BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Dalam era pembangunan dewasa ini, peran masyarakat di bidang kesehatan sangat penting dalam menunjang pembangunan yang diharapkan. Hal tersebut perlu disadari bahwa pembangunan nasional membutuhkan tenaga masyarakat yang sehat dan kuat. Selain faktor tersebut, dalam rangka meningkatkan derajat kesehatan yang optimal, maka diperlukan tenaga kesehatan yang profesional. Pembangunan kesehatan pada hakekatnya adalah penyelenggaraan upaya kesehatan untuk mencapai kemampuan hidup sehat bagi setiap penduduk agar dapat mewujudkan derajat kesehatan yang optimal yang besar artinya bagi pengembangan dan pembinaan sumber daya manusia sebagai modal pembangunan nasional. Pembangunan kesehatan diarahkan untuk meningkatkan kesejahteraan keluarga dan masyarakat dengan menanamkan kebiasaan hidup sehat.1 Salah satu permasalahan kesehatan terbesar di Indonesia dewasa ini adalah masih tingginya Angka Kematian Bayi dan Angka Kematian Ibu. Berdasarkan Sensus Penduduk (SP) 1990, estimasi angka kematian bayi di Sumatera Selatan diperkirakan 71 per 1000 kelahiran, sedangkan berdasarkan SP 2000, angka kematian bayi di Sumatera Selatan turun drastis menjadi 53 per 1000 kelahiran, atau turun 25
1
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 32 tahun 1996 tentang Tenaga Kesehatan, Penjelasan Umum.
1
2
persen selama 10 tahun atau rata - rata turun 2,5 persen per tahun. Angka kematian bayi di Sumatera Selatan terus mengalami penurunan hingga menurut hasil Supas tahun 2005 diperkirakan sebesar 30 per 1000 kelahiran.2 Grafik 1.1. Angka Kematian Bayi (AKB) Provinsi Sumatera Selatan Tahun 1971 – 2008
SP1971 SP 1980 SP 1990 SDKI 1994 SUPAS SDKI 1997 SP 2000 SDKI SUPAS 2006 2007 2008
155 102 71 59,6 54 53 53 30 30 26,3 25,6 25 0
50
100
150
200
Sumber : BPSProvinsi Sumatera Selatan
Dari grafik Angka Kematian Bayi (AKB) Provinsi Sumatera Selatan Tahun 1971 – 2008 diatas dapat diketahui: berdasarkan Sensus Penduduk (SP) tahun 1971, estimasi angka kematian bayi di Sumatera Selatan diperkirakan 155 per 1.000 kelahiran, selanjutnya terus menurun menjadi 53 per 1.000 kelahiran pada SP tahun 2000 dengan rata - rata penurunan sebesar 2,5 persen per tahun. Berdasarkan Survei
2
Dinas Kesehatan Provinsi Sumatera Selatan, Profil Kesehatan Provinsi Sumatera Selatan Tahun 2009, Palembang, 2009, hal. 9 – 10.
3
Demografi dan Kependudukan Indonesia (SDKI) tahun 1994, angka kematian bayi di Sumatera Selatan sebesar 59,6 per 1.000 kelahiran, kemudian menurun menjadi 53 pada SDKI tahun 1997 dan 30 pada SDKI tahun 2003. Berdasarkan hasil Survei Penduduk Antar Sensus (Supas) tahun 1995, angka kematian bayi di Sumatera Selatan sebesar 54 per 1.000 kelahiran, kemudian menurun menjadi 30 per 1.000 kelahiran pada Supas tahun 2005 dan terus mengalami penurunan hingga menjadi 25 per 1.000 kelahiran pada tahun 2008. Berdasarkan Survei Demografi dan Kependudukan Indonesia (SDKI) 2002 2003 Angka Kematian Balita (AKABA) sekitar 46 per 1.000 kelahiran hidup. Grafik perkembangan AKABA pada tahun 1995 – 2003 disajikan pada tabel 1.1 berikut ini: 3 Tabel 1.1 Angka Kematian Balita (AKABA) Per 1.000 Kelahiran Hidup Di Indonesia Tahun 1995 - 2003 Estimasi SUPAS 1995 Estimasi Tahun Jumlah SUSENAS Laki-Laki Perempuan (L+P) 1995 73 1998 71,36 57,61 64,28 64 1999 66,44 53,05 59,55 2000 50,77 39,00 44,71 2001 64 2002-2003 2007 Sumber : Profil Kesehatan Indonesia 2008
SDKI
46 44
Sampai dengan saat ini, informasi tentang Angka Kematian Ibu (AKI), masih berpedoman pada hasil Survei Kesehatan Rumah Tangga (SKRT). Menurut SKRT,
3
Ibid.
