Referendum costituzionale | Numero 32 - novembre 2016 by DIECIeVENTICINQUE 1025

n.32 - novembre2016

GUIDA ALLA RIFORMA sovranitÃ tra servilismo e governance ECONOMICA analisi semio -LINGUISTICA DEL TESTO RIFORMATO l'ITALICUM E IL COMBINATO DISPOSTO il senato negli altri paesi europei

UN’OCCASIONE PERSA? Davide Tumminelli

BREVE COMPENDIO

RISTRUTTURAZIONI COSTITUZIONALI Genesi di una legge

Giovanni Modica Scala 12

LA COSTITUZIONE PIÙ BELLA DEL MONDO Antonio Cormaci

PERCHÈ UN TESTO SCRITTO MALE NON È UN MERO PROBLEMA STILISTICO Dario Sciutto

SOVRANITÀ: TRA SERVILISMO E GOVERNANCE ECONOMICA Selena D’Herin

L’ITALICUM E IL COMBINATO DISPOSTO Ilaria Bianco

LA RIFORMA COSTITUZIONALE E IL DIMAGRIMENTO DEI COSTI Diego Barthés

COMPARAZIONE TRA LE PRINCIPALI CAMERE ALTE D’EUROPA Micol Gennaro

editoriale UN’OCCASIONE PERSA?

di Davide Tumminelli

utti i fenomeni umani non possono essere perfetti. Si possono fare delle cose eccelse, ma non si deve mai cedere alla presunzione di perfezione. Da grandi uomini quali erano, lo sapevano bene i nostri Padri Costituenti. Proprio per questo inserirono all’interno della Costituzione la possibilità di modificarla, con l’unica condizione di farlo senza toccare i principi basilari dell’ordinamento. Da anni ormai, si è aperto un dibattito sulla possibilità di cambiare alcuni aspetti del nostro assetto istituzionale. Ci hanno provato in molti, ma non c’è ancora riuscito nessuno. Quello del 4 dicembre, sarà il terzo referendum costituzionale della storia della Repubblica Italiana. Il dibattito sulle modifiche alla Costituzione è stato tra le principali cause della staffetta a Palazzo Chigi tra Letta e Renzi. Come promesso al momento della fiducia dell’attuale Governo, una riforma è stata approvata. Ci sarà un referendum dunque. C’è un’accesa campagna elettorale, che proprio in questi giorni sta entrando nel vivo. E poi? Cosa c’è nel mezzo a tutto questo? C’è sicuramente un’osservazione che va fatta. Com’è vero che le cose umane possono essere sempre migliorate, senza mai raggiungere la perfezione, è altrettanto vero che le stesse possono essere peggiorabili all’infinito. Corriamo sempre il rischio di fare un grosso errore, che nella Storia ha influito enormemente. “Cambiare” e “migliorare” non sono sinonimi. Sta proprio qui il significato del referendum confermativo. La campagna elettorale si sta sempre più polarizzando. Si sta cercando in tutti i modi di dividere, di ingabbiare, gli italiani in due categorie: quelli che “ci credono” e i “gufi”, quelli “che vogliono cambiare” e i conservatori “che stanno bene così”. È un mito da sfatare: tra gli ultras del “sì” e gli ultras del “no”, c’è la maggioranza degli italiani, che nessun sondaggio potrà mai inquadrare. La stessa maggioranza di italiani, che il 5 dicembre è rassegnata a svegliarsi con l’amaro in bocca. Amaro in bocca per qualcosa che, comunque vada, non rispecchierà le loro idee. Una buona riforma costituzionale deve ergersi su due presupposti indispensabili: la condivisione e la certezza. La Costituzione deve permettere sempre al popolo che l’ha eretta a legge fondamentale, di riconoscerla come propria e di apprezzarla. Che questo non sia realtà per questa riforma lo si capisce guardando i due schieramenti. Renzi contro tutti pare. Renzi contro tutti è. La condivisione manca perfino tra gli esponenti dello stesso “sì”, se addirittura anche molti giuristi che sostengono la riforma non lesinano aspre critiche a certe modifiche lacunose, nella forma e nella sostanza. E poi, che certezza c’è in una riforma dove, esaminando l’articolo costituzionale che più cambierà (art.70), ognuno, giurista o politologo che sia, vede un diverso numero di possibili processi legislativi? Che certezza c’è in una riforma sulla quale si può affermare tutto e il contrario di tutto? Si dovrebbe essere fuori da ogni dubbio. E invece, amaramente, così non è. Immaginatevi per un momento in un’altra Italia, dove da mesi si lavora per scrivere e approvare una riforma che non punti a cambiare la Costituzione, ma a migliorarla. Immaginate di aver fatto parte di un progetto condiviso. Di una discussione, non chiusa all’interno di quelle lussuose stanze a Roma, ma ampia e aperta. Aperta ai ragionamenti critici, alle visioni differenti. In un’Italia che i pareri discordanti li confronta e non li scontra. Nessuno può sapere che riforma sarebbe uscita fuori, però è facile pensare che sarebbe stata migliore di questa. Sarebbe stato bello andare a votare una riforma del genere, non trovate? Non per aver contribuito a qualcosa di perfetto, ma a qualcosa di migliore. Non si può dire se questo prima o poi succederà. Rimane la forte speranza che, tra un dibattito e l’altro, tra un attacco e una risposta, qualcuno si accorga, che al di là del “si” e del “no”, c’è un enorme occasione persa, l’ennesima, che il 4 dicembre ci farà perdere un po’ tutti. E che da qui si ricominci a discutere, a confrontarsi e a pensare a una Costituzione migliore e non semplicemente diversa. �

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BREVE COMPENDIO INDENNITÀ PARLAMENTARI

Per indennità si intende il reddito dei membri del Parlamento. Il suo ammontare è disciplinato dalla legge 1261 del 1965: si tratta di circa 5.000€ mensili netti. A questa voce se ne aggiungono altre (diaria e rimborsi spese vari) il cui totale ammonta a 9330€ fonte: https://www.senato.it/1075?voce_sommario=61; http://www.camera.it/leg17/383?conoscerelacamera=4

CORTE COSTITUZIONALE

La Corte Costituzionale è il principale custode della Costituzione. E’ investita della fondamentale funzione di giudicare la legittimità costituzionale delle leggi statali e regionali. E’ chiamata anche a risolvere i cd. “conflitti di attribuzione” che possono verificarsi tra poteri dello Stato (cd. Conflitti interorganici), tra Stato e Regioni o tra Regione e Regione (cd. Conflitti intersoggettivi).

DECRETI LEGGE E DECRETI LEGISLATIVI Sono definiti “atti aventi forza di legge” e costituiscono strumenti legislativi in mano al Governo, che può servirsene solo in presenza di determinati requisiti di necessità e urgenza e con particolari procedure che prevedono, comunque, un coinvolgimento del Parlamento preventivo (emanazione di una legge-delega) o successivo (legge di conversione). I decreti legge hanno effetto immediato, e devono poi essere convertiti in legge dal parlamento entro 60 giorni.

