Edifici scolastici, fondi immobiliari e Patto di stabilità

stefano carrer aureliano di carlo

Edifici scolastici, fondi immobiliari e Patto di stabilitĂ

saggi | architettura design territorio

Edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilitĂ

stefano carrer aureliano di carlo

A Gabriela Elisabeth Martinez

Il volume prende corpo in seguito ad un approfondito sistema di relazioni intercorse tra gli autori e il Comune di Firenze. Lo svolgimento è finalizzato all’analisi di una problematica economico-finanziaria attualmente riferibile ad una realtà immobiliare connotata da una urgenza sociale del tutto particolare. La pubblicazione è stata oggetto di una procedura di accettazione e valutazione qualitativa basata sul giudizio tra pari affidata dal Comitato Scientifico del Dipartimento DIDA con il sistema di blind review. Tutte le pubblicazioni del Dipartimento di Architettura DIDA sono open access sul web, favorendo una valutazione effettiva aperta a tutta la comunità scientifica internazionale.

progetto grafico Laboratorio Comunicazione e Immagine Dipartimento di Architettura Università degli Studi di Firenze

Stampato su carta Fedrigoni Arcoset e Symbol Freelife

indice

Aspetti introduttivi

Il fondo immobiliare scolastico

La trasformazione da fondo patrimoniale di nicchia a fondo patrimoniale comunale

Le premesse costitutive dei fondi immobiliari

La normativa vigente

I soggetti coinvolti ed il profilo degli interlocutori chiave

Elementi di disciplina fiscale

L’edilizia scolastica pubblica: messa in sicurezza e programmazione degli interventi

Il primo Piano nazionale di edilizia scolastica

Il 2° piano straordinario di messa in sicurezza degli edifici scolastici o Piano straordinario stralcio

Le disposizioni del D.L. 201/2011

La programmazione dell’edilizia scolastica

Ulteriori interventi per l’adeguamento antisismico

ll (nuovo) Piano nazionale di edilizia scolastica

Il ruolo del Miur nell’operazione

Linee guida delle norme tecniche-quadro in ambito scolastico

Ruolo dell’ InvImIt S.p.A.

La dinamica dellâ&#x20AC;&#x2122;operazione

Lo schema operativo e le relazioni intercorrenti

I punti di forza ed i punti di debolezza

Gli immobili conferiti e gli aspetti metodologici individuati

103

Considerazioni sul percorso metodologico da assumere

103

Considerazioni inerenti al rischio

109

I metodi per la valutazione del rischio immobiliare

117

Lo scenario decisionale

121

Il percorso metodologico

121

Principali risultati

140

Il Public Sector Comparator

141

Conclusioni

149

Il fondo immobiliare scolastico

149

Ulteriori strumenti utilizzabili

151

Bibliografia

155

Allegati

159

Edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilitĂ

stefano carrer aureliano di carlo

nel contesto normativo attuale Ă¨ praticamente impossibile violare le regole... tuttavia Ă¨ impossibile che una violazione passi inosservata, non certo per un considerevole periodo di tempo. Bernard Madoff

aspetti introduttivi

Lo studio trae origine da un’esperienza dell’amministrazione comunale di Firenze del 2015 relativa al valutare l’opportunità di adesione o meno a un protocollo di intesa redatto dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (MIUR) per la realizzazione di interventi di rigenerazione e nuova costruzione di edifici scolastici, attraverso la costituzione e la successiva partecipazione a un fondo immobiliare specifico. Dopo aver approfondito la struttura, la regolamentazione, il mercato e gli aspetti fiscali dei fondi immobiliari, si è voluto inquadrare il contesto nazionale entro cui si sviluppa l’edilizia scolastica. In particolare, vengono considerate le forme di finanziamento, le nuove linee-guida emanate dal MIUR nel 2013 inerenti gli adempimenti tecnici e la necessità dei singoli enti locali di valorizzare, riqualificare e in molti casi ricostruire il patrimonio edilizio pubblico a destinazione scolastica. La fase analitica viene anticipata dalla descrizione di quegli immobili indicati dal comune di Firenze quali beni conferibili al fondo costituendo. Successivamente, si profila una dinamica logico-metodologica correlabile alla creazione di un fondo immobiliare scolastico da parte di

10 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

uno o più enti locali. Allo scopo si evidenziano gli aspetti positivi e negativi riscontrabili nella costituzione di uno strumento finanziario idoneo a risolvere un problema di natura patrimoniale. L’approfondimento analitico si incentra sull’applicazione di un Discounted Cash Flow rapportato a quattro distinti scenari decisionali e sulla misurazione del Public Sector Comparator. In primis si chiarisce che il PSC è un criterio utilizzabile nella valutazione di convenienza del ricorso al partenariato pubblico-privato da parte delle Pubbliche Amministrazioni. Le risultanze del quadro analitico impostato mettono in luce che l’avvalersi di strumenti finanziari atti a spogliare l’Ente del suo patrimonio edilizio rivela una connotazione principalmente elusiva tanto del disposto dal Patto di stabilità interno, quanto delle normative che regolano gli appalti pubblici in tema di progettazione e costruzione di opere edilizie. Va inoltre specificato come l’operazione di costituzione del fondo sia di fatto confrontabile alla cosiddetta ‘realizzazione in-house’, la cui differenza afferisce sostanzialmente nella monetizzazione del rischio trasferito al privato. L’esperienza trattata dallo studio offre l’allargamento a ulteriori prospettive, quali la creazione di un fondo esteso al patrimonio edilizio comunale nel suo complesso, così da facilitare sia l’operazione di riqualificazione, che quella di dismissione. Il fondo immobiliare scolastico Si premette precisando che il protocollo indicato è accessibile soltanto a quegli enti locali o regioni — indicati nel Decreto del MIUR n. 609 del 22 aprile 2014 — che

aspetti introduttivi

avevano precedentemente aderito alla Direttiva del Ministero del 26 marzo 2013. Come al tempo prescritto, il comune di Firenze, a fronte di un costo totale comunicato al ministero per la realizzazione di cinque edifici scolastici di nuova realizzazione e altri cinque all’uopo riqualificati — per un importo impegnato di € 50.000.000,00 —, avrebbe ottenuto un contributo sommabile in € 5.000.000,00. Il contributo sarebbe stato erogabile soltanto in seguito all’adesione a un protocollo di intesa triennale, convenuto con il MIUR, entro il quale verrebbe definita la costituzione di un fondo immobiliare a cui si dovrebbero conferire e/o apportare da parte dell’Ente Locale manufatti da valorizzare, aree pubbliche di nuova edificabilità, oltre a ogni eventuale e ulteriore forma di finanziamento. In data 11 settembre 2014, l’amministrazione comunale di Bologna, ovvero il secondo ente locale nella graduatoria (rif. Direttiva del MIUR di cui sopra), prevedendo un costo relativo agli interventi di € 26.500.000,00, oltre la previsione di un contributo ottenibile di € 5.000.000,00, firma il protocollo di intesa (vedi Allegato 1). Sono riconosciuti ulteriori attori nell’operazione le società di gestione di proprietà pubblica, quali InvImIt e Inarcassa; la prima interessata alla creazione di un fondo nazionale dedicato all’edilizia scolastica; la seconda finalizzata al coinvolgimento di giovani professionisti attivi nella progettazione delle nuove costruzioni. Ovviamente il tutto avverrebbe nell’osservazione e nel rispetto della vigente normativa sugli Organismi di Investimento Collettivo del Risparmio (OICR). Il progetto di costituire un fondo immobiliare per le scuole

12 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

è emanazione dell’art. 53 del D.L. n°5 del 9/2/2012 (convertito con L. n° 35 del 4/4/2012) e integrato dall’art. 11 del D.L. 18 ottobre 2012 n. 179, (convertito con L. n. 221/12 del 17 dicembre 2012) viene schematizzato nella figura 1. Di fatto, gli obiettivi perseguiti dalla norma sono di seguito riassunti nel: • semplificare la rigenerazione del patrimonio scolastico. Questo avverrebbe affidando a un gestore professionale il coordinamento, la gestione e la realizzazione di un complesso progetto di riconversione o di nuova costruzione di edifici scolastici, in conseguenza alle nuove linee guida del MIUR definite per la progettazione di nuove scuole; • realizzare moderni plessi scolastici rispettando i vincoli del Patto di stabilità. In questo caso la strutturale carenza di fondi a disposizione indurrebbe al ricorso di una partnership pubblico privato; • garantire l’impostazione strategica del progetto all’ente locale. Quest’ultimo selezionerebbe — attraverso un bando di gara — la Società di Gestione del Risparmio (dicasi SGR v. §2.2) e definirebbe le regole, gli immobili e la strategia territoriale di valorizzazione. La necessità degli enti locali, comuni e province di aderire a un fondo immobiliare è principalmente legata al veloce ottenimento delle condizioni di agibilità dei plessi scolastici. Si tratta, dunque, di conseguire la messa in sicurezza prevista dalle norme antisismiche, la messa in sicurezza prevista dalla prevenzione incendi, le conformità degli impianti e l’efficientamento energetico, considerandolo generatore di risparmio sui consumi.

aspetti introduttivi

programma miur

miur

nuovi strumenti tecnologici nuova concezione di fare scuola

risorse di cui al fondo unico per l’edilizia scolastica*

attiva un programma diffuso di rigenerazione del patrimonio scolastico

fondi europei

attraverso procedure affidate a soggetti esperti e risorse ricavate da una diversa utilizzazione del patrimonio scolastico non più funzionale

forme efficaci di partenariato pubblicoprivato

* Istituito con la Legge 221/2012 Fig. 1 Schema dell’operazione

È bene specificare che nella maggior parte dei casi la messa a norma degli edifici esistenti comporta ingenti difficoltà operative dovute allo svolgersi in concomitanza con le normali attività didattiche, oltre a produrre risultati insoddisfacenti e un aggravio di costi generalmente non sostenibili da parte dell’Ente. Va ulteriormente chiarito che il Patto di stabilità interno ha assottigliato, se non completamente eliminato, qualsiasi forma di indebitamento. Tale situazione ha, infatti, generato un graduale e significativo aumento di poli scolastici sia carenti sotto il profilo costruttivo, sia non conformi agli obblighi di legge. Si rileva, infine, che gli istituti generati dal partenariato pubblico-privato, come per esempio il project financing, siano di difficile applicabilità, tanto per i tempi di

14 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

attivazione delle procedure amministrative, quanto per la carenza sul mercato di investitori privati idonei a sostenere nel tempo interventi di notevole spessore. L’adesione a un fondo immobiliare permetterebbe, invece, l’accesso di investitori qualificati e istituzionali, quali, per esempio, l’INPS, il Fondo dei Fondi del MEF, la Cassa Depositi e Prestiti, i fondi pensioni, le casse nazionali delle professioni, le compagnie di assicurazione, le fondazioni bancarie, ecc., che sono convenzionalmente dotati di ingenti somme destinabili a investimenti dal basso profilo di rischio, oltre a essere predisposti a una dinamica remunerativa sicuramente più contenuta (si osservano uno/due punti percentuali superiori all’inflazione) rispetto a quei ricorrenti operatori che pretendono un ritorno dell’investimento decisamente più elevato. Si sottolinea, inoltre, che essendo il fondo di investimento gestito da un operatore professionale, come, nel caso, le SGR (Società di Gestione del Risparmio), — nella quasi totalità controllate o partecipate dalle banche stesse — verrebbe ad essere facilitata la possibilità di accesso al credito, distinguendo tale opportunità dal ricorso a una leva finanziaria eventualmente attivata dai singoli investitori. Ciò premesso la costituzione di un fondo di investimento immobiliare consentirebbe in assoluto: • tempi brevi nella redazione dei progetti e nell’esecuzione dei lavori; • un veloce approntamento di edifici nuovi o completamente riqualificati, oltreché dotati di tutte quelle garanzie di sicurezza e di tutti i comfort di supporto tanto per le attività scolastiche, quanto per quelle sportive e di tempo libero.

aspetti introduttivi

Tale costituzione, nelle sue più generali accezioni, potrebbe modificare la prospettiva di un classico finanziamento pubblico — osservato in termini di mero trasferimento di risorse dal governo centrale alle amministrazioni locali — a una operazione di natura squisitamente finanziaria. Quest’ultima avrebbe come duplice scopo, da una parte, la dismissione di quota del patrimonio pubblico-immobiliare e, dall’altra, un più efficace riutilizzo degli immobili con destinazione scolastica. Questi ultimi, infatti, verrebbero di fatto a costituire l’oggetto del fondo immobiliare finalizzato alla nuova costruzione o alla riqualificazione di immobili con utilizzo scolastico previo conferimento di aree o immobili di qualsiasi natura, anche dismessi o in via di dismissione, da reinserire nel mercato immobiliare. La formalizzazione di un fondo immobiliare specifico, oltre a favorire un particolare processo di privatizzazione, consentirebbe una riconcettualizzazione, rivitalizzazione, conversione e un certo processo di rinnovo urbano attraverso l’eliminazione di aree dismesse o sottoutilizzate sotto il profilo sia fisico che utilitaristico. Il comune di Firenze, nel 2013, produsse un complesso di 10 edifici scolastici, equamente interessati ad interventi di riqualificazione, demolizione e conseguente ricostruzione. Detti edifici — riportati nella tabella 1 — vengono caratterizzati da una serie di dati idonei a delineare un quadro di ipotesi di base (assumption) del modello scelto per la valutazione di convenienza alla partecipazione dell’operazione.

Demolizione e ricostruzione

Don Milani Via Cambray (sec. 1°) Digny, 3

Dionisi (inf.)

Via Cambray Digny, 9

Demolizione e ricostruzione

Damiano Chiesa (inf. Prim)

Via di Tozzoli, 21

Demolizione e ricostruzione

Dino Via Sirtori, 58 Compagni (sec. 1°)

Demolizione e ricostruzione

Ghiberti (sec. 1°)

Demolizione e ricostruzione

costo annuale di manutenzione ordinaria costo manutenzione straordinaria 2005-2015

costo previsto per la realizzazione

indirizzo dell’edificio

istituzione scolastica

tipologia degli interventi

16 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

€ 14.600

€-

€ 12.000.000

€ 4.400

€-

€ 2.500.000

€ 8.000

€ 50.000

€ 10.000.000

€ 20.000

€-

Via di Scandicci, 20

€ 6.000.000

€ 24.000

€ 20.000

ISIS Via del Terzolle, 91 L. da Vinci

€ 8.000.000

Non Non conosciuto conosciuto

Riqualificazione Don Milani Piazza Dolci, 1 (Prim.)

€ 1.500.000

€ 21.600 € 125.000

Riqualificazione Manzoni (Sec. 1°)

Via Sgambati, 30

€ 5.000.000

€ 14.500

Riqualificazione Mazzanti (Sec. 1°)

Via Novelli, 30

€ 3.500.000

€ 15.500 € 368.000

Riqualificazione Botticelli (Sec. 1°)

Via Granbretagna, 58

€ 1.000.000

€ 16.000 € 145.000

Riqualificazione Gramsci (Sec. 1°)

Via del Sansovino, 35

€ 500.000

€ 21.000 € 190.000

TOTALE

€-

€ 50.000.000 € 145.000 € 898.000

Tab. 1 Elenco e tipologia degli interventi forniti dal comune di Firenze

La trasformazione da fondo patrimoniale di nicchia a fondo patrimoniale comunale Si premette che l’occasione di costituire un fondo patrimoniale specifico, come quello di tipo scolastico, offre lo spunto per ipotizzare la concezione e l’allargamento a un diverso tipo di fondo. Si potrebbe in tal senso presupporre la creazione di un fondo patrimoniale comunale

aspetti introduttivi

entro cui conferire la totalità degli immobili di proprietà dell’amministrazione. Questa operazione permetterebbe di: • semplificare la rigenerazione del patrimonio edilizio comunale attraverso l’affidamento a una SGR — che a sua volta potrebbe nominare un accreditato esperto di facility management — il coordinamento, la gestione e la realizzazione di un complesso progetto di riconversione, la messa in sicurezza, l’aumento dell’efficientamento energetico e l’ottimizzazione della gestione immobiliare; • definire un piano di dismissione e/o vendita di alcuni assets immobiliari che permetta un utilizzo minimo, o nullo, di una eventuale leva finanziaria; ciò potrebbe avvenire avvalendosi di un’efficace stesura di linee guida ampiamente condivise dalla classe politica; • semplificare le procedure di progettazione e di appalto dei lavori. Questo comporterebbe il venir meno della competenza dell’Ente Locale e l’avvicendamento con una struttura privata non soggetta alle leggi sui pubblici appalti; • rientrare in possesso — alla prestabilita scadenza del fondo — del patrimonio immobiliare di pertinenza: a) aggiornato e adeguato sotto il profilo sismico, dell’efficientamento energetico e della conformità impiantistica; b) in linea con la normativa dei Vigili del Fuoco; c) con una definita contrattualistica dei rapporti di locazione e/o di concessione. Pertanto, ai già noti vantaggi riconosciuti e conseguenti alla costituzione di un fondo immobiliare scolastico, un

18 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

comune

numero di unità

Bagno a Ripoli

132

Calenzano

Campi Bisenzio

Fiesole

Firenze

12.204

Impruneta

Pontassieve

Prato

Scandicci

188

Sesto Fiorentino

162

Vernio

Tab. 2 Immobili del comune di Firenze suddivisi per localizzazione comunale

fondo immobiliare patrimoniale di tale natura, garantirebbe al comune una gestione privatistica — certamente sotto l’egida di un controllore politico — dell’intero patrimonio edilizio. Le scelte politiche dovrebbero orientare la forma di finanziamento del fondo, attuabile secondo distinte modalità, come per esempio: • la vendita di una percentuale di quote del fondo ad investitori istituzionali; • l’attivazione della leva finanziaria; • la definizione di canoni di locazione applicabili all’Ente Locale per lo sfruttamento dei beni individuati; • la vendita, previa riconcettualizzazione di alcuni immobili, ecc. In particolare, si specifica che il comune di Firenze possiede 12.772 immobili distribuiti tra il territorio comunale e i comuni limitrofi. Tale distribuzione è osservabile nella

aspetti introduttivi

categorie catastali

totale

categorie catastali

totale

categorie catastali

totale

A/1

B/6

D/5

A/10

B/7

D/6

A/2

2975

BCNC

131

D/7

A/3

2700

C/1

123

D/8

A/4

2272

C/2

840

E/3

A/5

246

C/3

103

E/8

A/6

C/4

E/9

A/8

C/6

1098

F/1

158

B/1

C/7

F/2

B/2

D/1

F/3

B/3

D/2

F/4

B/4

D/3

F/5

B/5

184

D/4

(vuote) Importo totale

2 1248 12772

Tab. 3 Immobili del comune di Firenze suddivisi per categoria catastale

tabella 2. Diversamente, un’articolazione per categoria catastale viene evidenziata dalla tabella 3. È bene chiarire che della quasi totalità gli immobili evidenziati non è riconosciuto né la dimensione né tantomeno il valore. Stime presunte sono state effettuate dal personale amministrativo basandosi sul numero dei vani catastali e/o sulla dimensione e tipologia media del vano, ma a tutt’oggi non si è giunti a una stima del valore reale dell’intero patrimonio immobiliare del comune di Firenze.

le premesse costitutive dei fondi immobiliari

La normativa vigente I fondi comuni di investimento sono stati introdotti nell’ordinamento italiano con la L. 23 marzo 1983, n. 77, più volte emendata e successivamente abrogata a seguito dell’entrata in vigore del Testo Unico della Finanza (TUF), il Decreto Legislativo 24 febbraio 1998 n. 58, che ha definito la materia con la statuizione di principi generali applicabili a tutte le tipologie di Organismi di Investimento Collettivo del Risparmio (OICR). L’art. 1, c. 1, lett. j, del TUF contiene la nozione giuridica di fondo comune di investimento e lo definisce come un patrimonio autonomo, suddiviso in quote, istituito e gestito da un gestore

specificando nel punto successivo k, che il patrimonio è raccolto tra una pluralità di investitori mediante l’emissione e l’offerta di quote o azioni, gestito in monte nell’interesse degli investitori e in autonomia dai medesimi nonché investito in strumenti finanziari, crediti, inclusi quelli erogati a valere sul patrimonio dell’OICR, partecipazioni o altri beni mobili o immobili, in base a una politica di investimento predeterminata.

22 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

Gli elementi cardine del fondo comune, posti in relazione alla gestione individuale, rivelano come l’attività di gestione si svolga nell’interesse e per conto della collettività degli investitori. Differentemente nel fondo comune, l’investitore partecipa collettivamente all’investimento acquisendo una quota di partecipazione di patrimonio indiviso, a cui partecipano pro-quota anche altri investitori. In particolare si rimarca che il fondo comune è una forma di gestione collettiva, in quanto la società di gestione opera, investe, disinveste, acquista e vende strumenti finanziari od opera in altre attività non tanto nell’interesse del singolo investitore, quanto nell’interesse collettivo dei partecipanti. L’investitore che partecipa a un fondo comune di investimento viene così ad aderire a un rapporto convenzionale per tutti i partecipanti al fondo, escludendo ogni forma di personalizzazione. Ne deriva, pertanto, che il singolo investitore non possa impartire istruzioni vincolanti al gestore a cui quest’ultimo dovrebbe uniformarsi. Secondo la definizione della Banca d’Italia, un fondo comune di investimento dal punto di vista legale rappresenta un certo ammontare di capitale autonomo, suddiviso in ‘quote di fondi di investimento’. Detto capitale risulta appartenere a una pluralità di risparmiatori o sottoscrittori dell’investimento, la cui amministrazione viene affidata a una società di gestione del risparmio. L’intero patrimonio del fondo deve essere versato presso una banca depositaria e ocorre distinguere il patrimonio sottoscritto dagli stessi investitori da quello proprio della società di gestione. I soggetti contemplati da un fondo comune di investimento risultano essere:

le premesse costitutive dei fondi immobiliari

• i partecipanti, detti anche fondisti, ovvero quei risparmiatori che investono nelle attività del fondo, acquisendo le quote con autonomo patrimonio; • la società di gestione, che definisce il regolamento e gestisce il portafoglio del fondo; • le banche depositarie, che detengono sia la disponibilità liquida del fondo, sia la custodia dei titoli di afferenza. La natura del rapporto che intercorre tra l’investitore e il fondo determina la titolarità di diritto che l’investitore vanta nei confronti del fondo stesso o della società di gestione. La questione perse, in realtà, gran parte di interesse nel momento in cui il legislatore formulò una disciplina che modificò lo stato di fatto. L’art. 36 del TUF viene infatti a dettare quei principi essenziali applicabili a tutte le tipologie di fondi comuni. Allo scopo si evidenzia: • la suddivisione in quote rappresentative del patrimonio netto. Il comma 5 recita: “Le quote di partecipazione ai fondi comuni sono nominative o al portatore secondo quanto previsto nel regolamento del fondo. La Banca d’Italia può stabilire in via generale, sentita la Consob, le caratteristiche dei certificati e il valore nominale unitario iniziale delle quote, tenendo conto anche dell’esigenza di assicurare la portabilità delle quote”; • l’autonomia patrimoniale. Il comma 4 recita: “Ciascun fondo comune di investimento, o ciascun comparto di uno stesso fondo, costituisce patrimonio autonomo, distinto a tutti gli effetti dal patrimonio della società di gestione del risparmio e da quello di ciascun partecipante, nonché da ogni altro patrimonio gestito dalla medesima società; delle obbligazioni contratte per conto del

24 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

fondo, la SGR risponde esclusivamente con il patrimonio del fondo medesimo. Su tale patrimonio non sono ammesse azioni dei creditori della società di gestione del risparmio o nell’interesse della stessa, né quelle dei creditori del depositario o del sub depositario o nell’interesse degli stessi. Le azioni dei creditori dei singoli investitori sono ammesse soltanto sulle quote di partecipazione dei medesimi. La società di gestione del risparmio non può in alcun caso utilizzare, nell’interesse proprio o di terzi, i beni di pertinenza dei fondi gestiti”; • la gestione del patrimonio demandata a un intermediario professionale. I commi 1 e 3 recitano: “Il fondo comune di investimento è gestito dalla società di gestione del risparmio che lo ha istituito o dalla società di gestione subentrata nella gestione, in conformità alla legge e al regolamento. La SGR che ha istituito il fondo o la società di gestione che è subentrata nella gestione agiscono in modo indipendente e nell’interesse dei partecipanti al fondo, assumendo verso questi ultimi gli obblighi e le responsabilità del mandatario”. La regolamentazione degli intermediari che gestiscono i fondi è affidata principalmente a una serie di fonti secondarie, tra cui il Regolamento congiunto della Banca d’Italia e della Consob del 29 ottobre 2007 e la delibera Consob del 29 ottobre 2007 n. 16190, aggiornata con le modifiche apportate dalla delibera n. 18210 del 9 maggio 2012, le quali definiscono le attività di competenza della SGR, i limiti di intervento, nonché gli obblighi verso il mercato e le Autorità di Controllo. Gli obblighi contrattuali assunti dal gestore nei confronti dei partecipanti sono definiti da un regolamento,

le premesse costitutive dei fondi immobiliari

predisposto dalla SGR e approvato dalla Banca d’Italia, che definisce gli aspetti principali della gestione e del funzionamento del fondo, nonché i rapporti tra i partecipanti al fondo stesso, la SGR e la banca depositaria. Successivamente al recepimento della direttiva 2011/61/EU (AIFMD) e ulteriori interventi di modifica, il 26 giugno 2014 è stato elaborato un documento di consultazione che introduce ulteriori aggiornamenti. Ciò premesso, i fondi comuni di investimento sono articolati secondo due specifiche categorie: i fondi ‘aperti’ e i fondi comuni di investimento ‘chiusi’. Il D.M. n. 228/1999, così come modificato dal D.M. 14 ottobre 2005, n. 256, e i Provvedimenti della Banca d’Italia individuano le nozioni stesse di fondo aperto e di fondo chiuso. L’art. 1, comma 1 lettera k-bis) del TUF definisce OICR aperto: l’OICR i cui partecipanti hanno il diritto di chiedere il rimborso delle quote o delle azioni a valere sul patrimonio dello stesso, secondo le modalità e con la frequenza previste dal regolamento, dallo statuto e dalla documentazione d’offerta dell’OICR. La caratteristica fondamentale riguarda principalmente il diritto che l’investitore ha di disinvestire le quote in qualsiasi momento, oltre alla tipologia degli investimenti che il fondo può eseguire. Detta azione incide direttamente sulle politiche di investimento del fondo. Infatti, la circostanza in base alla quale, nel fondo aperto, gli investitori potrebbero richiedere in qualsiasi momento il rimborso della quota esporrebbe tale tipo di fondo a un rischio evidente di illiquidità, e ciò richiederebbe che il patrimonio venga investito in titoli finanziari o in beni liquidabili o quantomeno negoziabili.

