DESC 04 - Por qué legislar desde derechos humanos by Dirección Nacional de Políticas Sociales

ÂżPor quĂŠ legislar desde los derechos humanos? / Margarita Percovich

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¿Por qué legislar desde los derechos humanos? / Margarita Percovich

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¿Por qué legislar desde derechos humanos? Conceptos básicos Criterios necesarios para legislar desde los derechos humanos Protocolos facultativos de las convenciones de derechos Discriminación y medios de comunicación

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Margarita Percovich MILITANTE SOCIAL Y POLÍTICA Margarita está especializada en planificación estratégica y coordinación de grupos, fundadora de varias organizaciones sociales de mujeres creadas a partir de 1984, legisladora departamental de 1990 a 1999, representante nacional de 2000 a 2004, senadora de 2005 a 2010. Ha presentado numerosos proyectos de ley relacionados con la garantía a los derechos económicos, sociales, culturales y políticos, concretando varios de ellos en nuevos marcos legales. Coordina actualmente la asociación civil Ciudadanías en Red, dedicada a la capacitación de las mujeres políticas.

Montevideo, octubre de 2011 © Ministerio de Desarrollo Social Avda. 18 de Julio 1453 Teléfono: (598) 2400 03 02 interno 1190 CP. 11200. Montevideo, Uruguay pgainza@mides.gub.uy www.mides.gub.uy Diseño y armado: Unidad de Información y Comunicación ISBN 978-9974-8327-5-6

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1. ¿Qué es la perspectiva en derechos humanos? Fernando Willat 2. ¿Por qué DESC+A? Ivahanna Larrosa 3. ¿Por qué la necesidad de un Plan Nacional contra la Discriminación? Mauricio Coitiño 4. ¿Por qué legislar desde derechos humanos? Margarita Percovich 5. Presupuesto basado en derechos Mariana Labastie 6. DESC+A y derecho a la vivenda Graciela Dede 7. Políticas públicas y diversidad sexual Diego Sempol

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Dignidad y derechos

Los programas sociales son instrumentos de avance hacia el horizonte ético-político que proponen los derechos humanos. Se trata de la igualdad y la libertad de las personas. Uruguay inició con la Reforma Social un proceso de transformación destinado a impulsar la perspectiva de derechos humanos, inclusión e integración social. Es central, entonces, que el Estado se oriente por el primero de los derechos: el de la igualdad y la no discriminación. Esto implica la voluntad expresa de revertir situaciones de desigualdades injustas -intolerables- por razones de género, orientación sexual, generación y etnia/raza, entre otras. No basta con buenos diseños de política pública. Debemos, como servidores públicos, sensibilizarnos en la temática. Por tal razón la Dirección Nacional de Política Social inició un ciclo de charlas de capacitación y formación cuyos contenidos compartimos en estas publicaciones. Les proponemos sumarse a su lectura y, a través de ella, a nuestro trabajo por hacer efectivo el artículo primero de la Declaración

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Universal de Derechos Humanos: “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros.” Andrés Scagliola Director Nacional de PolÌtica Social

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Presentación

El enfoque de derechos humanos provee a la política de un marco normativo claro, así como de principios y criterios orientadores para la acción. Actuar de acuerdo a este enfoque permite establecer reglas y procedimientos claros, limitando el margen de discrecionalidad de la acción estatal y sobre todo de sus funcionarios, al tiempo que contribuye a trazar planes de acción integrales, orientados con criterios de justicia y equidad. Mediante estrategias y acciones de provisión, subsidio y regulación de bienes y servicios sociales, el Estado debe erigirse como garante de los derechos de toda la ciudadanía. Y cuando hablamos de ciudadanía lo hacemos en un sentido amplio que incluye a todas las personas viviendo en el territorio nacional, independientemente de su situación administrativa regular o no. Para la construcción de política social desde esta nueva perspectiva es necesario sensibilizarnos y educarnos en igualdad y no discriminación, esto exige de un gran esfuerzo de revisión de las prácticas y políticas estatales. Corresponde preguntarse en qué medida y de qué maneras las propias prácticas del Estado repro-

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ducen pautas sistémicas de discriminación, y así tomar medidas correctivas a partir de las respuestas generadas. Es en este marco que realizamos estas instancias de formación y las y los convocamos a la reflexión.

