DESC 06 - DESC-A y derecho a la vivienda by Dirección Nacional de Políticas Sociales

DESC+A y derecho a la vivienda / Graciela Dede

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DESC+A y derecho a la vivienda Sistema de protección de Derechos Humanos Distinción entre derechos y necesidad Las políticas públicas con enfoque de derecho El derecho humano a la vivienda adecuada Tres obligaciones del estado referidos al derecho a la vivienda Políticas de vivienda y violaciones más frecuentes Matriz de estándares de DDHH para políticas públicas

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Graciela Dede MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA (MEC) Graciela es arquitecta, con postgrado internacional de especialización en Políticas Públicas y Derechos Humanos, en Derecho a la Vivienda. Es consultora internacional y trabajó en la Oficina del Alto Comisionado para los DDHH en el equipo de los Relatores Especiales de N.U. Ha trabajado en proyectos de organizaciones de la sociedad civil. Actualmente, asiste algunas instituciones como consultora y es asesora de la Dirección Nacional de DDHH del Ministerio de Educación y Cultura de Uruguay.

Montevideo, octubre de 2011 © Ministerio de Desarrollo Social Avda. 18 de Julio 1453 Teléfono: (598) 2400 03 02 interno 1190 CP. 11200. Montevideo, Uruguay pgainza@mides.gub.uy www.mides.gub.uy Diseño y armado: Unidad de Información y Comunicación ISBN 978-9974-8327- 7-0

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1. ¿Qué es la perspectiva en derechos humanos? Fernando Willat 2. ¿Por qué DESC+A? Ivahanna Larrosa 3. ¿Por qué la necesidad de un Plan Nacional contra la Discriminación? Mauricio Coitiño 4. ¿Por qué legislar desde derechos humanos? Margarita Percovich 5. Presupuesto basado en derechos Mariana Labastie 6. DESC+A y derecho a la vivenda Graciela Dede 7. Políticas públicas y diversidad sexual Diego Sempol

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Dignidad y derechos

Los programas sociales son instrumentos de avance hacia el horizonte ético-político que proponen los derechos humanos. Se trata de la igualdad y la libertad de las personas. Uruguay inició con la Reforma Social un proceso de transformación destinado a impulsar la perspectiva de derechos humanos, inclusión e integración social. Es central, entonces, que el Estado se oriente por el primero de los derechos: el de la igualdad y la no discriminación. Esto implica la voluntad expresa de revertir situaciones de desigualdades injustas -intolerables- por razones de género, orientación sexual, generación y etnia/raza, entre otras. No basta con buenos diseños de política pública. Debemos, como servidores públicos, sensibilizarnos en la temática. Por tal razón la Dirección Nacional de Política Social inició un ciclo de charlas de capacitación y formación cuyos contenidos compartimos en estas publicaciones. Les proponemos sumarse a su lectura y, a través de ella, a nuestro trabajo por hacer efectivo el artículo primero de la Declara-

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ción Universal de Derechos Humanos: “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros.” Andrés Scagliola Director Nacional de PolÌtica Social

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Presentación

El enfoque de derechos humanos provee a la política de un marco normativo claro, así como de principios y criterios orientadores para la acción. Actuar de acuerdo a este enfoque permite establecer reglas y procedimientos claros, limitando el margen de discrecionalidad de la acción estatal y sobre todo de sus funcionarios, al tiempo que contribuye a trazar planes de acción integrales, orientados con criterios de justicia y equidad. Mediante estrategias y acciones de provisión, subsidio y regulación de bienes y servicios sociales, el Estado debe erigirse como garante de los derechos de toda la ciudadanía. Y cuando hablamos de ciudadanía lo hacemos en un sentido amplio que incluye a todas las personas viviendo en el territorio nacional, independientemente de su situación administrativa regular o no. Para la construcción de política social desde esta nueva perspectiva es necesario sensibilizarnos y educarnos en igualdad y no discriminación, esto exige de un gran esfuerzo de revisión de las prácticas y políticas estatales. Corresponde preguntarse en qué medida y de qué maneras las propias prácticas del Estado repro-

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ducen pautas sistémicas de discriminación, y así tomar medidas correctivas a partir de las respuestas generadas. Es en este marco que realizamos estas instancias de formación y las y los convocamos a la reflexión.

Patricia Gainza Responsable del Departamento de Perspectivas Tranversales Dirección Nacional de Política Social

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Presentación del Departamento de Perspectivas Transversales / DNPS

La División de Investigación y Perspectivas Transversales de la Dirección Nacional de Política Social fue creada en marzo de 2010 y tiene como objetivo mejorar la calidad de las políticas públicas sociales a través de la investigación y el conocimiento sobre la realidad en la que se pretende operar y las distintas técnicas posibles para ello. Incidir en el diseño de la política social desde una perspectiva de derechos humanos, en el sentido de incorporar crecientemente el conocimiento académico del objeto a los procesos de diseño e implementación. Asimismo, tiene como objetivo la transversalización en el diseño e implementación de la política social las perspectivas de derechos humanos, igualdad y no discriminación, género, generaciones y etnia/raza. El Departamento de Investigación y Propuestas tiene como objetivo específico apoyar la investigación y generación de propuestas para mejorar la calidad de las políticas sociales, promover nuevas líneas de investigación que den sustento académico al diseño de la política social, desarrollar protocolos de diseño de programas

