DESC 08 - Población inmigrante y retornada y políticas públicas

Población inmigrante y retornada y políticas públicas / Patricia Gainza

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Hablando de derechos | DESC+A Pensando en derechos humanos

El Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) fue creado por Ley NÂş 17.866 promulgada el 21 de marzo de 2005.

Le compete, entre otros, coordinar las polĂ­ticas en materia de desarrollo social.

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Población inmigrante y retornada y políticas públicas Migrar es un derecho Contexto internacional La xenofobia Mujeres migrantes y cuidados Migrantes y acceso a derechos en Uruguay Algunas cuestiones inminentes Nuevo contexto regional: UNASUR Características de las nuevas migraciones Remesas

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Patricia Gainza DIRECCIÓN NACIONAL DE POLÍTICA SOCIAL, MIDES Patricia es la responsable del Departamento de Perspectivas Transversales de la Dirección Nacional de Política Social del MIDES. Estudió sociología en México, tiene una maestría en sociología por la UdelaR y es candidata a investigadora en el Sistema Nacional de Investigación. Sus publicaciones incluyen estudios sobre migraciones internacionales, desplazamientos, agronegocios, políticas públicas y derechos humanos.

Montevideo, julio de 2012 © Ministerio de Desarrollo Social Avda. 18 de Julio 1453 Teléfono: (598) 2400 03 02 interno 1190 CP. 11200. Montevideo, Uruguay pgainza@mides.gub.uy www.mides.gub.uy Diseño y armado: Unidad de Información y Comunicación ISBN 978-9974-8344-5-3

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8. Población inmigrante y retornada y políticas públicas Patricia Gainza 9. Ciudadanía afrodescendiente Tania Ramírez 10. Parto y derechos humanos Natalia Magnone 11. Sexualidades y derechos humanos Mariana Viera Cherro 12. Derechos lingüisticos Hecsil Coello 13. ¿Por qué hablar de un sistema de cuidados?

Patricia Cossani 14. Personas con discapacidad y derechos humanos Heber da Cunha

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Prólogo

Los programas sociales son instrumentos de avance hacia el horizonte ético-político que proponen los derechos humanos. Se trata de la igualdad y la libertad de las personas. Uruguay inició con la Reforma Social un proceso de transformación destinado a impulsar la perspectiva de derechos humanos, inclusión e integración social.

Es central, entonces, que el Estado se oriente por el primero de los derechos: el de la igualdad y la no discriminación. Esto implica la voluntad expresa de revertir situaciones de desigualdades injustas -intolerables- por razones de género, orientación sexual, generación y etnia/raza, entre otras.

No basta con buenos diseños de política pública. Debemos, como servidores públicos, sensibilizarnos en la temática. Por tal razón la Dirección Nacional de Política Social inició un ciclo de charlas de capacitación y formación cuyos contenidos compartimos en estas publicaciones.

Les proponemos sumarse a su lectura y, a través de ella, a nuestro trabajo por hacer efectivo el artículo primero de la Declaración

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Universal de Derechos Humanos: “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros.”

Andrés Scagliola Director Nacional de Política Social

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Presentación El Departamento de Perspectivas Transversales de la Dirección Nacional de Política Social, está abocado a la construcción de política social desde la perspectiva de Derechos Humanos. Para ello es necesario sensibilizarnos y educarnos en igualdad y no discriminación, esto exige de un gran esfuerzo de revisión de las prácticas y políticas estatales.

La primera serie de este trabajo “Charlas de formación en Derechos Humanos” se compuso de la publicación de encuentros que se realizaron a la interna del MIDES para abordar diversos temas desde esta mirada. Las mismas llevaron a reflexionar sobre las prácticas estatales y en qué medida las mismas reproducen pautas sistémicas de discriminación.

En esta segunda etapa denominada “Pensando en Derechos Humanos” invitamos a diversas personas a reflexionar y opinar sobre temas concretos como la migración, la afrodescendencia, el parto, las sexualidades, las lenguas, los cuidados y las vivencias de las discapacidades.

Cabe señalar que cada una de las publicaciones expresa exclusivamente la opinión de su autor/a.

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La intención es abordar diversos temas desde la óptica de Derechos Humanos.

Permitiéndonos, en una lectura amigable, acercarnos y ampliar el espectro, con un tratamiento y abordaje integral que aporte a la construcción de un Uruguay incluyente.

Las acciones del Estado en materia de política social deben orientarse a garantizar la igualdad de oportunidades para todas las personas en el ejercicio de sus derechos. Esto implica una voluntad expresa de revertir situaciones de discriminación y de desigualdades injustas. Los invitamos a reflexionar en esa dirección

Equipo del Departamento de Perspectivas Tranversales Dirección Nacional de Política Social

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Presentación del Departamento de Perspectivas Transversales / DNPS

La División de Investigación y Perspectivas Transversales de la Dirección Nacional de Política Social fue creada en marzo de 2010 y tiene como objetivo mejorar la calidad de las políticas públicas sociales a través de la investigación y el conocimiento sobre la realidad en la que se pretende operar y las distintas técnicas posibles para ello. Incidir en el diseño de la política social desde una perspectiva de derechos humanos, en el sentido de incorporar crecientemente el conocimiento académico del objeto a los procesos de diseño e implementación.

Asimismo, tiene como objetivo la transversalización en el diseño e implementación de la política social las perspectivas de derechos humanos, igualdad y no discriminación, género, generaciones y etnia/raza.