Patricia Gainza Responsable del Departamento de Perspectivas Tranversales Dirección Nacional de Política Social

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Presentación del Departamento de Perspectivas Transversales / DNPS

La División de Investigación y Perspectivas Transversales de la Dirección Nacional de Política Social fue creada en marzo de 2010 y tiene como objetivo mejorar la calidad de las políticas públicas sociales a través de la investigación y el conocimiento sobre la realidad en la que se pretende operar y las distintas técnicas posibles para ello. Incidir en el diseño de la política social desde una perspectiva de derechos humanos, en el sentido de incorporar crecientemente el conocimiento académico del objeto a los procesos de diseño e implementación. Asimismo, tiene como objetivo la transversalización en el diseño e implementación de la política social las perspectivas de derechos humanos, igualdad y no discriminación, género, generaciones y etnia/raza. El Departamento de Investigación y Propuestas tiene como objetivo específico apoyar la investigación y generación de propuestas para mejorar la calidad de las políticas sociales, promover nuevas líneas de investigación que den sustento académico al diseño de la política social, desarrollar protocolos de diseño de programas

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sociales del Mides y fortalecer el conocimiento de la oferta de programas sociales del Estado uruguayo. El Departamento de Perspectivas Transversales tiene como objetivo transversalizar la perspectiva de derechos humanos, igualdad y no discriminación, así como las dimensiones de género, generaciones y etnia/raza, en las políticas sociales, con énfasis en los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, apuntando a la generación de indicadores de progreso y promoviendo la participación de la sociedad civil en el diseño de políticas. Las líneas de acción desarrolladas por el Departamento de Perspectivas Transversales son las siguientes: • Coordinación general de las actividades enfocadas en derechos humanos y derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA) de la Dirección Nacional de Política Social. • Producción de documentos y debates sobre la temática derechos humanos y Derechos económicos, sociales y culturales (DESC) aplicados a las políticas sociales. • Creación de lineamientos para la formación interna del personal del MIDES en temas de derechos humanos y DESC. • Elaboración de insumos sobre derechos humanos y DESC para el diseño de las políticas sociales. • Coordinación y articulación con otros organismos de gobierno en temas de derechos humanos y DESC.

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Coordinación y articulación con instancias de la sociedad civil para el desarrollo de estrategias particulares a grupos vulnerables como población trans, inmigrantes y retornados, afrodescendientes, mujeres rurales, personas viviendo con VIH. Asesoramiento y articulación con otras instancias del Ministerio en la elaboración de nuevos sistemas de diseño y evaluación de políticas sociales desde una perspectiva de derechos humanos.

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El porqué legislar desde los derechos humanos surge de la demanda de la sociedad civil organizada. En este sentido, Naciones Unidas le ha dado cabida progresivamente a la sociedad civil, para que se incorpore en las conferencias de derechos, donde se da una interesante negociación entre las organizaciones sociales (que buscan inscribir derechos en esos compromisos) y los Estados (cuyas representaciones van a las conferencias para discutir las propuestas de la Secretaría General). Gran parte de los avances logrados se ha debido a la coordinación que se establece entre las organizaciones de la sociedad civil a nivel mundial. Es muy importante la participación de la sociedad civil. Es necesario que los legisladores estén en contacto con las organizaciones de la sociedad civil, ya sean de intereses generales o de intereses particulares, debido a que es allí donde se visualizan los problemas de la vida cotidiana para ejercer los derechos. A veces no se tiene información o no se ha vivido la situación de una persona discriminada por determinado motivo y cuesta entenderlo o visualizarlo. El hecho de poder pensar con las personas que han sufrido discriminación de cualquier tipo y ver cuáles son los inconvenientes, ayuda a pensar cómo se modifican las normas que rigen las políticas públicas y, a veces, hay que elaborar leyes generales. Muchas veces se deben hacer leyes descriptivas de los criterios a aplicar por los protocolos de actuación en las instituciones del

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Estado. Esto es criticado por personas formadas en ciencias jurídicas, pero en ocasiones, no hay otra opción frente a las resistencias al cambio en las rutinas de los servicios públicos. Por ejemplo, la Ley de salud sexual y reproductiva es de ese estilo: toma los criterios que estaban en los protocolos del Ministerio de Salud Pública para garantizar los derechos sexuales y reproductivos de las personas y los plasma en una ley por las resistencias que existen frente al reconocimiento de los derechos sexuales y reproductivos de las personas, sea cual sea su edad, su situación social, etcétera. En estos casos hay que ser muy específico, para combatir las resistencias, porque es una herramienta para que los ciudadanos que reclaman una atención correcta, ya sea del sistema sanitario o del educativo, puedan ampararse en la ley. Otro elemento importante: tener los indicadores precisos sobre por qué hay discriminación en esa área, por qué no se contempla el derecho y qué consecuencias tiene eso para el desarrollo de un país, porque quiere decir que hay una política pública que se está desarrollando mal, que no ve la discriminación, no ve la diversidad de sujetos en la aplicación de esa política. No es lo mismo la educación de un niño o niña que proviene de una familia educada de sectores medios, que la de un niño o niña que no la tiene y, además, sufre violencia en su casa o desarrolla su vida en estrategias de calle. Asimismo, es muy importante que existan criterios no discriminatorios cuando se elabora una ley. La Ley de Educación está realizada desde una perspectiva de derechos humanos, porque entre otras cosas, establece la no discriminación por distintos motivos. Podemos preguntarnos, para qué, no sería necesario cuando

