin embargo, hasta ahora, el gobierno parece ir en contra de estas estrategias ya que, por ejemplo, desde principios de 2021, el país ha sufrido varios apagones y el gobierno ha ordenado la activación de este tipo de plantas contaminantes (Domínguez, 2021). De este modo, se puede observar cómo las oportunidades de exportación de carbón de Colombia a los diferentes mercados se van reduciendo. El mercado del Atlántico será el primero en cerrar sus puertas, posiblemente seguido por el mercado de las Américas y finalmente por el mercado del Pacífico. Expandirse en el mercado del Pacífico significa que Colombia tendría que buscar alternativas para reducir los costos de los fletes a esta región, lo que hace improbable su expansión en este mercado. Todo esto es

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Fecha objetivo para la eliminación del carbón

Planes relacionados con el carbón

2019 – Consumo (Mt)

Contribución a la matriz eléctrica

Promedio de carbón colombiano importado anualmente entre 2015 y 2019 (Mt/year)

Referencias

No hay fecha

El consumo de carbón disminuye porque es más rentable utilizar el gas natural. No hay planes claros relacionados con el carbón, aparte de exportarlo.

546

~ 23%

4.47

(U.S. Energy Information Administration, 2020) (Proctor, 2020)

Canadá

2030

Eliminar la generación de electricidad a partir de carbón para 2030.

~ 7.4%

1.77

(Government of Canada, 2020a) (Government of Canada, 2020b)

México

No hay fecha

----------

~ 9.6%

3.81

2025

Eliminar las termoeléctricas de carbón para 2025.

~ 40%

6.39

(Diario UChile, 2020)

No hay fecha

-----------

~ 10.6%

--------------

No hay fecha

No se contempla ni se aplica una política de eliminación del carbón. Planes para mejorar la capacidad de las energías renovables y continuar con las termoeléctricas a base de gas.

~ 3%

6.05

(Ministerio de Minas y Energía, 2019)

No hay fecha

Su matriz es principalmente hidroeléctrica y de carbón. Quieren reforzar sus fuentes de energía renovables.

1.81

(Ministerio de Energías y Minas, 2017) (International Energy Agency, 2020)

País

Estados Unidos

Chile

Colombia

Brasil

Guatemala

~ 30%

Tabla 7. Resumen de la situación del carbón en algunos países del Mercado de las Américas. Fuentes: Enerdata, 2020; IEA, 2020; UPME, 2020.

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una simple muestra de que el mercado del carbón colombiano se está reduciendo en la actualidad y que es hora de actuar para que esta reducción pueda ser contrarrestada con algunas alternativas que den una solución justa y que incluyan a todos los que puedan verse afectados.

9.4 Competencia para el carbón colombiano En el mercado mundial del carbón, Colombia compite con países como Indonesia, Australia, Rusia, Sudáfrica y Estados Unidos. Entre el carbón producido por cada uno de estos países, el carbón colombiano se caracteriza por ser de buena calidad (Subdirección de Información Minero Energética, 2012). Además, el carbón colombiano tiene unos costos de

País

Precio ($USD/ ton)

Fuente

producción relativamente bajos, por lo que se puede considerar un carbón de bajo costo (Tabla 8). El carbón colombiano aún no ha entrado fuertemente en el mercado del Pacífico debido a los costos de los fletes, que dependen del precio del petróleo (Ávila, 2020). Guillermo Fonseca, ex presidente del Cerrejón, una de las compañías carboníferas más importantes del país, afirma que el costo de transporte del carbón a este mercado puede ser el doble del de los envíos a Europa, lo que hace que el carbón colombiano no sea competitivo en este mercado (Mariño Espinosa, 2019; Dinero, 2019). De esta manera, los costos de producción y la calidad del carbón colombiano lo hacen competitivo

Comentarios Las grandes reservas y la infraestructura hacen que tenga un precio muy competitivo.

Australia

49.4

IHS Market

Referencias (Choudhury, 2020) (Karp, 2020)

Los costos de transporte a Asia son más bajos en comparación con Colombia.

Actualmente hay dificultades en el comercio de carbón entre China y Australia. Hay ciertas restricciones, y otros países como Mongolia, Indonesia y Rusia tienen prioridad de importación. Carbón de menor calidad en comparación con el carbón colombiano.

Sudáfrica

54.24

IHS Market

Los costos de transporte a Asia son más bajos en comparación con Colombia.

El precio del carbón aumenta debido a los costos de transporte interno.

Rusia

50.95

IHS Market

Indonesia

53.58

IHS Market

Colombia

41.75

IHS Market

(Oei & Mendelevitch, 2018)

(IEA Clean Coal Centre, 2020) (IEA Clean Coal Centre, 2020) (U.S. Energy Information Administration, 2017)

Buenas relaciones comerciales con China y acuerdos con India relacionados con el sector energético de ambos países.

Carbón de menor calidad en comparación con el carbón colombiano

(Oei & Mendelevitch, 2018)

El país tiene la infraestructura, las reservas y un precio actualmente competitivo.

(Ávila, 2020) (Mariño Espinosa, 2019)

Los costos de transporte a Asia (casi el doble que a Europa) podrían afectar al precio de venta del carbón.

Tabla 8. Precio FOB del carbón (6000 kc/kg) en los países con los que compite principalmente Colombia (19 de junio de 2020). Fuente: IHS Market, 2020.

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a nivel mundial, sin embargo, el factor transporte, especialmente hacia el mercado del Pacífico, hace que este carbón sea menos atractivo para esos países. Esto es una evidencia más de las dificultades que enfrentará el sector del carbón en Colombia en los próximos años, y reitera la necesidad de buscar y trabajar en alternativas para cubrir los ingresos y empleos que genera este sector a nivel nacional.

9.5 Organizaciones y Alianzas Dado que países, ciudades y organizaciones de todo el mundo tienen como objetivo eliminar el uso del carbón para generar electricidad, se han formado organizaciones o alianzas que tratan de trabajar juntas para cumplir los objetivos o para supervisar los diferentes planes nacionales para la eliminación del carbón. Una de las alianzas más importantes es la Powering Past Coal Alliance (PPCA), formada por 34 gobiernos nacionales, 33 subnacionales y 44 organizaciones de diferentes industrias, como Electricité de France (EDF), Unilever y Engie, entre otras. Esta alianza pretende acelerar la transición del carbón a las energías limpias basándose en la declaración de la PPCA, cuyo objetivo es lograr la eliminación del carbón para 2030 en los países de la OCDE y la UE, y en el resto del mundo para 2050 a más tardar (Powering Past Coal Alliance, 2020). Otra alianza de gran importancia para la eliminación del carbón es la Unión Europea. En el año 2020, sus líderes han aprobado uno de los planes de cambio climático más agresivos de la historia. Aunque no está dirigido directamente a la industria del carbón, animará a los miembros de la Unión Europea a eliminar el carbón, buscando cumplir el objetivo de ser carbono-neutro para el año 2050 (Temple, 2020; Aylor, y otros, 2020). Las medidas adoptadas incluyen un posible arancel a la importación de productos que en su proceso de fabricación emitan CO2. Esto mismo podría animar a los países extractores de carbón no pertenecientes a la UE a eliminar progresivamente la extracción de este mineral, debido a la reducción de su demanda. Asimismo, muchas instituciones y grupos de investigación se han centrado en la realización de estudios o análisis sobre cómo impactará la transición hacia la eliminación del carbón en la economía, el

sector energético y la sociedad. Uno de los grupos de incidencia política más conocidos en Europa es Beyond Coal, que promueve las energías renovables en lugar del carbón. Esta organización realiza un seguimiento permanente de los planes de los países europeos y de sus plantas de generación, lo que permite al público en general ver hasta qué punto se están cumpliendo los planes (Europe Beyond Coal, 2020). Otras organizaciones que se han centrado en la investigación de este tema a nivel mundial son EndCoal, Global Carbon Project, Climate Analytics, CoalExit, Coal Transitions, Climate Action Tracker e Initiative for Coal Regions in Transition. La simple existencia de estas alianzas y organizaciones demuestra que el proceso para eliminar el consumo de carbón a nivel mundial se está acelerando y es cada vez más relevante. También demuestra que la posible transición para abandonar el carbón debe estudiarse en detalle, ya que varios sectores y partes interesadas podrían verse afectados.

9.6 Perspectivas del mercado del carbón a corto, mediano y largo plazo Después de hacer un mapeo de la situación de los diferentes países a los que Colombia actualmente o potencialmente podría exportar carbón, se puede afirmar que el mercado del carbón se está reduciendo cada vez más y que bajo las metas o compromisos adoptados por estos diferentes países, habrá pocas oportunidades para que Colombia exporte su carbón. De cierta manera, es evidente que Colombia debe tomar acciones y medidas lo más rápido posible, pues siendo el carbón en Colombia un importante generador de ingresos y empleos, y sabiendo que el país es vulnerable a verse afectado en su balanza de pagos e ingresos anuales, se deben buscar alternativas para evitar los efectos negativos que puede traer la disminución de las exportaciones de carbón a nivel económico y social, especialmente en las regiones que lo extraen. Teniendo en cuenta la información anteriormente expuesta, es posible afirmar que Colombia puede seguir exportando carbón a estos tres diferentes mercados por los próximos 5 años. Sin embargo, a mediano plazo, a más tardar en 2040, es probable que se cierren el mercado del Atlántico y el mercado de las Américas. Las perspectivas del mercado del

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Figura 7. Estimación del comportamiento del mercado del carbón hasta el año 2060. Fuente: Elaboración propia a partir de la información presentada en las tablas anteriores.

Pacífico son algo inciertas, y los compromisos relacionados con las reducciones de emisiones son cada vez más estrictos. Además, la creciente participación de las fuentes renovables en la matriz eléctrica y el fomento del consumo de carbón nacional dentro del mercado del Pacífico, pueden acelerar la reducción de las importaciones de carbón y la eliminación de este mineral de la matriz eléctrica de los países. Se puede esperar que este mercado permanezca abierto al menos hasta 2040 (especialmente para los países que ya están en el mercado, como Indonesia, Rusia y China), y es probable que siga abierto hasta 2060 (Figura 7). Así, los escenarios muestran una oportunidad para que Colombia disminuya sus exportaciones de carbón de forma gradual pero pronta. Dado que la reducción de los costos de transporte hacia el mercado del Pacífico, que será el que más tiempo pueda estar abierto, es una tarea muy difícil, el tiempo que tiene Colombia para adaptarse y prepararse para la reducción de las exportaciones es corto. Por esta razón, Colombia debe tomar urgentemente las medidas necesarias para evitar al máximo los impactos negativos que pueda presentar este cambio. Ahora bien, si Colombia quiere ayudar en la lucha contra el cambio climático y no superar los 1.5°C, debe reducir la producción, la exportación e incluso el consumo interno de carbón. Esto no sólo ayu-

daría a reducir las emisiones de GEI del país, sino que también contribuiría a reducir el consumo de carbón a nivel mundial. Adicionalmente, aunque la oferta y la demanda tienden a igualarse, también provocaría un posible aumento del precio del carbón a corto plazo (al reducirse la oferta), lo que llevaría a los países a favorecer y promover otro tipo de generación energética, como las energías renovables.

9.7 Implicaciones para Colombia (Riesgos y Oportunidades) Debido a la situación del mercado mundial del carbón, Colombia se encuentra en una posición que representa ciertos riesgos y oportunidades.

9.7.1 Riesgos En primer lugar, debido a la reducción del consumo mundial de carbón y a la disminución de los países importadores de este mineral (algo más del 45% de los países a los que Colombia exporta carbón), la producción de carbón en Colombia y los correspondientes ingresos y regalías pueden disminuir. Esto representaría una reducción de los ingresos de unos $2 billones de COP - 280 millones de USD para la economía colombiana (correspondientes a las regalías anuales generadas por el sector) si se elimina totalmente la producción de este mineral. Esto podría comprometer negativamente la balanza de pagos

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del país, ya que, sin estos ingresos, el país podría no tener recursos suficientes para cubrir sus necesidades. Otra consideración es la reducción de empleos en este sector, especialmente en las regiones del Cesar, La Guajira y el interior del país, donde este mineral es uno de los ejes centrales de la economía. En segundo lugar, debido a la falta de demanda y al exceso de oferta, el precio del carbón puede caer, haciendo que la minería del carbón no sea rentable (IEA, 2020). Existe un precio mínimo que tienen las compañías para poder cubrir sus costos de operación, por lo que, de continuar la actual tendencia a la baja, las empresas mineras colombianas podrían enfrentar dificultades financieras en la próxima década. En tercer lugar, la reducción de la demanda internacional de carbón, podría conducir a un aumento del consumo de carbón nacional. Esto iría en contra del cumplimiento del objetivo de la NDC de Colombia, incluyendo el aumento de las fuentes de energía renovables. Finalmente, cada vez hay más pruebas de que los costos de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables son y seguirán siendo menores (IRENA, 2020). Esto está haciendo que se invierta más en este tipo de fuentes y menos en las de combustibles fósiles (Proctor, 2020a). Dado que generar electricidad a partir de renovables, como la eólica y la solar, es cada vez más barato que producirla a partir de combustibles fósiles, será más atractivo para los inversionistas implementar el uso de energías renovables y reducir la electricidad generada a partir del carbón, lo que representaría una reducción de la demanda de este mineral y una menor motivación para importarlo o explotarlo.

9.7.2 Oportunidades Las fechas concretas para la salida del carbón del mercado del Atlántico (que es el más relevante para el carbón colombiano), más los hechos de que el mercado de las Américas es muy pequeño y se cerrará en los próximos años, y que los costos de transporte harán poco atractivo el carbón colombiano en el mercado del Pacífico, permiten definir fechas y planes progresivos para que Colombia pueda estar preparada para la reducción de las exportaciones de carbón a nivel mundial.

Por otro lado, la contracción del mercado del carbón puede ser una oportunidad para que Colombia realice una reducción progresiva de las exportaciones de carbón, buscando reducirlas o eliminarlas por completo. En los próximos años, Colombia posiblemente puede seguir exportando carbón a países como Alemania, Turquía, Holanda, México y Guatemala, mientras analiza e implementa alternativas adecuadas para sustituir esta industria que constituye una parte importante del PIB nacional y genera un número tan significativo de empleos. Además, la reducción del costo de generación de electricidad a partir de fuentes renovables también puede representar una oportunidad, ya que puede aumentar el uso de este tipo de fuentes en el país, generar puestos de trabajo, reducir el consumo de carbón nacional y ayudar a combatir el cambio climático. Aunque las emisiones producidas por la quema del carbón colombiano se asignan al país que lo consume, la reducción de las exportaciones y del consumo interno de este mineral reduciría la cantidad de carbón extraído anualmente en Colombia. Esto llevaría a una reducción de las emisiones fugitivas, que corresponden principalmente al metano gaseoso (CH4) producido en la extracción, procesamiento, almacenamiento y transporte del carbón (Grupo Consultivo de Expertos (GCE); Carras, Franklin, Hu, Singh, & Tailakov, 2006). Así, la reducción de las exportaciones de carbón colombiano reduciría este tipo de emisiones, lo que se convertiría en una contribución adicional a la lucha de Colombia contra el cambio climático.

10. Conclusiones Históricamente los gobiernos colombianos han fomentado y promovido un modelo económico extractivo de recursos naturales no renovables. Esto ha llevado, por ejemplo, a promover la minería por encima de otras actividades productivas, incluso por encima de los derechos fundamentales y colectivos de las personas, convirtiéndose en una actividad que genera conflictos sociales, ambientales, económicos y culturales en varias regiones del país. Esto hace imprescindible una transición justa que considere los aspectos sociales, económicos y ambientales de un escenario en el que se realice una eliminación del sector carbonero.