El Departamento de Investigación y Propuestas tiene como objetivo específico apoyar la investigación y generación de propuestas para mejorar la calidad de las políticas sociales, promover nuevas líneas de investigación que den sustento académico al diseño de la política social, desarrollar protocolos de diseño de programas

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sociales del Mides y fortalecer el conocimiento de la oferta de programas sociales del Estado uruguayo.

El Departamento de Perspectivas Transversales tiene como objetivo transversalizar la perspectiva de derechos humanos, igualdad y no discriminación, así como las dimensiones de género, generaciones y etnia/raza, en las políticas sociales, con énfasis en los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, apuntando a la generación de indicadores de progreso y promoviendo la participación de la sociedad civil en el diseño de políticas.

Las líneas de acción desarrolladas por el Departamento de Perspectivas Transversales son las siguientes: • Coordinación general de las actividades enfocadas en derechos humanos y derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA) de la Dirección Nacional de Política Social.

• Producción de documentos y debates sobre la temática derechos humanos y Derechos económicos, sociales y culturales (DESC) aplicados a las políticas sociales.

• Creación de lineamientos para la formación interna del personal del MIDES en temas de derechos humanos y DESC. • Elaboración de insumos sobre derechos humanos y DESC para el diseño de las políticas sociales.

• Coordinación y articulación con otros organismos de gobierno en temas de derechos humanos y DESC. • Coordinación y articulación con instancias de la sociedad civil para

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el desarrollo de estrategias particulares a grupos vulnerables como población trans, inmigrantes y retornados, afrodescendientes, mujeres rurales, personas viviendo con VIH. Asesoramiento y articulación con otras instancias del Ministerio en la elaboración de nuevos sistemas de diseño y evaluación de políticas sociales desde una perspectiva de derechos humanos.

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“Los inmigrantes son parte de la solución, no el problema” Kofi A. Annan1

Migrar es un derecho

Los gobiernos y las agencias internacionales durante algunas décadas afirmaron que el evento migratorio era una decisión individual. Esta visión quedó atrás. Los procesos migratorios son la consecuencia de decisiones políticas, económicas y sociales que se resuelven de manera diferente de acuerdo con las condiciones personales. Los flujos humanos siguen conexiones preestablecidas que llevan a las personas a tomar la decisión de migrar a pesar de las dificultades que eso conlleva: “Los flujos provenientes de los países subdesarrollados no proliferan al azar. Rastrean conexiones bien establecidas, cuyas raíces se encuentran en el colonialismo, la guerra, la ocupación militar, el reclutamiento laboral y la penetración económica”.2 Las corrientes intraregionales son tan importantes que los movimientos sur-sur alcanzan la mitad del total de la migración internacional. Estamos hablando de ciudadanos y ciudadanas de un 1. Discurso de Kofi Annan frente al Parlamento Europeo, Bruselas, 29 de enero de 2004.

2. Mármora, Lelio (2007). Las políticas de migraciones internacionales, OIM, Alianza Editorial, Buenos Aires.

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país económicamente pobre que se movilizan a otro país pobre. En estos países la situación de vulnerabilidad muchas veces es tan dramática como en los países del norte, y muchas veces menos visible. Esto nos lleva a pensar en la relevancia de generar reflexión y conocimiento sobre esta temática en el Uruguay, donde las personas migrantes también son objeto de discriminación, xenofobia y racismo.

Uruguay es uno de los países que firmó y aprobó la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares3 que a nivel nacional, tiene rango de ley. Otra normativa importante para la población inmigrante es la Ley 18.250 de enero de 2008, cuyo artículo primero dice: El Estado uruguayo reconoce como derecho inalienable de las personas migrantes y sus familiares sin perjuicio de su situación migratoria, el derecho a la migración, el derecho a la reunificación familiar, al debido proceso y acceso a la justicia, así como a la igualdad de derechos con los nacionales, sin distinción alguna por motivos de sexo, raza, color, idioma, religión o convicción, opinión política o de otra índole, origen nacional, étnico o social, nacionalidad, edad, situación económica, patrimonio, estado civil, nacimiento o cualquier otra condición.

3. Ley 17.107 del 12 de mayo de 1999.

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Contexto internacional

A lo largo del mundo crecen los movimientos migratorios y disminuyen las garantías a los Derechos Humanos de las personas migrantes. En los últimos años se han consolidado las fronteras nacionales y los muros de diversa índole.

Estos escenarios contribuyen a una mayor vulnerabilidad de derechos para los hombres y mujeres migrantes. Los muros son la respuesta de los países con economías centrales a serios problemas estructurales que en gran parte son su responsabilidad por acciones u omisiones de sus Estados.

En el contexto internacional existe una proliferación de políticas migratorias represivas como la Directiva Retorno en Europa y los Programas de Migración selectiva4 en diversos países, o de otro tipo como la Doctrina de la Seguridad Nacional desarrollada por Estados Unidos. Estas normativas repercuten de manera directa en la situación de las personas migrantes: “refuerza el proceso de segregación entre las naciones, formaliza la discriminación y revive el fantasma de la xenofobia proyectándolo a nivel mundial”.5 Los Derechos Humanos consagrados por los instrumentos internacionales de-

4. Juárez, Vilma, Zully Laverde y Patricia P. Gainza (2008). Conferencia “Causas y consecuencias de las nuevas políticas de retorno forzado en los derechos de las personas migrantes” , Grupo de Trabajo Migraciones de la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, III Foro Social Mundial de las Migraciones, 12 de setiembre, VaciaMadrid, Madrid.