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se supone que en la formación de los maestros y maestras, de los profesores y profesoras, tendría que estar presente la educación por la igualdad y en contra de todas las formas de discriminación. Sin embargo este principio no es tan claro y es bueno que esté en la legislación, porque da una base para que se revise cuál es la formación docente y se incorpore esa mirada que puede ser excluyente y no inclusiva si no se aplica correctamente la política educativa. Lo mismo ocurre en las políticas de salud y en la atención en la seguridad social. También es importante tener datos de los conflictos y de las problemáticas que se suscitan en la planificación de un presupuesto para desarrollar y alcanzar determinadas metas, porque no se visibilizan las desigualdades y las diversidades de los sujetos que tienen que ser atendidos. Es bueno que en la legislación aparezca por lo menos el concepto y el principio de no discriminación por determinadas causas y que responda a compromisos que el Estado ha establecido. Nuestro orden jurídico y nuestros constitucionalistas, tengan la ideología que tengan, se resisten a incluir en la legislación -y más grave aún, en su formación- estas convenciones internacionales. Esto es un problema serio, porque en la Universidad de la República, lugar central en la formación de derechos, es donde debería darse el proceso de incorporación progresiva de estas obligaciones del Estado. Me ha pasado como legisladora que al redactar un proyecto de ley y escribir: “en cumplimiento del artículo tal de la Convención tal, ratificada por el Uruguay por ley tal”, que los constitucionalistas y los abogados que son legisladores, sistemáticamente lo saquen porque afirman que no corresponde ponerlo en una

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Presupuesto público Las políticas se traducen en opciones presupuestarias. El Presupuesto Nacional refleja las prioridades definidas. Debe comunicarse con la mayor claridad posible acerca de la estructura del gasto público para facilitar el involucramiento de la ciudadanía en el debate sobre las decisiones implicadas y en el seguimiento de su ejecución.

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ley. ¿Por qué no corresponde? Ahora está en discusión que todos los tratados internacionales y todas las convenciones ratificadas por el país queden incluidos en las obligaciones de la Constitución. Es toda una discusión con lo más conservador de nuestro derecho, que está desfasado de un mundo donde la humanidad ha ido logrando tener normas acordadas internacionalmente sobre mínimos estándares relativos a la dignidad humana. También me ha pasado recibir estudiantes de distintas facultades para consultar sobre leyes, y los estudiantes de la Facultad de Derecho sistemáticamente critican las leyes elaboradas con perspectiva de derechos humanos, así como modificaciones al Código Penal o de la Niñez y Adolescencia, o las medidas cautelares para la violencia doméstica. En este último caso lo que ocurre es que cambia la lógica del debido proceso para el acusado y al incluir la protección de las víctimas, que si bien es muy difícil se ha logrado, -según la lógica internacional y dándole garantías al acusado- proteger a la víctima para no revictimizarla. Esto ha sido y sigue siendo una batalla con todo el Poder Judicial y, en general, con todas las cátedras de derecho: tanto penal como familia. Desde la perspectiva de derechos, para quienes después tienen que actuar en políticas públicas, es muy importante tener un marco de legislación que los ampare en esa búsqueda de eficiencia, que involucran directamente una mejor calidad de vida de la gente, el acceso a los bienes y el acceso a los servicios. Además se debe contemplar la igualdad de oportunidades: quiénes tienen redes sociales, quiénes tienen educación, quiénes sufren discriminación por su sexo, por su salud mental o por su color de piel, etcétera.

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Para realizar esto es indispensable tener datos precisos. Hay que solicitar a la academia, a los investigadores que trabajen en este sentido. Esto genera procesos de retroalimentación interesantes, si se trabaja con los problemas que tiene la gente y si están sistematizados por una organización social. Es necesario pedirle a nuestros propios investigadores en la Universidad de la República, que es la que realiza el 98% de la investigación, que busquen datos de esos problemas, que investiguen, que presenten proyectos para poder procesar los datos que ya han sido relevados, pero no están procesados o no han sido procesados desde nuevas ópticas. Por todo esto, las formas de legislar pueden buscar modificaciones en los procedimientos establecidos para la atención de un derecho, es decir, los procedimientos judiciales o de garantizar esos derechos en las políticas públicas. Con relación a la salud sexual y reproductiva, ¿cómo se atiende a una persona para garantizar el derecho y desde el punto de vista de las pautas conceptuales, poner un artículo de principios éticos? También se puede crear un derecho no explicitado en la Constitución de la República, que esté de acuerdo con el marco conceptual que tiene una convención y que no discrimine. En el período legislativo anterior profundizamos algunos elementos de la Convención de los Derechos de la Niñez y de la Adolescencia, estableciéndolos con mayor claridad tal como los establece la Convención, para reconocerlos como sujetos de derecho. Pero también creamos el derecho a tener una identidad sexual, ese era un derecho que no estaba contemplado, el cual surgió fundamentalmente, por la demanda de los colectivos transexuales. Toda nuestra legislación relativa a los derechos de las personas con relación a la posesión de

