El país que viene by Dirección Nacional de Políticas Sociales

El país que viene Una visión de largo plazo en relación a las políticas sociales con perspectiva ambiental 2012-2030 Juan José Calvo

Documento elaborado en el marco de la Iniciativa Pobreza y Medio Ambiente (IPyIMA), PNUMA/PNUD)

Ministro de Desarrollo Social Daniel Olesker Subsecretario Lauro Meléndez Director Nacional de Políticas Sociales, MIDES Andrés Scagliola ISBN: 978-9974-8433-2-5 Diciembre 2013

El Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) fue creado por Ley Nº 17.866 promulgada el 21 de marzo de 2005. Le compete, entre otros, coordinar las políticas en materia de desarrollo social.

Índice

Capítulo I Desarrollo de una visión sobre la futura sociedad uruguaya....................................................................................... 5

Capítulo II Los escenarios y proyecciones demográficas y poblacionales..................................................................................... 9

Capítulo III Los escenarios económicos y el mercado de trabajo.................................................................................................... 17

Capítulo IV El contexto ambiental; posibles evoluciones, escenarios planteados y poblaciones afectadas................................. 29

Capítulo V La estrategia hacia la visión: cómo navegar en los diferentes escenarios planteados................................................ 39

Referencias bibliográficas ....................................................................................................................................................................................... 45

El pa铆s que viene Una visi贸n de largo plazo en relaci贸n a laspol铆ticas sociales con perspectiva ambiental

Capítulo I Desarrollo de una visión sobre la futura sociedad uruguaya

Desarrollo de una visión sobre la futura sociedad uruguaya

En este capítulo se presenta una visión, una imagen de punto de arribo deseado sobre la población uruguaya en el largo plazo. Esta visión se construyó tomando en cuenta los ejercicios prospectivos realizados en el marco de la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010 -2030 (ENIA)1, liderada por el Consejo Nacional de Políticas Sociales (CNPS) a través del Comité de Coordinación Estratégica de Infancia y Adolescencia, así como los documentos elaborados por la Comisión Sectorial de Población (CSP) durante los años 20112 y 2012. También se consideraron visiones desarrolladas en el ámbito académico, como las realizadas por Pellegrino y Calvo (2007)3 y Calvo (2011)4. En estos ejercicios, se incorporan definiciones de visiones de población al año 2030, con un claro enfoque de derechos (dos de ellas son de carácter gubernamental), aunque la perspectiva ambiental en los mismos es débil. Esta visión incorporó, asimismo, elementos desarrollados por el CNPS en el documento “La reforma social. La nueva matriz de protección social del Uruguay. Plan de acción” (2011) y se enriqueció, a medida que se fueron e sucesivos borradores, con los aportes recogidos en diversas reuniones mantenidas con expertos y ejecutores de políticas.5

1 Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 20102030. Bases para su implementación. ENIA, Uruguay, 2008. 2 Visión, objetivos y lineamientos estratégicos para la implementación de políticas de población en Uruguay, CSP, Montevideo, 2011. 3 Pellegrino, A. y Calvo, J., ¿Qué hacer con la población en Uruguay? Los desafíos demográficos de las próximas décadas. Montevideo, Taurus, 2007. 4 Calvo, J., Uruguay: visión y escenarios demográficos al 2050. Montevideo, CSP, 2011. 5 Durante la elaboración de este documento se mantuvieron reuniones regulares de discusión de borradores con el Director Nacional de Políticas Sociales, Politólogo Andrés Scagliola, y su asesor, Ec. Pablo Martínez. Asimismo, agradezco especialmente las ideas y sugerencias recogidas a través de reuniones y entrevistas con diversos expertos:

¿Cuál es la visión que se puede construir para Uruguay? ¿Qué tipo de sociedad es posible imaginar para los próximos cincuenta, cien años? ¿Cuáles serán los desafíos en materia de políticas sociales que surgen de los escenarios demográficos, ambientales y socioeconómicos? Es necesario proyectar una visión de país que marque un rumbo, que oriente expectativas y permita construir una nueva agenda y una estrategia para alcanzar los objetivos trazados en la misma. Implica avanzar hacia una sociedad distinta, que ofrezca oportunidades para que las actuales y futuras generaciones puedan crecer desarrollando al máximo su potencial. “El futuro está en construcción…los uruguayos no nos imaginamos como una nación poderosa por el número de habitantes, aunque podemos proponernos una sociedad equitativa, educada, creativa y con proyectos de futuro. Y, por qué no, una población diversa y cosmopolita, que sea capaz de asimilar de manera positiva la diversidad. Uno de los desafíos es la conversión del país pequeño en una virtud, subrayando la calidad en cada uno de los planos de la vida social.”6

Ec. Daniel Olesker, Arq. Raquel Lejtreger, Ec. Julio Pivel, Soc. Fernando Filgueira, Soc. Gustavo Leal, Lic. Gustavo de Armas, Ec. Tamara Paseyro, Ing. Agr. Jimena Pérez, Dr. Rafael Bernardi, Dr. Diego Martino, Soc. Andrés Peri, Ec. César Failache, Ec. Pedro Barrenechea, Ec. Gustavo Bittencourt, Soc. Mariana González Guyer, Ec. Álvaro Salazar, Ec. Marcelo Caffera y Lic. Alain Santandreu. 6 Pellegrino A. y Calvo J., ¿Qué hacer con la población en Uruguay? Los desafíos demográficos de las próximas décadas, Taurus, Montevideo, 2007 7 Visión, objetivos y lineamientos estratégicos para la implementación de políticas de población en Uruguay, CSP, Montevideo, 2011 8 Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010-2030. Bases para su implementación, ENIA, Montevideo, 2008.

El país que viene Una visión de largo plazo en relación a laspolíticas sociales con perspectiva ambiental

Desde distintos ámbitos gubernamentales (ENIA, CNPS, CSP) se han elaborado imágenes de lo que podría ser la sociedad uruguaya “deseada” en el largo plazo; en particular, la Comisión Sectorial de Población expresa: “El propósito es avanzar hacia un país donde su población disfrute plenamente de sus derechos sociales, civiles, culturales, económicos y políticos; una población que asuma su responsabilidad social, en armonía con el ambiente y el espacio territorial en su conjunto, en una sociedad integrada y diversa.”7 En esta visión, por sociedad integrada se entiende una sociedad donde sus relaciones sociales estén basadas en una cultura de derechos humanos y de respeto a la diversidad de su población. Respetar la diversidad implica, entre otras, reconocer todas las formas y arreglos de convivencia y conyugales que las personas se dan por acuerdos mutuos, así como sus preferencias afectivas, sexuales o culturales en general. El propósito, en definitiva, es desarrollar una política basada en los derechos sociales, civiles, económicos, culturales, ambientales y políticos. Del documento8 que sintetiza los resultados del proceso de diálogo acerca de la estrategia de largo aliento con respecto a la infancia y la adolescencia (ENIA 2010-2030), es posible extraer los siguientes conceptos que profundizan en lo anterior: Un Uruguay más justo donde exista una mejor distribución de oportunidades. De modo que los frutos del desarrollo lleguen al conjunto de la sociedad, sin importar el sexo, el grupo de edad, la etnia o el lugar de residencia. Se debe construir un país que ofrezca oportunidades para elegir la vida que quiere vivirse, en un espacio donde los objetivos globales sean compatibles con las metas particulares de las personas y de los grupos.

7 Visión, objetivos y lineamientos estratégicos para la implementación de políticas de población en Uruguay, CSP, Montevideo, 2011 8 Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 20102030. Bases para su implementación, ENIA, Montevideo, 2008

Un Uruguay que garantice la equidad para todas las generaciones. Un país que asegure el pleno ejercicio de derechos a todas las familias y sus miembros. Se trata de garantizar el pleno derecho de los ciudadanos a tener los hijos que desean tener, que puedan disfrutarlos y criarlos en forma saludable, destinándoles tiempo y atención. Esto implica apoyar a las familias para el ejercicio de maternidades y paternidades responsable, sea cual sea su constitución, asumiendo la diversidad sin estigmatizar. Una sociedad que alcance estos objetivos asegurando la equidad de género. Esta perspectiva debe inspirar políticas generales y diferenciales tendientes a revertir las inequidades en las relaciones de poder. Las políticas de cuidado constituyen uno de los pilares de esta visión. Una distribución equitativa de las cargas de cuidado entre hombres y mujeres y sobre todo, su reconocimiento como responsabilidad social (tanto en el momento del nacimiento como en las etapas de crianza y finales de la vida) son claves para una real ampliación de los derechos y oportunidades de bienestar. Asimismo, el propio cuidado debe ampliarse, incluyendo la atención a las personas desde el mismo momento de la concepción. Allí nacen también las co-responsabilidades parentales y el derecho y obligación a la atención. Un país que brinde una educación de calidad en todos los niveles. Es necesario adecuar el funcionamiento y la lógica de trabajo de los centros educativos a la necesidad de estimulación oportuna y temprana, los nuevos arreglos familiares y los problemas sociales, sin que el propio sistema reproduzca las debilidades. El sistema educativo debe funcionar como factor de inclusión social. Una nación diversa, innovadora, abierta al mundo, capaz de crecer y desarrollarse respetando los recursos naturales y el medio ambiente, asegurando el futuro de las generaciones por venir.

Capítulo I Desarrollo de una visión sobre la futura sociedad uruguaya

Se trata también de construir una sociedad que genere credibilidad en las nuevas generaciones, que éstas perciban que vale la pena quedarse y apostar por su desarrollo porque les brinda efectivas oportunidades. Esto implica fortalecer una sociedad abierta al mundo, que mantenga vínculos y articulaciones con los uruguayos en el exterior que forman parte de la nación, aprovechando el aporte potencial para el desarrollo nacional; una sociedad capaz de atraer a extranjeros que encuentren aquí un ámbito propicio para vivir y alcanzar sus metas. Una sociedad creativa, cosmopolita, capaz de asumir de manera positiva la diversidad, de convertir su condición de país pequeño en una oportunidad en lugar de una restricción. Una sociedad consciente del valor de sus recursos naturales, que respete, al proyectarse al futuro, la capacidad de carga de los ecosistemas. Una sociedad capaz de reconstruir el tejido social deteriorado y fortalecer la integración social. Esta perspectiva implica generar puentes que permitan acercar a los diversos sectores sociales, revirtiendo los procesos de segregación socio-territorial reconstruyendo y vinculando el entramado territorial y urbano y aprendiendo a convivir con las diferencias. Al mismo tiempo hay que asumir la responsabilidad de generar oportunidades para todos, como base de una democracia sostenible. Requiere asimismo redefinir un sistema que opere como red de protección que permita sostener y facilitar la integración de los sectores afectados por situaciones de especial vulnerabilidad. Sintetizando, es posible trazar una visión del Uruguay futuro; una nación constituida por una población de alto nivel educativo, capaz de incorporar la innovación y la calidad en todos los procesos. Una población diversa, en su composición por edades, étnica y de arreglos familiares, donde la diversidad no se constituya en un escollo para el ejercicio de los derechos y el desarrollo sino, por el contrario, que los favorezca. Una población donde la distribución de la misma en el territorio no condicione las oportunidades de las generaciones actuales y futuras. Una población que permita conservar los recursos naturales y el medio ambiente, respetando la capacidad de carga de los ecosistemas.

En esta visión, las personas no deberían padecer desigualdades en sus oportunidades y en el ejercicio de los derechos (sociales, civiles, culturales, políticos y económicos), por el hecho de pertenecer a un sexo, grupo de edad, arreglo familiar, raza, lugar de residencia, u orientación sexual. Las personas deberían poder elegir el tipo y tamaño de familia deseado, en decisiones libres e informadas. Las personas deberían poder ejercer el derecho a vivir en las localidades de su preferencia y las migraciones, dentro y fuera de las fronteras nacionales, no deberían estar motivadas por la limitación a los horizontes de oportunidades.9 El Consejo Nacional de Políticas Sociales plantea que “el objetivo de la Reforma Social es asegurar el pleno ejercicio de los derechos de todas y todos los habitantes del Uruguay en condiciones de equidad, en especial de aquellos que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad social; garantizar igualdad de oportunidades en el acceso al trabajo digno, servicios sociales universales y prestaciones sociales de calidad; y promover la cohesión social.”10 Se trata de garantizar que los frutos de la renta nacional sean distribuidos equitativamente entre toda la población para que efectivamente se ejerzan plenamente los derechos sociales, económicos, culturales y políticos. Es, por lo tanto, una estrategia de desarrollo humano con cohesión social pues se orienta al aumento de las opciones de todas y cada una de las personas (en aspectos tales como el acceso al conocimiento, a alimentación adecuada, a servicios de salud de calidad, a vida más segura, a esparcimiento satisfactorio, a libertades políticas y culturales, etc.) posibilitando que éstas disfruten de vidas largas, saludables y creativas; con una vinculación virtuosa entre los mecanismos instituidos de integración y bienestar y el sentido de pertenencia y adhesión (comportamientos y valores compartidos) de las personas y grupos a la sociedad que forman parte.11

9 Calvo J., Uruguay: visión y escenarios demográficos al 2050, CSP, Montevideo, 2011 10 La reforma social. La nueva matriz de protección social del Uruguay. Plan de acción. CNPS, Montevideo, 2011, pág. 4 11 Ibid, pág. 1

El pa铆s que viene Una visi贸n de largo plazo en relaci贸n a laspol铆ticas sociales con perspectiva ambiental

Capítulo II Los escenarios y proyecciones demográficas y poblacionales

Los escenarios y proyecciones demográficas y poblacionales

El presente documento considera tres aspectos fundamentales a tener en cuenta para el desarrollo de una estrategia de largo plazo a en relación a las políticas sociales: la evolución demográfica, los escenarios económicos y el contexto ambiental futuro. En este capítulo se desarrollan las proyecciones demográficas, tomando como insumo principal los escenarios poblacionales desarrollados en el trabajo “Tres posibles futuros de la población uruguaya. Un ensayo demográfico” (Calvo, Pellegrino y Macadar, 2011), en el cual se plantean diferentes alternativas de evolución de la natalidad, la mortalidad y la migración internacional, estimando para cada alternativa el volumen y estructura por edad y sexo de la población. También se consideran otros desarrollos sobre el futuro poblacional que tienen en cuenta no solamente los cambios esperados en el volumen y estructura por edades de la población, sino también con respecto a la movilidad interna y distribución territorial, los cambios posibles en la estructura de arreglos familiares y el futuro origen de los inmigrantes internacionales (Calvo, 2008, 2011). El capítulo busca subrayar como los cambios demográficos introducen nuevos relieves, prioridades y problemas desde la perspectiva del diseño e implementación de las políticas sociales.

El futuro demográfico del Uruguay Uruguay atraviesa una fase muy avanzada de la transición demográfica “tradicional”. En 1950, Uruguay era el único país de la región con una transición demográfica avanzada, es decir, que ya sus niveles de natalidad y mortalidad se habían estabilizado en valores bajos, y por tanto, el crecimiento vegetativo comenzaba también a estabilizarse, y la estructura por edades de la población ya avanzaba hacia el envejecimiento. Todo esto continúa ocurriendo y acentuándose. Como consecuencia, y su-

mando el proceso de emigración internacional que el país sufrió desde mediados los años sesenta del siglo pasado, la tasa de crecimiento demográfica es baja y la estructura por edades de la población es envejecida. Además, en las últimas décadas y hasta hace un par de años, la emigración internacional provocó una disminución poblacional, mayoritariamente de jóvenes con capacidades muy necesarias para llevar adelante un proceso de desarrollo nacional (espíritu emprendedor, capacidad de enfrentar desafíos). Por otro lado, en los últimos veinticinco años, Uruguay avanzó muy rápidamente en lo que se da en llamar la “segunda transición demográfica”. Algunos elementos de esta segunda transición son: el aumento en el número de divorcios; la caída de la nupcialidad y de los nacimientos dentro de las uniones legales; los cambios en la formación y disolución de las parejas; la diversificación de los arreglos familiares; y la caída de la fecundidad por debajo del nivel de reemplazo. Los procesos arriba mencionados no ocurren exclusivamente en el Uruguay. La población mundial envejece. El ritmo de crecimiento demográfico mundial se enlentece. La población, en todo el planeta, se concentra más y más en las costas. La migración internacional se ha intensificado y continuará haciéndolo. La segunda transición demográfica se inició en varias sociedades occidentales hace ya más de cuatro décadas. Las tendencias que observamos en Uruguay son reflejos de tendencias mundiales. ¿Cuáles serán las tendencias futuras? ¿Cómo se reflejarán en nuestro país? ¿Cómo afectarán el diseño de políticas sociales?