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Asimismo, existe una amplia gama de incentivos para la extracción de carbón, muchos de los cuales son deducciones fiscales, una forma de apoyo indirecto, que incluso puede considerarse un subsidio utilizado para promover el sector. La justificación del Gobierno colombiano para legitimar la existencia de incentivos al sector extractivo radica en la supuesta relación entre extracción, desarrollo económico y generación de empleo. Estos incentivos deben ser reevaluados en un escenario de eliminación del carbón para desincentivar esta actividad en un futuro cercano. En concreto, la extracción y la exportación de carbón son de gran importancia para Colombia, tanto financiera como socialmente, especialmente en los departamentos de La Guajira y Cesar. Colombia tiene suficiente carbón para seguir extrayéndolo durante más de 180 años al ritmo actual, por lo que lógicamente podría esperar seguir dependiendo (al menos en parte) de este mineral. Sin embargo, las perspectivas de que el carbón siga siendo una de las principales fuentes de ingresos fiscales para la economía no son las más prometedoras, ya que los países a los que Colombia exporta aproximadamente el 45% de su carbón tienen previsto eliminar su consumo a más tardar en 2038. La mayoría de los países del mercado del Atlántico, a los que Colombia exporta la mayor parte de su carbón, han definido fechas para la eliminación de este mineral de su matriz eléctrica. En general, para el año 2030 la mayoría de estos países habrán dejado de consumirlo y sólo habrá unos pocos que lo sigan consumiendo. Por otro lado, el mercado de las Américas, al que Colombia exporta principalmente a Chile y Brasil, también se está reduciendo, ya que Chile espera eliminar el carbón de su matriz eléctrica para 2025, y Brasil quiere centrarse en el uso de energía de fuentes renovables y gas natural. Aunque algunas partes interesadas esperan que el carbón colombiano pueda expandirse en el mercado del Pacífico, los costos de transporte hacen que esta alternativa sea poco atractiva. Además, dirigir y ampliar las exportaciones de carbón a este mercado iría en contra de la lucha contra el cambio climático. Por esta razón, Colombia no debe enfocarse en promover las exportaciones a este mercado y, por el contrario, debe enfocarse en hacer planes y estrategias para evitar o mitigar los impactos que la reducción de las

exportaciones de carbón causará, buscando siempre alternativas económicas, energéticas y sociales. Teniendo en cuenta este escenario del mercado del carbón, es claro que Colombia debe tomar las acciones y medidas necesarias para disminuir paulatinamente la extracción y exportación de este mineral, al tiempo que diversifica las fuentes de ingreso tanto nacionales como departamentales. Dado que Colombia aún podrá seguir exportando carbón por algunos años más, tiene la oportunidad de implementar gradualmente alternativas que aseguren una transición planificada y justa, que proteja los empleos y las fuentes de ingreso de quienes dependen de ellos. La disminución gradual de las exportaciones de este mineral reducirá las emisiones de gases de efecto invernadero, contribuyendo a la lucha contra el cambio climático, y proporcionará a Colombia mejores perspectivas económicas a corto y largo plazo. Es importante que, además, las asociaciones empresariales mineras y del carbón, así como las comunidades que han sido (y son) afectadas por los impactos negativos de la minería del carbón y los representantes de los trabajadores, sean incluidas en las discusiones de un posible escenario de eliminación del carbón debido a su fuerte presencia en la esfera pública, su influencia en la toma de decisiones del sector, su poder para convencer e influir en las empresas y su fuerte posición en el sector. Finalmente, la disminución del costo de la energía de fuentes renovables y las características de La Guajira y el Cesar hacen que exista un gran potencial en el incremento de proyectos de este tipo. Esto contribuiría positivamente a los departamentos y al país, ya que generaría empleos, aumentaría la participación en la matriz eléctrica de las fuentes renovables y contribuiría a los esfuerzos de Colombia para enfrentar el cambio climático (reduciendo por ejemplo las emisiones fugitivas y de CO2). En conclusión, hay evidencias de que el mercado del carbón se está reduciendo, y que Colombia tendrá pocos clientes para el carbón que extrae. Sin embargo, aún se está a tiempo de desarrollar planes y alternativas para reemplazar el carbón y contrarrestar los impactos que pueda producir la reducción de las exportaciones de este mineral. Aunque el carbón ha generado grandes beneficios para el país, ya es

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hora de dejar de depender de él y comenzar con alternativas que promuevan un desarrollo sostenible y justo.

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INFORME DE POLÍTICA El papel del sector financiero en un escenario de eliminación gradual del carbón 1. Hallazgos relevantes 1. El cambio climático ha sido incorporado de manera inicial en la toma de decisiones dentro del sector financiero colombiano, tanto como un factor de riesgo como una fuente de oportunidad. 2. Según esta investigación, los inversionistas institucionales en Colombia actualmente están invirtiendo indirectamente por medio de iShares en empresas de carbón. 3. Hay señales de mercado que muestran que los activos de carbón en el sector minero y de generación de energía en Colombia podrían pasar a ser considerados como activos varados antes del 2030. 4. En Colombia se estima que la inversión necesaria para alcanzar la meta de mitigación definida en el NDC del 2015 asciende entre 0,65% y 0,87% del PIB anual del país, lo que equivale aproximadamente al rango entre 2.800 y 4.500 millones de dólares anuales hasta 2030. Siguiente página

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5. Los encargados de formular la política financiera (bancos centrales y supervisores) y en sí todos los actores dentro del sector financiero, a parte de los gobiernos, son también responsables de garantizar el éxito y la aplicación del Acuerdo de París para hacerle frente al cambio climático. 6. Si bien es un primer paso, no es suficiente solo con tener una divulgación efectiva de temas ambientales y con incorporar la evaluación de riesgos asociados al cambio climático en sus negocios. El sector financiero debe transformar los compromisos simbólicos y la medición de la huella de carbono de sus portafolios en planes tangibles y ejecutables para la mitigación y adaptación al cambio climático. 7. Las instituciones financieras tienen la capacidad de influir en la economía real en ausencia de políticas públicas hacia la descarbonización industrial, incluyendo la eliminación gradual del carbón. 8. Las políticas ambientales y de cambio climático dentro del sector financiero deben ser públicas y de fácil acceso y, sobre todo, deben estar alineadas con el Acuerdo de París con un plan de acción concreto para reducir las emisiones de GEI de sus carteras de préstamos y portafolios de inversiones.

2. Introducción Cumplir los objetivos del Acuerdo de París requiere, entre otros esfuerzos, dejar un porcentaje importante de las reservas de combustibles fósiles sin explotar (McGlade & Ekins, 2015), convirtiendo estas reservas en lo que se conoce como recursos varados y, a su vez, las inversiones en infraestructura existentes en estos sectores en activos varados (Carbon Tracker, 2013); lo anterior, como consecuencia del hecho que no se debe superar un presupuesto de carbono para las emisiones acumuladas de gases de efecto invernadero (GEI) (Carbon Tracker, 2013; McGlade & Ekins, 2015). Con una probabilidad del 50% de mantener el aumento de la temperatura global por debajo de los 2 °C, el presupuesto de carbono para el periodo 2011-2050 es de unas 1.100 gigatoneladas de dióxido de carbono (Gt CO2), mientras que las reservas mundiales de combustibles fósiles

contienen aproximadamente tres veces esta cantidad (McGlade & Ekins, 2015). Este presupuesto de carbono implica que el 33% del petróleo, el 49% del gas y el 82% de las reservas de carbón deben permanecer bajo tierra (McGlade & Ekins, 2015). Los recursos varados se definen como ‘recursos que se consideran no rentables o que no pueden desarrollarse o extraerse como resultado de limitaciones tecnológicas y espaciales, nuevas políticas o dinámicas de mercado, o cambios en las normas sociales o medioambientales’ (Bos & Guptab, 2019). Por otro lado, los activos varados son ‘activos que pierden su valor económico mucho antes de finalizar su vida útil prevista, ya sea como resultado de cambios en la legislación, fuerzas de mercado, la disrupción de nuevas tecnologías, normas sociales, o impactos ambientales’ (Bos & Guptab, 2019). Además, una descarbonización rápida de la economía requiere que las emisiones asociadas al sistema de generación eléctrica tiendan a cero a mediados del siglo (Rogelj & al, 2018). Esto significa, por ejemplo, que la capacidad global actual de las centrales termoeléctricas a carbón de 2.125 GW, responsable de alrededor del 72% de las emisiones de CO2 del sector eléctrico global (IEA, 2020), deba reducirse prácticamente a cero en aproximadamente 30 años (Malik & et al, 2020). El carbón es, por mucho, el combustible fósil que más contribuye a las emisiones de CO2 dentro de la generación de electricidad a nivel global (IEA, 2020). Las sociedades se enfrentan a la difícil tarea de hacer la transición hacia una economía baja en carbono, evitando al mismo tiempo pérdidas económicas excesivas, minimizando los impactos sociales, y salvaguardando la estabilidad del sector eléctrico y financiero. Investigaciones recientes sugieren que, además de las grandes pérdidas físicas y económicas, si no se mitiga el cambio climático también se podría afectar la estabilidad del sistema financiero (Campiglio & et al, 2018). Los responsables de la formulación de políticas públicas, los inversionistas y los prestamistas reconocen cada vez más las importantes implicaciones que trae el cambio climático para el sector financiero. Sin embargo, aún queda un largo camino por recorrer. Las instituciones financieras deben mostrar un compromiso real para abordar el cambio climático con planes de acción concretos, en este caso mediante una eliminación gradual del carbón que respalde y contemple una transición justa.

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Los principales objetivos de este informe de política pública son, en primer lugar, revisar la consistencia de los flujos financieros privados colombianos con una trayectoria resiliente al clima y estimar cuán expuesto está este sector a los riesgos relacionados con el cambio climático, en este caso, por activos de carbón. En segundo lugar, recapitular los riesgos que el cambio climático conlleva para el sector financiero y cómo puede verse este también como una fuente de oportunidades si es enfrentado por este sector de forma activa. Por último, dar algunas recomendaciones de cómo las instituciones financieras podrían abordar el cambio climático y específicamente la eliminación gradual del carbón con planes de acción concretos y plenamente operativos que se aparten de la mera divulgación de los riesgos relacionados con el clima.

financieros sean coherentes con una trayectoria hacia las bajas emisiones de gases de efecto invernadero y un desarrollo resiliente al clima” (UNFCCC, 2015). En esta medida, el sector financiero de los países signatarios debe alinear sus operaciones con el Acuerdo de París movilizando recursos para la adaptación y mitigación al cambio climático, y deben hacer que los flujos financieros sean coherentes con una economía baja en carbono. En Colombia, algunas de las medidas lideradas por el sector financiero privado que se puede interpretar que están avanzando en la dirección del Acuerdo de París o son consistentes con los objetivos climáticos se enumeran en la Tabla 1.

3. El sector financiero colombiano y el Acuerdo de París

Además, la SFC está preparando la Taxonomía Verde, que podría verse como una señal regulatoria para incentivar las inversiones verdes y la estructuración de carteras y proyectos verdes en Colombia.

Los signatarios del Acuerdo de París se comprometen, por medio del Artículo 2.1.c, a “hacer que los flujos

A pesar de las señales positivas en torno a las finanzas verdes y a las finanzas del clima en Colombia

Préstamos bancarios

El 50% de los bancos comerciales se han convertido en signatarios del Protocolo Verde.

USD 700 millones se considera una cartera de préstamos verdes 0,55% del total de la cartera crediticia del sistema bancario. USD 884 millones de emisiones de bonos verdes certificados acumuladas de 2016 a 2020

Mercados de bonos

En septiembre de 2020, la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC) publicó una guía de buenas prácticas para la emisión de bonos verdes.

Sector asegurador

19 compañías de seguros de vida, 23 compañías de seguros generales y 3 cooperativas de seguros revelaron la información de su cartera en el Informe de Escenario Climático 2018 con la Federación de Aseguradores de Colombia (Fasecolda).

USD 100 mil millones invertidos en energía renovable (a partir de 2018) 0,68% del total de la cartera agregada del sector asegurador.

Acciones listadas en bolsa

En 2021, el nuevo MSCI COLCAP (MCSI & BVC, 2020) reemplazará al índice insignia COLCAP, el índice del mercado colombiano desde 2013. El nuevo índice se diseñará para brindar mayor transparencia y consistencia al universo de acciones de Colombia. Aunque este índice no incluirá factores ESG o climáticos, MSCI está mejorando constantemente la transparencia en sus marcos.

USD 1.300 millones en activos de energía renovable (a agosto de 2020) 1,5% de la capitalización total del mercado.

Capital privado

La SFC emitió la Guía de Mejores Prácticas en el Proceso de Inversión en Fondos de Capital Privado que incluye factores ASG y evaluaciones de riesgo ASG.

USD 12,2 millones en energías limpias (en el período 2015-2019). 0,1% del total de inversiones de capital privado reportadas en el período.

Toma de decisiones de inversionistas

23 inversionistas institucionales participan en la iniciativa de Divulgación de Activos Climáticos de Colombia y 18 propietarios y administradores de activos y proveedores de servicios se han convertido en signatarios del PRI.

Emisiones por USD 211 millones en 2020 (al 15 de diciembre de 2020) 6,4% del total de emisiones en 2020

Tabla 1. Medidas del sector privado para avanzar en la dirección del Acuerdo de París o son consistentes con el objetivo climático. Fuente: López, Rojas, & Watson, 2021.

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enumeradas anteriormente, sólo un pequeño porcentaje de los flujos financieros privados son consistentes con una economía baja en carbono y bajas emisiones. El cambio climático ha sido incorporado de forma apenas inicial, tanto como un factor de riesgo como una fuente de oportunidad, en la toma de decisiones dentro del sector financiero colombiano (Lopez, Rojas, & Watson, 2021).

En cuanto a los flujos financieros y el clima, también es importante profundizar en la composición de las carteras de crédito y de los portafolios de inversiones. Por ejemplo, los fondos de pensiones privados en Colombia invierten en iShares internacionales (fondos cotizados en bolsa, ETFs por sus siglas en inglés). Normalmente, para los inversionistas no es muy claro cuáles son los activos subyacentes de cada iShares en los que invierten.

Posco

del carbón Sector de la industria del carbón País casa matriz Participación en sus ingresos1 Energía, Minería Corea del Sur <20%

Formosa Plastics Corporation

Energía

Taiwán

Formosa Chemicals & Fibre Corp Energía

Taiwán

<10%

NTPC Ltd

Energía, Minería

India

86%

Enel Americas SA

Energía

Chile

Guangdong Investment Ltd

Energía

China

Hindalco Industries Ltd

Energía, Minería

India

CITIC Ltd

Energía, Minería

China (Hong Kong)

<20%

Sasol Ltd

Minería, Servicios

Sudáfrica

Vedanta Resources Plc

Energía, Minería

Reino Unido

<10%

Coal India Ltd

Minería, Servicios

India

>50%

Exxaro Resources Ltd

Minería

Sudáfrica

>90%

Enel Chile SA

Energía

Chile

<20%

Eneva SA

Energía

Brasil

<30%

China Hongqiao Group Ltd

Energía

China

<20%

Aboitiz Equity Ventures Inc

Energía

Filipinas

>20%

Engie Energia Chile SA

Energía

Chile

28%

GMR Infrastructure Ltd

Energía, Minería

India

<20%

Posco International Corp

Minería, Servicios

Corea del Sur

<20%

AES Gener SA

Energía

Chile

>50%

CESC Ltd

Energía, Minería

India

89%

LG International Corp

Energía, Minería, Servicios

Corea del Sur

SK Gas Ltd

Energía

Corea del Sur

Lucky Cement Ltd

Energía

Pakistán

<10%

Adani Power Ltd

Energía, Servicios

India

>90%

Compañía

Tabla 2. Muestra de empresas de carbón incluidas en el EIMI. Fuente: Elaboración de autor con base a Urgewald (2020), SFC (2020) y BlackRock (2020) 1 “NA”: se introduce si Urgewarld sabe que una empresa realiza actividades comerciales relacionadas con el carbón, pero no se puede determinar su participación; “/”: no aplicable, la empresa no tiene producción de energía ni ingresos (a la fecha), por lo que Urgewarld no puede calcular determinar la participación del carbón en sus ingresos.