SUPERAMENTO DEL BICAMERALISMO PARITARIO

art. 71 art. 72 art. 73 art. 75

INIZIATIVA LEGISLATIVA E ISTITUTI DI DEMOCRAZIA DIRETTA

art. 83

art. 55 art. 57 art. 58 art. 70 art. 78 art.79

COMPETENZE DEL NUOVO SENATO

RIFORMA RENZI - BOSCHI

PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

CNEL

art. 117 RAPPORTO STATO - REGIONI

art. 99

NOTA: per una fruizione più chiara, segnaliamo al lettore/alla lettrice che l’analisi tecnica della riforma si trova nel primo articolo, e nei focus che accompagnano gli articoli successivi, contrassegnati dal titolo del riquadro “FOCUS”

FOCUS/1

RISTRUTTURAZIONI COSTITUZIONALI di Giovanni Modica Scala Il 4 dicembre gli elettori italiani potranno esprimersi con un sì o con un no sulla riforma costituzionale Boschi-Renzi. Il referendum confermativo non prevede quorum, nel senso che la sua validità è indipendente dal numero di cittadini che andrà a votare. È previsto dall’art.138 della Costituzione nel caso in cui la maggioranza qualificata prescritta per l’approvazione di leggi di revisione costituzionale (2/3 dei componenti delle due Camere) non venga raggiunta. Il testo modificherebbe 47 articoli su un totale di 139

SUPERAMENTO DEL BICAMERALISMO PARITARIO

er bicameralismo paritario (o perfetto) si intende l’attuale sistema in cui la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere (art.70 Cost.), poste in condizione di assoluta parità e chiamate ad approvare le leggi nel medesimo testo. L’iter ordinario prevede infatti che ogni legge sia votata almeno due volte: una alla Camera e

una al Senato. Se nel secondo passaggio l’aula modifica il testo, il provvedimento viene rispedito all’altro ramo per una nuova votazione. Questo meccanismo – “navetta parlamentare” - continua fino a quando entrambe le aule non votano lo stesso testo. Nell’attuale legislatura, il fenomeno del “pingpong” tra Camera e Senato si è verificato per 50 delle 252 leggi

approvate (quasi il 20% del totale). Di queste 252 leggi, ben 203 sono di iniziativa governativa (l’80%). v. Tab. 1 Sebbene si parli impropriamente di “abolizione del Senato”, il progetto di riforma mantiene in vita entrambe le Camere, modificando però ampiamente funzioni e composizione del Senato.

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Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario” (il loro mandato, non rinnovabile, durerebbe 7 anni; oggi permane a vita);

TAB. 1 - Fonte : Openpolis

TITOLARITA DEL RAPPORTO DI FIDUCIA - ART.55 Ad accordare e revocare la fiducia al Governo sarebbe solo la Camera, e non più Camera e Senato. COMPOSIZIONE DEL SENATO - ART. 57 Il numero di senatori scenderebbe da 315 a 100, non più eletti a suffragio universale e diretto ma, indirettamente, dai Consigli regionali. I 100 seggi sarebbero così ripartiti: ▪ 5 senatori potranno essere nominati dal Presidente della Repubblica “tra i cittadini che hanno illustrato la

▪ 21 saranno i sindaci eletti dai Consigli regionali, nella misura di uno per ciascuno, tra tutti i sindaci della Regione (sono 21 e non 20 perché il Trentino-Alto Adige si divide nelle Province autonome di Trento e Bolzano);

La ripartizione dei seggi tra le Regioni si effettuerebbe “in proporzione alla loro popolazione” (v. tabella). Demandate ad una legge elettorale approvata da entrambe le Camere sarebbero poi “le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei membri del Senato della Repubblica tra i consiglieri e i sindaci, nonché quelle per la loro sostituzione, in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale o locale”. I seggi sarebbero attribuiti “in ragione dei voti espressi e della composizione di ciascun Consiglio”. Non poche perplessità destano

▪ 74 saranno i consiglieri regionali eletti dai Consigli regionali di appartenenza. La durata del mandato dei 95 senatori eletti dai Consigli regionali coinciderebbe “con quella degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti”. La loro elezione dovrebbe avvenire “in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi”. ▪ I Senatori dovranno essere almeno due per ogni Regione, e due per ciascuna delle Province autonome di Trento e di Bolzano.

questi ultimi passaggi: in particolare – si chiedono anche in dottrina - i Consigli regionali devono mandare in Senato i consiglieri più votati o gli elettori esprimeranno due voti (uno per il Consiglio regionale e l’altro per il Senato)? I sindaci e consiglieri regionali eletti a senatori godrebbero, come i membri della Camera e come gli attuali senatori, dell’immunità parlamentare: tranne nei casi di arresto in flagranza di reato o sentenza irrevocabile di condanna (= sentenza passata in giudicato, che non risulta più essere modificabile poiché già esperiti tutti i mezzi di impugnazione), i senatori non potranno essere

arrestati o privati della propria libertà personale se non ci sarà il voto favorevole del Senato. ELETTORATO ATTIVO E PASSIVO - art.58 Viene abolito per il Senato il limite di età per l’elettorato attivo – elettori - (25 anni) e passivo – eletti (40 anni) STATO DI GUERRA - art.78 Spetterà alla sola Camera dei deputati, a maggioranza assoluta, la deliberazione dello stato di guerra. AMNISTIA E INDULTO ART.79 Anche la legge per la concessione dell’amnistia e dell’indulto spetteranno alla sola Camera dei deputati, a maggioranza dei 2/3.

PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA Cambia il sistema di elezione. Rispetto ad oggi: parteciperanno al voto solo deputati e senatori (non più anche i 59 delegati regionali). ◦ Su un totale di 730 “elettori” del PdR i soli deputati (630) rappresenteranno l’86%, i senatori il 14% (n.b le stesse

percentuali valgono in tutti i casi in cui è previsto il coinvolgimento del Parlamento in seduta comune);

LE COMPETENZE DEL NUOVO SENATO ◦ 8-11);

Potere legislativo (v. pp.

◦ Potere di nomina di 2 giudici della Corte Costituzionale su un totale di 15 (la Camera ne eleggerà 3, il Presidente della Repubblica 5 e i restanti sono eletti da Corte di Cassazione, Consiglio di Stato e Corte dei Conti). Attualmente i 5 giudici costituzionali di nomina parlamentare vengono eletti cumulativamente in seduta comune, senza quote spettanti nello specifico a Camera e Senato. ◦ Potere di richiedere alla Camera dei deputati, con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei suoi membri, di procedere all’esame di un disegno di legge. In tal caso, la Camera deve esaminare il disegno di legge e

◦ Rimane uguale il quorum delle prime tre votazioni (maggioranza dei 2/3) ◦ Sale il quorum dal quarto al sesto scrutinio (maggioranza dei 3/5, contro l’attuale maggioranza assoluta)

pronunciarsi entro il termine di sei mesi dalla data della deliberazione del Senato; ◦ Potere di inchiesta parlamentare, limitato alle materie concernenti le autonomie territoriali ◦ Potere di esprimere pareri non vincolanti sulle nomine compiute dal Governo ◦ Potere di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l’Unione europea ◦ Potere di partecipare alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea.

◦ Cambia il quorum dal sesto scrutinio in poi: servirà la maggioranza dei 3/5 dei votanti (quindi, dei presenti) e non più la maggioranza degli aventi diritto al voto.

ISTITUTI DI DEMOCRAZIA DIRETTA ART.71- co. 3 È elevato da 50.000 a 150.000 firme il numero di firme necessario per la presentazione di un progetto di legge da parte del popolo, introducendo al contempo il principio in base al quale ne deve essere garantito l’esame e la deliberazione finale. I tempi, le forme e i limiti saranno, però, definiti da appositi regolamenti parlamentari da approvare. ART.71- co. 4 Sono introdotti i referendum popolari propositivi, di indirizzo politico e “altre forme di consultazione”. Il referendum propositivo è uno strumento

di consultazione che costituisce, normalmente, un vincolo per chi detiene il potere legislativo ad emanare una legge che sia coerente con la volontà popolare. Anche in tal caso, l’efficacia di tale disposizione non sarà immediata: dipenderà da una legge costituzionale, che ne stabilirà “condizioni ed effetti”, e da una legge ordinaria approvata da Camera e Senato - che ne determinerà le modalità di attuazione. Per la disciplina del referendum abrogativo previsto in Costituzione fin dal 1948, si è dovuta attendere una legge ordinaria del 1970.

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ART. 75 Per i referendum abrogativi permane l’ostico quorum costitutivo (affinché il risultato abbia efficacia è necessario che voti il 50% degli elettori italiani) ma, qualora la proposta di referendum abrogativo venga avanzata da 800.000 elettori, il quorum scende al 50% dei votati alle ultime elezioni della Camera.

CNEL Viene abolito il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro, strumento di integrazione e raccordo tra le istanze politiche e gli interessi economico-sociali delle categorie produttive del Paese. A tale organo (65 membri) spettano adesso poteri di iniziativa legislativa, di consulenza e di partecipazione all’elaborazione della legislazione economico-sociale.