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sociales del Mides y fortalecer el conocimiento de la oferta de programas sociales del Estado uruguayo. El Departamento de Perspectivas Transversales tiene como objetivo transversalizar la perspectiva de derechos humanos, igualdad y no discriminación, así como las dimensiones de género, generaciones y etnia/raza, en las políticas sociales, con énfasis en los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, apuntando a la generación de indicadores de progreso y promoviendo la participación de la sociedad civil en el diseño de políticas. Las líneas de acción desarrolladas por el Departamento de Perspectivas Transversales son las siguientes: • Coordinación general de las actividades enfocadas en derechos humanos y derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA) de la Dirección Nacional de Política Social. • Producción de documentos y debates sobre la temática derechos humanos y Derechos económicos, sociales y culturales (DESC) aplicados a las políticas sociales. • Creación de lineamientos para la formación interna del personal del MIDES en temas de derechos humanos y DESC. • Elaboración de insumos sobre derechos humanos y DESC para el diseño de las políticas sociales. • Coordinación y articulación con otros organismos de gobierno en temas de derechos humanos y DESC.

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•

Coordinación y articulación con instancias de la sociedad civil para el desarrollo de estrategias particulares a grupos vulnerables como población trans, inmigrantes y retornados, afrodescendientes, mujeres rurales, personas viviendo con VIH. Asesoramiento y articulación con otras instancias del Ministerio en la elaboración de nuevos sistemas de diseño y evaluación de políticas sociales desde una perspectiva de derechos humanos.

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Los derechos humanos (DDHH), y el derecho a una vivienda adecuada y a un territorio, han sido el fruto de luchas y reclamos de garantías sociales, civiles y políticas.1 El derecho a la vivienda fue consagrado en la Constitución uruguaya mucho antes de la redacción de los tratados internacionales y las observaciones generales realizadas por el Comité de los Derechos Económicos Sociales y Culturales de la Organización de Naciones Unidas (ONU). En el Artículo 45 de la Constitución de la República se consagra que “Todo habitante de la República tiene derecho a gozar de vivienda decorosa. La ley propenderá a asegurar la vivienda higiénica y económica, facilitando su adquisición y estimulando la inversión de capitales privados para ese fin”. Por su parte, Uruguay también es Estado Parte del Pacto Internacional del Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)2 que consagra el derecho a la vivienda como componente de una vida digna. Al ser parte, Uruguay se comprometió a velar

1. Gerardo Pisarello profundiza en la distinción entre las necesidades y derechos y el marco jurídico en su libro Vivienda para todos: un derecho en (de)construcción, Observatorio DESC, ICARIA, Barcelona España 2003. 2. Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entrada en vigor: 3 de enero de 1976, de conformidad con el artículo 27.

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por la realización de los DESC de todos los habitantes en el territorio nacional, así como a tener una legislación nacional acorde con los compromisos y obligaciones que de este Pacto se desprenden. En este sentido, el Estado ha contraído una responsabilidad jurídica que implica respetar, proteger y realizar esos derechos, en el marco de condiciones que le imponen las limitaciones de recursos, los antecedentes históricos y las características del entorno natural.3 Resulta interesante para nuestro análisis introducir la definición del derecho a la vivienda realizada por el Relator de Naciones Unidas para la vivienda adecuada4: “El derecho a la vivienda adecuada es un concepto que va más allá del mero hecho de contar con un techo y cuatro paredes. Es el derecho de todo hombre, mujer, joven y niño/a a acceder y mantener un hogar y una comunidad seguros en que puedan vivir en paz y dignidad.” 5

Distinción entre un derecho y una necesidad

el enfoque de derechos implica la distinción entre el concepto de derecho humano y el de necesidad básica. Mientras que las necesidades no tienen valor de obligación y no se pueden demandar su cumplimiento por parte del Estado, 3. PNUD “Uso de indicadores para exigir responsabilidad en materia de derechos humanos” Capítulo III en Informe sobre Desarrollo Humano: Derechos Humanos y Desarrollo Humano, Naciones Unidas. 2000. 4. Mayor información disponible en http://www2.ohchr.org/english/issues/housing/index.htm 5. Definición realizada por el ex Relator Especial de la ONU sobre el derecho a la vivienda adecuada Sr. Miloon Kothari.

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los DDHH constituyen una base para la dignidad humana, tienen una base legal y exigible a nivel local e internacional. Mientras los DDHH se relacionan con el SER, y las necesidades se relacionan con el TENER, y esto implica un marco temporal acotado y no necesariamente sustentable en el tiempo. El enfoque de derechos no concierne a un gobierno específico o a una corriente política sino que configura una obligación por parte del Estado de garantizar la dignidad humana. En este sentido el aparato del Estado tiene las competencias, posibilidades y mandato de implementar políticas y programas para garantizar la calidad de vida de los habitantes. Para garantizar el cumplimiento y el goce efectivo, deberá al menos, implementar medidas de control de cumplimiento de las normativas que los amparan y de promoción e información de las mismas por parte de diferentes actores. Desde el momento que los Estados contraen la obligación del cumplimiento de los DDHH, deben implementarse medidas para crear las garantías necesarias y éstas se harán en el marco de un mandato público, con fondos públicos (aún proviniendo de la cooperación). Estas políticas pueden diferir en términos de tiempo y sistematización, pero en cualquier caso estas medidas quedan inscriptas en la órbita de lo que llamamos política pública.