5. Comunicado de prensa de ONGs: “Un fantasma recorre Europa: la operación retorno”, 28 de julio de 2008, Montevideo.

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Derecho a migrar Artículo 1, Ley 18.250: El Estado uruguayo reconoce como derecho inalienable de las personas migrantes y sus familiares sin perjuicio de su situación migratoria, el derecho a la migración, el derecho a la reunificación familiar, al debido proceso y acceso a la justicia, así como a la igualdad de derechos con los nacionales, sin distinción alguna por motivos de sexo, raza, color, idioma, religión o convicción, opinión política o de otra índole, origen nacional, étnico o social, nacionalidad, edad, situación económica, patrimonio, estado civil, nacimiento o cualquier otra condición.

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ben ser respetados y garantizados por los Estados a todas las personas bajo su jurisdicción. Esto también implica la obligación de adopción de las medidas necesarias para crear tales condiciones.

La actual crisis de las migraciones, no es más que una “crisis de las relaciones norte-sur provocada por las diferencias en el desarrollo y la gran desigualdad. El control de la migración principalmente trata de regular las relaciones norte-sur” como señala Castles.6 La Migración ordenada y selectiva es otra forma de discriminación. Las formas de migración selectiva tienden a priorizar los intereses de la economía global sobre los derechos de los trabajadores y trabajadoras temporales. Las migraciones temporales son una prioridad para los países de acogida, así garantizan la mano de obra requerida (particularmente del sector agrícola y de servicios) sin tener que responder a las exigencias que requiere una migración definitiva.

Estos trabajadores son altamente vulnerables.

Pero más allá de la condición legal -regular o irregular- de las personas migrantes, en las sociedades de destino, esta clasificación invisibiliza las complejas y diversas formas de explotación laboral que subyacen en los trabajos que realizan los y las migrantes. Los constantes esfuerzos por la regularización de los do-

6. Castles, Stephen (2004). “Por qué fracasan las políticas migratorias” en Revista Migraciones, N. 15, junio, Madrid.

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cumentos y la estadía se convierten en un fin en sí mismo y pasa a un segundo plano la explotación laboral y discriminación que sigue prevaleciendo una vez regularizados. De todas formas, la regularización de las personas inmigrantes es una obligación del Estado y un acto de justicia social, que dota de identidad a las personas inmigrantes en situación legal irregular, las protege de abusos y las habilita para una inserción efectiva en la sociedad receptora.

Analizar los obstáculos que se construyen para evitar el paso de las y los migrantes implica enfocar los procesos migratorios considerando las causas estructurales que los producen y mantienen. El actual sistema económico expulsa constantemente contingentes de hombres y mujeres que deben cambiar de contexto para sobrevivir. El modelo económico y productivo vigente que tiene en los Tratados de Libre Comercio (TLCs) y Acuerdos de Asociación (AdAs) una de sus principales formas de difusión del libre comercio, ha predicado la necesidad de eliminar las barreras comerciales y permitir la libre circulación de bienes, servicios y capitales. Pero estas reglas no aplican para los propios países del norte, que continúan protegiendo su producción, ni para las personas del sur que no pueden transitar libremente. Las grandes empresas trasnacionales estadounidenses y europeas utilizan estos instrumentos como una forma contemporánea de colonialismo económico que empobrece aún más a los países que generan las masas de emigrantes.

Concretamente en Sudamérica, el modelo agroindustrial en expansión, consolida la pobreza y el desplazamiento o la migración forzada de las y los campesinos y pequeños productores desde sus lugares de origen a las periferias de las

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ciudades o a vender su trabajo en otros campos agrícolas. La arremetida de los agronegocios (como los monocultivos de soja, palma africana y eucaliptos) están generando nuevas formas de desplazamiento y marginación como efecto de los procesos de extranjerización y concentración de la propiedad y la tenencia de la tierra a lo largo de toda Sudamérica.

La xenofobia

Las circunstancias en las cuales se dan los flujos migratorios (inmigración o emigración) marcan el carácter de las mismas. Por un lado, está la emigración motivada por razones económico-laborales, donde la percepción es de una decisión voluntaria (aunque esto no es así la mayoría de las veces) y una emigración forzada que implica razones de temor a la agresión, a la eliminación física, a la pérdida de libertades, etc.

Estas formas de la emigración son decodificadas y vistas por la población de manera diferente, Mármora7 clasifica las imágenes que se tienen de la emigración como: imagen de pérdida, deserción, descompresión y purificación. Las imágenes de “pérdida” y “deserción” tienen una connotación positiva del emigrante. En cambio las de “descompresión” y “purificación”, frecuentemente circunscritas a los sectores gubernamentales, son negativas y son extendidas al resto de la sociedad por medio de la manipulación de la opinión pública. Estas 7. Mármora, Lelio (1997). Las políticas de migraciones internacionales, OIM, Alianza Editorial, Buenos Aires.

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Xenofobia Xenofilia: el extranjero es objeto de una sobrevaloración Xenofobia: prejuicio negativo contra el extranjero Exofobia: prejuicio desde las minorías frente a la sociedad global.

Endofobia: rechazo al propio grupo de pertenencia Tres clases de formas xenofóbicas: • el prejuicio latente • la discriminación institucionalizada • la lucha tribal El artículo primero de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación racial, aprobada por la Asamblea General de NNUU en diciembre de 1965, define la discriminación racial aplicable a la xenofobia como:

“ […] toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública”

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inciden en la forma negativa de percepción de las personas migrantes por períodos mayores a los de los gobiernos que las instauran.

Las imágenes vinculadas a la migración pueden ser válidas, para el nativo que retorna o para el extranjero que llega. Pueden ser positivas como la xenofilia (el extranjero es objeto de una sobrevaloración), o negativas como la xenofobia (prejuicio negativo contra el extranjero), exofobia (prejuicio desde las minorías frente a la sociedad global), endofobia (rechazo al propio grupo de pertenencia).