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bienes o a la utilización de servicios tiene una concepción sexual binaria (hombremujer) y, por lo tanto quienes tienen una identidad transexual quedan aislados con relación a derechos fundamentales lo que los hace vivir una profunda discriminación. Entonces, se explicitó por la vía de la legislación un derecho nuevo con determinadas consecuencias administrativas para eliminar esa discriminación. Se pueden crear nuevos delitos de acuerdo con nuevos derechos, o se pueden eliminar delitos que existían, porque se basaban en una conceptualización vieja de la familia, de las relaciones familiares, etcétera. Se pueden crear delitos o crear faltas, con medidas preventivas para que no se reitere una discriminación. Por ejemplo, la Ley de deudores alimentarios es una protección de un derecho, la responsabilidad de traer a un ser humano al mundo y que ese niño o niña tenga la atención que se ha comprometido a darle su familia. También se pueden verificar las causas eximentes del delito. Nuestro Código Penal es muy antiguo, culpa muchas veces a las personas, por la condición de determinados delitos que se ejercen desde el poder, es decir, los sujetos que tienen más poder, en una estructura patriarcal como es la nuestra, donde todo el derecho está basado en la concepción que generaron los romanos del pater familias y los integrantes de las familias estaban sujetos a eso, más que nada por intereses económicos de sucesión, de bienes, etcétera. En el mundo actual no podemos admitir eso, los derechos y las obligaciones de cada sujeto tienen que estar contemplados en la legislación en forma ajustada al desarrollo de los derechos humanos. En el caso de la niñez y la adolescencia esa autonomía gradual también tiene pro-

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Principio de no Discriminación Garantías de igualdad de acceso a bienes fundamentales. El Estado debe generar las reglas y garantías necesarias para que en sus prácticas y en las medidas que adopte, no se vulnere el derecho de ningún individuo o grupo de personas. También debe proteger frente a las prácticas discriminatorias arraigadas en la sociedad. Atención prioritaria a quienes padecen mayores limitaciones en el acceso.

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gresividad y obligaciones, así debe quedar establecido en la legislación. Cambiar esa lógica es muy difícil. Nuestro Código Civil también es muy antiguo, tiene puntos que no se aplican con relación a los integrantes de la familia y sus relaciones, pero habría que modificarlo desde la actual concepción de derechos humanos. Tanto el Código Penal como el Código Civil tienen elementos insólitos de una cultura propia de otra época. Hay que adecuar la evolución de los nuevos sujetos de derecho a la legislación vigente, en cuanto a sus derechos con relación a otros. Incluir la creación de ámbitos interinstitucionales integrados por la sociedad civil organizada para elaborar una planificación en la ejecución de la norma legislada. Este es un elemento muy importante que hemos desarrollado en los últimos diez años. Implica crear ámbitos donde la aplicación de un derecho en las políticas públicas involucre a quienes tienen la experiencia de campo en la lucha para que se respete ese derecho y aporten en la planificación estratégica: cómo se incorporan las buenas prácticas en el Ministerio de Salud Pública,

En las pasadas décadas también se utilizó el concepto de “discriminación positiva” para hacer referencia a este tipo de acciones, pero actualmente ha caído en desuso debido a que existe un acuerdo generalizado “de utilizar la palabra “discriminación” exclusivamente para designar distinciones “arbitrarias”, “injustas” o “ilegítimas”, el término “discriminación positiva” es un contrasentido: la distinción a que se refiere se justifica y es legítima pues no es arbitraria y no puede llamarse “discriminación”, o es injustificada e ilegítima por ser arbitraria y no debe llamarse “positiva”. En cambio, el término “acción positiva” es equivalente a “acción afirmativa”. El primero es de uso más frecuente en el Reino Unido. En muchos otros países, se conoce con el nombre de “políticas de preferencia”, “reservas”, “justicia compensatoria o distributiva”, “trato de favor”, etcétera” Según (Bossuyt (2002) las acciones afirmativas son “[…] un conjunto coherente de medidas de carácter temporal dirigidas específicamente a remediar la situación de los miembros del grupo a que están destinadas en un aspecto o varios aspectos de su vida social para alcanzar la igualdad efectiva”. (Bossuyt, 2002)

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Acceso a la justicia El Estado debe garantizar que los individuos o grupos afectados por la violaci贸n de sus derechos, o cualquier ciudadano ante la situaci贸n de injusticia y de incumplimiento del Estado respecto de sus obligaciones, pueda disponer de recursos tanto judiciales como administrativos para exigir las responsabilidades y reparaciones que correspondieran de acuerdo a derecho. Estos recursos deben ser accesibles, 谩giles, eficaces y no onerosos.