Las políticas públicas con enfoque de derechos humanos

los DDHH son universales y deben ser reconocidos y garantizados para todos y todas. Sin embargo, tienen características particulares para su rea-

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Principio de no Discriminación Garantías de igualdad de acceso a bienes fundamentales. El Estado debe generar las reglas y garantías necesarias para que en sus prácticas y en las medidas que adopte, no se vulnere el derecho de ningún individuo o grupo de personas. También debe proteger frente a las prácticas discriminatorias arraigadas en la sociedad. Atención prioritaria a quienes padecen mayores limitaciones en el acceso.

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lización: los niños y niñas tienen derechos específicos, existen derechos determinados para las mujeres así como existen formas en que los derechos se deben realizar para que ciertos colectivos de la sociedad o minorías. De igual forma, las políticas públicas deberán entender las particularidades y los elementos específicos que componen estos derechos y tomar las medidas para generar garantías de manera adecuada. Las políticas públicas no son neutras; todas las políticas tienen objetivos, poblaciones meta y también formas de entender la realidad, metodologías para la elaboración, implementación y en ciertos casos evaluación. Dicho esto, podemos establecer que las políticas, de manera más o menos explícita se basan en ideologías y por lo tanto una política no puede entenderse como objetiva. Algunos aportes fundamentales que caracterizan el enfoque de derechos en las políticas públicas: • Contribuye al fortalecimiento de la ciudadanía y de la democracia amplia y representativa. El enfoque tradicional de las políticas públicas ha estado vinculado con un sistema fraccionado y aislado donde por un lado, tomadores de decisiones diseñan políticas y programas destinados a alcanzar “objetivos”; y por otro lado, el grupo meta o “beneficiario” que recibe las prestaciones. Incluir el enfoque de DDHH desde el diseño de políticas públicas implica, entre otras muchas dimensiones, poder virar del concepto de “beneficiario” hacia el concepto de “sujeto de derecho” que desde su experiencia de vida puede aportar en la discusión sobre cuáles son los elementos fundamentales que debe alcanzar dicha política. • Algunos autores afirman que el enfoque de derechos aplicados a la política

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pública implica además una interlocución permanente con los diferentes actores sociales, pues es allí donde se visibilizan las violaciones y se buscan conjuntamente soluciones adecuadas a las mismas. • Otro valor agregado de este enfoque es que “la mayoría de modelos o tipologías de análisis de políticas públicas se fundamentan en la idea de que el objetivo de las políticas es la resolución de problemas. Por el contrario, una política pública que parta del reconocimiento de que los beneficiarios tienen conocimiento (ya que viven la situación anterior y presente), y capacidades y potencialidades para resolver sus problemas, a pesar de encontrarse en situación de debilidad manifiesta, considera que los problemas son resueltos por los actores sociales mediante el desarrollo de estrategias de gestión de sus conflictos y sobre todo mediante procesos de aprendizaje y participación. Diseñar y ejecutar política pública es entonces construir una nueva representación de los problemas, partiendo de la percepción de los afectados e instaurando condiciones, sociopolíticas, socioeconómicas, y socioculturales, para el tratamiento de dichos problemas se estructuran así la acción de respuesta que corresponde al Estado y se identifica el papel que debe cumplir el conjunto de la sociedad, con miras a aportar en su solución.”6

6. Defensoría del Pueblo de Bogotá, “Evaluación de la política pública en procesos de restablecimiento de la población desplazada desde un enfoque de derechos humanos”. Harvey Danilo Suárez, Colombia, 2003.

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El derecho humano a la vivienda adecuada

al comenzar nuestro diálogo, compartimos entre todas y todos algunos de los elementos que parecen sustanciales para que se pueda considerar una vivienda digna: • Estar integrada a un entorno y hábitat. • La intimidad del hogar. • Baño y cocina, como lugares de infraestructura que estén contemplados, con una calidad mínima. • El tema de seguridad personal, protección a la interna y contra factores externos. • La identidad vinculada al lugar donde se vive, como un factor importante a la hora de construir subjetividad. • Acceso a servicios. • Que la vivienda no esté aislada, que esté dentro de un contexto. • La propiedad como un bien estable y propio. • Gastos soportables, que se pueda pagar a fin de cada mes. Estos elementos, que parecen de sentido común, forman parte de lo que se ha dado a conocer como los componentes sustantivos del derecho a la vivienda adecuada, es decir lo básico e impostergable para que una casa sea una vivienda adecuada, más allá de cuatro paredes y un techo. Esta perspectiva también es relevante a la hora de entender que la vivienda va más allá de la consideración de la vivienda particular, y en ciertos casos debe contemplar la existencia de