FOCUS/2

GENESI DI UNA LEGGE

L’ART.70 E I PROCEDIMENTI LEGISLATIVII

È la modifica più incisiva, il vero cuore della riforma. Si passa da 9 a 432 parole, con un testo irto di rimandi ad articoli, commi e periodi. Da un solo tipo di procedimento legislativo si passa ad una pluralità inquantificabile di alternativi iter di approvazione. Cerchiamo di mettere ordine.

DECRETI LEGGE E DECRETI LEGISLATIVI - ARTT. 76-77 Con la riforma vengono “costituzionalizzati” i limiti alla decretazione d’urgenza, attualmente previsti solo a livello di legislazione ordinaria e dalla giurisprudenza costituzionale. In particolare, attraverso atti aventi forza di legge il Governo non può: ◦ disciplinare le leggi in materia costituzionale ed elettorale, le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, le leggi di bilancio ◦ reiterare disposizioni adottate con decreti non convertiti in legge ◦ ripristinare l’efficacia di norme di legge o di atti aventi forza di legge che la Corte costituzionale ha dichiarato illegittimi per

vizi non attinenti al procedimento. Inoltre, i decreti dovranno avere contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo.

Fonte: Uffici Studi Camera

associative dei Comuni; PROCEDIMENTO • la legge che stabilisce BICAMERALE PARITARIO Le due Camere esercitano col- le norme generali, le forme e lettivamente e con gli stessi i termini della partecipazione poteri la funzione legislativa dell’Italia alla formazione e (come nel sistema attualmente all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione vigente). È mantenuto per • le leggi di revisione del- europea; la legge che determina la Costituzione e le altre leggi • i casi di ineleggibilità e di incostituzionali; • le leggi di attuazione compatibilità con l’ufficio di delle disposizioni costituzio- senatore di cui all’articolo 65, nali concernenti la tutela delle primo comma; • “le leggi minoranze linguistiche, i re- Le due Camere continue- di cui agli ferendum po- ranno ad esercitare col- articoli 57, sesto compolari, le altre forme di con- lettivamente la funzione ma (legge sultazione di legislativa (come nel si- e l e t t o r a l e cui all’articolo per il Sestema vigente) per nato), 80, 71; 16 materie secondo pe• le leggi che determiriodo (legnano l’ordinamento, la legi- gi che autorizzano la ratifica slazione elettorale, gli organi dei trattati relativi all’appardi governo, le funzioni fon- tenenza dell’Italia all’Unione damentali dei Comuni e delle europea), 114, terzo comma Città metropolitane e le dispo- (legge sull’ordinamento di sizioni di principio sulle forme Roma), 116, terzo comma (leggi

sul regionalismo differenziato), 117, quinto e nono comma (rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose), 119, sesto comma (ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali), 120, secondo comma (poteri sostitutivi dello Stato nei confronti degli enti territoriali), 122, primo comma (i principi della legge elettorale delle regioni a statuto ordinario), e 132 , secondo comma (passaggio di un Comune da una Regione all’altra)” PROCEDIMENTO MONOCAMERALE Implica un eventuale intervento del Senato: i tipi di legge che non rientrano in altre categorie (clausola residuale generale) vengono approvate dalla Camera, con possibile esame del Senato che può decidere di esaminarle entro 10 giorni - su richiesta di almeno 1/3 dei suoi componenti - ed appro-

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vare, entro 30 giorni ulteriori, proposte di modifica su cui la Camera deciderà in via definitiva.

PROCEDIMENTO NON PARITARIO RAFFORZATO Su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva statale. In tal caso, entro 10 giorni dalla data di trasmissione, il Senato può proporre modifiche a maggioranza assoluta alle quali la Camera può non conformarsi pronunciandosi anch’essa a maggioranza assoluta dei propri componenti.

15 giorni, sono anche in tal competenza”. caso superabili dalla Camera. Per fare un esempio: una legIn questi ge che regoli gli Nel caso in cui le leggi agriturismi è in ultimi 3 casi, si parsi collochino a cavallo materia di agrila di “tempi coltura o di tudi più materie con iter certi” per rismo? Se per le l ’ a p p r o v a - diversi, si prevede che “i due procedure zione delle Presidenti delle Camere sono previste leggi. In reprocedure didecidono, d’intesa tra verse, quale va altà, i termiloro”. ni imposti applicata? riguardano Qualcuno, tra i solo i tempi di esame e degli giuristi, sostiene che potrebbe eventuali emendamenti che il esplodere un’ondata di contenSenato può proporre, non l’ap- ziosi costituzionali tra Camera provazione definitiva da parte e Senato. Essendo organi dello della Camera, che potrà verosi- Stato, potranno adire la Corte milmente “insabbiare” qualsi- Costituzionale (come spesso è

PROCEDIMENTO NON PARITARIO CON ESAME OBBLIGATORIO DEL SENATO Esclusivamente per le leggi in materia di bilancio e rendiconto annuale, l’esame del Senato è obbligatorio. Le proposte di modifica, da approvare entro

asi legge. Nel caso in cui le leggi da approvare si collochino a cavallo di più materie che prevedono diversi iter legislativi, si prevede che “i Presidenti delle Camere decidono, d’intesa tra loro, le eventuali questioni di

accaduto negli ultimi anni tra Stato e Regioni) per pretendere l’accertamento dei propri poteri legislativi. A queste 4 procedure previste dal nuovo art.70, vanno aggiunte le ulteriori procedure sparse in altri articoli.

ULTERIORI PROCEDIMENTI LEGISLATIVI ART.71 Viene mantenuto il comma 1, secondo cui “l’iniziativa delle leggi appartiene al Governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti ai quali sia conferita da legge costituzionale” (50.000 elettori; 5 consigli regionali; CNEL). La novità consiste nell’attribuire al nuovo Senato il potere di richiedere alla Camera dei deputati, con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei suoi membri, di procedere all’esame di un disegno di leg-

ART.

ma di governo” (cd. “voto a data certa”) . In tal caso il Governo deve chiedere alla Camera

Voto a data certa: vengono introdotti procedimenti speciali per disegni di legge “indicati come essenziali per l’attuazione del programma di governo” di deliberare che il disegno di legge in questione “sia iscritto con priorità all’ordine del gior-

RICHIESTA DI ESAME DI UN DISEGNO DI LEGGE DA PARTE DEL SENATO ENTRO SEI MESI LA PRONUNCIA DELLA CAMERA

ART.

VOTO A DATA CERTA: DISEGNI DI LEGGE ESSEœ NZIALI PER L’ATTUAZIONE ’ DEL PROGRAMMA DI GOVERNOB

ART.

LEGGI ELETTORALI DI CAMERA E SENATO GIUDIZIO PREVENTIVO DI LEGITTIMITA’’’ COSTITUZIONALE

’

ge. In tal caso, la Camera deve no e sottoposto alla pronuncia esaminare il disegno di legge in via definitiva della Camera e pronunciarsi entro il termi- dei deputati entro il termine di sei mesi ne di settanta “Per le leggi elettorali sarà dalla data delgiorni dalla dela deliberazio- possibile chiedere un giu- liberazione”. I ne del Senato. dizio preventivo di legitti- termini di cui mità costituzionale” all’art.70 co.3 ART.72 (nuovo testo) Vengono introdotti procedi- sarebbero dimezzati: 5 giormenti speciali per disegni di ni per la richiesta di esame da legge “indicati come essenziali parte del Senato e 15 giorni per per l’attuazione del program- proporre modifiche al testo. Il

regolamento della Camera stabilirà, poi, “modalità e limiti del procedimento” speciale. La procedura del voto a data certa è esclusa per le leggi per cui è previsto il procedimento bicamerale paritario, per le leggi in materia elettorale, per le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, per le leggi di concessione dell’amnistia e dell’indulto, per le leggi in materia di bilancio. ART.73 Per le leggi elettorali di Camera e Senato è possibile richiedere, prima della loro promulgazione, un giudizio preventivo di legittimità costituzionale da parte della Corte Costituzionale. Deve trattarsi di un “ricorso motivato presentato da almeno un quarto dei componenti della Camera dei deputati o da almeno un terzo dei componenti del Senato della Repubblica entro dieci giorni dall’approvazione della legge, prima dei quali la legge non può essere promulgata”. La Corte dovrà pronunciarsi entro il termine di 30 giorni e, in caso di accertata illegittimità costituzionale, la legge non potrà essere promulgata. La Corte Costituzionale, nella persona del suo attuale Presidente, si era opposta a questa nuova competenza in quanto non sarebbe chiaro il rapporto tra la potenziale nuova competenza (sindacato in via preventiva) e quella attualmente svolta (sindacato in via successiva): potrà una legge elettorale essere sindacata anche successivamente? E che influenza eserciterà – si chiede il Presidente della Consulta - il giudizio preventivo su quello successivo? �

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LA COSTITUZIONE PIÙ BELLA DEL MONDO La genesi e il contesto socio-politico in cui nacque la Carta fondamentale, tra liberali e statalisti. Un excursus delle principali modifiche costituzionali dal dopoguerra ad oggi di Antonio Cormaci

ra l’Italia sventrata dalla guerra, dal sangue, dalle ingiustizie dei dispotismi e dei totalitarismi. Era un’Italia piccola, che aveva giocato per troppo tempo ad essere grande. Era l’Italia della voglia di rivalsa, l’Italia che una mattina si sveglia ed avverte la necessità di sentirsi li-

bera. Era l’Italia dei partigiani. L’Italia che aveva lottato, sofferto, che aveva visto il proprio sangue versato per capriccio. Sulla base di una cultura giuridica già ampiamente solidificata dai tempi dei primi statuti costituzionali del Regno delle due Sicilie – in particolare il primo statuto costituziona-

le di Palermo, 1812 – prima, e dallo Statuto Albertino dopo, nasce la Costituzione della Repubblica Italiana, partorita da un’Assemblea costituente il cui contributo politico, culturale e giuridico così variegato permise alla nostra Carta di presentarsi al popolo, ed alla cultura giuridica mondiale,

come un meraviglioso esempio (erano 596), con la conseguente di avanguardia e commistione. diminuzione della durata del La presenza, in seno all’Assem- mandato per i senatori, equiblea, della Democrazia cristia- parato a quello dei deputati. La na, del Partito Comunista e del riforma del 1967, con la n.3, rePartito Socialista gettò le basi cava invece nuove disposizioni ideologiche liberali e stataliste, nella parte riguardante la Corsulla base dell’esperienza rous- te Costituzionale, stabilendo seiana ed l’attuale oshegeliasatura conLa presenza, in seno na, che temporanea all’Assemblea, della Decarattedel Tribunale. rizzano, mocrazia cristiana, del Dopo un dopo 67 ventennio di Partito Comunista e del a n n i , pausa, torna l’attuali- Partito Socialista gettò le il periodo tà della delle grandi basi ideologiche libera- riforme ed nostra Carta. li e stataliste, sulla base in particoAd anni lare nel 1989 d a l l a dell’esperienza rousseia- v e n g o n o chiusura modificana ed hegeliana. dei lavote le norme ri della Costituente, la nostra che riguardano i reati di cui Carta, nella sua perfezione, all’art. 96 della Cost., ossia i ha comunque subìto decine di reati commessi dal Presidenmodifiche che hanno spesso te del Consiglio dei Ministri introdotto novità significative. e dai Ministri stessi nell’esercizio delle loro funzioni. Dal La primissima riforma è del 2 1990 in poi seguono numegennaio del 1963: si stabiliva rose riforme costituzionali il numero dei senatori in 315 qui brevemente sintetizzate: (erano 243) e i deputati in 630

L.cost. 4 novembre 1991, n. 1, che modifica l’articolo 88, secondo comma, della Costituzione, ossia la parte in cui viene negata, al Presidente del Consiglio, la possibilità di sciogliere le Camere o una di esse negli ultimi sei mesi del suo mandato; Nel 1992 invece ci sono invece importanti modifiche dell’art. 79 in tema di amnistia ed indulto. Una legge importantissima, architrave del nostro sistema giudiziario, è la legge n. 2 del 23 novembre 1999, che ha introdotto, all’Art. 111 della Costituzione, i principi del giusto processo. Una delle più importanti riforme si ha nel 2001, con la ormai celebre riforma del Titolo V della Costituzione, che portò ad un sostanziale riassetto delle competenze legislative tra Stato e Regione, adesso ispirate ad un sempre più decisivo principio di sussidiarietà ed in generale alla necessità di rendere l’Amministrazione il più decentrata possibile. Tale architrave, ricordiamo, sarà oggetto di consultazione nel prossimo referendum in programma. Nel 2003 viene introdotta la parità di genere nell’accesso alle cariche pubbliche. Dopo la legge n.1 del 2 ottobre 2007, che ha modificato l’art. 27 con riguardo all’abolizione della pena di morte, si arriva all’ultima legge costituzionale, la n.1 del 20 aprile 2012, che ha introdotto nella Costituzione il tanto discusso principio del pareggio di bilancio. �

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PERCHÈ UN TESTO SCRITTO MALE NON È UN MERO PROBLEMA STILISTICO Un punto di vista semiotico Coerenza, esaustività e semplicità. Che cosa sono e cosa comportano questi valori? Il testo della Riforma Costituzionale li rispetta? di Dario Sciutto

“L

a descrizione deve essere libera da contraddizioni (coerente) esauriente e semplice quanto più si possa. L’esigenza dell’assenza di contraddizioni ha la precedenza su quella della descrizione esauriente. L’esigenza della descrizione esauriente ha la precedenza su quella di semplicità.” Con queste parole Hjelm-

slev definiva il suo “Principio Empirico”, sulla scorta del quale doveva reggersi l’impresa scientifica della linguistica glossematica. D’altra parte, qualsiasi descrizione, per stare in piedi, ha bisogno di rispondere a questi criteri e a maggior ragione ne ha bisogno la Costituzione, sui cui articoli si regge l’intero ordine dello Sta-

to. In questi ultimi mesi, d’altra parte, si è sentito spesso dire che la riforma è “scritta male”, come se si trattasse di un semplice problema stilistico. In realtà un piano dell’espressione ambiguo produce un piano del contenuto altrettanto ambiguo e cioè un testo che non significa niente o significa poco, rischia di significare

qualsiasi cosa. Cercherò di chiarire questa posizione nei paragrafi che seguono, prendendo in esame la riforma Boschi- Renzi sulla scorta del Principio Empirico, a partire dal requisito meno importante: la semplicità, per arrivare a quello più importante: la coerenza. SEMPLICITÀ L’articolo 70, nodo centrale della riforma è forse il punto in cui l’assenza di semplicità risulta più evidente. Infatti il vecchio articolo 70 si riduceva ad un solo comma di nove parole: “La funzione legi-

slativa è esercitata collettivamente dalle due camere”; il nuovo articolo 70, invece, molto più lungo, si articola in ben 7 commi. Inoltre al suo interno rimanda ad altri 12 articoli, con relativi commi, i quali a loro volta rinviano ad altri articoli. Emblematico il caso dell’articolo 116, citato nell’articolo 70 e che rimanda al 117, centrale per la comprensione dello stesso 70. Insomma, il nuovo testo costituzionale non sembra produrre un microuniverso semantico ordinato e intelligibile, ma una struttura complessa e non lineare il cui ordine

TITOLO V ART. 114 Scompare il riferimento alle Province nel testo dell’art.114 che enumera gli enti territoriali. La loro abolizione, però, non avverrà finché non sarà eventualmente abrogata la legislazione ordinaria che le prevede. La legge Delrio ha anticipato questo profilo della riforma costituzionale, trasformando le Province in enti di secondo livello (cioè composti da membri scelti tra gli eletti nei Comuni) e riducendo le loro competenze. Al contempo, vengono introdotti i cd. “enti di area vasta” per coordinare le funzioni cui i Comuni non riescono a far fronte da soli. ART. 114 Viene rafforzato il cosiddetto “regionalismo differenziato” - introdotto dalla riforma costituzionale del 2001 - istituto grazie al quale anche le regioni prive di statuto speciale potranno rivendicare “forme e condizioni particolari di autonomia”. Questa particolare forma di autonomia può essere esercitata

logico si traduce spesso in una forma di confusa circolarità. ESAUSTIVITÀ A questo livello la questione è un po’ più articolata. Infatti, tornando all’articolo 70, la scelta del legislatore di chiarire in modo preciso le competenze di Camera e Senato è giustificata dal fatto che è molto più facile esprimere con una semplice affermazione di principio un’identità (le due camere hanno le stesse funzioni) che una differenza (le due camere differiscono nelle funzioni A, B, C…). La scarsa sem-

