DESC 02 - Por qué DESC-A by Dirección Nacional de Políticas Sociales

¿Por qué DESC+A? / Ivahanna Larrosa

Hablando de derechos | DESC+A Charlas de formación en derechos humanos

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¿Por qué DESC+A? Características de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales: indivisibilidad de los derechos humanos, no regresividad, adecuación cultural, progresividad, participación. El agua como derecho humano El derecho a la salud y las prácticas culturales Rol de la cooperación internacional Derechos humanos y asignación presupuestal Las personas como sujetos de derecho

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Ivahanna Larrosa AMNISTÍA INTERNACIONAL URUGUAY (AIU) Ivahanna es una activista de derechos humanos con más de 18 años de experiencia trabajando con movimientos sociales, organizaciones locales e internacionales por el avance y cumplimiento de estos derechos. Durante la realización de este ciclo Ivahanna era la Directora Ejecutiva de Amnistía Internacional Uruguay. Actualmente colabora con The Association for Women’s Rights in Development (AWID). Durante los últimos años se ha enfocado en los derechos económicos sociales y culturales, ha integrado la Red internacional de AI, BERN (Business and Economic Relations Network) que trabaja sobre relaciones económicas y derechos humanos. Asimismo, ha sido parte de la Plataforma Interamericana de derechos Humanos Democracia y Desarrollo.

Montevideo, octubre de 2011 © Ministerio de Desarrollo Social Avda. 18 de Julio 1453 Teléfono: (598) 2400 03 02 interno 1190 CP. 11200. Montevideo, Uruguay pgainza@mides.gub.uy www.mides.gub.uy Diseño y armado: Unidad de Información y Comunicación ISBN 978-9974-8327-3-2

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1. ¿Qué es la perspectiva en derechos humanos? Fernando Willat 2. ¿Por qué DESC+A? Ivahanna Larrosa 3. ¿Por qué la necesidad de un Plan Nacional contra la Discriminación? Mauricio Coitiño 4. ¿Por qué legislar desde derechos humanos? Margarita Percovich 5. Presupuesto basado en derechos Mariana Labastie 6. DESC+A y derecho a la vivenda Graciela Dede 7. Políticas públicas y diversidad sexual Diego Sempol

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Prólogo

Los programas sociales son instrumentos de avance hacia el horizonte ético-político que proponen los derechos humanos. Se trata de la igualdad y la libertad de las personas. Uruguay inició con la Reforma Social un proceso de transformación destinado a impulsar la perspectiva de derechos humanos, inclusión e integración social. Es central, entonces, que el Estado se oriente por el primero de los derechos: el de la igualdad y la no discriminación. Esto implica la voluntad expresa de revertir situaciones de desigualdades injustas -intolerables- por razones de género, orientación sexual, generación y etnia/raza, entre otras. No basta con buenos diseños de política pública. Debemos, como servidores públicos, sensibilizarnos en la temática. Por tal razón la Dirección Nacional de Política Social inició un ciclo de charlas de capacitación y formación cuyos contenidos compartimos en estas publicaciones. Les proponemos sumarse a su lectura y, a través de ella, a nuestro trabajo por hacer efectivo el artículo primero de la Declaración

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Universal de Derechos Humanos: “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros.” Andrés Scagliola Director Nacional de PolÌtica Social

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Presentación

El enfoque de derechos humanos provee a la política de un marco normativo claro, así como de principios y criterios orientadores para la acción. Actuar de acuerdo a este enfoque permite establecer reglas y procedimientos claros, limitando el margen de discrecionalidad de la acción estatal y sobre todo de sus funcionarios, al tiempo que contribuye a trazar planes de acción integrales, orientados con criterios de justicia y equidad. Mediante estrategias y acciones de provisión, subsidio y regulación de bienes y servicios sociales, el Estado debe erigirse como garante de los derechos de toda la ciudadanía. Y cuando hablamos de ciudadanía lo hacemos en un sentido amplio que incluye a todas las personas viviendo en el territorio nacional, independientemente de su situación administrativa regular o no. Para la construcción de política social desde esta nueva perspectiva es necesario sensibilizarnos y educarnos en igualdad y no discriminación, esto exige de un gran esfuerzo de revisión de las prácticas y políticas estatales. Corresponde preguntarse en qué medida y de qué maneras las propias prácticas del Estado repro-

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ducen pautas sistémicas de discriminación, y así tomar medidas correctivas a partir de las respuestas generadas. Es en este marco que realizamos estas instancias de formación y las y los convocamos a la reflexión.

Patricia Gainza Responsable del Departamento de Perspectivas Tranversales Dirección Nacional de Política Social

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Presentación del Departamento de Perspectivas Transversales / DNPS

La División de Investigación y Perspectivas Transversales de la Dirección Nacional de Política Social fue creada en marzo de 2010 y tiene como objetivo mejorar la calidad de las políticas públicas sociales a través de la investigación y el conocimiento sobre la realidad en la que se pretende operar y las distintas técnicas posibles para ello. Incidir en el diseño de la política social desde una perspectiva de derechos humanos, en el sentido de incorporar crecientemente el conocimiento académico del objeto a los procesos de diseño e implementación. Asimismo, tiene como objetivo la transversalización en el diseño e implementación de la política social las perspectivas de derechos humanos, igualdad y no discriminación, género, generaciones y etnia/raza. El Departamento de Investigación y Propuestas tiene como objetivo específico apoyar la investigación y generación de propuestas para mejorar la calidad de las políticas sociales, promover nuevas líneas de investigación que den sustento académico al diseño de la política social, desarrollar protocolos de diseño de programas

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sociales del Mides y fortalecer el conocimiento de la oferta de programas sociales del Estado uruguayo. El Departamento de Perspectivas Transversales tiene como objetivo transversalizar la perspectiva de derechos humanos, igualdad y no discriminación, así como las dimensiones de género, generaciones y etnia/raza, en las políticas sociales, con énfasis en los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, apuntando a la generación de indicadores de progreso y promoviendo la participación de la sociedad civil en el diseño de políticas. Las líneas de acción desarrolladas por el Departamento de Perspectivas Transversales son las siguientes: • Coordinación general de las actividades enfocadas en derechos humanos y derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA) de la Dirección Nacional de Política Social. • Producción de documentos y debates sobre la temática derechos humanos y Derechos económicos, sociales y culturales (DESC) aplicados a las políticas sociales. • Creación de lineamientos para la formación interna del personal del MIDES en temas de derechos humanos y DESC. • Elaboración de insumos sobre derechos humanos y DESC para el diseño de las políticas sociales. • Coordinación y articulación con otros organismos de gobierno en temas de derechos humanos y DESC. • Coordinación y articulación con instancias de la sociedad civil para

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el desarrollo de estrategias particulares a grupos vulnerables como población trans, inmigrantes y retornados, afrodescendientes, mujeres rurales, personas viviendo con VIH. Asesoramiento y articulación con otras instancias del Ministerio en la elaboración de nuevos sistemas de diseño y evaluación de políticas sociales desde una perspectiva de derechos humanos.