4
AKI Nasional menurun dari 450 per 100.000 kelahiran hidup pada tahun 1986 menjadi 425 per 100.000 kelahiran hidup pada tahun 1992, kemudian menurun lagi menjadi 373 per 100.000 kelahiran hidup pada tahun 1995. Pada SKRT 2001 tidak dilakukan survei mengenai AKI. Kemudian pada tahun 2002-2003, AKI menjadi 307 per 100.000 kelahiran hidup berdasarkan hasil Survei Demografi dan Kependudukan Indonesia (SDKI) 2003. Hasil SDKI 2007 menyebutkan AKI untuk periode 5 tahun sebelum survei (2003-2007) sebesar 228 per 100.000 kelahiran hidup. 4
AKI Per 100.000 Kelahiran Hidup
Grafik 1.2. Angka Kematian Ibu (Per 100.000 Kelahiran Hidup) Di Indonesia Tahun 1994 – 2007 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 1994
1997
2002
2007
Tahun
Sumber : Profil Kesehatan Indonesia, 2008
Angka kematian bayi di Indonesia ini masih lebih tinggi dibandingkan dengan negara tetangga, seperti Brunei, Singapura, dan Malaysia. Lebih dari 50 persen bayi
4
Ibid., hal. 11.
5
meninggal sebelum berusia satu bulan. 5 Tercatat setiap hari 430 bayi di Indonesia meninggal dunia atau setiap 2,5 menit satu bayi meninggal dunia.6 Adapun Faktorfaktor penyebab kematian bayi yang terbanyak meliputi Bayi Berat Lahir Rendah (BBLR) sebesar 29%, Asfiksia (kesulitan pernafasan) 27 %, Tetanus 10%, Gizi buruk 10%, dan sebab lain 19%. 7 Angka kematian ibu (AKI) melahirkan di Indonesia menempati rangking tertinggi di Asia Tenggara. Berdasarkan catatan Departemen Kesehatan, dari 307 per 100 ribu angka kelahiran hidup, setiap satu jam ada dua ibu meninggal karena hamil dan persalinan. Tingginya Angka Kematian Ibu ini diakibatkan karena adanya aborsi yang tidak aman. Di Indonesia ada 1,5 juta ibu menjalani aborsi yang tidak aman. Departemen Kesehatan mencatat aborsi tak aman memberikan kontribusi 30-50 persen pada AKI di Indonesia. 8 Aborsi atau abortus adalah berakhirnya kehamilan sebelum anak dapat hidup di dunia luar. Abortus dapat dibagi menjadi : 9 a. Abortus spontan, atau biasa disebut dengan keguguran adalah abortus yang terjadi dengan sendirinya. 5
Budihardja, Direktur Jenderal Bina Kesehatan Masyarakat Departemen Kesehatan dalam berita : Kesehatan Masyarakat, diposting tanggal 7 Desember 2009 di http://kesehatan.kompas.com, diakses tanggal 10 Desember 2009. 6 Jimmy Zakaria dalam Artikel : Angka Kematian Bayi di Indonesia Masih Tinggi, diposting tanggal 21 Juni 2009 di http://www.jimmyzakaria.com, diakses tanggal 10 Desember 2009. 7 Esty Martiana Rachmie dalam berita: Kurangi Angka Kematian Bayi Akibat Asfiksia, diposting di http://www.surabaya-ehealth.org, diakses tanggal 10 Desember 2009. 8 Budi Santoso, divisi Fertilitas Endokrinologi Reproduksi Departemen Obstetri dan Ginekolog Fakultas Kedokteran Universitas Airlangga, RSUD dr Soetomo Surabaya, dalam berita : Angka Kematian Ibu di Indonesia Tertinggi se Asia Tenggara, diposting tanggal 24 November 2009 di http://www.republika.co.id, diakses tanggal 11 Desember 2009. 9 Bagian Obstetri & Ginekologi Fakultas Kedokteran Unpad, Obstetri Patologi, Elstar Offset, Bandung, 1981, hal.7-8.