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La SFC informó que un fondo de pensiones colombiano, a corte de noviembre de 2020, ha invertido 82,4 millones de dólares en EIMI (iShares Core MSCI EM IMI UCITS ETF). Después de una revisión, se identificó que este fondo incluye las empresas de la cadena de valor del carbón mundial que se enumeran en la Tabla 2. De este modo, los inversionistas institucionales podrían estar invirtiendo indirectamente en empresas de carbón y en esta línea aún se desconoce si la banca local está financiando o no a compañías dentro de la cadena de valor del carbón.

4. El cambio climático: Una fuente de riesgo para el sector financiero y una oportunidad si es abordado de forma activa por este sector 4.1 Riesgo del cambio climático para el sector financiero El cambio climático es una de las muchas fuentes de cambio estructural que están afectando al

sistema financiero (NGFS, 2019). El sector financiero puede verse afectado por dos diferentes categorías de riesgo asociadas al cambio climático: los riesgos físicos y los de transición. Los riesgos físicos surgen de eventos relacionados con el clima o de cambios en los patrones climáticos (CCADI, 2019). Este tipo de riesgo se centra en el impacto del cambio climático en las empresas o actividades económicas (Arévalo & et al, 2019). Por otro lado, los riesgos de transición resultan del cambio a una economía baja en carbono a través de cambios en las políticas, la legislación, la tecnología y el mercado, así como los riesgos para la reputación de las organizaciones (CCADI, 2019). La figura 1 presenta ejemplos de las posibles repercusiones del cambio climático en la economía y, por consiguiente, en el sector financiero. Los riesgos físicos pueden materializarse a través de la exposición directa de las instituciones financieras a corporaciones, hogares y países que experimentan choques climáticos, o indirectamente por la retroalimentación negativa ocasionada por condiciones financieras

Riesgos físicos (fenómenos meteorológicos extremos y cambios graduales en el clima)

Economía

Disrupción en las condiciones comerciales

Menor valor de los activos inmobiliarios y corporativos

Sistema financiero

Pérdidas de mercado (acciones, bonos, materias primas)

Destrucción de activos

Riesgos de transición (política, tecnología, preferencias del consumidor)

Migración

Meno riqueza familiar

Pérdidas crediticias (préstamos corporativos y personales)

Reconstrucción/ Menor valor de sustitución los activos

Menores ganancias corporativas, más litigios

Perdida en la suscripción de créditos

Incremento de los precios de la energía con dislocación

Menor crecimiento y productividad que afectan las condiciones financieras

Retroalimentación negativa debido a condiciones financieras más restringidas y desfavorables

Riesgo operativo (incluido el riesgo de responsabilidad)

Figura 1. Impactos potenciales de los riesgos físicos y de transición. Fuente: Grippa, et al., 2019.

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más estrictas y desfavorables dentro de los mercados. Las exposiciones se manifiestan a través de un mayor riesgo de incumplimiento de las carteras de préstamos (carteras de crédito personales o corporativas) o valores más bajos de los activos (Grippa & et al, 2019). Por ejemplo, Pacific Gas and Electric Corp (PG&E), la mayor empresa de servicios públicos de California anunció en enero de 2019 que planeaba acogerse al Capítulo 11 (regulación que hace sus veces a la Ley 1116 de 2006 en Colombia, Insolvencia Empresarial) argumentando que tenía 30.000 millones de dólares en pasivos y 750 demandas por incendios forestales potencialmente causados por sus líneas eléctricas. Los rápidos cambios climáticos provocaron sequías prolongadas en California que aumentaron drásticamente el riesgo de incendios por las operaciones de PG&E. Esto marcó un hito empresarial al ser la primera gran víctima corporativa del cambio climático: The Wall Street Journal lo denominó la primera “quiebra por el cambio climático” (Gold, 2019). Por el lado del riesgo de transición, la Tabla 3 define siete aspectos que conducen a que los recursos y activos se varen.

En el caso de la cadena de valor del carbón, los activos y recursos se están quedando varados debido a todos los aspectos de los riesgos de la transición presentados en la anterior tabla. En Colombia, a la fecha en la que se escribió este informe, había dos señales de mercado que mostraban que los activos y recursos de la minería de carbón podrían quedar varados antes del 2030: los recientes anuncios de los accionistas internacionales del Cerrejón y la situación actual de Prodeco, dos de los principales actores de la minería a cielo abierto de carbón en Colombia. Por un lado, Prodeco ha suspendido operaciones en las minas de carbón térmico de Calenturitas y La Jagua, ubicadas en el departamento de Cesar, desde mediados de 2020 y no hay señales de reactivación en el corto plazo (Lopez Suarez, 2020; Ovalle Jácome, 2021). La suspensión se debe a las dificultades económicas y del mercado del carbón provocadas por la pandemia de Covid-19 (Lopez Suarez, 2020). Además de esto, Prodeco ha anunciado recientemente que iniciará el proceso de devolución de sus

Aspecto

Recursos varados

Activos varados

Espacial

Cuando el recurso es remoto/inaccesible

Cuando un ecosistema cambiante afecta el acceso al activo (agotamiento de recursos; escasez de agua)

Tecnológico

Cuando las tecnologías no están disponibles

Cuando las nuevas tecnologías hacen obsoletas las viejas (a través de la innovación disruptiva)

Económico

Cuando no hay mercado para un recurso Cuando los mercados o el aumento de la como cuando no es rentable extraerlo o petencia afectan al activo convertirlo

Ecológico (Ambiental)

Cuando los impactos ecológicos se utilizan como argumentos para la no utilización

Cuando los argumentos ecológicos superan a los económicos; o cuando los desastres naturales (por ejemplo, el accidente de Fukushima) o los impactos del cambio climático (por ejemplo, activos agrícolas) afectan los activos

Político

Cuando las circunstancias políticas no permiten la explotación

Cuando la (geo)política afecta a los activos

Legal/Política

Cuando las leyes restringen la extracción o la conversión

Cuando las nuevas normas legales retiran un bien o lo hacen inutilizable

Social

Cuando los consumidores o las comunidades impiden el uso

Cuando los consumidores o las comunidades se oponen con éxito a las industrias extractivas

Tabla 3. Consideraciones de los activos y recursos varados. Fuente: Bos & Guptab, 2019

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títulos mineros al Estado colombiano a través de la Agencia Nacional de Minería (ANM); es decir, ha decidido iniciar el proceso de cierre de su operación en el país (El Tiempo, 2021; Portafolio, 2021).

Estas situaciones complican el futuro y operación de las minas, especialmente en un momento en el que los activos de carbón son cada vez menos atractivos para los inversores (Sheldrick & Nangoy, 2020).

Por otro lado, los accionistas del Cerrejón (BHP Billiton, Anglo American y Glencore, cada uno con un 33,3% de participación), han anunciado que venderán sus activos de carbón en el mundo incluyendo los activos en Colombia porque algunos de ellos están al final de su vida económica (Lopez Suarez, 2020; Reid & Heiberg, 2020; Hannam & Toscano, 2020).

Finalmente, la Tabla 4 presenta las posibles consecuencias de una transición a una economía baja en carbono en el corto y largo plazo, y sus implicaciones en tres escenarios de transición: sin transición, transición rápida y ordenada, y transición abrupta.

Asimismo, como primera medida para aliviar la actual crisis financiera del Cerrejón, la empresa ha anunciado un plan de retiro voluntario para su personal (Portafolio, 2021).

Transición rápida y ordenada (Deliberada o planificada)

Transición abrupta (Dirigida por el mercado o no planificada)

No hay activos Activos varados varados limitados

Activos físicos varados (como las reservas de combustibles fósiles y el capital intensivo en carbono)

Sin transición

Corto plazo

Activos financieros varados (pérdida de valor en el mercado y efectos en cascada) Largo plazo

Daños climáticos a gran escala en los activos productivos Pérdidas financieras inducidas por el clima

Daños climáticos limitados a activos físicos y financieros

Daños limitados a activos físicos y financieros Posibles repercusiones económicas a largo plazo derivadas de los activos varados

Tabla 4. Posibles implicaciones de una transición a una economía baja en carbono. Fuentes: Elaborado por el autor con base a Campiglio, et al., 2018

En este sentido, para limitar que los activos se varen y, a su vez, limitar los daños climáticos a los activos físicos y financieros, el mejor escenario es una transición rápida y ordenada, es decir, deliberada o planificada. Según la Agencia Internacional de Energía (AIE), 1.715 gigavatios (GW) de capacidad de energía a carbón podrían retirarse antes del final de su vida útil en un escenario Más allá de los 2ºC (B2DS) (IEA, 2017). Se estima que las pérdidas derivadas por este hecho ascenderán a USD 8,3 billones para 2060 (ShareActions, 2018).

4.2 Abordar el cambio climático: Una oportunidad para el sector financiero Se estima que las necesidades mundiales de inversión para mitigar el cambio climático y adaptarse a él ascienden a billones de dólares, y que solo las inversiones en infraestructuras requieren unos 6 billones de dólares al año hasta 2030 (Grippa & et al, 2019; OECD, 2017). Por ejemplo, algunas oportunidades para el sector financiero son la movilidad sostenible, la construcción sostenible, la generación de energía eléctrica y térmica con fuentes renovables, la eficiencia energética, el uso sostenible de residuos sólidos y líquidos, las actividades agrícolas sostenibles, la economía circular y las infraestructuras resilientes (CCADI, 2019). Las instituciones y los mercados financieros ya proporcionan protección financiera a través de seguros y otros mecanismos de distribución de riesgos. Pero el sistema financiero puede desempeñar un papel aún más fundamental, movilizando los recursos necesarios para la mitigación (reducción de los GEI) y la adaptación (construcción de resiliencia al cambio climático) al cambio climático(Grippa & et al, 2019).

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En Colombia, la necesidad de inversión para cumplir el objetivo de mitigación del cambio climático se estimó inicialmente entre el 0,65% y el 0,87% del PIB anual del país, lo que equivale aproximadamente a un rango entre 2.800 y 4.500 millones de dólares anuales hasta 2030. Estos cálculos se realizaron con base a la potencial reducción de emisiones bajo la Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono consignada en la primera NDC que se presentó en el 2015 (Rudas & et al, 2016). Sin embargo, a finales del 2020, la NDC se actualizó y el nuevo compromiso del país es reducir el 51% de sus emisiones para 2030 (Presidencia de Colombia, 2020), por lo que se espera que los requisitos de inversión aumenten en la misma medida.

desempeña un papel fundamental, no sólo movilizando los recursos necesarios para las inversiones en la mitigación y adaptación al cambio climático, sino también apoyando y financiando una transición justa hacia una economía baja en carbono. El documento 2.1 Acelerar la eliminación de la minería del carbón en Colombia a través de una transición justa, presenta un marco general de lo que es la transición justa (Parte 1. Marco general de la transición justa) y expone algunas iniciativas que están actualmente en marcha y que pueden proporcionar algunas directrices para definir cómo se puede llegar a apalancar la financiación, y cómo se podrían asignar los recursos para garantizar una transición justa fuera de la minería del carbón en Colombia (Sección 3.1 Financiación de la transición justa).

En el caso de una eliminación gradual del carbón, es importante estimar e incluir el requisito de inversión para una transición justa, ya que la eliminación gradual, por ejemplo, de la minería del carbón no forma parte directamente de la NDC de Colombia y, además, los activos de carbón no están empezando a vararse debido a una decisión de inversión/política nacional, sino a decisiones externas (Yanguas-Parra, 2021).

Una de las iniciativas mundiales creadas por el Financial Stability Board es el Task Force on Climate-related Financial Disclosures (TCFD), cuyo objetivo es ‘elaborar recomendaciones para una divulgación más eficaz de la información relacionada con el clima, que podría promover decisiones de inversión, crédito y suscripción de seguros más informadas y, a su vez, permitir a las partes interesadas comprender mejor las concentraciones de activos relacionados con el carbono en el sector financiero y la exposición del sistema financiero a los riesgos relacionados con el clima’. El TCFD estructuró sus recomendaciones en torno a cuatro áreas: gobernanza, estrategia, gestión del riesgo y métricas y objetivos1.

La creciente importancia que los inversionistas han empezado a atribuirle al cambio climático, entre otras consideraciones no financieras, ha contribuido al crecimiento de las finanzas sostenibles, que es la integración de criterios ambientales, sociales y de gobernanza en las decisiones de inversión en todas las clases de activos; se estima que el tamaño de los activos mundiales bajo la figura de finanzas sostenibles oscilan entre USD 3 y 31 billones de (Grippa & et al, 2019). Además, los bancos están empezando a ajustar sus políticas de préstamo, por ejemplo, dando prioridad a los préstamos para proyectos sostenibles (Grippa & et al, 2019).

5. Acciones del sector financiero frente a la crisis del cambio Aunque la principal responsabilidad de garantizar el éxito del Acuerdo de París recae en los gobiernos (NGFS, 2019), los responsables de la política financiera (bancos centrales y supervisores) y como tal todo el sector financiero también es responsable de abordar el cambio climático. En esta línea, han surgido iniciativas mundiales para hacer más sostenible al sector financiero y para divulgar las exposiciones del sistema financiero a los riesgos relacionados con el clima. Este sector

Otra iniciativa global es el Network of Central Banks and Supervisors for Greening the Financial System (NGFS). El propósito de la Red es ‘ayudar a fortalecer la respuesta global requerida para cumplir los objetivos del Acuerdo de París y mejorar el papel del sistema financiero para gestionar los riesgos y movilizar capital para inversiones verdes y bajas en carbono en el contexto más amplio de desarrollo sostenible ambiental’2. Al 14 de diciembre de 2020, el NGFS estaba conformado por 83 miembros y 13 observadores. Entre el grupo de miembros, se encuentra el Banco Central de Colombia (Banco de la República) y la Superintendencia Fi1 Las recomendaciones del TCFD se describen en su totalidad en el informe Recomendaciones del TCFD que se encuentra en el siguiente enlace: https://www.fsb-tcfd.org/recommendations/ 2 Las recomendaciones del NGFS se describen en su totalidad en el informe de Recomendaciones del NGFS que se encuentra en el siguiente enlace: https://www.ngfs.net/en/first-comprehensive-report-call-action

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nanciera de Colombia. En el Anexo 1 se presentan otras acciones, protocolos y estándares internacionales para enfrentar el cambio climático y hacer que el sector financiero sea más sostenible. Si bien todas las iniciativas comparten el objetivo de combatir el cambio climático, es necesario pasar de los compromisos y las palabras a las acciones reales. Institución Grupo NatWest (anteriormente RBS, GBR)

6. Planes de acción contra el cambio climático En la Tabla 5 se presentan algunos de los compromisos relacionados con la eliminación gradual del carbón (minería, plantas de energía o infraestructura) que los bancos han asumido hasta ahora y que se dieron a conocer públicamente.

Compromisos (a diciembre de 2020) NatWest prohíbe los préstamos para nuevos proyectos de minería de carbón térmico y para “la construcción de nuevas centrales eléctricas de carbón”. También prohíbe el financiamiento para “empresas en las que más del 15% de las actividades estén relacionadas con el carbón, a menos que tengan un plan de transición creíble en línea con el Acuerdo de París de 2015 para fines de 2021”. Esto se aplica a la minería de carbón térmico y de lignito y a la generación de energía con carbón1.