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voy a empezar por hacer una breve descripción de qué es Amnistía Internacional, para que sepan desde qué lugar voy a tratar de facilitar este espacio. Amnistía Internacional es una organización internacional que tiene presencia en más de 151 países. Hoy en día cuenta con 2.8 millones de personas miembros alrededor del mundo. Es una organización basada en membresías, es decir, que cualquier persona se puede integrar; el único requisito es que comparta la misión, la visión y los valores que tiene Amnistía Internacional. Es una organización que realiza acciones para poner fin a las violaciones graves de derechos humanos. Además, trabaja en la promoción de los derechos humanos con un fuerte énfasis en la educación en derechos humanos, tanto en el ámbito local como internacional de Naciones Unidas, que ha tenido un rol desde su fundación, no sólo por trabajar en situaciones concretas, con personas concretas, sino también por generar incidencia y cambios como, tratados, instrumentos de derechos humanos que, en definitiva, son las herramientas con las cuales nos movemos para hacer que nuestros derechos sean una realidad. Entre los principios de la organización está la solidaridad internacional. Amnistía Internacional entiende que todas las personas, en cualquier lugar que estén, pueden interesarse y deben interesarse por lo que pasó o pasa en el mundo. Todos tenemos

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capacidad e incidencia y somos parte de la comunidad internacional. Para nosotros es fundamental la solidaridad, la actuación eficaz, la universalidad e indivisibilidad de los derechos. Si bien vamos a hablar específicamente de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, la perspectiva que tenemos es que todos los derechos son importantes y están interrelacionados. El trabajo también se basa en la imparcialidad e independencia. Amnistía Internacional no tiene ninguna ideología política partidaria y contiene, dentro de su movimiento, a personas de todas las religiones, pero como organización no profesa ninguna. La imparcialidad e independencia son parte de sus principios y tenemos varias directrices para garantizarlas. También es un movimiento democrático que promueve el respeto mutuo, sus miembros tienen participación en las decisiones de la organización, con una serie de instancias nacionales e internacionales en las que los miembros participan para tomar definiciones. Respecto a cómo se trabaja, cómo se movilizan recursos y personas para generar los cambios, Amnistía Internacional hace intervenciones en la calle, trabaja con parlamentos, con Estados en las esferas nacionales e internacionales, contribuye a que se cambien leyes, incluso, muchas veces, redacta leyes o las propone y trabaja en red con otras organizaciones.

Indivisibilidad de los derechos humanos

los derechos humanos son indivisibles, interdependientes y universales. Dentro de esto vamos a hablar de los derechos económicos, sociales,

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culturales y ambientales. Los orígenes de los derechos económicos, sociales y culturales, si bien se plasman en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) del año 1966, las nociones de estos derechos, que tienen que ver con la vida digna de las personas, son anteriores. Allí se menciona que tanto en la declaración de derechos de Estados Unidos como de Francia en el siglo xviii, ya se incluían ciertos conceptos, como trabajar para tener una vida feliz y adecuada, la búsqueda de la felicidad, la fraternidad, es decir, desde que la humanidad comenzó a organizarse en sociedades, se empezó a tener noción de qué es una vida digna y qué se necesita para desarrollarse como ser humano, pero es una construcción cultural que va avanzando y está en progreso. Por eso, es interesante ver también la capacidad de incidencia que se tiene como comunidad para seguir avanzando y qué instrumentos son necesarios para garantizar las condiciones que se adecuan a la vida y a las situaciones. Desde esos comienzos se mencionaban algunos conceptos que tenían que ver con los derechos. Si se busca en distintas religiones en el mundo, todas, de alguna manera, manejan el concepto de dignidad de la persona. Entonces, no es algo que surge a partir de un Pacto Internacional, sino que, en realidad, es un proceso que, por una coyuntura histórica determinada, termina plasmándose en ese pacto del año 1966. Pero también hay otras instancias y otros organismos internacionales, incluso de mucho tiempo antes a 1966, como la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que fue creada en 1919 y que empezó a trabajar sobre temas como el derecho al trabajo, a las condiciones de trabajo, obviamente influenciada por el desarrollo, en el siglo xx, de la sociedad, del capitalismo y demás.

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La Declaración Universal de los Derechos Humanos, pensada en 1948, que surge en un momento particular de la historia occidental, reconoce algunos de estos derechos económicos, sociales y culturales. En la declaración no se dividen los derechos económicos, sociales y culturales, por un lado, y los civiles y políticos, por el otro, sino que aparecen una serie de derechos proclamados, que a su vez, están vinculados, y se refuerza la idea de que los derechos son interdependientes, se relacionan y son universales, porque pertenecen a todas las personas y nadie los puede quitar, nadie concede esos derechos, sino que se tienen sólo por el hecho de ser personas.