26 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

Va specificato che all’interno della categoria dei fondi aperti si possono osservare due sottocategorie, distinguibili a seconda della possibilità o meno di essere commercializzati in altri stati membri dell’Unione Europea, ovvero: • i fondi armonizzati, che possono essere commercializzati nel territorio dell’Unione Europea in regime di mutuo riconoscimento. Questi possono contemplare beni previsti dalle direttive comunitarie, escluse eventuali quote di fondi chiusi, di fondi speculativi e di immobili; inoltre, non possono investire più del 10% del patrimonio del fondo in strumenti finanziari non quotati e non possono assumere partecipazioni superiori al 10% in società quotate e superiori al 20% in società non quotate. Ancora, non è ammesso l’utilizzo del patrimonio del fondo per l’acquisto di metalli o pietre preziose o di certificati relativi, per concedere prestiti o garanzie, per effettuare operazioni allo scoperto e per investire in azioni emesse dalla SGR che gestisce il fondo; • i fondi non armonizzati che non sono commercializzabili in regime di mutuo riconoscimento. Questi possono investire anche in fondi chiusi, oltre a offrire la possibilità di investire almeno fino al 20% in fondi speculativi anche esteri. L’art. 1 comma 1 lettera k-ter) del TUF definisce OICR chiuso: l’OICR diverso da quello aperto. L’art. 4 del Regolamento Ministeriale dispone che il patrimonio dei fondi comuni di investimento possa essere investito, nel rispetto dei criteri, dei divieti e delle norme prudenziali di contenimento e di frazionamento del rischio stabilite dalla Banca d’Italia, in una delle seguenti categorie di beni:

le premesse costitutive dei fondi immobiliari

• strumenti finanziari quotati in un mercato regolamentare;   • strumenti finanziari non quotati in un mercato regolamentare;   • depositi bancari di denaro;   • beni immobili, diritti reali immobiliari e partecipazioni in società immobiliari;   • crediti e titoli rappresentativi di crediti;   • altri beni per i quali esiste un mercato e che abbiano un valore determinabile con  certezza contemplando con una periodicità almeno semestrale.   L’art. 12 del medesimo Regolamento Ministeriale chiarisce che devono essere istituiti in forma chiusa i fondi comuni il cui patrimonio è investito, nel rispetto dei limiti e dei criteri stabiliti dalla Banca d’Italia, in:   • strumenti finanziari non quotati in un mercato regolamentare, diversi dalle quote di OICR aperti, se l’investimento in questi ultimi titoli supera il 10% del patrimonio del fondo;   • beni immobili, diritti reali immobiliari e partecipazioni in società immobiliari;   • crediti e titoli rappresentativi di crediti;   • altri beni per i quali esiste un mercato e che abbiano un valore determinabile con  certezza e con periodicità almeno semestrale.   Al contrario dei fondi aperti, i fondi chiusi effettuano la sottoscrizione delle quote in una o più tornate e prevedono il rimborso delle stesse soltanto a determinate scadenze. La differenza, in realtà, riflette ancora le diverse caratteristiche delle due tipologie di fondi sotto il profilo della politica di investimento. I fondi chiusi generalmente

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effettuano investimenti orientati al medio e lungo periodo e prevalentemente in immobili o strumenti finanziari non quotati. La Legge prevede una durata massima di 30 anni, oltre un periodo di tre anni concesso dalla Banca di Italia per la liquidazione degli investimenti. Tra questi fondi sono di interesse particolare per il presente studio i fondi immobiliari. I fondi comuni di investimento immobiliare vengono disciplinati, per la prima volta, dalla L. 25 gennaio 1994, n. 86; tale disciplina, nel corso degli anni, è stata oggetto di numerosi interventi da parte del legislatore. A oggi di tale legge resta vigente solo l’articolo 14-bis, che regola una delle tipologie di fondi immobiliari attualmente presenti sul mercato: i cosiddetti fondi ‘ad apporto pubblico’. Tali fondi sono caratterizzati dal fatto che le quote degli stessi possano essere sottoscritte, entro un anno dalla loro costituzione, con apporto di beni immobili o di diritti reali immobiliari, qualora l’apporto sia costituito per oltre il 51% da beni e diritti apportati esclusivamente dallo Stato, da enti previdenziali pubblici, da regioni, da enti locali e loro consorzi, nonché da società interamente possedute anche in forma indiretta dagli stessi soggetti. La generale definizione dei fondi immobiliari è stata introdotta nel TUF con il D. L. 25 settembre 2001, n. 351, convertito, successivamente, nella L. n. 410/2001, rifacendosi al concetto di esclusività o di prevalenza dell’investimento del patrimonio del fondo in beni immobili, diritti reali immobiliari e partecipazioni in società immobiliari. Nel corso del 2014 sono occorsi diversi interventi normativi di rilievo nel settore del risparmio gestito. Più in dettaglio, si osserva il decreto legislativo 4 marzo 2014,

le premesse costitutive dei fondi immobiliari

n. 44 di attuazione della direttiva 2011/61/UE, sui gestori di fondi di investimento alternativi, che modifica le direttive 2003/41/CE e 2009/65/CE e i regolamenti (CE) n. 1060/2009 e (UE) n. 1095/2010, pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale n.70 del 25 marzo 2014. Fino al 2012 il TUF poneva un limite alla disciplina di creazione dei fondi immobiliari, stabilendo una percentuale minima di possesso di immobili o di diritti reali immobiliari o di partecipazioni in società immobiliari. Secondo l’art.1 comma 1 lettera k del TUF attualmente in vigore si definisce: “Organismo di investimento collettivo del risparmio” (OICR): l’organismo istituito per la prestazione del servizio di gestione collettiva del risparmio, il cui patrimonio è raccolto tra una pluralità di investitori mediante l’emissione e l’offerta di quote o azioni, gestito in monte nell’interesse degli investitori e in autonomia dai medesimi nonché investito in strumenti finanziari, crediti, inclusi quelli erogati a valere sul patrimonio dell’OICR, partecipazioni o altri beni mobili o immobili, in base a una politica di investimento predeterminata.

A seguito di tale intervento, la disciplina relativa alla definizione della struttura dei fondi comuni di investimento contenuta nel previgente art. 37 del Testo Unico, che ha ricevuto attuazione con il D.M. n. 228/1999, è stata oggetto di modifiche ed è stata trasposta nel nuovo art. 39 del Testo Unico. Al riguardo, il Ministero dell’Economia e delle finanze ha avviato una consultazione pubblica sullo schema di regolamento attuativo dell’art. 39 del Testo Unico concernente la determinazione dei criteri generali a cui devono uniformarsi gli organismi di investimento collettivo del risparmio italiani, al cui esito viene definito il quadro all’interno della quale si inscriveranno

30 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

i regolamenti di competenza della Banca d’Italia e della Consob. In sintesi, il documento di consultazione statuisce la regola che: il regolamento dei fondi immobiliari, istituiti ai sensi del D.M., viene a indicare le  caratteristiche e la destinazione dei beni immobili; inoltre, se il fondo ha facoltà di investimento anche in partecipazioni di società aventi ad oggetto l’attività edile. Indica inoltre: • se sia ammessa la sottoscrizione delle quote, sia in fase costitutiva che successivamente alla costituzione del fondo, mediante il conferimento di beni immobili, diritti reali immobiliari e partecipazioni in società immobiliari; • se il fondo intende effettuare operazioni con i soci della società di gestione o con soggetti appartenenti allo stesso gruppo, ovvero con le società annoverate nella SGR;  • il livello massimo di indebitamento che il fondo può assumere in rapporto al valore complessivo netto;   • la possibilità per la SGR di stipulare accordi di esclusiva per lo svolgimento dell’attività di ‘property’ e ‘facility management’ con soggetti che conferiscano o vendano beni al fondo; • le modalità con le quali gli investitori sottoscrivono le quote mediante il conferimento di beni immobili, diritti reali immobiliari e partecipazioni in società immobiliari. I fondi immobiliari chiusi italiani, quotati o non quotati in Borsa, vengono collocati nel mercato con un’offerta, pubblica o privata, rivolta a un numero più o meno ampio di investitori/sottoscrittori. I fondi hanno origine beneficiando di una dotazione iniziale di patrimonio predeterminata, patrimonio che a sua volta è già stato suddiviso in un numero prestabilito di quote. Sostanzialmente, la nascita di un fondo

le premesse costitutive dei fondi immobiliari

immobiliare chiuso avviene in due fasi: la prima, cd. fase di sottoscrizione, le seconda, invece, cd. fase di selezione. La prima fase prevede l’apertura delle sottoscrizioni, protraibili fino al raggiungimento dell’ammontare di patrimonio predeterminato. Una volta raggiunto il numero stabilito di quote, le sottoscrizioni vengono chiuse. Nell’Art. 7 del D.M. 228/1999 si recita che in un qualsiasi tipo di fondo di investimento in cui è previsto un ammontare minimo di sottoscrizione del fondo il valore iniziale di ciascuna quota o azione non può essere a esso inferiore. Le quote non possono essere anche successivamente frazionate, ove non siano ammesse alla negoziazione su un mercato regolamentato.

L’art. 12, comma 3, a sua volta recita: il patrimonio del fondo non può essere investito in beni direttamente o indirettamente ceduti o conferiti da un socio, amministratore, direttore generale o sindaco della SGR, o da una società del gruppo, né tali beni possono essere direttamente o indirettamente ceduti ai medesimi soggetti. Il patrimonio del fondo non può essere altresì investito in strumenti finanziari rappresentativi di operazioni di cartolarizzazione aventi ad oggetto crediti ceduti da soci della società di gestione, o da soggetti appartenenti al loro gruppo, in misura superiore al 3 per cento del valore del fondo.

Il divieto non è applicato (in relazione ai soli fondi immobiliari), come si può osservare (art. 12-bis, comma 4) nei confronti dei soci della società di gestione dei fondi immobiliari o delle società facenti parte del gruppo rilevante cui essa appartiene

purché rispettino le cautele successivamente elencate nello stesso comma riguardanti tutti i limiti che determinano e delimitano un possibile conflitto di interesse.

32 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

Sempre nel D.M. 228/1999 all’art. 12-bis, comma 3, viene specificato che la sottoscrizione delle quote del fondo immobiliare o delle quote di un comparto del fondo stesso può essere effettuata, ove il regolamento del fondo lo preveda, sia in fase costitutiva che in fase successiva alla costituzione del fondo, mediante conferimento dei beni di cui all’articolo 4, comma 2, lettera d).

Gli investitori interessati potranno così partecipare al fondo chiuso sottoscrivendo le quote; di conseguenza il patrimonio verrà raccolto attraverso una o più emissioni e in base alla modalità statuita dal regolamento del fondo (che ne delinea anche il termine della raccolta). Volendo approfondire il medesimo D.M. 228/1999, all’art.14, comma 3, si osserva che decorso tale termine, se il fondo è stato sottoscritto in misura non inferiore all’ammontare minimo indicato nel regolamento, la SGR può ridimensionare il fondo, conformemente a quanto stabilito nel regolarmente del fondo stesso, dandone comunicazione alla Banca d’Italia.

Dalla lettura del comma 4 si evince che nel caso in cui un fondo sia sottoscritto in misura superiore all’offerta, la SGR può aumentare il patrimonio, conformemente a quanto stabilito nel regolamento del fondo stesso, dandone comunicazione alla Banca d’Italia.

Una volta costituito il patrimonio, si accede alla seconda fase, nella quale vengono selezionati gli immobili su cui investire. Tale selezione avviene in base alla politica di gestione scelta dal fondo. L’occasione può privilegiare fondi che favoriscono immobili commerciali, come centri commerciali o gallerie, oppure fondi diversi, che

le premesse costitutive dei fondi immobiliari

privilegiano immobili residenziali e/o ad uso uffici; in altri ancora si possono selezionare aree edificabili in fase di costruzione, oppure edifici da ristrutturare, purché tali attività non vengano direttamente svolte, potendo solamente essere oggetto di appalto. Gli investitori partecipanti possono successivamente remunerare il capitale investito, aumentato del capital gain, o, nel caso, ridotto dal market discount, generato dalla differenza tra il valore patrimoniale della quota e il prezzo di mercato quotato in un determinato momento. L’investimento in un fondo immobiliare — strumento di medio e lungo periodo — dovrebbe essere condotto dalla fase di emissione fino alla fase di scadenza. Va rimarcato che alcuni di questi fondi essendo quotati in borsa possono godere di una negoziazione antecedente la scadenza. Ciononostante vanno assunti come operazioni dalla scarsa liquidità e pertanto il reperire un acquirente in un tempo ragionevole può risultare difficoltoso e comportare il rischio di vendere la propria quota a un valore inferiore al valore iniziale. La costituzione del fondo immobiliare può differire nel caso il fondo stesso sia ‘ordinario’, ‘ad apporto’ o ‘a raccolta’. Ciò che principalmente li qualifica è la modalità di sottoscrizione delle quote e il conferimento dei beni immobili. In sostanza, la prima tipologia è rivolta ai piccoli risparmiatori; la seconda è stata ideata per promuovere la dismissione e la valorizzazione di grandi patrimoni immobiliari; per la terza si prevede invece la raccolta di un determinato ammontare di denaro da parte dei sottoscrittori e solo successivamente si formalizza l’investimento. La formazione di un fondo ad apporto avviene in modo contrario rispetto a quella di un fondo ordinario. Questa si

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realizza in due fasi: una prima fase, che vede un soggetto conferire al fondo determinati asset (beni immobili, diritti reali immobiliari o partecipazioni in società immobiliari) in cambio di conferimento di quote. A questa segue una seconda fase, dove le quote che erano state dapprima attribuite all’apportante in cambio del conferimento vengono successivamente riallocate sul mercato da parte della società di gestione del fondo. I fondi immobiliari ad apporto sono di tipo pubblico, privato e misto. I fondi immobiliari ad apporto pubblico — spesso incentivati dalla legislazione italiana, attraverso un’agevolazione fiscale — erano quasi esclusivamente indirizzati a soggetti pubblici, ossia riservati allo Stato, a enti pubblici, enti locali, società pubbliche e consorzi pubblici con lo scopo di dismettere grandi patrimoni pubblici. Questi fondi ad apporto pubblico, vengono disciplinati con la Legge n. 86 del 25 gennaio 1994, all’Art. 14-bis e sono qualificati tali solamente se istituiti con beni immobili o diritti reali immobiliari pubblici per un valore superiore al 51% del valore complessivo del patrimonio del fondo. Possono altresì partecipare a detti fondi anche i soggetti privati, diventando così fondi ad apporto misto, purché il valore dell’apporto privato non superi il 49% del valore del fondo di riferimento. Va inoltre chiarito che l’apporto di beni immobili sul totale valore del fondo non può superare il 95% del valore stesso, in quanto al momento in cui vengono conferiti i beni si apporta denaro in misura del 5%. In caso di conferimento ex art. 12 bis, comma 4, lettera a) del D.M. 24/05/1999 n. 228, modificato dal D.M. 14/10/2005 n. 256, ai fondi immobiliari ad apporto pubblico è consentito: l’apporto in conflitto di interesse fino

le premesse costitutive dei fondi immobiliari

al 100% del valore complessivo del fondo, fermo restando i limiti di operazioni di conflitto di interesse per esperti, amministratori e sindaci della società di gestione del fondo. La norma infine prevede l’obbligo di collocamento delle quote dei soggetti pubblici apportanti di almeno il 60% presso investitori diversi dai conferenti ed entro e non oltre 18 mesi dalla data dell’ultimo conferimento, pena la liquidazione del fondo e la retrocessione degli immobili. Infine, si chiarisce che con il D.L. n. 351/2001, convertito in Legge 23 novembre 2001, n. 410, viene data la possibilità di istituire fondi ad apporto anche ai soggetti privati. Lo scopo è quello di smobilizzare patrimoni immobiliari di grandi investitori, soggetti al diritto privato. I soggetti coinvolti e il profilo degli interlocutori chiave La gestione, il controllo e la governance rappresentano, schematicamente, le principali attività coinvolte da un fondo immobiliare. Queste attività vengono svolte da soggetti sia interni che esterni. Tra i soggetti interni, si riconoscono: • la Società di Gestione del Risparmio (SGR); • l’Assemblea dei Sottoscrittori; • l’Advisory Committee (Comitato Consultivo); mentre tra i soggetti esterni: • Consob, Banca d’Italia; • Banca Depositaria; • esperti indipendenti e ad altri advisor esterni. L’attività di gestione di un fondo immobiliare, o comunque di un qualsiasi fondo comune di investimento, si articola sotto un profilo gerarchico coinvolgendo più soggetti, ovviamente a ciascuno di essi è richiesta una competenza

36 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

specifica. La Società di Gestione del Risparmio, soggetto precipuo nella gestione del fondo, deve inizialmente occuparsi anche degli aspetti istitutivi e promozionali del fondo stesso. Solitamente la SGR può decidere se affidarsi o meno ad altri soggetti, quali gli advisors esterni, idonei nella consulenza dei vari settori. Questi ultimi, non espressamente disciplinati dalla legge, possono occuparsi di: • asset management (gestione strategica ed economica degli immobili); • investment (ricerca e l’analisi degli investimenti); • project management (progettazione e sviluppo di nuovi immobili); • due  diligence (analisi dei conti); • property management (supervisione e coordinamento degli obblighi spettanti alla proprietà); • facility management (gestione fisica dell’immobile). Solitamente l’asset management e l’investment sono tenuti all’interno delle SGR, poiché costituiscono la forza e la strategia del fondo d’investimento. Anche la gestione collettiva del risparmio è riservata alle SGR, rappresentando il buon funzionamento del fondo. Gli investitori delegano ad esse la gestione del patrimonio, investendole della piena responsabilità. La disciplina regolatrice della SGR è principalmente espressa nel TUF. L’Art. 21 statuisce che, nel prestare servizi di investimento, i soggetti abilitati devono (v. comma 1, lett, a) comportarsi con diligenza, correttezza e trasparenza, per servire al meglio l’interesse dei clienti e per l’integrità dei mercati.

le premesse costitutive dei fondi immobiliari

La SGR deve pertanto esprimere un comportamento etico, corretto e operare esclusivamente nell’interesse dei risparmiatori e, infine, operare in piena trasparenza (v. comma 1 lett. b), acquisire, le informazioni necessarie dai clienti e operare in modo che essi siano sempre adeguatamente informati

e inoltre (v. comma 1 lett. c), utilizzare comunicazioni pubblicitarie e promozionali corrette, chiare e non fuorvianti

e, ancora, (v. comma 1 lett. d), disporre di risorse e procedure, anche di controllo interno, idonee ad assicurare l’efficiente svolgimento dei servizi e delle attività.

Lo stesso articolo (v. comma 1-bis, lett. a) osserva che la disciplina interviene anticipatamente sul conflitto di interesse al fine di evitarlo, ponendo in primo piano l’esclusivo interesse degli investitori. Le SGR o gli altri intermediari finanziari a cui l’articolo fa riferimento adottano ogni misura ragionevole per identificare i conflitti di interesse che potrebbero insorgere con il cliente o fra clienti, e li gestiscono, anche adottando idonee misure organizzative, in modo da evitare che incidano gravemente sugli interessi dei clienti

(v. art. 21, b), informando chiaramente i clienti, prima di agire per loro conto, della natura generale e/o delle fonti dei conflitti di interesse […]

e (v. art. 21, c) svolgendo una gestione indipendente, sana e prudente e [adottando] misure idonee a salvaguardare i diritti dei clienti sui beni affidati.

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Istituite con il TUF, le SGR devono assumere le veste giuridica di Società per Azioni e sottoporsi ad altri vincoli attraverso i quali la Banca d’Italia, sentita la Consob, autorizza l’esercizio del servizio di gestione collettiva del risparmio, del servizio di gestione di portafogli e del servizio di consulenza in materia di investimenti da parte delle società di  gestione del risparmio

così come è definito nell’Art. 34, comma 1 e successivi del TUF. Lo stesso stabilisce, pertanto, che: • la sede legale e la direzione generale abbiano sede nel territorio della Repubblica Italiana;   • il capitale sociale versato non sia inferiore a quello stabilito dalla Banca d’Italia (provvedimento della Banca d’Italia del 14 aprile 2005 con il quale si indica il rispetto del patrimonio di vigilanza, ai volumi realizzati e alla tipologia degli strumenti finanziari gestiti, e attualmente pari a un milione di euro);   • tutti coloro che esercitano attività come l’amministrazione, la direzione e il controllo abbiano i requisiti professionali necessari;  • tutti i titolari delle partecipazioni abbiano i requisiti di onorabilità, consentendo così la correttezza nelle relazioni, la situazione finanziaria dei partecipanti e anche eventuali relazioni, di qualsiasi natura, con altri soggetti che possano influire sulla gestione sana e prudente dell’intermediario (come stabilito dal provvedimento della Banca d’Italia del 14 aprile 2005, TITOLO II, cap. I, sezione V); • sia presentato, insieme all’atto costitutivo della società e

le premesse costitutive dei fondi immobiliari

allo statuto, anche un programma relativo all’attività iniziale e una relazione scritta sulla struttura organizzativa;  • la denominazione della società contenga sempre le parole ‘società di gestione del risparmio’. Qualora non fossero rispettate tali condizioni, l’autorizzazione alla gestione del fondo, consentita dalla Banca d’Italia, sentita la Consob, verrebbe negata. Si ricorda che tutte le SGR sono iscritte in un apposito albo tenuto dalla Banca d’Italia ed è la stessa Banca d’Italia che comunica alla Consob l’iscrizione all’albo delle SGR. L’Art. 33 del TUF elenca le funzioni di cui si occupano le SGR, “prestare il servizio di gestione di portafogli” (v. art. 33 comma 2, lett. a), “istituire e gestire fondi pensione” (v. art. 33 comma lett. b), “svolgere le attività connesse o strumentali” (v. art. 33 comma lett. c), “prestare i servizi accessori di cui all’articolo 1, comma 6,lettera a), limitatamente alle quote di OICR gestiti” (v. art. 33 comma lett. d), “prestare il servizio di consulenza in materia di investimenti” (v. art. 33 comma lett e), “commercializzare quote o azioni di OICR gestiti da terzi, in conformità alle regole di condotta stabilite dalla Consob, sentita la Banca d’Italia” (v. art. 33 comma lett. f) e infine “gestire il servizio di ricezione e trasmissione di ordini, qualora autorizzate a prestare il servizio di gestione di FIA” (v. art. 33 comma lett. g). In sintesi, le attività di cui si occupano le SGR sono: • la gestione collettiva del risparmio, intesa come l’investimento su mercati finanziari di un certo ammontare di denaro raccolto attraverso i fondi comuni di investimento, le SICAV e le SICAF;   • la gestione di fondi pensione;   • la gestione patrimoniale.

40 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

Poiché le SGR possono prestare, unitamente al servizio di gestione collettiva del risparmio, anche il servizio di gestione di portafogli e il servizio di consulenza, l’art. 34 del TUF disciplina anche il rilascio delle autorizzazioni a prestare tali ultimi servizi. È pertanto sempre la Banca d’Italia ad autorizzare la prestazione di tali servizi da parte delle SGR nell’ambito di una procedura analoga a quella prevista per l’autorizzazione del servizio di gestione collettiva. Nel quadro delle attività connesse alla creazione e alla gestione di fondi comuni, tra le attività comunque riservate alle SGR è possibile distinguere un’attività di promozione da quella di gestione. La cd. SGR ‘di promozione’, oltre alla promozione si dedica all’istituzione e all’organizzazione di fondi comuni e all’amministrazione dei rapporti con i partecipanti. Le SGR ‘di promozione’ sono di fatto separate dalle SGR ‘di gestione’, che hanno come unico fine la gestione di OICR di propria o di altrui istituzione. L’affidamento in gestione deve essere conferito sulla base di un’apposita convenzione stipulata tra le SGR interessate. Il tema della separazione tra le due tipologie di SGR non va confuso con il tema delle deleghe gestionali, previste dall’art. 33, comma 4 del TUF. La delega gestionale consente al gestore del fondo di affidare specifiche scelte di investimento a intermediari abilitati a prestare servizi di gestione di patrimoni nel quadro di criteri di allocazione del risparmio definiti di volta in volta dal gestore. Secondo le norme emanate dalla Consob e dalla Banca d’Italia, la responsabilità dell’operato del delegato rimane in capo al delegante. La SGR delegante (che ha istituito e promosso il fondo) può decidere di affidarne la gestione

le premesse costitutive dei fondi immobiliari

ad altre SGR. L’organo responsabile dell’attività gestionale è il consiglio di amministrazione; di conseguenza, tutte le responsabilità relative alle scelte di investimento riguardanti i beni del fondo immobiliare restano in capo al consiglio di amministrazione. La SGR che gestisce fondi immobiliari chiusi non riservati è tenuta ad acquistare in proprio una quota pari almeno al 2% del patrimonio di ciascun fondo; nel caso in cui il valore complessivo netto di ciascun fondo superi l’ammontare di 150 milioni di euro, la suddetta percentuale è ridotta, per la parte eccedente tale ammontare, all’1%; nel caso in cui l’attività di gestione e di promozione del fondo siano svolte da SGR distinte, ciascuna società deve acquisire in proprio la metà di tali quote. In presenza di fondi immobiliari ad apporto pubblico, l’individuazione della SGR deve avvenire per il tramite di una procedura a evidenza pubblica. In particolare, la normativa sui fondi ad apporto pubblico prevede che la SGR non possa essere, neanche indirettamente, controllata da alcuno dei soggetti che procedono all’apporto, con l’unica eccezione del Ministero dell’Economia e delle Finanze. Alla SGR spetta inoltre l’onere di predisporre importanti documenti, tra cui: • il regolamento del fondo: tale documento definisce gli aspetti principali del funzionamento e della gestione del fondo. Il regolamento è un documento standard, predisposto unilateralmente dalla società di gestione, sul cui contenuto l’investitore non ha alcuna possibilità di intervento. La struttura e il contenuto del regolamento sono oggetto di controlli amministrativi che differenziano sostanzialmente la disciplina della gestione collettiva da quella individuale. Il regolamento del

42 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

fondo comune è sottoposto all’approvazione della Banca d’Italia, come peraltro le eventuali successive modificazioni del regolamento stesso. L’art. 39, comma 2, del TUF indica il contenuto minimo obbligatorio del regolamento del fondo. La partecipazione al fondo comune si perfeziona mediante adesione dell’investitore al regolamento predisposto dalla società di gestione e approvato dall’Autorità di vigilanza; • il programma di attività della SGR: qui si illustra l’attività d’impresa, le sue  linee di sviluppo, gli obiettivi perseguiti, le strategie che la società intende seguire per  la loro realizzazione, nonché ogni altro elemento che consenta di valutarne l’iniziativa;   • la relazione sulla struttura organizzativa della SGR: essa indica i volumi di affari programmati per i successivi tre esercizi, i risultati economici attesi,  l’andamento del cash flow, i costi operativi e l’andamento del patrimonio di vigilanza.   La Banca d’Italia approva il regolamento del fondo e autorizza, sentita la Consob, la costituzione delle SGR. Il controllo della Banca d’Italia sulle SGR avviene mediante la vigilanza regolamentare, informativa e ispettiva. In particolare, la Banca d’Italia è competente per quanto riguarda il contenimento del rischio, la stabilità patrimoniale e la sana e prudente gestione con il potere di richiedere alla SGR del fondo immobiliare la comunicazione di dati e notizie, nonché la trasmissione di atti e documenti. Inoltre, può effettuare ispezioni presso la SGR con facoltà di richiedere l’esibizione dei documenti. Nell’espletamento delle sue attività di vigilanza, la Banca d’Italia emana degli atti, nello specifico i Provvedimenti, con cui organizza

le premesse costitutive dei fondi immobiliari

la propria attività e definisce gli obblighi a carico della SGR.  La Consob ricopre gli stessi poteri di vigilanza della Banca d’Italia, ma, a differenza di quest’ultima, è competente in tema di trasparenza e di correttezza comportamentale da parte delle SGR. La Consob, nell’espletamento delle sue attività, emana dei Regolamenti, ossia atti per mezzo dei quali disciplina l’insieme dei comportamenti che la SGR deve assumere nei confronti del mercato e delle autorità stesse.   Ai sensi dell’art. 47 del TUF, il gestore conferisce l’incarico di depositario a un unico soggetto, ovvero alle banche autorizzate in Italia, alle succursali italiane di banche comunitarie, alle Sim (Società di intermediazione mobiliare) e alle succursali italiane di banche di investimento, cui sono affidati i beni dell’OICR. Il depositario adempie agli obblighi di custodia degli strumenti finanziari a esso affidati. Si tratta di una soluzione che conferma e rafforza il principio della separazione patrimoniale, in virtù del quale il patrimonio del fondo risulta  essere autonomo, in quanto così definito a livello normativo, oltrechè sottratto alla detenzione da parte del gestore per essere affidato a un terzo depositario. Le funzioni della banca depositaria non si limitano, però, alla custodia del patrimonio del fondo; ai sensi dell’art. 48 del TUF, la banca depositaria svolge ulteriori compiti, in particolare quello di controllare l’operato della società di gestione e la sua conformità alle statuizioni di legge e di regolamento. Gli esperti indipendenti sono nominati del Consiglio di Amministrazione della società di gestione con il compito di valutare gli immobili che sono oggetto del fondo di investimento. Sono definiti e regolati nel D.M. 228/1999

44 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

all’Art. 17, al comma1, ed è lo stesso decreto che rimanda al TUF (v. articolo 6, comma 1, lettera c, numero 5 del Testo Unico) secondo cui possono essere persone fisiche o giuridiche scelte dalla SGR. Di fatto nel TUF si descrive. Per la valutazione di beni non negoziati in mercati regolamentari, la Banca d’Italia può prevedere il ricorso a esperti indipendenti e richiederne l’intervento anche in sede di acquisto e vendita dei beni da parte del gestore.