Mármora identifica al menos tres clases de formas xenofóbicas: el prejuicio latente, la discriminación institucionalizada y la lucha tribal.

La xenofobia también puede estar sustentada por otro tipo de prejuicios: biológico que da lugar al racismo, el cultural que da lugar al integrismo, el religioso que se manifiesta como fundamentalismo, el nacional que se expresa en chauvinismo y el social que se trasluce en el clasismo.

Una de estas formas o varias combinadas van a fundamentar la xenofobia. Los prejuicios se convierten en autoafirmaciones de la identidad en contrapartida a “el otro” que no sólo es distinto sino que es inferior, y eso justifica su marginación, explotación, etc.

Todos estos lados de la xenofobia se constituyen en un muro inmaterial insoslayable que se repite indistintamente en todos los continentes, países de la región y hasta departamentos del país. Los europeos discriminan a los latinoa-

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mericanos, los argentinos a los paraguayos, los uruguayos a los peruanos y los fernandinos a los maragatos.

Mujeres migrantes y cuidados

Más de treinta millones de personas han migrado dentro y fuera de América Latina y el Caribe en las dos últimas décadas, este volumen implica el 5% del total de la población del continente, y la mitad son mujeres.

Si bien a lo largo de este proceso, las mujeres pueden tener mayores niveles de autonomía, en la mayoría de los casos no varían las relaciones de género desiguales. Tanto en los países de origen como de destino, se reproducen los mismos esquemas de subordinación y explotación femeninas inherentes a la lógica del sistema capitalista y patriarcal.8 Los datos disponibles muestran que los principales flujos intra-regionales son predominantemente femeninos: colombianas en Venezuela, nicaragüenses en Costa Rica, colombianas en Ecuador, paraguayas en Argentina y peruanas en Uruguay.9 En las regiones fronterizas los movimientos de tipo rural-rural orien8. Gainza, Patricia P. (2010) Latinoamericanas migrantes y remesas, en: Migraciones Globales: Población en Movimiento, Familias y Comunidades Migrantes, Universidad Autónoma de Sinaloa, ISBN: 978-607-7522-01-0, Sinaloa, México.

9. GTM-PIDHDD (2008). Informe de investigación en Derechos Humanos: “Informe Migraciones y Derechos Humanos: I Informe para la Consulta Permanente sobre Migraciones y DDHH en América Latina y el Caribe”, abril, Bogotá.

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tados a actividades agrícolas, tienen predomino masculino. En cambio, en las corrientes que van hacia las ciudades, la mayoría son mujeres. Igualmente en los casos de desplazados/as por los conflictos armados, como en el caso de Colombia, hay preponderancia de mujeres.

Más de la cuarta parte de estas mujeres migrantes (27%) están empleadas en el servicio doméstico y ciertas nacionalidades registran un porcentaje aún mayor: colombianas, guatemaltecas, nicaragüenses, paraguayas y peruanas.

Las latinoamericanas migrantes en los países de destino son demandadas para realizar los trabajos que las mujeres locales no realizan, ya sea en el servicio doméstico o en el cuidado de los/as niños/as y las personas adultas mayores. Esto es consecuencia de cambios sociales como la incorporación femenina masiva al mercado de trabajo, pero que en la mayoría de los casos no se vio acompañada por una reforma estatal que asuma la responsabilidad social del trabajo de cuidado o al menos la discuta. La sociedad de acogida transfiere el problema irresuelto del trabajo reproductivo y de cuidado de las mujeres locales a las mujeres inmigrantes. Esto no hace más que reafirmar los roles de género (en ambos grupos de mujeres) y las consecuentes injusticias sociales y condicionamientos que esto produce. Las mujeres inmigrantes se encuentran en los países de acogida frente a una triple presión: realizan el trabajo doméstico en sus casas, trabajan fuera de sus hogares, y en muchos casos sostienen económicamente el hogar en el país de origen.

Las posibilidades de que la mujer inmigrante obtenga un permiso de residencia

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Feminización de las migraciones Las latinoamericanas migrantes en los países de destino son demandadas para realizar los trabajos que las mujeres locales no realizan, ya sea en el servicio doméstico o en el cuidado de los/as niños/as y personas adultas mayores. Esto es consecuencia de cambios sociales como la incorporación femenina masiva al mercado de trabajo, pero que en la mayoría de los casos no se vio acompañada por una reforma estatal que asuma la responsabilidad social del trabajo de cuidado o al menos la discuta. La sociedad de acogida transfiere el problema irresuelto del trabajo reproductivo y de cuidado de las mujeres locales a las mujeres inmigrantes. Esto no hace más que reafirmar los roles de género (en ambos grupos de mujeres) y las consecuentes injusticias sociales y condicionamientos que esto produce.

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en regla son menores que las de los varones según el United Nations International Research and Training Institute for the Advancement of Women (UN-INSTRAW) a pesar de que algunos estudios muestran que las mujeres tienden más que los hombres a asentarse en los países de recepción.10 La integración de algunas redes es más limitado para las mujeres migrantes, ya que mayoritariamente se emplean en el ámbito privado, frecuentemente tienen responsabilidades familiares y muchas veces se encuentran en situación legal irregular lo cual produce aislamiento, desconocimiento y desinformación, y a la larga dificulta la relación tanto con la comunidad de acogida como con la de origen.

La migración puede suponer para las mujeres migrantes una apertura a la autonomía económica, nuevos espacios de participación social e incremento de poder a la hora de la toma de decisiones, pero paralelamente se desarrollan nuevas formas de control social que muchas veces impiden esta alteración. Es indispensable que los gobiernos generen conocimiento diferenciado y las políticas necesarias para un desarrollo con igualdad y equidad entre los hombres y las mujeres migrantes.