Grupo UniCredit (Italia)

UniCredit excluye todo tipo de servicios bancarios destinados a una actividad relacionada a un proyecto de carbón, independientemente de cualquier otra consideración. Esto incluye financiamiento para nuevas, existentes y la expansión de minas de carbón, plantas de energía o infraestructura. No proporciona ningún servicio financiero a los sujetos relacionados con el carbón (definidos como todas las empresas/sujetos que operan en el área de generación de energía a partir de carbón y en el área de extracción de carbón térmico) que desean expandir su negocio (por ejemplo, expandiendo la capacidad existente o comprando/construyendo nuevos sitios de producción). Tampoco proporcionará ningún servicio bancario a los sujetos relacionados con el carbón (incluidas las subsidiarias) que obtienen más del 25% de sus ingresos actuales del negocio del carbón. Desde finales de 2021, las empresas también deben tener un plan creíble para eliminar gradualmente su negocio de carbón para 2028. UniCredit Group se compromete a reducir progresivamente a cero la exposición del Grupo al sector del carbón para 20282.

Crédit Agricole (Francia)

Crédit Agricole prohíbe cualquier apoyo a las minas de carbón térmico, centrales eléctricas nuevas o existentes o proyectos de infraestructura dedicados al carbón térmico. Con respecto a las empresas, Crédit Agricole prohíbe la financiación de minas de carbón, centrales eléctricas o desarrolladores de infraestructura a partir de 2021. También prohíbe la financiación a las empresas que obtienen más del 25% de sus ingresos actuales del negocio del carbón si no tienen un plan de eliminación de carbón para 2021. Crédit Agricole prohíbe la financiación de centrales de carbón nuevas y existentes3.

Citigroup (EE. UU.)

Citigroup no proporciona financiamiento para proyectos nuevos de minería de carbón o centrales de carbón o para la expansión de proyectos existentes en estos sectores4.

Tabla 5. Ejemplos de planes de acción para la eliminación gradual del carbón Fuente: BankTrack, 2020

1 La política climática del Grupo NatWest está completamente divulgada en el siguiente enlace: https://www.natwestgroup.com/ our-purpose/climate.html 2 La política de gobernanza sostenible del Grupo UnitCredit y sus declaraciones y compromisos para el sector del carbón se divulgan completamente en el siguiente enlace: https://www.unicreditgroup.eu/en/a-sustainable-bank/sustainability-governance.html 3 La estrategia climática completa de Crédit Agricole puede consultarse en el siguiente enlace: https://www.credit-agricole.com/en/ pdfPreview/184267 4 La política medioambiental y social de Citigroup está completamente divulgada en el siguiente enlace: https://www.citigroup.com/ citi/sustainability/policies.htm

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Otras instituciones financieras que han anunciado recientemente que van a restringir los fondos al carbón, van a convertirse en una empresa neutra en carbono y van a abordar la importancia de los riesgos del cambio climático en su estrategia de inversión son las siguientes: Rizal Commercial Banking Corporation uno de los bancos más grandes de Filipinas (RCBC) (Rivas, 2020; Re-course, 2020), Woori Financial Group el banco más grande de Corea del Sur (Min-hyung, 2020), y BlackRock el mayor gestor de activos del mundo (Coren, 2020), respectivamente. Sin embargo, los anuncios deben traducirse necesariamente en políticas de inversión y otorgamiento de créditos. Si no es así, habría que llamarlo greenwashing, un greenwashing financiero para evitar la presión pública y calmar el activismo climático contra sus operaciones. En el caso concreto de BlackRock, su anuncio marca un hito en el sector financiero. BlackRock tiene una participación considerable en más del 90% de las empresas del S&P 500, junto con poderosos derechos de voto capaces de cuestionar las decisiones gerenciales en materia de clima si no cumplen con sus estándares (Coren, 2020). Además, como dijo Mindy Lubber, CEO de Ceres: “cuando ellos [BlackRock] se mueven, mucha gente les sigue” (Coren, 2020). Finalmente, las políticas ambientales y de cambio climático dentro del sector financiero deben ser públicas y de fácil acceso y, sobre todo, deben estar alineadas con el Acuerdo de París con un plan de acción concreto para reducir las emisiones de GEI de sus carteras de crédito y portafolios de inversión. Si los actores financieros ya cuentan con este tipo de políticas, los invitamos a hacerlas públicas. A la fecha en la que se redactó este informe, las políticas de financiamiento y otorgamiento de crédito o la hoja de ruta de las entidades financieras colombianas para la eliminación gradual del carbón no habían sido publicadas o no eran accesibles al público como las que se presentan en la Tabla 5. Asimismo, estas políticas deben ser supervisadas por los Bancos Centrales y los Supervisores y, en la medida de lo posible, deben ser reguladas y establecidas directamente por estas entidades.

7. Global Coal Exit List y BankTrack Los compromisos presentados en la sección anterior tienen algo en común, los cuatro bancos se han fijado objetivos para dejar de prestar y suscribir a empresas que obtienen más de un porcentaje definido (15% -25%)

de sus ingresos de actividades relacionadas al carbón. Para ello, los prestamistas e inversionistas pueden consultar la base de datos de empresas que operan a lo largo de la cadena de valor del carbón térmico, Global Coal Exit List (GCEL)3, creada por Urgewald y 30 ONGs asociadas. GCEL abarca a los mayores operadores y productores de plantas de carbón, a las empresas que generan más del 20% de sus ingresos de la comercialización de este mineral o de la generación de energía a partir de carbón, y a las empresas que están planeando expandir su operación en una de las siguientes tres actividades: minería del carbón, la generación de energía a partir de carbón o infraestructura del carbón. La base de datos incluye 935 empresas matrices, así como más de 1.800 subsidiarias y filiales, cuyas actividades incluyen la minería del carbón, el comercio y el transporte del carbón, la generación de energía del carbón y la fabricación de equipos para la industria del carbón (Schücking & Bingler, 2020). El Jefe de Financiación Climática de la Corporación Financiera Internacional (IFC) afirmó: “GCEL es un recurso único para los inversionistas y las instituciones financieras que quieren entender y gestionar los riesgos climáticos en sus carteras” (Schücking & Bingler, 2020). Además, aparte de los bancos presentados en la Sección 6, otras entidades también han tomado medidas para la eliminación gradual del carbón en sus operaciones de financiación directa (financiación de proyectos) e indirecta (préstamos generales a empresas y otros servicios financieros). La ONG BankTrack realiza un seguimiento de estos bancos. Las bases de datos de BankTrack pueden ser un punto de referencia para los bancos que quieran empezar a replicar estas acciones en sus operaciones4 5 6. 3 El GCEL 2020 puede descargarse en: www.coalexit.org 4 La lista de BankTrack de bancos que excluyen la financiación de proyectos/compañías que genaran energía a partir de carbón se puede consultar en el siguiente link: https://www.banktrack. org/campaign/banks_and_coal_power 5 La lista de BankTrack de bancos que excluyen la financiación de proyectos/compañías de minería de carbón se puede consultar en el siguiente link: https://www.banktrack.org/campaign/ banks_and_coal_mining 6 La lista de BankTrack de bancos que excluyen la financiación de proyectos/compañías de insfrasestructura de carbón se puede consultar en el siguiente link: https://www.banktrack. org/campaign/banks_and_coal_infrastructure

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En este sentido, las instituciones financieras pueden apoyarse en el trabajo y la experiencia de organizaciones como Urgewarld o BankTrack para abordar el cambio climático. El sector financiero debe recorrer este camino de la mano de expertos y ONGs que llevan mucho tiempo trabajando en este campo, debe optimizar sus esfuerzos de la mejor manera, el reloj corre, y 2030 está cada vez más cerca.

8. Conclusiones y recomendaciones El sector financiero no puede ser indiferente al cambio climático y las consecuencias negativas que está teniendo en todo el mundo, especialmente en los países pobres y en desarrollo, que son los más vulnerables. Todos los sectores económicos y partes interesadas deben tomar medidas para mitigar el cambio climático ya que nadie está exento de sufrir los impactos y consecuencias de este. Por ejemplo, el cambio climático presenta un riesgo financiero significativo, materializado en riesgos físicos y de transición, que se mitiga mejor a través de una transición temprana y ordenada, es decir deliberada o planificada, para evitar para limitar que los activos se varen y, a su vez, limitar los daños climáticos a los activos físicos y financieros. Si bien es un primer paso y a la fecha muchas instituciones financieras ya se han sumado a iniciativas y estándares mundiales para hacer más sostenible al sector financiero, no es suficiente con que las instituciones financieras solo hagan una divulgación efectiva de temas ambientales e incorporen la evaluación de riesgos asociados al cambio climático en sus negocios. El sector financiero debe transformar los compromisos simbólicos y la medición de la huella de carbono de sus portafolios en planes tangibles y ejecutables para la mitigación y adaptación al cambio climático; entre estos, los actores financieros deben adoptar planes de eliminación progresiva de carbón que apoyen una transición justa. Por ejemplo, a pesar de algunas señales positivas en torno a las finanzas sostenibles en Colombia, sólo un pequeño porcentaje de los flujos financieros privados son consistentes con una economía baja en carbono y bajas emisiones. Al parecer el cambio climático ha sido incorporado de forma apenas inicial, tanto como un factor de riesgo como una fuente de oportunidad, en la toma de decisiones dentro del sector financiero colombiano.

En cuanto a los flujos financieros y el clima, para futuros trabajos, es importante profundizar en la composición de la cartera de préstamos y portafolios de inversiones. Como punto de partida, los fondos de pensiones privados en Colombia invierten en iShares internacionales, fondos cotizados (ETFs) en bolsa que, en algunos casos, incluyen inversiones en empresas que hacen parte de la cadena de valor del carbón a nivel mundial. Asimismo, las políticas financieras relacionadas al medio ambiente y al cambio climático deben ser públicas y fácilmente accesibles y, sobre todo, deben estar alineadas con el Acuerdo de París con un plan de acción concreto para reducir las emisiones de GEI de sus carteras de préstamos y portafolios de inversiones. Si los actores financieros ya cuentan con este tipo de políticas, es importante que las hagan públicas y accesible para todos. Algunas de las medidas que el sector financiero puede adoptar en relación con la eliminación gradual del carbón son: establecer objetivos para dejar de invertir, prestar y suscribir a empresas que obtienen más de un porcentaje determinado (15%-25%) de sus ingresos del carbón; reducir gradualmente su exposición a las empresas de la cadena de valor del carbón térmico; poner fin a los préstamos directos o indirectos a las empresas que desarrollan actividades de minería, centrales eléctricas o infraestructuras nuevas o existentes de carbón; no prestar servicios financieros a proyectos relacionados con el carbón; o condicionar los créditos corporativos a la presentación de planes detallados de eliminación progresiva de sus activos de minería y producción del sector del carbón para establecer una puntuación de transición. En resumen, las instituciones financieras deben apoyar la transición hacia una economía baja en carbono, en este caso mediante una eliminación gradual del carbón de sus portafolios, dentro de un marco de transición justa; es decir, un proceso que involucre a todos los actores de la cadena de valor de las actividades intensivas en carbono, desde los empleados y las comunidades donde se ubican los proyectos hasta las empresas familiares y las multinacionales. Anexo 1. Iniciativas internacionales para abordar el cambio climático y hacer más sostenible el sector financiero

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Objetivo principal1

Power Past Coal Alliance (PPCA)

Coalición de gobiernos nacionales y subnacionales, empresas y organizaciones que trabajan para avanzar en la transición de la generación de energía de carbón a la energía limpia.

Net Zero Asset Managers Initiative

Es un grupo de gestores de activos internacionales que se han comprometido a apoyar el objetivo de cero emisiones netas de gases de efecto invernadero para 2050 o antes, en línea con los esfuerzos globales para limitar el calentamiento a 1,5 grados Celsius; y a apoyar la inversión alineada con las emisiones netas para 2050 o antes.

Partnership for Carbon Accounting Financials (PCAF)

Asociación mundial de instituciones financieras que trabajan juntas para desarrollar y aplicar un enfoque armonizado para evaluar y divulgar las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) asociadas a sus préstamos e inversiones.

Alianza Mundial de Inversionistas para el Desarrollo Sostenible

Estrategia de financiación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. El grupo tiene como objetivo aprovechar los conocimientos de los líderes del sector privado para eliminar las barreras y aplicar soluciones para movilizar recursos para el desarrollo sostenible.

Carbon Disclosure Project (CDP)

CDP dirige el sistema mundial de divulgación medioambiental. Cada año, CDP ayuda a miles de empresas, ciudades, estados y regiones a medir y gestionar sus riesgos y oportunidades en materia de cambio climático, seguridad del agua y deforestación.

Climate Action 100+

Iniciativa dirigida por los inversionistas para garantizar que las mayores empresas emisoras de gases de efecto invernadero del mundo tomen las medidas necesarias contra el cambio climático.

Iniciativa de Objetivos Basados en Ciencia (SBTi)

El SBTi impulsa una acción climática ambiciosa en el sector privado al permitir a las empresas establecer objetivos de reducción de emisiones con base científica.

Principios de Banca Responsible (PRB)

Los PRB proporcionan el marco para un sistema bancario sostenible y ayudan a la industria a demostrar cómo hace una contribución positiva a la sociedad. Integran la sostenibilidad en los niveles estratégico, de cartera y transaccional, y en todas las áreas comerciales.

Principios de Inversión Responsable (PRI)

El PRI es el principal defensor de la inversión responsable en el mundo. Trabaja para comprender las implicaciones de inversión de los factores ambientales, sociales y de gobernanza (ESG); y también, trabaja para apoyar a su red internacional de inversionistas signatarios en la incorporación de estos factores en sus decisiones de inversión y propiedad.

Principios de Ecuador sobre riesgos ambientales y sociales

Los Principios de Ecuador (EP) son un marco de gestión de riesgos, adoptado por las instituciones financieras, para determinar, evaluar y gestionar el riesgo ambiental y social en los proyectos y su principal objetivo es proporcionar un estándar mínimo de debida diligencia y monitoreo para respaldar la toma de decisiones de riesgo responsable.

Iniciativa Financiera del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP FI)

UNEP FI es una asociación entre la UNEP y el sector financiero mundial para movilizar la financiación del sector privado para el desarrollo sostenible.

Global Reporting Initiative (GRI)

La misión de los Estándares GRI es permitir que las organizaciones sean transparentes y se responsabilicen de sus impactos, a través de los estándares más utilizados en el mundo para la elaboración de informes de sostenibilidad.

Índice Dow Jones de Sostenibilidad

Los Índice Dow Jones de Sostenibilidad son un grupo de métricas que rastrea el desempeño de las acciones de las empresas líderes en el mundo en términos de criterios económicos, ambientales y sociales.

Transition Pathway Initiative (TPI)

La TPI es una iniciativa mundial dirigida por los propietarios de activos que evalúa la preparación de las empresas para la transición a una economía con bajas emisiones de carbono.

1 Tomado de las páginas web de cada iniciativa

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INFORME DE POLÍTICA Acelerando la eliminación gradual de la minería de carbón en Colombia con enfoque de transición justa Claves para una transición justa alejada de la minería de carbón en Colombia 1. Los desafíos del sector de extracción de carbón térmico en declive en Colombia requieren

un proceso de planificación escalonado, oportuno e inclusivo para contrarrestar las vulnerabilidades a choques externos, al tiempo que se garantiza que los costos y beneficios de la transición se distribuyan de manera justa entre las partes interesadas. Al diseñar estrategias de financiamiento, el apoyo de transición requerido para evitar el colapso de las operaciones del sector debe estar condicionado a reducciones cuantificables y sustanciales de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) junto con acciones y reparaciones significativas para las comunidades afectadas.

2. Las intervenciones deben centrarse en la diversificación económica nacional y regional,

así como en el desarrollo que contribuya a la descarbonización en consonancia con los objetivos globales y nacionales de cambio climático. Los esfuerzos de diversificación econó-

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mica deberían conducir a aumentar la complejidad de la canasta de exportaciones de Colombia sin incurrir en una mayor dependencia en productos e industrias intensivas en carbono. En este sentido, los planes de recuperación deben reorientarse hacia estrategias de diversificación de activos con bajas emisiones de carbono.

transición energética mundial y de compromisos más ambiciosos de mitigación del cambio climático (Yanguas-Parra, Hauenstein, & Oei 2021). Por lo tanto, es necesario contar con procesos de planificación sólidos para gestionar los impactos del declive de los sectores intensivos en carbono con el fin de evitar nuevas perturbaciones.