I requisiti che gli esperti indipendenti devono soddisfare per essere nominati tali sono contenuti nei commi 4, 5 e 6 del medesimo Art. 17, ovvero devono essere iscritti ininterrottamente da almeno cinque anni in un albo professionale la cui appartenenza comporta l’idoneità ad effettuare valutazioni tecniche od economiche dei beni in cui è investito il fondo. Devono essere altresì in possesso di quei requisiti di onorabilità previsti per gli esponenti aziendali delle SGR, ai sensi dell’articolo 13 del Testo Unico.

Secondo il comma 5, invece, nell’ipotesi in cui gli esperti indipendenti siano persone giuridiche, esse non possono fare parte del gruppo della SGR, come definito ai sensi dell’articolo 11, comma 1, lett. a) del Testo Unico,

mentre al comma 6 si elencano i requisiti richiesti per gli esperti indipendenti come persone giuridiche: a) nell’oggetto sociale deve essere espressamente prevista la valutazione dei beni oggetto dell’investimento del fondo; b) una struttura organizzativa adeguata all’incarico che intendono assumere.

Le valutazioni che gli esperti indipendenti sono tenuti a effettuare secondo il comma 3 dello stesso articolo

le premesse costitutive dei fondi immobiliari

devono risultare da apposita relazione sottoscritta da tutti gli esperti indipendenti incaricati. Nell’ipotesi in cui gli esperti indipendenti siano persone giuridiche, la relazione deve essere sottoscritta da almeno uno degli amministratori comunque in possesso dei requisiti indicati al comma 4,

al fine di avere almeno una persona fisica responsabile. Infine, secondo il comma 7, un esperto indipendente deve astenersi alla valutazione nel caso in cui vi sia conflitto di interesse in relazione ai beni da valutare. Nella relazione gli esperti indicano la destinazione urbanistica, l’uso, la consistenza e la redditività degli immobili, facenti parte del patrimonio del fondo o di proprietà delle società immobiliari controllate dal fondo. Ovviamente il giudizio dovrà essere congruo al valore del bene che il fondo intende vendere o acquistare. Ogni sei mesi tutti gli immobili sono stimati al valore di mercato, come così previsto dal Provvedimento della Banca d’Italia del 14 aprile 2005. L’incarico di esperto indipendente non può superare i tre anni e può essere rinnovato una sola volta. Il compenso che spetta a tali soggetti è descritto al DM 228/1999 all’Art. 18, c. 1: il costo complessivo dei compensi dovuti per le attività di valutazione di cui all’articolo 17 è a carico del fondo e deve essere commisurato all’impegno e alla professionalità richiesta per lo svolgimento dell’incarico, avendo presente la natura, l’entità e l’ubicazione territoriale dei beni oggetto di valutazione e dell’eventuale esistenza di un mercato attivo.

Tenuto conto delle caratteristiche dell’incarico, i compensi possono derogare ai limiti stabiliti dalle tariffe professionali degli esperti indipendenti;

sempre al comma 2 si osserva che,

46 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

fermo restando quanto disposto dal comma 1, per le valutazioni iniziali dei beni immobili apportati ai fondi previsti dall’articolo 14 bis della legge 25 gennaio 1004, n. 86, il costo dei compensi non può superare lo 0,6 per mille del minor valore tra quello attribuito dal conferente e quello risultante dalla valutazione.

Per quanto concerne gli advisors esterni, questi sono soggetti che non trovano una specifica regolamentazione, né nella normativa primaria del mercato finanziario, né nelle relative disposizioni regolamentari di attuazione. I principali ruoli svolti dai diversi advisors esterni vengono di seguito evidenziati: • advisors esterni: generalmente forniscono servizi di consulenza in materia di assets allocation strategica del fondo, di studi di fattibilità e di operazioni di ristrutturazione;   • property manager: si occupa dell’amministrazione del portafoglio immobiliare di proprietà del fondo; • facility manager: si rivolge alla gestione fisica degli immobili del fondo e, quindi, alle attività di manutenzione, vigilanza, pianificazione e gestione degli spazi; • project manager: è impegnato nella progettazione e nello sviluppo delle diverse fasi dei progetti immobiliari;  • agency manager: generalmente fornisce un servizio di consulenza alla SGR nell’attività di investimento/disinvestimento di determinati assets del fondo.  L’intervento di tali soggetti nelle diverse fasi della gestione si caratterizza attraverso funzioni essenzialmente di supporto alle SGR, in quanto l’attività gestionale del fondo è di competenza esclusiva della SGR.

le premesse costitutive dei fondi immobiliari

banca d’italia

consob

società di revisione

investitori Assemblea dei sottoscrittori

sgr fondo immobiliare Asset manager

Advisory Committee Banca depositaria

Agency manager esperti indipendenti

Property manager Project manager Facility manager

Fig. 1 Schema di funzionamento del fondo immobiliare

Elementi di disciplina fiscale La statuizione tributaria di un fondo immobiliare nello specifico prevede: • imposte dirette: il non insorgere per i fondi comuni di investimento immobiliare dei presupposti applicativi delle imposte sui redditi e dell’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP);  • IVA: in via esclusiva diventa soggetto passivo IVA la società di gestione del risparmio che ha istituito il fondo, con l’eventuale beneficio di disposizioni volte al recupero dell’IVA addebitata al fondo; • apporti di immobili e diritti immobiliari: in luogo del regime ordinario di tassazione, è concessa la possibilità

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di optare per l’applicazione di un’imposta sostituiva delle imposte sui redditi e dell’IRAP con aliquota del 20%; • particolare disciplina per gli apporti: quando gli apporti sono costituiti da una pluralità di immobili locati al momento esecutivo, questi vengono esclusi dal campo di applicazione dell’IVA, mentre si gravano delle imposte di registro, ipotecarie e catastali in misura fissa; • imposta di registro: si osserva la non obbligatorietà della richiesta di registrazione degli atti connessi alle operazioni di istituzione dei fondi immobiliari, di emissione e di rimborso dei certificati di partecipazione; • imposta ipotecaria e catastale: si applica la decurtazione di metà delle aliquote dovute per le volture catastali e per le trascrizioni relative alle cessioni di beni immobili (strumentali) contemplabili nell’ambito di applicazione dell’IVA, qualora gli stessi siano parte integrante del fondo immobiliare. Negli ultimi anni, per combattere fenomeni elusivi, sono state apportate svariate modifiche al regime fiscale dei fondi immobiliari (in particolare v. art. 32 del D.L. 31 maggio 2010, n. 78), particolarmente influenti sul regime di tassazione degli investitori. Le modifiche introdotte sono, nella sostanza, volte ad arginare la costituzione di fondi immobiliari da parte di un numero ristretto di partecipanti. L’unione di questi ultimi consentirebbe il beneficio di un regime fiscale particolare previsto per tali fondi, consentendo, di conseguenza, l’elusione del regime ordinario di tassazione dei redditi fondiari che si applicherebbe nel caso in cui gli immobili fossero direttamente detenuti dai partecipanti. Si è conseguito l’obiettivo prevedendo, da un lato, il

le premesse costitutive dei fondi immobiliari

rafforzamento di quei requisiti civilistici che connotano il fondo immobiliare, dall’altro, prevedendo una diversa imposizione in ragione della natura degli stessi (‘investitori istituzionali’ e ‘investitori non istituzionali’) e dell’entità della partecipazione da loro detenuta. Sul primo punto, si ribadisce che il regime fiscale proprio del fondo afferisce esclusivamente a quei fondi che rispettano i requisiti specifici (v. art. 1, c. 1, lettera k, del testo unico di finanza approvato con il D.L. 24 febbraio 1998, n. 58). Nello specifico, quest’ultima norma definisce l’organismo di investimento collettivo del risparmio (OICR), il cui patrimonio autonomo è raccolto — attraverso una o più emissioni di quote — tra una pluralità di investitori, con la finalità di investire lo stesso sulla base di una predeterminata politica di investimento nell’interesse dei partecipanti e con la piena autonomia dei medesimi. L’assunto — in linea con il quadro normativo comunitario — pone in evidenza, come imprescindibile, la funzione economica del fondo, intendendo per essa la gestione collettiva del risparmio raccolto tra una pluralità di investitori, oltre all’autonomia delle scelte di gestione della SGR. In tal modo, ridefinendo i nuovi elementi costitutivi dei fondi dal punto di vista civilistico, le norme vengono a limitare l’applicazione dell’attuale disciplina fiscale ai soli fondi che gestiscono risparmio diffuso nonché ai fondi finalizzati al realizzo di attività di interesse pubblico. Per quanto concerne il requisito della pluralità dei partecipanti, la norma, considerata la sua finalità antielusiva, è volta a individuare i requisiti minimi che il fondo deve possedere per rappresentare una effettiva gestione del risparmio diffuso. Al riguardo, l’Agenzia delle Entrate con

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la risoluzione n. 137/E del 4 ottobre 2005 si è espressa in merito alla sussistenza del requisito della pluralità di investitori chiarendo che un fondo, per essere tale, necessita di una pluralità di sottoscrittori, a meno che l’unico detentore non rappresenti una pluralità di interessi così da raffigurare una gestione collettiva,

qual è il caso, per esempio, dei fondi pensione o dei fondi comuni di investimento. Un altro requisito civilistico attiene, invece, all’autonomia gestionale della SGR rispetto ai partecipanti. Lo stesso è funzionale alla prevenzione dei conflitti di interessi tra soci della società di gestione del risparmio ed i partecipanti ai fondi da questa società gestiti. Rimandando la disciplina fiscale alla statuizione civilistica dei fondi comuni di investimento, in ottica tributaria, viene rimarcato che qualora un organismo di investimento non possieda i requisiti previsti, allo stesso non si applicherà la disciplina fiscale prevista per gli organismi di investimento collettivo del risparmio immobiliare di cui al citato D. L. n. 351 del 2001. A tali organismi si applicheranno le disposizioni ordinarie in materia di imposta sul reddito delle società (IRES). Al riguardo, si fa presente che, sulla base dell’articolo 73 del testo unico delle imposte sui redditi (approvato dal D.P.R. del 22 dicembre 1986, n. 917), gli organismi di investimento collettivo del risparmio (OICR), persone giuridiche nel territorio dello Stato sono, in via generale, soggetti passivi di IRES essendo stati inclusi tra gli enti non commerciali di cui alla lettera c), comma 1, di quest’ultima disposizione, benché per i redditi da essi

le premesse costitutive dei fondi immobiliari

conseguiti sia previsto uno specifico regime di esenzione. In tema di disposizioni speciali per i fondi immobiliari pubblici, l’articolo 14bis della legge 25 gennaio 1994, reca disposizioni particolari per i fondi istituiti con apporto di beni immobili o diritti reali immobiliari per almeno il 51% da parte dello Stato, ed altri enti pubblici, regioni, enti locali e loro consorzi, nonché società interamente possedute — anche se indirettamente — dai medesimi soggetti. Con riferimento agli apporti effettuati nei confronti di questa peculiare categoria di fondi immobiliari pubblici, è previsto che ai fini delle imposte sui redditi l’operazione di creazione del fondo stesso avvenga in un sostanziale regime di neutralità fiscale a beneficio di tutti quei soggetti pubblici e privati che intervengono nell’apporto di beni. Ovviamente, i beni apportati dai predetti soggetti devono avere un valore prevalente rispetto al complesso dei beni apportati dai privati. In sostanza, gli apporti non danno luogo a redditi imponibili, ovvero a perdite deducibili, indipendentemente dalla natura giuridica dell’apportante e dalla tipologia di attività svolta. Inoltre, le quote ricevute in cambio dell’apporto mantengono lo stesso valore fiscalmente riconosciuto ai beni prima dell’apporto stesso. Tale regime di neutralità non si ritiene applicabile agli enti di previdenza obbligatoria istituiti nelle forme di associazione o fondazione (quali le casse professionali), tenuto conto che secondo la recente giurisprudenza della Corte di Cassazione, detti enti non si considerano enti pubblici. Ai fini delle imposte indirette, relativamente ai fondi

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pubblici, sono previste talune agevolazioni introdotte allo scopo di utilizzare i fondi immobiliari quale strumento per la dismissione degli immobili pubblici e per una loro gestione più efficiente. Occorre però evidenziare che recentemente dette agevolazioni, in particolar modo quelle afferenti le imposte indirette, sono state oggetto di discussione. La discussione scaturisce per l’approvazione di disposizioni volte a sopprimere — per esigenze di gettito — talune esenzioni e agevolazioni tributarie, relative agli atti di trasferimento di immobili. Questo orientamento è circoscritto solo agli atti traslativi di immobili che scontano l’imposta di registro in misura proporzionale, pertanto — a decorrere dal 1° gennaio 2014 — vengono soppresse quelle agevolazioni ed esenzioni previste ai fini delle imposte indirette diverse dall’IVA; ciò in particolare per le cessioni e gli apporti di immobili abitativi esenti ai fini IVA e le cessioni di immobili abitativi nonché strumentali, esclusi dal campo di applicazione della predetta imposta. Questo in quanto trattasi di cessioni effettuate da soggetti non passivi ai fini IVA.

l’edilizia scolastica pubblica: messa in sicurezza e programmazione degli interventi

Gli stanziamenti per la messa in sicurezza degli edifici scolastici nell’ultimo decennio sono stati oggetto di tre quadri di intervento: un primo, scaturito dalle risorse individuate nell’ambito del Programma delle infrastrutture strategiche, e avviato dalla legge cosiddetta legge obiettivo (L. 443/2001); un secondo, derivante dalla programmazione dell’edilizia scolastica prevista dalla L. 23/1996; infine, un terzo, residuale, contenente ulteriori interventi finalizzati all’adeguamento antisismico delle strutture scolastiche, avviato con la finanziaria 2008 (L. 244/2007). Il primo Piano nazionale di edilizia scolastica Con l’emanazione del D.L. 9 febbraio 2012, n. 5 è stato previsto un nuovo Piano nazionale di edilizia scolastica nel quadro di una serie di disposizioni (v. art. 53 del D.L.) finalizzate alla modernizzazione e all’efficientamento energetico del patrimonio immobiliare scolastico. Facendo seguito al crollo della scuola elementare “Francesco Iovine” di San Giuliano di Puglia, avvenuto il 31 ottobre 2002, è stato istituito con la legge finanziaria 2003 (v. art. 80, comma 21, della L. 289/2002), nell’ambito del

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Programma delle Infrastrutture Strategiche (PIS), un Piano straordinario di messa in sicurezza degli edifici scolastici. Questo viene articolato in due stralci (approvati con le delibere CIPE 102/2004 e 143/2006) per complessivi 489,083 milioni di euro (come attestati dalla delibera ricognitiva del CIPE n. 10/2009) riferiti a 1.594 interventi. Sullo stato di attuazione del Piano, il Governo ha risposto all’interpellanza urgente n. 2-00635, nella seduta dell’Assemblea della Camera dell’11 marzo 2010, nonché all’interrogazione n. 5-02369, nella seduta del 9 marzo 2010 della VII Commissione Cultura. Successivamente, con la delibera n. 76/2011 il CIPE ha approvato la Relazione semestrale al 31 dicembre 2010 sullo stato di avanzamento del 1° e del 2° programma stralcio. In relazione al 1° Programma stralcio, la relazione ha evidenziato che risulterebbero non avviati interventi per un valore di 18,5 milioni di euro (11% del totale) a causa di ritardi relativi all’autorizzazione e alla sottoscrizione dei relativi contratti di mutuo; con riferimento al 2° Programma stralcio si sono riscontrati ritardi analoghi con interventi non avviati per un ammontare di 91,2 milioni di euro (pari al 30% del totale). Con la successiva delibera CIPE n. 66 del 30 aprile 2012 si assume che sono stati attivati dagli enti locali beneficiari 1.320 interventi (pari all’83% dei 1.593 interventi programmati) per un importo di 386 milioni di euro pari al 79% del valore dell’intero Piano. Risultano, diversamente, completati 329 interventi (21%) per un importo complessivo di 85,3 milioni di euro (17 % del totale). Gli importi complessivi assegnati al Mezzogiorno sono quantificabili in circa il 67 % del totale delle risorse.

l’edilizia scolastica pubblica

È stato inoltre previsto un terzo programma stralcio, da alimentare con le risorse stanziate dall’art. 7-bis del D.L. 137/2008 e quantificate dalla delibera CIPE 114/2008 in due contributi annuali di 10,5 milioni di euro a valere sui contributi quindicennali autorizzati dall’art. 21 del decreto-legge n. 185/2008. Va ricordato che il comma 1 dell’art. 7-bis del D.L. 137/2008 ha previsto l’assegnazione al Piano straordinario per la messa in sicurezza degli edifici scolastici di un importo non inferiore al 5% delle risorse stanziate per il PIS, all’interno del quale il piano stesso è contemplato. Il punto 2.1 della delibera CIPE 114/2008 ha accantonato, a valere sullo stanziamento di cui all’art. 21 del D.L. 185/2008, una quota di 3 milioni di euro erogabile in 15 anni finalizzata alla prosecuzione dell’attuazione del piano straordinario per la messa in sicurezza degli edifici scolastici a valere sul contributo di 60 milioni di euro decorrente dal 2009. Una quota di 7,5 milioni di euro sempre erogabile per 15 anni, a valere sul contributo di 150 milioni di euro decorrente dal 2010. La stessa delibera ha previsto che la definitiva assegnazione delle quote di cui al punto 2.1 avverrà sulla base del 3° programma stralcio.

Nelle more dell’adozione del 3° programma stralcio, la legge finanziaria 2010 (art. 2, comma 239, L. 191/2009) ha introdotto alcune norme procedurali finalizzate a garantire condizioni di massima celerità nella realizzazione degli interventi necessari per la messa in sicurezza e l’adeguamento antisismico delle scuole. Lo stesso comma ha previsto — dopo l’approvazione di apposito atto di

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indirizzo delle Commissioni parlamentari — l’individuazione (entro il 30 giugno 2010) di interventi di immediata realizzabilità fino all’importo complessivo di 300 milioni di euro, con la relativa ripartizione degli importi tra gli enti territoriali interessati, nell’ambito delle misure e con le modalità previste ai sensi dell’articolo 7-bis del decreto-legge 1° settembre 2008, n. 137.

Nonostante la risoluzione sia stata approvata il 25 novembre 2010 dalle Commissioni Bilancio e Cultura della Camera (risoluzione n. 8-00099) e successivamente riapprovata in data 2 agosto 2011 (risoluzione n. 8-00143), l’approvazione del 3° stralcio non è intervenuta. La riapprovazione della risoluzione n. 8-00099 è stata decisa dalle medesime Commissioni sulla base delle risultanze dell’audizione svolta dal Sottosegretario per le infrastrutture presso le Commissioni riunite V e VII, in data 21 luglio 2011, che ha evidenziato la necessità, per i soggetti richiedenti i finanziamenti, di produrre idonea certificazione della sussistenza dei requisiti previsti dalla legge finanziaria 2010. Al fine di giungere all’approvazione del medesimo 3° stralcio, l’art. 30, comma 5-bis, del D.L. 201/2011 (convertito dalla L. 214/2011, pubblicata sulla G.U. del 27 dicembre 2011) ha imposto al Governo, al fine di garantire la realizzazione di interventi necessari per la messa in sicurezza e l’adeguamento antisismico delle scuole, di dare attuazione entro il 12 gennaio 2012 (vale a dire, ai sensi della norma, “entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione” del decreto-legge) al sopracitato D.L. 201/2011. In attuazione delle norme citate, con il D.M. Infrastrut-

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ture e trasporti 3 ottobre 2012, pubblicato nella G.U. del 9 gennaio 2013, si è provveduto all’approvazione del programma di edilizia scolastica in attuazione della citata risoluzione n. 8-00143. Ai sensi dell’art. 1 di tale D.M., il programma riguarda 989 edifici scolastici per un costo stimato complessivo di 111,8 milioni di euro. Il 2° piano straordinario di messa in sicurezza degli edifici scolastici o Piano straordinario stralcio L’art. 18 del D.L. 185/2008, convertito con modificazioni dalla legge 2/2009, ha previsto al comma 1, lettera b, che il CIPE provveda all’assegnazione, per la messa in sicurezza delle scuole, di una quota delle risorse nazionali del FAS (Fondo aree sottoutilizzate) al Fondo infrastrutture di cui all’art. 6-quinquies del D.L. 112/2008. La delibera CIPE 3/2009 ha quindi assegnato al Fondo Infrastrutture un miliardo di euro da destinare al Piano straordinario di messa in sicurezza degli edifici scolastici. La successiva delibera 32/2010 del 13 maggio 2010 (rettificata dalla delibera 67/2010) ha assegnato la prima quota del miliardo di euro (pari a 358,42 milioni di euro) per il Piano straordinario stralcio, da erogare secondo modalità temporali compatibili con i vincoli di finanza pubblica correlati all’utilizzo delle risorse del FAS.

La successiva delibera CIPE n. 66 del 30 aprile 2012, ha preso atto che gli enti locali hanno sottoscritto 1.630 convenzioni con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per un valore di circa 347 milioni di euro (97% del totale assegnato) e i pagamenti effettuati sono stati pari a 59,5 milioni di euro (16,6%). La stessa delibera ha evidenziato

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che l’attuazione del piano è stata ritardata dalla mancata messa a disposizione di parte delle relative risorse, a seguito della legge di stabilità 2012, risorse poi rinvenute con la delibera CIPE n. 6/2012. Per approfondimenti sul citato Piano, si veda la scheda n. 186 del 7° rapporto per la VIII Commissione Ambiente — L’attuazione della legge obiettivo (19 dicembre 2012). Le disposizioni del D.L. 201/2011 Con il D.L. 201/2011 sono state introdotte due disposizioni relative alla sicurezza degli edifici scolastici. La prima, contenuta nell’art. 25, comma 1-bis, prevede che le somme non impegnate (alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto, vale a dire il 28 dicembre 2011) per la realizzazione degli interventi necessari per la messa in sicurezza e l’adeguamento antisismico delle scuole (di cui all’art. 2, comma 239, della legge finanziaria 2010, in misura pari all’importo di 2,5 milioni di euro, come indicato nella risoluzione approvata dalle competenti Commissioni della Camera il 2 agosto 2011) sono destinate al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, di cui all’ art. 44 del D.P.R. 398/2003. La seconda disposizione introdotta dal D.L. 201/2011 è quella disposta dall’art. 30, comma 5-bis, che, al fine di garantire la realizzazione di interventi necessari per la messa in sicurezza e l’adeguamento antisismico delle scuole, ha imposto al Governo di provvedere, entro il 12 gennaio 2012, a: • l’attuazione della risoluzione n. 8-00143; • l’adozione degli atti necessari all’erogazione delle risorse del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC)

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destinate alle medesime finalità ai sensi dell’art. 33, comma 3, della legge 183/2011 (legge di stabilità 2012) e nell’ambito della procedura ivi prevista. Il comma 5-bis prevede inoltre che il Governo debba riferire alle Camere in merito all’attuazione delle disposizioni da esso disposte. In merito all’art. 33, commi 2-3, della legge 183/2011, si ricorda che lo stesso ha previsto che le risorse del FSC (istituito dall’art. 4 del D.lgs. n. 88/2011 in luogo del Fondo per le aree sottoutilizzate — FAS — di cui all’art. 61 della legge 289/2002) vengano assegnate dal CIPE con indicazione delle relative quote annuali e che a tale fondo venga assegnata una dotazione finanziaria di 2.800 milioni per l’anno 2015, relativamente al periodo di programmazione 2014-2020 da destinare prioritariamente alla prosecuzione di interventi indifferibili infrastrutturali, nonché per la messa in sicurezza di edifici scolastici, per l’edilizia sanitaria, per il dissesto idrogeologico e per interventi a favore delle imprese sulla base di titoli giuridici perfezionati alla data del 30 settembre 2011, già previsti nell’ambito dei programmi nazionali per il periodo 2007-2013. I predetti interventi sono individuati con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze di concerto con il Ministro delegato per la politica di coesione economica, sociale e territoriale, su proposta del Ministro interessato al singolo intervento.

La programmazione dell’edilizia scolastica La legge 23/1996 (art. 4, comma 2) ha previsto che la programmazione dell’edilizia scolastica si realizzi mediante piani generali triennali e piani annuali di attuazione predisposti e approvati dalle regioni. Tali piani, sentiti gli uffici scolastici regionali, sono adottati sulla base delle

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proposte formulate dagli enti territoriali competenti, sentiti gli uffici scolastici provinciali. A tale scopo, detti uffici sono chiamati ad adottare le procedure consultive dei consigli scolastici distrettuali e provinciali. La procedura per l’emanazione dei suddetti piani (disciplinata ai successivi commi 3-9) prevede l’emanazione di un decreto del Ministro della Pubblica Istruzione (sentita la conferenza stato-regioni che fissa gli indirizzi per assicurare il coordinamento degli interventi ai fini della programmazione scolastica nazionale) che stabilisca i criteri per la ripartizione dei fondi fra le regioni, e indichi le somme disponibili nel primo triennio, suddividendole per annualità. Successivamente alla pubblicazione del decreto, le regioni approvano e trasmettono al MIUR i piani generali triennali contenenti i progetti preliminari, la valutazione dei costi e l’indicazione degli enti territoriali competenti che, in assenza di osservazione del Ministero, vengono pubblicati nei rispettivi bollettini ufficiali. In seguito, gli enti territoriali competenti approvano i progetti esecutivi degli interventi previsti nel primo anno del triennio e provvedono a richiedere la concessione dei mutui alla Cassa Depositi e Prestiti, che è chiamata, dopo il ricevimento della deliberazione di assunzione del mutuo e la comunicazione dell’avvenuta concessione, a darne avviso alle regioni. Specifici termini sono previsti anche per i piani generali triennali che sono formulati dalle regioni successivamente al primo: nella ripartizione dei fondi disponibili, infatti, si tiene conto, oltre ai criteri di riparto, anche dello stato di attuazione dei piani precedenti. Se gli enti territoriali non provvedessero agli adempimenti di loro competenza, in via sostitutiva le regioni o le province

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autonome provvederebbero automaticamente; in caso di inadempienza di regioni e province autonome, provvede in via sostitutiva il commissario di Governo. Come previsto dall’articolo 7 della medesima legge 23, inoltre, per la programmazione delle opere di edilizia scolastica le regioni e gli enti locali interessati possono avvalersi dei dati dell’anagrafe nazionale dell’edilizia scolastica. Sul tema è intervenuto l’art. 11, comma 4-bis/4-octies, del D.L. 179/2012, che ha indicato nuove modalità di predisposizione e approvazione di appositi piani triennali di interventi di edilizia scolastica, nonché dei relativi finanziamenti, senza, tuttavia, chiarire il raccordo con il disposto della L. 23/1996 (alle quali, come si vedrà, fa riferimento l’art. 53 del D.L. 5/2012, che ha previsto l’approvazione di un nuovo Piano nazionale di edilizia scolastica). In particolare, i commi indicati hanno previsto che con decreto del Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (MIUR), d’intesa con la Conferenza unificata, sono definiti le priorità strategiche, le modalità e i termini per l’approvazione dei predetti piani, che saranno articolati per ciascuna annualità al fine di consentire il regolare svolgimento del servizio scolastico in ambienti adeguati e sicuri. Per l’inserimento in detti piani, gli enti locali proprietari degli immobili adibiti all’uso scolastico presentano un’apposita richiesta alle rispettive regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano. Tali enti, sulla base delle richieste pervenute da parte degli enti locali, trasmettono al MIUR il piano di interventi nei termini indicati dal decreto ministeriale, pena la decadenza dai finanziamenti assegnabili nell’arco del triennio.