10. Ramírez, Carlota et al (2005). Cruzando fronteras: Remesas, género y desarrollo. Instituto Internacional de Investigaciones y Capacitación de las Naciones Unidas para la Promoción de la Mujer (INSTRAW), Santo Domingo, República Dominicana.

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La feminización de las corrientes migratorias aún no ha traído como consecuencia una visión de género en los estudios del fenómeno o un tratamiento diversificado por parte de las políticas públicas.

Migrantes y acceso a derechos en Uruguay11

Los derechos de las mujeres, los hombres y las personas trans migrantes no son vulnerados únicamente por los países de destino extra-regionales como España o EEUU (principales destinos de los latinoamericanos y las latinoamericanas).12 Primero son atropellados por los países expulsores, cuyos estados no cumplen con sus obligaciones en términos de derechos económicos, sociales y culturales para lograr la permanencia; en segundo lugar, por otros países de la región y por países extrarregión (países de tránsito y destino).

11. Cartilla de derechos de las personas migrantes en Uruguay. Versión extendida. Disponible en: http://www. grupomigrantes.com/index.php?option=com_jdownloads&Itemid=50&task=viewcategory&catid=10 Versión resumida, disponible en: http://ecuadorenuruguay.hastlehosting.com.ve/Archivos/6b.CartillaDerechosSimple.pdf 12. El mayor número de latinoamericanos emigrados viven en EEUU, España, Canadá, Reino Unido y Holanda.

Destino 1: EEUU. En 2001, el número de latinoamericanos documentados como residentes en los países de la OCDE ascendía a 21 millones. EEUU sigue siendo el mayor receptor y el grupo mayoritario de inmigrantes es el de mexicanos. Los latinoamericanos censados en EEUU en 1960 ascendían a un millón, para el 2000 eran 14.5 millones. Destino 2: España. Durante los 90s España ha sido un receptor incipiente sobre todo desde Ecuador, Colombia y Argentina. Los latinoamericanos censados en España en 1995 ascendían a 90.000 y en el 2003 superaban el medio millón.

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La militarización de las fronteras, la persecución de las trabajadoras y trabajadores en situación legal irregular y la criminalización no son una práctica exclusiva de los países del norte.

Durante la pasada década los polos de atracción en el continente fueron Costa Rica, Venezuela y Argentina. Y los mayores expulsores: Ecuador, Argentina y República Dominicana, debido a las reiteradas crisis económicas; y Colombia, como producto del conflicto armado.13 La intención de señalar estos datos y algunas de las características de las corrientes migratorias es evidenciar cómo los flujos humanos se superponen y los países pueden ser a su vez receptores y emisores de migrantes. Esto nos lleva a reflexionar sobre las garantías que exigimos y las garantías que brindamos como país a las personas que llegan.

Muchos Estados mantienen un discurso ambiguo “pidiendo la protección de sus propios ciudadanos quienes han migrado a otros países, pero al mismo tiempo aumentando el control y la represión de los y las migrantes en su propio territorio […] Todas estas políticas han alimentado las tensiones y divisiones entre trabajadores en diferentes países, elevado la discriminación racial, y aumentado la inseguridad de todos los migrantes, especialmente quienes quedan en la zona 13. GTM - PIDHDD (2008). Informe de investigación en Derechos Humanos: "Informe Migraciones y Derechos Humanos: I Informe para la Consulta Permanente sobre Migraciones y DDHH en América Latina y el Caribe”, abril, Bogotá.

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Refugiados/as y solicitantes de asilo De acuerdo con la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo (1951) un “refugiado” es una persona que se encuentra fuera de su país de origen y tiene un temor de persecución fundado en razón de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social particular u opinión política.

Una persona puede adquirir inmediatamente el estatuto de refugiado al momento de ser admitido en un país distinto al suyo o puede presentar una solicitud para obtener el estatuto de refugiado después de haber llegado a dicho país, hasta que su solicitud sea considerada, la persona es “solicitante de asilo”.

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gris, incluyendo a exiliados, migrantes indocumentados, niños y niñas migrantes, refugiados y solicitantes de asilo”.14 Uruguay también tiene esta duplicación de conducta. Muchas veces vemos las exigencias de las autoridades referidas a situaciones enfrentadas por uruguayos y uruguayas en el exterior, pero no tenemos aún una práctica política clara y basada en derechos respecto a las personas inmigrantes que llegan al país. A cuatro años de aprobada la nueva ley de migración, las denuncias de las personas inmigrantes siguen siendo las mismas: Migrar es un derecho y esto, en la práctica de los funcionarios de Migración se pone en cuestionamiento todos los días, con su acción y/u omisión, con preguntas inquisidoras, con la presunción de culpabilidad, con la incapacidad de fundamentar ciertos trámites, con la lentitud, con la idea que existe una intención criminal cuando existe en muchos migrantes una intención auténtica y legítima, en ejercicio de nuestra autonomía personal, de venir a radicar al Uruguay.15

Algunas cuestiones inminentes

El Estado uruguayo no puede desentenderse de sus responsabilidades sociales y 14. Declaración Conjunta de la Sociedad Civil sobre la Migración, el Desarrollo y los Derechos Humanos, Presentada en el II Foro Global de Migración y Desarrollo, octubre de 2008, Manila, Filipinas.

