Incidente de Suspensión 282/2019 Suspensión provisional
En ocho de marzo de dos mil diecinueve, la Secretaria da cuenta al Juez de Distrito con un oficio registrado con el folio . Conste.
Monterrey, Nuevo León, a ocho de marzo de dos mil diecinueve.
En cumplimiento al acuerdo dictado este día en el juicio de amparo 282/2019, donde se admitió a trámite la ampliación de la demanda de amparo y, con motivo de la suspensión provisional solicitada en relación con el acto materia de la ampliación, procédase a emitir las determinaciones de trámite correspondientes, así como el pronunciamiento que en derecho proceda en relación con la medida cautelar.
Informe previo. Con fundamento en los artículos 138, fracción III, y 140, de la Ley de Amparo, pídase de las autoridades responsables su informe previo que deben rendir dentro del término de cuarenta y ocho horas, en el que expresen si son o no ciertos los actos reclamados que se les atribuyen; de igual forma, pueden expresar las razones que estimen pertinentes sobre la procedencia o improcedencia de la suspensión.
Apercíbase a las autoridades responsables que, de no rendir su informe previo, además de presumirse cierto los actos que de ellas se reclama, cuando así corresponda, se les impondrá una multa de 100 a 1000 veces la Unidad de Medida y Actualización, en términos del artículo 260, fracción I, de la ley de la materia.
Las autoridades responsables con sede fuera de la circunscripción territorial de este juzgado, dentro del término de veinticuatro horas contado a partir de la notificación del presente proveído, deben acusar recibo al correo electrónico 1jdo4ctoa@correo.cjf.gob.mx, para estar en condiciones de integrar de forma expedita el presente expediente. Se les apercibe que, de no cumplir con este requerimiento, se harán acreedoras a una multa 50 unidades de medida y actualización1.
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En términos de los numerales 237, fracción I, y 259 de la ley de amparo
Audiencia incidental. Se encuentra señalada para las 9 horas con 35 minutos del 1 de abril de 2019.
I. Requisitos de la suspensión
La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha orientado criterio –tesis aislada 2a. XXIII/20162- sobre los requisitos que deben satisfacerse para conceder la suspensión en el juicio de amparo; en la que se ha apoyado el Pleno en Materia Administrativa del Cuarto Circuito 3 para sostener su propio criterio acerca de los requisitos que, para otorgar la suspensión, han de cumplirse en términos del artículo 107, fracción X, de la Constitución Federal, en relación con los artículos 128 y 138 de la ley que reglamenta ese magno numeral, es decir:
1. Expresamente la solicite el quejoso; 2. Haya certidumbre sobre la existencia de los actos cuya suspensión se solicita; 3. Los actos reclamados sean susceptibles de suspensión; 4. No se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público, conforme al artículo 129 de la Ley de Amparo; y 5. Deba llevarse a cabo un análisis ponderado del caso concreto bajo la apariencia del buen derecho.