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Il MIUR deve verificare i piani trasmessi dalle regioni e dalle province autonome e, in assenza di osservazioni da formulare, comunica l’avvenuta approvazione alle regioni affinché tali finanziamenti siano pubblicati, nei successivi trenta giorni, sui rispettivi bollettini ufficiali regionali. Nell’assegnazione delle risorse si tiene conto della capacità di spesa degli enti locali nell’utilizzo delle risorse assegnate nell’annualità precedente, ‘premiando’ le regioni ‘virtuose’ con l’attribuzione di una quota non superiore al 20%, aggiuntiva rispetto all’entità di risorse spettanti in sede di riparto. Per le predette finalità è stata prevista l’istituzione, a decorrere dal 2013, di un Fondo unico per l’edilizia scolastica nello stato di previsione del MIUR, nel quale confluiscono tutte le risorse iscritte nel bilancio dello Stato destinate agli interventi di edilizia scolastica. Quanto alle misure di finanziamento, si ricorda che la legge finanziaria 2007 (art. 1, comma 625, della legge 296/2006) ha autorizzato la spesa di 250 milioni di euro per il triennio 2007-2009 (50 milioni di euro per l’anno 2007 e 100 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009) per i piani di edilizia scolastica di cui all’art. 4 della legge 23/1996. Con il D.M. 16 luglio 2007 sono stati ripartiti i finanziamenti autorizzati dalla predetta legge finanziaria 2007 a favore delle regioni, per l’attivazione dei piani di edilizia scolastica, afferenti il triennio 2007-2009. Il predetto D.M. 16 luglio 2007 ha peraltro indicato, come si legge nella premessa, anche gli indirizzi volti ad assicurare il coordinamento degli interventi regionali. In base alla norma, il 50% delle predette risorse è destinato al completamento delle attività di messa in sicurezza e di

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adeguamento degli edifici scolastici da parte dei competenti enti locali; per questi specifici interventi le regioni e gli enti locali interessati, nell’ambito dei piani sopra citati, concorrono al finanziamento, ciascuno nella misura di un terzo. Si segnala, poi, che il 28 gennaio 2009 è stata sottoscritta un’intesa in sede di Conferenza unificata sugli indirizzi per prevenire e fronteggiare eventuali situazioni di rischio connesse alla vulnerabilità di elementi anche non strutturali negli edifici scolastici.

Essa prevede la costituzione, presso ciascuna regione e provincia autonoma, di appositi gruppi di lavoro, composti da rappresentanti degli Uffici Scolastici Regionali, dei Provveditorati Interregionali alle Opere Pubbliche, dell’ANCI, dell’UPI e dell’UNCEM, con il compito di creare apposite squadre tecniche incaricate di effettuare sopralluoghi negli edifici scolastici del rispettivo territorio e di compilare apposite schede, il cui contenuto è destinato a confluire successivamente nell’Anagrafe nazionale dell’edilizia scolastica. L’intera iniziativa dovrà essere completata entro sei mesi dalla pubblicazione dell’intesa e a tal fine sono stati previsti 10 giorni per la costituzione dei gruppi di lavoro e 15 per la formazione delle squadre. È stato altresì previsto che eventuali ritardi, superiori ai 40 giorni, comporteranno l’intervento sostitutivo del Prefetto. Per il triennio 2010-2012 non sono state stanziate risorse nazionali per i piani triennali ex art. 4 della L. 23/1996, e la formulazione degli indirizzi per la programmazione in materia di edilizia scolastica è stata condotta a livello regionale. In proposito, la delibera CIPE n. 66/2012 sottolinea che, a partire dal 2009, la predetta legge non è stata più rifinanziata con risorse nazionali.

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Ulteriori interventi per l’adeguamento antisismico La legge finanziaria 2008 (art. 2, comma 276, L. 244/2007) ha previsto un finanziamento di 20 milioni di euro attraverso l’incremento del Fondo per gli interventi straordinari della Presidenza del Consiglio (istituito dall’art. 32-bis del decreto-legge 269/2003, per la realizzazione di interventi infrastrutturali con priorità per quelli volti alla riduzione del rischio sismico). Detto Fondo è stato incrementato — ai sensi del citato comma 276 — di 20 milioni di euro a decorrere dal 2008, al fine di conseguire l’adeguamento strutturale e antisismico degli edifici del sistema scolastico, nonché la costruzione di nuovi immobili sostitutivi degli edifici esistenti, laddove indispensabili a sostituire quelli a rischio sismico. Con successive ordinanze di protezione civile sono state determinate le modalità di attivazione del citato Fondo e i criteri per l’assegnazione delle risorse. L’ Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri (O.P.C.M.) n. 3728/2008 ha ripartito tra le regioni e le province autonome la somma di 20 milioni di euro relativa all’anno 2008, prevedendo che gli interventi da realizzare e le risorse da destinare a ciascun intervento siano individuati, conformemente a quanto previsto nei piani predisposti dalle regioni, con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri (D.P.C.M. 12 gennaio 2010). La ripartizione per gli anni 2009, 2010 e 2011 è stata successivamente effettuata con le ordinanze n. 3864/2010, 3879/2010 e 3927/2011. Si segnala, inoltre, che con il D.P.C.M. 2 marzo 2011 sono state assegnate alle regioni le risorse del Fondo a valere sulle risorse già assegnate con O.P.C.M. 3864/2010, riprogrammando, per ogni regione,

l’edilizia scolastica pubblica

il piano degli interventi a valere sulle assegnazioni 2009 e sulle riassegnazioni non utilizzate 2008. Con il successivo D.P.C.M. 28 ottobre 2011 sono state ripartite tra le regioni, le risorse a valere sulle assegnazioni 2011 (Allegato 4 O.P.C.M. 3927/2011) e sui residui derivati dalle somme non trasferite nelle annualità 2008, 2009 e 2010. Dalla possibilità di beneficiare dello stanziamento sono stati esclusi gli interventi già finanziati nell’ambito del piano straordinario di cui all’art. 80, comma 21, della L. 289/2002. Ulteriori interventi di adeguamento antisismico degli edifici del sistema scolastico sono stati previsti dall’art. 2, comma 1-bis, del D.L. 137/2008 (convertito dalla L. 169/2008), che ha disposto il versamento al bilancio dello Stato di somme iscritte nel conto dei residui del bilancio medesimo per l’anno 2008 (a seguito di quanto disposto dall’art. 1, commi 28-29, della L. 311/2004) e non utilizzate alla data di entrata in vigore della relativa legge di conversione, da destinarsi al finanziamento di interventi per l’edilizia scolastica e per la messa in sicurezza degli istituti scolastici, ovvero di impianti e strutture sportive dei medesimi. Si ricorda che i citati commi 28-29 hanno disposto il finanziamento di una serie di interventi rivolti a tutelare l’ambiente e i beni culturali e in generale a promuovere lo sviluppo economico e sociale del territorio per il triennio 2005-2007. Lo stesso comma 1-bis ha demandato la ripartizione delle risorse, con l’individuazione degli interventi e degli enti destinatari, ad apposito decreto interministeriale da emanarsi in coerenza con specifico atto di indirizzo delle

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Commissioni parlamentari competenti per materia e per profili finanziari. In attuazione di tale disposizione, in data 23 dicembre 2008, le Commissioni V e VI della Camera riunite hanno approvato la risoluzione n. 8-00025 di indirizzo al Governo, cui quest’ultimo ha dato seguito con il D.M. 29 aprile 2009 (pubblicato nella G.U. n. 102 del 5 maggio 2009), il quale ha provveduto a ripartire tra gli enti indicati in allegato al decreto stesso la somma di 12,5 milioni di euro. ll (nuovo) Piano nazionale di edilizia scolastica Al fine di garantire su tutto il territorio nazionale l’ammodernamento e la razionalizzazione del patrimonio immobiliare scolastico, anche in modo da conseguire una riduzione strutturale delle spese correnti di funzionamento, l’art. 53 del D.L. 5/2012 ha previsto l’approvazione da parte del CIPE di un Piano nazionale di edilizia scolastica. Si ricorda in proposito che, in precedenza, la sentenza n. 552 del 20 gennaio 2011 del Tar del Lazio, confermata dal Consiglio di Stato (sentenza n. 3512 del 9 giugno 2011), aveva accolto parzialmente un ricorso presentato dal Codacons, ordinando al MIUR e al MEF l’emanazione del piano generale di edilizia scolastica previsto dal’art. 3 del DPR 81/2009. La sentenza ha evidenziato, avendo il decreto innalzato il limite massimo di alunni per aula, le conseguenti implicazioni in termini di maggiore affollamento delle aule e la possibile inidoneità delle stesse a contenere gli alunni in condizioni di sicurezza, salubrità e vivibilità. In particolare, con l’art. 3, c. 2, il decreto avrebbe inteso imporre al MIUR di attendere, d’intesa con il MEF, non soltanto l’individuazione delle istituzioni scolastiche

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da sottrarre temporaneamente (per il solo anno scolastico 2009-2010) all’immediata operatività dei nuovi limiti massimi di alunni per aula, quanto piuttosto l’elaborazione di un vero e proprio atto generale, a natura programmatica. Il comma 1 del citato articolo disciplina il procedimento di approvazione del piano stabilendo, tra l’altro, che essa avvenga su proposta del Ministro dell’istruzione e del Ministro delle infrastrutture (di concerto con i Ministri dell’economia e dell’ambiente, previa intesa in sede di Conferenza unificata) e intervenga entro 90 giorni dall’entrata in vigore del decreto. A tutt’oggi tale Piano non è tuttavia ancora stato emanato. La norma stabilisce altresì che l’approvazione avvenga sulla base delle indicazioni fornite dalle regioni, dalle province e dai comuni, tenendo conto di quanto stabilito dagli articoli 3 e 4 della L. 23/1996. Il comma 2 specifica in dettaglio gli interventi da realizzare attraverso il Piano che dovranno essere sia di ammodernamento e recupero del patrimonio scolastico esistente, anche ai fini della messa in sicurezza degli edifici, sia di costruzione e completamento di nuovi edifici scolastici. Lo stesso comma elenca i criteri generali che dovranno guidare l’attuazione del Piano; si prevede infatti che gli interventi citati dovranno essere realizzati in un’ottica di razionalizzazione e contenimento delle spese correnti di funzionamento, nonché di efficientamento energetico e di riduzione delle emissioni inquinanti e favorendo il coinvolgimento di capitali pubblici e privati. Tra gli interventi strumentali alla realizzazione del Piano, il comma 2, come richiamato dal comma 4 dell’art. 11 del D.L. 179/2012, ricorda quali utilizzabili:

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• le iniziative di rigenerazione integrata del patrimonio immobiliare scolastico, avviate dal MIUR, regioni e competenti enti locali, anche attraverso la realizzazione di nuovi complessi scolastici, nonché le iniziative finalizzate alla costituzione di società, consorzi o fondi immobiliari; • il ricorso ai contratti di servizio energia di cui al D.P.R. 412/1993 da stipulare senza oneri a carico dell’ente locale, in conformità alle previsioni di cui al D.Lgs. 115/2008, anche nelle forme dei contratti di partenariato pubblico-privato (PPP), al fine di favorire il contenimento dei consumi energetici del patrimonio scolastico e, ove possibile, la contestuale messa a norma del patrimonio stesso, contenendo però la spesa pubblica; • la costituzione di uno o più fondi immobiliari destinati alla valorizzazione e alla razionalizzazione del patrimonio immobiliare scolastico, ovvero alla promozione di strumenti finanziari immobiliari innovativi, articolati anche in un sistema integrato nazionale e locale, per l’acquisizione e la realizzazione di immobili per l’edilizia scolastica; • la messa a disposizione di beni immobili di proprietà pubblica a uso scolastico, suscettibili di valorizzazione e dismissione in favore di soggetti pubblici o privati, mediante permuta, anche parziale, con immobili già esistenti o da edificare e da destinare a nuove scuole; • le modalità di compartecipazione facoltativa degli enti locali; • la promozione di contratti di partenariato pubblico-privato.

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Per le finalità indicate dal comma 2, viene previsto l’utilizzo delle risorse di cui all’art. 33, comma 8, della L. 183/2011, nonché delle risorse a valere sui fondi di cui all’art. 33, comma 3, della medesima legge, già destinate con delibera CIPE n. 6/2012 alla costruzione di nuove scuole. La legge 12 novembre 2011, n. 183 (legge di stabilità 2012), all’art. 33, comma 8, ha previsto di istituire per l’anno 2012 un apposito fondo di 750 milioni di euro, tra l’altro destinato - nella misura di 100 milioni di euro — al MIUR, per la messa in sicurezza degli edifci scolastici. La ripartizione del citato fondo è operata dal Ministro dell’economia e delle finanze. Il comma 3 del medesimo articolo 33 assegna al Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC) una dotazione finanziaria di 2.800 milioni per l’anno 2015 per il periodo di programmazione 2014-2020 da destinare per contenere il dissesto idrogeologico e a interventi a favore delle imprese. La relazione tecnica al disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 5/2012 (A.S. 3533) evidenziava che le risorse sono state destinate (con delibera CIPE 20 gennaio 2012, n. 6) alla costruzione di nuove scuole; considerato che l’art. 5, comma 1-bis, del D.L. n. 74 del 2012 ha destinato il 60% delle predette risorse alla ripresa delle attività scolastiche nelle aree dell’Emilia interessate dal sisma del 20 maggio 2012, le risorse disponibili ammonterebbero complessivamente a 80 milioni di euro, di cui i 40 milioni relativi al FSC soggiacciono al vincolo di destinazione territoriale dell’85% nelle regioni del Mezzogiorno. Da segnalare altresì le disposizioni dettate dal comma 3 che prevede la stipula di appositi accordi di programma per concentrare gli interventi sulle esigenze dei singoli contesti

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territoriali e promuovere e valorizzare la partecipazione di soggetti pubblici e privati per sviluppare utili sinergie. Ancora più rilevante il disposto del comma 5 che individua i seguenti interventi urgenti da attuare nelle more della definizione e approvazione del Piano al fine di assicurare il tempestivo avvio di interventi prioritari e immediatamente realizzabili di edilizia scolastica, coerenti con gli obiettivi di cui ai commi 1 e 2. Si distinguono pertanto: • l’approvazione, da parte del CIPE (su proposta del Ministro dell’istruzione e del Ministro delle infrastrutture, sentita la Conferenza unificata), di un Piano di messa in sicurezza degli edifici scolastici esistenti e di costruzione di nuovi edifici scolastici, anche favorendo interventi diretti al risparmio energetico e all’eliminazione delle locazioni a carattere oneroso, nell’ambito delle risorse assegnate al Ministero dell’istruzione dall’art. 33, comma 8, della L. 183/2011; • applicazione anche per il triennio 2012-2014 delle disposizioni di cui all’art. 1, comma 626, della L. 296/2006 (finanziaria 2007), con estensione dell’ambito di applicazione alle scuole primarie e dell’infanzia, subordinatamente al rispetto dei saldi strutturali di finanza pubblica. Si ricorda che il citato comma 626, nella logica degli interventi per il miglioramento delle misure di prevenzione, di cui al D.Lgs. 38/2000 (Disposizioni in materia di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali), ha previsto la definizione, in via sperimentale per il triennio 2007-2009, da parte dell’INAIL, d’intesa col Ministro del lavoro e il Ministro dell’istruzione e con gli enti locali competenti, di indirizzi programmatici per

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la promozione e il finanziamento di progetti degli istituti di istruzione secondaria di primo grado e superiore, per l’abbattimento delle barriere architettoniche o l’adeguamento delle strutture alle vigenti disposizioni in tema di sicurezza e igiene del lavoro. Lo stesso comma ha demandato all’INAIL: a) la determinazione dell’entità delle risorse da destinare annualmente alle finalità di cui al comma stesso; b) la definizione dei criteri e delle modalità per l’approvazione dei singoli progetti; c) l’approvazione dei finanziamenti dei singoli progetti. In attuazione di tale disposizione, la delibera del Consiglio di Indirizzo e di Vigilanza dell’INAIL n. 8 del 3 aprile 2007 ha determinato in 100 milioni di euro per il triennio 2007/2009 l’entità delle risorse da destinare alle finalità di cui al citato comma 626. Ulteriori disposizioni riguardano la semplificazione delle procedure e l’emanazione di norme tecniche-quadro volte a garantire indirizzi progettuali di riferimento adeguati e omogenei sul territorio nazionale; nonché ulteriori norme relative a misure di gestione, conduzione e manutenzione degli edifici adibiti a istituzioni scolastiche, università ed enti di ricerca, e finalizzate all’efficientamento energetico sulla base di apposite linee guida ministeriali. Il ruolo del Miur nell’operazione Negli ultimi anni è emersa l’esigenza di intervenire sul patrimonio immobiliare scolastico connotato da uno stato critico e richiedente un deciso processo di riqualificazione. Questa situazione è frutto di decenni di mancato coordinamento di politiche strutturali, di tagli agli investimenti e alle spese di funzionamento oltre alla frammentazione delle competenze in materia di edilizia scolastica.

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Il problema principale risiede nel modello di gestione, che ha sempre previsto il trasferimento di risorse dal centro alla periferia — quasi esclusivamente a fondo perduto — beneficiando gli enti territoriali che sono proprietari di oltre il 94% delle scuole. Il divario tra risorse le disponibili e i fabbisogni, soprattutto in questi anni di crisi, rende ormai impraticabile questo percorso: l’approccio al problema va completamente ripensato dissertando di Scuola 2.0. Da alcuni anni sono stati approntati nuovi strumenti di valorizzazione del patrimonio pubblico, ormai la normativa agevola e incentiva stabilmente nuovi percorsi di sviluppo e forme di partnership pubblico-privato, mentre l’edilizia scolastica è diventata una priorità a tutti i livelli di governo superando una più convenzionale manifestazione di intenti. In particolare l’art. 11 del D.Lgs. n. 179/2012 ha introdotto il Piano Nazionale di Edilizia Scolastica come unico strumento per coordinare e razionalizzare l’esecuzione di interventi di ammodernamento e recupero del patrimonio scolastico, prevedendo, tra gli interventi strumentali alla sua realizzazione: • le nuove linee guida per la costruzione degli edifici scolastici orientate alla flessibilità dell’utilizzo della scuola come civic center, multidisciplinare e multiuso non esclusivamente riservato ai soli alunni, all’efficientamento energetico, alla didattica digitale;   • le iniziative di rigenerazione integrata del patrimonio immobiliare scolastico, avviate dal MIUR, regioni ed enti locali competenti, anche attraverso la costruzione di nuovi complessi scolastici, nonché attraverso la realizzazione di iniziative finalizzate alla costituzione di società, consorzi o fondi immobiliari;

l’edilizia scolastica pubblica

• il ricorso ai contratti di servizio energia di cui al d.P.R. n. 412/1993 da stipulare senza oneri a carico dell’ente locale, in conformità alle previsioni di cui al D.Lgs. n. 115/2008, anche nelle forme dei contratti di partenariato pubblico-privato, al fine di favorire il contenimento dei consumi energetici del patrimonio scolastico e, ove possibile, la contestuale messa a norma dello stesso, contenendo però la spesa pubblica; • la costituzione di uno o più fondi immobiliari destinati alla valorizzazione e alla razionalizzazione del patrimonio immobiliare scolastico ovvero alla promozione di strumenti finanziari immobiliari innovativi, articolati anche in un sistema integrato di tipo nazionale e/o locale, finalizzato all’acquisizione e alla realizzazione di immobili per l’edilizia scolastica;   • la messa a disposizione di beni immobili di proprietà pubblica ad uso scolastico suscettibili di valorizzazione e dismissione in favore di soggetti pubblici o privati, mediante permuta, anche parziale, con immobili già esistenti o da edificare e da destinare a nuove scuole.   Nel marzo 2013 il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca Scientifica (MIUR) ha lanciato un bando pilota, con lo stanziamento a fondo perduto di 38 milioni di euro da destinare al supporto di iniziative di rigenerazione del patrimonio scolastico, da realizzarsi attraverso lo strumento del fondo immobiliare su iniziativa dei comuni, con il limite del doppio CAP (fino ad un massimo 5 mln di euro a fondo) cui hanno fatto richiesta centinaia di comuni, ovviamente esaurendo le risorse disponibili. La Direttiva 26 marzo 2013, richiamando il Decreto

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Legge n. 5 del 9 febbraio 2012 art. 53, approva un Piano nazionale di edilizia scolastica che ha ad oggetto la realizzazione di interventi di ammodernamento e recupero del patrimonio scolastico esistente, anche ai fini della messa in sicurezza degli edifici, e di costruzione e completamento di nuovi edifici scolastici da realizzare, in un’ottica di razionalizzazione e contenimento delle spese correnti di funzionamento, nel rispetto dei criteri di efficienza energetica e di riduzione delle emissioni inquinanti, favorendo il coinvolgimento di capitali pubblici e privati anche attraverso i seguenti interventi: a) la ricognizione del patrimonio immobiliare pubblico, costituito da aree ed edifici non più utilizzati, che possano essere destinati alla realizzazione degli interventi previsti dal presente articolo, sulla base di accordi tra il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, l’Agenzia del demanio, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero della difesa in caso di aree ed edifici non più utilizzati a fini militari, le regioni e gli enti locali; b) la costituzione di uno o più fondi immobiliari destinati alla valorizzazione e razionalizzazione del patrimonio immobiliare scolastico ovvero alla promozione di strumenti finanziari immobiliari innovativi, articolati anche in un sistema integrato nazionale e locale, per l’acquisizione e la realizzazione di immobili per l’edilizia scolastica; c) la messa a disposizione di beni immobili di proprietà pubblica a uso scolastico suscettibili di valorizzazione e dismissione in favore di soggetti pubblici o privati, mediante permuta, anche parziale, con immobili già esistenti o da edificare e da destinare a nuove scuole; d) le modalità di compartecipazione facoltativa degli enti locali.

Il Piano nazionale traduce la necessità degli enti locali e delle regioni di garantire edifici scolastici sicuri, sia dal punto di vista sismico sia dal punto di vista di prevenzione incendi, sostenibili ed accoglienti, in un contesto di rigenerazione integrata del patrimonio immobiliare

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scolastico, in linea con l’innovazione della didattica e con la diffusione delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione. Inoltre cerca di migliorare la gestione energetica attraverso l’efficientamento dei consumi e la conseguente riduzione dei costi energetici. La scelta di utilizzare i fondi immobiliari come strumenti finanziari adatti alla pratica attuazione del Piano è dettata dall’impossibilità da parte degli enti locali o delle regioni di utilizzare fondi o finanziamenti per il rispetto del Patto di stabilità interno (Decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, emanato d’intesa con la Conferenza Stato-città e autonomie locali, concernente la riduzione degli obiettivi del Patto di stabilità interno per l’anno 2014 delle province, in attuazione dell’articolo 1, comma 122, della legge 13 dicembre 2010, n. 220). Risulta inoltre di difficile adozione anche lo strumento del project financing. I progetti ottenibili con diversi gradi di partecipazione pubblico-privato possono essere infatti classificati secondo tre distinte tipologie1, ovvero: gli investimenti nelle cosiddette opere ‘calde’, che si ripagano autonomamente; quelli nelle cosiddette opere ‘fredde’, che si rifondono attraverso pagamenti effettuati dalla pubblica amministrazione, e infine quelli nelle opere ‘tiepide’, che richiedono una parte di contribuzione pubblica. Un esempio di opere ‘fredde’ sono quelle realizzate per l’edilizia scolastica, penitenziaria, giudiziaria e sanitaria. In questi casi non si adotta lo strumento del project financing, in quanto il privato realizza e gestisce l’opera fornendo direttamente servizi alla

1 Tamburi G. 2002, Come applicare il project financing alle opere ‘calde’ e alle opere ‘fredde’, in C. Vaccà (a cura di), Il project financing, Egea, Milano.

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pubblica amministrazione in cambio di un corrispettivo stabilito su base commerciale. La remunerazione corrisponderebbe direttamente alla fornitura di un servizio teso a soddisfare l’interesse collettivo. Sulla base di tali motivi il legislatore ha postulato lo strumento del fondo immobiliare cosiddetto ‘chiuso’, quale strumento finanziario innovativo nella Pubblica Amministrazione (d’ora in poi P.A.), con cui facilitare la confluenza di risorse pubbliche e private in modo tale da creare un effetto moltiplicatore delle stesse. Di conseguenza, il singolo progetto non risulterebbe più essere fine a sé stesso ma verrebbe inquadrato in un disegno più ampio di ricostruzione, dismissione e valorizzazione di aree a livello nazionale. Linee guida delle norme tecniche-quadro in ambito scolastico Le linee guida del Miur varate il 13 aprile 2013 (riportate integralmente in allegato, v. Allegato 2) costituiscono una novità nel nostro Paese: semplici, chiare e puntuali nella definizione delle caratteristiche che dovrebbe avere un progetto qualitativamente concepito. Sebbene la concezione della nuova scuola come tessuto ambientale e per l’apprendimento implichi una naturale fluidificazione delle categorie degli spazi affidando le qualità di uso di una scuola a prestazioni immateriali (acustica, climatizzazione, paesaggio cromatico e luminoso) e a componenti di arredo, si indicano comunque i requisiti degli spazi dividendoli in atrio, spogliatoi e servizi igienici, segreteria e ambienti insegnanti, piazza-agorà, cucina e mensa, sezioni, atelier, spazi per l’apprendimento informale, spazi per civic center.

Abbandonando il sistema ‘aule-corridoi’, vengono

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introdotti spazi individuali e informali, atelier e impianti per lo sport. Nelle linee guida si danno precise indicazioni anche riguardo gli aspetti urbanistici, rimarcando che le scuole devono essere ben collegate dal trasporto pubblico e tra loro connesse attraverso piste ciclabili e percorsi pedonali sicuri. ‘Una scuola a misura di bambino’: per esempio i servizi igienici nelle scuole di infanzia andranno concepiti come spazi di gioco e relazione, dove si parla e ci si trastulla con l’acqua. Non dovrà poi mancare ‘la piazza’ per tutte le funzioni pubbliche, le riunioni e le feste, concepita quale luogo di distribuzione e di relazione per eccellenza. Tra le indicazioni si trova anche un’attenzione alla cucina quale luogo idoneo a promuovere la cultura del cibo e favorire un’opportuna educazione alimentare per bambini e genitori. Le nuove linee guida, spiega in una nota il Miur, si discostano dallo stile prescrittivo delle precedenti, risalenti al 1975. La nuova logica, infatti, è di tipo ‘prestazionale’, e rende i criteri di progettazione più agevolmente adattabili alle esigenze didattiche e organizzative di una scuola in continuo mutamento. Vengono dunque riconfigurate la architetture interne, proponendo una concezione dello spazio differente da un modello di organizzazione della didattica rimasto ancorato alla centralità della lezione frontale.

Le nuove linee guida propongono spazi modulari, facilmente configurabili e in grado di rispondere a contesti educativi sempre diversi, ambienti plastici e flessibili, funzionali ai sistemi di insegnamento e apprendimento più avanzati. Se infatti cambiano le metodologie della didattica, superando l’impostazione frontale, anche la realizzazione degli edifici scolastici dovrà rispondere a parametri e criteri architettonici e dell’organizzazione dello spazio del tutto nuovi.

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Per quanto riguarda gli aspetti urbanistici, il documento fornisce indicazioni sulla localizzazione e sulla qualità ambientale dell’area. Le aree scolastiche dovrebbero essere scelte in modo da diventare elementi di connessione per la loro naturale possibilità di diventare civic center e contribuire alla qualità del tessuto urbano circostante. Devono essere individuate in zone salubri, poco rumorose, lontane da strade importanti, in situazioni orografiche favorevoli, possibilmente pianeggianti, per consentire l’organizzazione di attrezzature di gioco e sportive e, se le condizioni sono problematiche, le aree dovranno essere adeguatamente ingrandite. Eventuali deroghe devono essere riservate alle zone ad alta densità urbana o in ambienti collinosi o montani. In particolari condizioni il plesso scolastico può essere costituito da edifici situati in aree tra loro vicine, a condizione che siano a una distanza ragionevole, come un tempo di percorrenza di massimo 4-5 minuti o poste a 250-300 metri e collegate da un percorso sicuro. Il livello di inquinamento acustico dovrà essere valutato, secondo la normativa in vigore, ai sensi dell’art. 8 della legge 26 ottobre 1995, n. 447, anche nelle aree esterne; dovrà tenersi conto della qualità formale dei sistemi di attenuazione sonora eventualmente necessari e della loro capacità di integrarsi positivamente con l’ambiente, utilizzando all’occorrenza barriere acustiche con verde, come giardini verticali, ecc. Le scuole devono essere ben collegate dalla rete dei mezzi pubblici e l’accesso deve essere garantito sia dalla rete viaria sia da piste ciclabili e percorsi pedonali sicuri. Dovranno essere previsti spazi di sosta per i mezzi di

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trasporto scolastico, e la salita e la discesa dei bambini dovrà avvenire in uno spazio sicuro, di adeguate dimensioni, che non richieda attraversamenti o non presenti situazioni di conflitto con i percorsi automobilistici. Dovrà essere prevista una zona di carico e scarico per una sosta di 10-15 minuti per almeno un quarto dei posti auto previsti. Soprattutto in zone con particolari condizioni climatiche, caratterizzate da climi freddi e piovosi, è opportuno prevedere una pensilina di protezione in corrispondenza del percorso principale di ingresso. I posti auto necessari ad uso esclusivo del plesso scolastico sono definiti in funzione della superficie lorda dell’edificio, attribuendo 1 mq di superficie di parcheggio ogni 5 mq di superficie lorda edificata, il numero di posti auto si otterrà dividendo la superficie destinata al parcheggio per 25 mq, valore che comprende oltre allo spazio di sosta quello di manovra. Si dovranno prevedere posti auto riservati ai disabili in ragione di 1 ogni 40 posti auto. La definizione del numero dei posti auto deve essere corretta con opportuni parametri in funzione delle caratteristiche specifiche dei luoghi e della loro morfologia (tenendo conto se l’area è localizzata all’interno della città storica, in periferia, in zone rurali, in zone montane, ecc.) e deve essere in sintonia con quanto previsto sia dalle norme urbanistiche locali, che non dalle leggi regionali. Nel caso di integrazione nel plesso scolastico di strutture e servizi per la collettività, le aree di parcheggio dovranno essere dimensionate per la loro quota a parte e sommate a quelle di dotazione del plesso scolastico.