Origen del PIDESC

en la coyuntura dada entre 1948 a 1966, en el período de la guerra fría, los Estados y la comunidad de naciones no se pusieron de acuerdo en valorar todos los derechos como igual de importantes. Por eso se llegó a tener dos pactos, uno de Derechos Civiles y Políticos y otro de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC). Desde ese momento hasta nuestros días ha habido una discusión

que tiene que ver con que si unos son derechos exigibles y se pueden demandar, si otros son enunciados programáticos. Amnistía Internacional se para en este lugar en el que todos los derechos son igualmente importantes, todos son exigibles y todos ellos demandan una acción concreta para su realización (después veremos que hay distintos tipos de obligaciones, pero, en definitiva, hay que actuar para que estos derechos realmente sean gozados). La declaración menciona algunos derechos, como un nivel de vida adecuado, la

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alimentación, la vivienda, la asistencia médica, los servicios sociales, la educación, donde se establecen mínimos. En lo progresivo, en países como Uruguay, que están en un estándar más alto, que lo mínimo que establecen estos instrumentos -por ejemplo en aspectos de educación, no se puede retroceder. La no regresividad es uno de los principios de los DESC. En el año 1966, después de intensas discrepancias ideológicas, este pacto se plasmó de esta manera, por primera vez, al ser un pacto jurídicamente vinculante. La Declaración Universal de Derechos Humanos hoy en día se considera una obligación y forma parte del derecho consuetudinario. Es aceptada como una obligación que todos los Estados tienen que respetar. Con el paso de los años formó parte de los instrumentos que se aceptan y a los cuales están obligados los Estados, pero cuando se establece el PIDESC, una de las características es que adquiere un carácter jurídicamente vinculante, es decir, a partir de este pacto cuando los Estados lo firman, lo ratifican, aceptan que se someten a este pacto y que van a hacer todo lo que implique para que esos derechos se cumplan. Es un instrumento que tenemos las personas para reclamar ante el Estado que se lleven a cabo las acciones necesarias para el cumplimiento de esos derechos. Luego de varias décadas, más de 40 años de lucha, se logró que en 2008 se acordara un Protocolo Facultativo al PIDESC y en setiembre de 2009 se abriera a la firma y ratificación para que una vez que diez Estados lo ratifiquen entrara en vigencia. Esta es una herramienta concreta de queja, de denuncia, una instancia donde las personas pueden reclamar si sus derechos económicos, sociales y culturales no son respetados o garantizados. De alguna manera también genera

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Acceso a la justicia El Estado debe garantizar que los individuos o grupos afectados por la violaci贸n de sus derechos, o cualquier ciudadano ante la situaci贸n de injusticia y de incumplimiento del Estado respecto de sus obligaciones, pueda disponer de recursos tanto judiciales como administrativos para exigir las responsabilidades y reparaciones que correspondieran de acuerdo a derecho. Estos recursos deben ser accesibles, 谩giles, eficaces y no onerosos.

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una plataforma para actuar con el Estado, para la implementación de estos derechos y no para tener la declaración del pacto solamente. Esta suerte de dividir por categorías de derechos es una tendencia superada. Hoy en día se habla de que todos los derechos para todas las personas tienen el mismo status. Esa división histórica, hizo que algunos derechos tuvieran mucho más preponderancia, porque los Estados piensan, que es mucho más fácil cumplir ciertas cosas, como abstenerse de torturar o no encarcelar arbitrariamente; pero ven mayores dificultades en realizar determinados derechos como los económicos, sociales y culturales, que tiene que ver con la vivienda adecuada o con la salud, lo cual implica también poner en práctica y disponer de ciertos recursos para que estos derechos sean una realidad. Existía una suerte de categorización de derechos, donde lo primero era cumplir con los derechos civiles y políticos y posteriormente con los económicos, sociales y culturales. Amnistía internacional trabaja desde la perspectiva de que todos los derechos están relacionados y que no se puede hablar de que una persona es capaz de participar como ciudadano si sus derechos no son promovidos, respectados y garantizados. Cuando hablamos de ciudadano no nos referimos a que tenga la carta de ciudadanía, sino a un habitante en cualquier territorio que pertenece a una comunidad y tiene todo el derecho a participar de los asuntos que le interesan de la vida pública. Si no tengo una vivienda adecuada, no tengo garantizado el acceso al agua, no tengo garantizada mi seguridad personal, difícilmente voy a tener tiempo para

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participar en un comité de vecinos. Quizás solamente pueda votar cada cinco años. Es importante el trabajo sobre los derechos, trabajar sobre esa perspectiva, decir porqué es tan trascendente esta visión de relacionamiento entre los derechos, porqué tengo que poder garantizar a la persona tener los medios para hacer efectivos estos derechos, a las poblaciones que están en situación de vulnerabilidad o que tienen determinadas condiciones que por sí solas no pueden proveerse de los mecanismos y tomar medidas afirmativas para solucionar esta situación. También es interesante incorporar el ejemplo de los derechos culturales. Podemos tender a pensar: tengo la declaración de los derechos que son estos, la aplico y es muy fácil, pero en realidad hay un cúmulo de situaciones que se tienen que considerar desde la perspectiva de derechos humanos, y cuando hablamos de derechos culturales y de la cultura, tenemos que tener especial cuidado en definir qué es en determinada cultura, el concepto de vivienda adecuada. Hay una descripción, en los instrumentos de Naciones Unidas, de qué se entiende por vivienda adecuada. Cualquier vivienda no es adecuada, cualquier vivienda no cumple el derecho. Lo que en nuestra cultura físicamente constituye una vivienda adecuada, seguramente no lo es para una comunidad rural en alguna parte de África, porque cocinan de determinada manera, porque el lugar donde se reúne la comunidad es distinto al nuestro, etc.. Esa es una de las cosas que uno tiene que tener como tamiz cuando se piensa en —sobre todo en el trabajo de generar política y generar acciones— considerar las prácticas de las personas a la luz de sus derechos, la participación de las personas, escuchar, porque tienen derecho a expresarse, a estar informados, a opinar y a generar las condiciones necesarias para una vida digna de acuerdo con sus concepciones.