15. España, Valeria (2012) “Nueva crónica de una migrante en Uruguay”, Montevideo.

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políticas respecto de la población inmigrante y retornada. Tienen la responsabilidad y la obligación de evaluar sus políticas de acuerdo con la realización objetiva de los derechos de todas las personas que habitan en el territorio nacional.

Asimismo, requerimos de una sociedad civil activa en la promoción y defensa de los derechos de las personas inmigrantes y retornadas, con propuestas claras que permitan el diálogo y la construcción conjunta teniendo clara la responsabilidad última del estado como ejecutor de políticas públicas que hagan efectivos los derechos.

La lógica internacional y nacional de tratamiento del tema está limitada a la securitización de las migraciones. El tema migratorio es siempre tratado exclusivamente por los ministerios del interior. Considero que es un tema que incumbe a las autoridades de cultura, educación, desarrollo social y planeación.

Es indispensable actualizar y coordinar las leyes de migración en la región haciéndolas más accesibles y eficientes. Es necesario establecer acuerdos multilaterales que tiendan a la apertura a los flujos migratorios y potencien los impactos positivos de la migración tanto en los destinos como en los orígenes.

Estas iniciativas serían un buen punto de partida hacia la construcción de una ciudadanía sudamericana única que libere de conflictos migratorios a la región.

Es inminente que en el ámbito nacional se concrete la implementación de la Ley 18.250 con todas sus variantes, lo cual entre otras cosas implica el trato apropiado por parte de la Dirección Nacional de Migración a todos/as y cada

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uno/a de los/as ciudadanos/as que solicitan realizar algún trámite frente a esta entidad. Para ello es necesaria la transparencia, informar sobre los requisitos y los procesos; comprender que la persona que está realizando la solicitud tiene derecho a ello y que el/la funcionario/a no le está haciendo un favor; especificar y cumplir con los plazos; explicitar los derechos de la persona que realiza la solicitud sin discriminación de ningún tipo, como afirma la ley y los valores democráticos. También es indispensable la intervención de otros Ministerios que hacen a políticas universales como salud y educación y por supuesto al Ministerio de Desarrollo Social en su rol de articulador de las políticas sociales dirigidas a la población en situación de vulnerabilidad económica y social .

Nuevo contexto regional: UNASUR16

Considero trascendente la influencia y el efecto persuasivo que puede tener UNASUR sobre la realidad nacional.

UNASUR contempla dentro de sus objetivos específicos numerados en el artículo tercero, el desarrollo de mecanismos concretos y efectivos para la superación de las asimetrías para lograr una integración equitativa; la consolidación de una identidad sudamericana a través del reconocimiento progresivo de derechos a los nacionales de los estados miembros residentes en cualquier otro 16. Si bien aún no existe información sistematizada sobre los derechos de la ciudadanía de la UNASUR, hay un intento similar por parte del MERCOSUR: Cartilla del ciudadano del Mercosur. Disponible en: http://www.mercosur.int/innovaportal/file/2431/1/cartilla_ciudadano_mercosur_-_esp.pdf

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estado miembro, con el objetivo de alcanzar una ciudadanía sudamericana; el acceso universal a la seguridad social y a los servicios de salud; la cooperación en materia de migración, con un enfoque integral, basada en el respeto irrestricto a los derechos humanos de los trabajadores y trabajadoras para la regularización migratoria y la armonización de políticas.17 Las políticas nacionales relacionadas a la migración recaen en la relación con la diáspora de uruguayos radicados en el exterior. No existe atención directa a las personas que llegan a vivir a Uruguay ya sean inmigrantes propiamente dichos o retornadas.

En 2003 Uruguay firmó con Colombia un convenio para disminuir la vulnerabilidad de los colombianos en las áreas laborales, de pensiones y salud. Además existe un nuevo acuerdo de facilitación de la movilidad para los ciudadanos del MERCOSUR y los países asociados (Bolivia y Chile). Y Uruguay y Brasil tienen

17. Tratado Constitutivo da União de Nações Sul-Americanas vira personalidade jurídica internacional, Artigo 3: […] h) o desenvolvimento de mecanismos concretos e efetivos para a superação das assimetrias, alcançando assim uma integração eqüitativa; i) a consolidação de uma identidade sul-americana através do reconhecimento progressivo de direitos a nacionais de um Estado Membro residentes em qualquer outro Estado Membro, com o objetivo de alcançar uma cidadania sul-americana; j) o acesso universal à seguridade social e aos serviços de saúde; k) a cooperação em matéria de migração, com enfoque integral e baseada no respeito irrestrito aos direitos humanos e trabalhistas para a regularização migratória e a harmonização de políticas. Disponible en: http://www.unasursg.org/index.php?option=com_content&view=article&id=290&Itemid=339

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un nuevo convenio recíproco de libre residencia: “Acuerdo sobre Residencia para nacionales de los Estados Parte del MERCOSUR”. 18 En este contexto son imprescindibles las instancias de construcción colectiva de propuestas desde los gobiernos y la sociedad civil, que puedan ser asumidas por los gobiernos del continente como emprendimientos comunes de la región.

El proceso de la migración implica relaciones complejas entre el/la migrante, el país de destino y el país de origen. La migración está vinculada a la política en muchas áreas, incluyendo los dominios económicos, sociales, de trabajo, de salud, culturales y de seguridad. Un país (y una región) que tiene una política clara sobre migración y categorías de admisión bien definidas está en una mejor posición para evitar problemas relacionados con la migración.19 Establecer una política realista en este ámbito implica una legislación razonable sobre migración que respaldará a los/as migrantes y desarrollará programas con otros países. Uruguay cuenta con una buena legislación pero que aún no es efectiva.