3. Un proceso de transición justa en Colombia

Los países exportadores de combustibles fósiles, como Colombia, atraviesan cambios estructurales en un mundo con mayores restricciones hacia las emisiones de GEI en el que la mayoría de las reservas de carbón deben permanecer bajo tierra si queremos limitar el calentamiento global a 1.5ºC por encima de los niveles preindustriales (McGlade y Ekins, 2015). Dichos cambios se experimentan de manera diferenciada entre las partes involucradas, al igual que la distribución de sus costos y oportunidades. Un proceso de transición que ofrezca resultados más justos requerirá, por tanto, tener en cuenta los intereses del amplio abanico de actores implicados.

debe incluir consideraciones no solo para apoyar a la fuerza laboral actual y evitar así caídas repentinas en los niveles de vida, sino también para dinamizar las perspectivas de empleo en las regiones.

4. Reconocer y abordar las desigualdades históri-

cas y los impactos sociales, ambientales y económicos acumulados de las operaciones de carbón a gran escala es fundamental a fin de recuperar la confianza de las comunidades afectadas y propiciar un proceso transparente basado en un amplio diálogo social. Las metodologías de valoración innovadoras para cuantificar los pasivos socioambientales dentro del ciclo de vida del carbón pueden ayudar a identificar una línea de base para asignar responsabilidades y proporcionar el punto de partida para compensar y reparar los daños incurridos durante la operación de estos activos.

5. El alcance de las estrategias de transición justa

de la Contribución Nacionalmente Determinada (NDC por sus siglas en inglés) de Colombia para el período 2020-2030 y el pacto por el empleo verde y una transición justa suscrito por el Ministerio de Trabajo y la Organización Internacional del Trabajo (OIT) debe ampliarse hacia consideraciones que incluyan no solo cuestiones de empleo, sino también asuntos relacionados con el desarrollo económico regional, el alivio de la pobreza, el acceso a la energía, y los objetivos de justicia ambiental y climática.

Introducción Colombia, el quinto mayor exportador de carbón del mundo, se enfrenta a retos sociales, ambientales y económicos particulares en medio de la fuerte caída de la demanda internacional de carbón. Esta tendencia se ha acelerado desde la pandemia de COVID-19 y seguirá avanzando en el contexto de una

La minería de carbón en Colombia no solo es importante a nivel macroeconómico por su contribución a las cuentas comerciales y fiscales, sino que también contribuye significativamente a las economías regionales y locales de las zonas productoras de carbón a través de la generación de empleo, las regalías y la participación en el PIB. Esto significa que tanto la economía nacional como la regional son vulnerables a los choques externos de los mercados internacionales de carbón. Reducir la dependencia del país frente al sector de la extracción de carbón implicaría también mitigar otros impactos que pueden causar dificultades sociales y económicas especialmente en las comunidades que hoy dependen de esta actividad (Atteridge & Strambo, 2020). Los esfuerzos de planificación y desarrollo de alternativas para gestionar los impactos de los cambios estructurales provocados por la eliminación gradual de la minería de carbón en Colombia son necesarios para fomentar una transición verdaderamente justa. El término “transición justa” fue acuñado inicialmente para abordar la pérdida de puestos de trabajo como resultado de las políticas ambientales (Gambhir et al., 2018). Este concepto no solo se ha incluido al debate sobre el cambio climático, sino que también abarca la diversificación económica, la equidad social y las consideraciones de justicia ambiental. La adopción de un enfoque de transición justa contri-

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buiría a acelerar los esfuerzos de descarbonización al tiempo que se aprovechan las oportunidades socioeconómicas a lo largo del proceso.

En la sección 4 se ofrecen recomendaciones tanto a nivel nacional como regional para afrontar los retos del cambio estructural.

El gobierno colombiano, a través de la Agencia Nacional de Minería (ANM), está planificando actualmente una estrategia de transición de las regiones carboníferas hacia otro tipo de economías. Sin embargo, sigue basándose en el apoyo a la extracción de carbón -sin una fecha clara de finalización- para financiar la transición mientras mantiene sus exportaciones ambientalmente competitivas a través de la compensación de emisiones de carbono (ANM, 2020). Asimismo, la reciente Política de Recuperación Económica (Consejo Nacional de Política Económica y Social [CONPES 4023], 2020) si bien menciona los esfuerzos por diversificar la economía, sigue apuntando a hacerlo a través de productos que no agregan complejidad y reitera su apoyo a la extracción de hidrocarburos y minerales. Además, en su NDC actualizada y en el pacto por el empleo verde, Colombia incluyó la transición justa de la fuerza de trabajo como uno de sus pilares estratégicos (Gobierno de Colombia, 2020; OIT, 2019). Aunque las directrices de estos procesos aún están en preparación, el gobierno no ha especificado qué sectores serán prioritarios. Estas iniciativas servirán como puntos de entrada para proporcionar recomendaciones de política.

1. El marco conceptual de la transición justa

Este informe de política pública pretende contribuir al proceso de planificación de una transición justa para abandonar gradualmente la minería de carbón en Colombia. Lo hacemos en el contexto de una recuperación resiliente y socialmente justa. Nos enfocamos particularmente en la diversificación económica alejada del carbón como uno de los principales productos de exportación, así como en el desarrollo económico regional que evite al mismo tiempo la dependencia en la infraestructura de los combustibles fósiles y otros productos y procesos intensivos en carbono. La sección 1 comienza definiendo el concepto de transición justa y señalando la importancia de emprender dicho proceso en Colombia. Posteriormente, en la sección 2 se identifican los elementos a priorizar en un plan de eliminación gradual de la minería de carbón en Colombia. La sección 3 sigue con una serie de lecciones sistematizadas de otros países que pueden ser aplicables al contexto colombiano. Esta sección también ofrece ejemplos de cómo se están financiando actualmente los esfuerzos de transición justa.

1.1 ¿Por qué Colombia necesita planificar una transición justa para alejarse de la minería de carbón? La eliminación gradual del carbón está cobrando impulso en todo el mundo y actualmente se está debatiendo o aplicando tanto en los países consumidores como en los exportadores. Estas transiciones han sido impulsadas por una serie de factores que incluyen: i) reducciones significativas en los costos de la energía eólica, solar y de almacenamiento en baterías; ii) políticas climáticas más ambiciosas para lograr los objetivos del Acuerdo de París; iii) el cierre de centrales termoeléctricas a carbón ineficientes y obsoletas; iv) la pandemia de COVID-19 en curso y el desplome del mercado mundial del petróleo en el primer semestre de 2020 (Henry et al., 2020). En este contexto, las economías dependientes de la explotación de materias primas, como la colombiana, están experimentando cambios estructurales que requieren procesos de gestión y planificación adecuados que eviten mayores dificultades sociales, ambientales y económicas, al tiempo que aceleran los esfuerzos de descarbonización y aprovechan las oportunidades socioeconómicas a lo largo del proceso. Colombia es el quinto exportador mundial de carbón y es especialmente vulnerable a las perturbaciones externas de los mercados internacionales de este mineral1. Tanto a nivel nacional como regional ha venido ganando cada vez más fuerza la importancia de reducir la dependencia fiscal y económica del país frente la extracción de carbón2. La minería de carbón en Colombia juega un papel fundamental a nivel macroeconómico y también tiene impactos en las economías locales de las regiones productoras de 1 Para más información, consulte el documento 1.1 de esta serie “Situación del mercado del carbón e incentivos para su extracción y comercialización en Colombia”. 2 Para más información, consulte el documento 1.2 de esta serie “ Impactos fiscales de la eliminación gradual de la producción de carbón en Colombia”.

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Figura 1. Extracción de carbón en Colombia desde 2012. Fuente: SIMCO, 2020

carbón. Por un lado, el carbón es el segundo producto que más exporta Colombia después del petróleo. La participación promedio del carbón en la canasta de exportación de Colombia entre 2010-2020 fue del 14,6%. Por otro lado, en las regiones extractoras de carbón de Cesar y La Guajira la participación de las actividades mineras de carbón en 2019 representó casi el 36% y el 42% del PIB regional respectivamente. A grandes rasgos, la minería de carbón a gran escala en las regiones de Cesar y La Guajira proporciona alrededor de 30.000 empleos (ANM, 2017). Además, el carbón es el mineral que más aporta al Sistema General de Regalías (SGR) (Contraloría General de la República, 2019).

Colombia podría beneficiarse de una planificación temprana para gestionar los cambios que conlleva un esfuerzo de descarbonización global previendo los impactos de los cierres de sus minas de carbón. Algunas de las repercusiones socioeconómicas de los cierres de minas documentadas por Strambo et al (2019) a partir de estudios de casos históricos tanto en el Norte como en el Sur Global incluyen: i) impactos en la economía local o nacional; ii) impactos en el empleo (pérdidas de puestos de trabajo y desplazamientos de mano de obra); iii) contracción demográfica; iv) así como cambios en las estructuras sociales, efectos en el sentido de identidad de las comunidades e impactos psicológicos.

Los rápidos cambios en el panorama energético mundial están reduciendo las perspectivas del carbón colombiano (Oei & Mendelevitch, 2019; Yanguas-Parra, Hauenstein, & Oei 2021). Solo en el tercer trimestre de 2020 la extracción de carbón había caído un 47% como se puede ver en la Figura 1 (NRGI, 2021). Este fuerte descenso no solo se debió a la abrupta caída de los precios del carbón, sino también a la suspensión de operaciones dentro de las minas de PRODECO (Glencore), CNR (Murray Energy) y a una huelga de 3 meses en la mina de Cerrejón (BHP, Anglo American, Glencore). Esto último a pesar de una excepción de cierre por parte del gobierno para las operaciones mineras durante los confinamientos establecidos como respuesta a la pandemia de COVID-19 en 2020.

Tomar en consideración las lecciones aprendidas de los casos internacionales de declive industrial podría hacer que los esfuerzos de transición sean más suaves al tiempo que se aprovechan sus oportunidades socioeconómicas. Según Atteridge y Strambo (2018), las transiciones que están bien gestionadas e incluyen los intereses de la amplia gama de actores involucrados garantizan mejores resultados. Dado que los costos y las oportunidades de la transición no se distribuirán de manera uniforme entre las diferentes partes interesadas, considerar los intereses de los diferentes grupos de actores puede contribuir a compartir los costos de manera justa ya que aquellos que pueden desencadenar el cambio de manera efectiva lo perciben como valioso. De manera similar, los procesos de transición, si se manejan bien, pueden crear múltiples oportunidades y beneficios colaterales que

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incluyen: i) reducciones en la contaminación del aire y tratamiento del daño ambiental; ii) seguridad energética; iii) diversificación económica y crecimiento en sectores alternativos; y iv) abordaje de las desigualdades históricas (Atteridge y Strambo, 2020). Aprovechar estos beneficios colaterales requiere reconocer que el sector de extracción de carbón térmico en Colombia está en declive y enfrenta desafíos tanto internos por cuestiones laborales, sociales y ambientales, como externos debido a los bajos precios y la contracción de la demanda global (NRGI, 2021). Sin embargo, las grandes empresas de extracción de carbón en Colombia aún se benefician de subsidios y deducciones fiscales basadas en la supuesta relación entre la extracción y el desarrollo económico y la generación de empleo (Strambo et al., 2018)3. Según Pardo (2018), los beneficios fiscales y otras deducciones al sector extractivo en Colombia promediaron 3.300 millones de dólares por año entre 2010-2016. Estos incentivos deben reevaluarse no solo en un escenario de eliminación gradual de la minería de carbón, sino también debido a su naturaleza regresiva y distancia con los objetivos relacionados con el clima. En lugar de continuar apoyando una actividad con perspectivas de mercado cada vez más reducidas, Colombia debería estimular actividades que impulsen la diversificación económica hacia nuevos productos que son cada vez más complejos, con valor agregado y que brindan oportunidades de crecimiento.

1.2 Definiendo la transición justa El concepto de “transición justa” se acuñó inicialmente para abordar la pérdida de puestos de trabajo como resultado de políticas ambientales (Gambhir et al., 2018). Los sindicalistas norteamericanos de la década de 1990 empezaron a prever programas de transición justa para aliviar la pérdida de puestos de trabajo en los sectores contaminantes y de uso intensivo de carbono que estaban siendo sometidos a regulaciones ambientales más estrictas. A medida que aumentaba la concientización sobre la crisis climática, los sindicalistas empezaron a utilizar el concepto en relación con la acción contra el cambio climático, ampliando así su ámbito de comprensión hacia los esfuerzos para planificar una transición 3 Para más información, consulte el documento 1.1 de esta serie “Situación del mercado del carbón e incentivos para su extracción y comercialización en Colombia”.

hacia empleos social y ambientalmente sostenibles (Just Transition Centre, 2017). Formalmente, el Acuerdo de París reconoce la necesidad de una transición justa de la mano de obra. Sin embargo, a pesar de la importancia de las consideraciones relativas al empleo, el concepto tradicional de transición justa no tiene en cuenta los aspectos sociales más amplios que pueden verse perjudicados a lo largo del proceso de transición hacia una economía baja en carbono. A lo largo de dicho proceso afloran otras cuestiones de equidad sobre todo en las comunidades y regiones que dependen de industrias y sectores intensivos en carbono (Atteridge y Strambo, 2020). Por lo tanto, es necesario ampliar el espectro de las transiciones justas hacia cuestiones relacionadas con el desarrollo económico regional, la mitigación de la pobreza, el acceso a la energía y los objetivos de justicia ambiental y climática para garantizar que la transición sea equitativa (Henry et al., 2020; Jakob et al., 2020). En un esfuerzo por avanzar hacia una comprensión más amplia de la transición justa, Atteridge y Strambo (2020) señalan siete principios a considerar a lo largo del proceso: 1. Fomentar activamente la descarbonización: una transición justa está alineada con la consecución de los objetivos climáticos acordados a nivel mundial para disminuir las emisiones de GEI hacia una economía baja en carbono o que alcance la carbono neutralidad. 2. Evitar la dependencia en sectores intensivos en carbono y más “perdedores” en estos sectores: una transición justa garantiza que los esfuerzos de descarbonización no se vean socavados por inversiones u otras ayudas a sectores intensivos en carbono o que generen dependencia en la extracción de combustibles fósiles. 3. Apoyar a las regiones afectadas: una transición justa genera oportunidades para garantizar la estabilidad económica y prioriza el apoyo a las regiones más afectadas y con menor capacidad para invertir en diversificación. 4.Apoyar a los trabajadores, a sus familias y a la comunidad en general afectada por los cierres

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o la reducción de escala: una transición justa ofrece apoyo para encontrar oportunidades de subsistencia a los afectados y garantiza protecciones sociales adecuadas cuando el reempleo no es posible. 5. Remediar los daños ambientales y garantizar que los costos relacionados no se transfieran del sector privado al público: una transición justa es aquella que salvaguarda el principio de “quien contamina paga”. 6. Abordar las desigualdades económicas y sociales existentes: una transición justa incluye una perspectiva de equidad social y de género, así como el empoderamiento de los grupos sociales vulnerables al diseñar las medidas de apoyo. 7. Garantizar un proceso de planificación inclusivo y transparente: una transición justa se basa en un amplio diálogo social en el que las rutas y prioridades de desarrollo económico se determinan localmente junto con las comunidades. Estos principios pueden funcionar como una guía para evaluar cuán “justos” son los procesos de transición. Aunque cada proceso tendrá sus particularidades y especificidades propias de su contexto cultural, social y geográfico, es importante destacar que, debido a la naturaleza estructural del reto de la descarbonización, las transiciones justas van más allá de abordar las medidas de empleo para la mano de obra afectada. Una transición verdaderamente justa también abarca la protección del medio ambiente, la diversificación económica y la lucha contra las desigualdades socioeconómicas y de género. En la próxima sección señalaremos los principales elementos a considerar para una transición justa en el marco de una eliminación gradual de la minería de carbón en Colombia.