80 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

Per le attività sportive extrascolastiche dovranno essere previsti adeguati spazi fruibili da mezzi di trasporto pubblico, con adeguati spazi per la sosta degli automezzi per il pubblico. Nell’area del plesso scolastico devono essere previsti spazi coperti opportunamente attrezzati per il deposito di biciclette e ciclomotori per gli studenti e per il personale docente e non docente, per questi ultimi occorrerà predisporre un accesso indipendente che consenta l’uso dell’area in orario extrascolastico. Il dimensionamento sarà in funzione della morfologia dei luoghi, del numero e dell’età degli allievi. Per quanto concerne gli impianti tecnologici delle scuole, le linee guida puntano sulla flessibilità impiantistica. Un comfort ambientale è strategico in una scuola che prevede gli ambienti a pareti apribili, che consente che la densità di frequentazione possa variare in modo sensibile, e dove la destinazione d’uso dei luoghi sia flessibile. La flessibilità impiantistica risponde a due esigenze: una spaziale, innescata dal cambio di conformazione degli ambienti e dall’uso diversificato dei luoghi della scuola. Si devono pertanto poter accendere le luci, riscaldare, raffrescare, attivare la sicurezza e illuminare discrezionalmente o una parte dell’edificio, oppure il singolo vano, dalle dimensioni variabili a seconda dell’apertura o chiusura consentita dalle pareti scorrevoli. La seconda esigenza di flessibilità si lega alla presenza, alla frequentazione e alla tipologia degli utenti. Gli impianti devono essere quindi impostati a matrice, con la possibilità di gestirli in blocco o separatamente, e regolarli di conseguenza.

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Senza entrare nel merito delle prestazioni energetiche e dei valori di riferimento, altrimenti regolati da specifiche normative, nel documento sono elencati brevemente gli impianti funzionalmente correlati al tipo di attività svolte all’interno degli ambienti. Più approfonditamente, sono assumibili due tipologie di manutenzione degli impianti: da un lato, una gestione telematica, ovvero una telegestione, comprensiva del controllo dei problemi e delle riparazioni a distanza; dall’altro, una gestione manuale degli impianti, che comporta l’accessibilità delle reti impiantistiche, attraverso la creazione di vani di distribuzione ispezionabili e accessibili. Quanto sopra espresso senza ovviamente sacrificare gli aspetti estetico-qualitativi, comunque indispensabili. La domotica e i sistemi di contabilizzazione dei consumi consentono di monitorare il comportamento energetico dell’edificio, il funzionamento impiantistico e il controllo delle spese ripartite secondo l’utilizzo. Ancora le linee guida sottolineano la scelta dei materiali, in particolare quelli di finitura, per migliorare l’aspetto qualitativo dell’edificio. Nella scuola dell’infanzia i bambini più piccoli attivano processi cognitivi caratterizzati da una forte sinestesia. Per questo motivo il loro approccio alla conoscenza utilizza tutti e cinque i sensi: sono dunque da considerare un laboratorio sensoriale che merita un ambiente ricco, variegato e interessante. Il paesaggio materico, cromatico, luminoso si deve quindi caratterizzare per una marcata complessità e varietà, capace di supportare il bambino nel suo percorso di crescita. La dimensione sensoriale nella conoscenza perde importanza man mano che i bambini

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crescono, pur rimanendo un importante sistema di esperienza, cognitiva e ambientale. Allo scopo si ritiene quindi importante il mantenimento di un buon livello di qualità sensoriale nel progetto, allontanandosi da quel cosiddetto paesaggio anemico che caratterizza le scuole italiane. In particolare, si può asserire che la qualità dei materiali impiegati nella costruzione generano un cosiddetto ‘secondo livello di qualità’ nell’edificio, sia in base a come vengono miscelati, utilizzati e valorizzati, sia in base alle singole prestazioni ambientali, comunque certificabili. Al riguardo si rileva che sussistono componenti caratterizzati per durata, manutenibilità, sostenibilità, costo ed estetica. Detti aspetti sono certamente rilevanti ma si può assumere in sintesi che i materiali utilizzati per la realizzazione di una scuola devono: a) godere di una durata appropriata (non necessariamente superiore alla obsolescenza dell’edificio); b) risultare protetti dalle intemperie o dall’uso eccessivo; c) essere di facile manutenibilità; d)costare adeguatamente all’investimento; e) non rilasciare sostanze tossiche; f ) non derivare da una filiera produttiva inquinante; g) privilegiare una provenienza locale a favore della sostenibilità e della reperibilità futura; h) consentire assemblaggi e montaggi sostenibili; i) favorire un comportamento di contenimento energetico dell’edificio responsabile e rispondere ai requisiti prestazionali previsti dall’art. 3, comma 1, lettera e) della legge 26 ottobre 1995, n. 447. Oltre alle predette caratteristiche si prescrive che i materiali scelti siano accompagnati da chiare indicazioni di manutenzione. Se il materiale utilizzato è innovativo, deve essere dotato delle opportune prescrizioni di pulizia e conservazione.

l’edilizia scolastica pubblica

Si può da ultimo desumere che non si tratta di scegliere materiali ‘che non invecchiano mai’, ma di considerare il passare del tempo come un elemento della scelta progettuale. Un ulteriore capitolo delle Linee guida è dedicato alla sicurezza. Lo spazio dei parcheggi e i percorsi di accesso dovranno essere facilmente accessibili alle persone con difficoltà motorie e agli ipovedenti, nel rispetto della normativa esistente. Ogni parte dell’edificio scolastico sarà dotata — a ogni piano — di un servizio igienico a norma per disabili, facilmente raggiungibile e in posizione facilmente identificabile. Gli edifici dovranno rigorosamente rispettare la vigente normativa antisismica. La sicurezza dai rischi elettrici sarà affidata a differenziali e alla suddivisione degli impianti. Al fine di tutela della complessa strumentazione informatica, l’impianto elettrico verrà protetto dalle scariche atmosferiche con isolatori di tensione. Le cucine saranno preferibilmente alimentate con energia elettrica e questo rappresenterà una sicurezza intrinseca per l’edificio. I pavimenti delle zone che possono essere facilmente bagnate, come i servizi igienici, le cucine e le pavimentazioni esterne, dovranno essere realizzati con materiali antisdrucciolo, appropriati e certificati. Per quanto concerne i parapetti si consiglia di mantenere un’altezza superiore a quella minima di legge ed è consigliabile utilizzare quote di 115-120 cm per evitare scavalcamenti. Gli infissi dovranno rispondere alla recente normativa europea ed essere realizzati con vetri antisfondamento sia all’interno sia all’esterno degli stessi, di classe 2B2, come

84 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

prescritto dalla direttiva UNI EN 12600 e di classe 1B1 per le superfici finestrate ad altezza parapetto fino a cm 90 da terra o comunque a pericolo di caduta. I progetti dovranno rispettare i criteri di sicurezza previsti dalla normativa vigente per quanto riguarda la resistenza al fuoco delle strutture, il dimensionamento delle vie di fuga, delle scale, delle zone sicure, rispettando la resistenza al fuoco prevista nella norma citata dei materiali, con particolare attenzione ad escludere quei materiali, in genere isolanti, che bruciando producono fumi tossici. Gli edifici dovranno essere dotati di linee-vita per tutti i lavori di manutenzione e di un adeguato piano di sicurezza per la gestione delle emergenze. Ruolo dell’ InvImIt S.p.A. Con decreto del Ministero dell’economia e dellefinanze, il 19 marzo 2013, Ai sensi dell’articolo 33, comma 1, del decreto legge n. 98/2011, è costituita la società per azioni denominata Investimenti Immobiliari Italiani Società di Gestione del Risparmio Società per Azioni e in forma abbreviata, InvImIt SGR S.p.a. [Questa società] ha per oggetto […] la prestazione del servizio di gestione collettiva del risparmio, realizzata attraverso la promozione, l’istituzione e l’organizzazione e la gestione di fondi comuni di investimento immobiliare chiusi e l’amministrazione dei rapporti con i partecipanti, la gestione del patrimonio di fondi comuni di investimento di propria o altrui istituzione, e di altri organismi di investimento collettivo, italiani ed esteri, ivi comprese le funzioni di natura amministrativa. La società può gestire i fondi immobiliari di cui all’articolo 33-bis del decreto legge n. 98/2011.

l’edilizia scolastica pubblica

Inoltre il D.L. consente alla InvImIt S.G.R. S.p.A. di svolgere tutte le attività consentite alle società di Gestione del Risparmio, come indicato nell’art. 1 del Decreto del MEF, quali la: a) attività di studio, ricerca e analisi, in materia economica e finanziaria; b) attività di elaborazione, trasmissione e comunicazione dati e di informazione economiche e finanziarie; c) attività di amministrazione di immobili a uso funzionale; d) attività di consulenza in materia immobiliare.

La creazione di questa società ha quindi lo scopo di gestire i fondi immobiliari pubblici, ai sensi della legge 25 gennaio 1994, n. 86 art. 14-bis comma 2, nel quadro di un generale processo di valorizzazione e dismissione degli immobili pubblici (dello Stato, degli enti pubblici anche territoriali, delle società pubbliche). La società si propone, inoltre, di acquisire le risorse finanziarie necessarie a supportare le iniziative promosse dagli enti territoriali, attraverso la costituzione di fondi ‘target’ gestiti da singole SGR, per le finalità di valorizzazione e dismissione del patrimonio immobiliare pubblico locale. Essendo una società di emanazione pubblica darà priorità ai criteri di sostenibilità ed efficacia di dette iniziative sotto il profilo sociale, economico e ambientale e l’obiettivo finale sarà quello di contribuire al processo di rigenerazione urbana, anche attraverso investimenti diretti alla riqualificazione degli immobili che possono a loro volta sostenere il tessuto economico dei territori interessati (così come dalla relazione di bilancio 2013). Già nel 2013 InvImIt aveva redatto un piano industriale biennale in cui si poneva come traguardo la riduzione

86 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

dello stock del debito pubblico mediante l’apporto o il trasferimento di immobili da parte dello Stato (inclusi gli immobili non più utilizzati dal Ministero della Difesa), enti territoriali e altri enti pubblici ai fondi promossi e istituiti dalla stessa SGR. Si rimarca che oltre all’obiettivo principale della dismissione di immobili di proprietà del Ministero della difesa la stessa InvImIt si era estesa anche al Progetto Scuola. Il Progetto Scuola ha quale obiettivo la rigenerazione del patrimonio scolastico attribuendo a un gestore professionale (SGR) il coordinamento, la gestione e la riconversione o la nuova costruzione di edifici scolastici, in ottemperanza alle linee guida per l’edilizia scolastica emanate dal MIUR, oltre alla valorizzazione del patrimonio pubblico locale, col quale realizzare le risorse finanziarie necessarie all’equilibrio economico del programma. Il MIUR, sulla base dell’art 53 del D.L. 5/2012 e integrato dall’art 11 del D.L. 179/2012, ha emanato nel corso del 2013 un bando per cofinanziare fondi immobiliari territoriali destinati alla rigenerazione del patrimonio scolastico. Al bando hanno partecipato circa 450 enti territoriali; di questi circa 20 sono stati ammessi al finanziamento fino a un massimo del 25% dell’intervento proposto. L’intervento di InvImIT è orientato a fornire supporto finanziario, sia ai programmi ammessi a finanziamento, sia ai restanti non ammessi per carenza di risorse, mediante sottoscrizione di quote dei fondi ‘veicolo’ da parte del Fondo. A febbraio 2014 è stato istituito il Fondo dei Fondi i3-Core articolato in due comparti rispettivamente rivolti agli enti Territoriali e allo Stato o altri enti denominati i3-Core Territorio e i3-Core Stat. La raccolta effettuata ad oggi

l’edilizia scolastica pubblica

vede come unico sottoscrittore l’INAIL per un importo pari a circa 1,4 miliardi di euro. Gli ambiti prioritari di intervento nei quali il fondo focalizzerà la propria partecipazione — in qualità di sottoscrittore — riguarderanno proposte di fondi immobiliari finanziati per valorizzare il patrimonio pubblico, oltre a essere orientato alla rigenerazione del patrimonio edilizio ad uso scolastico e universitario, all’efficientamento energetico e alla razionalizzazione degli utilizzi degli immobili pubblici, alla rigenerazione urbana e alla riduzione delle locazioni passive degli immobili strumentali. Il Comparto Territorio di i3-Core, in particolare: • partecipa ad altri fondi immobiliari promossi/partecipati da regioni, province, comuni (anche associati o consorziati), altri enti pubblici (anche non territoriali) e da società interamente partecipate dagli stessi, con lo scopo di valorizzare/dismettere il proprio patrimonio immobiliare (i cosiddetti Fondi Obiettivo); • può investire in quote di un unico fondo obiettivo fino al 30% del maggiore tra l’ammontare di questo e il controvalore del comparto totale; • gode di una durata di 30 anni, prorogabile di ulteriori 5 (venendo così a superare ‘il periodo di grazia’, necessario per la chiusura del fondo); • non fa ricorso all’indebitamento; • prevede la distribuzione annuale di almeno l’80% dei proventi; • garantisce di regola un rendimento obiettivo annuo del 2,50% + l’incremento ISTAT. Il ruolo di InvImIt in questa fase si rivelerà determinante costituendo la cerniera tra il pubblico e il privato. I fondi

88 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

immobiliari in cui investirà saranno: a) gestiti da operatori privati ma di alto riscontro sociale; b) contraddistinti da un lungo periodo a basso rendimento, ovviamente più in difficoltà di altri a godere della necessaria liquidità per supportare la fase di start up. Si rimarca in aggiunta l’interesse manifestato da alcune Casse (vedi Inarcassa) e Istituti di previdenza e altri investitori istituzionali a supportare iniziative simili, nonché l’attività svolta recentemente dall’ANCI, che attraverso la propria Fondazione Patrimonio Comune, sensibilizza e offre assistenza alla strutturazione di operazioni di costituzione di altri fondi. I fondi immobiliari di edilizia scolastica costituiscono una valida opportunità, caratterizzati da un basso profilo di rischio e un orizzonte economico di medio-lungo periodo, senza peraltro prescindere da rendimenti bassi. L’avviamento dei fondi coinvolge un approccio integrato tanto per quanto concerne gli attori quanto l’operazione in sè. Il ruolo di regista dell’intera operazione vede il comune quale beneficiario dei servizi immobiliari finali nonché quale manovratore di leve urbanistiche e di programmazione del territorio, benchè privo di risorse economico-finanziarie e di un know-how specialistico. Diversamente le SGR godono di competenze tecniche e professionali per attribuire efficienza e offrire una trasparente terziarizzazione della gestione immobiliare, con l’obiettivo di generare del valore aggiunto nonché una riduzione degli sprechi. In particolare, l’operazione di costituzione di un fondo specifico va interpretata senza limitarla alla mera costruzione/ristrutturazione di una nuova scuola, ma occorre

l’edilizia scolastica pubblica

impostarla quale un affidamento integrato di tutte le fasi di progettazione, di realizzazione e gestione in global service, con l’eventuale estensione all’erogazione di servizi accessori extrascolastici. In via preventiva si sottolinea come il comune debba in qualche modo interiorizzare la corresponsione di un eventuale canone periodico quale corrispettivo retributivo dell’intero insieme dei servizi scolatici e accostarlo a quell’analisi costi-benefici da cui risulteranno evidenziati una serie di costi, generalmente scarsamente considerati, definiti come sunk costs (cosiddetti costi irrecuperabili), tra i quali la manutenzione straordinaria, le utenze, le assicurazioni, la gestione delle certificazioni e il mantenimento a norma, la sicurezza, ecc. Di fatto, uno scenario più completo ed esteso dell’operazione potrebbe offrire un maggiore margine di profitto per il privato e di risparmio per il comune qualificando come economicamente sostenibile l’operazione nel suo complesso. La strutturazione dell’operazione e la terziarizzazione delle attività di gestione della scuola, se ben organicizzate, potrebbero garantire un più ampio margine di allentamento dei vincoli del Patto di stabilità interno, problema ricorrente della contabilità comunale. In sintesi, la costituzione di un fondo immobiliare legato all’edilizia scolastica potrebbe rappresentare un rinnovato punto d’incontro tra gli interessi privatistici e la carenza di risorse necessarie gli investimenti pubblici, che in questo modo trarrebbero un ‘ossigeno finanziario’ di cui diversamente non potrebbero godere.

la dinamica dell’operazione

Lo schema operativo e le relazioni intercorrenti Si precisa innanzitutto che il fondo in esame, cui dovrebbe aderire l’amministrazione comunale di Firenze attraverso la firma di un protocollo di intesa tra il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (MIUR) per la realizzazione di interventi di rigenerazione del patrimonio immobiliare scolastico e di costruzione di nuovi edifici scolastici, ai sensi del Decreto del MIUR n. 609 del 22 aprile 2014, è di fatto definibile quale “un fondo immobiliare chiuso ad apporto pubblico, con regime fiscale di neutralità”. Al fine di evidenziare talune peculiarità, si potrebbe ipotizzare uno scenario nel quale — non essendo vincolati dalla stipula di un protocollo di intesa tra un soggetto istituzionale e un ente locale — si supporrebbe una dinamica teorica nella quale: • ciascun ente, con l’ausilio di una Advisory Engineering (Società di Consulenza Ingegneristica), redige uno studio preliminare di fattibilità — di natura sia tecnica che economica — attraverso il quale si possano individuare tutte le procedure finalizzate alla partecipazione al fondo immobiliare;

92 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

• gli enti locali (o l’ente locale) che, a livello consortile, intendono partecipare al ‘Fondo scuole’ redigono il bando per la selezione della SGR (Società di Gestione del Risparmio), con procedura a evidenza pubblica; • la SGR selezionata costituisce, a sua volta, il fondo immobiliare per le scuole, al quale possono partecipare uno o più comuni, una o più province (in quanto gli istituti tecnici superiori sono di proprietà delle province) e presumibilmente, anche la regione quale soggetto di propulsione e coordinamento. La SGR selezionata, sulla base degli studi di fattibilità redatti dagli Enti, predispone un progetto tecnico e un programma economico-finanziario finalizzati a individuare il complesso delle attività edificatorie e gestionali da realizzarsi nel periodo di vita del fondo, individuando così tutte le condizioni di sostenibilità finanziaria del fondo medesimo, con l’obiettivo di garantire la remunerazione agli investitori istituzionali. Gli enti locali partecipanti conferiscono al fondo quanto segue: • i plessi scolastici in funzione; • eventuali aree dove insediare i nuovi poli scolastici, se disponibili; • altri patrimoni immobiliari oggetto di possibili processi di valorizzazione (si rimarca che l’Ente conferitore debba accompagnare il procedimento di variante urbanistica, presupposto fondamentale per l’incremento di valore dei beni conferiti); • eventuali finanziamenti comunitari, statali e/o regionali ottenuti per la riqualificazione delle scuole, comunque, non sufficienti per completare le opere.

la dinamica dell’operazione

Il fondo immobiliare scuole, giuridicamente costituito e operativo sulla base delle dotazioni immobiliari e finanziarie conferite, inizia la sua attività secondo le modalità di seguito evidenziate. L’Ente Locale partecipante, a fronte dei conferimenti, diviene titolare di quote, ovvero dispone di un valore economico complessivo equivalente al valore dei cespiti patrimoniali e finanziari oggetti di conferimento. La SGR prepara un piano di sostenibilità finanziaria del fondo. Detto piano — qualificabile come prospetto informativo — consente un’approfondita ricerca di investitori qualificati e/o istituzionali i quali, una volta individuati, andranno ad acquistare una quota del fondo medesimo. Come precedentemente espresso in condizione di obbligo normativo, gli enti locali si ritroveranno con una dotazione di liquidità spendibile liberamente per altri investimenti. La SGR, in qualità di gestore del fondo scuole, stipula dei contratti locativi con l’Ente Locale coinvolto per l’utilizzo delle scuole conferite. La SGR stessa erogherà inoltre i servizi accessori, quali: il pagamento delle utenze, stante una raggiunta condizione di efficientamento; le pulizie generali; le manutenzioni edilizie e impiantistiche; mense; ecc. Il comune o la provincia non avrà più nessuna incombenza gestionale e si dovrà preoccupare solo di reperire i canoni di locazione da corrispondere. La somma di detti canoni presumibilmente coincideranno con il complesso dei risparmi derivanti dalla mancata corresponsione dei costi gestionale dei plessi e dei servizi relativi. La SGR predispone i progetti di costruzione di nuove scuole o di parziali riqualificazioni delle esistenti e questo

94 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

sulla base degli orientamenti dettati dalle amministrazioni locali in sede di redazione del regolamento del fondo e delle linee guida del MIUR e da realizzare sui terreni già urbanizzati, conferiti e/o da acquistare alle più vantaggiose condizioni. La SGR, al fine di procedere rapidamente alla edificazione di nuove scuole, si organizza finanziariamente utilizzando le seguenti risorse: • conferimenti in denaro da parte degli enti locali partecipanti, a loro volta ottenuti da finanziamenti comunitari, statali, e/o regionali; • risorse aggiuntive ottenute dalla vendita di quote a investitori qualificati e/o istituzionali; • ricorso all’indebitamento, se necessario, con il sistema bancario per una leva massima del 50% del costo delle nuove scuole; • risorse in conto capitale derivanti dal Fondo Unico per le Scuole (MIUR — regioni), secondo il disposto normativo dall’art. 11, D.L. n. 179 del 18 ottobre 2012, convertito con la L. n. 221 del 17 dicembre 2012; • risorse derivanti da eventuali alienazioni di immobili. A detta vendita si procede alienando quegli immobili che, non essendo strumentali al fondo, hanno trovato un’immediata collocazione sul mercato. La SGR, secondo la norma riguardante i fondi di investimento immobiliari ad apporto, inserita nel D.L. n. 98/2011, negozia con gli enti locali territoriali il cambio di destinazione d’uso afferente alle vecchie scuole e di altri beni immobili oggetto di conferimento da effettuarsi tramite accordi di programma che devono concludersi entro il termine perentorio di 180 giorni dalla data della

la dinamica dell’operazione

delibera che promuove la costituzione del fondo. Successivamente alla valorizzazione urbanistica, la SGR stessa provvederà alla vendita dei cespiti. Il fondo immobiliare scuole viene infine liquidato. Detta liquidazione, come si conviene, si effettua alla fine del periodo di vita del fondo stesso. Il periodo, che potrà ricoprire una durata di dieci anni fino ad un massimo di trenta, osserva come la SGR dovrà procedere alla vendita o al trasferimento agli enti locali partecipanti dei plessi scolastici realizzati. In particolare, il singolo ente locale potrà scegliere fra le seguenti opzioni: a) potrà tornare titolare del plesso realizzato sul suo territorio dietro un corrispettivo economico costituito in parte dalla compensazione ottenuta con il valore delle quote che ancora possiede e in parte con il parziale riutilizzo di quegli introiti ottenuti con il pagamento degli investitori istituzionali in occasione della vendita di parte di quote derivanti dai conferimenti iniziali. È superfluo considerare che in fase contrattuale di riacquisto si terrà conto che parte delle locazioni corrisposte durante la vita del fondo è stata opportunamente capitalizzata. L’opzione a) pertanto contempla l’attribuzione all’Ente Locale della piena titolarità di beni immobiliari perfettamente agibili e idonei per la conduzione delle attività scolastiche, sportive e del tempo libero degli alunni, senza aver mai investito capitali di rischio e avendo unicamente trasformato e valorizzato il vecchio patrimonio immobiliare. Si sottolinea infine che l’Ente stesso beneficerà della

96 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

liquidità derivante dai saldi finali di liquidazione e dalla parte residuale della prima vendita di quote agli investitori istituzionali e/o qualificati non utilizzata per il riacquisto dei plessi scolastici. b) il patrimonio scolastico realizzato viene collocato sul mercato o direttamente proposto agli investitori istituzionali che hanno partecipato al fondo. Le rimanenti quote ancora di proprietà dell’Ente Locale vengono liquidate. L’Ente stesso continuerà a utilizzare i plessi scolastici divenuti nel frattempo di integrale proprietà degli investitori. Questi ultimi continueranno a gestire le strutture a fronte di un canone locativo corrisposto dall’Ente. L’opzione b) consente all’Amministrazione di godere di un patrimonio scolastico perfettamente agibile e idoneo per le attività nel loro complesso, e conseguendo una consistente liquidità da utilizzare in altri investimenti e infrastrutture derivante dalla valorizzazione professionale del suo vecchio patrimonio immobiliare. Due sono le fasi operative che rendono possibile la traduzione in termini operativi di quanto sopra descritto. Nella prima fase di analisi, l’impatto politico e l’appoggio integrato tra tutti gli uffici dell’Ente Locale risulta fondamentale: si osserva la necessaria partecipazione di almeno quattro assessorati ovvero, Istruzione, Patrimonio, Bilancio e Urbanistica, con un orientamento unitario e una visione di insieme dell’intera operazione. Ciò rivela trainante il ruolo di un promotore o di un coordinatore che all’uopo può essere ricoperto dal Direttore Generale o da un Dirigente Delegato, rigido gestore della tempistica. Questo dovrà inoltre partecipare alla governance del fondo. Le problematiche generate andranno

la dinamica dell’operazione

MIUR

Fondi per l’edilizia scolastica (art. 53 — DL 5/2012) Apporta il Patrimonio e i fondi MIUR

ente locale

Corrisponde la locazione per le scuole

Quote

Investitori Istituzionali

A Fondo concluso il patrimonio scolastico nuovo viene venduto al Mercato o agli Investitori Istituzionali compensando il valore delle quote o riacquisto dall’Ente

fondo Sottoscrivono Equity

Mercato

Gestisce il Fondo

Riceve compenso

SGR

• Gestisce le scuole e riscuote la locazione • Progetta e costruisce le nuove scuole • Valorizza e vende gli altri immobili conferiti

Fig. 1 Schema dell’operazione

contemplate da uno staff individuato ai fini organizzativi. Lo studio preliminare di fattibilità dovrà coinvolgere le criticità di natura amministrativa, tecnica, economica e finanziaria la cui risoluzione potrà consentire all’Amministrazione di sviluppare l’iniziale coordinamento fino alla formazione del bando per la scelta della Società di Gestione Risparmio e dunque creare tutte le premesse perché la SGR, prima, e gli investitori istituzionali, poi, possano percepire concreto interesse nell’operazione. Lo studio potrà sinteticamente strutturarsi nella: • redazione di uno studio quali-quantitativo dello stato demografico afferente al territorio di riferimento dell’Ente. Lo studio è altresì finalizzato all’individuazione della

98 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

più corretta dimensione dei plessi scolastici da realizzare e/o riqualificare, nel pieno rispetto delle indicazioni standard previste dalle linee guida del MIUR; • individuazione delle aree di possibile insediamento dei nuovi complessi scolastici. Si verificano le condizioni, le procedure e i sistemi di valori necessari all’acquisizione. Ovviamente fatto salvo che l’Ente non abbia già delle aree disponibili di proprietà; • individuazione dei beni immobili e di strutture strumentali disponibili per attività scolastiche e di altra natura da conferire eventualmente al fondo con la condizione di un’attenta analisi relativa a: verifica urbanistica; regolarità giuridico-amministrativa delle proprietà e disponibilità dei cespiti; conseguentemente occorrerà una valutazione economica degli immobili, con una oggettiva individuazione del più probabile prezzo di mercato senza tralasciare una ponderata considerazione dei valori di trasformazione urbanistica; • redazione di un progetto di massima, riferito all’area individuata, delineato nei termini di ‘planivolumetrico quantitativo’. Si procederà con una disamina di costi standard di costruzione al fine di determinare il più probabile costo di costruzione complessivo; • estrapolazione dal bilancio dell’Ente Locale di tutte quelle voci di spesa non più necessarie al corretto funzionamento delle strutture scolastiche, ovvero: personale dipendente; utenze; manutenzioni ordinarie e straordinarie; • stesura del bando di gara ad evidenza pubblica per la selezione della Società di Gestione Risparmio con relativo schema di delibera circa l’orientamento dell’Ente

la dinamica dell’operazione

Locale in riferimento al regolamento del fondo immobiliare per le scuole (particolare riguardo si rivolgerà alle definizioni relative al funzionamento multicomparto del fondo medesimo, nella considerazione che questo sarà partecipato da più enti territoriali, che a loro volta potrebbero riscontrare esigenze temporali diverse dallo stilato avanzamento dei progetti realizzativi). I punti di forza ed i punti di debolezza L’Ente Locale che aderisce a un fondo immobiliare costituito come esposto presenta vantaggi sia di tipo gestionale, sia di tipo finanziario, oltre ad essere oggetto di tutela da parte dei soggetti coinvolti dal progetto. L’Ente Locale provvede ad affidare le attività procedurali a un operatore professionale, quale la SGR, soggetto di assoluta garanzia, che opera previa autorizzazione della Banca d’Italia e della Consob. La SGR provvede al reperimento di risorse finanziarie, alle progettazioni, agli appalti, alla direzione dei lavori, assumendosi direttamente la responsabilità del conseguimento dei risultati. Diversamente l’Ente territoriale, in qualità di investitore del fondo, continua ad avere il governo strategico dell’intero processo. L’Ente Locale può comunque godere delle risorse derivanti dal Fondo Unico per l’Edilizia Scolastica (art. 53 del D.L. n. 5, 09 febbraio 2012), che, se disponibili, possono essere conferite al fondo di investimento quale controvalore delle quote, dando così maggiore sostenibilità finanziaria al fondo stesso e senza generare nuovi ammanchi di bilancio e, di conseguenza, violare le disposizioni del Patto di Stabilità Interno.