El país que viene Una visión de largo plazo en relación a laspolíticas sociales con perspectiva ambiental

Tres escenarios para el Uruguay del futuro12 A continuación, se desarrollan tres imágenes posibles del Uruguay desde el punto de vista poblacional. La primera (escenario tendencial) refleja básicamente, lo que es esperable que resulte si el país no modifica sustancialmente las tendencias actuales, y las políticas de población continúan teniendo muy escasa presencia. En el segundo escenario (escenario de mínima), se profundiza la tendencia a la baja de la fecundidad, asimilándola a la evolución observada en varios países europeos, donde se ha llegado a lo que se denomina “muy baja fecundidad”, con Tasas Globales de Fecundidad muy por debajo de los niveles de reemplazo. Simultáneamente, se adopta una hipótesis de saldos migratorios con signo negativo durante todo el período. En el tercer escenario (escenario de máxima), se considera lo que podría ocurrir de aplicarse políticas de integración entre una visión de la vida productiva con la reproductiva, establecimiento de un sistema nacional de cuidados, de fomento del retorno de emigrantes, de fomento de la inmigración y de búsqueda del ordenamiento de la población en el territorio.

A. Escenario tendencial 1. El crecimiento será bajo Esto será el resultado de la continuación del descenso de la fecundidad y natalidad, probablemente manteniéndose en el nivel de reemplazo, sumado a saldos migratorios nulos. La doble insatisfacción (por tener más o por tener menos hijos que los deseados) continuará observándose, al menos durante un tiempo. Es probable que se achique la brecha entre hijos deseados y efectivamente tenidos en la población pobre. Sin medidas conciliatorias entre la vida productiva y reproductiva, los sectores de ingresos medios y medios altos continuarán reduciendo su fecundidad por debajo de lo deseado y la reproducción de la población uruguaya se procesará mayoritariamente en los sectores más desfavorecidos de la misma.

12 Este apartado se elaboró en base a extractos de dos documentos; i) Calvo, J. , Pellegrino, A. y Macadar, D. , Tres posibles futuros de la población uruguaya. Un ensayo demográfico, Ed. Debate, Montevideo, 2011, y ii) Calvo, J., Visión y escenarios demográficos al 2050, CSP, Montevideo, 2011

2. Se acentuará el envejecimiento de la estructura por edades Como consecuencia de las tendencias mencionadas en el punto anterior, y sin políticas explícitamente destinadas a disminuir la emigración de jóvenes, fomentar el retorno y/o la inmigración, al 2025, la esperanza de vida al nacer será cercana a los 80 años (con una fuerte diferencia entre hombres (75,4 años) y mujeres (82,0 años). Hacia el año 2050, la población de 60 y más años de edad casi alcanzará el millón de personas. El número de niños y niñas, además de perder un importante peso relativo frente a otros grupos de edad, descenderá incluso en valores absolutos.

3. La emigración internacional persistirá, pero probablemente también se observará un incremento de la inmigración La emigración internacional ha sido y es parte estructural de nuestra dinámica demográfica y parece poco factible revertir la tendencia en el corto plazo, menos aún sin políticas intensivas que tengan como objetivo alentar la residencia en Uruguay (esto incluiría actuar sobre las causas de la emigración, así como fomentar el retorno de emigrantes y atraer inmigrantes no nacionales). Aun así, es esperable que se verifique un proceso paulatinamente creciente de inmigración.

4. La segunda transición demográfica ya habrá operado y la estructura de familias se modificará profundamente El proceso implicará que, en las próximas décadas, los arreglos familiares tradicionales (en su forma arquetípica, los hogares nucleares con presencia de ambos cónyuges) tendrán un peso aún menor, mientras que otras formas de organización de las familias serán las preponderantes. Si las políticas públicas no reconocen estas nuevas formas de familias, continuarán produciéndose inequidades (ya

Capítulo II Los escenarios y proyecciones demográficas y poblacionales

observables) en el ejercicio de los derechos, y pérdidas de eficacia y eficiencia en los objetivos fijados para esas políticas. El envejecimiento incrementará la presencia de hogares unipersonales (en su mayoría femeninos) en los tramos correspondientes a los adultos mayores. La existencia o no de un sistema nacional de cuidados (y el diseño que adopte) impactará en el peso que tengan los hogares extendidos y también en el peso demográfico de la población residente en hogares colectivos.

Proyección demográfica en base a este escenario

Según las proyecciones demográficas y de mantenerse las tendencias, el escenario para el 2050 determina que la Tasa Global de Fecundidad prosiga su descenso hacia 2025, en que será de 1,85 hijos por mujer. El saldo migratorio será nulo durante todo el periodo. El crecimiento será bajo; la tasa media anual de crecimiento hacia el año 2050 es de 1 por mil. La población total alcanzará 3.759.000 personas.

5. La población se concentrará aún más sobre la franja costera

Análisis de la estructura por edad y sexo

En ausencia de políticas de distribución territorial de la población, es esperable que se acentúe la tendencia de concentración en las áreas costeras. La mayor parte de la población uruguaya se ubicará en una fina franja de pocos kilómetros, especialmente el área metropolitana de Montevideo (con fuerte presión sobre Canelones) y el área de Punta del Este-Maldonado, con probables consecuencias negativas sobre el medio ambiente y la eficiencia de la inversión pública en infraestructura básica. El proceso de migración rural-urbano seguramente se agotará, e incluso es probable que se observe un leve incremento en el sentido inverso. Ciertos procesos de economías de enclave, vinculados a grandes inversiones, pueden incrementar transitoriamente la población en algunas localidades del interior del país.

La estructura por edades determina que en el año 2050, el 18% de la población sean menores de 14 años y el 20% sean mayores de 65 años. En este escenario la proporción de mayores supera a la de menores, aunque no tan marcadamente como en el escenario de mínima. De estos adultos mayores, el 34% son mayores de 80 años de edad, superando las 250.000 personas en el 2050, siendo mayoritariamente mujeres. La tendencia muestra un escenario en el cual la relación de dependencia es de 57,7 para 2010, de 59,8 en 2030 y de 59,9 en 2050.

Gráfica 1. Estructura por edad y sexo en año 2050. Escenario tendencial 80 y más 70-74 60-64 50-54 40-44 30-34 20-24 10-14 0-4 10,0 %

5,0 %

0,0 Hombres

Fuente: Calvo, Macadar, Pellegrino (2011)

5,0 % Mujeres

El país que viene Una visión de largo plazo en relación a laspolíticas sociales con perspectiva ambiental

La edad mediana de edad es de 34,6 años para el 2010, de 37,2 años para 2030 y de 40,9 años para 2050.

El crecimiento demográfico resultante será negativo hacia el 2050, con una tasa media anual de crecimiento de – 2 por mil.

B. Escenario de mínima

Análisis de la estructura por edad y sexo

El escenario “de mínima” se diferencia del escenario “tendencial” en lo referente a las hipótesis de fecundidad y migración. En el caso de la fecundidad, se supone valores de muy baja fecundidad (Tasa Global de Fecundidad cercana a 1,5), y el mantenimiento de saldos migratorios negativos hasta el año 2050.

Gráfica 3. Estructura por edad y sexo en año 2050. Escenario de mínima 80 y más 70-74 60-64 50-54

Proyección demográfica en base a este escenario En este escenario la Tasa Global de Fecundidad se mantendrá en descenso, llegando a 1,5 hijos por mujer hacia el final del periodo, un nivel significativamente menor al de reemplazo, similar al que ya han alcanzado varios países europeos que iniciaron tempranamente el descenso de la fecundidad. En este escenario, se supone que la migración tendrá saldos negativos de 5000 personas al año hasta el año 2020 y luego estos saldos tenderán a cero hacia el 2050, año en el cual el saldo se supone igual a 0. La población total será 3.347.000 personas en el año 2050.

40-44 30-34 20-24 10-14 0-4 10,0 %

5,0 %

0,0 Hombres

5,0 %

10,0 %

Mujeres

Fuente: Calvo, Macadar, Pellegrino (2011)

Se observa una pirámide con un fuerte proceso de angostamiento en su base, reduciendo fuertemente la presencia de niños y jóvenes como resultante del descenso de la fecundidad. Hay una clara prepon-

Población de Uruguay 1996 - 2050 Escenario de mínima

Gráfica 2. Población de Uruguay 1996-2050. Escenario de mínima

3.500.000 3.400.000 3.300.000 3.200.000 3.100.000 3.000.000 1996

2001

2006

Fuente: Calvo, Macadar, Pellegrino (2011)

2011

2016

2021

2026

2031

2036

2041

2046

Capítulo II Los escenarios y proyecciones demográficas y poblacionales

derancia de las edades centrales y de mayores de 65 años en la estructura. También se pueden observar los faltantes poblacionales en las edades jóvenes producto de los saldos migratorios negativos. En cuanto a la edad mediana, se produce un incremento pasando de 34,6 años en el 2010 a 38,6 años en el 2030 y a 44 años en el 2050, claramente mayor que en los otros dos escenarios. La estructura por edades determina que, en este escenario, el 15% de la población sea menor de 14 años y el 22% sean mayores de 65 años. El incremento en la carga de cuidado de dependientes estará representado mayormente por los mayores de 65 años, los cuales ascienden a casi 739.000 personas en el año 2050, mientras los niños son 502.000 en ese mismo año. Esto llama la atención en comparación con el año 2010, en que los mayores son, aproximadamente, 461.000 personas y los niños, 742.000. Es decir que en este escenario y para el 2050, desciende la presencia de los niños al mismo tiempo que se incrementa la de los mayores. La relación de dependencia será de 57,7 para 2010 para luego tener un leve incremento a 58,1 en 2030 y 58,9 para 2050.

C. Escenario de máxima 1. El crecimiento demográfico es moderadamente positivo Una meta deseable de una política de población no debería ser alcanzar un determinado nivel en las tasas de crecimiento o de fecundidad, sino que las personas puedan tener el número de hijos deseado en el momento preferido por ellas. En el caso uruguayo, esto llevaría a la desaparición de la actual doble insatisfacción (quienes tienen más y quienes tienen menos hijos que los deseados) constatada por Pardo y Peri (2006). Esto haría descender los actuales niveles de fecundidad entre las mujeres más pobres, y elevar el de los estratos medios. Ambos efectos simultáneos y contrapuestos no provocarán grandes cambios en la fecundidad global, la cual

probablemente se mantenga en niveles de reemplazo. La puesta en práctica de medidas que busquen aminorar la propensión migratoria en la población joven, así como el fomento a la vinculación y retorno de los emigrantes uruguayos permitirían nivelar y hasta revertir de manera permanente el saldo migratorio negativo observado en las últimas décadas. En un grado incluso más osado de políticas, Uruguay podría proponerse atraer inmigrantes de perfiles que apoyen la visión planteada en el capítulo anterior.

2. La estructura por edades procesará un envejecimiento moderado De aplicarse una política exitosa de atenuación de los efectos de la emigración internacional (e incluso una política inmigratoria), podrá reconstituirse una estructura por edades sin ausencias importantes en ciertos tramos de edad. La prolongación de la esperanza de vida continuará envejeciendo la pirámide por su cúspide, mientras se fortalece el grupo de edades en edad de trabajar.

3. La emigración persistirá, pero el saldo migratorio podrá incluso ser revertido, y se observará un moderado flujo de inmigrantes La tendencia en el mundo es al incremento de las migraciones internacionales y Uruguay no escapa a la misma. Pero un esquema de intercambio de poblaciones con el mundo, de pasajes más o menos extensos, con retornos, de uruguayos en otras sociedades, y de captación de inmigrantes, sería un esquema en el que nuestra sociedad se beneficiaría por las nuevas experticias adquiridas, por la captación de personas de otros países con espíritu innovador y emprendedor. Por supuesto, esto requiere aceptar una sociedad con grados de diversidad y apertura al cosmopolitismo muy diferente al actual y más parecidos al imperante en la sociedad uruguaya de comienzos del siglo XX y al existente hoy en grandes centros urbanos del mundo.

El país que viene Una visión de largo plazo en relación a laspolíticas sociales con perspectiva ambiental

4. La segunda transición demográfica ya habrá operado y la estructura de familias se modificará profundamente. Este cambio parece irreversible, pero a diferencia de lo planteado en el escenario tendencial, la implementación de políticas que contemplen la diversidad de situaciones familiares permitiría dar soporte a los problemas que enfrentan las familias en función de las diferencias de género y de pertenencia social.

5. Las personas, particularmente las jóvenes, podrán residir tanto en áreas rurales como urbanas sin hipotecar por ello su horizonte de oportunidades. La distribución espacial de la población permitirá conservar los recursos naturales y el medio ambiente, respetando la capacidad de carga de los ecosistemas. En el futuro, se debería evitar situaciones como la ocurrida en la Ciudad de la Costa, donde el poblamiento desordenado y no planificado llevó a un deterioro medioambiental importante, además del

sobrecosto de instalar infraestructura y servicios básicos una vez que la población ya se instaló. Esta debería ser una lección aprendida y un error a no cometer en el resto de la costa. Además, las personas residentes en áreas rurales, y en localidades pequeñas y medianas no debieran sentir que deben abandonar su lugar de residencia para no perder oportunidades y ejercer sus derechos.

Proyección demográfica en base a este escenario El escenario de máxima supone mantener la Tasa Global de Fecundidad a nivel de reemplazo (2,1 hijos por mujer) durante todo el periodo hasta el año 2050. En cuanto a la migración, se supone saldos migratorios positivos en todo el período. El saldo migratorio será de 1000 personas por año desde 2011 hasta 2015, año en que aumenta a 5000 personas anuales hasta el año 2050. La población total será 4.079.000 personas en ese año. La tasa media anual de crecimiento tendrá un saldo positivo de 4 por mil para 2010, de 6 por mil% en el 2030 y de 5 por mil en el 2050 con lo que se mantendrá un crecimiento positivo durante todo el período considerado. Esto se puede observar en los siguientes gráficos, en los cuales se presenta la evolución de la población y la tasa neta de migración hasta el 2050.

Gráfica 4. Evolución de la población en los tres escenarios demográficos

Fuente: Calvo, Macadar, Pellegrino (2011)

Capítulo II Los escenarios y proyecciones demográficas y poblacionales

Análisis de la estructura por edad y sexo

La relación de dependencia aumenta de 54,7 en 2010 a 61,9 para 2030 y a 60,7 para el 2050. Se observa la profundización del proceso de envejecimiento aunque no será tan intenso como en los restantes escenarios ya que los saldos migratorios positivos hacen incrementar la proporción de las edades entre los 20 y los 29 años.