II. Los requisitos, en este caso, se encuentran satisfechos.
“SUSPENSIÓN DEFINITIVA EN EL JUICIO DE AMPARO. REQUISITOS PARA CONCEDERLA. De los artículos 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 128 y 138 de la Ley de Amparo, se advierte que para conceder la suspensión definitiva en el juicio de amparo se requiere que: i. Expresamente la solicite el quejoso; ii. Haya certidumbre sobre la existencia de los actos cuya suspensión se solicita; iii. Los actos reclamados sean susceptibles de suspensión; iv. No se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público, según lo dispuesto en el artículo 129 de la citada Ley y; v. Deba llevarse a cabo un análisis ponderado del caso concreto bajo la apariencia del buen derecho. Así, sólo de cumplirse todos los requisitos que anteceden, el órgano jurisdiccional podrá conceder la suspensión definitiva sujetándola, en su caso, al otorgamiento de la garantía prevista en el artículo 132 de la propia Ley.” Registro 2011614 2
“SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. TÉCNICA PARA ANALIZAR LOS REQUISITOS NECESARIOS PARA CONCEDERLA. Los artículos 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 128, 129, 131 y 138 de la Ley de Amparo, precisan los aspectos que el juzgador debe considerar para resolver sobre la suspensión de los actos reclamados y los requisitos que el quejoso debe reunir para su procedencia. Entonces, con base en la tesis aislada 2a. XXIII/2016 (10a.), emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de título y subtítulo: "SUSPENSIÓN DEFINITIVA EN EL JUICIO DE AMPARO. REQUISITOS PARA CONCEDERLA.", para conceder la suspensión definitiva en el juicio de amparo se requiere que: 1. Expresamente la solicite el quejoso; 2. Haya certidumbre sobre la existencia del acto cuya suspensión se solicita; 3. El acto reclamado sea susceptible de suspensión; 4. No se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público, conforme al artículo 129 de la Ley de Amparo; y, 5. Deba llevarse a cabo un análisis ponderado del caso concreto bajo la apariencia del buen derecho. Cumplidos los requisitos precisados, el órgano jurisdiccional podrá conceder la suspensión definitiva sujetándola, en su caso, al otorgamiento de la garantía prevista en el artículo 132 de la ley citada. Por tanto, el órgano jurisdiccional debe analizar, en el orden señalado, que se reúnan los mencionados requisitos en cada caso en concreto, por lo que si el acto reclamado no es suspendible, como lo es la resolución interlocutoria dictada por la Sala Superior del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Nuevo León, a través de la cual niega la medida cautelar solicitada en el juicio contencioso administrativo, entonces, resulta innecesario estudiar si se reúnen el resto de los requisitos, dado que aun surtiéndose los presupuestos señalados, no existiría materia que suspender por la naturaleza del propio acto reclamado.” Registro 2015103 (tesis de jurisprudencia PC.IV.A. J/35 A (10a.) 3
El primero, toda vez que es la propia quejosa quien, en vía de ampliación de demanda, solicita la suspensión del acto reclamado; y la pide para que la medida cautelar le beneficie solamente en relación con su esfera jurídica, según los efectos que han de precisarse en el apartado relativo de este acuerdo. Y no es necesario ahora emitir un pronunciamiento exhaustivo sobre la acreditación de su interés suspensional, toda vez que se consideró demostrado en el primer acuerdo dictado en este cuaderno incidental.
El segundo, en virtud de que el 28 de febrero de 2019 se publicó en el Diario Oficial de la Federación4, el Acuerdo por el que se emiten las “Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal 2019”, lo que indudablemente revela la existencia del acto que constituye el reclamado en la ampliación de demanda. El acto reclamado es susceptible de suspensión [tercer requisito]. Las citadas Reglas de Operación contenidas en el Acuerdo publicado en el medio de difusión oficial mencionado, derivan formal y materialmente de una ley, abstracta e impersonal, esto es, por orden y mandato de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria5; por ende, constituye una norma administrativa de carácter general que, en el caso, tiene principalmente la finalidad de establecer los lineamientos o directrices para “…la entrega de un apoyo económico para el cuidado y atención infantil de las niñas y niños a cargo de las madres, padres solos o tutores que trabajan, buscan empleo o estudian y que no tienen acceso directo o por parentesco a los sistemas de seguridad social, en específico al cuidado y atención infantil como prestación laboral.”6. Por ende y sin juzgar de momento sobre su naturaleza –auto o heteroaplicativa-, es factible paralizar los efectos y consecuencias de las Reglas de Operación reclamadas en la ampliación de la demanda de amparo
“DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN. SU OBSERVANCIA RESULTA OBLIGATORIA, AUNQUE NO SE ACREDITE EN LOS AUTOS SU LITERALIDAD.” Este criterio se invoca por identidad jurídica sustancial (registro 208333 y tesis I.1o.T.38 K). 4
“Artículo 2. Para efectos de esta Ley, se entenderá por: (…) XLV. Reglas de operación: las disposiciones a las cuales se sujetan determinados programas y fondos federales con el objeto de otorgar transparencia y asegurar la aplicación eficiente, eficaz, oportuna y equitativa de los recursos públicos asignados a los mismos;” 5
“2. Objetivos 2.1. Objetivo General Contribuir al bienestar social e igualdad mediante el mejoramiento de las condiciones de acceso y permanencia en el mercado laboral de las madres, padres solos o tutores que trabajan, buscan empleo o estudian para que cuenten con facilidades para obtener el cuidado y atención infantil. 2.2. Objetivo Específico Mejorar las condiciones de acceso y permanencia en el mercado laboral mediante la entrega de un apoyo económico para el cuidado y atención infantil de las niñas y niños a cargo de las madres, padres solos o tutores que trabajan, buscan empleo o estudian y que no tienen acceso directo o por parentesco a los sistemas de seguridad social, en específico al cuidado y atención infantil como prestación laboral.” 6
y estrictamente en relación con la esfera jurídica de quien acude en defensa de sus derechos en este incidente, lo que encuentra sustento en la dicotómica hipótesis prevista en el artículo 148 de la norma reguladora de la suspensión en materia de amparo contra leyes.