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vivienda en comunidades. Estos conceptos son desarrollados en 1991 por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU:7 • Seguridad de la tenencia: implica el control de lo que sucede con la vivienda, no implica la propiedad de la misma, implica distintas modalidades, como de uso y goce. Es un aspecto clave para todos los habitantes especialmente para las mujeres; • Disponibilidad de servicios e infraestructura: se relaciona con los servicios para la vivienda y también la infraestructura básica del hábitat o entorno; • Asequibilidad: se relaciona con los gastos soportables para que no se vea comprometido el acceso a la vivienda; • Habitabilidad: se relaciona con las condiciones físicas, estructurales y de seguridad; • Ubicación: se relaciona con el lugar donde se emplaza, de tal manera que no impida el desarrollo de otros componentes de los DDHH: por ejemplo la proximidad a los lugares de trabajo, las condiciones ambientales adecuadas: sin contaminación o zonas de riesgo; • Adecuación cultural: una vivienda adecuada debe permitir la expresión de la identidad cultural de sus habitantes, desde el empleo de los materiales adecuados hasta la distribución espacial que respete y favorezca la realización de las costumbres, ritos y actividades según la organización social. 7. Las observaciones generales son documentos adoptados por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que ayudan a dilucidar el contenido y alcance de las cláusulas del PIDESC. El objetivo es aclarar las áreas sustantivas del Pacto y las obligaciones de los Estados con el fin de facilitar el cumplimiento del mismo. A un nivel más práctico, las observaciones generales también establecen qué información debería ser incluida en los informes de los Estados parte en relación a los artículos del Pacto.

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Existen asimismo otras dimensiones que se relacionan y que deben considerarse en el acceso a la vivienda adecuada8 como el Acceso a agua potable; acceso a saneamiento; durabilidad de la unidad habitacional y área suficiente para vivir y esto se relaciona directamente con las políticas y programas de vivienda digna. Analizando más en profundidad estas características, encontramos que la seguridad de tenencia es la forma en que la persona que accede y permanece en esa vivienda, siente que tiene una seguridad de poder permanecer en ese lugar sin medidas arbitrarias y sin que lo desalojen9, que la echen, que le expropien, etcétera. Sin duda esto puede incluir temas de propiedad, de uso y goce, de alquiler, pero lo que tiene que haber detrás es un marco jurídico y una seguridad para que no existan medidas arbitrarias. Un ejemplo recurrente hoy en día, es cómo la realización de mega eventos o grandes proyectos impacta en la vivienda y el cumplimiento del derecho. Cuando se remodelan áreas enteras de una ciudad, se cambia, se renueva y se transforma en un parque o se instalan infraestructuras. Estos fenómenos se pueden apreciar en los juegos olímpicos de Beijing 2008 y en Barcelona 1992 para los Juegos Olímpicos, cuando se realizó una reforma urbana. En esta ocasión se aprovechó para mejorar condiciones de salubridad, el casco antiguo era muy denso y se decidió expropiar y sacar a la gente. La mayoría de estas personas no tuvo una compensación adecuada pero sobre todo, no tuvieron consultas previas o derecho a opinar sobre el tema. Otro

8. ONU-HABITAT, http://www.unhabitat.org/programmes/guo/documents/EGM final report 4 Dec 02.pdf 9. El Comité DESC también elaboró una observación sobre los desalojos forzosos y la vivienda adecuada.

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tema importante es la construcción de carreteras y represas ya que generan un impacto ambiental y social en lugares donde no estaba previsto. Por ejemplo, en Uruguay pareció normal que para hacer la represa de Salto Grande se desalojara población para que se inundara el lago. La obra que tenía interés nacional justificaba las consecuencias y no existió un proceso participativo de toma de decisiones. Los factores de desarrollo pueden afectar de manera relevante al derecho a la vivienda. Uno de los puntos importantes a recordar es que la seguridad de la tenencia no implica posesión, implica seguridad y permanencia en un lugar. Esto es interesante, porque en las políticas públicas de vivienda muchas veces la tenencia de la vivienda para la familia se les da a las mujeres. En este caso se puede debatir si esto no significa estigmatizar de alguna manera el rol de la mujer con respecto a ser la guardiana de la casa o del espacio vivienda o si lo que se está haciendo es oficializar lo que en los hechos los roles marcan: que la mujer es quien asegura la vivienda para la familia (estadísticamente las mujeres empeñan mucho menos las viviendas, hipotecan menos, juegan menos o apuestan menos con la vivienda). Otros de los componentes es la habitabilidad, que es fundamental e implica buenas condiciones de habitación en términos físicos de la vivienda, de espacio e intimidad. Los grupos familiares difieren en su composición y por ende debe poder darse respuestas diferentes. Por otro lado, la habitabilidad en términos de confort, se relaciona con la adecuación cultural, no es lo mismo pensar en viviendas para indígenas del Amazonas que para habitantes urbanos de Mon-