Gráfica 5. Estructura por edad y sexo en año 2050. Escenario de máxima

80 y más

Cuadro resumen de indicadores

70-74 60-64

Indicadores

50-54

escenario mínima

escenario tendencial

Relación de dependencia

40-44

2010

30-34 20-24

54,7

57,7

2030

61,9

58,1

59,8

2050

60,7

58,9

59,9

10-14

Tasa global de fecundidad (hijos)

0-4 10,0 %

escenario máxima

5,0 %

0,0 Hombres

5,0 %

10,0 %

Mujeres

2010

2,1

2,0

2030

2,1

1,7

1,9

2050

2,1

1,5

1,9

2010

35,3

34,6

2030

36,8

38,6

37,2

38,1

40,9

Edad mediana (años)

Fuente: Calvo, Macadar, Pellegrino (2011)

2050

La primera observación que es posible realizar a esta estructura es el angostamiento de la base de pirámide debido a la reducción de la proporción de niños y niñas menores de 14 años en el total de la población, producto de la disminución de las tasas de natalidad. En el otro extremo de la pirámide se puede observar el proceso de envejecimiento en las edades más avanzadas. Aumentan el grupo de mayores de 80 años, especialmente las mujeres. Uno de los indicadores que muestran el envejecimiento de la población es la edad mediana de la población. Esta variará de 35,3 años para 2010, a 36,8 años para 2030 y a 38,1 años para 2050. Mientras la población de personas menores de 14 años será de 19% en el 2050, los mayores de 65 años serán el 18% de la población, es decir tendrán prácticamente el mismo peso poblacional.

Tasa neta de migración (por mil) 2010

0,0

2030

0,7

-0,5

0,0

2050

0,6

0,0

Tasa media anual de crecimiento (por mil habitantes) 2010

2030

2050

-2

Fuente: elaborado en base a Calvo, Macadar, Pellegrino (2011)

El pa铆s que viene Una visi贸n de largo plazo en relaci贸n a laspol铆ticas sociales con perspectiva ambiental

Capítulo III Los escenarios económicos y el mercado de trabajo

Los escenarios económicos y el mercado de trabajo

El segundo elemento general de contexto está dado por la posible evolución de la economía uruguaya. El desarrollo principal se realizará en base al trabajo prospectivo desarrollado por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, en el cual se plantean diversos escenarios económicos al 2030 (OPP, 2009) y (Bittencurt, Rodríguez y Torres, 2009)13. El desarrollo del capítulo apunta a identificar, en los posibles escenarios, los principales “nudos” que podrían surgir que ameritaran la intervención a través de políticas sociales. También se trazan algunos escenarios sobre la evolución del mercado de trabajo y las características educativas de la población en base a las proyecciones realizadas por Amarante y Brum (2010).

Escenarios económicos El Área Estrategia de Desarrollo y Planificación de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto publicó, en agosto de 2009, el documento “Estrategia Uruguay III Siglo. Aspectos productivos”. Este trabajo, realizado bajo la coordinación del Ec. Gustavo Bittencourt, constituye un importante análisis prospectivo para contribuir a la planificación del desarrollo en Uruguay enfocado hacia el futuro en el mediano y largo plazo, con horizonte en el año 2030 y más allá. Parte importante de este ejercicio lo constituyó la elaboración de escenarios, sectoriales y agregados, relativos al desempeño futuro de nuestra economía. A continuación se presenta un extracto con los puntos más sobresalientes de dichos escenarios.

13 OPP, Estrategia Uruguay III Siglo. Aspectos productivos, OPP, Montevideo, 2009 y Bittencourt, G.Rodríguez, A., y Torres, S., Factores claves para el crecimiento económico sostenido en Uruguay, OPP,Montevideo, 2009

Escenario de mínima En el escenario nacional agregado de mínima, las exportaciones totales alcanzan los US$ 10.054 millones en el año 2030, lo que representa aproximadamente un 56% de la facturación total. A nivel sectorial, los grupos con mayores exportaciones y facturación son las Agroindustrias I, seguidas de los Innovadores TIC, Turismo y Logística y transporte. En este escenario, las exportaciones totales crecen a una tasa -acumulativa anual-de 2,6%, alcanzando US$ 10.054 millones en el año 2030. A nivel sectorial el crecimiento no supera el 5% en ningún sector y los que presentan mayores tasas son los innovadores (TIC y Biotec), seguidos de Agroindustrias I14 y Turismo, mientras que en los restantes sectores el crecimiento es muy bajo, casi nulo e incluso negativo. A su vez, se modifican las participaciones sectoriales en las exportaciones totales, principalmente por el crecimiento de las Agroindustrias I (de 47 a 56%) y los innovadores TIC (de 8 a 13%), y la caída de las Industrias intensivas en mano de obra y de insumos importados, Agroindustria II y Logística y transporte. Por su parte, la tasa de crecimiento del PIB alcanza únicamente el 2,1%, y el valor del PIB en el año 2030 llega a US$ 33.132 millones. A nivel sectorial las tasas de crecimiento se ubican en general por debajo del 3%, siendo las mayores las de los sectores innovadores (TIC y Biotec), seguidos de Agroindustrias I, Logística y transporte, Otras actividades15 y Turismo. Las participaciones sectoriales en 14 Incluye: carne, lácteos, complejo forestal y granos. 15 El agrupamiento “Otras actividades” incluye: Electricidad gas y agua, Construcción, Comercio restaurantes y hoteles (excepto turismo), Intermediarios financieros, Actividades inmobiliarias, Empresariales y de alquiler (excepto software, biotecnología, nanotecnología y diseño), Administración pública y defensa, enseñanza, salud y otros servicios.

El país que viene Una visión de largo plazo en relación a laspolíticas sociales con perspectiva ambiental

la estructura productiva prácticamente no se modifican, aumentando levemente la participación de Agroindustrias I (de 14 a 15%), y disminuyendo la de los sectores de escaso dinamismo como Agroindustrias II16 y las Industrias de insumos importados. De esta manera, los sectores que lideran el crecimiento son básicamente los Agroindustriales I, que dado su elevado peso en las exportaciones y la estructura productiva trasladan su escaso dinamismo al resto de la economía. En resumen, este escenario se caracteriza principalmente por una muy baja tasa de crecimiento de las exportaciones y del PIB, con un mayor peso relativo en la estructura de las exportaciones de los sectores Agroindustriales I (y en menor medida de los Innovadores TIC), y prácticamente ninguna modificación en la estructura productiva agregada. Por lo tanto, en este escenario se profundiza fuertemente el perfil productivo agroindustrial, en particular en la especialización exportadora, con escasa participación de sectores más innovadores en las exportaciones y en la estructura productiva, generándose una muy limitada expansión económica que se observa en el escaso aumento del PIB por habitante.

Escenario dinámico intermedio Por su parte, en el escenario nacional agregado dinámico intermedio, las exportaciones totales llegan a un valor de US$ 16.333 en el año 2030, representando un 56% de la facturación total. Sectorialmente, los grupos con mayores exportaciones y facturación continúan siendo las Agroindustrias I, seguidas de los Innovadores TIC, Turismo17, Logística y transporte, Industrias de insumos importados y los Innovadores Biotec.

16 Incluye: acuicultura, apicultura, aves y cerdos, citrícola, pesca y vitivinícola. 17 En este sector se espera un mercado extra regional estable y un mercado regional creciendo a una tasa anual de 2.5%. No se profundiza y concreta la diversificación de productos, siendo “sol y playa” el producto principal. La gestión y articulación pública es débil, el marketing turístico es más bien atomizado sin eje estratégico, el gasto promedio por turista es similar al actual, y hay un débil manejo territorial y ambiental de la zona costera y cuencas hidrográficas.

A diferencia del escenario anterior, en éste las exportaciones totales crecen a una tasa de 4,7%, alcanzando un valor de US$ 16.333 millones en el año 2030. A nivel sectorial se registran elevadas tasas de crecimiento, siendo los sectores de mayor dinamismo los innovadores TIC (tasa superior a 10%) e Innovadores Biotec (7.2%), seguidos de Agroindustrias I (5.1%), Industrias de insumos importados, Agroindustrias II y Turismo. Este fuerte crecimiento de los sectores innovadores aumenta su participación en las exportaciones totales (en conjunto pasan de 9% a 17%), superando al crecimiento de las Agroindustrias I (de 47 a 51%), mientras que otros sectores disminuyen su participación (como Industrias intensivas en mano de obra y Logística y transporte). La tasa de crecimiento del PIB alcanza a 3,9% y el valor del año 2030 llega a US$ 50.479 millones. Los sectores de mayor crecimiento son los Innovadores (Biotec con 6.4% y TIC con 4.9%), mientras que las Agroindustrias I, Logística y transporte, Otras actividades y Turismo se ubican en el entorno del 4%. A pesar de esta dinámica, las participaciones relativas en la estructura productiva se modifican muy marginalmente, ganando participación Agroindustrias I (de 14 a 15%) y ahora también Innovadores TIC (de 3 a 4%), y disminuyendo la de los sectores de menor dinamismo como Agroindustrias II y las Industrias de insumos importados. En este sentido, los sectores que actúan como “motores” del crecimiento continúan siendo principalmente los Agroindustriales I, aunque se incorporan con cierto peso algunos sectores innovadores (en particular TIC), Industrias de insumos importados y Turismo. De esta manera, el escenario dinámico intermedio presenta como rasgos centrales una elevada tasa de crecimiento de las exportaciones y del PIB (en comparación especialmente con el escenario de mínima y las tasas de crecimiento de largo plazo del país en el siglo XX), una mayor participación de los Agroindustriales I junto a un crecimiento relativo de los sectores Innovadores (especialmente los TIC) en la estructura de las exportaciones, y una modificación muy marginal en la estructura productiva agregada. Aunque en este escenario sigue predominando fuertemente el perfil productivo agroindustrial actual en las exportaciones y en la estructura

Capítulo III Los escenarios económicos y el mercado de trabajo

productiva, el mismo no se acentúa de manera significativa, y aparecen otros sectores más innovadores que comienzan a adquirir mayor peso relativo, especialmente en las exportaciones.

Escenario Normativo Estratégico (ENE) En el ENE los grupos con mayores exportaciones y facturación continúan siendo las Agroindustrias I, seguidas de los Innovadores TIC, Turismo18, Logística y transporte, Industrias de insumos importados y los Innovadores Biotec. En este escenario las exportaciones totales crecen a una tasa de 6%, y alcanzan un valor de US$ 22.028 millones en el año 2030. Se registran tasas de crecimiento muy elevadas en la mayoría de los grupos sectoriales, siendo los de mayor dinamismo los innovadores TIC (13%) e Innovadores Biotec (9%), seguidos de Industrias de insumos importados, Turismo, Logística y transporte, y Agroindustrias I. Este fuerte crecimiento sectorial modifica de forma significativa la participación relativa en las exportaciones totales, siendo el cambio más importante la caída de las Agroindustrias I (de 47 a 41%) y el aumento de los sectores innovadores (que en conjunto pasan de 9% a 21%). La tasa de crecimiento del PIB también es muy elevada, alcanzando un 5,3%, y el valor del año 2030 llega a US$ 68.707 millones. Los sectores de mayor crecimiento son los Innovadores (Biotec con 9% y TIC con 6%), seguidos de Logística y transporte, Otras actividades Turismo y Agroindustrias I. En este caso, las participaciones relativas en la estructura productiva, es decir como proporción del PIB de la economía, se modifican más levemente: Agroindustrias I cae desde 14 a 12%, a la vez que aumentan los Innovadores TIC (de 3 a 4%) y Biotec

18 En este sector se aplican políticas turísticas y de manejo del territorio exitosas, con fuerte articulación institucional y marketing conjunto, existe una oferta de productos turísticos diversificada con circuitos consolidados y fuerte conectividad, así como servicios de calidad e incremento en el gasto per cápita, con estabilidad en el tipo de cambio real y el mercado regional creciendo a una tasa de 3.5 % anual.

(de 1 a 2%). Los grupos de sectores con menor dinamismo, como las Agroindustrias II y las Industrias intensivas en mano de obra reducen su parte en el PIB. En este caso los sectores que lideran el crecimiento son principalmente los innovadores (en particular TIC), junto a las Industrias de insumos importados, Turismo y Logística y transporte. De todas maneras, las Agroindustrias I mantienen un significativo nivel de crecimiento y participación en la estructura exportadora y productiva. Por lo tanto, el ENE se caracteriza por una alta tasa de crecimiento de las exportaciones y del PIB, una menor participación de los Agroindustriales I junto a un significativo crecimiento de los sectores Innovadores (especialmente los TIC) en la estructura de las exportaciones, y una leve modificación en la estructura productiva agregada. Si bien sigue predominando la especialización productiva agroindustrial actual, especialmente en la estructura de las exportaciones, la presencia de otros sectores, especialmente los innovadores, es claramente más significativa. En este sentido, la disminución de la participación de los sectores agroindustriales junto al crecimiento de los innovadores representa, a diferencia de los escenarios anteriores, el inicio de un cambio importante en la configuración productiva, siendo de hecho el único escenario en el cual ocurre esta modificación.

El ENE y los escenarios de máxima Desde el enfoque de OPP (2009), el ENE es el escenario deseado y posible, con una probabilidad de ocurrencia creíble a partir de un esfuerzo productivo importante del país, en un horizonte de largo plazo. Esfuerzo que implica la elaboración de una estrategia que permita trabajar con éxito sobre los aspectos clave que se proponen en la agenda estratégica de desarrollo. Sin embargo el ENE no es un escenario de máxima ni es un techo. Hay otros escenarios que muestran mejor resultado de crecimiento económico, aunque dependen de eventos que, si bien son posibles, son menos probables o requieren de esfuerzos produc-

El país que viene Una visión de largo plazo en relación a laspolíticas sociales con perspectiva ambiental

tivos e innovadores más difíciles de realizar en el horizonte 2030. Escenarios con tasas de crecimiento del PIB aún mayores que la del ENE podrían generarse a partir de la consideración de los siguientes supuestos adicionales a las condiciones que supone dicho escenario: Impacto de descubrimiento de gas natural, con reducción de costos e incremento de la productividad que determina mayores posibilidades de desarrollo industrial en el país, en particular en las industrias de insumos importados, metálicas básicas, maquinaria, equipos y material de transporte. •

Impactos no considerados en el ENE de externalidades del desarrollo de los sectores de biotech, nanotech y TIC sobre el incremento de la productividad del resto de la industria y producción. En efecto, estos efectos de externalidades se consideran en el escenario ENE pero en forma conservadora. En otras palabras, los impactos de estos sectores innovadores obedecen a un desarrollo exportador con repercusiones en sistemas productivos externos al país.

•

Escenarios internacionales de muy altos precios de las commodities. El ENE no supone estos contextos, si buenos precios pero no extraordinarios.

•

Mayor diversificación en la industria forestal: más industria del papel que la que supone el ENE y un desarrollo importante de la industria del mueble.

•

Un incremento mucho más significativo del gasto promedio de los turistas en un contexto de elevado crecimiento de la economía regional y mundial.

Es de destacar que los escenarios de máxima que pueden surgir de la combinación de estos supuestos son también escenarios posibles y con mayor crecimiento que el ENE. Por lo tanto, el ENE se vuelve, desde esta perspectiva, más factible.

Comparación de los escenarios Los tres escenarios muestran diferencias importantes en términos de crecimiento de las exportaciones y del PIB (y por lo tanto del PIB por habitante), las cuales responden a las modificaciones sectoriales en la participación relativa de las exportaciones y la estructura productiva agregada. Puede observarse además que la muy significativa expansión de la economía uruguaya registrada en los últimos años representa un terreno ya ganado en la trayectoria de cualquiera de los escenarios planteados. El escenario de mínima representa un escenario muy poco dinámico, con bajas tasas de crecimiento de las exportaciones y del PIB total, y escasos avances en términos del PBI por habitante, con una tasa media de 1.8%, pasando de US$ 7.051 en el año 2008 a únicamente US$ 9.279 en el 2030. Esto se origina principalmente por la profundización del perfil productivo agroindustrial actual, con una baja participación de sectores más innovadores en las exportaciones y en la estructura productiva. Asimismo, representa claramente una situación no deseada de “trampa de bajo crecimiento” que seguramente implicará una ampliación de la brecha de ingreso real respecto a los países desarrollados, a la vez que una continuidad de la divergencia respecto al crecimiento de los países asiáticos. En el escenario dinámico intermedio, el crecimiento de las exportaciones y del PIB es más significativo (3.6%), posibilitando duplicar el PBI por habitante en el 2030 alcanzando a US$ 14.137. Una diferencia importante con el escenario de mínima radica en que en este caso no se acentúa de manera significativa el perfil productivo del presente –aunque sigue predominando fuertemente-, ya que otros sectores con mayor contenido tecnológico e innovador pasan a tener un mayor peso relativo, especialmente en la estructura de las exportaciones. En este escenario el buen ritmo de expansión de algunos sectores más innovadores acompaña el crecimiento de los agroindustriales. Este escenario reflejaría la consolidación de tendencias que aparecen con bastante claridad, caracteri-

Capítulo III Los escenarios económicos y el mercado de trabajo

zando una posible ruptura con el pasado en términos de tasa de inversión, innovación y recepción de IED, por ejemplo. Tal ruptura, sin embargo, sigue fuertemente asociada al perfil Pradera, Frontera y Puerto, en tanto agroindustrias, turismo y logística constituyen todavía el núcleo central de nuestra economía. Es decir que este escenario se corresponde con un “buen Gobierno”, o ejercicio inteligente de la administración, pero podría funcionar con cierta neutralidad en términos de la selección de ganadores para su promoción.