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en los organismos autónomos de la educación, en el Ministerio de Trabajo, el Poder Judicial, etcétera, donde le van a corresponder obligaciones a cada una de esas instituciones con relación a los derechos de los distintos usuarios de los servicios. Existen varias leyes aprobadas que están basadas en derechos que crean estos ámbitos que después deben funcionar. Por ejemplo, varios de los integrantes de este grupo están en las mesas interinstitucionales, esa es una planificación concreta de aplicación para las políticas sociales en coordinación con lo territorial. En el ámbito territorial tienen que asumir las políticas sociales que desarrolla el MIDES y tienen que coordinar con otras instancias que también están desarrollando planificaciones con relación a derechos. Otro elemento que hay que incluir en la legislación con perspectiva de derechos, además de la creación de estos ámbitos, es la planificación del monitoreo de los planes. Debe haber una sistematización y una obligación de monitorear los planes y a su vez espacios de reclamo para la sociedad civil organizada y la gente perjudicada que encuentra dificultades para aplicar esa legislación. Se debe estar muy atento a la redacción de los decretos reglamentarios de las leyes que generan derechos. Los decretos reglamentarios de las instituciones no pueden modificar ni ir más allá de la ley y de sus contenidos conceptuales. Nos ha pasado que en alguna ley en la que podían surgir interpretaciones que no contemplaban claramente cuál era el objetivo, por ejemplo en una ley de acción afirmativa1, como es la ley de cuota, la interpretación de la Corte Electoral fue tan compleja que permitía saltearse la aplicación de la misma. Entonces hubo que hacer una ley interpretativa de la ley de cuota para que le quedara claro a

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la Corte Electoral cómo era que los legisladores y las legisladoras que la habían votado consideraban que se aplicara esa norma. Con otras leyes, como la Ley de relaciones de consumo, tuvo que anularse y se votó en la legislatura siguiente, porque en el pasaje de una cámara a otra se había hecho un agregado y hubo que hacerla de nuevo. La posterior reglamentación fue más discutida que la propia ley, porque es una ley que toca muchos intereses. Los intereses de los consumidores pasan a primar en una serie de normas que tienen que respetar las empresas de publicidad, los comerciantes, los industriales y las empresas públicas. El otro elemento de la legislación de derechos es el rol del Poder Legislativo para controlar la aplicación de las leyes. Es muy difícil para los legisladores hacerlo, hay que trabajar mucho con la sociedad civil y tratar de establecer observatorios para saber si los beneficiarios y las beneficiarias conocen esas leyes de derecho. Aquí hay un tema de discusión permanente. Muchas veces se cuestiona para qué se legisla si después no se utilizan las leyes o las personas no las conocen. Establecer un marco de derechos por legislación obliga a que empiece a movilizarse la obligación de la aplicación del Estado de la ley. A nosotros se nos criticó mucho por hacer las medidas cautelares de prevención para la violencia doméstica, que están pensadas para todos los sujetos de la familia, no únicamente para las mujeres y obligan al Poder Judicial a tener que instalar algunos juzgados especializados en violencia doméstica. Lamentablemente, está en el debe todo el interior del país y la capacitación de gente para

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esto. Si no se hubiera aprobado la ley, no tendríamos hoy las medidas cautelares. Por más que tengamos muchos problemas por parte del Estado para su aplicación, el marco está y, por lo tanto, el Estado tiene la obligación de cumplirlo. Cuando el Comité de Expertas de seguimiento de la Convención de Belém do Pará llama al Estado uruguayo para ver cómo se está aplicando, se debe hacer un informe, y las observaciones es lo que nos sirve a los legisladores y legisladoras y a la sociedad civil para seguir insistiendo en las modificaciones y aplicaciones de esas normativas. Otro tema con el cual trabajamos mucho es el de la seguridad social. Los derechos que tienen las personas a los cuidados en todas las etapas de su vida y las responsabilidades que tiene el Estado con relación a esos cuidados. El Estado uruguayo tradicionalmente ha dejado la responsabilidad de la crianza y estímulo de los niños y las niñas, y del cuidado de las personas adultas mayores, enfermas, o con discapacidades, en manos de las familias y dentro de las familias culturalmente lo han asumido las mujeres. Cuando se discutió nuevamente el sistema de seguridad social para que fuera más justo se logró introducir este tema. Es algo que tiene mucho que ver con la tarea que desarrolla la DNPS, porque se van a encontrar permanentemente con familias o integrantes de esas familias, generalmente mujeres, que no pueden participar activamente en lo social, en lo político o trabajar de forma continua las ocho horas, -con lo cual podrían tener un ingreso digno y tener al final de su vida la jubilación correspondiente-, porque tienen que dedicarse a los cuidados que son trabajos no remunerados. Hemos avanzado mucho con la academia en medir esa cantidad de horas de trabajo no remunerado que se realiza por parte de las familias, fun-

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Las obligaciones del Estado Respetar / Proteger / Cumplir Obligación de respeto Respetar los Derechos Humanos absteniéndose de provocar violaciones a los mismos, haciendo cesar cualquier acción que desde el Estado los provocara y proporcionando una reparación integral por las violaciones que hubiera cometido. Obligación de protección Proteger frente a la acción de terceros que causaran el perjuicio sobre las condiciones que garantizan el efectivo goce de los Derechos Humanos. En el marco del derecho internacional quienes tienen responsabilidad son los Estados y por tanto son quienes violan los Derechos Humanos por acción u omisión. Los actores particulares cometen delitos, la no protección por parte del Estado a sus ciudadanos frente a esos delitos constituye una violación por omisión de su obligación de protección. Obligaciones de cumplimiento Adoptar medidas para garantizar la progresiva realización de los Derechos Humanos de todas las personas que viven bajo la jurisdicción del Estado, empleando para ello hasta el máximo de los recursos de que disponga.