Dentro de los componentes de las políticas migratorias comunes a la región es importante empezar por cuestiones mínimas como guías de derechos y talleres 18. "Acordo Operativo entre o Departamento de Estrangeiros da República Federativa do Brasil e a Direção de Migrações da República Oriental do Uruguai para a Aplicação do Acordo sobre Residência para Nacionais dos Estados Partes do Mercosul", firmado el 6 de diciembre de 2002, y ratificado el 16 de marzo de 2006, Brasilia, Brasil.

19. OIM (2008) A propósito de la migración: Desarrollo de Políticas Migratorias, Disponible en: www.iom.int

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Retornados/as La migración de retorno es un subproducto de la migración internacional; en muchos casos es vista como un fenómeno que mitiga o hasta revierte los efectos negativos de la emigración originaria. Si bien hay muchas lecturas para la caracterización de la población nativa de un país que habiendo emigrado regresa, es un hecho que actualmente ésta no constituye el fin del ciclo migratorio sino una fase más dentro del mismo.

Los/as retornantes o retornados/as son aquellas personas que residen actualmente en el lugar de nacimiento, habiendo residido antes en otro lugar.

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de sensibilización para las personas y profesionales responsables de formular políticas o de desarrollarlas. Debemos contribuir al desarrollo de un esquema regional de la gestión migratoria basada en derechos.

Características de las nuevas migraciones en Uruguay20

Existen tres grandes grupos de personas que actualmente llegan al Uruguay, los/as inmigrantes, es decir extranjeros que llegan a radicarse al país; retornantes, uruguayos/as que habiéndose ido están regresando; y refugiados/as.21 En el actual contexto de crisis y recesión económica en Europa y Estados Unidos y la baja tasa de desempleo del Uruguay (5,4% febrero de 2012), las personas en retorno constituyen un flujo en constante crecimiento y en menor envergadura también las personas migrantes que buscan nuevos destinos.

El 2,4% de la población total del país nació en el exterior según los datos preliminares del Censo de Población 2011.

Una de las fuentes de información para poder afirmar la existencia de esta tendencia es el aumento considerable en el número de residencias concedidas a extranjeros en los años 2008 y 2009 que triplica el número de residencias concedidas 20. OIM (2011) Perfil Migratorio de Uruguay 2011. Disponible en: http://oimuruguay.org/index.php/8-inicio/36-perfil-migratorio-de-uruguay-2011 21. Definidos por la Convención de Ginebra de 1951. Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, disponible en: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=biblioteca/pdf/0005

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en 1998. Claro que deberíamos preguntarnos cuántas fueron solicitadas cada año y cuál es el porcentaje de respuestas. Es decir, estos números podrían ocultar una mayor eficacia de las autoridades migratorias y no necesariamente un aumento en las solicitudes. Asimismo, si efectivamente existe un aumento en las solicitudes, también podría estar ocultando un entorno propicio para realizarlas.

En el período reciente de 2000 a 2008 predominan los inmigrantes llegados de los países fronterizos: Argentina (35%) y Brasil (17%); en menor medida de Estados Unidos (9%), de España (7%) y de Perú (4%). Los departamentos del país con porcentaje más alto de inmigrantes son Rivera (3.8%), Montevideo (3,6%) y Maldonado (2,7%).

Las personas peruanas son el grupo mayoritario entre los inmigrantes con residencias concedidas, 239 en 2009, y son un grupo altamente feminizado, ya que la relación de masculinidad es de 77 hombres cada 100 mujeres. Este dato relevante nos indica la necesidad de hacer políticas públicas dirigidas a este sector.

La población inmigrante reciente (2000 a 2009) y regional es joven y en edad económicamente activa. Su nivel educativo es superior al de los nacidos en el Uruguay, a tal punto que el nivel educativo promedio de las personas inmigrantes es mayor que la de los/as emigrantes y retornantes. Sobre las características socioeconómicas de los/as inmigrantes tienen una importante participación en los quintiles de ingresos más altos, dato asociado al alto nivel educativo.

Existen otros grupos importantes de trabajadores y trabajadoras que llegan a Uruguay: personas de origen ecuatoriano, boliviano y un creciente número de

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asiáticos. Estos grupos llegan de manera temporal, silenciosa y muchas veces informal al territorio uruguayo. Al día de hoy no existen instancia gubernamental que busquen satisfacer sus derechos, si bien existe una creciente preocupación por parte de algunos espacios de gobierno como el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) y la Dirección General para Asuntos Consulares y Vinculación22 del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRREE). El Ministerio de Trabajo, ha sido la excepción durante estos años, ya que frente a las denuncias de los trabajadores de otras nacionalidades (independientemente de su situación administrativa en el país) responde defendiendo los derechos del/a trabajador/a como en cualquier otro caso. Pero los números demuestran que son muy pocos los/as trabajadores/as extranjeros/as en situación irregular que se acercan a esta instancia para demandar a su empleador/a. El desconocimiento de los derechos laborales está extendido, pero además tiene un peso importante la calidad migratoria en las posibilidades de empoderamiento.

Tampoco existe información sobre la reglamentación regional que podría permitir un mayor empoderamiento para las personas de otras nacionalidades. En 2003 Uruguay firmó con Colombia un convenio para disminuir la vulnerabilidad de las personas colombianas en las áreas laborales, de pensiones y salud.

Además existe un nuevo acuerdo de facilitación de la movilidad para los ciudadanos del MERCOSUR y los países asociados (Bolivia y Chile). Y Uruguay y 22. Cabe destacar una iniciativa concreta de esta dirección sobre el acceso a la información de las personas en situación de retorno: “Manual para el Retorno”, disponible en: http://www.mrree.gub.uy/gxpsites/hgxpp001

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Ciudadanía Universal Este concepto está siendo discutido y construido a nivel internacional, especialmente por la comunidad global de defensa de los derechos de las personas migrantes.