Dimensión territorial de los escenarios

Por su parte, en el ENE, que como escenario deseable y posible configura el objetivo o meta planteado por OPP (2009), se alcanza un crecimiento del PIB superior al 5%, que permite casi triplicar hacia 2030 el valor del PBI por habitante del año 2008 (crecería a ritmo de 4.9% promedio, alcanzando el valor de US$ 19.242). Este objetivo implica un mayor esfuerzo productivo, en la medida que supone un significativo crecimiento de los sectores Innovadores (especialmente los TIC) en la estructura de las exportaciones, ganando espacio a los agroindustriales, junto a una pequeña modificación en la estructura productiva agregada. Los sectores que lideran el crecimiento son principalmente los innovadores (en particular TIC), junto a las Industrias de insumos importados, Turismo y Logística y transporte, aunque las Agroindustrias I mantienen un significativo nivel de crecimiento y participación en la estructura exportadora y productiva. Esto implica que comienza a configurarse un cambio sustancial en la estructura productiva futura, en la que sectores con mayor dinamismo tecnológico ocupan un lugar más parecido al que tienen en países de mayor desarrollo relativo. En este caso existe un amplio conjunto de medidas y acciones a llevar adelante, las cuales resultan esenciales para materializar el importante esfuerzo productivo que es necesario llevar adelante para aumentar las posibilidades de alcanzar este escenario en el 2030.

La regionalización propuesta en el trabajo mencionado tiene el objetivo de poder asignar en forma aproximada el PIB que se corresponde a los escenarios nacionales agregados; también se consideraron ciertos criterios para que las regiones respondan, en alguna medida, a territorios que mantienen vinculaciones económico-productivas, vinculaciones urbanas (sub-sistemas de ciudades), situaciones similares de ingreso per cápita de los hogares, así como que las diferentes regiones mantengan pesos similares en el PIB nacional en el punto de partida (2008).

En OPP (2009) se ubica territorialmente el crecimiento (en términos de PIB) de los escenarios agregados nacionales. Esto no necesariamente implica apropiación regional o local de ingresos, sino que se mapea y distribuye el PIB nacional según la generación, lo que es condición necesaria para un desarrollo regional-local pero no suficiente.

Lo que se quiso mostrar es que los escenarios nacionales implican tasas de crecimiento regionales en relación con la tasa de crecimiento del país y cambios en el peso relativo de las regiones en el PIB nacional, en los PIB per cápita regionales y en la distribución del PIB a nivel regional de los grupos de sectores considerados en el análisis prospectivo. Por otra parte, se señala que para entender mejor los procesos económicos territoriales es necesario a futuro incorporar una revisión para modelar migraciones internas endógenas al crecimiento que se tiene o espera por regiones.

Impacto territorial del Escenario Normativo Estratégico Nacional En cuanto al impacto territorial del Escenario Normativo Estratégico en el PIB per cápita, el análisis por región indica los siguientes resultados a 2030:

•

El país que viene Una visión de largo plazo en relación a laspolíticas sociales con perspectiva ambiental

Montevideo: PIB per cápita de 30,8 mil dólares. Esto implica una tasa de crecimiento per cápita superior al promedio nacional, que sigue posicionando al departamento como el principal pilar del crecimiento del país. Montevideo concentra sectores muy importantes como logística y transporte, turismo, industria y los desarrollos de los nuevos sectores innovadores (biotech, TIC, nano). Con respecto al 2008 su peso total aumenta de 54% a 58% del PIB del país. Canelones: PIB per cápita de 9,7 mil dólares. Con su PIB creciendo a la misma tasa que el país pero con una tasa de crecimiento per capita menor al promedio nacional. Esto se explica por su alta población (que se prevé que aumente), además de que gran parte de la misma genera su actividad económica y riqueza en el departamento de Montevideo). Mantiene un peso muy importante en el PIB nacional (9.1%) que se explica en el desarrollo de sectores de agro-industria y una captación de desarrollos industriales que se trasladan desde Montevideo al área metropolitana (industrias de insumos importados, transporte y logística) y el desarrollo de nuevos sectores vinculados a la biotech (farmacéutica animal y humana) y nanotech. Norte: PIB per cápita de 8,6 mil dólares. Crece a una tasa inferior al promedio del país. Como resultado pierde peso en el PIB nacional, pero muestra un desarrollo importante de algunas agro-industrias como la forestal, maderera y frigoríficos. Este: PIB per cápita de 23,4 mil dólares. Con una tasa de crecimiento superior a la media nacional, mostrando un importante desarrollo que eleva su participación en el PIB nacional al 13,2% (superando a Canelones). Esto se debe al impulso fundamentalmente de Maldonado y Rocha (turismo, industria celulósica y papel, transporte y logística, puerto de aguas profundas y sus efectos indirectos, desarrollo de la lechería), mientras que Treinta y Tres y Lavalleja acompañan el buen desempeño a nivel nacional del sector

agropecuario (pero bastante lejos del comportamiento más dinámico de los otros dos departamentos). •

Centro: PIB per cápita de 11,4 mil dólares. Con crecimiento mayor a la media del país vinculado a una escasa población y a un desarrollo del sector agropecuario favorable a nivel nacional, con incidencia de la industria forestal.

•

Sur-Oeste: PIB per cápita de 13 mil dólares. Esta región crece por debajo de la tasa promedio país, por debajo de la región este y Montevideo, pero por encima del resto de las regiones. Muestra un desarrollo importante de actividades como el turismo, logística y transporte y el sector agropecuario. De todas formas pierde peso en el PIB nacional.

•

Litoral: PIB per cápita de 11,4 mil dólares. Si bien no es el PIB per capita más bajo sí se trata de la región que menos crece en el período. Por lo tanto, pierde peso en el PIB nacional (en esto influye que no es de las regiones que captan las inversiones más importantes en la agro-industria).

Conclusiones sobre el ENE desde lo territorial La estructura regional de generación de riqueza (PIB) es bastante rígida. En términos relativos el sur del Río Negro se distancia del norte. El impacto territorial de los sectores innovadores asociados a TIC y high-tech es concentrador, mientras que lo que “desconcentra” el crecimiento económico es el modelo agro-exportador. Asociado con lo anterior, los sectores que pueden presentar rupturas importantes respecto a la trayectoria histórica productiva del país se localizan en el área metropolitana, sur y este del país. Sectores referidos a las TIC, software, biotech, nanotech, así como a los desarrollos más importantes previstos en la logística, transporte y turismo.

Capítulo III Los escenarios económicos y el mercado de trabajo

Hay que destacar que el PIB per cápita de Canelones es un dato que requiere de interpretación, ya que el mismo no refleja correctamente el potencial de riqueza de este departamento, debido a que la lógica de funcionamiento es metropolitana y, en gran medida, asociada directamente a empleos y producciones que se desarrollan en Montevideo. Esto queda en evidencia si se observa que la tasa absoluta del PIB de Canelones es igual que la nacional, por lo que junto con Montevideo y la región este son las principales regiones para explicar el crecimiento al 2030 en este escenario. Como departamento mantiene gran importancia en el PIB y es localización de algunos de los sectores “innovadores”. En efecto, varios de estos sectores presentan un desarrollo con lógica metropolitana eficiente e integrada. En definitiva, se observa que la región este es “ganadora”, con importante “catch-up” de la capital. Este gran desempeño relativo es seguido por el Área Metropolitana (fundamentalmente Montevideo y Canelones), que consolida su ya privilegiada posición en el contexto nacional. Luego sigue la región suroeste, mientras que las regiones del centro del país y al norte del Río Negro son las que más se atrasan relativamente (aunque todas mejoran en términos absolutos respecto a sí mismas).

Algunos comentarios sobre los otros escenarios Si además del Escenario Normativo Estratégico (ENE) se analizan los escenarios Dinámico y de Mínima, siempre Montevideo y el área metropolitana mantienen su lugar de privilegio absoluto y configuran el motor indispensable para viabilizar el crecimiento del país. En el escenario de mínima, la región Este es la que menos pierde y, además, gana en reducción de la brecha con Montevideo. Pero se trata para todos de un escenario pésimo, como se podía esperar, donde salvo el sur-oeste (que igual agranda su brecha con la capital) el resto no sólo se aleja de Montevideo sino que retrocede en el período en PIB per cápita absoluto. En un contexto de escenario de Mínima es de esperar muy fuertes y negativos efectos redis-

tributivos, con las zonas al norte del Río Negro en situación muy crítica. El escenario Dinámico muestra un menor rezago relativo del norte y litoral del país respecto al sur y al este. Pero esto no se debe a mejores noticias en estas zonas sino a no tan buenas noticias en el sur y el este. El escenario Dinámico consolida un crecimiento aún más basado en la agroindustria y el agro que el que presenta el ENE, pero es de todas formas concentrador en la capital del país. El mayor desarrollo y crecimiento en los sectores de los grupos llamados “innovadores”, así como en los sectores de logística y turismo, también impactan en el sur y este del país, con un rol principal del área metropolitana, por lo que (al igual que en el ENE) territorialmente implica una concentración mayor de PIB en estas regiones con rezago del norte y el litoral. En OPP (2009) se plantean diez pilares para desarrollar una estrategia de desarrollo productivo. De los mismos, vale la pena resaltar dos por su vinculación con el desarrollo de políticas sociales con enfoque ambiental: i. Impulsar la formación de capital humano La creación de capital humano aparece como uno de los principales cuellos de botella para alcanzar los escenarios más dinámicos y en especial para aquellos tecnológicamente más intensivos. Un elemento esencial es la necesidad de adecuación de las estructuras educativas a las demandas del sector productivo, a la vez que la estrategia de desarrollo debe ser capaz de orientar esas nuevas capacidades humanas hacia la generación de estructuras productivas que mejoren el nivel de ingresos y calidad de vida de la población. ii. Incorporar la cuestión ambiental en la estrategia de crecimiento El primer aspecto es la necesidad de incorporar la mayor variabilidad climática esperable como una de las cuestiones que afectará los escenarios futuros. Asimismo, es necesario trabajar más rigurosamente sobre las amenazas y oportunidades que

El país que viene Una visión de largo plazo en relación a laspolíticas sociales con perspectiva ambiental

abren tanto los esfuerzos por adaptarse al cambio climático como para contribuir a su mitigación. Cabe una mención especial al tema del impacto ambiental asociado a la necesaria intensificación del uso del suelo para poder generar el crecimiento agroindustrial. Al respecto, suelen utilizarse argumentos de tipo dicotómico, que confrontan un país con ganadería extensiva de calidad, que produce con manejos sostenibles del suelo, pero genera poca diversificación adicional (debido al bajo crecimiento de la forestación y la agricultura), frente a un país que intensifica sus producciones y las diversifica, logrando un dinamismo económico superior, pero que suele presentarse asociado a un agotamiento del recurso natural suelo. Al respecto, PNUD (2012) hace especial mención a los impactos observados y potenciales sobre el ambiente como resultado de la intensificación y tecnificación en la ganadería y la agricultura en Uruguay (riesgos de contaminación de suelos y recursos hídricos por acumulación de material orgánico; erosión genética de especies nativas por sobrepastoreo; erosión, degradación de suelos, pérdida de biodiversidad y afectación de los ciclos naturales de los recursos hídricos, todo asociado al uso de agroquímicos y mayor intensidad del uso de suelos). El gran reto que se debe abordar como sociedad en este sentido, supone analizar, proponer e incentivar formas concretas de desarrollo agroindustrial que permitan el mayor crecimiento económico posible con un manejo responsable y sostenible de los recursos naturales19.

19 Adicionalmente, de la reflexión conjunta con diversos actores y expertos, surgen una serie de consideraciones que se han incorporado a la agenda para viabilizar los objetivos de crecimiento y desarrollo deseados para los sectores agrícolas y ganaderos con un manejo sustentable del recurso suelo: Avanzar en la valoración económica del uso de los recursos naturales, lo que permitirá determinar los verdaderos costos y beneficios de las diferentes prácticas productivas. Incorporar en forma relevante a la estrategia productiva del país las nuevas formas de comercialización de activos ambientales. Es decir su consideración como productos económicos de exportación, como el caso de los bonos de carbono, la valoración de paisajes y entornos con fines turísticos, la producción natural certificada, etc. Aplicar las medidas de mitigación de impactos negativos sobre los recursos naturales que sean tecnológicamente apropiadas y que están disponibles, así como investigar en el rediseño e integración de los sis-

Conclusiones del trabajo realizado por OPP (2009) Como ya lo señalamos, el escenario de mínima coincide bastante con la evolución de largo plazo que caracterizó a la economía uruguaya en la segunda mitad del siglo XX. Por lo tanto, los dos escenarios dinámicos implican una ruptura en la tendencia histórica de crecimiento del país. El dinámico intermedio consolida cambios en las tasas de inversión y en la expansión de varios sectores cuyo potencial ya se va transformando en realidad en los últimos años. Es decir que en tal escenario continúan algunas tendencias robustas positivas como las de algunas cadenas agroindustriales o servicios, a la vez que se transforman en robustas algunas tendencias emergentes en sectores industriales e innovadores. Implica una tasa de crecimiento del PIB por habitante hacia el año 2030 de 3.6% o 3.2%, según se tome como base el año 2006 o 2008, respectivamente. El PIB por habitante se duplica, pasando a unos 14.000 dólares de 2006. El escenario normativo estratégico implica con respecto al 2006 un crecimiento del PIB per cápita de 4.9% anual para el período 2006-2030, y de 4.7% para el período 20082030, en función del terreno ganado entre el 2006 y el 2008. En tal escenario si bien el crecimiento de las exportaciones agroindustriales es similar al Intermedio, con la excepción de una cadena láctea más exitosa en diversificar productos y mercados, el grupo de agroindustrias pierde peso en la estructura de las exportaciones y en la del PBI. Ese espacio lo ganan los sectores de mayor dinamismo, en particular los innovadores y las industrias basadas en insumos importados, así como las de logística y transporte.

temas de producción agrícolas y ganaderos para lograr la doble meta de alcanzar mayor productividad y mayor sostenibilidad. Diseñar e implementar una cobertura de riesgos ante eventos climáticos extremos que permita desarrollar el potencial de producción de los sistemas agropecuarios con una menor vulnerabilidad. Promover esquemas de incentivos que favorezcan la certificación de calidad de los procesos productivos, la eficiencia en la utilización de los recursos