6
b. Abortus provacatus, adalah abortus yang disengaja atau digugurkan. Abortus ini dapat dibedakan lagi menjadi: 1) Abortus
provacatus
artificialis
atau
abortus
therapeuticus,
adalah
pengguguran kehamilan dengan alasan bahwa kehamilan akan membahayakan nyawa si ibu, biasanya dengan menggunakan alat - alat, seperti misalnya untuk kehamilan dibawah 12 minggu (hamil muda) dengan penggunaan prostaglandin atau curettage dengan penyedotan (vakum) atau dengan sendok curet. Sedangkan untuk kehamilan di atas 12 minggu (hamil tua) dilakukan hysterotomi, atau dengan menyuntikkan garam hypertonis (20%) atau prostaglanding intra-amnial. 2) Abortus provacatus criminalis, adalah pengguguran kehamilan tanpa alasan medis yang sah dan dilarang oleh hukum. Untuk Provinsi Sumatera Selatan (Sumsel), angka kematian ibu melahirkan mencapai 200 kematian setiap 100 ribu ibu melahirkan. Ketua Persatuan Obstetri Ginekologi Indonesia (POGI) Sumsel, Prof. H. Syakroni Daud Rusydi mengatakan, masih tingginya angka kematian ibu melahirkan tersebut karena masih banyak warga Sumsel yang belum mengetahui proses kehamilan sampai persalinan yang sehat. 10 Pada akhir tahun 2000, telah diadakan pencanangan deklarasi Millenium Development Goals (MDGs) pada Sidang Khusus PBB di New York, dimana para pemimpin dunia sepakat untuk mengupayakan pembangunan sosial kesejahteraan 10
Syakroni Daud Rusydi, Ketua Persatuan Obstetri Ginekologi Indonesia (POGI) Sumsel, dalam berita : Angka Kematian Ibu Melahirkan Sumsel Tinggi, diposting tanggal 24 November 2009 di http://www.republika.co.id, diakses tanggal 11 Desember 2009.
7
dengan delapan target utama. Masing-masing target merupakan pengejawantahan dari upaya meningkatkan mutu, harkat dan martabat umat manusia untuk masa perjuangan sepanjang hidup manusia. Ada delapan target dan sasaran yang harus dicapai secara terpadu. Indonesia yang ikut menandatangani deklarasi PBB pada akhir tahun 2000 itu ikut bertanggung jawab terhadap pencapaian target - target tersebut. 11 Departemen Kesehatan (Depkes) menargetkan pencapaian Millenium Development Goals (MDGs) 2015 adalah menurunkan angka kematian bayi di Indonesia dari 36/1000 menjadi 23/1000 kelahiran hidup. 12 Tiga faktor utama yang mempengaruhi tingkat risiko kematian bayi adalah alat kesehatan, lingkungan, dan nutrisi. Sebab itu, perlu dilakukan sinergi perbaikan terhadap tiga faktor itu untuk mencapai target risiko kematian bayi pada 2015 sebesar 28 per 1000 kelahiran hidup. 13 Untuk mencapai sasaran dan target-target tersebut, Indonesia harus menempatkan pembangunan dan pemberdayaan seperti tenaga kesehatan, tenaga pendidikan dan tenaga pemberdayaan masyarakat pada posisi sangat penting di
11
Haryono Suyono, Pengamat Masalah sosial Kemasyarakatan, dalam artikel : Bidan Mandiri sebagai ujung tombak Posyandu, diposting tanggal 4 Agustus 2005 di http://www.haryono.com, diakses tanggal 11 Desember 2009. 12 Kirana Pritasari MQIH, Kasubdit Bina Kesehatan Bayi, Depkes, dalam Berita : 2015, Depkes Targetkan Angkat Kematian Bayi Menurun, diposting tanggal 4 Desember 2009 di www.republika.co.id, diakses tanggal 11 Desember 2009. 13 Badriul Hegar, Ketua Ikatan Dokter Anak Indonesia, dalam Artikel : Strategi Mengurangi Angka Kematian Bayi, diposting tanggal 4 Desember 2009 di http://id.news.yahoo.com, diakses tanggal 11 Desember 2009.
8
lapangan, terutama di pedesaan, dimana peranan tenaga - tenaga pembangunan tersebut sangat tinggi dan mutlak. 14 Bidan merupakan salah satu tenaga kesehatan yang memiliki posisi penting dan strategis terutama dalam penurunan Angka Kematian Ibu (AKI) dan Angka Kesakitan dan Kematian Bayi (AKB). 15 Sebenarnya, pencegahan kematian tidak perlu membutuhkan peralatan canggih. Cukup konseling oleh bidan lewat kunjungan rumah untuk mengatasi empat penyebab utama kematian bayi baru lahir, yaitu asfiksia (kesulitan pernapasan), hipotermia (kedinginan), imaturitas, serta infeksi. Bidan di desa dipilih sebagai inti kegiatan ASUH karena merupakan tenaga kesehatan yang paling dekat dengan masyarakat / keluarga, terutama di pedesaan. 16 Sesuai dengan kebijakan pemerintah, setiap desa punya satu bidan desa, tugas bidan desa tidak hanya dalam bidang kesehatan ibu anak (KIA) dan pelayanan keluarga berencana (KB). Peranan bidan misalnya, sekaligus merupakan sumbangan yang sangat tinggi untuk meningkatkan mutu sumber daya manusia, yaitu dalam rangka hidup sehat dan sejahtera. Lebih – lebih lagi nampak sekali bahwa peranan bidan sangat penting dalam memberi dorongan agar keluarga yang isterinya yang sedang hamil mendapat perhatian dalam bidang kesehatan pada umumnya dan kemampuan mengembangkan ekonomi keluarga. Tujuannya adalah agar setiap keluarga mempunyai kemampuan memelihara kesehatannya, terutama kesehatan isterinya. 14