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Muchas veces, cuando trabajamos en estos temas, pensamos que tenemos los instrumentos y podemos dar una solución, pero en realidad tenemos que pararnos desde una perspectiva de derechos humanos y decir: tengo que trabajar activamente en que estas personas también sean partícipes y escuchar, porque quizás la solución que nosotros demos con los recursos que tenemos no sea la adecuada. El factor de la adecuación cultural no es poca cosa a la hora de trabajar con las personas. Desde estas perspectivas que estamos proponiendo hoy, parece que son pequeñas luces y alarmas que se deben tener en cuenta cuando se trabaja con las personas, si se quiere construir algo participativamente. Ustedes de alguna manera van a ser los facilitadores para que estos derechos se cumplan. En sus manos tienen gran responsabilidad de que los derechos puedan cumplirse en las comunidades a las que lleguen. El ejemplo del derecho a una vivienda adecuada, es uno de los temas que internacionalmente ha costado más. La pregunta es como trascender al hecho de la vivienda como objeto. Se ha trabajado mucho para entender qué significa una vivienda adecuada, y aparte del PIDESC, Naciones Unidas tiene un sistema de relatores especiales por temáticas, grupos de trabajo que lo que hacen es seguir avanzando en la interpretación de los derechos, en evaluar qué cosas son necesarias para que estos derechos, cuyo enunciado puede tener un significado adecuado, sea realmente adecuado. Por ejemplo, se puede pensar que tener un espacio de 40 metros cuadrados, un baño y un espacio general ya alcanza, pero hay directrices que dicen que quizás eso no alcanza, que se deben tener instan-

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cias de progresividad. Entonces, los comités que trabajan sobre estos derechos y los relatores especiales que se encargan de monitorear su cumplimiento también generan recomendaciones, avanzan en evaluar cuáles son los componentes objetivos de una vivienda adecuada y luego lo tamizan con el aspecto cultural. Este ejemplo es una de las problemáticas mundiales más graves y afecta otros derechos, como decíamos al principio. Imaginen que mil millones de personas en todo el mundo carecen de una vivienda adecuada. Son personas que viven en asentamientos precarios, con todo lo que esto significa, además de no tener acceso a agua, saneamiento, muchas veces corre riesgo la integridad física. Muchas de estas personas generalmente son víctimas de desalojos forzosos. Todo esto afecta el desarrollo integral de las personas. Todos los países tienen que tomar el mismo parámetro sobre la habitabilidad de la vivienda, que debe ser accesible y que la gente pueda permanecer. La seguridad de la tenencia no significa solamente que se tenga un título de propiedad, sino que pueda ser de usufructo la conexión a servicios básicos, saneamiento y agua, la ubicación de la vivienda, que haya cercanía a las fuentes de trabajo, de educación, de la salud, al transporte, cómo se vincula esa vivienda en su hábitat. En estos parámetros también se visualiza dónde está localizada la vivienda y cómo contribuye al desarrollo de la comunidad. Los datos que manejamos en Uruguay son los que a hecho el Instituto Nacional de Estadísticas. También contamos con datos recogidos de trabajos específicos

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de las intendencias y del Ministerio de Vivienda, sobre quiénes están en esta situación. En Uruguay entre un 6 y un 7% de la población vive en asentamientos precarios según datos oficiales. Si bien ahora, cada vez más, cuando se hacen los censos y demás estudios, se van incorporando preguntas y parámetros que tienen que ver con los derechos humanos, esto aún no es una práctica constante. Los DDHH nos ofrecen una luz a ciertos problemas para llegar a la solución adecuada. Si no se conocen y no se sabe que es necesario fijarse en estos indicadores, difícilmente se pueda elaborar una solución. Mucho de lo que tiene que ver con estos parámetros trasciende a las personas que viven en asentamientos. Hay muchas personas que están en la ciudad consolidada, pero, sin embargo, están en una situación de precariedad o de hacinamiento en sus casas por distintas razones, porque son varios hogares o por las condiciones edilicias. Al empezar a pasar por estos tamices se aumenta la cantidad de personas a las cuales hay que darles una solución, y deben ser soluciones diferenciadas. Es importante entender esto, porque la mayoría de las veces uno tiene un Estado con determinado presupuesto, determinados recursos humanos para poner a disposición y si no se tiene bien claro en qué invertirlo, muchas veces no se llega a la solución adecuada. Es importante incluir indicadores desde la perspectiva de los derechos humanos. Los derechos, sobre todo, económicos, sociales y culturales, también hablan de una progresividad. No es algo que se pueda hacer de un día para el otro, pero sí hay que demostrar que se progresa. No se puede retroceder. Por lo tanto, hay

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Progresividad y no regresividad La obligación de progresividad se pone en evidencia en las evaluaciones periódicas de acuerdo a las metas establecidas. Implica también una obligación de no regresividad. Toda medida que implique un retroceso debe ser objeto de un examen cuidadoso y sólo podrá justificarse con referencia a todos los derechos consagrados y en el marco del pleno aprovechamiento de los recursos disponibles.

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que ver a los instrumentos de derechos humanos como herramientas, no como algo que cada determinada cantidad de años el Estado tiene que informar ante Naciones Unidas (aunque también lo debe hacer): cómo implementó este pacto, qué medidas tomó, qué políticas generó. Entonces, se toma conciencia de que el Estado tiene que informar, pero, en realidad, es mucho más fácil empezar a diseñar los programas y las políticas teniendo en cuenta que esto es una herramienta que va a ayudar a la consecución de estos derechos, no con una visión de castigo, sino constructiva. El estado, en este proceso de construcción con la sociedad civil organizada y no organizada, debe prever la participación de las personas, y no es una participación que tengamos que pensar que es dirigida, sino que tiene también que construir ciudadanía, donde la gente diga que está de acuerdo con lo que están planteando o no; debatir y generar esta construcción que, además, no sólo es un plan que puede solucionar la situación de un tema concreto, sino que también nos ayude a fortalecer la estructura democrática del país. Creo que una de las sugerencias aquí es justamente eso: empezar a ver esos parámetros, esas definiciones que nos dan las observaciones generales para todos los derechos. Donde se establece qué se entiende por lo adecuado y cuáles son las cosas que hay que medir, porque va a ayudar a definir la acción para luego poder informar. Es muy dificultoso que los Estados informen a Naciones Unidas si no lo pen-

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Participación En los momentos de elaboración de diagnósticos, de definición de planes de acción, en el monitoreo y en la evaluación de las políticas tienen que existir instancias de participación de la ciudadanía. Las opiniones planteadas en las instancias consultivas deben ser tomadas en cuenta. La decisión en última instancia continúa siendo una prerrogativa del Estado pero el Estado debe informar sobre lo planteado en las instancias de participación y de qué modo fue considerado.