Capítulo III Los escenarios económicos y el mercado de trabajo

Dicho escenario se traduce en un incremento sustancial en el nivel de vida de la población, sustentado en el desarrollo de estos sectores que requieren transformaciones importantes en la formación de recursos humanos, en la investigación e innovación, en el nivel y calidad de las inversiones privadas nacionales y extranjeras, en instituciones de apoyo a la presencia internacional de las empresas, en la provisión de servicios, infraestructura, transporte, plataformas tecnológicas, en políticas sectoriales específicas, en un Estado que opera eficientemente regulando y proveyendo infraestructura. Con tales movimientos deliberados, y si el mundo funciona de acuerdo a condiciones externas relativamente favorables, el país podría triplicar hacia 2030 el PIB por habitante de 2006, superando los 19 mil dólares. En paridad de poderes de compra, es decir considerando similares posibilidades de consumo asociadas a esa cantidad de dinero, el bienestar alcanzado sería comparable a los que genera el ingreso medio de Finlandia, Inglaterra, Holanda o Bélgica hoy, por citar algunos ejemplos ilustrativos. Lo que resulta bastante claro, es que si el país logra sostener un crecimiento como el que conlleva el ENE, el nivel de bienestar medio que se alcanzaría sería cercano a la imagen de un país desarrollado. Cabe destacar dos particularidades de esta imagen de país. La primera se refiere a que la misma implica que la estructura productiva del país sigue fuertemente basada en ventajas comparativas asociadas a recursos naturales, en este caso agregando mayor valor y desarrollo industrial, así como mayor productividad en el sector primario, ambos factores permiten reducir la brecha respecto a países como Nueva Zelanda. Es decir que en términos productivos Uruguay estaría en similares o mejores condiciones que Nueva Zelanda hoy, lo que probablemente implicaría un proceso de convergencia, si ese país se alinea con las previsiones de crecimiento para las economías desarrolladas, lo que no necesariamente pasará. La segunda, implica que el desarrollo de sectores innovadores (tanto TIC, como bio y nanotecnologías) resulta muy significativo, lo que los vuelve “motores” de la economía nacional. Sin embargo, su dinamismo deriva especialmente de las exportacio-

nes, en un crecimiento hacia fuera que les permite generar escalas competitivas internacionalmente, pero no constituyen base impulsora del dinamismo de otros sectores o cadenas productivas, como las tradicionales de la agro industria. Es decir que no se manifiesta el potencial de dinamización transversal que se espera de estos sectores. Por lo tanto, existe un gran potencial para crecer no incorporado en las percepciones de los sectores que constituyen la mayor parte de las exportaciones al proyectarse al 2030: para los agroindustriales e industriales en la medida que demanden más desarrollos y servicios tecnológicos; y para los productores de estos servicios cuya demanda local actual es limitada. A nivel territorial el crecimiento de los sectores y nacional, sigue mostrando un desarrollo relativo superior al sur del Río Negro, pero con una mejora absoluta importante que se traduce en mayor nivel de vida en el resto del interior, siendo las regiones donde más se localizan los sectores las que explican el crecimiento: Montevideo, Canelones y la región Este.

Escenarios de empleo20 Amarante y Brum (2010) desarrollaron estimaciones sobre empleo considerando los escenarios planteados por OPP (2009). Se presentan a continuación estimaciones de demanda de trabajo, para tres niveles de calificación y para los tres escenarios definidos en OPP (2009), por sector de actividad, para el año 2030. Para poder relacionar los distintos escenarios de crecimiento económico de largo plazo presentados en OPP (2009) con los niveles de empleo involucrados, es necesario contar con algún supuesto sobre la relación entre la evolución del VAB y la de la ocupación. Ello implica trabajar con el concepto de elasticidad producto empleo, que refleja la variación en el nivel de empleo asociada con un cambio en la producción.

20 Este apartado resume el trabajo realizado por Verónica Amarante y Matías Brum “Empleo y valor agregado de los sectores de actividad en Uruguay. Segundo informe. Convenio OPP – Instituto de Economía”, mimeo, 2010.

El país que viene Una visión de largo plazo en relación a laspolíticas sociales con perspectiva ambiental

El análisis de la información histórica de las últimas dos décadas muestra que entre 1986 y 2008 el número de personas ocupadas aumentó un 33% (en valores absolutos implica un incremento de aproximadamente 370 mil ocupados), mientras que el PIB creció 96% en este períodos (a precios constantes). El crecimiento en el número de ocupados estuvo acompañado por una variación en su composición por nivel educativo. En 1986 los trabajadores con primaria (completa e incompleta) representaban 44.4% del total de ocupados, mientras que en 2008 su peso en el total de ocupados se redujo a 24.4%. En contraposición, aumento la importancia de los trabajadores con nivel educativo equivalente a secundaria (completa e incompleta) y superior En valores absolutos, el número de ocupados con primaria cayó un 25% en el período, el de ocupados con secundaria creció 68%, el de ocupados con educación técnica creció 58% y el de ocupados con ecuación superior creció 130%. Para estimar los niveles de empleo asociados a cada escenario, Amarante y Brum (2010) trabajaron con distintos supuestos sobre elasticidades. Por un lado, se consideraron tres elasticidades globales de 0.5 y 0.7 (en el rango de las estimaciones econométricas), y se agregó el parámetro 0.3. Este parámetro resulta algo inferior a la estimación referida a la relación puntual entre producto y empleo en las últimas dos décadas, y supondría por lo tanto un incremento en la productividad. Se realizaron 12 estimaciones de ocupación para el horizonte temporal de 2030, cuatro asociadas a cada uno de los escenarios presentados en OPP (2009). De esas cuatro estimaciones por escenario, las tres que surgen de trabajar con elasticidades globales (método 1) implican estructuras constantes de la distribución de los ocupados por nivel educativo, mientras que la otra variante surge de suponer elasticidades diferenciales por nivel educativo (método 2) las cuales implican variaciones importantes en la composición del empleo por nivel de calificación. Evolución del empleo a nivel agregado Las estimaciones de cantidad de ocupados en 2030 muestran una considerable variación según el su-

puesto de elasticidad que se considere, así como según el escenario de crecimiento económico elegido. En términos generales, una primera constatación es que podría existir una restricción de mano de obra de concretarse los supuestos detrás del escenario normativo estratégico, y en algunos casos, del escenario dinámico también. A continuación se presentan los resultados:

Estimaciones de ocupación en 2030 para distintos escenarios Escenario de mínima

Escenario dinámico

Escenario normativo estratégico

ε = 0,3

1.534.572

1.762.143

1.929.495

ε = 0,5

1.673.571

2.105.050

2.445.630

ε = 0,7

1.827.888

2.516.312

3.098.364

ε primaria =-0,25

361.047

322.129

299.925

ε secundaria = 0,71

740.474

1.022.245

1.267.705

ε técnica = 0,61

200.450

265.653

319.366

454.416

851.848

1.280.236

1.756.387

2.461.875

3.167.232

Método 1

Método 2

ε superior = 1.34 total

Fuente: Amarante y Brum (2010)

Con respecto a las estimaciones correspondientes al método con elasticidades globales, con tasas de crecimiento del escenario de mínima, las distintas elasticidades producto-empleo supuestas (0,3, 0,5 y 0,7) arrojan una ocupación a 2030 que resulta un 9,5%, 19,5% y 30,5% superior a la vista en 2006, respectivamente. Teniendo en cuenta que la ocupación se incrementó un 35,9% entre 1986 y 2009, se podría considerar que el crecimiento en el empleo implícito en una elasticidad de 0.7 y un escenario de mínima es alcanzable, y en este caso el empleo no representaría una restricción para alcanzar el escenario de mínima. Si rigiera una elasticidad producto-empleo de 0,5 o 0,3 en el escenario de mínima, es factible que el incremento de la demanda de trabajo resulte menor al de la oferta, redundando en problemas en el mercado de trabajo.

Capítulo III Los escenarios económicos y el mercado de trabajo

Estimaciones de ocupación en 2030 para distintos escenarios (Como porcentaje de la ocupación en 2006)

Escenario de mínima

Escenario dinámico

Escenario normativo estratégico

ε = 0,3

9,54

25,78

37,72

ε = 0,5

19,46

50,26

74,57

ε = 0,7

30,47

79,61

121,16

25,37

75,72

126,07

Método 1

Método 2

Fuente: Amarante y Brum (2010)

En segundo lugar, las tasas de crecimiento del escenario dinámico implicarían un incremento de la ocupación considerablemente mayor al caso anterior. Considerando una elasticidad de 0,3 se llega a un incremento de la ocupación el 25,8%, alcanzándose aumentos del 50,3% y 79,6% para las elasticidades 0,5 y 0,7 respectivamente. Este resultado estaría indicando que de cumplirse los supuestos y comportamientos vinculados a este escenario, podría verificarse una restricción al crecimiento por el lado de las restricciones en la oferta de trabajo. Alternativamente, sería necesario suponer importantes incrementos en la productividad, superiores a los experimentados en los últimos años, para acompañar este crecimiento económico. En tercer lugar, las tasas de crecimiento del escenario normativo estratégico implican incrementos de la ocupación, relativos a 2006, del 47,8%, 75,6% y 121,2% para las elasticidades 0,3, 0,5 y 0,7, respectivamente. En este caso se refuerza la conclusión que se esbozaba en el párrafo anterior: la cantidad de trabajadores podría constituir una traba al crecimiento, si se trabaja con el supuesto de elasticidades en los rangos similares a los históricos. Para viabilizar el escenario normativo estratégico, serían necesarios cambios importantes a nivel del mercado de trabajo en lo que respecta al incremento de la productividad laboral y de sustitución de empleo no calificado por empleo calificado. Esos cambios implicarían variaciones importantes en los parámetros estructurales de la economía uruguaya, entre otros, variaciones en la elasticidad producto em-

pleo (que debería ser más baja para que no existiera una restricción por el lado de la oferta de trabajo). La estimación de ocupación total al 2030 por el segundo método permite proyectar la ocupación suponiendo cambios en la estructura por calificación. Las elasticidades utilizadas implican una sustitución de trabajo no calificado (hasta primaria completa) por trabajo perteneciente a los otros tres niveles de calificación, y muy especialmente, por trabajo con mayor calificación (superior). Estas elasticidades reflejan las tendencias verificadas en el país entre 1986 y 2008. Los resultados obtenidos por este segundo método muestran, en primer lugar, que de continuarse con estas tendencias y suponiendo que se alcance el escenario de mínima, el incremento de la ocupación sería del entorno del 25,4% respecto a 2006, por lo que a primera vista la fuerza de trabajo no constituye una traba sino mas bien podría esperarse algún tipo de problema en el mercado de trabajo por insuficiencia de demanda. En segundo lugar, el escenario dinámico y el normativo estratégico tienen asociados crecimientos en la ocupación del 75,7% y del 126,1% respecto a la de 2006. Esto implicaría que la continuación en las tendencias de las últimas décadas de sustitución de trabajo no calificado por calificado no sería suficiente para viabilizar estos dos escenarios, que implica crecimientos muy relevantes de la ocupación. El método 2, que se basa en supuestos diferenciales de la elasticidad producto empleo por nivel de calificación, implica importantes cambios en la estructura de la demanda laboral por nivel educativo en relación con las estimaciones del escenario 1. Caería considerablemente la participación de los trabajadores menos calificados, y aumentaría la de los de educación superior.

El país que viene Una visión de largo plazo en relación a laspolíticas sociales con perspectiva ambiental

distribución de los ocupados por nivel educativo (proyecciones)

2008

Método 1

hasta primaria

24,4

29,5

13,1

Secundaria no técnica

40,4

40,3

41,5

técnica

13,8

11,4

10,8

superior

21,5

18,8

34,3

total

100

Fuente: Amarante y Brum (2010)

El análisis realizado se basa en un ejercicio sencillo de proyección económica, y omite aspectos importantes relacionados al tipo de trabajo calificado (y de calificación intermedia, técnica) implícito en cada escenario. Aún cuando los cálculos globales indican que no existirían restricciones ocupacionales para alcanzar el escenario de mínima, o el escenario dinámico bajo un supuesto de baja elasticidad producto-empleo, la composición de la oferta de trabajo por tipo de calificación podría no corresponder con la demanda sectorial. Es decir, podrían existir problemas de mismatch ocupacional, por ejemplo si la distribución de los trabajadores con formación universitaria por carrera no coincide con la de las demandas específicas del mercado laboral. Evolución del empleo por rama de actividad En concreto, en los tres escenarios, los siguientes sectores incrementan (aunque muy levemente) su participación en la ocupación total: Lácteos; Papel e imprentas; Combustibles; Otros químicos; Metálicas básicas y maquinaria y equipos; Electricidad, gas y agua; Transporte, almacenamiento y comunicaciones; Intermediarios financieros; Inmobiliarias y servicios empresariales; y Gobierno, enseñanza, salud y otros servicios. Se destaca un crecimiento más pronunciado para Papel e imprentas, Inmobiliarias y servicios empresarias, y Gobierno, enseñanza, salud y otros servicios. Asimismo, en los tres escenarios los siguientes sectores disminuyen (aunque levemente) su participación en la ocupación total: Agrícola; Pecuario; Silvicultura; Otros primarios; Frigoríficos; Otros alimentos; Bebidas; Textiles; Prendas de vestir, Curtidurías y marroquinerías; Madera; Minerales no metálicos; Otras

industrias manufactureras y tabaco; Comercio, restaurantes y hoteles. Las ramas restantes ven incrementar o disminuir su participación en la ocupación total según el escenario que se considere.

Comentarios finales El ejercicio presentado en el trabajo realizado por Amarante y Brum (2010), consistente en complementar los escenarios prospectivos presentados en OPP (2009) con estimaciones de empleo, permite realizar distintas apreciaciones. En primer lugar, podría existir una restricción de mano de obra de concretarse los supuestos detrás del escenario normativo estratégico, y en algunos casos, del escenario dinámico también. Tanto en el escenario dinámico como en el normativo estratégico, las elasticidades supuestas implican que el número de ocupados crecería fuertemente, lo cual puede resultar poco razonable en el marco del crecimiento poblacional que experimenta nuestro país.

Capítulo IV El contexto ambiental; posibles evoluciones, escenarios planteados y poblaciones afectadas

El contexto ambiental; posibles evoluciones, escenarios planteados y poblaciones afectadas

Marco conceptual: vínculos entre medio ambiente y políticas sociales ¿Cómo se integra el enfoque ambiental a las políticas sociales? En PNUD (2010) se expresa que el desarrollo humano y el desarrollo sostenible no pueden separarse. Cuando se habla de desarrollo humano, se habla de permitir que las personas lleven una vida plena, prolongada, saludable con conocimientos, y cuando se habla de desarrollo humano sostenible, se refiere a garantizar lo mismo para las generaciones futuras. El desarrollo humano, si no es sostenible, no es real. En PNUMA/PNUD (2009) se define la integración de pobreza y medio ambiente como el proceso iterativo de integrar los vínculos entre la pobreza y el medio ambiente, en la elaboración de presupuestos y los procesos de diseño de políticas a nivel nacional, sectorial y regional. Constituye un esfuerzo a largo plazo en el que se involucran diversos organismos gubernamentales y no gubernamentales y otros entes de desarrollo. Los vínculos entre pobreza y medio ambiente pueden ser conceptualizados de diferentes maneras; PNUMA/PNUD (2009) identifica en particular la relación con los medios de subsistencia, la resiliencia frente a los riesgos del ambiente, salud y desarrollo económico.

Medios de subsistencia Los ecosistemas proporcionan servicios (incluyendo servicios de aprovisionamiento como comida y agua dulce; servicios de regulación, como la regulación del clima, calidad del aire y agua; servicios

culturales, como la recreación y el esparcimiento; y servicios de asistencia necesarios para producir todos los otros servicios del ecosistema, como la formación del suelo), de los cuales las personas pobres dependen par su bienestar y para suplir sus necesidades básicas. Las poblaciones también dependen del medio ambiente para obtener ingresos en sectores como la agricultura, pesca, silvicultura y turismo, tanto en los mercados formales como en los informales. Los medios de subsistencia pueden o no ser sostenibles dependiendo de la gestión del ambiente.

Capacidad de recuperación ante los riesgos del ambiente

Las personas pobres son más vulnerables a los desastres naturales tales como inundaciones, sequías, efectos del cambio climático y otros factores ambientales que amenazan sus medios de subsistencia.