FOCUS/3 solo nell’espletamento della propria funzione legislativa, limitatamente a specifiche materie indicate nel nuovo testo (organizzazione della giustizia di pace; disposizioni generali e comuni per le politiche sociali; istruzione, ordinamento scolastico, istruzione universitaria; programmazione strategica della ricerca scientifica e tecnologica; politiche attive del lavoro e istruzione e formazione professionale; commercio con l’estero; beni culturali e paesaggistici; ambiente e ecosistema; ordinamento sportivo; attività culturali; turismo; governo del territorio), in subordine ad una legge statale. E’ introdotta una nuova condizione per tale attribuzione, essendo necessario che la regione sia in condizione di equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio. ART. 117 Cambia la disciplina del riparto di competenze legislative e regolamentari tra Stato e Regioni, cuore della riforma costituzionale del

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plicità è dunque in parte giustificata dell’esigenza di maggiore esaustività, che, lo ricordo, ha priorità sulla prima. Tuttavia a questo punto emergono due problemi. Il primo è che in altre parti la riforma non è affatto esaustiva: solo per fare qualche esempio, la parte dell’articolo 71 riferita ai referendum di iniziativa popolare rimanda la propria attuazione all’approvazione di leggi successive e l’articolo 82 non specifica su quali basi si debbano formare le

Commissioni del Senato. Sembrano solo dettagli, ma in realtà rendono la nuova Costituzione molto più interpretabile perché, si diceva, un vuoto sul piano dell’espressione produce un pieno sul piano del contenuto e non chiarire qualcosa equivale a rendere virtualmente possibile qualsiasi interpretazione. Il secondo problema, anche più grande, è che spesso il principio di esaustività sembra, per dire così, andare a sbattere contro quello di coerenza.

2001. Viene inoltre rivista la distribuzione della potestà legislativa statale e regionale: adesso vi sono delle materie esclusive di competenza dello Stato, materie cd. “concorrenti” (nelle quali lo Stato determina i princìpi fondamentali con una legge-cornice e le Regioni pongono la disciplina di dettaglio) e materie residuali – non rientranti nelle prime due categorie citate - di competenza regionale. Con la riforma: • Scompaiono le materie concorrenti, con una redistribuzione delle materie tra competenza esclusiva statale e competenza regionale: • Aumentano le materie di competenza esclusiva dello Stato (tra queste, produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto; ordinamento della comunicazione; tutela e sicurezza del lavoro; promozione della concorrenza) e vengono ricondotte alla competenza statale diverse “disposizioni generali” e “disposizioni di principio” (in tema, ad es, di salute e istruzione) che, analogamente alle vecchie leggi-cornice, disciplineranno solo i princìpi delle materie indicate, demandando alle Re16

COERENZA Al comma 6 del nuovo articolo 70 si scrive che “i Presidenti delle Camere decidono, di intesa fra loro, le eventuali questioni di competenza, sollevate secondo le norme dei rispettivi regolamenti”. È un paradosso, in primo luogo perché proprio nel momento in cui si ricerca la massima esaustività, paventando il caso di “questioni di competenza”, si ammette che nel resto della riforma la divisione di competenze fra Came-

gioni la disciplina di dettaglio e reintroducendo, di fatto, delle materie concorrenti; • Nell’ambito della competenza regionale vengono individuate specifiche materie attribuite a tale competenza, che allo stato attuale è individuata solo in via residuale (rappresentanza delle minoranze linguistiche; pianificazione del territorio regionale e mobilità al suo interno; promozione dello sviluppo economico locale; disciplina, per quanto di interesse regionale, delle attività culturali, della promozione dei beni ambientali, culturali e paesaggistici). Avremmo così un gruppo di materie non indicate ma ricavabili in via residuale, ed altre espressamente tipizzate. In alcuni casi, la competenza dello Stato e quella delle Regioni rischiano di sovrapporsi: si pensi al governo del territorio (di competenza dello Stato) e alla pianificazione del territorio regionale (di competenza delle Regioni); alle infrastrutture strategiche (di competenza dello Stato) e alla dotazione infrastrutturale (di competenza delle Regioni); alla tutela e valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici (di competenza dello Stato) e alla promozione dei beni ambientali, culturali e paesaggistici (di competenza delle Regioni). • Viene introdotta la cosiddetta “clausola di supremazia statale”, che consentirà allo

ra e Senato non è affatto esaustiva, infatti se così fosse non sarebbe possibile alcun disaccordo; in secondo luogo perché non è affatto scontato che i due Presidenti si accordino, visto e considerato che manca l’indicazione esplicita di un arbitro terzo e dunque uno dei due do-

vrebbe necessariamente cambiare idea. Lo stesso vale per il punto, centrale, in cui si sostiene che i Senatori verranno eletti “conformemente” al voto espresso dai cittadini, laddove si è appena scritto che verranno nominati dai Consigli Regionali. In più, anche la già citata divisio-

ne di competenze dell’articolo 117 rischia l’incoerenza, perché oltre alla competenza residuale delle Regioni (“Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”), si aggiunge un elenco dettagliato delle materie di competenza esclusiva delle stesse, rendendo più frequenti i casi in cui la competenza dello Stato e quella delle Regioni rischiano di sovrapporsi. Questo può avvenire sia perchè molte materie si assomigliano già nella dicitura proposta dalla legge (ad esempio, allo Stato competono “il governo del territorio”, “le infrastrutture strategiche” e “la tutela e valorizzazione dei beni culturali e paesaggi-

Stato – su proposta del Governo – di approvare leggi anche nelle materie riservate espressamente alla competenza regionale,“quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale”. La riforma costituzionale, per la parte relativa alla rivisitazione del titolo V della Costituzione, non si applicherà alle Regioni a Statuto speciale né alle Province autonome, finché non si abbia la revisione dei rispettivi statuti (per il quale è necessaria una legge costituzionale). �

stici”, mentre alle Regioni “la pianificazione del territorio regionale”, “la dotazione infrastrutturale” e “la promozione dei beni ambientali, culturali e paesaggistici”), sia perché, anche per le diciture che non presentano questa ambiguità, è sempre possibile che un problema pertenga contemporaneamente a due materie, una dello Stato, una delle Regioni. Ancora una volta l’eccessiva ricerca di esaustività finisce per produrre un testo contraddittorio. Infine, allargando lo sguardo all’intero testo costituzionale, l’assenza di semplicità finisce per aggravare l’impressione di incoerenza, allontanando ulteriormente il testo dal requisito più importante del Principio Empirico. Infatti la difficoltà nell’interpretare il testo della nuova Riforma, che ha prodotto letture diverse anche fra esimi costituzionalisti, cozza contro uno dei più importanti principi non scritti dell’intera impresa costituente: produrre un testo chiaro e intelleggibile per chiunque. Dunque il problema non è affatto estetico, piuttosto è pragmatico e, prima ancora, etico. �

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SOVRANITÀ

tra servilismo e governance economica La riforma oltre la Riforma. Intorno al ddl Renzi- Boschi si registrano due spostamenti: uno dal piano nazionale a quello internazionale, un altro, parallelo, dal piano politico a quello economico. di Selena D’Herin

iò che la recente proposta di riforma costituzionale ha dimostrato, o ancora una volta chiarificato, è l’ormai chiaro spostamento del baricentro decisionale al di fuori dei confini italiani. Indipendentemente dalla forma più o meno accattivante con cui ci sarà proposto il referendum del prossimo 4 dicembre (su cui, tra l’altro, il tentativo di ricorso presentato al Tar del Lazio è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione), ciò che sta alla base - come espressamente dichiarato nel disegno di legge costituzionale stesso - della riforma, è “l’esigenza di adeguare l’ordinamento interno alla

recente evoluzione della governance economica europea”. Questo perchè, a detta degli europeisti, dalla crisi del 2008 è risultata evidente la necessità di un modello di governance economica più efficace, un rafforzamento del coordinamento ed una maggior sorveglianza sulle politiche di bilancio. Uno dei primi obiettivi della governance è già stato raggiunto, ci è già stato imposto, dall’ex Presidente Mario Monti e dalla riforma del 2012 che, attraverso la modifica degli articoli 81, 97 e 119, ha introdotto la costituzionalizzazione dell’obbligo di equilibrio tra entrate e spese statali: pareggio, tra l’altro, il cui perseguimento

non sembra ad oggi assicurare alcun contenimento effettivo della spesa pubblica. Il combinato disposto poi-tra riforma elettorale e referendum costituzionale- sembra ideale per il raggiungimento degli ulteriori obiettivi europeisti, se di semplice europeismo si può parlare: c’è chi infatti macchia il referendum di servilismo verso dinamiche ben più grandi, dinamiche di cui la banca d’affari americana JP Morgan si fa portavoce: “Quando la crisi è iniziata era diffusa l’idea che questi limiti intrinsechi avessero natura prettamente economica (…) Ma col tempo è divenuto chiaro che esistono anche limiti

di natura politica. I sistemi tato di idee socialiste dell’espepolitici dei paesi del sud, e in rienza del dopoguerra, ad oggi responsabile di particolare le loro co“I sistemi politici dei impacci e luns t i t u z i o n i , paesi del sud [...], presen- gaggini inutili. Tutto questo a adottate in tano una serie di caratche pro? Al ragseguito alla caduta del teristiche che appaiono giungimento di sogno ormai fascismo, inadatte a favorire la un naufragato depresentano una serie di maggiore integrazione gli Stati Uniti d’Europa? Al caratteristidell’area europea” perseguimento che che appaiono inadatte a favorire la di un’unione politica o addiritmaggiore integrazione dell’a- tura federale? Ma la creazione rea europea”. Ciò che dunque ci di uno spazio politico ed euroviene richiesto, anzi suggerito, peo non nasceva proprio dalla è una semplificazione dell’iter quella spinta post fascista ad legislativo, considerato il risul- oggi considerata limitatrice?

L’ITALICUM E IL COMBINATO DISPOSTO Cosa prevede il “combinato disposto”? Quali implicazioni riserva il nuovo sistema elettorale rispetto al rapporto tra maggioranze e minoranze politiche? Un’analisi politologica. di Ilaria Bianco

“L

’Italicum è intoccabile poichè darebbe la certezza all’esecutivo, ancor prima che esso arrivi, di poter governare. È una legge molto semplice, che eliminerebbe il rischio di ‘inciuci permanenti’. Non c’è nessun collegamento tra la legge elettorale ed il referendum costituzionale, ma chi vuole votare no, ha tutto il diritto di farlo”, questa una delle tante dichiarazioni pre-referendum di Renzi. Eppure, contrariamente al tenta-

tivo del premier di “tranquillizzare” noi elettori, tra le tante e, talvolta, confuse motivazioni addotte dai sostenitori per il “No”, una delle più sdoganate e paradossalmente poco chiare ai più è quella dell’impatto del combinato disposto “Riforma Costituzionale-Italicum”. Pur potendo votare esclusivamente sulla riforma costituzionale (e non su quella elettorale), va constatato che il prodotto di tale binomio vedrebbe un forte

Da quella tutela della sovranità statale che ci sta oggi sfuggendo dalle mani? Sicuramente ciò che risulta evidente nel breve termine, come ha recentemente sottolineato Stefano Rodotà, è una decostituzionalizzazione diffusa e un ritorno al primato della dimensione economica con il consequenziale riconoscimento dei diritti solo quando essi si presentano come manifestazione della legge di mercato. Che poi altro non fa che riportarci alla definizione di governance economica. �

incremento del potere governativo. Facciamo un passo indietro. La legge n. 52 del 2015 (“Italicum”) avrebbe disciplinato l’elezione della Camera dei Deputati a partire dall’ 1 luglio 2016, sostituendo la precedente legge elettorale del 2005 modificata dalla Corte Costituzionale con un giudizio di incostituzionalità: ci riferiamo al cosiddetto Porcellum, ovvero la legge elettorale Calderoli, più nota appunto con l’infelice nome latino, a detta del suo stesso promotore. Tale legge, approvata durante il governo Berlusconi III, determinò le elezioni politiche 2006, 2008 e 2013, essendo al tempo stesso fortemente criticata per l’affronto verso gli elettori, fondamentalmente esautorati della volontà di scegliere i propri rappresentanti. Assegnando infatti un premio di maggioranza ad una lunghissima lista bloccata e senza preferenze, il 4 dicembre 2013 la Consulta ne dichiarò l’incostituzionalità: la legge venne di fatto modificata, trasfor-

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mandosi in un proporzionale be pressoché le stesse caratpuro con un voto di preferen- teristiche e gli stessi vizi del za, denominato Consultellum Porcellum: “Un meccanismo (un Porcellum a cui vennero di attribuzione del premio di sottratti tutti quegli elementi maggioranza manifestamente ritenuti illegittimi dalla Supre- irragionevole” e “una disciplima Corte), con la previsione di na che priva l’elettore di ogni una nuova futura legge eletto- margine di scelta dei propri rale. rappresentanti”, diceva la senStralciato con un emendamen- tenza contro il Porcellum; tali to la parte relativa al Senato 2 vizi ricomparirebbero nella nella chiara prospettiva futu- nuova legge elettorale. ra della riforma costituzionale che avrebbe dovuto rendere il La nostra democrazia è fondaSenato non più direttamente ta, come recita l’art.1 Cost, suleleggibile, l’Italicum subisce la sovranità popolare; essendo un travagliato iter. Il 6 maggio una democrazia parlamentare, 2015 il Presidente Mattarella la nostra scelta compiuta atpromulga la nuova legge elet- traverso il voto dovrebbe deletorale. L’atgare la rappretuale versiosentanza del È un sistema che prenedell’Italicum nostro potere vede l’assegnazione ai parlamentache per l’appunto ci inri. La riforma di un premio di magteressa - l’iinvece eliminetalicum 2.0 gioranza abnorme al rebbe per certe - cosa preil bipartito che raggiunga materie vede? cameralismo il 40%. Esso è un siperfetto, sostistema protuendolo con porzionale che prevede, come un bicameralismo asimettrico punti salienti, l’assegnazione confusionario e incerto che di un premio di maggioranza toglierebbe al Senato (non più abnorme (340 seggi su 630) al eletto dai cittadini) la possibipartito (non più coalizione) lità di dare la fiducia al goverche raggiunga il 40%. Se nes- no. sun partito dovesse raggiun- Ipotesi alternative sono state gere tale soglia, si svolgerebbe avanzate. Col monocameraun secondo turno tra i 2 partiti lismo ad esempio non si compiù votati, per l’assegnazione prometterebbe la centralità del premio di maggioranza. I del Parlamento, tutt’altro: se partiti perdenti si ripartiscono ne avrebbe un rafforzamento, i 290 seggi restanti sulla base ma a condizione che il sistedella percentuale di voti otte- ma elettorale di quest’unica nuta. Altro punto fondamen- camera sia perfettamente protale, quello dei capolista bloc- porzionale, e che rappresenti cati, cioè decisi a priori dalle tutte le diverse forze politiche, segreterie di partito. Capolista garantendo quindi l’uguaa parte, sarà tuttavia possibile glianza di ciascun singolo voto esprimere delle preferenze. (in soldoni: se pochi elettori Veniamo a noi: l’Italicum, a votassero per un partito, andetta del No, riproporreb- che quello dovrebbe vedersi 20