100 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

La costituzione di uno specifico fondo consente la valorizzazione del patrimonio obsoleto degli enti locali. Questi utilizzano tali patrimoni collocandoli sul mercato per remunerare la realizzazione dei nuovi plessi, evitando inoltre progressivi e inutili depauperamenti. L’Ente al termine della vita del fondo verrà a disporre di un nuovo patrimonio a destinazione scolastica, connotato da raggiunte condizioni di sicurezza, in linea con gli orientamenti di utilizzo convenuti dal MIUR, godendo della soddisfazione degli alunni, sia per quanto concerne le attività didattiche, sia per le infrastrutture di tipo sportivo e, più in generale, finalizzate al tempo libero. Sotto il profilo economico-finanziario possono rivelarsi altri aspetti convenienti per l’Amministrazione: a) non si dovranno attivare risorse per il recupero e la costruzione dei plessi, ma semplicemente sostenere il canone di locazione, con la considerazione che il costo del canone si compensa con il risparmio dei mille costi afferenti la gestione della struttura obsoleta e con una notevole riduzione dei costi energetici conseguenti a un raggiunto efficientamento dato dal nuovo manufatto; b) stante il divieto di indebitamento sancito dal Patto di stabilità, l’ente locale pur beneficiando degli effetti dell’operazione resterà esterno alla corresponsione degli oneri che l’operazione stessa comporta; c) il fondo immobiliare verrà a costituire un riferimento potenzialmente più attrattivo per quegli investitori istituzionali che per legge sono tenuti al mantenimento di una quota (a titolo di equity) finalizzata a scopi sociali; d) tutti gli attivi economici derivanti da una ‘buona gestione’ del fondo rimangono in capo all’Ente, che potrà

la dinamica dell’operazione

101

utilizzarli finalizzandoli alla realizzazione di nuove infrastrutture sul territorio; e) con il conferimento dei beni immobili non strumentali per la didattica nel fondo scuole (partecipato anche dal Fondo dei Fondi del MEF), l’Ente Locale beneficerà di una immediata riduzione del suo debito di bilancio, per un valore equivalente a quello degli immobili conferiti (art. 6 comma 1, L. n. 183 del 12.11.2001), rivelando così un immediato vantaggio nel capitolato di spesa all’Amministrazione, garantito dal superamento del Patto di stabilità interno. Per quanto concerne, invece, le criticità riscontrabili nell’aderire alla costituzione di un fondo così concepito si sottolinea che: a) l’Ente Locale, in seguito al conferimento dei suoi immobili al fondo, si ritroverà a dover sostenere canoni di locazione che prima non aveva. Detta corresponsione deve trovare riscontro in fase di costituzione del fondo e nel precedente studio di fattibilità; b) la costituzione di un fondo esclude certamente numerosi comuni di piccole dimensioni e poco dotati sotto il profilo della dotazione immobiliare; c) il funzionamento del fondo richiede una massa critica sufficiente a diluire i costi di start-up e quelli fissi di gestione. d) L’Ente Locale ha l’obbligo morale di dover gestire efficacemente la comunicazione dell’intera operazione al fine di evitare che la costituzione di un fondo si possa confondere con la ‘privatizzazione della scuola’. Pertanto, allo scopo occorre una strategia di comunicazione e di informazione, oltreché un valido supporto all’intera valorizzazione.

102 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

principali punti di forza

principali punti di debolezza

Reperimento delle risorse finanziarie da parte di un soggetto privato (SGR)

Corresponsione di canoni di locazione prima inesistenti

Trasferimento alla SGR della gestione finanziaria

Operazione interessante solo per i comuni e/o enti locali detentori di un patrimonio immobiliare tale da creare una massa critica tra immobili a destinazione scolastica e immobili da dismettere

Trasferimento a terzi della gestione patrimoniale (manutenzione ordinaria e straordinaria) per la durata del fondo

Operazione non adatta a Amministrazione pubbliche di piccole o piccolissime dimensioni

Eliminazione dei rischi finanziari legati alla progettazione, costruzione e gestione dell’opera

Difficile e onerosa comunicazione al cittadino della tipologia dell’operazione da effettuarsi

Appalti per costruzione e progettazione gestiti sotto forma privatistica e non come appalti pubblici

In qualità di coinvestitore del fondo l’Ente Locale continua ad avere il governo strategico dell’intero processo

L’Ente Locale può attingere ugualmente risorse dal Fondo Unico per l’Edilizia Scolastica che possono essere conferite al fondo dietro controvalore equivalente in quote

Ricorso agli investitori istituzionali per attingere risorse diverse da quelle del credito bancario

L’attivazione di risorse è gravata solo sulla voce di bilancio per spesa corrente e non su quella per investimenti

Tab. 1 Principali punti di forza e di debolezza

gli immobili conferiti e gli aspetti metodologici individuati

Considerazioni sul percorso metodologico da assumere Un corretto processo di valutazione dei beni che afferiscono al patrimonio dei fondi immobiliari costituisce un presupposto essenziale per la tutela di quegli investitori che ne hanno sottoscritto le quote e costituisce, altresì, il presupposto alla regolarità dell’operazione promossa dall’ente locale nei confronti della Corte dei conti. In tale quadro, l’adeguatezza della valutazione dei beni immobili e dei diritti reali afferenti, unitamente all’attività di due diligence, sono elementi fondamentali, necessari e indefettibili del processo decisionale posto in essere dal Gestore, anche in virtù delle responsabilità che il Gestore stesso viene ad acquisire nei confronti dei sottoscrittori. Inoltre, la presenza obbligatoria di stime effettuate da parte di esperti indipendenti, così come previsto dalla normativa, non affievolisce la responsabilità delle SGR nella valutazione del portafoglio immobiliare oggetto di gestione. In tema di responsabilità, e nel rispetto delle disposizioni recate dalla Comunicazione congiunta tra la Banca d’Italia e la Consob del 29 luglio 2010 in materia di “Processo di valutazione dei beni immobili dei fondi comuni di investimento”, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n.

104 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

198 del 25 agosto 2010, lo scopo della procedura di valutazione consta nella definizione dei principi e delle regole che sovrintendono il processo di valutazione dei beni immobili. In ottemperanza alla comunicazione congiunta, la procedura da eseguire, che recepisce i suggerimenti espressi dalle associazioni di categoria Assoimmobiliare e Assogestioni, definisce gli aspetti relativi a: • le modalità operative da adottare al fine di assicurare la tracciabilità dei processi di valutazione degli immobili;  • i criteri valutativi da utilizzare per la valutazione degli immobili, definiti dalle SGR, in coerenza con quanto disposto dal Regolamento Banca d’Italia del 14 aprile 2005;  • i criteri per la selezione degli esperti indipendenti, le modalità per il rinnovo degli incarichi e per la commisurazione dei compensi;   • i compiti delle funzioni aziendali, sia operative che di controllo, nell’ambito del processo di valutazione degli immobili;   • i presidi organizzativi necessari a verificare nel continuo la corretta applicazione da parte degli esperti indipendenti dei criteri di valutazione dei beni.   La SGR definisce i criteri di valutazione degli immobili, in coerenza con quanto previsto dalla comunicazione Congiunta 29 luglio 2010 e il Regolamento Banca d’Italia del 14 aprile 2005 Titolo V Capitolo IV, tenuto conto della tipologia e della natura dei beni da valutare. I criteri individuati dalla SGR saranno quindi comunicati all’esperto indipendente, che valuterà nell’ambito della propria autonomia l’adozione dei medesimi. Il criterio di valutazione prescelto dall’esperto indipendente verrà indicato, ove possibile, all’atto del conferimento

gli immobili conferiti e gli aspetti metodologici individuati 105

dell’incarico. I metodi di valutazione sono gli strumenti attraverso i quali si giunge alla definizione del valore di un immobile, ricordando che la metodologia estimativa fornisce i principi e le norme per la più corretta valutazione. I metodi di valutazione applicano procedimenti ripetibili e uniformi, che si basano sulla rilevazione dei dati immobiliari, sull’analisi quantitativa e sulla verifica dei risultati. Nella prassi internazionale (International Valuation Standards IVS, Royal Institution Of Chartered Surveyors RICS e European Valuation Standards EVS), a cui si rimanda, i metodi generalmente assunti sono di fatto tre: • il metodo del confronto di mercato (market approach);   • il metodo reddituale (income approach);   • il metodo dei costi o della trasformazione (cost approach).  Pur sussistendo altri metodi desunti dalla evoluzione della tecnica valutativa e validati dalla Funzione di Risk Management. I criteri e la metodologia seguiti dagli esperti indipendenti devono essere adeguatamente motivate nella Relazione di stima. L’esperto indipendente procederà alla redazione della relazione di stima del patrimonio immobiliare nei tempi definiti, avendo cura di effettuare almeno un sopralluogo all’anno presso ciascuno degli immobili oggetto di stima. Nel caso di portafogli costituiti da una pluralità di immobili aventi destinazione d’uso uniforme, ferma restando l’effettuazione di una perizia iniziale con sopralluogo presso tutte le unità facenti parte del portafoglio e l’effettuazione di sopralluogo completo nel caso di rilevanti modifiche successive, potranno essere concordate con l’esperto indipendente modalità di sopralluogo basate su tecniche di campionamento. In tale caso dovranno

106 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

essere compiutamente descritte nella relazione valutativa le modalità adottate congiuntamente all’elencazione dei cespiti costituenti il campione da valutarsi. Una volta terminata la relazione di stima, sarà cura dell’esperto indipendente inviarne copia al fund manager e presentare allo stesso i risultati della valutazione e delle indicazioni ivi contenute. La valutazione dovrà contenere i seguenti dati: • descrizione dell’immobile con indicazione delle consistenze;   • descrizione del contesto in cui l’immobile è inserito;   • criterio di valutazione utilizzato;   • idicazione dei parametri di calcolo utilizzati;   • analisi dei cosiddetti comparables.   Nello studio relativo al comune di Firenze, gli edifici scolastici conferibili al fondo, e oggetto di rigenerazione o di nuova costruzione, sono in totale dieci e presentano caratteristiche architettoniche comuni. Scendendo nel merito, tutti gli edifici considerati sono caratterizzati da un’età di costruzione avvenuta tra gli anni ’60 e ’70, in piena emergenza abitativa, e con tipologie architettoniche pressoché identiche. I cinque plessi scolastici, oggetto di intervento di demolizione e ricostruzione, si presentano come strutture prefabbricate a telaio in acciaio con tamponamenti leggeri in lamiera e alluminio, tranne quello di pertinenza all’ISIS Leonardo Da Vinci, posto in Via del Terzolle 91, in quanto edificio in muratura con struttura portante a telaio in calcestruzzo armato ma con copertura e tamponamenti esterni realizzati con pannelli di fibrocemento di amianto. I cinque plessi oggetto di riqualificazione sono invece strutture in muratura o cemento armato con

gli immobili conferiti e gli aspetti metodologici individuati 107

tamponamenti pesanti. Tutti gli edifici presentano vistose carenze dal punto di vista del contenimento energetico e del benessere abitativo. Gli infissi sono in alluminio, taglio freddo con vetri singoli. Sia le strutture verticali sia quelle orizzontali sono prive di coibentazione e presentano anche infiltrazioni evidenti e presenze di muffe. Gli impianti termici ed elettrici, quantunque a norma, sono ormai datati e necessitano di un consistente intervento di manutenzione straordinaria o di sostituzione. Trattandosi di edifici scolastici, la destinazione d’uso è preventivamente stabilita e non suscettibile di quei particolari cambiamenti che ne permettano un utilizzo diverso, ovvero attuabile in fasce orarie diverse rispetto a quelle utilizzate per le funzioni didattico-educative. Gli unici utilizzi possibili (derivanti da una destinazione d’uso di tipo ‘a servizi’) sono quelli di attività sportive o di attività ludico-culturali effettuabili in ambienti diversi dalle aule, quali palestre, sale polifunzionali, ecc. Si rivela pertanto di difficile reperimento un appropriato criterio che tenga conto di valori reddituali o finanziari rilevabili dal mercato. Si ritiene che l’unico criterio assumibile sia quello dettato dal costo di riproduzione o, meglio, un costo di riproduzione deprezzato ottenibile applicando al valore a nuovo un coefficiente di decremento K idoneo a esprimere sia la vetustà fisica sia non l’obsolescenza del fabbricato.  Il coefficiente K si può calcolare con la seguente formula: K=(1-D) dove D = degrado o vetustà, superamento tecnico o funzionale ottenuto secondo la formula D=(A+20)2 /140 -2,86 con A che raffigura il rapporto percentuale tra l’età del manufatto e la sua vita complessiva. Con tale formula il degrado viene valutato non come un

108 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

ammortamento ma, in modo molto più aderente alla realtà, con valori crescenti all’aumentare della vetustà del manufatto: è noto universalmente, infatti, che il degrado di qualunque bene non ha un andamento costante nel tempo, ma è molto più lento nei primi anni di vita per poi divenire molto rapido all’approssimarsi della fine della vita utile1. Per la determinazione del coefficiente di decremento K è possibile anche applicare quanto definito dall’Allegato Tecnico III della Circolare n. 6 del 30.11.2012 dell’Agenzia del Territorio proposto dall’Unione Europea degli Esperti Contabili e che si riporta in allegato per chiarezza di contenuti (v. Allegato 3)2. Si specifica che l’amministrazione comunale ha fornito in via informale una stima degli immobili oggetto dell’operazione di riqualificazione di cui sopra. La stima è meramente legata al valore degli interventi di ricostruzione o riqualificazione dei beni. Sostanzialmente viene indicato come valore di stima l’esatto valore di ricostruzione comunicato, in risposta alla Direttiva del Ministero del 26 marzo 2013 ed indicato in tabella 1. Si tiene ovviamente a chiarire che per una corretta valutazione dell’opportunità di adesione al fondo, una stima puntuale si ritiene una fondamentale e necessaria premessa per qualsivoglia assunzione di ipotesi. Resta il fatto che avendo il comune di Firenze fornito una stima di massima, non si possa non riconoscere una certa sommarietà nell’indicazione dei valori, tale da far ribadire Paglia F. 2005, Stima e Rating Immobiliare, Ed. EPC libri, Roma. Allegato Tecnico Circolare n. 6 del 30.11.2012, prot. n. 61331 dell’Agenzia del Territorio. 1 2

gli immobili conferiti e gli aspetti metodologici individuati 109

l’obbligatorietà di una stima più approfondita. Ciò premesso, i valori forniti dall’amministrazione comunale costituiranno una delle possibili assumption con cui definire gli scenari che porteranno a comparare soluzioni diverse. Considerazioni inerenti al rischio Una corretta valutazione dell’opportunità o meno della partecipazione al fondo da parte dell’Ente necessita dell’individuazione dei rischi che gravitano intorno alla realizzazione e alla gestione del progetto, oltre a una loro corretta attribuzione. Allo scopo, si assume una particolare classificazione3 secondo la quale è possibile suddividere i fattori di rischio in due diverse categorie: i rischi generali, che riguardano il progetto nel suo complesso e che possono manifestarsi nelle diverse fasi del progetto stesso, e i rischi specifici, che caratterizzano le diverse fasi progettuali. Sebbene la suddivisione dei rischi così descritta sia costruita intorno a operazioni di partenariato pubblico-privato, la formazione di un fondo immobiliare di edilizia scolastica può essere equiparata a un project financing in cui l’apporto privato si limita all’acquisizione di quote da parte dei sottoscrittori coinvolti al mero scopo di investimento finanziario e a copertura dei rischi per la realizzazione dell’oggetto del fondo. Gli immobili rappresentano beni di investimento  e così, come per qualsiasi altro progetto di investimento, l’acquisizione o la costruzione di un immobile comporta una

3 Grifoni M. 2007, in C. Ciappei, S. Mirri (a cura di), Il Project Financing e il Partenariato Pubblico Privato, Edizione Anci Servizi, Firenze.

110 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

rischi generali

rischi specifici

fase

elaborazione • di scelta del partner • di protezionismo nascosto

realizzazione • di pianificazione • di costruzione • tecnologico

gestione • di mercato • operativo

• di cambio • di tasso di interesse • di inflazione • legislativo • politico • paese • ambientale • di consenso pubblico • di forza maggiore • di approvvigionamento

Tab. 1 Principali rischi legati all’operazione

serie di uscite monetarie iniziali che successivamente genereranno delle entrate di cassa. I flussi di cassa futuri sono spesso incerti sia sotto il profilo temporale, che quello quantitativo. All’incertezza che ne deriva si associa il concetto di rischio. La lunga perduranza realizzativa di un bene immobile individua le seguenti fasi: • decisione. Costituisce la prima fase dell’iniziativa: è questa la fase nella quale il promotore deve studiare l’opera e valutarne i rischi connessi al fine di misurarne la redditività, valutarne le possibili alternative e identificare possibili partners; • progettazione. Una volta stabiliti il tipo di iniziativa, la relativa localizzazione si procede alla redazione del progetto di massima: il bene inizia a prendere, almeno sulla carta, forma e dimensione; • permessi. Identificano l’iter burocratico, variabile in

gli immobili conferiti e gli aspetti metodologici individuati 111

funzione dell’opera, da percorrere prima di passare alla realizzazione della stessa; • costruzione. Fase che si sviluppa a partire dall’inizio dei lavori. Per l’elevato numero di variabili che entrano in gioco e per la generale lunghezza dei tempi costituisce la fase generalmente più critica di tutto il processo; • collaudo. È la fase finalizzata ai test sull’opera; • gestione: locazione o vendita. Questa fase riveste particolare importanza perché sotto il profilo analitico si generano i flussi di cassa. La figura 1 illustra le fasi di realizzazione della costruzione di un immobile. Ciascuna fase può essere ovviamente sottoarticolata in ulteriori fasi, evidenziando la complessità nel definire i rischi associabili all’operazione. I rischi sono correlabili a ogni singola fase del processo anche se, in alcuni casi, alcuni di essi sono globalmente più interconnessi. In sintesi, si considerano rischi associabili alla realizzazione dell’operazione quelli di seguito elencati. Rischio di cambio, questo si verifica quando il finanziamento del progetto prevede l’assunzione di indebitamento, o parte di esso, in valuta estera. Il rischio deriva dalla possibilità di perdite conseguenti alle fluttuazioni della valuta nella quale si è contratto il finanziamento. Rischio di tasso di interesse: questo si verifica quando il finanziamento del progetto prevede un indebitamento a tassi di interesse variabili. Ci sono comunque strumenti finanziari specifici (v. per es. l’hedging, con il quale si effettuano operazioni di copertura per proteggersi dai rischi legati ad un altro investimento) per ridurre o annullare completamente sia il rischio di tasso di interesse sia il

112 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

Fasi temporali del processo di sviluppo immobiliare decisionale

PRG

permessi

costruz.

collaudo

vendita o locazione

gestione tempo

rischio assicurabile rischio finanziario rischio di sistema rischio contesto

rischio rischio costruz. collaudo

rischio property

rischio locatario rischio gestione

rischio politico, paese e cambio Rischi connessi alle varie fasi di sviluppo Fig. 1 Fasi di realizzazione e rischi legati alla costruzione di un immobile

rischio di cambio prima citato. Questi rischi vanno presi in considerazione visto che comunque la SGR assume una leva finanziaria fino al 50% del costo per la realizzazione dei nuovi plessi scolastici. Rischio di inflazione: questo consiste nella perdita del potere d’acquisto della moneta e si manifesta se la dinamica dei costi operativi o di realizzazione subisce un’accelerazione imprevista non traslabile sul corrispondente aumento dei ricavi. In questo caso si potrebbe verificare un aumento dei canoni di locazione non previsto. Durante la fase di redazione dello studio preliminare di fattibilità è auspicabile poter disporre di un certo margine di operatività sulla redazione dei contratti locazione immobiliare dei singoli istituti tale da poter eliminare la clausola di aumento ISTAT annuale (ex art. 32 legge 27.07.1978 n. 378).

gli immobili conferiti e gli aspetti metodologici individuati 113

Rischio legislativo: il rischio può concretizzarsi nella fase di sottoscrizione dei contratti ed è relativo agli obblighi, agli impegni e alle tutele che i vari soggetti coinvolti assumono reciprocamente e alla tutela che il sistema normativo italiano riconosce ai diversi soggetti in caso di mancato rispetto degli accordi. Anche questo, come il rischio precedente, esige un’attenta predisposizione dei rapporti contrattuali fin dalla redazione dello studio preliminare di fattibilità. Rischio politico: si riferisce ai cambiamenti politici e all’adozione di misure legislative che possono ostacolare l’attuazione di un progetto. In Italia questo rischio riguarda soprattutto le misure fiscali, i rapporti tra il governo centrale e gli enti locali, oltre ai possibili ritardi o alle problematiche derivanti dalla pianificazione del territorio e dal rilascio dei permessi necessari all’avviamento dei progetti di riqualificazione o di nuova realizzazione. È il rischio generico più temuto e quello da cui scaturisce una difficile tutela. ll fondo immobiliare scolastico è un’operazione trentennale con una elevata massa critica di immobili da inglobare. Quindi sia il fattore tempo, che non la necessità di confrontarsi con diversi enti locali richiedono atteggiamenti cautelativi verso un progetto così concepito. Una di queste tutele, come espresso in precedenza, una volta osservata la norma riguardante i fondi di investimento immobiliari ad apporto inserita nel DL n. 98 / 2011, riguarda la negoziazione — da parte delle SGR con gli enti locali territoriali — dei cambi di destinazione d’uso delle vecchie scuole e di altri beni immobili conferiti, da effettuarsi tramite quegli accordi di programma che devono

114 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

concludersi entro il termine perentorio di 180 giorni dalla data della delibera che promuove la costituzione del fondo. Questa clausola garantisce, in un tempo limitato, la verifica immediata della volontà politica e amministrativa dell’Ente Locale, in modo tale che la sua governance possa risultare sia attiva che partecipativa. Entro il termine massimo di un anno dalla costituzione del fondo viene reso possibile alla SGR di entrare in possesso di immobili conformi a livello urbanistico, rivalutati e appetibili per il mercato immobiliare privato. Rischio relativo al consenso pubblico: è un rischio legato al fatto che, afferendo a un settore come quello scolastico (che nel nostro paese ha una valenza e un’importanza pubblica molto forte), si possono suscitare proteste se l’operazione non è sufficientemente condivisa dall’opinione pubblica. Per evitare che questo divenga un ostacolo alla fattibilità dell’operazione occorre che il soggetto pubblico faccia partecipare attivamente la comunità sociale, comunicando i vantaggi dell’operazione. Rischio della scelta dei partner: esso si configura come quello relativo alle incapacità delle controparti di fornire il loro contributo in maniera conforme alle previsioni iniziali per carenze tecniche, finanziare, organizzative, ecc. L’analisi di solidità economica-finanziaria è fondamentale perché deve avere la possibilità di ottenere il risarcimento dei danni nel caso in cui non vengano rispettati gli standard delle attività definite nei contratti. Rischio ambientale o di contesto: questo dipende dal posizionamento della città all’interno di una graduatoria specifica, e dallo stesso posizionamento di questa rispetto a tutte le altre aderenti al fondo immobiliare. Oltre a questo è

gli immobili conferiti e gli aspetti metodologici individuati 115

consigliabile osservare anche la posizione del bene all’interno del contesto urbano e le caratteristiche intrinseche del mercato immobiliare di zona. A sua volta il livello della città è funzione di diversi parametri, quali il PIL dell’area geografica, l’efficienza delle infrastrutture e dei servizi, la densità delle imprese presenti, ecc.  Le caratteristiche del mercato immobiliare locale riguardano il relativo spessore e la sua liquidità in termini di numero di transazioni, volatilità dei prezzi, nonché il divario tra bid e ask, ovvero i tempi medi di liquidazione dell’investimento. Rischio di costruzione: è rappresentato dalla possibilità di una variazione dei tempi e dei costi di realizzazione dell’opera in cantiere. Durante la fase di costruzione il rischio aumenta col proseguire dei lavori, fino a diventare massimo in sede di collaudo. L’investitore infatti si vede costretto a un ingente esborso economico (o tramite mezzi propri o attraverso finanziamenti) senza essere certo della redditività dell’opera stessa. Alcuni dei problemi più facilmente riscontrabili sono quelli legali (proprietà del sito, brevetti, non validità di licenze e permessi di costruzione); di finanziamento e di flussi di cassa; di solidità dei contraenti (ad es. il fallimento di un costruttore con la conseguente interruzione delle prestazioni); tecnici (vizi e difetti non ipotizzati nella tecnologia, oppure quegli errori della fase operativa di costruzione che arrecano ingenti danni all’opera); eventi non assicurati o sottoassicurati. Rischio di collaudo: il rischio associato alla fase di collaudo è massimo: tutti gli investimenti sono stati realizzati, ma l’opera non ha ancora iniziato a generare flussi di cassa positivi. In caso di esito negativo del collaudo l’opera