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saron de antemano, porque se tiene que tomar todo lo que trabajó el Estado y tratar de traducirlo a otra matriz que no había sido considerado antes. En el año 2006 se hizo un proceso para que el Estado uruguayo se pusiera al día con Naciones Unidas, que llevaba diez años de atraso en este aspecto de informar las acciones respecto al cumplimiento del PIDESC. Amnistía Internacional y otras organizaciones participaron de ese proceso en interacción con el Estado, y no se pueden imaginar el shock que fue para muchas personas saber que estando dentro del Estado, debían rendir cuentas, el estado es sujeto obligado; tienen que trabajar para dar esa información, para implementar los derechos, están en un lugar de responsabilidad. Nosotros lo vemos como una oportunidad para sentar las bases para que la gente que está y que tiene la posibilidad de cambiar las cosas para mejorar las condiciones del cumplimiento de estos derechos, también tenga las condiciones para trabajar; esto es una herramienta no debe verse como un problema, sino como una forma de facilitar el trabajo. Concretamente, en el PIDESC, el tema de la vivienda está enunciado en el artículo 11, que menciona un nivel de vida adecuado; además, esta vivienda adecuada y estas condiciones tienen que ver con la garantía de la protección, por ejemplo, respecto de los desalojos forzosos. Quizás Uruguay no es un país que se caracterice por la práctica común que refiere la definición de desalojo forzoso, como se describe en los instrumentos de derechos humanos, pero nosotros

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somos testigos de que en muchísimos países se desaloja a la gente de forma violenta, sin previo aviso. Existe una definición sobre lo que se entiende por un desalojo forzoso. Hay desalojos que son legítimos, pero básicamente un desalojo forzoso es cuando este se realiza sin previo aviso, no se provee una solución alternativa, muchas veces se hace de noche, con violencia, etcétera. Si bien Uruguay no se caracteriza por el desalojo forzoso masivo, hemos visto que hay situaciones de desalojo individuales, donde muchas veces no se respetan todas las garantías para que un desalojo se haga de manera adecuada. Si una persona está ocupando, ya sea un terreno, un asentamiento o una vivienda que no es de su propiedad y va a ser desalojado, además de recibir con tiempo el aviso, también se le debe proveer una solución alternativa (si la persona no cuenta con ello). No se puede decir simplemente: esta propiedad le pertenece a otra persona y cumpliendo la ley de derecho a propiedad privada lo tengo que sacar. Esa persona está ahí, porque no tiene una solución de vivienda y el Estado debe garantizar los medios para que tenga una solución adecuada. Cuando hablamos de vivienda, es importante que se entienda que no significa que el Estado tenga que –como única solución- hacer viviendas, dar una vivienda pronta a cada ciudadana y ciudadano; es decir, hay que a tener determinadas acciones que dependan de los grupos a los cuales nos dirigimos. Lo ideal es que las personas tengamos trabajo, condiciones adecuadas para acceder a la vivienda, libertad también de vivir donde queramos, ubicarnos en la

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comunidad, etcétera. Hay comunidades que no tienen esta situaciones, entonces, el Estado tiene que proveer que se tenga el acceso al trabajo, a las condiciones, etcétera, pero también proveer una vivienda. No se puede permitir que miles de personas vivan en condiciones infrahumanas, con todo lo que significa vivir en un asentamiento precario. En Uruguay, se menciona mucho la seguridad respecto a las personas que viven en la ciudad formal, como si las personas que viven en otras condiciones no merecieran seguridad e integridad. En una situación tan precaria, no va a existir una sociedad segura cuando no todos gozan de las condiciones adecuadas. Por eso, insisto con el ejemplo de la vivienda, que es uno de los derechos en que se visualiza mucho más esta interdependencia y cómo afecta al goce de otros derechos. En este sentido, no se puede pensar sólo soluciones o políticas para que la gente acceda a una vivienda, sino que se debe tener certeza de que las personas pueden permanecer en la vivienda. En la crisis del 2002, muchas personas tuvieron que dejar de vivir en la zona céntrica, porque la ciudad formal y los servicios son muy costosos. Quizás no se trataba de gente que perdía su trabajo completamente, pero por cierta situación ya no podía asumir ese costo, aunque fuera propietario o estuviera pagando su vivienda. Este es otro aspecto que hay que prever. Cuando suceden situaciones puntuales como puede ser una crisis, hay que adelantarse y decir: podemos prever que esto puede suceder y, para las personas, que son lo primero en lo que hay que pensar, encontrar de qué manera se va a tomar una medida para tratar de adelantarse para que no se pierda este derecho que ya se conquistó.

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Por otro lado, al Estado le resulta muy costoso, además de todo, si las personas dejan de estar en la ciudad consolidada, se trasladan y se siguen formando asentamientos. El Estado tiene que generar de nuevo una infraestructura, en todo lo que afecta a la salud y a la educación, generar servicios. Entonces, cuando se cae tan abajo en esas situaciones, salir es mucho más difícil que si se intenta tomar una medida a tiempo.

El agua como derecho humano

sabemos que sin agua no podemos vivir, incluso ha habido una discusión internacional en los últimos tiempos, para decidir si se considera al agua, el acceso al agua, como un derecho humano exigible. Recientemente, se aprobó una resolución de Naciones Unidas, que considera al agua como un derecho humano. ¿Por qué? Porque lo que antes era obvio, donde a nadie se le ocurría pensar que el agua pudiera faltar, ahora surgen constantemente casos de inaccesibilidad a este recurso. En la vida digna el agua está en todo. Sin agua no existo, pero, a la luz de un cúmulo de cosas que suceden con el paso de los años, el agua se restringe y hay millones de personas que no tienen acceso al agua potable. Es necesario enunciarlo y explicitarlo, porque tiene que ser algo exigible, porque se deben tener herramientas para poder decir: esto es un derecho y tiene que ser efectivo. El Estado debe garantizarlo y ver qué otros agentes puede actuar contra este derecho.