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damentalmente por parte de las mujeres. Nosotros hicimos una recopilación de las leyes de seguridad social que tienen reconocimiento de esos cuidados. En el Uruguay hay una antigua legislación al respecto, pero también hay cosas que se han ido incorporando en los últimos años y quedan otras por hacer. El problema es que se necesitan recursos y eso lleva mucho tiempo de discusión. Es importante que inicialmente el derecho esté reconocido y es una garantía que las personas tienen de ser cuidadas. Si no son cuidadas por su familia, que cada vez es más difícil y son pocas las que pueden tener recursos económicos para derivar esos cuidados a privados, es el Estado quien debería proveer servicios para que todas las personas hagan un hecho del derecho a los cuidados. Estas leyes de protección social y laboral, con principal incidencia sobre las mujeres, se deben aplicar para todas las personas. Durante la legislatura anterior, adelantamos muchísimo en legislación laboral que estaba atrasada, y sobre lo cual la Organización Internacional del Trabajo (OIT) nos reclamaba estos avances. Pusimos en práctica lo que la Constitución de la República reconoce, la vulnerabilidad de los trabajadores con relación al capital, y fue todo muy discutido, pero avanzamos muchísimo en ese sentido. Desde mi punto de vista, debería existir una ley nacional marco de no discriminación en general; no únicamente una ley específica de derechos humanos. Asimismo, debe desarrollarse un Plan Nacional de Derechos Humanos. Hoy tenemos un área en el Poder Ejecutivo que es la responsable de hacerlo, pero tiene que coordinar con el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRREE), que

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hace los informes. Es decir, la cara visible del país es el MRREE, y la elaboración de un plan debería contemplar este punto. Para esto debería desarrollarse un marco legal, que reúna los principios y las convenciones, y cree ámbitos interinstitucionales para su elaboración. Las normas y las leyes nacionales tienen efecto sobre todos los sujetos y, por lo tanto, la aplicación de las normas corresponde a los organismos del Estado. La creación del MIDES, fue muy importante, era un proyecto largamente reclamado por todos los partidos políticos, y por eso su creación fue aprobada por unanimidad. La creación de metas interinstitucionales y el esfuerzo de crear un nuevo actor nacional social, como son los Consejos Sociales, conforman una estructura de seguimiento de derechos fundamental. Pero es necesario calificar y capacitar a los integrantes de las Mesas Interinstitucionales de Política Social (MIPS) que trabajan en el ámbito local y, con cuyo asesoramiento se podría mejorar notoriamente la calidad de vida de las personas, el acceso a los servicios y el mejor reparto de bienes en lo departamental. Esto requiere capacitación, dedicación y un soporte de trabajo permanente. El Poder Judicial es el más resistente a los cambios, porque es endógeno, se autorregula. Como está establecido en la Constitución, es el que administra la justicia, por lo tanto, es autónomo para administrar la justicia. Esto es incuestionable en la lógica democrática de la independencia de poderes. El problema del Poder Judicial es que todas nuestras instituciones son muy antiguas en comparación con el resto de América Latina y empezamos muy pronto con el Estado de derecho, la constitución de normas, legislaciones y la elaboración de códigos.

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Nuestros códigos están basados en el Código Rocco del fascismo italiano, con una cabeza absolutamente patriarcal romana, por lo que la capacitación de los nuevos abogados, los nuevos fiscales que se forman en la Facultad de Derecho, los nuevos médicos que se forman en la Facultad de Medicina, no se adecua a las nuevas problemáticas que tenemos. El Poder Judicial continúa con una lógica del siglo XIX y como ellos mismos se capacitan y no permiten capacitación externa es muy difícil que ingresen nuevas ideas. Nosotros hemos hecho esfuerzos muy grandes desde la perspectiva de derechos humanos, con relación a situaciones que nos resultan especialmente dolorosas como, por ejemplo, revictimizar a las mujeres adultas enfrentándolas al agresor y no entendiendo que el careo debe estar prohibido -como en otros lugares- cuando hay una situación de superioridad de alguien que es violento con alguien que está inmerso en una situación donde hubo o hay afecto, donde se constituye una relación inequitativa y manipulada por la parte agresora. Lo mismo para los niños, a quienes es mucho peor revictimizarlos cuando ha habido una denuncia de abuso sexual; donde se les realiza el examen y se repite, enfrentándolo nuevamente a la situación. Discutir estas cosas con los jueces, que sólo admiten asesoramiento en estos casos de los médicos legistas (los médicos forenses) es muy difícil. Hay personas que hace años vienen trabajando con los niños y las niñas, saben psicológicamente cómo preguntarles, cómo no violentarlos para ir obteniendo información y saber qué pasó. Lo mismo con las mujeres, porque estas tienden a arrepentirse en ese ciclo de la violencia. Los jueces siguen con la mentalidad de la prueba material como lo único para validar los hechos y estas cosas no tienen pruebas materiales, porque a veces una