Salud La condición del medio ambiente es responsable de una porción significativa de los riesgos de salud en los pobres (por ejemplo por la acción de factores de riesgo ambientales, como la exposición ocupacional a químicos). La mejora de la salud a través de condiciones ambientales contribuiría a mejorar los medios de subsistencia, el desarrollo económico y la capacidad de adaptación y recuperación ante los riesgos del ambiente.

Desarrollo económico La calidad del medio ambiente contribuye directa e indirectamente al desarrollo de la economía y al empleo. Estas contribuciones son especialmente importantes en los países en desarrollo en sectores como el de la agricultura, energía, pesca y turismo.

El país que viene Una visión de largo plazo en relación a laspolíticas sociales con perspectiva ambiental

También en PNUMA/PNUD (2009) se señala que los vínculos entre pobreza y medio ambiente son dinámicos y tienen un contexto específico reflejando la ubicación geográfica, escala y características económicas, sociales y culturales de los individuos, familias y grupos sociales. En PNUD (2012), se expresa que la pobreza conduce a las familias a someterse a situaciones ambientales inadecuadas, lo cual a su vez potencia su situación de pobreza y vulnerabilidad. Se resalta que las afectaciones a la salud retroalimentan la pobreza en la medida en que afectan el principal activo de esta población: su capacidad de trabajo, con la consecuente disminución de los ingresos. La dimensión ambiental es un factor que no sólo contribuye a profundizar la pobreza sino que también puede reproducirla, por tanto, integrar este enfoque se torna un elemento central para tener una aproximación más certera a la situación de la población y por consiguiente, para mejorar el abordaje de las políticas públicas.

Escenarios ambientales Los informes GEO MERCOSUR y GEO Uruguay 2008 (PNUMA, DINAMA, CLAES, 2008) desarrollan, respectivamente, escenarios ambientales a nivel regional y nacional. En PNUMA, DINAMA, CLAES (2008), se desarrollan dos escenarios, denominados: i) “Uruguay realmente natural” y ii) “lo atamo’ con alambre”. Estos escenarios de la situación ambiental en Uruguay al 2025, positivo el primero y negativo el segundo, se realizaron en base a narrativas desarrolladas en dos talleres realizados en 2006 y 2007 con participación de academia, sociedad civil y autoridades gubernamentales. Por otro lado, el documento “La economía del cambio climático en el Uruguay” (CEPAL, 2010) desarrolla escenarios vinculados al cambio climático y sus consecuencias económicas. Estos últimos escenarios, a su vez, utilizan parcialmente los construidos en (OPP, 2009), desarrollados en el capítulo anterior.

A continuación se extractan los principales elementos descriptivos de los escenarios desarrollados en PNUMA, DINAMA, CLAES (2008): En el escenario “Uruguay realmente natural” se da prioridad al tema ambiental. Se incorpora dentro de una política de Estado. La gestión se destaca por ser participativa y transparente. Se cuenta con una base de indicadores ambientales accesible al público. Algunas características al año 2025 son: •

Más reciclaje, menos basurales, no existen asentamientos en lugares contaminados

•

Prohibición de ciertos productos, y correcta disposición final de residuos industriales

•

Manejo transparente de la información y efectivo proceso de consulta. Es posible saber quien contamina y cuánto.

•

Existe un conjunto de áreas protegidas con buena representatividad y gestión adecuada.

•

Existe una ley de ordenamiento territorial que se puede gestionar efectivamente.

•

Mejora en la capacidad de adaptación y una menor vulnerabilidad al cambio climático.

Algunos hitos necesarios para llegar al escenario positivo al 2025 son: i) en relación a residuos, la implementación de Cañada Grande, u otra alternativa, el cierre de vertederos en mal estado y la participación ciudadana; ii) con respecto a áreas protegidas, la definición de criterios de conservación y un programa de sensibilización; iii) en lo que tiene que ver con ordenamiento territorial, ley de ordenamiento territorial y una efectiva coordinación de políticas ambientales, de desarrollo y agropecuaria. En el escenario lo atamo’ con alambre no hay voluntad política para priorizar el tema ambiental. El estado ambiental al 2025 muestra que: •

Existe poca coordinación entre gobiernos municipales y nacional, poca participación y la información es poca o inadecuada.

Capítulo IV El contexto ambiental; posibles evoluciones, escenarios planteados y poblaciones afectadas

•

Aumentan los basurales y el reciclado es predominantemente informal. El que contamina no paga y los residuos industriales son vertidos con poco control.

•

No existe un compromiso político ni políticas de conservación del ambiente.

•

A la falta de áreas protegidas se le suma la pérdida ecosistemas significativos.

El escenario negativo es similar al tendencial. Varias de las características del escenario negativo al 2025 estaban presentes al momento de elaboración del Informe GEO (situación vertederos, falta de áreas protegidas, manejo pobre de la información, falta de coordinación intergubernamental). Esto llevó a concluir que el escenario tendencial (normalmente conocido como business as usual) conduciría a una situación similar al escenario negativo.

“Las consecuencias de los fenómenos asociados al cambio climático sobre la salud –concretamente, el aumento de la probabilidad del desarrollo de vectores y agentes causales de nuevas enfermedades en el país, como el mosquito Aedes aegypty, transmisor del dengue, o enfermedades de transmisión hídrica tales como diarreas o leptopirosis – implican mayores riegos para las poblaciones más vulnerables. Esto es resultado de que las personas en condiciones de pobreza viven en hábitats poco saludables que las exponen a mayor número de enfermedades y aumentan su vulnerabilidad frente a los fenómenos climáticos extremos.” (PNUD, 2012) El escenario positivo muestra mejora en todos los componentes del bienestar humano. Se destacan incluso mejoras en la economía como resultado de una priorización del tema ambiental. Además se espera una disminución de la conflictividad a mediano plazo y mejoras en la salud.

Algunas características del escenario positivo están ya avanzadas, aunque la mayoría de manera incipiente. Estas son; la ley de envases, el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP), la red de educación ambiental, la comisión para el seguimiento de grandes proyectos y la creación de la DINASA. En el escenario negativo se destacan deterioros en los componentes del bienestar humano. Se registra una caída en la calidad del ambiente y significativos aumentos en los conflictos ambientales y deterioro de la salud. En PNUD (2012) se ilustra con mayor detalle los posibles impactos sobre el bienestar de las personas: “la erosión impacta sobre las condiciones de vida de la población porque afecta la fertilidad de los suelos, con lo que pone en riesgo la seguridad alimentaria. También puede disminuir la capacidad del suelo para retener agua, aumentando el riesgo de inundaciones, con las consecuencias que este fenómeno tiene sobre la población, en particular la más vulnerable. El notorio incremento en el uso de agroquímicos – plaguicidas y fertilizantes – tiene impactos directos en la salud de la población, en particular de los trabajadores y población rural o de pequeñas localidades cercanas fundamentalmente a las plantaciones extensivas continuas”.

Introducción La designación de “Uruguay Realmente Natural” se basó en el convencimiento de que la descripción del futuro deseable en materia ambiental está aún lejos del Uruguay actual, pese al presente uso del logo Uruguay Natural. El escenario “Lo atamo’ con alambre” se construyó con el objetivo de visualizar un futuro no deseado. Muchas de las características que terminaron formando este escenario bien podrían ser la base de un escenario tendencial, o “business as usual”. Es decir que las tendencias actuales nos estarían llevando a lo que se describió como el escenario no deseado. La selección del nombre del escenario se relaciona con una típica expresión uruguaya que expresa la falta de planificación de largo plazo y una política reactiva de solución inmediata de problemas puntuales. Para el desarrollo de ambos escenarios se seleccionaron tres temas considerados clave en el estado

El país que viene Una visión de largo plazo en relación a laspolíticas sociales con perspectiva ambiental

del ambiente: a) residuos sólidos b) gestión de áreas protegidas c) ordenamiento territorial.

•

A continuación se describe la situación al 2025 para cada tema dentro de cada escenario. En base a esta situación, se realiza un análisis de cuáles serían las tendencias generales en el bienestar humano para cada uno de los escenarios y con respecto a cada tema.

Existen más recursos y las prioridades son bien asignadas; además existe buena educación ambiental, lo cual logra disminuir el volumen de residuos y facilitar la tarea de reciclaje, por ende disminuyendo los montos necesarios para que el sistema funcione en forma adecuada. Existe transparencia en el manejo de la información; se consulta no sólo a los técnicos gubernamentales sino también a los afectados y potenciales afectados. La divulgación de los datos oscuros está legislada y normatizada. Es posible saber quien contamina y cuánto, a la vez que se pueden hacer cálculos de costos de remediación. Esto se hace en conjunto con una extensión de la responsabilidad de la contaminación, incluyendo las responsabilidades del mercado. A su vez se otorgan premios a aquellos que contaminan poco y se logra una producción más limpia. Hay menos basurales y existen productos que se prohíben debido a la dificultad de gestionarlos como basura. El país cuenta con un lugar adecuado para la disposición de residuos peligrosos, y existe una buena gestión ínter hospitalaria para el manejo de los residuos hospitalarios.

Escenario positivo: “Uruguay Realmente Natural 2025” Este escenario se describió como el escenario ambientalmente ideal. En este escenario las características generales en cuanto a política y gestión son compartidas para los tres temas analizados. En materia de políticas, el tema ambiental tiene prioridad, y se incorpora dentro de una política de Estado, que se mantiene más allá de los vaivenes coyunturales. Existe además un compromiso político con el tema ambiental, y este compromiso proviene de todos los sectores de la administración. La gestión se destaca por ser participativa, transparente, con una adecuada coordinación entre agencias gubernamentales, un involucramiento de la Universidad en investigación aplicada, un creciente uso de instrumentos económicos y un sistema de alerta temprana en funcionamiento y coordinado con una base (eficiente, actualizada y accesible al público) de indicadores ambientales.

Residuos En materia de residuos, el escenario “Uruguay Realmente Natural” se caracteriza por: • • • •

Una caída en la generación de residuos, estimulada por mayor conciencia social Un aumento del reciclaje Prohibición de basurales Prohibición de ciertos productos en la cadena productiva

Correcta disposición final de residuos industriales

No existen asentamientos en lugares contaminados y se ha dignificado y formalizado el trabajo de clasificación de residuos. Se crea un fondo a partir de las ganancias de las empresas industriales que logra llegar a una buena gestión de la industria, en particular la química y la de curtiembres. Este fondo sirve además para pagar los análisis de plomo en niños y para gestionar sitios previamente contaminados. El uso de los plaguicidas está reglamentado. Existe un registro de sustancias químicas y del ciclo de vida de la sustancia. Existen registros geo-referenciados de fuentes emisoras a nivel regional.

Áreas protegidas Existe un conjunto de áreas que logran una buena representatividad de la biodiversidad del Uruguay. A su vez, estas áreas son gestionadas en forma

Capítulo IV El contexto ambiental; posibles evoluciones, escenarios planteados y poblaciones afectadas

óptima e impulsan experiencias de gestión de recursos sostenibles en el resto del país. Existe un compromiso ético con el ambiente porque hay una línea de educación que atraviesa los sectores formal e informal. La ciudadanía es más responsable y existe más información en temas de prácticas/conocimientos tradicionales/ rescate del acervo cultural. La Universidad tiene cursos específicos que se adaptan a los tomadores de decisión. Existe investigación aplicada a la gestión.

Ordenamiento territorial Existe una ley de ordenamiento territorial que se puede gestionar efectivamente. Todo el país cuenta con disposición de efluentes adecuada y control de vertidos de nitrógeno al agua subterránea. Existe una agropecuaria sustentable, mínima erosión, conservación de áreas, protección de salud de los productores, manejo racional de los agroquímicos con un registro de las sustancias y una evaluación de sus riesgos en la salud y el ambiente. Además existe un uso responsable de la tierra con perspectivas de largo plazo. Existe un 100% de cobertura de agua potable y se logra llegar con saneamiento o tratamiento adecuado también al 100%. A su vez hay un control del vertido directo de nitrógeno; se trabaja en las fuentes directas a fin de bajar la contaminación. Luego de casi 20 años de investigación de riesgos y evaluación de los costos de la inacción frente al cambio climático, se logra una mejora en la capacidad de adaptación y una menor vulnerabilidad. Esto se basa en que la ciencia y tecnología nacional se pusieron al servicio de un proyecto de investigación para adaptación.

Escenario tendencial y negativo: “Lo atamo’ con alambre” Residuos En este escenario hay poca coordinación entre gobiernos municipales y nacional, existe poca participación y la información es poca o inadecuada, y se desarrolla una cultura de consumismo. Existe poca aplicación de las leyes y poco control. Existe un aumento del consumo, continúa el exceso de “parking”, aumentan los basurales y el reciclado es predominantemente informal. El que contamina no paga y los residuos industriales son vertidos con poco control. Esta situación lleva a un deterioro de los indicadores de salud ambiental, aumento de los vectores, aumento de la contaminación ambiental en áreas de pobreza, crecen las enfermedades; más diarrea, dengue y hepatitis A.

Áreas protegidas En este escenario no existe un compromiso político ni políticas de conservación del ambiente. El proceso no es participativo, no existe gestión, no hay participación ni capacitación adecuada. A la falta de áreas protegidas se le suma la pérdida de ecosistemas significativos y un monte nativo sumamente diezmado. Esta situación está liderada por un aumento de los monocultivos, políticas comerciales no relacionadas con política ambiental, y una baja aplicación y control de las leyes.

Ordenamiento territorial En este escenario no existe control de aplicación de las leyes y no existe compromiso del Estado sobre ciertas líneas políticas sino que la división es partidaria o por organización.

El país que viene Una visión de largo plazo en relación a laspolíticas sociales con perspectiva ambiental

Existe un bajo control del uso del suelo que lleva a la contaminación de aguas subterráneas, problemas de cobertura de agua potable y saturación de los servicios existentes.

Los escenarios hoy Se identificaron una serie de características en cada escenario al 2025 que estarían presentes hoy en el país. De las características descriptas en el escenario “lo atamo’ con alambre”, hoy nos podemos encontrar con una peligrosa situación de los vertederos, un gradual aumento en la contaminación, una falta de control en el uso de la tierra, pobre tratamiento de residuos industriales, hospitalarios y peligrosos, falta de áreas protegidas, extranjerización de la tierra, pobre manejo de la información, aumento de los monocultivos, cultura del consumismo, clasificadores no dignificados, falta de coordinación intergubernamental. Esta acumulación de características de los escenarios no deseables presentes hoy día para cada tema, llevaron al uso del nombre del escenario negativo, como reflejo de que una situación tendencial nos llevaría al escenario no deseable. Por otra parte, existen características del escenario positivo que están presentes hoy. Fueron identificadas la ley de envases, el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP), la red de educación ambiental, la comisión para el seguimiento de grandes proyectos, la creación de la DINASA, y la creciente adaptación al cambio climático por parte del sector privado, particularmente agroindustrial. Es de notar que gran parte de estas iniciativas son o bien recientes o incipientes. Si bien marcan un comienzo de camino adecuado, si se espera que cumplan con los objetivos deseados es necesario que las políticas y la gestión sigan las características descriptas para el escenario “Uruguay Realmente Natural”.

El camino a los escenarios del 2025 Se identificaron algunos “hitos” clave que conducirían a los distintos escenarios descriptos más arriba.

Residuos En el escenario “lo atamo’ con alambre”, se consideró que la no implementación de Cañada Grande, u otra alternativa, la falta de acción ciudadana, la flexibilización de la normativa, y la caída de fondos internacionales, son claves para conducirnos a ese futuro indeseable. La existencia de un vertedero, Cañada Grande o su alternativa, también figura como pieza clave para llegar al escenario positivo en materia de residuos. También se identificaron clausuras de vertederos en mal estado, la existencia de vertederos regionales, la participación ciudadana y empresarial, y la coordinación entre municipalidades y gobierno nacional bajo el marco de la ley de residuos.