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El Estado cumple un rol igual de importante en ver que otros agentes no estatales no vulneren este derecho. Pensemos en empresas multinacionales, en temas de Tratados de Libre Comercio (TLC) donde el agua o las fuentes hídricas pueden estar comprometidas. Pensemos en acciones en comunidades, donde se instalan empresas y utilizan el agua para su producción, muchas veces en detrimento de la comunidad, sin consultarlo, y el Estado muchas veces no hace nada. Entonces, es fundamental ver los roles de cada uno y tener clara las responsabilidades respecto a los derechos humanos. Derechos que deben ser respetados por todos los actores (estatales o no estatales). Sin embargo el estado tiene la obligación de cumplirlos y de controlar que otros no los vulneren. Hay muchas instancias, y ejemplos sobran, de empresas que han iniciado conflictos y planteado demandas contra el Estado, por ejemplo por el agua. En Bolivia, en el 2000 ocurrió “la guerra del agua”, donde las comunidades se movilizaron y se levantaron en lucha para garantizar el derecho al agua, y empresas como Bechtel, empresas multinacionales que tuvieron que retirarse finalmente debido a la lucha social, plantearon una demanda de millones de dólares al Estado boliviano, supuestamente por pérdidas en sus inversiones y en sus ganancias con respecto al agua. Entonces, si el agua es un derecho y el Estado lo va a garantizar, es ridículo que una empresa pueda presentar una demanda. Por otro lado, no es ridículo porque la esfera de derechos humanos se mueve por un lado y estas empresas, por el otro, enmarcadas en el derecho privado, entonces a los Estados se les presentan demandas en instancias como el CIADI —Banco Mundial—, y si bien

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pueden apelar al cumplimiento de los derechos humanos en su defensa, muchos Estados ni siquiera los utilizan. En ese contexto y con un paradigma que “desconoce” las obligaciones de derechos humanos, los Estados actúan como un individuo ante una demanda y la mayoría de las veces pierden, porque estas empresas tienen muchísimo peso y amparados en los TLC u otros tratados de comercio, donde se habla del cuidado de esas inversiones, se proyectan ganancias, etcétera. Si será importante que, quienes toman esas decisiones, quienes representan al Estado (es decir, el Gobierno), tengan bien claros los instrumentos de derechos humanos, que son vinculantes, que son una obligación, que son parte de la legalidad internacional y tienen que utilizarlos para enfrentarse a intereses de privados, que no son los principales actores trabajando para que la gente tenga todos sus derechos, pero deben respetarlos y el Estado tiene que detener su acción si vulnera los derechos de las personas. Por este motivo, la importancia de lo que genera el Comité DESC entorno a esto, lanzando una luz sobre qué entendemos, tiene que ver con la vivienda: ninguna persona puede ser privada de agua porque no tenga una vivienda adecuada, porque la situación de tenencia de su vivienda no sea segura o porque esté en un terreno que no sea propio. El Estado tiene que garantizar que esa persona pueda acceder al agua, y si vive en asentamiento que no está legalizado, no es una excusa para no darle el acceso. Se debe trabajar con programas y con acciones diarias del Estado.

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El derecho a la salud y las prácticas culturales

el trabajo entorno a los derechos, como lo que realiza en Comité DESC o los Relatores Especiales, ofrece interpretaciones y observaciones sobre qué obligaciones tiene el Estado en virtud del derecho a la salud y no sólo tiene que ver con la atención sanitaria, el poder tener lugares de atención disponibles, accesibles, lugares cercanos con todas las condiciones, sino que además tiene que ver con el respeto a la persona, con las diferencias culturales y con tener prácticas culturalmente apropiadas para las personas a las que se dirige, tiene que ver también con la prevención a través de la educación, el acceso a la información para garantizar que las personas puedan tomar decisiones por sí mismas con respecto a su estado de salud integral. Muchas cosas se deben tener en cuenta, pero se debe pensar que son herramientas. Por ejemplo, un tema que Amnistía Internacional ha trabajado y que está trabajando actualmente es la salud materna en Perú, con respecto a las comunidades indígenas. Las mujeres indígenas tienen una forma de dar a luz, que no es acostada, sino semisentada, generalmente tienen algo de donde tomarse. Es todo una práctica cultural que las hace sentir de una forma determinada en ese momento clave y muchas veces se le obligaba a utilizar otra forma. Imaginemos tratar de imponer una determinada forma que es la adecuada según el profesional de salud, con las ansiedades que esta situación genera, la vulneración en el estado de ánimo y también en la intimidad de las prácticas culturales. También se les obligaba a tener determinado carné para ser atendidas en los centros de salud y que las niñas y niños que nacieran tuvieran un carné con un costo mínimo; a partir de ese carné recién podían acceder a determinadas cosas.

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Acceso público a la información Debe garantizar el más amplio acceso a la información en todos los momentos del proceso (diagnóstico, plan de acción , monitoreo, evaluación), favoreciendo la libre circulación, apropiación y posibilidad de crítica respecto a la misma. Es además imprescindible el conocimiento de la agenda del proceso con la debida antelación.

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Lo que se puede observar es que sin invertir necesariamente más se podía cambiar toda esa política, primero respetando la forma en que las mujeres quieren tener a sus hijos; por otro lado, sin hacer obligatorio el carnet o el traslado de las mujeres cuando quien tiene que ir es el personal sanitario y de salud a inscribirlas y realizarles los controles de salud, porque esos niños no tenían derecho a nada, no tenían control. Esto es un estudio de una investigación que repercutía directamente en la salud materna y en la de los niños y niñas. Muchos niños y niñas y madres morían, porque no tenían las condiciones adecuadas de atención. Cuando existe una tensión entre, por ejemplo, las prácticas culturales o religiosas y las prácticas de salud, también actúan los derechos humanos. Si me aferro a que es una práctica cultural, no la quiero romper, pero si sé que esto afecta negativamente, ahí se tiene que trabajar y decir que no puedo hacer algo que sé, que comprobé que va a afectar la vida, la salud o el desarrollo, por más que sea una práctica cultural. No todo proceso cultural es aceptable. En varios lugares de África existe la muti-

lación genital femenina. Se han discutido por años estas cuestiones, y hay gente en ese lugar que participa en las instancias y lo entiende como una práctica cultural que se debe respetar, pero se llegó a la conclusión de que si hay mujeres que no están dispuestas a que se haga esa práctica, tienen que ser respetadas. Por otro lado, las condiciones en que se hace: hay niñas que como consecuencias de esas prácticas culturales quedan mutiladas y a veces mueren. Puede constituir una práctica de malos tratos, de tortura, entonces, no se puede apelar al relativismo cultural para justificarla. Los derechos humanos son una construcción.