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mujer golpeada puede ir a realizar la denuncia y se le ven los moretones pero otras veces esta agresión no deja marcas. Y en el caso de los niños y niñas, si no lo lleva un adulto no va a ir jamás a hacer una denuncia, entonces aquí tenemos un gran problema. En su momento, invitamos a expertos argentinos, para que brindaran capacitación a los jueces y juezas en estos temas. De todos los jueces, tres estuvieron presentes todo el tiempo y cinco pasaron por los cursos en el Palacio Legislativo; también concurrieron algunos fiscales y funcionarios del Poder Judicial, pero es el Centro de Estudios Judiciales el que hace la capacitación y estas cosas no son fáciles de introducir. Lamentablemente lo que prima es la crítica a todo lo que pretenda cambiar la lógica de la protección del acusado: “este es el debido proceso que establece el Pacto de San José de Costa Rica” es la frase contra las medidas cautelares para las víctimas. Una de las primeras leyes que aprobamos era para cumplir con el Estatuto de Roma que Uruguay había ratificado. En ella establecimos todos los procedimientos que nuestro Poder Judicial tiene que emplear para aplicar este Estatuto, el que establece cuáles son los derechos y los procedimientos para la atención de las víctimas. En la elaboración de dicho estatuo, se recogen datos de todas la guerras, la diversidad de violaciones a los derechos humanos que han tenido lugar y se establecen por ejemplo, todas las formas de procedimiento para los casos de violaciones, lo cual nos fue de mucha utilidad. Define también los delitos de lesa humanidad y los delitos particulares, que se realizan en una comisaría o son resultado de una situación concreta. Los magistrados que fueron convocados para modificar el Código Penal y el

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Código de Procedimiento Penal, tuvieron cinco años de discusión, que reflejan los matices de opiniones que existen entre ellos, pero no incluyeron los delitos de lesa humanidad en el nuevo Código Penal, ni la modernización de los delitos de tipo sexual. Para la adecuación de estos delitos hicimos un proyecto de modificación del capitulo correspondiente del Código Penal, se los enviamos, nos respondieron que estaba muy bien pero no lo incluyeron, claramente esto se debe a diferencias políticas y filosóficas. La modificación de las lógicas de funcionamiento del Estado implican un desafío y un problema en sí mismo. Es necesario generar instancias de reclamo que efectivicen los derechos y que hagan posibles los reclamos. Para que por ejemplo, cuando una persona vaya a reclamar que tiene derecho a jubilarse porque tiene determinado número de hijos y le respondan “no, pero eso quién se lo dijo”; o que vaya a reclamar un programa de capacitación laboral y le digan en la oficina del Ministerio de Trabajo “no, de eso nosotros no sabemos nada” y ahí está el afiche del programa; o que llegue una mujer a dar a luz a su hijo y quiera que entre su compañero o su madre a acompañarla y los médicos le digan “no, porque molestan acá adentro”. Existen leyes, que garantizan derechos que las instituciones tienen que respetar y las personas deben organizarse para reclamarlas. Por eso es necesaria la divulgación e información relacionada a derechos. Otro punto a considerar son los protocolos facultativos de las convenciones de derechos. Estos facilitan el reclamo ante los tribunales internacionales de

Derechos Humanos cuando el Estado no ha dado respuesta a los reclamos. Si ante el Ministerio de Salud Pública, el Ministerio de Trabajo, o quien sea, no se

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Acceso público a la información Debe garantizar el más amplio acceso a la información en todos los momentos del proceso (diagnóstico, plan de acción , monitoreo, evaluación), favoreciendo la libre circulación, apropiación y posibilidad de crítica respecto a la misma. Es además imprescindible el conocimiento de la agenda del proceso con la debida antelación.

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reconoce el derecho por el que se reclama y esto queda saldado en la sentencia del juez, entonces ahí se puede recurrir a los tribunales internacionales, según sea la Convención, para explicitar un juicio al Estado a nivel internacional por el no cumplimiento de los compromisos establecidos en la Convención correspondiente. Ahora, por ejemplo, frente a la gran cantidad de muertes de mujeres por violencia doméstica que ha habido en los últimos meses, mujeres que cumplieron con todos los pasos establecidos por la Ley 17.514 de Violencia Doméstica, pero no pasó nada y fueron asesinadas. Debido a esto, las organizaciones que trabajan en el tema presentaron un pedido de audiencia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Esta Comisión hace audiencias para estos reclamos dos veces al año. Allí se presenta el caso y se hace una especie de llamado de atención al Estado. Si el caso va a la Corte Interamericana de Derechos Humanos y se resuelve que amerita llamarle la atención al Estado, eso sí es vinculante y el Estado tiene que contestar, como tiene que contestar ahora con relación al juicio que le hizo Macarena Gelman. Las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos son vinculantes; quiere decir que si emite un fallo efectivamente obliga al Estado, y es este quien tiene que dar las explicaciones de lo ocurrido. Las contradicciones entre los marcos nacional e internacional las termina dirimiendo un juez; es un juez nacional y la persona tendrá derechos o no tendrá derechos de acuerdo con lo que el juez defina; pero en lo que refiere a la reparación, si la misma fue impuesta por la Corte, el Estado está obligado a repararlo.