Los dos últimos requisitos se encuentran satisfechos dado que, con la medida cautelar que aquí se dispensa, en modo alguno se incurre en trasgresión al catálogo de supuestos que expresamente se encuentra contenido en el artículo 129 de la Ley de Amparo; eso solamente por un lado y, por el otro, a juicio de este Juzgador Federal, del análisis ponderado al derecho invocado por la quejosa, se estima que con la suspensión del acto reclamado no se sigue perjuicio al interés social ni se contravienen disposiciones de orden público.
En efecto, con el objetivo de demostrarlo, es indispensable partir necesariamente del criterio jurisprudencial por el que se ha decantado la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación7, en el sentido de que, si al comprobarse la apariencia del buen derecho en tanto resultado de la posibilidad anticipada de una sentencia protectora, el juzgador debe sopesar aún si la suspensión pudiera ocasionarle perjuicios al interés social o al orden público; esto es, si el perjuicio al interés social o al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso.
Conforme a lo anterior, concluye la Segunda Sala, el juzgador debe realizar un estudio simultáneo de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora con la posible afectación que pueda ocasionarse al orden público o al interés social con la suspensión del acto reclamado; estudio que debe ser concomitante al no ser posible considerar aisladamente que un acto pudiera tener un vicio de inconstitucionalidad sin compararlo de manera inmediata con el orden público que pueda verse afectado con su paralización, y sin haberse satisfecho previamente los demás requisitos legales para el otorgamiento de la medida.
A la par de la apariencia del buen derecho, la construcción jurídica generada del sistema de precedentes que conduce a la emisión de la jurisprudencia, ha surgido adicionalmente un concepto que en ciertos casos también debe ser ponderado, el peligro en la demora; ambos han sido objeto de estudio por parte del Máximo Tribunal Constitucional en México y, cuyo resultado, si es posible resumirse sería de la siguiente forma:
“SUSPENSIÓN. PARA DECIDIR SOBRE SU OTORGAMIENTO EL JUZGADOR DEBE PONDERAR SIMULTÁNEAMENTE LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO CON EL PERJUICIO AL INTERÉS SOCIAL O AL ORDEN PÚBLICO.” Registro 165659, Tesis 2a./J. 204/2009 7
1. La apariencia del buen derecho. Apunta a una credibilidad objetiva y seria que descarte una pretensión manifiestamente infundada, temeraria o cuestionable, lo que se logra a través de un conocimiento superficial, dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso; de modo que, según un cálculo de probabilidades, sea posible anticipar que en la sentencia definitiva se declarará la inconstitucionalidad del acto impugnado; y
2. El peligro en la demora. Consiste en la posible frustración de los derechos del promovente de la medida, como consecuencia de la tardanza en el dictado de la resolución de fondo.8
En el caso, según se ha anticipado, se considera procedente conceder la suspensión provisional en contra de los efectos y consecuencias de las Reglas de Operación que en vía de ampliación reclama la parte quejosa, toda vez que, sin prejuzgar sobre su regularidad en el orden constitucional, con su sola emisión se afecta el derecho a la seguridad jurídica en su vertiente de confianza legítima a las autoridades.