116 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

non può essere dichiarata idonea allo scopo per la quale era stata progettata. A questo punto si renderanno percorribili due strade: l’esecuzione di ulteriori lavori per rendere l’opera idonea (ciò comporta però altri costi di costruzione oltre che uno slittamento dei tempi) oppure un declassamento dell’opera (con la conseguente perdita di valore della stessa). Rischio property: esso dipende dagli aspetti tipologici e qualitativi del bene, dalla sua fruibilità (ossia dagli usi alternativi) e da fattori esterni condizionanti, quali ipoteche, azioni legali pendenti e diritti reali gravanti sul bene. Questo rischio ricade sulla società di gestione al momento del trasferimento del bene, ma deve essere noto e comunicato al momento della redazione dello studio di fattibilità dell’adesione al fondo. Rischio locatario: è il rischio connesso a un rendimento locativo che dipende dall’affidabilità finanziaria del locatario. Nel caso in cui l’immobile possa essere locato a più conduttori, il rischio si lega all’eventuale numero dei conduttori. Se il conduttore è un’impresa, valutarne l’affidabilità finanziaria significa, da un lato, studiarne la solvibilità attraverso un’analisi (dinamica) per indici e per flussi e, dall’altro, analizzare il settore in cui opera, valutando l’azione della concorrenza, l’eventuale ciclicità e la fase in cui il settore stesso si trova. Ovviamente quanto più elevato è il numero dei conduttori maggiore è il frazionamento del rischio associato all’investimento. Tale rischio si associa alla possibilità che la SGR ha di porre in locazione i beni conferiti dall’Ente Locale nel modo più vantaggioso e nelle condizioni di libero mercato senza vincoli imposti dal regolamento sottoscritto con l’Ente Locale stesso.

gli immobili conferiti e gli aspetti metodologici individuati 117

I metodi per la valutazione del rischio immobiliare Alla determinazione di tutte le componenti di rischio di un progetto consegue la valutazione delle stesse: di fatto è utile capire come le componenti stesse influenzino i flussi di cassa attesi. Si possono ravvisare due metodi per considerare il rischio di un progetto di investimento: a) incorporarlo nel tasso di attualizzazione impiegato per scontare i flussi di cassa futuri; b) considerarlo nelle quantità espresse da questi ultimi. Alla prima categoria appartengono tre metodi che quantificano il premio per il rischio da aggiungere al risk-free rate al fine di stimare nel modo più corretto possibile il rendimento richiesto dagli investitori per effettuare un progetto immobiliare:   • il Build-up Approach   In riferimento ai fattori di rischio indicati nel paragrafo precedente, il Build-up Approach aiuta a identificarne e quantificarne ciascuna categoria: PR= PRinflazione attesa + PRcontesto + PRproperty + PRlocatario + PRssicurabile + PRfinanziario + PRsistema + PRcostruzione + PRcollaudo + PRgestione + PRcambio.paese.politico + PRscelta del partner

Dove PR è il premio per il rischio da aggiungere al tasso risk-free al fine di ottenere il tasso di sconto risk-adjusted. Il limite di questo modello riguarda la difficoltà nel definire l’ammontare di ciascun fattore di rischio; • il modello RER (Real Estate Risk) Al contrario dell’approccio Build-up, il modello RER non considera tutte le classi di rischio, ma soltanto quelle riguardanti il rischio property, il rischio contesto e il rischio locatario. È quindi utile quando un immobile risulta già costruito e utilizzabile, ovvero dopo la

118 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

fase di collaudo. Il modello propone una valutazione guidata e ragionata di ogni variabile riconducibile alle tre categorie di rischio sopra riportate, con l’obiettivo di determinare il grado di rischio che ciascun fattore apporta all’investimento. Attraverso la creazione di una check-list apposita, si analizzano le diverse variabili, attribuendo a ciascuna un grado di rischio e un fattore di ponderazione in modo che il grado di rischio complessivo dell’immobile risulti da una media ponderata dei tre rischi. Nell’ipotesi che le tre tipologie di rischio considerate abbiano lo stesso peso, il premio per il rischio si calcola come segue: PRcomplessivo = (PRlocatorio + PRcontesto + PRproperty)/3

I risultati finali vengono poi tradotti in una figura geometrica detta ‘diamante del rischio’, la cui area è tanto maggiore quanto più elevato è il rischio associato all’immobile; la sua forma invece evidenzia i fattori di rischiosità a cui l’asset risulta maggiormente esposto; • il modello di ponderazione dei rischi   Il modello di ponderazione dei rischi può essere pensato come a metà strada tra il Build-up Approach e il modello RER. Infatti, questo considera tutte le categorie di rischio sopra identificate come il Build-up Approach e a ciascuna di esse applica un fattore di ponderazione come il modello RER. Il vantaggio dell’utilizzo di questo modello risiede nella facoltà di variare il valore dei coefficienti di ponderazione che rende il modello flessibile e valido per ogni circostanza.

gli immobili conferiti e gli aspetti metodologici individuati 119

grado di rischio delle singole classi

rischio

ponderazione

Rischio di cambio

0,0

Rischio di tasso di interesse

2,0

15%

Rischio inflazione

2,0

Rischio legislativo

3,0

Rischio politico

1,0

Rischio di consenso pubblico

4,0

10%

Rischio di scelta dei partner

5,0

10%

Rischio ambientale o di contesto

2,0

Rischio di costruzione

5,5

15%

Rischio collaudo

4,5

10%

Rischio locatario

3,0

10%

Rischio property

2,0

10%

Grado di rischio complessivo*

3,825

100%

Tab. 2 Grado di rischio complessivo * I valori sono tratti da Cacciamani C. 2003, Il rischio immobiliare, Egea, Milano

Il Build-up Approach assume una modalità di ritorno sul capitale investito con uno spread correttivo dei singoli rischi. La stima del costo del capitale r verrà calcolato perciò con il metodo di ponderazione dei rischi come si può vedere nella tabella 2 e il grado di rischio così calcolato rappresenta il premio per il rischio specifico dell’attività oggetto di studio.

lo scenario decisionale

Il percorso metodologico Si può valutare la convenienza economica da parte dell’Ente a partecipare a un’operazione di adesione a un fondo di investimento immobiliare applicando un metodo di valutazione che definisca come risultato l’entità e la congruità della spesa totale effettuata dal comune partecipante. Nel caso-studio la complessità è riconducibile all’impossibilità di associare beni, quali gli edifici scolastici, in una logica tipicamente di mercato. Un’oggettiva difficoltà comparativa tra detti immobili rende scarsamente adottabili i procedimenti tradizionali. Lo stesso ricorso al procedimento reddituale (income approach) — frequentemente adottato nelle valutazioni immobiliari — nel caso in esame risulta di più complessa applicazione. Di fatto, il procedimento reddituale è costituito da un insieme di metodi per la valutazione di immobili la cui caratteristica principale è la capacità di dispiegare redditi. Gli edifici scolastici non producendo reddito evidenziano e comportano ingenti problemi economici nell’ipotesi di riqualificazione o di nuova costruzione. Detti problemi risultano risolvibili solo attraverso

122 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

l’utilizzo di risorse derivanti da altri capitoli di spesa del bilancio comunale o da finanziamenti pubblici. L’adesione a un fondo immobiliare fornisce un’opportunità per la quale è possibile sia spogliarsi della proprietà del bene, sia demandare l’onere della maggiore spesa a un’operazione di conferimento di un certo numero di immobili da dismettere, godendo dell’eventuale utilizzo dei medesimi con la sola corresponsione di un canone di locazione. Questo determina dei flussi di cassa con i quali andare a costruire un modello di tipo reddituale. La funzione generale del procedimento reddituale è: V = f (R)

dove l’attendibilità del valore stimato è funzione della capacità di prevedere le modalità di capitalizzazione, le entrate e le uscite future, oltre a un tasso di capitalizzazione adeguato. Nel caso specifico si applica una capitalizzazione diretta consierando redditi costanti limitati. La capitalizzazione dei redditi così definita rappresenta una variante semplificata del discounted cash flow, il cui modello può essere definito come una tecnica di realizzazione di modelli finanziari basati su esplicite assunzioni riguardanti le prospettive di entrata e le spese di un’attività alla scopo di valutare l’investimento immobiliare. La tecnica del discounted cash flow si fonda sull’ipotesi di variabilità dei flussi entro un determinato periodo e si riconduce a un valore attualizzato. Va = F0+ (F1)/(1+i)1 + (F2)/(1+i)2 + … + (Fn)/(1+i)n = n

∑(Ft)/(1+i)t

t=1

Nel caso in esame il flusso di cassa è rappresentato, per quanto riguarda i ricavi, dal totale del finanziamento

lo scenario decisionale

123

erogato dal MIUR per ciascun ente, dai ricavi della vendita delle quote del fondo agli investitori istituzionali, dai canoni di locazione dei singoli edifici scolastici e dalla vendita degli immobili e delle aree apportate dagli Enti. Per quanto concerne le uscite queste sono rappresentate dalle spese di pertinenza, ovvero quelle spese annue di gestione sostenute della SGR; le spese di progettazione, manutenzione, gestione; le spese per la realizzazione dei nuovi edifici; le spese per la rivalutazione e la promozione degli immobili da dismettere e, infine, dagli interessi sulle quote vendute. Nel modello in esame non viene considerato il valore di recupero del bene al termine del suo sfruttamento, perché non sussiste alcun uscita di cassa per riacquisirlo e perché non si tiene conto del saggio di attualizzazione del valore residuale di cessione, poiché, come si potrà notare in seguito, i canoni di locazione non sono ricavabili dal mercato. Non vengono altresì presi in considerazione gli aspetti tributari poiché, come già evidenziato nel paragrafo 2.3, con riferimento agli apporti effettuati nei confronti dei fondi immobiliari ad apporto pubblico, è previsto, ai fini delle imposte sui redditi, che l’operazione avvenga in un sostanziale regime di neutralità fiscale. n

V = ∑ (FinMIUR + Q + Rloc+ Rdism - S) / (1 + r)t t=1

Dove: FinMIUR = Finanziamento erogato dal MIUR Q = Ricavi della vendita di quote del fondo ad investitori istituzionali Rloc = Reddito da locazione Rdism = Reddito da dismissione S = Spese di pertinenza

124 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

I passi integranti della valutazione sono costituiti dalla: • stima dei redditi da locazione e da dismissione; • determinazione dei costi annui derivati dalla gestione della struttura; • determinazione dei corretti saggi di attualizzazione; • analisi dei flussi di cassa contemplata nel periodo 30 anni. Quest’ultima analisi consentirà di determinare la convenienza dell’adesione al fondo. L’operazione di adesione viene infine confrontata con un’altra operazione, quella di accesso al credito, che si reputa idonea a far eseguire i medesimi interventi. Allo scopo, si possono necessariamente assumere delle ipotesi decisionali che, vista l’attualità del momento in cui viene eseguita la valutazione — ovvero alla mera sottoscrizione del protocollo di intesa —, necessiterebbero di ulteriori dati al momento non disponibili. Le ipotesi decisionali assunte sono di seguito sintetizzate: a) Si osserva come al momento abbia aderito al protocollo di intesa il solo comune di Bologna. Non si dispone di alcun avviso di sottoscrizione da parte di altri comuni o enti locali. Per dar seguito all’operazione si ipotizza che il fondo immobiliare venga costituito ugualmente, ovvero con il coinvolgimento di due soli enti locali (v. comune di Bologna e comune di Firenze) e che gli stessi enti riescano a conferire una massa critica di immobili, dimostrando così che il fondo possa svolgere la funzione per la quale è stato costituito. La presente ipotesi non è in linea con quanto disposto dall’art. 5 del protocollo di intesa sottoscritto dal

lo scenario decisionale

125

comune di Bologna. Ne deriva che il comune di Firenze, apportando una quantità di immobili doppia rispetto a quella del comune emiliano (v. Tab. 1 p. 132 Allegato al Protocollo di Intesa MIUR — comune di Bologna), evidenzia la ridondanza delle quote possedute da un unico ente. Ciò determina che il possessore della quota maggioritaria influisca eccessivamente sulla governance del fondo. Nel caso in cui si trattasse di oggettiva e reale costituzione del fondo, si converrebbe che il fondo potrebbe costituirsi soltanto attraverso una più completa e adeguata partecipazione di più comuni e di enti locali, evitando così una netta prevalenza di governo. Si osserva come l’ipotesi assunta non venga a determinare una sostanziale modifica dei risultati. Di fatto, le spese di pertinenza evidenziate dalla formula sono percentualmente definite in relazione al valore degli immobili conferiti, delineando pertanto che un potenziale aumento di enti locali partecipanti non verrebbe in alcun modo a determinare una variazione del risultato conseguibile. b) Posto e premesso che il valore degli immobili non è stato comunicato, si assume che il valore degli edifici scolastici conferiti al fondo venga considerato, ai fini valutativi (così come indicato dal comune di Firenze e descritto nel paragrafo 5.1), pari all’ammontare dei costi previsti per la realizzazione degli interventi, nel caso in cui questi ultimi siano interventi di mera demolizione e ricostruzione. Diversamente, nell’ipotesi di riqualificazione, il valore degli immobili viene concepito doppio rispetto all’ammontare dei costi.

126 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

Una corretta valutazione presupporrebbe una quota di conferimento potenzialmente diversa da quella utilizzata nella formula. Ciononostante, la fattispecie non determina una consistente variazione dei risultati ottenuti. c) Le eventuali aree e/o edifici apportati al fondo ai fini della valorizzazione, costruzione, alienazione o dismissione, in assenza di dati espliciti, sono valutati percentualmente rispetto al valore dei costi da sostenere per costruire o riqualificare gli immobili scolastici. Questa assunzione vuole inoltre sottolineare l’espressa carenza di dati inerente al tipo e alla quantità di edifici o aree considerati. Il criterio valutativo adottato costituisce una delle variabili di confronto per la creazione di scenari necessari alla valutazione di adesione o meno al fondo. In questo modo il confronto si trasla in un’espressione numerica e, una volta determinata la variabile, sarà di conseguenza possibile l’attribuzione del valore ai beni considerati. d) Il canone di locazione che l’Ente Locale è disposto a corrispondere al fondo presenta un low-level dato dal costo della manutenzione ordinaria e straordinaria annuale per i 10 gruppi immobiliari apportati e un top-level dato dalla somma del low-level con il costo delle utenze, nel caso in cui il fondo ricorresse ai contratti di servizio energia di cui al D.P.R. 412/93. Il canone così determinato risulta presumibilmente molto più basso rispetto a un congruo valore locativo espresso dal mercato. Si osserva che un canone maggiore rispetto a quelli così definiti, andrebbe in contrasto con il Patto di stabilità interno (v. § 3.7).

lo scenario decisionale

127

Considerando i dati forniti (v. Tab. 1, p. 132) il low-level risulta ammontare a 368.880,00 euro, pari al 0,469% del valore dei beni scolastici conferiti, mentre il top-level non può essere puntualmente definito in assenza di un’esplicita comunicazione dei contratti di utenza. e) Le spese di progettazione degli interventi, sia nel caso di nuove costruzioni, che di riqualificazioni, vengono fissate nella misura del 4% rispetto l’importo totale dell’intervento. Tale valore viene ricavato deducendo dalla media degli onorari professionali relativi alla categoria e alla prestazione (ai sensi del D.M. 143/2013) una percentuale pari al 60%1. Detta riduzione è riscontrabile quale media desumibile dalle gare di appalto di progettazione al massimo ribasso. f) Premesso che le spese di gestione afferenti l’operatività della SGR richiederebbero un’analisi approfondita — a questo stadio decisionale non ancora effettuata per l’elevato numero di variabili ricorrenti —, si è optato assumere una percentuale fissa, che corrisponderebbe allo 0,5% del valore degli immobili conferiti. Si tiene a chiarire come tale percentuale venga dedotta a seguito della consultazione dei prospetti informativi e dei bilanci dei fondi immobiliari quotati in borsa (v. ‘costi di gestione del fondo’). Occorre però sottolineare come la percentuale considerata possa risultare decisamente più bassa rispetto alle percentuali normalmente deducibili. Queste possono facilmente includere il riflesso di operazioni ulteriori (c.d. ‘di diversa natura’). 1

Rilevazione annuale OICE — CER 2013.

128 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

La percentuale assunta coinvolge i costi relativi alle spese del personale e del relativo trasferimento, quelli di rappresentanza e di gestione della SGR, quelli di comunicazione, ecc., senza considerare i costi indiretti derivanti dagli immobili conferiti. Si è comunque assunto come tali spese di gestione potessero ridursi in conseguenza dell’alienazione di quei cespiti immobiliari destinati alla vendita. In tal modo — una volta alienati i cespiti individuati — si chiarisce come le spese di gestione possano ricondursi a quelle mere spese afferenti alla realizzazione o alla riqualificazione dei nuovi plessi scolastici. g) La quantità di quote del fondo vendute agli investitori qualificati e istituzionali va considerata quale funzione della durata del fondo, del saggio di interesse riconosciuto e del tasso di interesse gravante sulla leva finanziaria applicabile all’operazione. Nel caso in esame si vuole ipotizzare come la durata del fondo non superi la durata di 30 anni (così come stabilito dal protocollo di intesa). Si ipotizza, inoltre, come la quantità di quote vendute consenta una remunerazione tale da non dover ricorrere ad alcuna forma di indebitamento con gli istituti di credito. Si osserva come, non ricorrendo alcuna forma di indebitamento, la vendita delle quote giustifichi la mancanza di applicazione di un interesse sul capitale, opzione che richiederebbe un saggio difficilmente quantificabile per lo sviluppo trentennale dell’operazione. Con l’istituzione di un fondo immobiliare closed la vendita di quote è equiparabile all’emissione di un’obbligazione, ovverosia di un titolo di debito, rimborsa-

lo scenario decisionale

129

bile alla scadenza, con un interesse predeterminato. Si premette che i procedimenti analitico-quantitativi assunti si focalizzano sulla stima del premio di rischio. Il build-up approach (v. § 5.3) contempla una previsione di un investimento di tipo debt/equity, con un ritorno sul capitale a ‘tasso zero’, oltre all’applicazione di un saggio comprensivo degli specifici rischi attribuiti (v. § 5.3). Come di seguito espresso, il ricorso all’attualità dei flussi richiede un saggio che tenga conto della remunerazione attesa da chi finanzia l’investimento commisurata al grado di rischio, il cosiddetto costo opportunità. Il saggio più frequentemente applicato è dato dal WACC (Weighted Average Cost of Capital), o costo medio ponderato del capitale. Il WACC è il tasso minimo che un progetto deve generare quale rendimento degli investimenti finalizzati alla remunerazione di tutti i soggetti che partecipano alla sua attuazione. Il WACC è calcolato considerando il peso relativo di ciascuna componente della struttura del capitale contemplato. WACC = (E/K) re + (D/K) rd (1 - tc)

Dove: E = ammontare di capitale proprio D = ammontare di capitale a debito K=E+D re = tasso di rendimento richiesto/atteso per capitale proprio rd = tasso di rendimento richiesto/atteso per capitale a debito tc = aliquota fiscale che nella valutazione in oggetto è pari a 0

Il tasso di rendimento richiesto per il capitale proprio può essere considerato come la somma tra un saggio di interesse solitamente associato a investimenti quali l’acquisto di titoli come BOT o BTP (depurato dall’effetto

130 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

inflattivo attraverso la sottrazione dell’inflazione) e un saggio specifico riferibile all’investimento immobiliare (v. § 4.3) pari al 3,825%. Considerando il rendimento del BTP a trent’anni pari al 2,68% e un inflazione tendenziale per tutto il periodo pari all’1%, il tasso di rendimento richiesto per il capitale proprio è re = 5,505%. Il tasso di rendimento per capitale a debito si può calcolare partendo dal tasso Euribor a 12 mesi depurato dell’effetto dell’inflazione e applicando uno spread indicativo dell’1%. Poichè il tasso Euribor a 12 mesi è pari allo 0,26% e l’inflazione risulta pressoché nulla, si considera rd pari all’1,26%. Il valore di rd sarà assunto al pari del rendimento delle quote vendute agli investitori istituzionali. Il WACC, pertanto, sarà funzione della quantità di quote vendute, non superiore al 50% del valore dei beni conferiti. h) Si assume l’ipotesi di investimento (eseguibile dopo tre anni dalla costituzione del fondo e della durata di anni tre) di una somma pari al 10% del valore di quegli immobili conferiti dagli enti locali al fine della loro alienazione. Si osserva come tale somma potrebbe essere utilizzabile per eventuali interventi di riqualificazione. Di fatto, detti interventi consentirebbero di realizzare un prezzo di vendita degli immobili selezionati a un importo pari al 20% maggiore al valore stimato degli immobili stessi al momento del loro conferimento. L’ipotesi osserva come la vendita degli assets immobiliari si concentri nei primi tre anni di costituzione del fondo e inoltre osserva come la liquidità prodotta nel periodo possa essere reinvestita a un tasso più

lo scenario decisionale

131

conveniente rispetto a quello applicabile nel caso di vendita prevista delle quote. Si può pertanto rilevare come la liquidità complessiva così ottenuta determini un preponderante flusso di cassa nel modello preso in considerazione. Gli interessi a credito generati della liquidità così concepita si osservano nella misura del 2.68% (rendimento medio dei BTP a 30 anni), costante per tutta la durata del fondo. i) Il valore degli immobili finalizzati all’alienazione da conferire al fondo risulta proporzionale all’importo stimato delle operazioni di costruzione e di riqualificazione dei plessi scolastici indicati al MIUR. Lo sviluppo nel tempo delle ipotesi sopra assunte viene di seguito riportato secondo gli schemi evidenziati dalle tabelle, a loro volta organizzate per lo svolgimento trentennale dell’intera operazione. Ai fini del miglior completamento sono definiti quattro scenari, tre dei quali si differenziano per il numero di quote del fondo immesse sul mercato, a disposizione degli investitori istituzionali. Il primo scenario evidenzierà una quantità di quote pari a 0, il secondo scenario evidenzierà una quantità di quote pari al 25% del valore degli immobili conferiti, mentre il terzo evidenzierà un insieme di quote pari al 50% di detto valore, che rappresenta anche la quantità massima convenuta dal protocollo di intesa. Il quarto scenario, in linea con quanto espresso nelle ipotesi assunte, applica il discounted cash flow alla possibilità che il comune di Firenze esegua in piena autonomia operazioni di riqualificazione e di costruzione.

132 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

anno

1°

2°

3°

4°

5°

costi Spese SGR annuali di gestione

5,25%

Spese progettazione

5,00%

Spese realizzazione nuovi plessi scolastici

5,00%

Spese per rivalutazione immobiliare per la vendita

33,33%

Restituzione quote fondo

5,25%

Interessi su quote Costi indiretti

5,25%

ricavi Finanziamento MIUR comune di Firenze

100,00%

Finanziamento MIUR comune di Bologna

100,00%

Vendite quote fondo

100,00%

Ricavi da vendita immobili

33,33%

3,33%

6°

7°

8°

9°

10°

Spese SGR annuali di gestione

2,95%

Spese progettazione

5,00%

Spese realizzazione nuovi plessi scolastici

5,00%

Canoni di locazione anno

costi

Spese per rivalutazione immobiliare per la vendita

Restituzione quote fondo

Interessi su quote Costi indiretti

2,95%

ricavi Finanziamento MIUR comune di Firenze

Finanziamento MIUR comune di Bologna

Vendite quote fondo

Ricavi da vendita immobili Canoni di locazione

3,33%

Tab. 1 Ripartizione percentuale costi/ricavi dal 1° al 10° anno

3,33%

lo scenario decisionale

anno

133

11°

12°

13°

14°

15°

costi Spese SGR annuali di gestione

2,95%

Spese progettazione

5,00%

Spese realizzazione nuovi plessi scolastici

5,00%

2,95%

3,33%

16°

17°

18°

19°

20°

Spese SGR annuali di gestione

2,95%

Spese progettazione

5,00%

Spese realizzazione nuovi plessi scolastici

5,00%

2,95%

3,33%

Spese per rivalutazione immobiliare per la vendita Restituzione quote fondo Interessi su quote Costi indiretti ricavi Finanziamento MIUR comune di Firenze Finanziamento MIUR comune di Bologna Vendite quote fondo Ricavi da vendita immobili Canoni di locazione anno costi

Tab. 2 Ripartizione percentuale costi/ricavi dal 11° al 20° anno

134 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

anno

21°

22°

23°

24°

25°

2,95%

3,33%

26°

27°

28°

29°

30°

2,95%

costi Spese SGR annuali di gestione Spese progettazione Spese realizzazione nuovi plessi scolastici Spese per rivalutazione immobiliare per la vendita Restituzione quote fondo Interessi su quote Costi indiretti ricavi Finanziamento MIUR comune di Firenze Finanziamento MIUR comune di Bologna Vendite quote fondo Ricavi da vendita immobili Canoni di locazione anno costi Spese SGR annuali di gestione Spese progettazione Spese realizzazione nuovi plessi scolastici Spese per rivalutazione immobiliare per la vendita Restituzione quote fondo

100,00%

Interessi su quote Costi indiretti

2,95%

3,33%

ricavi Finanziamento MIUR comune di Firenze Finanziamento MIUR comune di Bologna Vendite quote fondo Ricavi da vendita immobili Canoni di locazione

Tab. 3 Ripartizione percentuale costi/ricavi dal 21° al 30° anno

lo scenario decisionale

135

Scenario 1 Lo scenario è caratterizzato dall’applicazione del discounted cash flow e da una fattispecie in cui si prevede: a) nessuna immissione di quote sul mercato istituzionale; b) determinazione del valore di aree o edifici da dismettere tale da dimostrare che il costo-ricavo istantaneo sul totale dei 30 anni sia pari a 0. Secondo il modello la liquidità necessaria all’operazione viene reperita esclusivamente dalla dismissione del patrimonio conferito. Scenario 2 Lo scenario è caratterizzato dall’applicazione del discounted cash flow e da una fattispecie in cui si prevede: a) immissione di quote sul mercato istituzionale pari al 25% del valore dell’operazione di ricostruzione e riqualificazione degli immobili a destinazione scolastica; b) determinazione del valore di aree o di edifici da dismettere tale da dimostrare che il costo-ricavo istantaneo sul totale dei 30 anni sia pari a 0. Secondo il modello la liquidità necessaria all’operazione viene reperita in parte dalla dismissione del patrimonio pubblico e in parte dall’acquisto di quote del fondo dal mercato. Scenario 3 Lo scenario è caratterizzato dall’applicazione del discounted cash flow e da una fattispecie in cui si prevede: a) immissione di quote sul mercato istituzionale pari al 50% del valore dell’operazione di ricostruzione e riqualificazione degli immobili a destinazione scolastica; b) determinazione del valore di aree o edifici da dismettere tale da dimostrare che il costo-ricavo istantaneo sul totale dei 30

conferimento iniziale comune di firenze Immobili scolastici

Demolizione e ricostruzione

38.500.000,00 €

Riqualificazione

11.500.000,00 €

Immobili o aree da dismettere

39.121.831,00 €

TOTALE IMMOBILI CONFERITI

89.121.831,00 €

comune di bologna Immobili scolastici

Nuova costruzione

Immobili o aree da dismettere

28.552.000,00 € 22.340.130,37 €

TOTALE IMMOBILI CONFERITI

50.892.130,37 €

costi-ricavi istantanei sul totale dei 30 anni Spese SGR annuali di gestione

0,5%

sul valore dei conferimenti

13.319.349,03 € 12,89%

Spese progettazione

su immobili scolastici

2.682.080,00 € 2,59%

Spese realizzazione nuovi plessi scolastici

78.552.000,00 € 76,00%

Spese per rivalutazione 10% immobiliare per la vendita

sul valore degli immobili da dismettere

6.146.196,14 € 5,95%

Restituzione quote fondo

- € 0,00%

Interessi su quote

1,260%

Costi indiretti

0,1%

- € 0,00% sul valore dei conferimenti

2.663.869,81 € 2,58%

TOTALE COSTI

103.363.494,98 € 100,00%

Finanziamento MIUR Comune di Firenze

5.000.000,00 € 5,27%

Finanziamento MIUR Comune di Bologna

5.000.000,00 € 5,27%

Vendite quote fondo

0,000%

-€

Ricavi da vendita immobili

1,2

61.461.961,37 €

Canoni di locazione

0,469%

78.552.000,00 €

- € 0,00% 73.754.353,65 € 77,79% 11.052.266,40 € 11,66%

TOTALE RICAVI

94.806.620,05 € 100,00%

FLUSSO ECONOMICO

-8,15 €

ONERI FINANZIARI

esposizione

annuo

trim.