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La Corte le da varias posibilidades de reparación: económica, simbólica, etcétera. En este marco, aprobamos la Ley 18.596 sobre la Actuación ilegítima del Estado entre el 13 de junio de 1968 y el 28 de febrero de 1985. Reconocimiento y reparación a las víctimas. Su discusión llevó cuatro años. De ahí nace que el Estado uruguayo pida perdón y reconozca que cometió delitos de lesa humanidad; que reconozca cuáles son las víctimas y la reparación que va a realizar. Esa ley no es sólo eso, es el reconocimiento histórico del indebido proceder del Estado. También es importante hacer adecuaciones de la legislación porque existen grandes contradicciones legislativas con los compromisos internacionales ratificados por el gobierno, que hay que denunciar permanentemente. Todos los códigos tienen cierto nivel de contradicciones en este sentido y es muy difícil modificarlos porque son el núcleo duro de la construcción del Estado patriarcal. Las reglas las vamos modificando de a poco, pero los códigos son centrales. Con respecto a las políticas de acción afirmativa, Uruguay tiene cierto desarrollo de legislación en este sentido, empezando por la Constitución. Por ejemplo, los Departamentos tienen derecho a tener un mínimo de dos diputados, esa es una forma de discriminación positiva impuesta constitucionalmente. Si se tienen divisiones en el territorio, por más que no haya casi población en un departamento, la representación tiene que existir. También en la Constitución hay un reconocimiento expreso a los derechos de la niñez y la adolescencia. La legislación es absolutamente tutelar, pero es afir-

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mativa y se fue modificando cuando se construyó la conciencia de que el niño o la niña son personas desde que nacen y, por lo tanto, tenemos obligaciones con esas personas y ellas en su autonomía progresiva las van a ir adquiriendo. Las más resistida siempre son las acciones afirmativas en la órbita política. En otros ámbitos las mujeres se han ido incluyendo; son mayoría en el sistema educativo e ingresan en el Estado como funcionarias, juezas, abogadas, especialistas técnicas, etcétera. También egresan de la Universidad en la mayoría de las especialidades más mujeres que hombres. Pero en el ámbito político no sucede lo mismo: ahí hay una discriminación muy grande que tiene que ver con que los roles no han cambiado y que este es uno de los espacios que realmente genera y por tanto distribuye el poder. Si bien hay más técnicas y profesionales mujeres que varones, los varones ganan más dinero, porque empezaron antes a trabajar y son más reclamados. Hay una gran dificultad de participación social y política de las mujeres, pero, además, es el ámbito más duro, porque el Estado fue construido por los hombres, que fueron quienes montaron el mundo de lo público y las lógicas del Estado. Actualmente, en el mundo se discute mucho la paridad y hay muchos países que la emplean, porque se entiende que es un reflejo democrático que la mitad de la población esté representando los intereses de la mitad de la población. Independientemente de que se tenga conciencia o no de los derechos de las mujeres, existe una práctica y una vivencia distinta. La ley de cuota se refiere a las direcciones de los partidos políticos y a la representación parlamentaria. Otros grupos que podrían tener representación parlamentaria instrumentada

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Participación En los momentos de elaboración de diagnósticos, de definición de planes de acción, en el monitoreo y en la evaluación de las políticas tienen que existir instancias de participación de la ciudadanía. Las opiniones planteadas en las instancias consultivas deben ser tomadas en cuenta. La decisión en última instancia continúa siendo una prerrogativa del Estado pero el Estado debe informar sobre lo planteado en las instancias de participación y de qué modo fue considerado.

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por acciones afirmativas, deberían ser los jóvenes. Esto significaría obligar a los partidos políticos a atender a las nuevas generaciones y por tanto estimular el recambio generacional. Personalmente, creo en las acciones afirmativas son instrumentables en casi todos los ámbitos y, especialmente, en el político, porque es otro poder endógeno y que no se renueva. En la página de Parlamento, hay un enlace llamado PARLAMENTA, esa es la página que logramos institucionalizar las legisladoras, donde se encuentran todas las leyes de derechos, todo lo que tiene que ver con género y con derechos humanos en general. También hay dos manuales: uno es de capacitación para los funcionarios del Palacio Legislativo y los legisladores, que tiene todo lo relacionado al por qué los derechos humanos y explica bien por qué la perspectiva de género, y otro que tiene sistematizado el tema que hoy nos convoca de cómo y por qué legislar desde los derechos humanos.

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