Es una condición que permite a todos los seres humanos identificarse como miembros de una comunidad política. Inicialmente, los atributos del ciudadano estaban vinculados al ser hombre y propietario; actualmente la ciudadanía está vinculada a la pertenencia a un estado y a un territorio determinado; la idea es que esta concepción siga evolucionando y se arraigue en el concepto de derechos humanos. Los derechos básicos del sujeto de derecho internacional deberían ser respetado por la comunidad internacional en su conjunto y por cada estado miembro de la misma.

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Brasil tienen un nuevo convenio recíproco de libre residencia: “Acuerdo sobre Residencia para nacionales de los Estados Parte del MERCOSUR”. 23 Por su parte, los/as inmigrantes de retorno por país de residencia están asociados a los destinos, principalmente Argentina y en menor medida Estados Unidos, Canadá, Australia y España (extrarregionales). A partir del siglo XXI este orden se altera y los retornantes provienen mayoritariamente de España, en segundo lugar de Estados Unidos y de Argentina en tercer lugar (10%). Los retornantes de Argentina tienden a tener un perfil más envejecido, con menos años de formación, presentan la relación de masculinidad más baja y en términos generales se emplean en el sector secundario, la industria manufacturera y la construcción.

Cabe señalar que de la población retornante reciente, el 30% integra el quintil más rico y sólo el 12% se encuentra en el quintil más pobre.

Hay un total de 209 refugiados y refugiadas viviendo en Uruguay según datos del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). De este total, 168 son propiamente refugiados/as y 41 son solicitantes de asilo. El 18% de esta población tiene menos de 18 años y casi 3 de cada 4 de estas personas refugiadas tienen entre 18 y 59 años. La mayoría, el 65%, son varones.

23.“Acuerdo sobre Residencia para nacionales de los Estados Parte del MERCOSUR”, disponible en: http://sip. parlamento.gub.uy/htmlstat/pl/acuerdos/acue17927-2.htm.

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Remesas

Las remesas son la proporción de ingresos que los trabajadores y las trabajadoras emigrantes envían a sus países de origen, son una modalidad de transferencia de recursos que tiene una larga existencia (hawala) y se constituye en un importante soporte de las economías familiares latinoamericanas y mundiales.

Las remesas son también la comprobación de la existencia de un vínculo emocional entre la persona que se ausenta y la familia que continúa en el país de origen. Todos estos elementos generan intercambios culturales y sociales que retroalimentan el proceso global.

Tipos de remesas Remesas familiares

Dirigidas al consumo: comida, vestimenta, salud y educación. Inversiones personales: compra de casas, terrenos o pequeñas propiedades agrícolas.

Remesas empresariales

Inversiones empresariales: destinadas a negocios en la localidad de origen (tiendas y restaurantes).

Remesas colectivas

Patrocinio de fiestas (cívicas o religiosas), obras comunitarias o emprendimientos empresariales.

Remesas de conocimiento

Transferencia de tecnología, generación de inversión en nuevas tecnologías, productos de alto valor agregado, conocimiento científico, capacidad de innovación. (Sólo un grupo reducido puede “enviar” este tipo de remesas)

Remesas sociales

Ideas, imaginarios, símbolos, creencias, estructuras.

Elaboración propia a partir de: Lafuente, Mariano (2004) La diáspora latinoamericana en Estados Unidos y las remesas de conocimiento, Cadal, Año II, N.16, Buenos Aires y Torres, Federico (2000) Uso productivo de las remesas en México, Centroamérica y República Dominicana, CEPAL, Santiago de Chile.

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Las remesas económicas de inmigrantes constituyen un elemento cada vez más importante para la transferencia de recursos desde los países principalmente receptores de inmigrantes y los países en desarrollo económico. Aunque esta relación ha sufrido serias alteraciones en los últimos años.

Durante el 2011 los/as emigrantes de América Latina y el Caribe enviaron 61.000 millones de dólares a sus países de origen. Esto es un aumento del 6% respecto del 2010. Luego de la caída del monto del envío de remesas globales ocurrida durante el año 2009, consecuencia de las crisis económica y financiera sufrida por Europa y Estados Unidos. Para el 2012 el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo prevé un crecimiento similar.

La mayor parte de este dinero proviene de los destinos tradicionales: Estados Unidos (casi una tercera parte del monto) y España. El monto de remesas desde España se ha reducido igual que la población de inmigrantes que disminuyó en un 2% durante el 2011.

La relevancia del concepto de remesas para muchos países de la región es el peso relativo que estos ingresos tienen sobre las economías nacionales, ya sea como parte del Producto Bruto Interno (PBI) y/o en su relación con la cooperación internacional o a la inversión extranjera directa. En algunos países (especialmente aquellos con pequeñas economías) las remesas pueden llegar a constituir más del 10% del PIB, como en los casos de Haití, Guyana, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Jamaica y Guatemala.

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Remesas Las remesas son la proporciĂłn de ingresos que los trabajadores y las trabajadoras migrantes envĂ­an a sus paĂ­ses de origen, son una modalidad de transferencia de recursos que tiene una larga existencia (hawala) y se constituye en un importante soporte de las economĂ­as familiares latinoamericanas y mundiales.

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Otro aspecto importante relativo al tema es la presión que el envío de remesas genera sobre la vida de las personas migrantes, ya que tienen la responsabilidad de sostener a sus hogares en los países de origen y en muchos casos son importantes sostenedores de las economías nacionales.

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