Áreas protegidas Algunos hitos identificados para el escenario negativo de las áreas protegidas fueron el aumento de la demanda internacional de commodities, la falta de una política de conservación fuera de las áreas protegidas, y la falta de educación y sensibilización de las poblaciones locales. La definición de criterios de conservación y un programa de educación y sensibilización de la población local fueron algunos de los hitos necesarios para llegar al escenario positivo para las áreas protegidas.

Ordenamiento territorial La ley de ordenamiento territorial, una efectiva coordinación entre gobiernos municipales y nacional, la coordinación de políticas ambientales, de desarrollo y agropecuaria, y los planes de gestión, fueron considerados los aspectos más importantes para llegar al escenario positivo en materia de ordenamiento territorial.

Capítulo IV El contexto ambiental; posibles evoluciones, escenarios planteados y poblaciones afectadas

Fuente: Informe GEO Uruguay 2008

Escenarios y bienestar humano El cuadro que se presenta a continuación muestra el comportamiento esperado de los componentes del bienestar humano para cada escenario. Algunas tendencias esperadas como una mejora en el ambiente en un escenario deseable de áreas protegidas (6) no son descriptas en detalle. En el escenario deseable para residuos se espera una mejora en la economía (1). La misma sería el resultado principalmente de los menores costos por enterrar menos residuos, la disminución de la contaminación del agua y el aumento del reciclaje. La mejora en la salud (3) va de la mano de una mejora en las condiciones sociales y de vida, en particular de poblaciones marginales, y de una caída en las enfermedades relacionadas con los residuos.

Se espera que en un principio aumenten los conflictos (4) vinculados a la localización de las plantas de tratamiento. Sin embargo, luego de establecidas y en funcionamiento se espera que disminuyan los conflictos relacionados con el tratamiento inadecuado de residuos. El impacto del ordenamiento territorial sobre la economía (9) se consideró incierto por falta de datos para el análisis, sobre todo porque aún no se dispone de una adecuada valoración ambiental. Si bien hay acuerdo en que el ordenamiento territorial mejoraría la economía porque ordena la industria metropolitana, lo cual ayuda al bienestar de todos, también se considera que para evaluar qué pasa en referencia a la economía se debe considerar la internalización de los costos ambientales en el cálculo, y para ello no existe información suficiente. Si se

El país que viene Una visión de largo plazo en relación a laspolíticas sociales con perspectiva ambiental

define puramente en términos monetarios, el ordenamiento territorial podría llevar a la pérdida de algunas inversiones con potencial contaminante, lo que tendría consecuencias negativas para la economía. Si se define la economía de forma más amplia, considerando los costos ambientales (salud, remediación, por ejemplo), entonces el ordenamiento territorial tendría consecuencias positivas en materia económica. El cuadrante 11 muestra potenciales mejoras en la salud ya que muchos de los actuales problemas en salud parten de la falta de ordenamiento territorial. La menor regulación en el vertido de residuos (13) puede atraer ciertas industrias que se beneficiarían del bajo control, por lo que al inicio el impacto económico sería positivo. No hay consenso en cuanto a las consecuencias a más largo plazo. Con respecto a las áreas protegidas, se considera incierta la influencia en el escenario negativo (17): por un lado existirían más tierras para producción, pero por otro se perderían valiosos recursos genéticos y potencial turístico. El escenario negativo en cuanto a ordenamiento territorial muestra potenciales fuertes impactos en el bienestar humano. En cuanto a lo económico (21) se consideró que la afectación depende de si se lo valora a escala local o nacional. Se consideró que al principio sería más sencillo captar ciertas inversiones y favorecer la economía, pero en el largo plazo el país tiene que asumir costos de salud y contaminación, entre otros, que llevarían a un deterioro económico. En el tema salud (23) la falta de ordenamiento territorial es considerada muy negativa, las poblaciones se ubicarían en cualquier lugar y condición, lo mismo sucedería con las industrias y vertederos y daría lugar al incremento de pestes y enfermedades. Precisamente la localización de industrias sin ordenamiento territorial sería un escenario caótico con un enorme aumento en la conflictividad (24).

El cambio climático y sus consecuencias socioeconómicas: escenarios de la CEPAL En CEPAL (2010) se analizan los efectos económicos que puede tener el cambio climático en el Uruguay y se presentan escenarios socioeconómicos y climáticos hasta 2100 que permiten visualizar con mayor claridad las consecuencias del fenómeno. Asimismo, en el marco de ese estudio, se proponen y evalúan diversas medidas de adaptación y mitigación en los sectores analizados. A continuación, se resumen los principales elementos de los escenarios planteados en el mencionado documento21. Para este estudio, se han utilizado dos escenarios climáticos hasta 2100, que corresponden a los escenarios socioeconómicos definidos como dinámico intermedio y de mínima por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP, 2009). El primero supone una economía internacional dinámica, con escasas restricciones comerciales y un elevado uso de los recursos naturales, lo que genera un aumento de las concentraciones de dióxido de carbono en la atmósfera superiores a las actuales (efecto de la economía global), con mayor temperatura y variabilidad de las precipitaciones, aumento del nivel medio del mar y fenómenos climáticos más frecuentes e intensos. El escenario de mínima presenta una menor dinámica, restricciones al comercio y cierto cuidado de los recursos naturales y el ambiente, con un aumento más acotado de la temperatura y la variabilidad de las precipitaciones y, en síntesis, un menor calentamiento global. Se incorporó al análisis la construcción de escenarios socioeconómicos para el Uruguay acordes a los marcos usados por el Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales del Ministerio de Ciencia y Tecnología del Brasil para efectuar las proyecciones climáticas. Los escenarios climáticos, denominados A2 y B2, fueron desarrollados por este instituto para el Estudio Regional de Economía del Cambio

21 CEPAL, La economía del cambio climático en el Uruguay, Coordinador Ec. Pedro Barrenechea, Montevideo, 2010

Capítulo IV El contexto ambiental; posibles evoluciones, escenarios planteados y poblaciones afectadas

Climático en Sudamérica y utilizados en los escenarios para Uruguay elaborados en el documento de CEPAL (2010). En el escenario A2 la temperatura subirá algo más de 3 ºC al final del período, pero en el B2 el aumento será algo menor, con un escaso incremento de las precipitaciones y mayor variabilidad. Sobre la base de estudios del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático y de trabajos regionales y locales en estos temas, las principales consecuencias del cambio climático en el Uruguay serán eventos extremos más frecuentes e intensos y una suba del nivel medio del mar. En CEPAL (2010) se utiliza, en primer lugar, el escenario intermedio de OPP (2009) por su dinámica y uso de los recursos naturales, acceso a los mercados internacionales y el desarrollo del modelo agroexportador con cierta intervención para impulsar los sectores de alto contenido tecnológico. El crecimiento del sector agropecuario y la industrialización subsiguiente —con grandes inversiones externas— son las claves del desarrollo. En este caso se observarían altas tasas de inversión y un mayor apoyo del Estado a la población de menores recursos dada la posible redistribución regresiva del ingreso de este modelo exportador. En segundo lugar, como contracara, se utiliza el escenario de mínima, donde la dinámica es menor, hay un mayor cuidado de los recursos naturales y, por ende, una menor penetración de los cultivos agrícolas y la forestación, con un mejor desempeño de la producción de carnes, a raíz de la mayor superficie utilizable. En estos escenarios se consideraron las proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística del Uruguay hasta 2025, que se extrapolaron a 2100 utilizando proyecciones del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) -División de Población de la CEPAL. En el documento de CEPAL se advierte que debe tenerse en cuenta que estos escenarios adolecen de un considerable grado de incertidumbre debido a la falta de información, a lo que se agrega la propia incertidumbre del fenómeno del cambio climático y sus impactos.

Los escenarios climáticos dieron como resultado ligeros aumentos en el consumo de agua destinada al abastecimiento público, siendo mayores las demandas industriales y el consumo de agua para riego, sobre todo por el incremento de las zonas destinadas al cultivo de arroz. Sin embargo, esta situación no ejercería presiones en las distintas cuencas hidrográficas como para llegar a limitar el abastecimiento respectivo, excepto en el caso de la cuenca de la Laguna Merín. La calidad de los recursos hídricos podría verse deteriorada como consecuencia del incremento de la temperatura y de las cargas contaminantes producidas por algunos de los componentes del desarrollo socioeconómico previsto. La demanda de agua potable aumentaría alrededor de un 0,7% anual sin cambio climático, con un crecimiento de más del 5% adicional durante todo el período en el escenario dinámico con cambio climático (A2). Por su parte, el aumento de la demanda de agua sería del 0,4% anual sin cambio climático, con un incremento similar al caso anterior dado su impacto en el escenario de mínima con cambio climático (B2). Los escenarios sin cambio climático muestran un crecimiento anual de la demanda final de energía del 2,16% en el escenario dinámico y del 1,2% en el escenario de mínima —por debajo de las tasas de crecimiento del PIB—, mientras que con cambio climático el incremento sería del 2,22% en el A2 y del 1,3% en el B2. En el estudio se elaboraron escenarios climáticos en los cuales se proyectan incrementos futuros de las precipitaciones, sobre todo en primavera y verano, y de la temperatura mínima diaria, aunque difirieron en el comportamiento de las temperaturas máximas. Las mayores precipitaciones en el verano, cuando suele ocurrir un déficit de agua que perjudica a toda la producción agropecuaria, es sin dudas un cambio positivo. La menor temperatura máxima estival también sería beneficiosa, La contrapartida es una menor radiación solar en verano debida a una mayor nubosidad, que puede ser perjudicial para los cultivos bajo riego, como el arroz. Los cambios en la temperatura invernal y en el régimen de heladas en general también son positivos. Los cambios esperados en el clima del Uruguay pueden resultar beneficiosos para el rendimiento del arroz y las pasturas naturales. En el caso de los cul-

El país que viene Una visión de largo plazo en relación a laspolíticas sociales con perspectiva ambiental

tivos de invierno, es posible que la merma de los excesos hídricos invernales favorezca la implantación de los cultivos, pero el aumento de la temperatura en la primavera y una posible mayor prevalencia de las enfermedades pueden contrarrestar dichos beneficios. En cierta forma, la situación es similar para los bosques, en el sentido de que las mayores precipitaciones pueden entrañar incrementos de la productividad, aunque también hay un posible mayor riesgo de enfermedades y plagas. Como criterio general, se considera que todos los impactos mencionados tienen validez dentro de un rango de calentamiento promedio de la atmósfera de hasta 2 °C. A medida que el cambio de la temperatura supere dicho umbral, se supone que los efectos serán cada vez más negativos. Ello es lo que sucede en el escenario dinámico con cambio climático en la segunda mitad del siglo. El impacto del cambio climático en la biodiversidad será muy significativo para el Uruguay: tras un efecto favorable al inicio del período, su costo oscilará entre el 4% y el 10% del PIB en el escenario dinámico con cambio climático (A2) y tendrá consecuencias similares en el escenario de mínima con cambio climático (B2). El impacto neto del cambio climático —mayor temperatura y elevación del nivel del mar — arroja pérdidas de ingresos turísticos por hasta 61 millones de dólares anuales en el escenario dinámico con cambio climático (A2) y por hasta 33 millones anuales en el escenario de mínima con cambio climático (B2), tras producir efectos favorables en las primeras décadas, ya que la mayor temperatura traería aparejados aumentos de los ingresos superiores a las pérdidas por el mayor nivel del mar, situación que luego se revierte. Con respecto al empleo, no se realiza una cuantificación de los impactos del cambio climático, pero debe tenerse en cuenta que el menor nivel de crecimiento del producto afectará este rubro. En el Uruguay, adoptando el supuesto de una elasticidadingreso de la demanda de empleo en el orden de 0,6, implicaría caídas del nivel de empleo de dos dígitos, lo que provocaría un considerable aumento de la

actual tasa de desempleo. A su vez, podría pensarse que estos problemas de demanda podrían tener un efecto más directo entre las poblaciones de menores ingresos y de baja capacitación, ya que los impactos considerados en este estudio en general afectarían, sobre todo, a quienes tienen menores posibilidades de adaptarse a los nuevos fenómenos y que suelen encontrarse por debajo de la línea de pobreza o en condiciones de marginalidad.

Capítulo V La estrategia hacia la visión:cómo navegar en los diferentes escenarios planteados

La estrategia hacia la visión: cómo navegar en los diferentes escenarios planteados

Los desafíos futuros para las políticas sociales, teniendo como trasfondo la visión de sociedad a la cual se pretende arribar desarrollada en el primer capítulo, son determinados en gran medida por los cambios esperados en las próximas décadas a nivel demográfico, socioeconómico y medioambiental. El siguiente esquema resume los escenarios alternativos desarrollados en los capítulos anteriores:

escenarios

alternativas

Demográficos

Mínima, Tendencial, Máxima

Económicos

Mínima, Dinámico intermedio, Normativo Estratégico

Laborales

Cuatro escenarios realizados en función de cada uno de los anteriores escenarios económicos

Ambientales

Geo: Uruguay realmente natural, Lo atamo’ con alambre; Cepal: con cambio climático (vinculados al escenario económico dinámico intermedio)

Los ejercicios prospectivos realizados en el país en los últimos años han sido diversos, liderados por actores muy distintos entre sí (Gobierno, sociedad civil, académicos, organismos de cooperación internacional) conducidos siguiendo metodologías diferentes, y sólo algunos de ellos están clara y coherentemente vinculados entre sí; este es el caso de los escenarios laborales y ambientales cepalinos, articulados a partir de los escenarios económicos construidos por OPP (2009). De todas maneras, es posible suponer vínculos de los escenarios demográficos y los ambientales GEO con estos escenarios económicos. Por ejemplo, es razonable suponer que el escenario demográfico de máxima tiene mayor probabilidad de ocurrencia de observarse el escenario económico normativo estratégico. Es algo menos claro que los escenarios GEO tengan corres-

pondencias de este tipo; por ejemplo, la ocurrencia del escenario económico más dinámico acarrea consecuencias potencialmente negativas para el medio ambiente (presión sobre las áreas costeras, mayor contaminación producto de mayor actividad industrial, etc.) pero al mismo tiempo es razonable esperar que una mayor modernización y planificación estén acompañadas de avances normativos en lo referente al medio ambiente. Las combinaciones de escenarios, pues, son múltiples y de distinto grado de probabilidad de ocurrencia; a efectos de trazar lineamientos de acción, se agrupan conjuntos de combinaciones en tres categorías que, para facilitar su manejo, se denominarán i) el Uruguay del Desarrollo; ii) el Uruguay del Empate; iii) el Uruguay del Subdesarrollo. El Uruguay del Desarrollo agrupa las combinaciones de escenarios de máxima y/o deseables; desde el punto de vista económico, corresponde al escenario normativo estratégico (y sus correspondencias laborales); desde el punto de vista demográfico, corresponde al escenario de máxima; desde el punto de vista ambiental corresponde al escenario GEO “Uruguay realmente Natural”. El Uruguay del Empate agrupa las combinaciones de escenario económico dinámico intermedio; demográficamente, incorpora las hipótesis del escenario tendencial, y desde el punto de vista ambiental, los escenarios cepalinos correspondientes y el escenario GEO “Uruguay atado con alambre”. El Uruguay del Subdesarrollo combina los escenarios económico y demográfico de mínima, y el peor escenario GEO ambiental. El Uruguay del Desarrollo es un país pujante, moderno, abierto a los cambios. La inteligencia y la calidad impregnan las políticas y los procesos. El in-

El país que viene Una visión de largo plazo en relación a laspolíticas sociales con perspectiva ambiental

greso es similar al de algunos países desarrollados; su crecimiento demográfico es moderado, con una presencia significativa de nuevos inmigrantes y la preocupación por el ambiente tiene traducción en cultura y sensibilidad de la población e implementación de políticas públicas acordes. El Uruguay del Desarrollo combina los escenarios más propicios para acercarse a la visión planteada en el capítulo 1. El Uruguay del Subdesarrollo es un país estancado, reacio a los cambios y despreocupado por el ambiente. El ingreso desmejora sensiblemente con respecto al presente; demográficamente, el país envejece en su máxima hipótesis y declina en número; la emigración internacional drena juventud y capacidades, y el Uruguay no es visto por trabajadores y familias del resto del mundo como una tierra de oportunidades. Es una sociedad en crisis y sin sueños colectivos. Los temas ambientales no preocupan a la población ni ocupan espacios relevantes en la agenda e institucionalidad públicas. El Uruguay del Subdesarrollo es el escenario menos propicio para alcanzar la visión planteada en este documento. El Uruguay del Empate oscila en forma intermedia entre las mejores y peores hipótesis de futuro. Los cambios y las mejoras ocurren, pero lentamente y con retrocesos y contradicciones. No se realiza el máximo potencial del país. El ingreso mejora, y también las condiciones de bienestar de las personas, pero asimismo, la distancia con el mundo desarrollado se incrementa y otros países no desarrollados, tanto de la región como del resto del mundo, avanzan con mayor rapidez y superan al nuestro. Demográficamente, el país no crece ni decrece significativamente; el avance del envejecimiento es intermedio; no hay pérdidas ni ganancias por parte de la migración internacional. Desde la perspectiva ambiental, la preocupación de la opinión pública es mayor pero contradictoria, en función de oportunidades económicas o vaivenes políticos; mejora la normativa y las instituciones se robustecen, pero persisten problemas serios e irresueltos. Desde la perspectiva de la visión planteada en este documento, esta combinación de escenarios es intermedia entre el Uruguay del Desarrollo y el Uruguay del Subdesarrollo.