riconoscere un certo numero di seggi), riflettendo quindi la pluralità politica e assicurando il controllo delle forze di opposizione e di minoranza: tutto ciò che l’Italicum non proprio farebbe! L’Italicum, grazie al meccanismo del ballottaggio, assicura al partito che vince il secondo turno una netta maggioranza alla Camera, indipendentemente da quanti consensi abbia ottenuto al primo turno. La maggioranza parlamentare così costruita dalla legge, anziché dagli elettori, verrebbe “plasmata” nominativamente dalle mani del segretario (nella legge definito testualmente “capo”) del partito vincente, il quale nominerà quasi tutti gli eletti del suo partito, i quali a loro volta costituiranno il gruppo parlamentare che dovrà dare la fiducia al governo. La Camera a questo punto rischierebbe di svolgere il ruolo di mera ratifica delle decisioni governative, alterando l’intero equilibrio dei poteri e la natura stessa del rapporto governo-parlamento. La Corte costituzionale ha per ora rinviato al post referendum la sua pronuncia circa le 6 eccezioni di incostituzionalità sollevate sull’Italicum. Tralasciando un giudizio di valore circa le motivazioni di tale rinvio, il quesito posto dal pm antimafia Nino Di Matteo offre una valida conclusione all’excursus appena svolto: può un Parlamento di nominati e non di eletti (sulla base di una legge elettorale illegittima!) avere la legittimazione morale necessaria a modiicare profondamente la nostra Costituzione? �

LA RIFORMA COSTITUZIONALE E IL DIMAGRIMENTO DEI COSTI Tagliare indennità per mezzo di una modifica costituzionale non è l’unico mezzo per investire in politiche sociali a favore delle classi meno abbienti. Le politiche economiche del Governo tra privilegi e RyderCup. di Diego Bartés

“S

e il referendum passa, i 500 milioni risparmiati sui costi della politica pensate che bello metterli sul fondo della povertà, e darli ai nostri concittadini che non ce la fanno” furono le esatte parole di Matteo Renzi alla Festa dell’Unita a Bosco Albergati (MO) lo scorso 9 agosto. Senza entrare nel merito della veracità dell’affermazione, è da valutare, tuttavia, l’approccio Robin Hood con cui il Presidente Renzi, la Ministra Boschi e tutto il governo stanno difendendo la validità della propria proposta. In realtà, il motto rubare ai ricchi per dare ai poveri è oramai vecchio ed essendoci uno Stato Sociale non ci sarebbe bisogno di comunicare questi messaggi. Dalle parole di Renzi sem-

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brerebbe che, con le politiche re i costi dei politici per dediapplicate negli ultimi anni, care più risorse al popolo, si potrebbero l’Italia non Leggendo la proposta di attivare tanti stesse andando verso Legge di Bilancio non altri meccanismi prima uno Stato sembra concretizzarsi il di ricorrere a Sociale più messaggio ufficiale del delle Riforme equo ma più Costituzionasbilanciagoverno. li. Ad esemto, rappresentando il jobs act, la buona pio, si potrebbe chiedere il scuola o lo spending review eu- contenimento dei salari delle

COSTI DELLA POLITICA ART. 69

Le indennità parlamentari (vd Compendio) verrebbero riconosciute solo ai membri della Camera, e non più anche ai senatori (sui quali si assommerebbero due stipendi). Oltre alle indennità in senso stretto – che sarebbero abolite per i nuovi senatori - la legge sopra citata fa riferimento anche alla diaria, a titolo di rimborso delle spese di soggiorno, pari a 3500€ al mese; un rimborso forfettario di 1650€ mensili, che sostituisce e assorbe i preesistenti rimborsi per le spese accessorie di viaggio e per le spese telefoniche; un rimborso spese per l’eserci-

FOCUS/4

zio del mandato, diviso in una quota mensile di 2090€ - sottoposta a rendicontazione quadrimestrale - e in una ulteriore quota di 2090€ mensili erogata forfetariamente. A questo vanno aggiunte le facilitazioni sui trasporti, l’assegno di fine mandato, l’assistenza sanitaria integrativa e la pensione. Secondo le stime della Ragioneria dello Stato (che dipende dal Ministero dell’Economia), nel complesso la riforma comporterà un risparmio annuo di 57,7 milioni di euro. Secondo i proclama del Governo, la riforma invece porterà a risparmiare 500 milioni di euro.

femismi e non politiche keyne- cd. indennità (disciplinate da siane. Appunto, guardando nel una semplice legge ordinaria), dettaglio la proposta di Legge poiché si presenta un dilemma di Bilancio, morale: può il messag- [...] si potrebbe chiedere una persona gio ufficiale il contenimento dei sa- che appartiene del governo ad una claslari delle cd. indennità, non sembra se privilegiata c o n c r e t i z - disciplinate da una sem- rappresentare zarsi, poiché plice legge ordinaria. ampiamente la certe voci, gente del suo per esempio Paese? Se investanziare quasi 100 milioni di ce la riduzione dei salari non euro per la Ryder Cup di golf, fosse possibile per verosimile sport minoritario in Italia, mancanza di consenso alla Casembrano andare in altra dire- mera, i membri del Governo zione. potrebbero cedere parte del Inoltre, se si volessero ridur- proprio salario per cause giu22

ste come il fondo della povertà promosso dall’esecutivo. Infatti, un fondo di emergenza che serva come aiuto primario alle persone carenti di risorse - che secondo Eurostat sono sempre di più in Italia, anzitutto lavoratori precari - avrà bisogno di risorse crescenti. Tornando alle conseguenze delle riforme rispetto ai costi dei politici, sebbene sia chiaro che certi risparmi diretti ci saranno all’inizio, non è per niente prevedibile l’effetto indiretto della nuova struttura dello Stato. I consiglieri regionali e i sindaci che diventerebbero senatori, dovrebbero rispondere ai problemi sociali che oggi non risolvono: l’emergenza sociale di chi non può pagare le bollette o chi viene sfollato dalla propria dimora. La risoluzione di queste problematiche, insieme alla sanità, pubblica istruzione o il diritto del lavoro, garantiscono l’uguaglianza e dunque un Paese più sicuro alle future generazioni. Per risolvere il problema si deve scegliere se dare elemosina, come sembra proporre il governo, o applicare politiche sociali finalizzate all’emancipazione delle classi svantaggiate. Infine, sembra che dopo gli antipasti, tris di primi, secondi di pesce e carne, contorni e il buffet di dolci, siamo arrivati ai caffè. A Palazzo Chigi offrono espresso, macchiato o lungo, e quando tutti hanno deciso, c’è chi guarda la gran scelta di zuccheri e, imbarazzato per quanto già preso prima, chiede un potente dolcificante di retrogusto amaro che permetta loro di “dimagrire”, dunque sceglie saccarosio costituzionale. �

COMPARAZIONE TRA LE PRINCIPALI

CAMERE ALTE D’EUROPA E SISTEMI LEGISLATIVI Come funzionano e da chi sono eletti i Senati dei principali Stati europei? E che ruolo hanno all’interno del procedimento legislativo? Un tuffo nel diritto costituzionale comparato di Micol Gennaro

’Italia è l’unico paese in Europa ad avere un sistema bicamerale perfetto; un Parlamento, cioè, formato da due camere che esercitano collettivamente la funzione legislativa e che godono, entrambe, del potere di accordare o meno la fiducia all’esecutivo. In molti paesi, il Parlamento è composto da due camere, e questo accade soprattutto nei più grandi stati, di solito federali. Tra i 28 paesi membri dell’Unione, 13 hanno un parlamento composto da due ca-

mere. In molti paesi europei (Finlandia, Danimarca, Svezia, Grecia), la seconda camera non esiste nemmeno. I senati sono spesso raggruppati in due grandi categorie in relazione al metodo elettivo adottato: camere a elezione indiretta (Germania, Francia, Austria) e camere a elezione diretta (5 fra i 13 parlamenti bicamerali suddetti). A questi due gruppi vanno aggiunti i Senati (Spagna, Belgio) il cui sistema di elezione è combinato o misto, nel senso che alcuni membri sono eletti

direttamente ed altri in modo indiretto. Dove sono presenti due camere, spesso vi sono anche marcate diversità per quel che riguarda la composizione, i compiti e i poteri delle Camere alte (senati). La composizione delle Camere basse è in genere basata sull’idea della rappresentanza della popolazione e dei voti individuali. Per le Camere alte la composizione varia a seconda degli stati presi in considerazione, ma in genere sono improntate sull’idea