interessi passivi

3,50%

0,86%

interessi attivi

2,68%

0,66%

Saggio attualizzazione

5,05000%

VAN FINANZIARIO ISTANTANEO

-€ 8,15

VAN FINANZIARIO ATTUALIZZATO

€ 17.898.504,67

Tab. 4 Scenario 1

-3.324.769,39 € 11.881.636,17 €

conferimento iniziale comune di firenze Immobili scolastici

Demolizione e ricostruzione

38.500.000,00 €

Riqualificazione

11.500.000,00 €

Immobili o aree da dismettere

37.259.410,00 €

TOTALE IMMOBILI CONFERITI

87.259.410,00 €

comune di bologna Immobili scolastici

Nuova costruzione

Immobili o aree da dismettere

28.552.000,00 € 21.276.613,49 €

TOTALE IMMOBILI CONFERITI

49.828.613,49 €

costi-ricavi istantanei sul totale dei 30 anni Spese SGR annuali di gestione

0,5%

sul valore dei conferimenti

13.246.200,59 € 10,19%

Spese progettazione

su immobili scolastici

2.682.080,00 € 2,06%

Spese realizzazione nuovi plessi scolastici

78.552.000,00 € 60,40%

Spese per rivalutazione 10% immobiliare per la vendita

sul valore degli immobili da dismettere

5.853.602,35 € 4,50%

Restituzione quote fondo Interessi su quote Costi indiretti

19.638.000,00 € 15,10% 1,260% 0,1%

7.423.164,00 € 5,71% sul valore dei conferimenti

2.649.240,12 € 2,04%

TOTALE COSTI

130.044.287,05 € 100,00%

Finanziamento MIUR comune di Firenze

5.000.000,00 € 4,51%

Finanziamento MIUR comune di Bologna

5.000.000,00 € 4,51%

Vendite quote fondo

25,000%

19.638.000,00 €

19.638.000,00 € 17,70%

Ricavi da vendita immobili

1,2

58.536.023,49 €

70.243.228,18 € 63,32%

Canoni di locazione

0,469%

78.552.000,00 €

11.052.266,40 € 9,96%

TOTALE RICAVI

94.806.620,05 € 100,00%

FLUSSO ECONOMICO

5,28 €

ONERI FINANZIARI

esposizione

annuo

trim.

interessi passivi

3,50%

0,86%

interessi attivi

2,68%

0,66%

Saggio attualizzazione

4,74495%

VAN FINANZIARIO ISTANTANEO

€ 5,28

VAN FINANZIARIO ATTUALIZZATO

€ 30.750.333,23

Tab. 5 Scenario 2

-668.877,74 € 19.779.675,49 €

conferimento iniziale comune di firenze Immobili scolastici

Demolizione e ricostruzione

38.500.000,00 €

Riqualificazione

11.500.000,00 €

Immobili o aree da dismettere

35.641.260,00 €

TOTALE IMMOBILI CONFERITI

85.641.260,00 €

comune di bologna Immobili scolastici

Nuova costruzione

Immobili o aree da dismettere

28.552.000,00 € 20.352.585,11 €

TOTALE IMMOBILI CONFERITI

48.904.585,11 €

costi-ricavi istantanei sul totale dei 30 anni Spese SGR annuali di gestione

0,5%

sul valore dei conferimenti

13.182.646,13 € 8,41%

Spese progettazione

su immobili scolastici

2.682.080,00 € 1,71%

Spese realizzazione nuovi plessi scolastici

78.552.000,00 € 50,10%

Spese per rivalutazione 10% immobiliare per la vendita

sul valore degli immobili da dismettere

5.599.384,51 € 3,57%

Restituzione quote fondo Interessi su quote Costi indiretti

39.276.000,00 € 25,05% 1,260% 0,1%

14.846.328,00 € 9,47% sul valore dei conferimenti

2.636.529,23 € 1,68%

TOTALE COSTI

156.774.967,86 € 100,00%

Finanziamento MIUR comune di Firenze

5.000.000,00 € 3,92%

Finanziamento MIUR comune di Bologna

5.000.000,00 € 3,92%

Vendite quote fondo

50,000%

39.276.000,00 €

39.276.000,00 € 30,80%

Ricavi da vendita immobili

1,2

55.993.845,11 €

67.192.614,13 € 52,69%

Canoni di locazione

0,469%

78.552.000,00 €

11.052.266,40 € 8,67%

TOTALE RICAVI

127.520.880,53 € 100,00%

FLUSSO ECONOMICO

-10,03 €

ONERI FINANZIARI

esposizione

annuo

trim.

interessi passivi

3,50%

0,86%

interessi attivi

2,68%

0,66%

Saggio attualizzazione

4,47629%

VAN FINANZIARIO ISTANTANEO

-€ 10,03

VAN FINANZIARIO ATTUALIZZATO

€ 43.204.749,03

Tab. 6 Scenario 3

-1.023.893,06 € 30.277.970,36 €

conferimento iniziale comune di firenze Immobili scolastici

Demolizione e ricostruzione

38.500.000,00 €

Riqualificazione

11.500.000,00 €

Immobili o aree da dismettere

42.387.250,00 €

TOTALE IMMOBILI CONFERITI

92.387.250,00 € Costi-Ricavi istantanei sul totale dei 30 anni

Spese progettazione

su immobili scolastici

1.540.000,00 € 2,76%

Spese realizzazione nuovi plessi scolastici

50.000.000,00 € 89,64%

Spese per rivalutazione 10% immobiliare per la vendita

sul valore degli immobili da dismettere

Costi indiretti

sul valore dei conferimenti

0,0%

4.238.725,00 € 7,60% - € 0,00%

TOTALE COSTI

55.778.725,00 € 100,00%

Finanziamento MIUR comune di Firenze Ricavi da vendita immobili

- € 0,00% 1,2

42.387.250,00 €

50.864.700,00 € 100,00%

TOTALE RICAVI

50.864.700,00 € 100,00%

FLUSSO ECONOMICO

-7,97 €

ONERI FINANZIARI

esposizione

annuo

trim.

interessi passivi

3,50%

0,86%

interessi attivi

2,68%

0,66%

Saggio attualizzazione

5,05000%

VAN FINANZIARIO ISTANTANEO

-€ 7,97

VAN FINANZIARIO ATTUALIZZATO

€ 9.941.285,90

-2.113.342,29 € 7.027.359,32 €

Tab. 7 Scenario 4

anni sia pari a 0. Secondo il modello la liquidità necessaria all’operazione viene reperita in parte dalla dismissione del patrimonio pubblico e in parte dall’acquisto di quote del fondo dal mercato. Scenario 4 Il presente scenario si caratterizza dall’adozione di un modello discounted cash flow attraverso un’operazione

140 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

completamente in-house di costruzione e riqualificazione dei plessi scolastici. In questo modello la liquidità necessaria all’operazione viene reperita totalmente dalla dismissione del patrimonio pubblico. Il quadro evidenzia che il finanziamento del MIUR viene considerato pari a 0. Principali risultati Gli scenari riportati indicano una ‘soluzione di equilibrio’ definita da un VAN istantaneo nullo. L’analisi dei suddetti rende evidente il risultato preponderante della componente di cassa relativa agli interessi attivi generati da quella liquidità che si viene a creare nei primi anni di costituzione del fondo. Questa consegue al finanziamento MIUR ed alla dismissione degli immobili conferiti dai comuni con destinazione diversa da quella scolastica. Si rileva inoltre come all’aumentare delle quote del fondo immesse sul mercato degli investitori istituzionali si riduca la quantità di immobili destinati alla dismissione, così come evidenziato nel grafico di seguito riportato. Il grafico, oltre ad indicare quanto espresso evidenzia (in colore rosso, così come riportato dallo scenario 4), il capitale di cui il comune di Firenze necessita (in questo caso espresso come valore degli assets da dismettere) per effettuare l’operazione di riqualificazione dei plessi scolastici completamente in-house. Detto capitale è stato confrontato con i costi totali che il comune dovrebbe sostenere partecipando all’operazione promossa dal MIUR. Dal grafico si evince che, considerando un modello di costi-ricavi sul totale dei trenta anni di durata dell’operazione, il comune di Firenze sosterrebbe una spesa comuque maggiore di quanto potrebbe costargli l’operazione di

Valore immobili o aree da dismettere

lo scenario decisionale

141

€ 48.000.000,00 € 46.000.000,00

Canoni di locazione + valori immobili da dismettere

€ 44.000.000,00 € 42.000.000,00

Valore immobili o aree da dismettere (intervento in-house)

€ 40.000.000,00 € 38.000.000,00 € 36.000.000,00 € 34.000.000,00

0% 20% 40% 60% Percentuale di quote immesse nel mercato

Valore immobili o aree da dismettere (fondo immobiliare)

Fig. 1 Confronto tra gli scenari

riqualificazione se questa fosse realizzata autonomamente con l’ausilio di una liquidità derivante da dismissione, o, più semplicemente, con un mutuo bancario. Diversamente, nel caso in cui venissero considerati i canoni di locazione, come costi che l’amministrazione comunale avrebbe dovuto sostenere per manutenere gli edifici, la differenza tra l’operazione in-house e l’operazione effettuata con la costituzione del fondo immobiliare, si potrebbe paragonare, per gli importi risultanti, al Value for Money, ossia alla monetizzazione dei rischi trasferiti al privato. Il Public Sector Comparator Il Public Sector Comparator (letteralmente ‘confronto per il settore pubblico’, in seguito PSC) è una delle metodologie utilizzabili dalle Amministrazioni Pubbliche per valutare la convenienza del ricorso al partenariato pubblico-privato (allo scopo, determinare il VfM Value for Money consiste nella quantificazione della convenienza economica tra più alternative possibili; nel caso specifico, si tratta del minor costo finanziario ottenibile con l’affidamento del progetto ad un terzo privato, piuttosto che

142 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

una realizzazione autonoma interna) attraverso la comparazione monetaria tra l’ipotesi di realizzazione e gestione del progetto in forma diretta e quella di realizzazione tramite forme di partenariato pubblico-privato. Il PSC consiste di fatto in un ipotetico costo che quantifica al suo interno la componente di rischio derivante dalla costruzione e gestione dell’opera da parte dell’amministrazione. Si viene, quindi, a determinare quale sarebbe l’effettivo costo complessivo che la pubblica amministrazione (PA) dovrebbe sostenere nel caso eseguisse nonché gestisse l’opera per l’intera vita del progetto. Il PSC diviene pertanto rilevante nel momento di concreta verifica della quantità di risorse finanziarie (e patrimoniali) che l’amministrazione potrebbe risparmiare con il ricorso al fondo immobiliare piuttosto che provvedendo alla realizzazione in-house. L’analisi tramite PSC permette di stimare i costi di realizzazione e di gestione dell’opera da parte del settore pubblico definendo un benchmark utile a valutare l’alternativa del ricorso all’ausilio del settore privato. In particolare il PSC prevede un confronto tra il Valore Attuale Netto (VAN) dei flussi previsti nelle due diverse alternative (affidamento privato o pubblica gestione) considerando la componente del rischio (di fatto, nel caso di appalto pubblico i rischi che la PA deve sostenere sono quantitativamente superiori ai rischi derivanti dal ricorso a soggetti privati). Di primaria importanza si rivela un’attenta analisi dei rischi e la loro migliore allocazione tra i soggetti pubblici e quelli privati sulla base delle rispettive capacità a gestirle in modo efficace. Il PSC si articola in quattro elementi principali:

lo scenario decisionale

143

• il costo base dell’opera lungo tutto il ciclo di vita della stessa, ovvero il cosiddetto PSC base o Raw PSC: esso include i costi operativi (diretti e indiretti) associati alla costruzione, manutenzione e gestione dell’edificio;   • il calcolo del vantaggio di mercato della PA rispetto al privato, la cosiddetta neutralità competitiva: essa consiste nella rimozione dei vantaggi che l’amministrazione può conseguire nel corso della costruzione e della gestione dell’opera attraverso un appalto tradizionale. La neutralità competitiva contempla una stima utile a rimuovere dall’indicatore qualsiasi vantaggio competitivo che la PA possa sfruttare — a differenza del privato — nella costruzione e gestione dell’opera. Si sottolinea come il soggetto pubblico possa vantare agevolazioni in termini di minori imposte, tassi più bassi, migliori garanzie, ecc. Tali vantaggi vanno considerati nel calcolo del PSC per mantenere equilibrato il confronto tra il costo pubblico e privato e garantire allo scopo i valori comparabili; • la quantificazione dei rischi trasferibili associati al progetto consiste nel rischio associato agli eventi che possono influenzare i costi di costruzione e gestione. I rischi trasferibili possono essere per esempio scostamenti temporali, aumenti di costo, rischi di gestione, ecc.; • la quantificazione dei rischi non trasferibili associati al progetto consistono invece in quei rischi che il soggetto pubblico non può trasferire al privato per vari motivi (sia perché meglio gestibili dalla PA, sia perché non assunti dal privato). Possono essere ad esempio il rischio di domanda o il rischio di modifiche legislative in corso d’opera.

144 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

IL PSC è il risultato della somma di suddette componenti: PSC= PSC base + neutralità competitiva + rischio trasferibile + rischio trattenuto. Dovranno essere successivamente attribuiti i valori di probabilità e di impatto economico ai rischi individuati nella precedente fase. Come già ricordato nei capitoli relativi al risk assessment, la qualità dell’analisi è determinata dalla volontà dell’amministrazione di investire tempo, risorse economiche ed umane nella stessa. Quanto più l’analisi viene affrontata in modo analitico, con l’utilizzo di dati di derivazione statistica, tanto più essa sarà precisa ed affidabile. Non viene comunque esclusa la possibilità di stimare le probabilità e l’impatto in maniera soggettiva, tenendo sempre presente la necessità di trovare quel valore che possa rivelarsi realistico per non invalidare l’efficacia dell’analisi. Si prenda per esempio la valutazione effettuata nel caso dell’opera fredda in: AVCP — UTFP, Analisi delle tecniche di valutazione per la scelta del modello di realizzazione dell’intervento: il metodo del Public Sector Comparator e l’analisi del valore (2009). In essa è riportata un’analisi effettuata dall’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici circa la probabilità di accadimento dei rischi legati alla costruzione mediante l’utilizzo dell’appalto. Vengono considerati i progetti iniziati e conclusi dalle PA nel periodo 2000-2007. Il rischio viene suddiviso per classe di scostamento percentuale, in relazione agli scostamenti finanziari e temporali di realizzazione dell’opera. A questo punto, considerando la tabella che riporta i costi precedentemente identificati (v. Scenario 4: intervento

lo scenario decisionale

145

interventi iniziati e concusi tra il 2000 e il 2007 suddivisi per classe di scostamento (numerosità interventi indicata in %) classe di scostamento (%)

Efficienza finanziaria e temporale % interventi con scostamento finanziario

% interventi con scostamento temporale

Nullo (<=0)

25%

23%

Lieve (>0 <5%)

30%

Monderato (>=5% <20%)

33%

Forte (>=20%)

12%

66%

Totale interventi

100%

Tab. 8 Percentuali di rischio suddivise in relazione a scostamenti finanziari e percentuali

eseguito autonomamente dal comune di Firenze) e la Tab. 8, che indica la probabilità di rischio di costruzione e di allungamento dei tempi, che sono rischi trasferibili, è possibile quantificare l’impatto economico. Nel caso relativo alla realizzazione dell’opera, il Public Sector Comparator è dato dalla somma dei VAN dei costi, pari a € 9.941.285,90 (v. Scenario 4), e il VAN dei rischi trasferibili, pari a € 6.850.956,13. Non ricorrono le componenti relative alla neutralità competitiva e ai rischi trattenuti perché nell’analisi non vengono valutate. Il valore totale risulta quindi € 16.792.242,03. Questo è il benchmark di riferimento per l’amministrazione nel caso di costruzione in economia. In base alla capacità della stessa PA di trasferire i rischi al privato, essa potrà ottenere un Value for Money fino ad un massimo di € 6.850.000,00, ovvero la totalità dell’impatto economico dei costi trasferibili. La somma di circa € 16.800.000,00 può essere messa coerentemente in relazione con il risultato del VAN ottenuto nello Scenario 1 (VAN = € 17.898.504,67). Infatti, lo Scenario 1,

146 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

rischio progettazione tipo di incremento

ammontare del costo

entità del danno

probabilità valore del rischio

Nessun incremento

2.682.080,00 €

-€

23%

-€

Incremento lieve

3.084.392,00 €

402.312,00 €

8.046,24 €

Incremento moderato 3.486.704,00 €

804.624,00 €

72.416,16 €

Incremento forte

1.609.248,00 €

66%

1.062.103,68 €

4.291.328,00 €

Valore del rischio

1.142.566,08 €

rischio costruzione tipo di incremento

ammontare del costo

entità del danno

probabilità valore del rischio

Nessun ritardo

78.552.000,00 €

-€

25%

-€

Ritardo lieve

86.407.200,00 €

7.855.200,00 €

30%

2.356.560,00 €

Ritardo moderato

94.262.400,00 €

15.710.400,00 €

33%

5.184.432,00 €

Ritardo forte

133.538.400,00 € 54.986.400,00 €

12%

6.598.368,00 €

Valore del rischio

14.139.360,00 €

rischio rivalutazione tipo di incremento

ammontare del costo

entità del danno

probabilità valore del rischio

Nessun ritardo

5.599.384,51 €

-€

25%

-€

Ritardo lieve

6.439.292,19 €

839.907,68 €

30%

251.972,30 €

Ritardo moderato

7.279.199,86 €

1.679.815,35 €

33%

554.339,07 €

Ritardo forte

8.959.015,22 €

3.359.630,71 €

12%

403.155,68 €

Valore del rischio

1.209.467,05 €

rischio costi indiretti tipo di incremento

ammontare del costo

entità del danno

probabilità valore del rischio

Nessun incremento

2.636.529,23 €

-€

25%

-€

Incremento lieve

3.032.008,61 €

395.479,38 €

30%

118.643,82 €

Incremento moderato 3.427.487,99 €

790.958,77 €

33%

261.016,39 €

Incremento forte

1.581.917,54 €

12%

189.830,10 €

Valore del rischio

4.218.446,76 €

569.490,31 €

lo scenario decisionale

147

costi-ricavi istantanei sul totale dei 30 anni Rischio di gestione

-€

0,00%

Rischio di progettazione

1.142.566,08 €

6,70%

Rischio di realizzazione nuovi plessi scolastici

14.139.360,00 €

82,88%

Rischio di rivalutazione immobiliare per la vendita

1.209.467,05 €

7,09%

Rischio deicosti indiretti

569.490,31 €

3,34%

Totale valore dei rischi

17.060.883,45 €

100,00%

Saggio attualizzazione annuo

4,47629%

VAN finanziario istantaneo

€ 17.060.883,45

VAN finanziario attualizzato

€ 6.850.956,13

Tab. 9 Valutazione del PSC

che rappresenta il modello in cui non vengono immesse quote nel mercato, potrebbe anche rappresentare un modello di completo affidamento a un soggetto privato dell’operazione con la quantificazione, attraverso il VAN, del trasferimento dei rischi di progettazione, costruzione, rivalutazione e dei costi indiretti.

conclusioni

Il fondo immobiliare scolastico La valutazione dell’opportunità da parte dell’amministrazione comunale di Firenze di aderire a un protocollo di intesa con il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (MIUR) per la realizzazione di interventi di rigenerazione del patrimonio immobiliare scolastico e di costruzione di nuovi edifici scolastici, attraverso la partecipazione a un fondo immobiliare, è stata eseguita avvalendosi della tecnica del Discounted Cash Flow, imponendo una serie di ipotesi e determinando, come variabile di confronto, il valore degli ulteriori immobili da conferire allo scopo perchè il VAN istantaneo risultasse uguale a 0. Il metodo è stato riproposto per quattro distinti scenari in funzione delle diverse quote vendute agli investitori istituzionali e nel quarto scenario di intervento eseguito integralmente dal comune di Firenze. Successivamente è stato calcolato il Public Sector Comparator ai fini della valutazione di convenienza da parte dell’ente locale a ricorrere a soggetti esterni per l’affidamento dell’operazione di cui sopra. I risultati emersi hanno evidenziato come la reale convenienza da parte dell’ente locale a partecipare a fondo immobiliare chiuso sia esclusivamente di

150 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

natura elusiva del Patto di stabilità interno e di riduzione del rischio legato all’organizzazione di una serie di appalti per la progettazione e per la costruzione dei nuovi plessi scolastici. Dal punto di vista finanziario, infatti, non si riscontra una particolare differenza a gestire l’operazione autonomamente, specialmente se si considera che i costi indiretti di manutenzione ordinaria, corrispondenti al valore massimo dei canoni di locazione che l’Ente può trasferire al fondo, sono costi non eliminabili e comunque necessari fino alla costruzione dei nuovi plessi. Al contrario, dal punto di vista sia politico che operativo l’adesione a un fondo immobiliare, con il conseguente trasferimento della proprietà a un soggetto privato, sebbene controllato da Banca d’Italia, Consob, ecc., permetterebbe la temporanea sostituzione di proprietà immobiliari con quote finanziarie. Ciò consentirebbe all’Amministrazione pubblica: a) di ridurre la quota di bilancio legata al patrimonio con conseguente affievolimento del Patto di stabilità; b) di non dover impegnare strutture e personale nella gestione di appalti pubblici; c) di continuare ad avere la supervisione dell’operazione con conseguente possibilità di far pesare le proprie scelte politiche nella scelta di professionisti o di imprese costruttrici delegando tali scelte alla S.G.R. del fondo. Tali scelte potranno essere condotte soltanto dagli enti che conferiranno al fondo una quantità di immobili e/o risorse tali da creare massa critica per l’avvio dello stesso, limitando così la partecipazione di tutte le Amministrazioni minori che non potranno avere peso nella governance del fondo.

conclusioni

151

Ulteriori strumenti utilizzabili Un altro strumento utilizzabile per affrontare il problema della riqualificazione del patrimonio immobiliare di cui l’Ente è proprietario è costituito dal leasing in costruendo che resenta una soluzione alternativa al fondo immobiliare. Il leasing come strumento di finanziamento degli investimenti pubblici potrebbe in qualche modo essere associato alla concessione di costruzione e gestione per le annoverate tipologie di opere, consentendo di fatto la realizzazione di opere pubbliche la cui gestione resterebbe in capo all’amministrazione stessa. Nell’intraprendere un’operazione di leasing la pubblica amministrazione potrebbe conseguire una serie di vantaggi, quali: • il reperimento delle risorse finanziarie da parte di un soggetto privato. L’integrazione tra la società di leasing e il soggetto costruttore permetterebbe, in particolare, l’erogazione del capitale necessario alla realizzazione dell’investimento in conformità all’avanzamento del progetto;   • la realizzazione ‘chiavi in mano’ dell’opera: l’opera deve essere consegnata alla pubblica amministrazione completa in ogni sua parte, agibile, funzionante, comprensiva di tutti gli impianti, allacciamenti, inclusi permessi e le autorizzazioni del caso, con l’eventuale manutenzione (ordinaria e straordinaria) — se richiesta dall’amministrazione nei documenti di gara — per tutta la durata del contratto di leasing;   • la possibilità di eliminare i rischi finanziari legati alla progettazione, alla costruzione, alle perizie suppletive, alle revisioni dei prezzi e alle caratteristiche tecniche del bene stesso;

152 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

• la realizzazione dell’opera a un costo certo e definito sin dal momento dell’aggiudicazione; la rata del leasing predeterminata e comprensiva di eventuali servizi accessori (assistenza tecnica, coperture assicurative), pagata dall’amministrazione solo dopo il collaudo dell’opera; • la realizzazione e la consegna dell’opera nei tempi prefissati, in quanto la società di leasing comincerà a incassare i canoni soltanto dopo il collaudo dell’opera;   • la flessibilità di applicazione dello strumento nei termini di impatto sul bilancio pubblico;   • il potenziale trasferimento di parte dei rischi alla società di leasing.   Tuttavia, tali potenziali vantaggi potrebbero essere conseguiti dalla pubblica amministrazione esclusivamente se questa esercitasse con consapevolezza il potere contrattuale derivante dal fatto che la stessa amministrazione risulti come fruitore e come finanziatore dell’operazione. Il leasing come strumento per realizzare opere pubbliche in costruendo assume, infatti, profili diversi a seconda della struttura dell’operazione e della suddivisione dei rischi tra le parti coinvolte. La locazione finanziaria consentirebbe all’amministrazione di conseguire alcuni vantaggi connessi alla più corretta allocazione di parte dei rischi dell’operazione ai soggetti privati coinvolti. Tali vantaggi risulterebbero: • nella possibilità di disporre del bene senza anticipare la somma necessaria all’acquisto (determinando uno sgravio meno incisivo sul bilancio);   • in un più agevole reperimento delle risorse finanziarie; di fatto la collaborazione tra la società di leasing e il costruttore permetterebbe l’erogazione del capitale

conclusioni

153

necessario all’investimento in conformità dello stato di avanzamento del progetto. L’affidatario in questo caso si assumerebbe il rischio di costruzione, seguirebbe i rapporti con i fornitori ed eseguirebbe i pagamenti. L’ipotesi è remota, ma attuabile;  • nel fatto che l’opera verrebbe consegnata completa, agibile, funzionante, senza i rischi economici legati alle eventuali perizie di variante, revisione prezzi o caratteristiche tecniche del bene. Come ovvio, il costo gravante sul soggetto pubblico sarebbe certo e definito fin dal momento dell’aggiudicazione;   • nel fatto che il canone risulterebbe fisso e invariabile, eventualmente comprensivo di servizi accessori contrattualmente determinati, e verrebbe corrisposto solo dopo il collaudo dell’opera;   • nel fatto che la consegna avverrebbe nei tempi stabiliti e verrebbe assicurata assicurata la corretta manutenzione del bene fino al momento del riscatto.   Infine, allo scopo di assicurare la convenienza dell’operazione, garantendone un utilizzo efficiente ed efficace delle risorse pubbliche, l’amministrazione dovrebbe assicurare il trasferimento di una certa quantità di rischi all’operatore privato. Ne deriverebbe che come accade per altre forme di partenariato, il trasferimento dei rischi costituirebbe una condizione essenziale per giustificare il ricorso all’operazione. Ricorrendo al leasing la società individuata non dovrebbe soltanto costituire un mero partner finanziario, bensì anche quel soggetto idoneo a fornire un qualificato supporto professionale, generalmente carente presso la pubblica amministrazione.

154 edifici scolastici, fondi immobiliari e patto di stabilità

Da ultimo, si osserva che prima di ricorrere allo strumento in oggetto, l’amministrazione dovrebbe valutare se la scelta risultasse più conveniente rispetto al ricorso a un intervento tradizionale, quale per esempio l’appalto finanziato attraverso un mutuo. La comparazione fatta e i risultati conseguiti non lascerebbero dubbi sulla convenienza dell’appalto rispetto al leasing, anche con il solo riferimento agli interessi passivi (sebbene la differenza riscontrabile tra i risultati ottenuti con l’applicazione di saggi specifici negli ultimi tempi si sia ridotta). Le argomentazioni riportate conducono a una osservazione conclusiva. L’oggettiva motivazione di un’eventuale ricorso allo strumento del leasing da parte della pubblica amministrazione non sarebbe finalizzata a una congrua valutazione di convenienza economica, ma a una più opportuna allocazione dei canoni di locazione nei diversi capitoli di bilancio. Ciò garantirebbe una più celata elusione di quanto statuito dal Patto di stabilità. Un’operazione di leasing, quantunque generalmente estesa nel tempo, consentirebbe, nell’immediato, il rispetto dei parametri comunitari relativi al rapporto deficit-PIL e al Patto di stabilità.

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Finito di stampare per conto di DIDAPRESS Dipartimendo di Architettura UniversitĂ degli Studi di Firenze Dicembre 2016

Lo studio trae origine da un’esperienza dell’Amministrazione Comunale di Firenze relativa al valutare l’opportunità di adesione o meno ad un protocollo di intesa redatto dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (MIUR) per la realizzazione di interventi di rigenerazione e nuova costruzione di edifici scolastici, attraverso la costituzione e la successiva partecipazione ad un fondo immobiliare specifico. Dopo aver approfondito la struttura, la regolamentazione, il mercato e gli aspetti fiscali dei fondi immobiliari, si è voluto inquadrare il contesto nazionale entro cui si sviluppa l’edilizia scolastica. In particolare, vengono considerate le forme di finanziamento, le nuove linee-guida delle norme tecniche emanate dal MIUR nel 2013 e la necessità dei singoli Enti Locali di valorizzare, riqualificare e in molti casi ricostruire il patrimonio edilizio pubblico a destinazione scolastica.

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Edifici scolastici, fondi immobiliari e Patto di stabilità | Carrer, Di Carlo