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tevideo o vivienda social en el norte de Canadá; las necesidades edilicias y de infraestructura son diferentes y este fenómeno no sólo se da por la diversidad entre los países sino también entre las regiones de un mismo país. La adecuación cultural tiene que ver tanto con lo edilicio y con lo habitable, así como con la forma de vivir la vivienda, de generar el espacio doméstico y de producir la vivienda como el espacio de reproducción social. Hacer planes de vivienda implica tener participación de los usuarios y pensar en la forma en que se usa la vivienda. Esto va de la mano con la forma en que las personas se ganan su sustento, si las actividades económicas implican espacios particulares en su vivienda; de las características de la sociedad en que viven y sobre todo, cómo desarrollan sus actividades tanto a nivel personal como comunitario. Es por eso que el derecho a una vivienda adecuada se debe enfocar desde una perspectiva integral de los DDHH. El tema de la indivisibilidad de los derechos se hace carne en el tema de la vivienda ya que esta es un espacio mucho más complejo y rico que un mero techo. La vivienda incluye el espacio que brinda refugio, y es una barrera a agentes naturales, es un espacio donde se preserva las condiciones de salud humana, se reproduce la vida social y cultural, y donde se deben encontrar condiciones de seguridad, tanto de factores externos como también dentro del espacio doméstico. Confluyen en la vivienda el ejercicio de varios derechos: el derecho a la salud, a la autodeterminación y preservación cultural (permitiendo vivir a las poblaciones según usos y costumbres), el derecho a vivir libre de miedo y violencia, etc.

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Las obligaciones del Estado frente al derecho a la vivienda adecuada Según la interpretación más clásica de los DDHH, el Estado tiene la obligación de respetar, proteger y promover el derecho a la vivienda. Esto proviene del sistema universal de protección de los DDHH que reconoce a los Estados como los garantes fundamentales y responsables de la realización de los derechos. La responsabilidad final de toda violación (por acción u omisión) recae en los Estados, comprendiendo por Estado, al actor institucional en todas sus dimensiones y sectores, que sobrepasa la acción de un gobierno puntual o en ejercicio. La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos ha proporcionado una guía sobre el contenido de cada una de las obligaciones del Estado en materia del derecho a la vivienda: • Obligación de respetar: La obligación de respetar requiere que los Estados se abstengan de una injerencia directa o indirecta en el disfrute del derecho a una vivienda adecuada. Por ejemplo, los Estados deben abstenerse de efectuar desalojos forzosos y demoler viviendas; de denegar la seguridad de tenencia a determinados grupos; de imponer prácticas discriminatorias que limiten el acceso de la mujer y su control sobre la vivienda, la tierra y el patrimonio; de transgredir el derecho a la privacidad y la protección del hogar; de denegar la restitución de la vivienda, la tierra y el patrimonio a determinados grupos; y de contaminar los recursos hídricos.

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• Obligación de proteger: La obligación de proteger exige que los Estados impidan la injerencia de terceros en el derecho a una vivienda adecuada. Los Estados deben adoptar legislación u otras medidas para cerciorarse de que los actores privados —verbigracia, los propietarios de viviendas, los promotores inmobiliarios, los propietarios de tierras y las empresas— cumplan las normas de derechos humanos relativas al derecho a una vivienda adecuada. Los Estados deben, por ejemplo, reglamentar los mercados de la vivienda y los arrendamientos de manera de promover y proteger el derecho a una vivienda adecuada; garantizar que los bancos y las instituciones financieras concedan financiación para la vivienda sin discriminación; asegurar que el suministro privado de agua, saneamiento y otros servicios básicos conexos no ponga en peligro su disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad; velar por que esos servicios no sean suspendidos arbitraria e ilegalmente por terceros; prevenir las prácticas discriminatorias en materia de herencia que afectan el acceso de la mujer y su control sobre la vivienda, la tierra y el patrimonio; asegurar que los propietarios de viviendas no discriminen contra determinados grupos; velar por que los actores privados no lleven a cabo desalojos forzosos. • Obligación de realizar: La obligación de realizar comporta la exigencia de que los Estados adopten las medidas legislativas, administrativas, presupuestarias, judiciales, de promoción y de otro tipo que sean apropiadas para la realización plena del derecho a una vivienda adecuada. Los Estados deben, por ejemplo, adoptar una política o un plan de vivienda nacional que: defina los objetivos de desarrollo del sector de la vivienda, centrándose en los grupos desfavorecidos y marginados; determine los

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Planes de acción El Estado debe elaborar políticas y definir prioridades compatibles con los compromisos asumidos a nivel del Derecho Internacional relativos a los Derechos Humanos y correlacionados con los diagnósticos definidos, adoptando planes de acción con metas y plazos concretos.

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recursos disponibles para lograr esos objetivos; describa el modo más económico de utilizarlos; exponga las responsabilidades y plazos para la aplicación de las medidas necesarias; dé seguimiento a los resultados; y asegure recursos adecuados para los casos de violaciones. De conformidad con la obligación de realizar, los Estados también deben, progresivamente y en la medida que se lo permitan los recursos de que disponen, prevenir y solucionar la carencia de vivienda; proporcionar la infraestructura física necesaria para que la vivienda sea considerada adecuada (este requisito abarca la adopción de medidas para asegurar el acceso universal y no discriminatorio a la electricidad, el agua potable, un saneamiento adecuado, la recogida de basuras y otros servicios esenciales); y asegurar, especialmente por medio de subsidios y otras medidas, una vivienda adecuada a las personas o grupos que, por motivos fuera de su control, no pueden disfrutar del derecho a una vivienda adecuada. Asimismo, en el caso de las políticas públicas, es necesario contar con vías para ejercer los derechos, garantías de exigibilidad de los mismos a través de vías tanto judiciales como administrativas. Es decir que cuando una persona se sienta agraviada, omitida, ignorada discriminada, etc., por una acción llevada a cabo a través de una política pública, es decir acción del Estado, tenga su espacio a nivel de la administración o de la justicia donde plantear su queja o comenzar una querella.10 10. Abramovich Victor y Courtis Christian: Los derechos sociales como derechos exigibles, Editorial Trotta, Madrid 2002; y Plataforma Interamericana de Derechos Humanos y Desarrollo, Para exigir nuestros derechos, Manual de exigibilidad de los DESC, Bogotá 2004.