Se constituye, la confianza legítima, como el derecho que el principio constitucional de seguridad jurídica brinda a los gobernados de frente a las autoridades para que no incurran en arbitrariedades. La Segunda Sala 9 explica que el ejercicio de ese derecho consiste en la manifestación del derecho a la seguridad jurídica, en su faceta de interdicción o prohibición de la arbitrariedad o del exceso, en virtud de la cual, en el caso de que la actuación de los poderes públicos haya creado en una persona interesada confianza en la estabilidad de sus actos, éstos no pueden modificarse de forma imprevisible e intempestiva, salvo el supuesto en que así lo exija el interés público.
“SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE HACER UNA APRECIACIÓN ANTICIPADA DE CARÁCTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO (APARIENCIA DEL BUEN DERECHO Y PELIGRO EN LA DEMORA).”, Registro 180237, Tesis P./J. 109/2004. 8
“CONFIANZA LEGÍTIMA. CONSTITUYE UNA MANIFESTACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA, EN SU FACETA DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD. El derecho a la seguridad jurídica, reconocido en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tutela la prerrogativa del gobernado a no encontrarse jamás en una situación de incertidumbre jurídica y, en consecuencia, en un estado de indefensión; su esencia versa sobre la premisa consistente en "saber a qué atenerse" respecto del contenido de las leyes y de la propia actuación de la autoridad. Sin embargo, no debe entenderse en el sentido de que el orden jurídico ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el correlativo derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades. De lo anterior, puede considerarse la confianza legítima como una manifestación del derecho a la seguridad jurídica, en su faceta de interdicción o prohibición de la arbitrariedad o del exceso, en virtud de la cual, en el caso de que la actuación de los poderes públicos haya creado en una persona interesada confianza en la estabilidad de sus actos, éstos no pueden modificarse de forma imprevisible e intempestiva, salvo el supuesto en que así lo exija el interés público. Al respecto, cabe precisar que, atendiendo a las características de todo Estado democrático, la confianza legítima adquiere diversos matices dependiendo de si se pretende invocar frente a actos administrativos o actos legislativos.” Registro 2018050. Tesis 2a./J. 103/2018 (10a.) 9
La medida cautelar que se otorga en este incidente descansa, primordialmente en la afectación que, del análisis preliminar que permite esta estadía incidental, ha generado el acto reclamado en el derecho de seguridad jurídica
en
perjuicio
de
la
parte
quejosa.
Esta
afirmación
corre
fundamentalmente sobre dos ejes que así sea aislados o hilvanados, generan los méritos suficientes para sustentar la presente decisión, por las razones que a continuación se explicitan.
Primera. A lo largo de diversos ejercicios fiscales, al menos desde el año 2008 y hasta el año 201810, los Secretarías de Estado pertenecientes a la Administración Pública Federal habían emitido las reglas o lineamientos al tenor de las cuales operaban las estancias infantiles, las que se hacían públicas a través de su difusión oficial bajo el documento al que similarmente se le denominaba ‘Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles’. La característica que se hacía presente en esas reglas como un común denominador, consistía en que el Gobierno Federal le otorgaba a las estancias infantiles afiliadas al programa respectivo, una cantidad de dinero por cada niño por “concepto” de costo de los servicios de cuidado y atención infantil.
En el ejercicio fiscal 2018, el monto que se entregaba para cumplir con esa finalidad era: I. $950 mensuales por cada niña o niño de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir los 4 años; o bien, II. $1,800 mensuales por cada niña o niño de entre 1 y hasta un día antes de cumplir los 6 años, en los casos de niñas(os) con alguna discapacidad que cuente con certificado médico vigente, inscrita(o) en alguna Estancia Infantil afiliada al Programa que cuente con Autorización del Modelo.
La quejosa ha demostrado con el convenio de concentración y las diversas documentales que anexó a su demanda inicial (valoradas previamente en el primer acuerdo dictado en este expediente), que desde el ejercicio correspondiente al 2016, había venido percibiendo el recurso fiscal etiquetado para brindar el servicio de estancia infantil dentro del “Centro Escolar Infantil” del cual funge en su carácter de responsable.