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della rappresentanza territoriale. Nei Paesi ad impronta federale o regionale, infatti, il sistema bicamerale ha visto in genere la seconda Camera (Camera alta) marcare il suo ruolo di collegamento con le diverse entità territoriali. È quello che accade ad esempio in Germania o in Austria. Fino ad ora in Italia nessuna legislatura è stata in grado di dare piena attuazione all’art. 57 Cost., secondo il quale “Il Senato della Repubblica è eletto a base regionale” e quindi al disegno del Costituente, che avrebbe voluto conciliare la rappresentanza politica, espressa per intero dalla Camera dei deputati, con quella territoriale, affidata al Senato. Un report commissionato nel 2015 dal Ministero dell’Interno olandese, finalizzato alla comparazione interna fra le principali legislature bicamerali, indica che il Senato italiano costituisce un’eccezione del tutto particolare all’interno del panorama delle Camere alte: l’Italia, ad esempio, è l’unico paese OCSE in cui il Governo deve ricevere la fiducia da entrambe le camere e può essere sfiduciato da un voto di entrambe. Sono pochissimi i casi nei quali la Camera alta è coinvolta nel rapporto fiduciario (Bosnia-Erzegovina e Romania). Quasi sempre ai Senati sono però conferiti altri poteri che possono avere un effetto indiretto sull’azione del Governo, come ad esempio la possibilità di votare mozioni e risoluzioni. Inoltre l’Italia è uno dei tre paesi OCSE, insieme al Canada e all’Australia, nel quale esiste il cosiddetto sistema delle navette, in forza del quale un testo 24

di legge deve passare dall’una all’altra delle due camere fin a quando non è approvato in identica formulazione. Vediamo ora un confronto fra i principali sistemi bicamerali ed elettorali dei più importanti paesi europei. GERMANIA Il parlamento tedesco è bicamerale e fortemente differenziato. È composto da una Camera di elezione popolare diretta (Bundestag), composta da 630 membri eletti direttamente, ed è l’unica a godere di un rapporto fiduciario col Cancelliere (ossia ha facoltà di accordare o negare la fiducia al governo), e il Consiglio federale (Bundesrat), l’organo attraverso il quale i Länder, gli stati membri della Federazione, partecipano alla funzione legislativa e all’amministrazione della Repubblica federale, composto dai delegati dei governi, in numero rapportato alla popolazione (dai 3 ai 6 rappresentanti per Land, per un totale di 69), e dunque a composizione variabile. I membri del Bundesrat sono membri dei governi dei singoli

Länder da loro stessi delegati. Sono vincolati al mandato ricevuto dai governi dei Länder di cui sono parte. Non godono dell’immunità parlamentare. Tutta la legislazione, l’amministrazione e la giurisdizione spettano ai singoli Stati membri, fatte salve le funzioni attribuite espressamente alla Federazione. Il Consiglio federale ha nella sostanza competenza legislativa limitata per alcune materie, in particolare quelle concernenti i Lander; ha facoltà di esame preventivo e diritto di consultazione preventiva su disegni di legge del governo federale. Per alcune leggi occorre un pronunciamento anche del Bundesrat; verso altre il Bundesrat può esercitare un potere di blocco o veto sospensivo (con possibilità per il Bundestag di approvare comunque il testo contestato con una seconda votazione a maggioranza qualificata). È prevista inoltre la possibilità di convocare una Commissione mista per un esame comune del testo di legge, nelle ipotesi di disaccordo. I membri provenienti da uno stesso Land devono votare all’unanimità.

I Land partecipano anche del processo di revisione costituzionale: per approvare le riforme costituzionali, serve la maggioranza dei due terzi anche nel Bundesrat. Un’incisiva riforma del 2006 ha ha sostanzialmente dimezzato le leggi a consenso obbligatorio. Bisogna sottolineare che il Bundesrat non solo costituisce il contrappeso “regionale” al Governo centrale, ma spesso esprime un diverso orientamento politico rispetto al Bundestag. FRANCIA Il Parlamento francese è composto anch’esso da due camere. L’Assemblée nationale, composta da 577 membri eletti a suffragio universale diretto, ha un ruolo predominante, in quanto nella procedura legislativa può prevalere in caso di disaccordo con il Sénat e dispone, inoltre, del potere di sfiduciare il Governo. Il Senato francese rappresenta le collettività territoriali della Repubblica; i senatori sono eletti a suffragio universale indiretto da un collegio di circa 150.000 grandi elettori (costituito, per circa il 95%, dai delegati dei consigli municipali). Si rinnova per metà ogni tre anni. I senatori godono delle immunità parlamentari e esercitano la loro funzione senza vincolo di mandato. A differenza del sistema tedesco, il bicameralismo è sostanzialmente paritario: tutte le leggi devono essere approvate da entrambe le camere; ove non si arrivi ad un accordo il primo ministro o i presidenti delle camere congiuntamente possono convocare e incarica-

re una commissione mista paritetica, composta cioè da deputati e senatori, per giungere a un compromesso. Se anche il testo esaminato non è approvato, il governo può far decidere in via definitiva all’Assemblea nazionale, la cui maggioranza rispecchia l’esecutivo. Il Senato, come il Consiglio federale in Germania, non ha il potere di sfiduciare il Governo, prerogativa invece riconosciuta solo all’Assemblea nazionale, ma dispone comunque di altri mezzi di controllo: esercita il diritto di informazione, sia in aula, sia presso le commissioni permanenti, tramite le audizioni e i rapporti informativi. Una posizione paritaria con l’Assemblea Nazionale è riconosciuta al Senato relativamente all’esercizio del potere di destituire il Capo dello Stato. SPAGNA Il parlamento spagnolo, le Cortes generales, è composto dal Congresso dei deputati e dal Senato. L’esistenza della seconda Camera risponde a una duplice funzione: rappresentanza del popolo (al pari del Congresso) e rappresentanza territoriale, ossia delle Autonomie, Comunità Autonome dotate di ampie competenze e poteri. Il bicameralismo adottato dal sistema parlamentare spagnolo, a differenza di quello italiano, è asimmetrico: vi sono competenze attribuite al solo Congresso dei deputati e, in linea di massima, la posizione della Camera alta è subordinata al Congreso. Lo si evince sia nel procedimento di formazione del Governo (il rapporto fi-

duciario intercorre con il solo Congreso), sia nel procedimento legislativo, all’interno del quale del quale prevale la volontà espressa dal Congresso. Il Senado è una Camera prevalentemente elettiva, ma non interamente: dei 264 senatori (ma il numero di essi è variabile a seconda dell’entità della popolazione), circa 4/5 sono eletti direttamente dal popolo a suffragio universale diretto, mentre i restanti sono designati dai Parlamenti delle 17 Comunità Autonome (uno per ciascuna Comunità e di uno ulteriore per ogni milione di abitanti del rispettivo territorio). Il Congreso ha competenza generale esclusiva mentre il Senado competenza residuale (concorre solo in via eventuale e ha poteri limitati): il Congreso propone le leggi, il Senado in tempi ristretti può proporre emendamenti o opporre il veto, il quale tuttavia è superabile dal Congreso con un voto a maggioranza assoluta, tranne che per alcune proposte di legge. Tra queste, quelle che riguardano i diritti fondamentali e le autonomie locali, che richiedono maggioranza assoluta in entrambe le camere per l’approvazione. Per approvare le riforme costituzionali serve una maggioranza dei tre quinti in entrambi i rami del parlamento. Solo il Congreso vota la fiducia al governo. Il Senato non solo è estraneo alle procedure di formazione e fiducia al Governo, ma anche a quelle di messa in stato di accusa del Presidente e degli altri membri del Governo, di autorizzazione all’indizione di referendum e di conversione di decreti-legge. �

n.32 | NOVEMBRE 2016 25

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COPERTINA Salvatore Tumminelli

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Carlo Tamburelli

IMPAGINAZIONE Giulia Di Martino