2. Elementos clave a considerar dentro de una eliminación gradual y planificada de la minería de carbón en Colombia Como se mencionó anteriormente, la minería de carbón en Colombia juega un papel doble: a nivel nacional a través de las cuentas comerciales y fiscales; y a nivel regional a través de empleos, regalías y par-

ticipación del PIB local. Para identificar los puntos de entrada para una eliminación gradual y planificada de la minería del carbón en Colombia dividimos el análisis en dos partes. La primera corresponde a los desafíos para promover la complejidad económica y la segunda a los desafíos para el desarrollo regional.

2.1 Desafíos para promover la complejidad económica La complejidad económica se calcula con base en la diversidad de las exportaciones producidas por un país y el número de países capaces de producir estos productos (Harvard Growth Lab, 2020a). Colombia ocupa el puesto 56 en el Índice de Complejidad Económica (ICE), una clasificación de países basada en la diversificación y complejidad de su canasta de exportaciones que ayuda a predecir los niveles de ingresos. La complejidad del país ha disminuido durante los últimos 10 años por la falta de diversificación de las exportaciones que han sido en su mayoría de materias primas con poco o ningún valor agregado como son los combustibles fósiles (ver Figura 2) (Harvard Growth Lab, 2020b). En 2018 Colombia exportó 53.000 millones de dólares en bienes y servicios e importó 62.500 millones de dólares, dejando al país con un déficit comercial (Harvard Growth Lab, 2020a). La dependencia de Colombia de las exportaciones de combustibles fósiles expone al país a las volatilidades de los mercados de materias primas que generan inestabilidad macroeconómica al poner en riesgo las rentas del gobierno basadas en estos productos (Peszko et al., 2020). Dadas las grandes reservas nacionales, los ingresos de exportación derivados de la producción de carbón de Colombia dependen de las fluctuaciones de los precios de las materias primas, las tasas de cambio y las tendencias de la demanda de energía de los países consumidores de carbón colombiano. Esto significa que la balanza comercial nacional es vulnerable a la dinámica externa de los mercados internacionales del carbón. Además, los aumentos en la extracción de combustibles fósiles requieren entradas de capital, a menudo de inversión extranjera directa (IED), que pueden provocar cambios en el tipo de cambio nominal lo que hace que la producción nacional de otros bienes sea menos competitiva (ibíd.). Por lo tanto, la reducción de la dependencia del sector de extracción de carbón es cada vez más importante para resistir las

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Figura 2. Canasta de exportaciones de Colombia en 2018. Fuente: (Harvard Growth Lab, 2020b)

variables fluctuantes de este mercado y aumentar la competitividad de la economía. Diversificar la canasta de exportaciones hacia productos más complejos y hacer frente a la dependencia de pocos productos es parte de un desafío más amplio para garantizar una base económica estable a largo plazo (CMNUCC, 2016). Sin embargo, Colombia se ha diversificado en muy pocos productos para contribuir a un crecimiento sustancial de los ingresos. El país solo ha agregado 11 nuevos productos desde 2003 y estos productos aportaron solo 6 dólares en ingresos per cápita en 2018 (Harvard Growth Lab, 2020b). Esto ha creado una alta dependencia de los ingresos fiscales de los sectores intensivos en recursos naturales que luchan por generar vínculos con otras actividades, lo que ha resultado en un rezago significativo en los sectores de manufactura y tecnología que brindan una mayor complejidad económica (Ocampo, 2017). En general, los países dependientes de los combustibles fósiles tienen dos posibles estrategias de diversificación para hacer frente a los retos de la transición hacia una economía baja en carbono. La primera consiste en una estrategia de migrar hacia industrias transformadoras dentro del espacio de

productos requeridos por el sector de los combustibles fósiles. Este camino tradicional de diversificación implica considerar las ventajas comparativas naturales que pueden proporcionar los equipos requeridos por el sector de combustibles fósiles, aunque es inherentemente intensivo en carbono (Peszko et al., 2020). En este sentido, Colombia puede diversificar su canasta de exportaciones incursionando en una producción que requiere de un “know-how” similar y que aprovecha las capacidades existentes. Los conocimientos técnicos actuales del país ofrecen algunas oportunidades de diversificación en productos relacionados. Considerando las exportaciones actuales, algunos sectores con alto potencial de diversificación son los artículos de hierro o acero y la maquinaria industrial. Estos incluyen: ejes de transmisión, aparatos para válvulas con control termostático, equipos para el cambio de temperatura de materiales, cuchillas, y hojas para máquinas entre otros (Harvard Growth Lab, 2020b). Sin embargo, se trata de opciones intensivas en carbono que crean una dependencia en las actividades de apoyo dentro de la cadena de valor de los combustibles fósiles y que están lejos de garantizar una transición justa en línea con los esfuerzos de descarbonización y mitigación del cambio climático.

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Una segunda estrategia más amplia consiste en diversificar los insumos en lugar de los productos, lo que significa centrarse en cómo un país produce bienes y servicios en lugar de lo que un país produce y vende en el extranjero (Peszko et al., 2020). Dicha estrategia implica diversificar los activos utilizados por la economía e incluir activos naturales (servicios ecosistémicos) e intangibles (capital de conocimiento, capital humano, instituciones, habilidades, propiedad intelectual, estado de derecho, etc.). Este tipo de diversificación no solo es más resistente a los choques externos, sino que también contribuye a la complejidad económica. Además, las estrategias de diversificación de activos están asociadas con la reducción de la intensidad de las emisiones de GEI de las economías y brindan oportunidades más claras de mitigación del cambio climático. En medio de una transición global hacia una economía baja en carbono, las estrategias de diversificación de activos son deseables porque reducen la exposición a los riesgos de transición que puede plantear la diversificación tradicional a través de la industrialización. Esto, considerando que la producción posterior de bienes manufacturados que utilizan hidrocarburos como materia prima puede incluso aumentar la exposición a riesgos ya que los consumidores preocupados por el contenido de carbono de los productos terminados pueden imponer medidas de ajuste de carbono en frontera (BCA por sus siglas en inglés) (ibíd.). Además, a medida que transcurre la crisis económica desencadenada por el COVID-19, los países dependientes de los combustibles fósiles, como Colombia, pueden encontrar sinergias al alinear sus paquetes de estímulo con sus agendas de transición justa y mitigación del cambio climático. Tanto la propagación de COVID-19 como la crisis climática comparten impactos paralelos ya que ambos afectan de forma desproporcionada a los grupos vulnerables. Abordarlas conjuntamente es una oportunidad para fomentar una economía más verde y justa al atender los retos inmediatos de la pandemia de COVID-19, así como los retos a largo plazo de la crisis climática. El FMI (2020) ha afirmado que los países deben aplicar planes de recuperación sostenibles que eviten agravar la crisis climática. Para ello recomendó las siguientes 7 medidas de política general para garantizar una recuperación económica coherente con los objetivos del cambio climático: i) priorizar las medidas de apoyo y los sectores con mayor potencial de crecimiento verde; ii) condicio-

nar el apoyo a las industrias o empresas intensivas en carbono a los avances en la mitigación del cambio climático; iii) avanzar en la aplicación de un precio al carbono adecuado; iv) evaluar el impacto climático de las medidas de apoyo; v) llevar a cabo incentivos financieros verdes; vi) desarrollar objetivos climáticos más ambiciosos a mediano y largo plazo; y vii) coordinar y apoyar la acción y la cooperación climática (ibíd.). Las intervenciones requeridas para hacer frente a la crisis económica generada por el COVID-19 ofrecen un espacio para promover los sectores e industrias que podrían fortalecer y diversificar una economía colombiana actualmente altamente dependiente de las materias primas mientras se asegura un flujo estable de recursos en términos de política fiscal. Tanto en el contexto de una recuperación económica de la pandemia de COVID-19 como en el de la transición global hacia una economía baja en carbono, el reto para los países dependientes de los combustibles fósiles, como Colombia, es diseñar estrategias que no solo aumenten la complejidad de la economía a través de estrategias de diversificación para reducir la exposición a la volatilidad de los mercados de materias primas, sino que también se alineen con los objetivos de descarbonización. Hacerlo requiere identificar las actividades que comparten capacidades productivas con el sector del carbón. Sin embargo, las capacidades que podrían llegar a desarrollarse en dicha actividad son difícilmente replicables a actividades bajas en carbono. Decidir qué capacidades se pueden desarrollar no solo a nivel nacional, sino en las regiones de extracción de carbón requiere comprender la complejidad de una actividad específica. La complejidad se refiere a la diversidad y sofisticación del “knowhow” que se requiere para producir algo en una ubicación o sector específico (DATLAS, 2017a). Un lugar muy complejo, por ejemplo, sería uno que produce o exporta bienes y servicios que pocos otros lugares producen. Estos lugares también tienden a generar salarios e ingresos más altos. La capacidad de una economía para producir y exportar con éxito bienes y servicios que requieren habilidades y conocimientos más diversos y exclusivos será un factor importante que contribuirá a su productividad (ibíd.). Herramientas como DATLAS pueden ayudar a comprender el potencial para aumentar la compleji-

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dad de un lugar. Para Colombia la herramienta estima qué tan próximas son las capacidades de desarrollo de un sector o producto a las que ya existen en un lugar. Para los departamentos productores de carbón a gran escala del Cesar y La Guajira la complejidad sectorial aún es baja con un índice de 0,28 y 0,22 respectivamente4. Esto indica una baja probabilidad de desarrollar nuevos sectores o productos más complejos que los ya presentes (DATLAS, 2017b). Mejorar el potencial de complejidad sectorial de las regiones productoras de carbón a gran escala requiere esfuerzos significativos en coordinación con el gobierno nacional a fin de diseñar estrategias que respondan a las necesidades de la comunidad para dinamizar las economías locales y brindar alternativas que ayuden a reemplazar gradualmente el sector en declive. A nivel nacional Colombia ya ha identificado oportunidades en la línea de la diversificación de activos con bajas emisiones de carbono en su Política de Crecimiento Verde (Consejo Nacional de Política Económica y Social [CONPES 3934], 2018). Esta política consiste en una estrategia para incrementar a 2030 la productividad y competitividad económica del país al tiempo que se asegura el uso sostenible y la conservación de los recursos naturales. Los pilares de dicha estrategia son: 1. Generar nuevas oportunidades económicas basadas en el capital natural. Esto incluye: a. Promover la bioeconomía y el sector forestal como estratégicos. b. Crear las condiciones que permitan una mayor participación de las energías renovables. c. Posicionar los negocios verdes y sostenibles como un modelo rentable. 2. Diseñar instrumentos eficaces para mejorar el uso de los recursos naturales y la energía en la producción y el consumo. Esto incluye: a. Aplicar directrices para mejorar el rendimiento del sector agrícola. b. Mejorar la eficiencia en el uso del agua. 4 El valor más alto es 0,93 para Bogotá y el menor 0,06 para Vaupés.

c. Promover condiciones que favorezcan la adopción de tecnologías para la movilidad eficiente y sostenible. d. Definir la hoja de ruta para la transición hacia una economía circular. 3. Desarrollar directrices para construir capital humano para el crecimiento verde. Esto incluye: a. Promover empleos verdes y programas que mejoren el aprendizaje y las habilidades de los trabajadores en áreas profesionales relacionadas con el crecimiento verde. 4. Fortalecer las capacidades en ciencia, tecnología e innovación para el crecimiento verde. Esto incluye: a. Promover la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación para el crecimiento verde. 5. Mejorar la coordinación entre las instituciones, y la generación de sistemas de información e instrumentos de financiación eficaces para aplicar la política a largo plazo. La reciente Política de Recuperación Económica incluye algunos de estos pilares, específicamente los relacionados con la promoción de actividades en ciencia, tecnología e innovación, economía circular y bioeconomía. Sin embargo, es clara en continuar su apoyo a la extracción de hidrocarburos y minerales que, según el documento de política, “son sectores relevantes para la recuperación económica por sus aportes en materia de regalías, impuestos, inversión extranjera directa y consideraciones económicas a favor de la nación” (Consejo Nacional de Política Económica y Social [CONPES 4023], p. 40, 2020).

2.2 Desafíos para el desarrollo regional Aunque las actividades de extracción de carbón en 2019 sólo representaron alrededor del 1,1% del PIB nacional, la participación de la producción de carbón en el PIB regional del Cesar y La Guajira representó casi el 36% y 42% respectivamente. Estas dos son también las regiones que generan más regalías por el carbón principalmente por las actividades mineras de Cerrejón, La Jagua, La Loma y Calenturitas.

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Figura 3a. Pobreza monetaria y b. Incidencia de la pobreza multidimensional por región en 2018 y 2019. Fuente: DANE, 2020a

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El carbón es el mineral que más aporta al SGR que invierte en la solución de necesidades básicas de los departamentos y municipios como educación básica, salud y saneamiento, al igual que financia proyectos productivos que tienen como objetivo apoyar el desarrollo de las regiones, entre otros (Contraloría General de la República, 2019, Presidencia de la República de Colombia, 2020). Entre 2016 y 2018 las regalías generadas por el sector del carbón en Colombia aumentaron un 73% principalmente por aumentos de precios. Sin embargo, en 2019 disminuyeron un 14% y se espera que disminuyan aún más en 2020 (SIMCO, 2020).

2.2.1 Panorama socioeconómico de las regiones mineras de carbón a gran escala en Colombia – Pobreza La Guajira y Cesar generan la mayoría de las regalías asociadas al carbón (85%). Pero incluso después de décadas de bonanza minera varios indicadores muestran que hoy estas regiones continúan teniendo altos niveles de pobreza y exclusión social (Meisel-Roca, 2007). Las dos regiones cuentan con bajos indicadores socioeconómicos y con altos índices de pobreza monetaria y multidimensional (ver Figura 3), lo que significa que las regiones no solo tienen bajos ingresos, sino que también están privadas de educación, salud, saneamiento, acceso a energía, niveles de vida adecuados, calidad del trabajo u otros indicadores que captan la complejidad de la pobreza (OPHI, 2020). Sin embargo, las tendencias de la pobreza multidimensional no necesariamente coinciden con las de la pobreza monetaria. Como se observa en la Figura 3, en 2019 La Guajira tuvo una incidencia de 52,8% y 48,9% para la pobreza monetaria y multidimensional respectivamente. Cesar por su parte, tuvo una incidencia de 51,7% para la pobreza monetaria y 25,5% para la pobreza multidimensional. Por lo tanto, la pobreza en el Cesar puede explicarse principalmente por los bajos ingresos, mientras que la pobreza en La Guajira abarca más dimensiones. Si bien La Guajira y Cesar son las principales regiones extractoras de carbón en Colombia, lo han hecho a costa de la transformación de los usos del suelo y de su estructura productiva sin que esto se refleje en el mejoramiento de las condiciones de vida de una población que sufre de pobreza, salud, falta de oportunidades y vulneración de los derechos humanos (OCA, 2019).