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Las políticas de vivienda y las violaciones más frecuentes

En lo que refiere a los contextos urbanos, las ciudades se han vuelto muy caras tanto para los individuos como para el Estado, los alquileres aumentan y en la mayoría de los países no existen políticas de regulación de los mismos. En el caso de Uruguay, el precio ha sido liberado al mercado y no existe protección de los inquilinos luego del vencimiento de los contratos. De esta manera, una vez finalizado el mismo, si el precio de alquileres de una zona aumenta, sin importar los lazos sociales, laborales, o de otra índole que pueda tener un habitante, su lugar de residencia quedará supeditado a la capacidad de pago del alquiler. La especulación inmobiliaria es otro tema que impacta fuertemente en la realización del derecho a la vivienda ya que altera el precio de la misma principalmente a través de la alteración del precio del suelo, y de esta forma dificulta el acceso a la vivienda de muchas personas, o también implica un desembolso mayor en gastos para la vivienda que puede poner en riesgo la satisfacción de otros derechos. Un caso frecuente que ha demostrado aumentar la especulación en el precio del suelo lo constituye la rehabilitación y revitalización de algunas zonas urbanas con valores históricos, patrimoniales, geográficos, etc. Estas políticas son a menudo implementadas por los gobiernos locales o municipalidades y frecuentemente acarrean desplazamientos de habitantes que no pueden soportar los gastos de las zonas remozadas. A este proceso se le ha llamado de diversas maneras como ser mobbing o gentrificación, donde áreas que eran habitadas por clase media mixta pasan a ser habitadas por clases media/alta.

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Los asentamientos de las ciudades de América Latina se han conformado en parte con habitantes que antes vivían en las zonas céntricas que con la suba de precios, no pudieron afrontar gastos y resolvieron su vivienda de otra manera, o personas que emigraron de sus ciudades en búsqueda de mejores condiciones de vida. Es corriente encontrar que las márgenes de los ríos, las laderas de cerros con peligros de derrumbe y las tierras públicas pasan a ser la única opción de asentamiento para algunos habitantes. En este caso, el hábitat es completamente inadecuado; por lo general, la habitabilidad de las viviendas es inaceptable y el hábitat en que se asientan tantas miles de familias es sumamente riesgoso. Sin embargo, estos grupos no cuentan con alternativas puesto que el acceso a la tierra donde vivir es un tema muy complejo, en ciudades donde el libre mercado fija valores y por ende genera fracturas y segregación urbana. La situación de las personas “sin techo” es una flagrante violación del derecho a la vivienda así como otra serie de DDHH. A menudo vivir en la calle es el resultado de una serie de hechos en la vida de los individuos donde sobre todo han carecido de los apoyos necesarios y a tiempo, de redes sociales de contención y de alternativas de albergue. Este tema genera polémicas a través del mundo entero, y los países desarrollados están viviendo este flagelo de una manera que no se hubiera previsto años atrás. La falta de adecuación o de características a medida de los programas de vivienda son de las barreras más frecuentemente encontradas, en el ejercicio del derecho a la vivienda, cuando analizamos estas políticas. Otra barrera es que los programas se realizan sin consultar a los habitantes y sin la participación,

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información y consiguiente educación de los mismos. Los mismos tienen altas posibilidades de fracasar en alguna de sus etapas, ya sea en la implementación o en el uso, lo que afecta directamente el alcance de los objetivos propuestos.

Matriz de estándares de DDHH para políticas públicas

El acceso a la vivienda, entendido como derecho humano, constituye una herramienta clave para la construcción de dignidad humana partiendo de la premisa básica de que todos los DDHH son indivisibles y existe una interrelación de los mismos. Por lo tanto, para abordar las políticas públicas desde el enfoque de DDHH, es necesario considerar estos derechos desde el momento de su diseño y gestación. Esta mirada debe considerar elementos fundamentales e intrínsecos a los DDHH. Investigadores relevantes en el área de política pública y DDHH han definido algunos estándares básicos que deben ser tomados en cuenta. Las diferentes dimensiones11 que deberían regir las políticas de vivienda con enfoque de derechos: a) Una dimensión operacional y conceptual de estándares que deben ser tenidos en cuenta: Universalidad en el acceso al derecho: que todos y todas tienen el mismo 11. Hemos denominado dimensiones ya que son diferentes características dentro de un sistema, pero todas ellas están relacionadas y no existe jerarquía entre ellas. Si una dimensión no es tomada en cuenta, entonces afectará de manera más o menos directa la otra dimensión.