La continuación con la que anualmente se venían publicando las Reglas de Operación de Estancias Infantiles, ininterrumpidas desde el 2008, así como la captación del recurso que percibió a partir de 2016 y hasta el ejercicio fiscal 2018, para que estuviera en posibilidad de brindar el servicio correspondiente, generó, en sí, la legítima confianza de que las autoridades
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http://www.ordenjuridico.gob.mx/Federal/PE/APF/APC/SEDESOL/Acuerdos/2007/10012007(1).pdf
de la Administración Pública Federal delinearan para el presente ejercicio fiscal, reglas de operación en términos sino idénticos al menos similares a aquél denominador común que se presentó en los anteriores ejercicios fiscales.
En las Reglas de Operación cuestionadas por la parte quejosa, se advierten elementos que, a modo de mera probabilidad, otorgan sustento suficiente para tener por acreditada la apariencia del buen derecho, porque: ➢
Se ha modificado intempestivamente el mecanismo a través del
cual se hará entrega del recurso, en tanto que se encuentra previsto que el apoyo económico lo reciban directamente las madres, padres solos o tutores que trabajan, buscan empleo o estudian; y ➢
Con lo anterior, no solamente se descartó a la quejosa para
obtener los recursos fiscales correspondientes para brindar el servicio de estancia infantil, lo que de suyo vulnera en su perjuicio el principio de seguridad jurídica en su vertiente de confianza legítima, sino además se le impuso la realización de una conducta específica, a saber, que en caso de no haber cumplido el año calendario presentado los servicios de cuidado y estancia infantil, en su carácter de responsable del “centro infantil”, se le ordena realizar el reintegro a la Tesorería de la Federación del apoyo inicial que se le otorgó con motivo de la afiliación al programa para el ejercicio fiscal 2018.11
Segunda. La titular de la Secretaría de Bienestar colocó en situación de incertidumbre jurídica a la parte quejosa durante el primer bimestre de este año 2019, toda vez que a diferencia de los dos ejercicios fiscales anteriores 2017 y 2018- en los que, a modo de abonar al principio de seguridad jurídica, las reglas de operación se publicaron con anticipación al inicio del ejercicio fiscal [28 de diciembre de 2016 y 30 de diciembre de 2017], en esta ocasión las Reglas de Operación se difundieron a través del medio oficial hasta el 28 de febrero de 2019.
La acreditación de la apariencia del buen derecho y exclusivamente en relación de quien tiene el carácter de parte quejosa en este asunto, en función de las dos razones que han sido explicadas, conduce a otorgarle la
“CUARTO. Las personas que se afiliaron al Programa en el ejercicio fiscal 2018 en la modalidad de impulso a los servicios de cuidado y atención infantil y no han cumplido el año calendario prestando los servicios de cuidado y atención infantil, con niñas(os) inscritas(os) y con la finalidad de evitar se incurra en la conducta denominada "uso indebido de recursos públicos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 71 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas", por la realización de actos mediante los cuales se apropie, haga uso indebido o desvíe del objeto para el que estén previstos los recursos federales o que omita la rendición de cuentas de la comprobación de los recursos destinados a la afiliación al Programa, se ordena que, la persona Responsable deberá realizar el reintegro a la Tesorería de la Federación (TESOFE) del apoyo inicial que se le otorgó con motivo de la afiliación al Programa en el ejercicio fiscal 2018, conforme lo establecido en la tabla siguiente: (…).” 11
suspensión provisional del acto reclamado, en la medida en que al ponderarlo con los demás requisitos, se estima que es menor el perjuicio que pudiera generarse al interés social o al orden público con la concesión de esta medida cautelar, frente a los daños y perjuicios que, de no otorgarse, pudiera sufrir la quejosa y que difícilmente pudieran ser reparados ante una eventual sentencia donde se le otorgara la protección de la Justicia Federal.
Sin desconocer, de inicio, que las mencionadas Reglas de Operación tienen sustento, a la vez, en la Ley General de Desarrollo Social cuyo cumplimiento es de orden público e interés social (conforme a su artículo 1º); lo cierto es que todas las leyes, a criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación12, en mayor o menor medida son de interés social y de orden público y, bajo esa perspectiva aislada, se llegaría a la conclusión equívoca de que cualquier medida cautelar tendente a paralizar la ejecución de un acto que se base en aquéllas ha de negarse.