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Entonces las personas que se niegan a estas prácticas deben ser respetadas, deben tener el derecho a no ser obligadas. Muy distinto es desestimar lo que no comparto, sin más. Justamente el parámetro de derechos humanos que mencionamos antes, implica cuestionarnos permanentemente si no estoy imponiendo algo, si estoy escuchando, si estoy informando. Creo que sería bueno también que nos cuestionemos también la cosmovisión de la que parten ciertas comunidades, que pueden ser totalmente diferentes a la cosmovisión y al paradigma de derechos humanos. Por eso comencé diciendo de dónde vengo, porque también los derechos humanos son un paradigma, una plataforma o un marco que corresponde explicitar. El marco de derechos humanos, creo que nos facilita ciertas herramientas para poder tener empatía con una persona que está en una comunidad que tiene una cosmovisión diferente a la mía y puedo encontrar puntos en común para decir: esto es aceptable con respecto a lo que le pasa a un ser humano. Pero hay comunidades donde la noción del yo, del ser individual, no está, sino que trabajan desde una concepción colectiva y también hay que tenerlo en cuenta. No para justificar acciones en el entendido de que son culturales, sino para identificar que si hay algo que sé que va en detrimento de una persona y hay personas que además se manifiestan en contra, tengo que usar estas herramientas para evitar el sometimiento. Las discriminaciones de distinto tipo, como las relacionadas al género, muchas veces están arraigadas en las distintas sociedades. A veces se apela a la religión, a lo que esta escrito, para justificar prácticas o roles que se le asignan a las personas. Pensemos en las relaciones de poder que se ejercen muchas veces contra

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las mujeres o contra otras personas que tiene una identidad de género diferente a lo que se “espera” de ellas. Pero a pesar de estos problemas también vemos que en nuestras sociedades hay conquistas hacia la equidad que van avanzando. Imaginemos una sociedad donde esas cosas están mucho más arraigadas, pero nosotros tenemos, con estos instrumentos, que poder abrir pequeñas brechas para cuestionamientos, debates y otra vez para propiciar la participación. Pero si una está en una sociedad donde no se permite participar de la vida pública, no sé si quieren oponerse a la mutilación genital o no. He escuchado testimonios de mujeres que están de acuerdo, pero si esa sociedad básicamente no permite hablar en la palestra pública, no permite participar, no permite obtener información o debatir, es muy complicado. Si trabajamos para que eso suceda y luego las personas deciden someterse a determinada práctica, entonces hay estadios anteriores que también deben ser analizados, pero siempre teniendo cuidado porque uno no puede llegar diciendo que esta es una verdad revelada, porque no puede ser la forma de actuar desde un paradigma como el de los derechos humanos. Hay que trabajar desde otros lugares para que, por ejemplo, mujeres que son mutiladas no vivan eso y desde los derechos humanos esa es la tarea, con todas esas herramientas poder interpretar y saber cuándo se quieren manejar determinadas cosas, porque lo que le sucede a esas mujeres es la aplicación de una ley de su país, donde un juez está presente cuando le están haciendo esa práctica. Las mujeres afganas no sólo son condenadas por sus maridos, sino también por sus propias familias quienes llegan a asesinarlas si se van de al lado de su esposo.

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Principio de no Discriminación Garantías de igualdad de acceso a bienes fundamentales. El Estado debe generar las reglas y garantías necesarias para que en sus prácticas y en las medidas que adopte, no se vulnere el derecho de ningún individuo o grupo de personas. También debe proteger frente a las prácticas discriminatorias arraigadas en la sociedad. Atención prioritaria a quienes padecen mayores limitaciones en el acceso.

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Entonces, estas mujeres que se quieren escapar, que no quieren vivir esa vida, deben tener derecho a elegir. Ahí hay cuestiones que son culturales, pero hay cosas que la persona en cuestión no quiere, y la comunidad tiene que ayudar, darle un espacio, darle apoyo, incidencia internacional para que esto cambie. El paradigma de los derechos humanos trabaja en generar condiciones hacia una sociedad de iguales, de pares, donde se tengan las herramientas para decir lo que se piensa, pero si no se analiza, quienes toman las decisiones, quienes que tienen el poder, quienes están estableciendo determinadas reglas; no podremos generar cambios. Esto es lo que se debe poder cuestionar basándonos en los instrumentos de DDHH. Este corpus, los instrumentos de derechos humanos generan en el Estado un sujeto obligado, es decir, es el Estado el que debe proteger, realizar distintas acciones concretas o grupos de acciones, respetar, no interferir en el cumplimiento de los derechos, garantizar que otros no interfieran, tanto particulares como otros entes estatales, y realizar acciones positivas, afirmativas, para asegurar el ejercicio de los derechos, brindando las condiciones necesarias.

Derechos humanos y asignación presupuestal

con respecto a los aspectos administrativos, legislativos, judiciales y de otra índole, en los derechos pocas veces se toca el tema presupuestal: “Como no hay dinero, no se pueden realizar”. Hay muchos ejemplos en este sentido, como mencionábamos anteriormente. A veces con los mismos recursos se pue-

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de hacer que un derecho sea realizado y, de otra manera, con otra práctica no, o incluso gastando menos, pero además, en el enunciado de los derechos, se establece que el Estado tiene que utilizar el máximo de sus recursos disponibles, pero también se habla de la cooperación internacional como una herramienta a la que la comunidad de Naciones Unidas está de acuerdo, que se puede apelar. Debe estudiarse la cooperación internacional, qué cooperación voy a pedir. Esa cooperación tiene que ser con garantías, porque si vienen las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs) a darnos fórmulas y a decir cómo se tienen que hacer determinadas cosas y (como hace algunos años) el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) señalan que hay que recortar cierta prestación en seguridad social, en temas de empleo, etcétera, para no estar en crisis; si hacemos caso a esas acciones (como se ha hecho) estamos retrocediendo y vulnerando derechos o directamente violándolos. En definitiva, no son sólo los recursos internos, se puede trabajar con recursos de la cooperación internacional, de Estados entre Estados, etcétera, y tiene que ver, muchas veces, con el tipo de prácticas que se proponen no con la cantidad de recursos disponibles. En cuanto al goce de los derechos, hay acciones que son urgentes y de aplicación inmediata. Cuando se trata de los derechos económicos, sociales y culturales, si

bien se habla de progresividad, hay una exigencia de ciertas acciones inmediatas con respecto a grupos que están en una situación de vulnerabilidad o dejar de aplicar determinadas cosas que pueden estar siendo una vulneración o una violación, para luego generar distintas acciones afirmativas y progresivas.