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derecho sin importar sexo, edad, origen, ingreso, o nacionalidad. Por lo que el Estado debe garantizar que el derecho a la vivienda sea ejercido por igual. Dicho esto, debe aclararse que existen sin dudas, algunos grupos en situación más vulnerables a los que el Estado debe asistir prioritariamente, sin embargo, deben existir medidas y mecanismos para que todos los grupos, poblaciones y comunidades ejerzan el derecho. Igualdad y no discriminación. Al entender que las políticas no son neutras, se entiende que deben existir alternativas viables y diversas para todas las personas sin discriminación de ningún tipo. b) Una segunda dimensión para estas políticas implica el respeto de los contenidos mínimos del derecho:

• los contenidos mínimos de los derechos, valores morales compartidos por el colectivo: que establece la pauta básica para el cumplimento de los mismos e indica las obligaciones (como se detalla en este artículo) • implementar los ámbitos legales para exigir el cumplimiento de las obligaciones legales: espacios de reclamo pero también de monitoreo y vigilancia, ya sean éstos mecanismos judiciales o administrativos y en el caso de las políticas públicas deben existir los mecanismos necesarios para que los individuos que perciben que su derecho a la vivienda está siendo violado, puedan recurrir. (No necesariamente tienen que ser instrumentos jurídicos dirimidos por los jueces, pueden ser medidas administrativas o de reclamo que permitan depositar quejas o pedidos). • concebir a los individuos a quien se dirigen la políticas como sujetos de derechos capaces de participar y tomar decisiones en los procesos puesto que serán ellos los primeros afectados e implicados por estas políticas.

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Participación En los momentos de elaboración de diagnósticos, de definición de planes de acción, en el monitoreo y en la evaluación de las políticas tienen que existir instancias de participación de la ciudadanía. Las opiniones planteadas en las instancias consultivas deben ser tomadas en cuenta. La decisión en última instancia continúa siendo una prerrogativa del Estado pero el Estado debe informar sobre lo planteado en las instancias de participación y de qué modo fue considerado.

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c) La dimensión de los tratados internacionales: • la máxima asignación de los recursos disponibles • la protección de los sectores más vulnerables y la no discriminación • el cumplimento de los derechos de manera progresiva y sin regresividad • la generación, socialización y sistematización de información12 Este último punto es crucial a la hora de monitorear el cumplimento de las obligaciones del Estado y la vigilancia de los DESC. De hecho es fundamental poder contar con diagnósticos y situaciones de punto de partida para poder evaluar el progreso en el goce de los derechos, y sobre todo el impacto (deseado o indeseado) que las políticas tienen en la vida de los individuos. d) La participación. Es una cuarta dimensión que debería cruzar todas las instancias del proceso de elaboración e implementación. La participación de los individuos involucrados en la toma de decisiones: las poblaciones meta de las políticas es fundamental en el proceso, tanto para difundir información como en lo que compete a la opinión de los receptores, constituyendo un insumo fundamental en el diseño de políticas y programas sociales.

Algunas reflexiones

A la luz de lo anteriormente planteado, resta preguntarse si se están generando políticas que respeten cabalmente el contenido del derecho a la vivienda y sus componentes. 12. El Comité del PIDESC ha impuesto sistemáticamente en sus recomendaciones y observaciones a diferentes Estados el deber de relevar información y garantizar el acceso a ella en diversas materias.

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Igualmente, ¿existen los espacios de participación dentro de las comunidades legitima y efectiva? Es decir, que exista una participación representativa de los involucrados (con especial hincapié en los mecanismos para que se realice dicha participación) y que la misma sea tomada en cuenta, tenga frutos y se incorpore a la hora del diseño, implementación y evaluación de las políticas. Algunos autores incluso plantean la necesidad de incorporar al concepto de ciudadanía, el concepto de condiciones para el ejercicio de capacidades y la participación. La participación efectiva de los protagonistas legitima las políticas y permite que éstos las adopten y las hagan propias. Otra pregunta que surge es ¿existen políticas diversas que puedan dar diferentes alternativas según las diferentes situaciones para que todas y todos accedan a la vivienda? ¿Se está considerando a todas y todos los habitantes? ¿Cómo se soluciona la tensión que se genera por la focalización debido a las prioridades planteadas? ¿Existe capacidad desde el Estado para atender de manera eficaz a los grupos de individuos que no reúnen las condiciones para acceder a las políticas prioritarias? Teniendo en cuenta el espacio doméstico de la vivienda, y el rol de las mujeres en la reproducción sexual del trabajo otras interrogantes que surgen son, ¿cuáles son las conexiones con la violencia doméstica? ¿Cómo se aborda el acceso a la vivienda y las políticas contra la violencia hacia las mujeres? En Uruguay existen instrumentos para poder llevar adelante políticas de vivienda con enfoque de derechos. Los grupos, y el nivel organizativo del movimiento