2.2.2 Panorama socioeconómico de las regiones mineras de carbón a gran escala en Colombia – Mercado laboral En términos de empleo el mercado laboral minero regional no necesariamente se alinea con el PIB regional. Para La Guajira, si bien el sector minero es la principal actividad económica del departamento y representó cerca del 40% del PIB regional en 2019, éste sólo empleó al 1,8% de la fuerza laboral (DANE, 2020b; FILCO, 2020a). En Cesar la situación es similar, mientras que la minería fue la principal actividad económica en 2019, ésta sólo ocupó el 0,9% de la fuerza laboral en el departamento (DANE, 2020c, FILCO, 2020b). El reducido espacio laboral de la minería puede explicarse por el flujo temporal de trabajadores de otras regiones, pero también porque las operaciones de minería de carbón a gran escala, a cielo abierto y con gran densidad de capital operan inherentemente sin requerir mucha mano de obra. También es importante señalar que la distribución del mercado laboral regional en 2020 no se vio afectada de manera significativa por la pandemia ya que el mercado laboral minero en 2020 coincide con las tendencias de años anteriores. Sin embargo, los varios cierres mineros ocurridos desde finales de 2020 y la huelga de 3 meses en la mina Cerrejón tendrán efectos que deben investigarse más a fondo para comprender las implicaciones específicas de la pandemia de COVID-19. Esta información muestra que la extracción de carbón en La Guajira y Cesar genera oportunidades laborales muy limitadas en contraste con lo que podría suceder con una economía regional más diversificada y dinámica que proporcione mayores tasas de creación de empleo y mejores salarios (DATLAS, 2017a). El desafío del mercado laboral es aún más complejo si se considera que las actividades mineras en estas regiones también son una fuente de empleos indirectos. Sin embargo, las cifras exactas siguen siendo una fuente de debate que dificulta llegar a más conclusiones para este estudio. Rudas (2014) sugiere que la concentración del empleo en la actividad minera en una región tiende a generar disparidades muy altas entre la remuneración que reciben quienes logran trabajar en la mina, que no siempre provienen de la región, y quienes no lo hacen. Estas disparidades crean una dinámica en la que los beneficios se apropian en forma privada mientras que los actores más frágiles sienten

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las externalidades. En este sentido, por ejemplo, los grupos étnicos que representan el 38% de La Guajira están ocupados solo marginalmente en la minería de carbón con solo 5% de los trabajadores Wayuu en Cerrejón. Además, Hawkins (2014) muestra que las empresas internacionales de carbón ofrecen pocos puestos de trabajo para la población colombiana y que las condiciones laborales suelen ser precarias. En 2013 la proporción de mineros en el total de la fuerza laboral en Colombia era de solo 1.1% con alrededor de 30,000 personas trabajando en las 5 principales minas de carbón. Aproximadamente el 40% de ellos tenían un contrato de trabajo directo, mientras que el resto eran contratados por terceros o personas que contratan personal para empresas mineras.

2.2.3 Conflictos socioambientales en torno a la minería de carbón La minería de carbón a gran escala también enfrenta crecientes críticas nacionales e internacionales debido a sus impactos socioambientales. Un informe de Tierra Digna (2015) destaca algunos aspectos de la huella ecológica de la extracción, transporte terrestre y exportación marítima de carbón. Aunque más allá del alcance de nuestro estudio, se debe reconocer el severo deterioro de los recursos a nivel local como el aire, el agua y el suelo que presentan riesgos de salud significativos y acumulativos tanto para los trabajadores como para la población adyacente a la actividad minera. Estos impactos afectan de manera desproporcionada a las comunidades indígenas, afrodescendientes y campesinas, por lo que una transición justa debe favorecer un diálogo intercultural que incluya diferentes enfoques de desarrollo territorial, mitigación, restauración y reparación entre otros elementos. Algunos de los impactos documentados incluyen la emisión de polvo de carbón en todas las etapas de la cadena de suministro, la emisión de gases tóxicos por la actividad minera y la generación de ruidos atronadores emitidos por trenes o cargueros. Además, el reasentamiento (forzado o voluntario) de la población local, así como las modificaciones del paisaje y los ecosistemas esenciales para las identidades de los grupos indígenas que habitan el área restringen gradualmente la disponibilidad de recursos de las que dependen sus medios de vida tradicionales (Strambo et al., 2018; Tierra Digna, 2015).

En La Guajira las actividades de la minería de carbón se han asociado, entre otras, con la exacerbación de la escasez de agua en una de las regiones más áridas de Colombia. Esto incluye el desvío de 2 arroyos principales por parte de la operación minera Cerrejón (BHP, Anglo American, Glencore). Además, el agotamiento de 17 arroyos relacionados con la construcción de una presa en el río principal de la región, el río Ranchería, ha detenido el suministro de agua a los acueductos y sistemas de riego locales (Greenpeace, 2019). Las empresas que operan en Cesar son Drummond Ltd, PRODECO (Glencore) y CNR (Murray Energy). Específicamente Drummond Ltd. es una de las empresas que actualmente enfrenta más denuncias por los daños sociales y ambientales de sus operaciones, una de ellas ocasionada por la carga de carbón en la Bahía de Santa Marta, así como denuncias por reasentamiento involuntario, contaminación del aire generado por el polvo de carbón, lesiones personales cometidas por fuerzas de seguridad privadas y derechos laborales (Tierra Digna, 2015). Los estudios dentro del campo de la economía ecológica también han demostrado que se pueden cuantificar los pasivos socioambientales de la minería de carbón en Colombia. Al estudiar el ciclo de vida del carbón en las regiones extractivas de Colombia, Cardoso (2015) encontró que los pasivos socioambientales a lo largo de la cadena de suministro de una tonelada de carbón superan su precio de mercado, lo que lleva a desconocer sus externalidades. Dichos esfuerzos de valoración pueden ayudar a identificar una línea de base para asignar responsabilidades para una reparación efectiva y proporcionar un punto de partida para reclamar una compensación y reparación de daños acorde con los impactos acumulativos de la actividad. La discusión sobre cómo remediar o mitigar los impactos biofísicos acumulados por las actividades mineras se hace aún más urgente ya que empresas mineras de carbón como PRODECO han solicitado dejar de operar o ya han cerrado sus operaciones. Teniendo en cuenta que Colombia aún no cuenta con una legislación sobre cierres mineros y pasivos ambientales, es necesario evaluar rigurosamente el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los contratos mineros, incluyendo los mandatos ambientales, sociales y económicos. Abordar la renuncia de los títulos o las decisiones de abandono o transfe-

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rencia de las concesiones mineras requiere reconocer las deudas ambientales y sociales que persisten después de la finalización del proyecto, asumiendo todos los costos de sus actividades económicas y asegurando que dichos costos no se transfieran del sector privado al público. No diagnosticar y no exigir la remediación o mitigación de los impactos biofísicos a largo plazo tendrá consecuencias en el gasto nacional porque las externalidades se reflejarán en los ecosistemas y en la salud pública, lo que a su vez generaría costos adicionales.

3. Lecciones aprendidas de casos de transiciones socioeconómicas 3.1 Impactos y desafíos del declive industrial Los cambios estructurales originados de la descarbonización de los sistemas energéticos en todo el mundo son significativos y podrían ser difíciles de abordar. Por eso, ejemplos de otros procesos de transición pueden ayudar a informar y estructurar las transformaciones en curso. Atteridge et al. (2020) documentan casos históricos de EE. UU., Reino Unido, Australia, y Sudáfrica para identificar puntos en común y lecciones. Resaltar estas características comunes proporciona una guía para otras transformaciones estructurales al señalar qué aspectos deben tenerse en cuenta a lo largo del camino. Atteridge et al. (2020) presentan los siguientes impactos dentro de los procesos de declive industrial: 1. Pérdida de puestos de trabajo: las repercusiones socioeconómicas de la pérdida de puestos de trabajo pueden ser importantes y dar lugar a altos niveles de desempleo. 2. Contracción demográfica: debido a la recesión económica, los habitantes abandonan las regiones afectadas en busca de mejores oportunidades de empleo. 3. Efectos psicológicos y cuestiones de género: los cambios bruscos del declive industrial afectan a los grupos sociales de manera diferente. Por ejemplo, se han documentado problemas de salud mental en las generaciones más jóvenes. En cuestiones de género, la pérdida de trabajos ocupados en gran parte por hombres ha afec-

tado más a las mujeres al dejarlas con la doble carga de generar ingresos y hacerse cargo de las responsabilidades del hogar. 4. Temas políticos: los cambios industriales han demostrado tener una influencia en los paisajes políticos nacionales y una influencia en el comportamiento electoral. 5. Preocupaciones ambientales y de salud: abordar de manera ineficaz el cierre de operaciones y los procedimientos de remediación daña el medio ambiente natural, que no solo impide nuevos usos para la tierra, sino que también tiene impactos en la salud humana. Debido a los posibles impactos negativos, también puede haber desafíos potenciales inherentes a los procesos de transición. Reconocer estos desafíos no solo contribuye a identificar los puntos de resistencia de los actores que probablemente se verán afectados por el proceso, sino que también aumenta las posibilidades de abordar los problemas de equidad. Atteridge et al. (2020) documentan los siguientes desafíos: 1. Resistencia e intereses particulares: la resistencia puede surgir de aquellos grupos que probablemente sufrirán más. Los sindicatos, los trabajadores y las autoridades municipales a menudo buscan detener o retrasar el cierre de minas u otros planes de desindustrialización. De manera similar, los grupos de menores ingresos que pueden verse afectados por las reformas de los subsidios a los combustibles fósiles debido al aumento de los precios de los combustibles o la electricidad también pueden presentar resistencia en los procesos de transición. Sin embargo, esto debe considerarse en función del contexto. Por ejemplo, en Colombia los sindicatos de trabajadores y la Mesa Social Minero Energética y Ambiental por la Paz se encuentran entre los actores que proponen ambiciosos objetivos de transición energética y una eliminación del carbón participativa y planificada (Santamaría, Cardoso y Caselles, 2021). 2. Desincentivos para actuar a tiempo y con transparencia: no implementar los procesos de transición de manera oportuna y la falla de las industrias para comunicar los impactos podría

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ser aún más costoso para los gobiernos. La falta de previsión y anticipación en experiencias pasadas ha obstaculizado procesos de transición fluidos en detrimento de los trabajadores y las comunidades. Del mismo modo, los procesos de transición toman tiempo y garantizar el apoyo a más largo plazo podría contribuir a compensar los impactos de cierres anteriores. 3. Déficit de confianza: la falta de confianza de las comunidades puede ser el resultado de desigualdades subyacentes o de períodos de cambio pasados en los que algunos grupos afectados percibieron los acuerdos como injustos. No reconocer tales injusticias podría plantear desafíos al proceso y socavar las transiciones. En el caso de Colombia, la oposición a los proyectos mineros o de infraestructura por parte de las comunidades locales o la sociedad civil ha sido a menudo estigmatizada e incluso enfrentada con violencia. Esto hace que los activistas comunitarios, las ONGs y los grupos con orientaciones y pensamientos similares sean el objetivo de los actores armados asociados a las rentas inherentes a la extracción de recursos naturales (Front Line Defenders 2020; Global Witness 2020). 4. Compensación de la industria: la cuestión de cómo compensar a las industrias intensivas en carbono puede generar resistencia. Considerando que esto sería una carga para los contribuyentes, significa que habría menos recursos para financiar otros aspectos de la transición.

3.2 Abordar los impactos y los desafíos de la transición Anticipar los impactos y desafíos de la transición permite que los cambios necesarios se implementen gradualmente y como respuesta a un diálogo social que conduzca a resultados más justos. Las experiencias pasadas pueden ofrecer alguna orientación sobre cómo responder en tiempos de transiciones a gran escala. En la literatura se han identificado las siguientes respuestas (Sartor, 2018; Atteridge et al., 2020; Yanguas-Parra, en preparación): 1. Apoyar a los trabajadores mediante políticas laborales activas: las políticas laborales pasivas como la jubilación anticipada, las asignaciones de ajuste y los planes de compensación pueden

ser útiles a corto plazo para evitar una disminución repentina del nivel de vida de los directamente afectados, pero no abordan problemas más profundos a largo plazo. Por el contrario, las políticas activas como los servicios de empleo, la asesoría laboral y financiera temprana, los programas de educación y formación en línea con los requisitos del mercado laboral, el apoyo a la reubicación, los subsidios para el desarrollo de pequeñas y medianas empresas y el apoyo a la salud mental pueden mejorar los resultados. 2. Estrategias de diversificación económica según el contexto: aunque depende del contexto, el diseño de estrategias de recuperación y desarrollo económico regional contribuye a fomentar resultados positivos de las transiciones. En el corto y mediano plazo las actividades de construcción y turismo pueden ayudar a crear nuevos puestos de trabajo en las antiguas áreas mineras. El despliegue de energías renovables también puede generar nuevos puestos de trabajo. Sin embargo, es poco probable que el potencial de empleo de la energía renovable reemplace los puestos de trabajo perdidos. Algunas de las medidas utilizadas para promover el dinamismo incluyen inversiones para mejorar la infraestructura, programas para expandir las pequeñas y medianas empresas, medidas para atraer innovación y nuevas empresas, así como apoyar el espíritu empresarial local en las áreas afectadas. Esto puede impulsar alternativas económicas para ayudar a reemplazar gradualmente al sector en declive. Sin embargo, tales medidas dependen del contexto y debido al aislamiento o al bajo potencial de diversificación económica, un retiro controlado a áreas con mejores oportunidades económicas podría ser más apropiado en casos específicos. 3. Medidas para mejorar la infraestructura física y el medio ambiente regional: la remediación adecuada y la rehabilitación ambiental son clave para permitir usos productivos de la tierra y mitigar los impactos en la salud y la seguridad luego del cierre de las minas. Sin embargo, esto sigue siendo un desafío en muchos sitios donde la responsabilidad está en contención. Es más probable que las estrategias de rehabilitación progresiva durante la vida útil de la mina conduzcan a mejores resultados. Otras inversiones

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en infraestructura de transporte, vivienda, telecomunicaciones, así como la rehabilitación de áreas mineras cerradas también podrían contribuir a apoyar las estrategias de diversificación económica. 4. Procesos inclusivos en los que participen los actores relevantes y que garanticen una capacidad institucional adecuada: aunque la transición traiga consigo beneficios conjuntos de nuevas industrias, puestos de trabajo y mejoras ambientales locales y globales, también creará ganadores y perdedores en el camino. Las ganancias y las pérdidas serán percibidas de forma desigual por los diferentes grupos de actores. Por lo tanto, las transiciones bien gestionadas incluyen los intereses del amplio abanico de actores implicados para garantizar un reparto justo de los costos prestando especial atención a las cuestiones de género. Deben establecerse acuerdos de gobernanza innovadores que forjen asociaciones con la comunidad y la industria para incluir a los actores que pueden desencadenar efectivamente el cambio. 5. Enfoques dirigidos y diseñados por las comunidades locales en articulación con las autoridades nacionales y regionales: las medidas para el desarrollo económico regional que se derivan del nivel comunitario han demostrado ser exitosas ya que tienden a corresponder de manera más efectiva a las necesidades y visiones de los residentes y trabajadores. En articulación con las autoridades nacionales y locales, las iniciativas “de abajo hacia arriba” son clave para identificar oportunidades de diversificación económica y asegurar recursos de los canales de financiación existentes. Además, las estrategias que revitalizan la cohesión comunitaria y promueven la cultura y la identidad local también contribuyen a evitar cambios demográficos drásticos ya que estos son factores de atracción y retención de la población más joven en las regiones. 6. Movilización en la etapa inicial: las intervenciones oportunas para abordar los desafíos de la transición brindan mejores resultados y son menos costosas para la sociedad y los actores involucrados en el proceso. Cuando los actores de la industria, los sindicatos, las instituciones educativas, las comunidades locales y otros acto-

res del sector privado se movilizan en una etapa temprana se deja espacio para un diálogo social y una mayor probabilidad de que los planes de transición reflejen las necesidades de los actores. Las experiencias pasadas sugieren que las medidas eficientes surgen cuando el proceso de planificación proporciona suficiente tiempo entre el diseño de las respuestas y el cierre de las actividades. Idealmente, los sectores que enfrentan el cierre deben comunicar públicamente los cambios con anticipación para permitir procesos más fluidos, especialmente para los trabajadores.