Por tanto, el concepto de orden público, más que gravitar en el hecho de que las leyes revistan tal carácter, ha de partir de la no afectación de los bienes de la colectividad tutelados por las leyes, dado que lo que debe valorarse es el eventual perjuicio que pudieran sufrir las metas de interés colectivo perseguidas con el acto concreto de aplicación de la norma. De ahí que para colegir válidamente el contenido de la noción de orden público, es necesario ponderar las situaciones que se llegaran a producir con la suspensión del acto reclamado, es decir, si con la medida se privaría a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes o se le inferirá un daño que de otra manera no resentiría.13
Hecha esa precisión, según se ha anticipado, se considera que la medida cautelar no afecta en mayor medida a la colectividad de personas a quienes se encuentran destinados los beneficios contemplados en las citadas Reglas de Operación, de las cuales se advierte que la población objetivo o susceptible de ser beneficiaría son las madres, padres solos o tutores que trabajan, buscan empleo o estudian, no tienen acceso al cuidado y atención infantil y que tienen bajo su cuidado al menos a una niña o niño de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir los 4 años de edad o entre 1 año y hasta un día antes de cumplir los 6 años de edad, en casos de niñas o niños con alguna discapacidad.14 “SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO, CONCEPTO DE ORDEN PUBLICO PARA LOS EFECTOS DE LA.” Registro 805484. 12
13
“SUSPENSIÓN DEFINITIVA. PARA DECIDIR SOBRE SU PROCEDENCIA ES INDEBIDO ATENDER, SOLAMENTE, A LA CALIDAD DE ORDEN PÚBLICO DE QUE ESTÁ INVESTIDA LA LEY EN QUE SE FUNDA EL ACTO RECLAMADO.” Registro 178865, Tesis: VI.3o.A. J/44
Lo anterior en virtud de que la medida cautelar que se otorga, tiene por objeto constreñir a las autoridades responsables (en su carácter de instancias ejecutoras del “Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, hijos de madres trabajadoras para el ejercicio fiscal 2019”) a que, únicamente en relación con la parte quejosa en este asunto, suspendan los efectos y consecuencias del acto reclamado y, paralelamente, que se le dote de los recursos económicos en los mismos términos y bajo las mismas condiciones que se encontraban previstas en las “Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal 2018.”, esto es, únicamente se le deberá seguir otorgando el apoyo económico en relación con el padrón de niñas y niños registrados en esa estancia infantil de conformidad con las reglas operativas para el ejercicio fiscal 2018.
Así, la suspensión provisional concedida no impide que las instancias ejecutoras del “Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, hijos de madres trabajadoras para el ejercicio fiscal 2019”, esto es, la Dirección General de Políticas Sociales y la Delegación Estatal de la Secretaría de Bienestar, cada una en el ámbito de su competencia15, lleven a cabo la implementación del programa en relación con el resto de la colectividad a quien se encuentra dirigida. De tal suerte que, de ser el caso, los beneficiarios del programa vigente pueden utilizar el apoyo económico optando por la opción que decidan para el mejor cuidado y atención de las niñas o niños a su cargo, incluso podrían decidirse por un centro de atención que brinde el servicio de estancia infantil.
Entretanto, con la presente medida cautelar tampoco quedan desprotegidos aquellos niños y niñas a quienes la quejosa ha brindado ese servicio, como tampoco su madre, padre o tutor, toda vez que la parte que más interesa a la quejosa, según se obtiene de la pretensión que subyace en esta instancia incidental, consiste precisamente en percibir el monto que recibía en
“3.2. Población Objetivo La población susceptible de ser Beneficiaria son las madres, padres solos o tutores que trabajan, buscan empleo o estudian, no tienen acceso al cuidado y atención infantil y que tienen bajo su cuidado al menos a una niña o niño de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir los 4 años de edad o entre 1 año y hasta un día antes de cumplir los 6 años de edad, en casos de niñas o niños con alguna discapacidad.” 14
“3.7 Instancias Participantes La instancia responsable de este Programa será la Secretaría de Bienestar a través de la Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano, la Dirección General de Políticas Sociales (DGPS) y las Delegaciones de la Secretaría de Bienestar. 3.7.1 Instancias Ejecutoras Será responsabilidad de las Delegaciones de la Secretaría de Bienestar, como instancias ejecutoras de la Secretaría de Bienestar: (…).” 15
“4. Mecánica Operativa 4.1. Proceso de Operación. El Programa estará a cargo de la Secretaría de Bienestar a través de la Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano, con domicilio en Av. Paseo de la Reforma 116, Col. Juárez, Alcaldía Cuauhtémoc, C.P. 06600, Ciudad de México, Teléfonos 5141-7972 ó 51417974. Las áreas que ejecutan, operan e implementan el Programa son: la Dirección General de Políticas Sociales y las Delegaciones de la Secretaría de Bienestar, cada una en el ámbito de su competencia.”