DESC+A y derecho a la vivienda / Graciela Dede

cooperativo significan un elemento fundamental para generar demanda en términos de derecho a la vivienda y no como asistencialismo. El Plan Quinquenal de vivienda 2010-2015 constituye un marco de acción importante a este respecto.13 Asimismo, la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible que Uruguay aprobó en 2008 brinda instrumentos para poder hacer un reparto de cargas y beneficios. Esta ley no está reglamentada y se está utilizando de una manera un tanto sui géneris por diferentes gobiernos departamentales. Tiene que ver con los procesos de descentralización y la generación de plusvalías urbanas que se pueden empezar a generar, con dinero o con retribuciones, devolviendo parte de la ganancia a la sociedad, al barrio donde se implantan o a otros barrios. Afortunadamente, también existen buenas prácticas en materia de vivienda: existe un caso excelente en Salto donde se realojó un asentamiento irregular que iba a ser desalojado de un terreno privado en 2008. Originariamente la Intendencia de Salto entregaba chapas y palos para que cada familia se hiciera un rancho donde pudiera. En el año 2007 había que hacer un realojo de esta gente y empezaron a ver qué posibilidades tenían. La Intendencia negoció con el Programa de Integración de Asentamientos Irregulares (PIAI) y empezaron a utilizar el Programa como posibilidad para la generación de infraestructura y pago de técnicos. Empezaron a hacer un pool de políticas compartidas, integra-

13. Mayor información disponible en: http://www.mvotma.gub.uy/dinavi/datos/la_dinavi/PlanQuinquenal2005-2009.pdf

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ron diferentes políticas y se armó un colectivo de personas que adoptaron parte del sistema cooperativo. El realojo se realizó a ciento cincuenta metros de donde vivían originalmente, en un terreno público, (la primera etapa de cuarenta viviendas y una de ochenta viviendas, que no eran necesariamente realojos, sino que podían venir de otras partes). También integraron listas de personas que estaban inscriptas para vivienda social en la Intendencia, empezaron a hacer todo un trabajo colectivo donde estaban los realojados y los posibles realojados que tenían que trabajar veinte horas semanales con algunos reglamentos nuevos, por ejemplo, no podía haber trabajo infantil, pero sí de mayores de 14 años, entendiendo que los familiares no tenían la capacidad de mandar a otro adulto, a veces eran mujeres con cinco hijos. Se diseñó la vivienda de forma participativa en la medida de lo posible. Se integró dinero de la Intendencia de Salto y de otras partes, se integró trabajo del Ministerio de Defensa al que le aseguraron cuatro viviendas contra el uso de máquinas y de personal y se comenzó a generar una política de vivienda integradora también con los militares. Se coordinaron las políticas sociales con ose y con ute para tener tarifas sociales y pensar en programas progresivos, con posibilidad de subsidio cuando hubiera una justificación de falta de ingreso. Se necesitaba asegurar una forma de ingreso mínima formal o informal y empezaron a trabajar, en un año hicieron cuarenta viviendas donde los realojados hacían los bloques para las viviendas, todos trabajaron con una tecnología muy simple y comenzó a desarrollarse el trabajo comunitario, trabajando también con los asistentes sociales, donde saltaban los conflictos y los problemas. El obrador, donde se hacían los bloques, pasó a ser espacio comunitario que complementa-

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ba, que alimentaba los temas para los talleres, porque además de las veinte horas semanales se les pidió tantas horas de talleres. Los asistentes sociales hacían talleres los sábados, con juegos, y a través de esos talleres lograron hacer un reglamento de convivencia, porque muchos de ellos eran hurgadores. Se logró conseguir otro predio para que los caballos, los carros y otras actividades, para evitar así que la clasificación entrara a las viviendas. Se trabajó también otra etapa de la vivienda, se definieron elementos de las casas: inicialmente el plano era abierto, no tenía dormitorios, sólo baño y cocina y una estufa a leña. Lo que plantearon fue que la estufa a leña fuera elevada, porque así cuando se quedaban sin plata para el gas podían usar la estufa como cocina. Se pensaron las viviendas de acuerdo a las necesidades de cada familia.

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a los grupos de individuos que no reúnen las condiciones para acceder a las políticas prioritarias? Teniendo en cuenta el espacio doméstico de la vivienda, y el rol de las mujeres en la reproducción sexual del trabajo otras interrogantes que surgen son, ¿cuáles son las conexiones con la violencia doméstica? ¿Cómo se aborda el acceso a la vivienda y las políticas contra la violencia hacia las mujeres? En Uruguay existen instrumentos para poder llevar adelante políticas de vivienda con enfoque de derechos. Los grupos, y el nivel organizativo del movimiento cooperativo significan un elemento fundamental para generar demanda en términos de derecho a la vivienda y no como asistencialismo. El Plan Quinquenal de vivienda 2010-2015 constituye un marco de acción importante a este respecto.13 Asimismo, la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible que Uruguay aprobó en 2008 brinda instrumentos para poder hacer un reparto de cargas y beneficios. Esta ley no está reglamentada y se está utilizando de una manera un tanto sui géneris por diferentes gobiernos departamentales. Tiene que ver con los procesos de descentralización y la generación de plusvalías urbanas que se pueden empezar a generar, con dinero o con retribuciones, devolviendo parte de la ganancia a la sociedad, al barrio donde se implantan o a otros barrios.

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Afortunadamente, también existen buenas prácticas en materia de vivienda: existe un caso excelente en Salto donde se realojó un asentamiento irregular que iba a ser desalojado de un terreno privado en 2008. Originariamente la