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Aplicar el criterio de igualdad y no discriminación, muchas veces cuando se aplican ciertos programas, tenemos que ver que una medida que está compuesta por A, B y C, por más que nosotros la apliquemos a toda la comunidad, no hace que toda la comunidad la pueda disfrutar. Entonces, aplicar de manera que le llegue a todos y para ello quizás se debe ver qué diferencias existen para que todos pueden gozar un derecho. La universalidad también tiene que ver las condiciones de las personas. Quizás en estas medidas A, B y C tengo que generar una alternativa D, porque hay un grupo que necesita una condición previa para llegar a ir a la escuela, para llegar a la universidad, para llegar a su centro de salud. Si no tengo una condición previa, como por ejemplo la cédula de identidad, tengo que generar una acción para ello.

<Para garantizar que todos y todas accedamos, tengo que ver también las particularidades y los puntos de partida teniendo en cuenta las diferencias en ese sentido. Entonces, no discriminar implica que las medidas que tomemos indirectamente no discriminen a un grupo de personas por falta de un determinado condicionante, que tal vez no se pensó o no se tuvo en cuenta. Siempre recordando lo que mencionábamos anteriormente, tener esa luz prendida para poder cuestionarnos y buscar mecanismos de testeo, cuando planeo un programa, una política, es importante pensar de qué manera puedo testear. Es un trabajo que se realiza en equipo. Hay que ver quién es nuestra población objetivo para ver las condiciones, teniendo en cuenta los tamices para garantizar que el resultado que quiero lo voy a lograr, porque podemos tener las mejores intenciones, pero si no tenemos una serie de indicadores y diagnóstico previo, podemos no dar con la solución adecuada.

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Las personas como sujeto de derecho

me consta que el MIDES tiene este discurso, lo vemos en las publicaciones y en lo que genera, pero me parece muy importante recalcarlo. Históricamente se vio, sobre todo en relación a los DESC a las personas como beneficiarios de un determinado programa, Sin embargo las personas somos sujetos de derecho. Tenemos estos derechos, el Estado no los concede, no los da, no los regala, los tenemos por el solo hecho de ser una persona. El Estado está obligado a generar las condiciones y justamente en esto tiene que ver la construcción, en cómo vemos al otro, ponerlo a la par y desde ese lugar de respeto ver (reconociendo que muchas veces están en situación de vulnerabilidad) qué acciones voy a generar para que estas personas gocen de esos derechos, porque también estoy en un lugar donde es mi obligación generar condiciones. Por lo tanto, no es menor tener esa visión hacia las personas como sujeto de derecho, con un enfoque de equidad, de igualdad de oportunidades y un punto de atención en los agentes que no son estatales que deben respetar los derechos. Si las personas individualmente tenemos que respetarlos, los agentes corporativos colectivos por supuesto que también deben hacerlo, pero hay agentes corporativos que tienen una acción directa en las comunidades, tienen un poder importante y el Estado también tiene que garantizar que estos agentes no vulneren los derechos de las personas. Para finalizar, quiero comentarles brevemente la nueva campaña de Amnistía Internacional que se lanzó el año pasado, y que tiene como tema central la pobreza como una situación de crisis de derechos humanos. Amnistía Internacio-

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nal dice que la pobreza es una de las mayores crisis de los derechos humanos y nosotros, de aquí a seis años, vamos a trabajar para cambiar el debate, el debate público, y contribuir para ver el tema de pobreza como una situación de derechos humanos, como un círculo vicioso donde se violan derechos, lo que hace que la gente permanezca en situación de pobreza, y ver cómo le afecta en su vida diaria, en su participación y en su pleno desarrollo. Partimos de la indivisibilidad de los derechos, cómo unos están relacionados con otros y si estoy afectando uno, seguramente estoy afectando otro. Con respecto a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, instancias a nivel de la comunidad internacional donde los Estados se comprometieron a determinados avances para el año 2015, este año 2010 se realizará una cumbre, en el mes de setiembre, en Naciones Unidas, sobre dichos objetivos. Ya sabemos que no estamos llegando a lo que se planificó, pero nuestro aporte con esta campaña es una suerte de crítica constructiva y aprovechar la oportunidad de que quedan cinco años para culminar el tiempo que se estableció, diciendo que lo que se debe hacer es poner la perspectiva de los derechos humanos en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Estos objetivos se plantearon determinadas metas, indicadores cuantitativos, cualitativos, pero no son de estándar obligatorio y no es el estándar más alto como el que tienen los derechos humanos, es decir, que para su cumplimiento o su avance real decimos que tienen que ser, de alguna manera, tamizados por las obligaciones a nivel internacional con los derechos humanos y tiene que ver qué

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se hizo y qué se va a hacer para que se cumpla eso o para superarlos, teniendo en cuenta estas obligaciones y no los simples enunciados que fueron un compromiso declarativo, pero que los Estados tienen un compromiso vinculante. Cambiar el debate, es uno de los retos que tenemos, no sólo de quienes toman las decisiones, y están trabajando en programas sociales o en políticas públicas, también el debate con el público general. En las personas que están en situación de pobreza para que se vean como sujetos de derecho y poder ayudar a esa construcción de identidad como ciudadanos y ciudadanas, también con la gente que no está en una situación de pobreza, para que vean esas situaciones desde esa perspectiva y contribuya a la comprensión. No podemos pensar que siempre van a existir pobres, que la pobreza es algo que siempre existió y siempre va a existir, porque todos sabemos que no es así. Si hay determinadas condicionantes, la pobreza es una consecuencia de toma de decisiones a nivel local, a nivel global, pero esas decisiones pueden ser cambiadas si aplicamos otro enfoque. Algunos de los puntos en nuestra campaña es la rendición de cuentas, tanto del Estado, como actores no estatales nacionales e internacionales, del acceso equitativo de los derechos y de la participación como un eje fundamental. Para nosotros la participación activa de las personas que están en la situación de pobreza, de sus representantes y de la sociedad toda, es parte de cambiar este debate y esta concepción; la gente es parte de la solución y en esa construcción hacia un estándar de vida digno para salir de la pobreza, si construimos capacidad en las personas es también una apuesta a la sustentabilidad.

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