el ejercicio fiscal 2018, para cubrir y sortear los pagos necesarios para continuar prestando el servicio de estancia infantil.
Por tanto, con la suspensión del acto reclamado no se afecta en mayor medida el interés social y el orden público, puesto que al otorgarse de ningún modo se privaría a la colectividad del beneficio previsto en “Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, hijos de madres trabajadoras para el ejercicio fiscal 2019”; antes bien, existe un beneficio correlativamente proporcional entre la apariencia del buen derecho que se busca proteger en favor de la parte quejosa y el bienestar de las niñas y niños a quienes les brinda el servicio de estancia infantil, lo que es acorde a los principios rectores del interés superior de la niñez.16
En cambio, la efectividad de la medida cautelar permite proteger provisionalmente el peligro en la demora, es decir, de no otorgarse la suspensión del acto reclamado se generarían en la esfera jurídica de la parte quejosa afectaciones de difícil reparación, toda vez que la última información publicada por la Dirección General de Estadística Judicial del Consejo de la Judicatura Federal, revela que en este órgano jurisdiccional las sentencias se dictan en un promedio de 250 días desde el ingreso del asunto.17
De esa manera, negar la suspensión provisional solicitada y permitir la operación del programa bajo las reglas publicadas el 28 de febrero de 2019, en el caso de una eventual concesión de amparo, implicaría condiciones más gravosas para resurtir a la quejosa en el pleno disfrute de sus derechos fundamentales, es decir, calcular y reintegrarle las aportaciones que debió percibir con motivo de la cantidad de niños inscritos durante la tramitación y resolución del juicio del que deriva este incidente, generaría una etapa de cuantificación de perjuicios y requerimiento de pago, lo cual extendería aún más el tiempo entre la afectación y la restitución de derechos.
“DERECHOS DE LAS NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES. EL INTERÉS SUPERIOR DEL MENOR SE ERIGE COMO LA CONSIDERACIÓN PRIMORDIAL QUE DEBE DE ATENDERSE EN CUALQUIER DECISIÓN QUE LES AFECTE. El artículo 2, segundo párrafo, de la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes prevé que el "interés superior de la niñez deberá ser considerado de manera primordial en la toma de decisiones sobre una cuestión debatida que involucre niñas, niños y adolescentes"; de ahí que cuando se tome una decisión que les afecte en lo individual o colectivo, "se deberán evaluar y ponderar las posibles repercusiones a fin de salvaguardar su interés superior y sus garantías procesales". Al respecto, debe destacarse que el interés superior del menor es un concepto triple, al ser: (I) un derecho sustantivo; (II) un principio jurídico interpretativo fundamental; y (III) una norma de procedimiento. El derecho del interés superior del menor prescribe que se observe "en todas las decisiones y medidas relacionadas con el niño", lo que significa que, en "cualquier medida que tenga que ver con uno o varios niños, su interés superior deberá ser una consideración primordial a que se atenderá", lo cual incluye no sólo las decisiones, sino también todos los actos, conductas, propuestas, servicios, procedimientos y demás iniciativas. Así, las decisiones particulares adoptadas por las autoridades administrativas -en esferas relativas a la educación, el cuidado, la salud, el medio ambiente, las condiciones de vida, la protección, el asilo, la inmigración y el acceso a la nacionalidad, entre otras- deben evaluarse en función del interés superior del niño y han de estar guiadas por él, al igual que todas las medidas de aplicación, ya que la consideración del interés superior del niño como algo primordial requiere tomar conciencia de la importancia de sus intereses en todas las medidas y tener la voluntad de dar prioridad a esos intereses en todas las circunstancias, pero sobre todo cuando las medidas tengan efectos indiscutibles en los niños de que se trate.” Tesis 2a. CXLI/2016 (10a.). Registro 2013385 16
Información relativa al indicador denominado “PRODUCTIVIDAD / Duración en días de los asuntos (JD / Juicios de Amparo Indirecto)” correspondiente al año 2017, visible en: https://www.dgepj.cjf.gob.mx/paginas/informacionRelevante.htm?pageName=informacion%2Findicadores.htm 17
En cambio, ante una negativa del amparo, la autoridad responsable podría naturalmente dejar de proveer los recursos a la estancia infantil operada por la quejosa y continuar actuando conforme a la aplicación de las Reglas de Operación contenidas en el acto reclamado en este asunto.