Desde la mirada de las políticas sociales necesarias para alcanzar la visión, cada uno de los agrupamientos de escenarios plantea problemas diversos y con distintos grados de profundidad, y por tanto, estrategias diferentes, tanto en lo que refiere al universo de personas como de colectivos de las mismas. En cada subconjunto de escenarios se maximiza una presencia cuantitativa diferente de grupos para los cuales el garantizar el ejercicio de los derechos se torna en prioridad. Por lo tanto, la agenda social, aún teniendo puntos comunes en cualquiera de las tres opciones, supone énfasis y particularidades producto del mayor o menor peso de las poblaciones afectadas por los efectos de la ocurrencia de cada escenario.

Dos desafíos centrales y comunes a los tres escenarios Por razones distintas pero vinculadas entre sí, hay dos ejes de las políticas sociales que vale mucho la pena resaltar en cualquiera de los escenarios planteados. Lo que vincula de alguna forma estos dos ejes es la dinámica demográfica y el peso relativo y absoluto que tendrán algunos grupos por edad de la población en el futuro. Uruguay, país con precoz avance en la transición demográfica, pertenece al conjunto de países denominados de “transición demográfica muy avanzada”. Más allá de las consideraciones demográficas del tema, hay dos conclusiones muy relevantes desde el punto de vista social: 1.los niños y jóvenes disminuirán su peso, relativo y absoluto en la población total. Cada niño y cada joven debería ser considerado un tesoro, y la inversión para proteger y garantizar el pleno desarrollo físico e intelectual debería ser una prioridad absoluta. Los argumentos para afirmar lo anterior no son únicamente provenientes del enfoque de derechos; la única manera de alcanzar los requerimientos de capacidades que supone el escenario normativo estratégico implica elevar significativa e inmediatamente el nivel educativo de nuestra población, incrementando sostenidamente la cobertura y niveles de egreso de la educación secundaria y terciaria. Sin este logro, no es posible sostener e incrementar el esfuerzo

Capítulo V La estrategia hacia la visión:cómo navegar en los diferentes escenarios planteados

productivo nacional que permita mejorar los ingresos y sostener una sociedad que, en cualquier escenario, envejece intensamente. El cuadro a continuación ilustra cuantitativamente los escenarios a afrontar.

grupos de edades

Uruguay del Empate

Uruguay del Desarrollo

Uruguay del Subdesarrollo

0 a 4 años

239

264

204

5 a 9 años

243

263

213

10 a 14 años

239

250

215

15 a 19 años

229

236

214

20 a 24 años

224

230

213

25 a 29 años

243

240

227

Fuente: elaborado en base a proyecciones de Calvo, Pellegrino y Macadar (2011)

los núcleos familiares se da de bruces contra la dinámica demográfica y las necesidades del mercado de trabajo en un esquema de Uruguay del Desarrollo. Las pirámides de población (en este caso para el año 2050) ilustran con claridad la magnitud de los cambios esperados en cada uno de los escenarios planteados. Si bien el envejecimiento se profundiza en los tres escenarios, la reducción de la base de la pirámide en el escenario de mínima (Uruguay del Subdesarrollo) es particularmente preocupante (ver gráficos a continuación). Gráfica 6. Uruguay, año 2050 Escenario de mínima 100 y más 95-99 90-94 85-89 80-84

2. En todos los escenarios, la población de adul-

75-79 70-74 65-69 60-64

tos mayores crecerá a un ritmo muy por encima del promedio del resto de los grupos de edades. Para el año 2030 tendremos 624.000 personas de 65 y más años, de los cuales 162.000 tendrán más de 80 años. Y en el año 2050, alcanzarán los 743.000 y 250.000 personas respectivamente.22 Esto supondrá desafíos relevantes en varios planos y una presión financiera muy pesada para el mantenimiento del sistema nacional de salud y el sistema de jubilaciones y pensiones. En particular, la población mayor de 80 años tendrá un crecimiento como nunca antes se ha observado. La puesta en práctica de un Sistema Nacional de Cuidados se vuelve una prioridad,y nuevamente, no son únicamente (aunque de por sí válidos y suficientes) argumentos basados en el enfoque de derechos los que justifican esa afirmación. También un enfoque económico va en esa dirección; alcanzar el escenario normativo estratégico implica incrementar sustantivamente la oferta de trabajo, lo que también supone aumentar las tasas de actividad femeninas. El esquema tradicional de cuidados a cargo de las mujeres que integran

55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4

10 %

Hombres Hombres

Gráfica 7. Uruguay, año 2050 Escenario tendencial 100 y más 95-99 90-94 85-89 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4

Hombres

22 Esto en el escenario demográfico tendencial. En el de máxima, los mayores de 65 alcanzan los 746.000 personas, y en el de mínima, 738.000.

Mujeres Mujeres

Mujeres

El país que viene Una visión de largo plazo en relación a laspolíticas sociales con perspectiva ambiental

Gráfica 7. Uruguay, año 2050 Escenario de máxima

100 y más 95-99 90-94 85-89 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4

10 %

0% Mujeres

Hombres

Mujeres

Desafíos dentro de los diferentes escenarios El Uruguay del Desarrollo, siendo la plataforma más adecuada para avanzar hacia la visión de sociedad planteada, no estará ajeno a desafíos para las políticas sociales. En este grupo de escenarios, además de los desafíos comunes planteados en las páginas anteriores (vinculados al necesario incremento sustantivo del capital educativo del país y al fuerte crecimiento de la población de adultos mayores), probablemente enfrentemos situaciones vinculadas a la pobreza y a la marginación social. El escenario plantea un PBI per cápita cercano a los USD 20.000 (en precios de 2006), lo cual representaría un enorme avance respecto a la situación actual. Es razonable suponer que este escenario es muy propicio para avanzar en la lucha contra la pobreza y la indigencia, pero también es evidente que no es suficiente el incremento del valor agregado total para avanzar en el camino de la equidad (aunque lo facilite). En gran medida, el objetivo de “garantizar que los frutos de la renta nacional sean distribuidos equitativamente entre toda la población para que efectivamente se ejerzan plenamente los derechos sociales, económicos, culturales y políticos” (CNPS, 2011) depende de modificar la actual matriz productiva, logrando que sectores intensivos en el uso de inteligencia y con mayor incorporación de valor agregado ganen espacio en la economía, y simultáneamente, incre-

mentar sustantivamente las capacidades de la masa de trabajadores. Es difícil realizar una proyección de la evolución del número de hogares y personas que estarán por debajo de la línea de pobreza (no hay escenarios construidos al respecto); si bien es esperable que en este escenario observemos niveles más bajos que en los restantes, es poco razonable suponer que el problema será mínimo en el 2030 y con certeza, continuará siendo un desafío sustantivo en los horizontes temporales más cercanos (2015 y 2020), a pesar de los vigorosos avances observados en los últimos años. La fragmentación social, los procesos de segregación territorial, la instauración de procesos culturales propios, diferenciados y no integradores, en ciertos sectores de la sociedad (incluyendo un comportamiento demográfico diferenciado) son desafíos de alta complejidad que requerirán de respuestas sostenidas y articuladas que van mucho más allá de la mejora económica del país en su conjunto. El escenario correspondiente al Uruguay del Subdesarrollo supone retroceso respecto a lo ya logrado hoy en el plano económico y social, y por tanto, una plataforma muy desfavorable para alcanzar la visión propuesta. En este escenario, es esperable que la situación de pobreza, indigencia y fragmentación social se deterioren, y por tanto la presión de recursos para implementar políticas sociales se incremente, con el agravante que los recursos totales disponibles son menores por la caída del esfuerzo productivo. El Uruguay del Desarrollo supone algunos retos novedosos en materia social; la hipótesis demográfica que lo acompaña supone que el saldo migratorio pasará a ser positivo; el país volvería a ser mayormente receptor de inmigrantes internacionales. Si bien los supuestos adoptados son cautos, hacia finales del período proyectado, el país acumularía alrededor de 200.000 inmigrantes. Las sociedades receptoras enfrentan situaciones complejas para garantizar el ejercicio de derechos de sus inmigrantes, quienes son particularmente vulnerables, además de sufrir discriminación, comportamientos racistas y xenófobos. Si la sociedad uruguaya se perfila para recibir nuevamente inmigrantes, debe prepararse previamente para ello.

Capítulo V La estrategia hacia la visión:cómo navegar en los diferentes escenarios planteados

La segunda transición demográfica continuará operando y sus efectos, desde la mirada de las políticas sociales, afectarán a todos aquellos instrumentos de políticas sociales donde el tipo de estructura de arreglo familiar sea relevante. Es de esperarse que disminuya la duración media de las uniones, y que las personas constituyan un mayor número de uniones a lo largo de su vida. Diversificando aún más este panorama, la extensión de la esperanza de vida, y la diferencia creciente de la misma por sexo, incrementará el número de hogares unipersonales (en mayor medida femeninos) y extendidos. Todo lo anterior traerá consecuencias, particularmente, en las políticas vinculadas a brindar soluciones habitacionales, presionando sobre la demanda y las cualidades de la misma. En el panorama del Uruguay del Desarrollo, es esperable que buena parte de esa demanda pueda ser solventada mediante el ahorro privado (dados los niveles de ingreso), pero la situación sería más compleja en la hipótesis del Uruguay del Empate, y claramente crítica en el caso del Uruguay del Subdesarrollo.

te crecimiento poblacional (la llamada “inversión demográfica”, en palabras de Alfred Sauvy: el gasto necesario para brindar a los nuevos habitantes las condiciones de acceso a infraestructura y servicios similares a los que ya residían en las áreas impactadas). Pero también se generan consecuencias negativas; fuertes alteraciones en el mercado de viviendas (durante el período de implantación se producen fuertes alzas de precios tanto para compraventas y alquileres, siendo luego esos precios rígidos a la baja cuando la demanda cae); fuerte incremento de la prostitución y de las infecciones de transmisión sexual; inadaptación cultural a la nueva situación cuando pequeñas localidades reciben súbitamente un aluvión de trabajadores, muchos de ellos transitorios.

La creciente concentración de la población en el área costera supone uno de los principales desafíos a enfrentar. En el caso del escenario Uruguay del Desarrollo, es esperable que las directrices de ordenamiento territorial y las políticas ambientales desestimulen el poblamiento desordenado, en lugares inapropiados y de baja densidad urbana. Pero los otros escenarios ambientales, particularmente el correspondiente al Uruguay del Subdesarrollo, suponen que continuará la presión demográfica en forma desordenada. La provisión de servicios básicos (caminería, electricidad, saneamiento, educación, salud) a población ya asentada, en sitios muchas veces inapropiados, es de un costo muy superior a cuando el proceso se realiza ordenadamente (sin mencionar el costo ambiental por deterioro o destrucción de ecosistemas costeros).

La relación entre los mercados de viviendas, movilidad territorial de la población, pobreza y medio ambiente constituirá otro eje de acción relevante en todos los escenarios, aunque la gravedad de las situaciones varía de uno a otro. El Uruguay de Primera presiona al ambiente, por mayor desarrollo agroindustrial y de otros sectores de actividad contaminantes; al mismo tiempo, este escenario considera que habría mayor control y sensibilidad cultural y política, lo cual contrarrestaría los potenciales efectos negativos. En la otra punta, el Uruguay Tradicional estaría menos presionado (por deterioro de la economía) pero simultáneamente debilitado institucionalmente y poco atento a los temas ambientales. Si a estos escenarios le agregamos el hecho que la lógica de los mercados de viviendas empujan a los sectores de menores capacidades a ocupar lugares inapropiados para la habitación (terrenos inundables; terrenos carentes de equipamiento urbano; terrenos contaminados por efecto de la actividad productiva, como plomo y agroquímicos) se produce una combinación muy negativa. El bajo crecimiento demográfico general descomprime esta situación, pero por otro lado, los movimientos internos de la población (del orden de las 180.000 personas cada cinco años, de acuerdo a

En los casos del Uruguay de Desarrollado y Tendencial, es esperable la concreción de importantes proyectos de inversión en distintos puntos del país con fuerte impacto demográfico durante el período de implantación (e incierto posteriormente) lo cual dependerá evidentemente del tipo de proyecto que se instale. Estas iniciativas generan situaciones a solucionar similares a las de los procesos de fuer-

Otro desafío a enfrentar es la intensificación y el aumento del peso relativos en la matriz productiva del sector primario y de corte extractivista en un país con debilidad para controlar los impactos ambientales y sociales (PNUD 2012)

El país que viene Una visión de largo plazo en relación a laspolíticas sociales con perspectiva ambiental

lo observado en los pasados censos de población). En el Uruguay de Primera, si bien habrá menor “presión demográfica” por el lado de la población pobre, se deberá tener presente el incremento de la población inmigrante, la cual de acuerdo a la experiencia internacional, tenderá a concentrarse sujeta a las restricciones del mercado inmobiliario al cual puedan acceder. Con respecto a las consecuencias en materia social de los efectos del cambio climático, no son claras si predominan (al menos hasta el año 2030) las negativas sobre las positivas. Desde una perspectiva económica, si bien CEPAL (2010) calcula los costos asociados al cambio, también ofrece un panorama optimista respecto a incrementos de productividad. Las principales consecuencias negativas de algunos efectos serían significativas en un horizonte temporal algo más alejado que el 2030. Sin embargo, los eventos extremos impactan a los más pobres y vulnerables (ej. pequeños productores rurales; población en asentamiento; muertos por eventos de frío extremo). Esto podría profundizar aún más las brechas ya existentes (PNUD, 2012). Una sociedad más diversa en su composición cultural también es una sociedad más propicia a desarrollarse. La libertad de escoger quienes somos requiere de políticas multiculturales que reconozcan las diferencias, defiendan la diversidad y propicien la libertad cultural a fin de permitir que todos tengan la opción de participar en la formación de la cultura (PNUD, 2004). En cualquiera de los escenarios planteados, la sociedad uruguaya será más diversa (aunque con variaciones, claro está. Por ejemplo, el escenario del Uruguay del Desarrollo incorpora un sustantivo peso de los inmigrantes, que no será así en los otros dos escenarios). Estas políticas deberán tomar más peso en el conjunto de las políticas sociales futuras, incorporando una mayor educación para la diversidad (en todas sus expresiones), mayor vigor en los instrumentos de discriminación positiva y ser acompañadas de sanciones firmes y severas frente a quienes ejerzan la discriminación.

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