3.3 Financiando la transición justa Los compromisos alrededor del mundo para equilibrar las emisiones de GEI y lograr emisiones netas de carbono iguales a cero requieren transiciones fundamentales que tendrán profundos efectos en la sociedad. Dichos efectos deben ser justos para que la sociedad los acepte y deben respetar los derechos de los trabajadores y, en particular, de las comunidades vulnerables y marginadas. Pero tales cambios, además de voluntad política y reglas claras, requieren financiamiento. No existe una directriz clara sobre cómo financiar la transición hacia una economía resiliente al clima con bajas emisiones de carbono, pero mirar ejemplos de iniciativas que están actualmente en marcha puede proporcionar algunas pautas para definir cómo se apalancará la financiación y cómo se podrían asignar los recursos para garantizar una transición justa fuera de la minería de carbón en Colombia. El Mecanismo de Transición Justa (JTM por sus siglas en inglés) de la Comisión Europea es uno de los esquemas actuales que tiene como objetivo garantizar que los esfuerzos de descarbonización se realicen de manera justa donde nadie se quede atrás. El JTM está diseñado para brindar apoyo a través de un fondo de 150.000 millones de euros que se ejecutará durante el período 2021-2027 con el fin de aliviar los impactos socioeconómicos de la transición en las regiones vulnerables. El acceso a los fondos se canaliza a través de la Plataforma de Transición Justa que sirve como mesa de ayuda para los países y regiones de la Unión Europea (UE) que proporciona apoyo técnico y de asesoramiento. Las regiones elegibles se identifican a través de un diálogo con la Comisión Europea y se les instruye además para desarrollar planes territoriales de transición justa

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que establezcan los desafíos, necesidades y objetivos para 2030. Los criterios de elegibilidad consisten en: i) las emisiones industriales de GEI; ii) el nivel de empleabilidad en la industria; iii) el nivel de producción de carbón, turba y pizarra bituminosa; iv) y el nivel de desarrollo económico del Estado miembro y la capacidad de inversión correspondiente (Comisión Europea, 2020). La aprobación del plan territorial de transición justa permite el acceso a los fondos (ibid,). Otro vehículo de financiación que se encuentra en vigor es la Iniciativa de Transición Justa del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD). El BERD apoya a los países en los que opera en sus procesos de transición hacia economías bajas en carbono asegurando que se proporcionen igualdad de oportunidades para todos. El banco crea vínculos con el sector privado para acelerar los procesos de transición de los países elegibles. El enfoque de las actividades de financiamiento gira en torno a tres prioridades: i) garantizar una transición hacia una economía verde; ii) apoyo a los trabajadores; y iii) fomentar el desarrollo económico regional (BERD, 2020). Garantizar una transición a una economía verde incluye la reconversión de activos con alto contenido de carbono, la remediación y rehabilitación de tierras y otras inversiones que tienen el potencial de crear empleo local. Al apoyar a los trabajadores, la Iniciativa de Transición Justa del BERD promueve el acceso a la readaptación profesional y la creación de capacidad empresarial para abordar la desigualdad. A través de su enfoque de desarrollo económico regional, la iniciativa enfatiza proyectos que brindan acceso al empleo, apoyan a las pequeñas y medianas empresas y financian proyectos de infraestructura sostenible (BERD, 2020). Si bien estos mecanismos podrían proporcionar algunas ideas y posibles ejemplos sobre cómo financiar transiciones justas, éstas reflejan un contexto diferente al de Colombia. En este caso las lecciones del Sur Global podrían ser más replicables en el contexto colombiano. Por ejemplo, Sudáfrica ha establecido una Transacción de Transición Justa (JTT por sus siglas en inglés) para respaldar este proceso. El JTT está diseñado bajo la idea de que se requiere apoyo de transición para los titulares mineros y generadoras de electricidad que no pueden simplemente ser empujados al colapso. El no proporcionar dicho apoyo podría resultar en importantes impactos econó-

micos y sociales negativos. Como tal, el JTT consiste en una línea de crédito de 11.000 millones de dólares para cubrir los costos del desmantelamiento acelerado del carbón y el despliegue de nuevas energías renovables, condicionado a reducciones cuantificables y sustanciales de emisiones de GEI y acción social. Las comunidades afectadas se beneficiarán de un programa respaldado por los ingresos netos de la transacción, integrado en un programa amplio de industrialización y de recuperación económica verde para la región (Winkler, Keen & Marquard, 2020).

4. Recomendaciones para una eliminación gradual planificada de la minería de carbón en Colombia La eliminación gradual de la minería de carbón en Colombia requiere la adopción de un enfoque de transición justa. Al hacerlo no solo se mejorarían los esfuerzos de descarbonización, sino que también los beneficios colaterales sociales, ambientales, y económicos se compartirían de manera justa entre los actores involucrados. Identificamos los procesos en curso del gobierno colombiano que se encuentran en una etapa temprana como puntos de entrada oportunos para proporcionar un conjunto de recomendaciones de política pública en línea con una transición justa fuera de la minería de carbón en Colombia. Para evaluar cómo se ajustan las recomendaciones al marco de transición justa de Atteridge & Strambo (2020), señalamos cuáles de los siete principios aplican en cada caso.

4.1 Puntos de entrada para implementar una transición justa alejada de la minería de carbón en Colombia El gobierno colombiano, a través de la ANM, está planificando actualmente una estrategia para la transición de las regiones carboníferas a otros tipos de economías a través de una estrategia de “carbón neutro”. La estrategia tiene como objetivo mantener la competitividad del carbón con otras fuentes de energía para financiar la transición. Para ello la ANM en alianza con el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Agricultura apuntan a ampliar el horizonte de demanda del carbón térmico colombiano vendiéndolo con un porcentaje asociado de compensaciones de emisiones de GEI vía la activación de la economía forestal. Esto, con el fin de mantener los

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ingresos por extracción y exportación de carbón que podrían financiar la transición (ANM, 2020). Sin embargo, esta iniciativa todavía se basa en el apoyo a un sector en declive que históricamente se ha beneficiado de subsidios y deducciones fiscales. En lugar de proporcionar señales para una fecha final clara en línea con un presupuesto global de carbono y cuánto carbón debe permanecer bajo tierra y sin quemarse para limitar el calentamiento global a 1.5ºC por encima de los niveles preindustriales, su objetivo es extender la vida útil de la actividad bajo la idea de que la extracción de recursos naturales puede impulsar el desarrollo. Aunque el plan para apoyar la economía forestal puede contribuir a los esfuerzos de diversificación económica, la estrategia de “carbón neutro” de la ANM no fomenta la descarbonización global y no evita una mayor dependencia hacia el carbono, dos de los siete principios para evaluar qué tan justa es una transición de acuerdo con Atteridge y Strambo (2020). Además, no está claro si las compensaciones se mantendrán en Colombia o si se comercializarán y exportarán junto con el carbón arriesgando el cumplimiento de las metas de la NDC. La reciente Política de Recuperación Económica (Consejo Nacional de Política Económica y Social [CONPES 4023], 2020) es también un punto de entrada para ofrecer recomendaciones. En contra de las tendencias actuales de los mercados internacionales de combustibles fósiles, especialmente la reducción del espacio de mercado para el carbón colombiano, la Política de Recuperación Económica reitera su apoyo a actividades que impiden aumentar la complejidad de la economía en línea con los esfuerzos de descarbonización. Aunque la política menciona la necesidad de diversificar la economía, todavía lo hace basándose en actividades que no añaden complejidad económica como la extracción de minerales o fomentando vías de industrialización descendentes inherentemente intensivas en carbono a lo largo de la cadena de suministro de combustibles fósiles. En este sentido, es aconsejable una estrategia de diversificación de activos baja en carbono ya que el objetivo es añadir complejidad a la economía sin arriesgar los esfuerzos de descarbonización. Colombia ya ha identificado oportunidades en esta línea en su Política de Crecimiento Verde (Consejo Nacional de Política Económica y Social [CONPES 3934], 2018). Esta política consiste en una estrategia para aumentar a 2030 la productividad y

la competitividad económica del país al tiempo que se garantiza el uso sostenible y la conservación de los recursos naturales. A finales de 2020 el gobierno colombiano presentó la versión actualizada de su NDC para el período 20202030. Además de comprometerse con una reducción del 51% de las emisiones de GEI para 2030 en comparación con la línea base de emisiones, Colombia incluyó la transición justa de la fuerza laboral como uno de sus pilares estratégicos (Gobierno de Colombia, 2020). El Ministerio de Trabajo fue delegado para liderar esta estrategia hasta 2023, y con ello “buscará contribuir a mejorar la calidad de vida y la inclusión social y económica de la población, garantizando no dejar a nadie atrás y contando con un diálogo que vincule la participación de empleadores, trabajadores y gobierno, así como la participación activa ciudadana en su diseño e implementación” (Gobierno de Colombia, 2020, p. 2). Igualmente, en 2019 el Ministerio de Trabajo y la OIT lanzaron el pacto por el empleo verde y la transición justa (OIT, 2019). El enfoque actual del pacto es implementar habilidades relevantes para una economía verde como la manufactura, la construcción, la energía renovable y la eficiencia energética. Si el sector de la extracción de carbón será priorizado dentro de estos procesos o si estas estrategias abarcarán una visión más amplia de lo que significa una transición justa está aún por definir. Estos procesos sirven como puntos de entrada oportunos para proporcionar las siguientes recomendaciones de política pública en línea con la definición amplia de una transición justa: una que no solo se centre en proteger a la fuerza laboral, sino que también proteja valores sociales, ambientales y económicos que están en juego cada vez que hay un cambio estructural.

4.2 Recomendaciones para una transición justa lejos de la minería del carbón en Colombia 1. Los desafíos del sector de extracción de carbón térmico en declive en Colombia requieren un proceso de planificación escalonado, oportuno e inclusivo para contrarrestar las vulnerabilidades a los choques externos al tiempo que se garantiza que los costos y beneficios de la transición se distribuyan de manera justa entre las partes interesadas. Comunicar públicamente los cambios con anticipación permite un espacio para el diálogo abierto entre los actores, por lo tanto, una mayor probabilidad de que los planes de

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transición reflejen sus necesidades. Las experiencias pasadas han demostrado que la movilización temprana es menos costosa para los gobiernos y es más adecuada para aprovechar los beneficios y oportunidades de la transición. No existe un reglamento claro para la financiación de las transiciones, ya que cada proceso depende del contexto. Sin embargo, al diseñar estrategias de financiamiento, el apoyo transitorio requerido para evitar el colapso de los operadores tradicionales debe estar condicionado a reducciones cuantificables y sustanciales de emisiones de GEI, así como a acciones significativas para las comunidades afectadas y reparaciones que reconozcan la responsabilidad histórica de aquellos que han extraído el carbón y se han beneficiado de esta actividad. •

Principio(s) de transición justa aplicable: (1) fomentar activamente la descarbonización; (2) evitar la dependencia en sectores intensivos en carbono y más “perdedores” en estos sectores; (7) garantizar un proceso de planificación inclusivo y transparente

2. Las intervenciones deben centrarse en la diversificación y el desarrollo económico nacional y regional que contribuya a la descarbonización en consonancia con los objetivos globales y nacionales de cambio climático. Esto significa asegurarse de que las inversiones no se dirijan a sectores que creen más dependencias en trayectorias intensivas en carbono. En este sentido, los incentivos para la minería de carbón en Colombia deben reevaluarse en un escenario de eliminación gradual para estimular actividades que brinden oportunidades de crecimiento. Propuestas como la estrategia de “carbón neutro” de la ANM continúan apoyando un sector en declive. En cambio, podrían proporcionar una fecha final clara de eliminación de la extracción de carbón que se alinee con las estimaciones del presupuesto de carbono global de cuánto carbón debe permanecer bajo tierra y sin quemarse para limitar el calentamiento global a 1.5ºC por encima de los niveles preindustriales. •

Principio(s) de transición justa aplicable: (1) fomentar activamente la descarbonización; (2) evitar la dependencia en sectores intensivos en carbono y más “perdedores” en estos sectores.

3. Los esfuerzos de diversificación económica deben conducir a aumentar la complejidad de la canasta de exportaciones de Colombia sin aferrarse e incurrir

en una mayor dependencia en sectores y productos intensivos en carbono. Actualmente, su baja complejidad se explica por exportaciones mayoritariamente de materias primas con base en la explotación de recursos naturales lideradas por el petróleo y el carbón. Estos bienes son vulnerables a las fluctuaciones de los mercados de productos básicos y crean pocas oportunidades para vincularse con otras actividades. La diversificación de la canasta exportadora en productos más complejos no solo puede contribuir a un crecimiento significativo, sino también a resistir choques externos. En este sentido, es aconsejable una estrategia de diversificación de activos baja en carbono, como la incluida en la Política de Crecimiento Verde de Colombia, ya que el objetivo es agregar complejidad a la economía sin arriesgar los esfuerzos de descarbonización. •

Principio(s) de transición justa aplicable: (2) evitar la dependencia en sectores intensivos en carbono y más “perdedores” en estos sectores.

4. Si bien el sector de la minería del carbón en La Guajira y Cesar actualmente crea oportunidades laborales muy limitadas para la población local (1,4% y 0,3% respectivamente), un proceso de transición justa en Colombia debe incluir consideraciones no solo para apoyar a la fuerza laboral actual a evitar caídas repentinas de los niveles de vida, pero también dinamizar las perspectivas de empleo en las regiones. Las perspectivas de pérdida de puestos de trabajo suelen crear puntos de resistencia a los procesos de transición, por lo que es aconsejable abordar los posibles impactos en el mercado laboral desde una etapa temprana. Una estrategia en este sentido debería incluir medidas a corto plazo (jubilación anticipada, prestaciones de ajuste y planes de compensación) para garantizar el bienestar de la población activa, y estrategias a largo plazo (asesoramiento laboral y financiero temprano, programas de educación y formación en consonancia con los requisitos del mercado laboral, apoyo a la relocalización, subsidios para el desarrollo de pequeñas y medianas empresas) que ayudan a impulsar alternativas económicas que reemplacen paulatinamente al sector en declive. •

Principio(s) de transición justa aplicable: (3) apoyar a las regiones afectadas; (4) apoyar a los trabajadores, sus familias y la comunidad en general afectada por cierres o reducción de escala.

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5. Si bien La Guajira y Cesar son las regiones que más aportan a las regalías del carbón, son dos regiones rezagadas en indicadores socioeconómicos como educación, salud, nivel de vida adecuado y calidad del trabajo. Junto con los impactos socioambientales de décadas de minería de carbón a gran escala, esta situación genera una falta de confianza por parte de las comunidades. Una transición justa alejada de la minería de carbón en Colombia debería reconocer y abordar las desigualdades históricas y los impactos sociales, ambientales y económicos acumulados de las operaciones de carbón a gran escala para recuperar la confianza en las comunidades afectadas. Las metodologías de valoración innovadoras para cuantificar los pasivos socioambientales del ciclo de vida del carbón pueden ayudar a identificar una línea base para asignar responsabilidades para una reparación efectiva y proporcionar un punto de partida para reclamar compensación y reparación de daños. •

Principio(s) de transición justa aplicable: (5) remediar el daño ambiental y garantizar que los costos relacionados no se transfieran del sector privado al público; (6) abordar las desigualdades económicas y sociales existentes; (7) asegurar un proceso de planificación inclusivo y transparente.

6. Ampliar el alcance de la estrategia de transición justa incluida en la versión actualizada de la NDC colombiana para el período 2020-2030 y el pacto por el empleo verde y una transición justa suscrito por el Ministerio de Trabajo y la OIT hacia una que incluya no solo consideraciones laborales, sino también aspectos relacionados con el desarrollo económico regional, alivio de la pobreza, acceso a la energía, medio ambiente y objetivos de justicia climática. Las transiciones que están bien gestionadas incluyen los intereses de la amplia gama de actores involucrados para garantizar la equidad. Deben establecerse acuerdos de gobernanza innovadores que forjen asociaciones con la comunidad y la industria para incluir a los actores que pueden desencadenar el cambio de manera efectiva. •

Principio(s) de transición justa aplicable: (7) garantizar un proceso de planificación inclusivo y transparente.

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