III. Efectos.
Con base en lo anteriormente expuesto y de conformidad con el artículo 138, fracción I, de la Ley de Amparo, lo procedente es conceder la suspensión provisional del acto reclamado, para el efecto de que la Secretaría de Bienestar, a través de las autoridades encargadas de ejecutar, operar e implementar el “Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, hijos de madres trabajadoras para el ejercicio fiscal 2019” y, en el ámbito de sus respectivas facultades, realicen lo siguiente:
a. Se abstengan, de momento, de aplicar los efectos y consecuencias del acto reclamado, exclusivamente en relación con la parte quejosa en este incidente de suspensión.
b. Se le otorgue únicamente a la quejosa, el monto que se encontraba previsto en las “Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal 2018.”, bajo los mismos términos y condiciones que se encontraban previstos para ese ejercicio fiscal.
Cumplimiento. La medida cautelar concedida deberá de ser acatada por las autoridades
responsables, apercibidas que
en caso de
desobediencia, se actualizaría la hipótesis contenida en el artículo 262, fracción III. de la Ley de Amparo.
Pruebas. Los medios de convicción ofrecidos por la quejosa, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 14318 y 14419 de la Ley de Amparo, se admiten y desahogan dada su propia y especial naturaleza, sin perjuicio de relacionarlas nuevamente en la audiencia incidental.
18
Artículo 143. El órgano jurisdiccional podrá solicitar documentos y ordenar las diligencias que considere necesarias, a efecto de resolver sobre la suspensión definitiva. En el incidente de suspensión, únicamente se admitirán las pruebas documental y de inspección judicial. Tratándose de los casos a que se refiere el artículo 15 de esta Ley, será admisible la prueba testimonial. Para efectos de este artículo, no serán aplicables las disposiciones relativas al ofrecimiento y admisión de las pruebas en el cuaderno principal. 19
Artículo 144. En la audiencia incidental, a la cual podrán comparecer las partes, se dará cuenta con los informes previos; se recibirán las documentales que el órgano jurisdiccional se hubiere allegado y los resultados de las diligencias que hubiere ordenado, así como las pruebas ofrecidas por las partes; se recibirán sus alegatos, y se resolverá sobre la suspensión definitiva y, en su caso, las medidas y garantías a que estará sujeta.
Copias. Se autoriza expedir la copia certificada del presente proveído, la cual será a su costa, previa toma de razón y de recibo que para constancia se deje en autos.
En la inteligencia que para recibirla deberá realizar dicha petición en un horario comprendido de las 9:00 a las 12:00 horas de lunes a viernes; lo anterior, en atención a la carga de trabajo con que cuenta este órgano jurisdiccional y en virtud de la naturaleza meramente jurisdiccional del mismo.
Notifíquese; y por oficio a las autoridades responsables.
Así lo acuerda y firma Édgar Ulises Rentería Cabañez, Juez Primero de Distrito en Materia Administrativa en el Estado de Nuevo León, ante la Secretaria Montserrat Velázquez Alonso, que autoriza y da fe. Doy fe.