Haryono Suyono, Loc. Cit. Keputusan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 369/MENKES/SK/III/2007 tentang Standar Profesi Bidan, Lampiran huruf A. 16 Peter C Miller, Kepala Perwakilan PATH Indonesia, dalam Artikel : Upaya Turunkan Angka Kematian Bayi, diposting tanggal 29 Agustus 2002 di http://www.gizi.net, diakses tanggal 11 Desember 2009. 15
9
Bersama dengan kekuatan pembangunan lainnya di pedesaan, para bidan dapat mempengaruhi masyarakat dan pemimpin sekelilingnya untuk memberi perhatian kepada keluarga kurang mampu dengan dukungan pemberdayaan ekonomi. Tujuannya adalah agar apabila isterinya mengandung dan melahirkan, keadaan rumah tangganya lebih baik. Peranan sebagai ujung tombak dalam bidang kesehatan, sosial dan ekonomi rumah tangga tersebut menjadi sangat penting dalam peningkatan mutu sumber daya manusia yang sejak awal tahun 1990 menjadi acuan PBB, khususnya United Nations Development Programme (UNDP). 17 Namun sejalan dengan itu juga, profesi bidan merupakan salah satu profesi di bidang kesehatan yang mendapat sorotan tajam belakangan ini, seiring makin tingginya tuntutan pelayanan kesehatan yang bermutu. Sebagai profesi yang menangani masalah kehamilan mulai awal kehamilan, masa kehamilan, persalinan dan masa nifas. Interaksi antara bidan dan pasien / ibu hamil dipastikan berlangsung erat, sangat dekat dan berdasarkan saling percaya. Dalam praktek dilapangan, baik bidan sebagai penyedia jasa dan pasien / ibu hamil sebagai klien tentunya sama-sama punya keinginan yang kuat agar pelayanan yang berlangsung memiliki mutu yang optimal. 18 Namun bidan sebagai seorang tenaga kesehatan yang langsung memberikan pelayanan kebidanan kepada masyarakat, tidak tertutup kemungkinan akan menimbulkan kerugian bagi masyarakat.
17
Haryono Suyono, Loc. Cit. Yatinem, Bidan Delima, dalam artikel: Kepuasan Pasien Bukti Pelayanan Bermutu, diposting 27 Maret 2009 di http://yatinem.wordpress.com, diakses tanggal 11 Desember 2009. 18
10
Salah satu contoh kasus yang sempat mencuat adalah ketika Senin, 6 September 2004, Mesdiwanda (35 tahun) ibu dari Andreas (3 tahun 4 bulan) melapor ke Polda Metro Jaya atas dugaan malpraktek terhadap bidan Herawati yang berpraktek di RS Pasar Rebo. Herawati adalah bidan yang membantu kelahiran Andreas pada 21 April 2001 lalu. Ibu yang tinggal Jl. Perintis II Romawi, Cipayung, Jaktim menuturkan, Herawati melakukan vakum sampai 3 kali saat membantu kelahiran Andreas. Akibat vakum itu, kepala Andreas sampai terluka. Dokter Benyamin dari LBH Kesehatan yang mendampingi Mesdiwanda menyatakan, Andreas mengalami kegeseran tempurung kepala akibat vakum sehingga fungsi otaknya terganggu, akibatnya di usianya sekarang, dimana anak kecil biasanya sudah pintar berlari dan berbicara dengan ceriwis, ia tak ubahnya masih seperti seorang bayi. Hanya bisa tidur dan menangis. Tangan Andreas pun kaku dan tak bisa menggerakkan tubuhnya. Bahkan untuk sekadar menyatakan ingin buang air besar (BAB) atau kecil saja, Andreas tak bisa. 19 Kasus lain terjadi di Batu, Malang, Agustus 2006, ketika seorang bidan bernama Linda Handayani, warga Jl. Pattimura Gang I Kota Batu, melakukan malpraktik saat menangani proses persalinan. Akibatnya, pasien bernama Nunuk Rahayu (39 tahun) tersebut terpaksa melahirkan anak ketiganya dengan hasil mengerikan. Bayi sungsang itu lahir dengan leher putus. Badan bayi keluar duluan, sedangkan kepalanya tertinggal di dalam rahim. Terkait kejadian ini, suami Nunuk,
19
Lina Saraswati, dalam berita : Gara-Gara Divakum Bocah 3 Tahun Cuma Bisa Nangis, diposting tanggal 6 September 2004 di www.detiknews.com, diakses 5 Januari 2010.
11
Wiji Muhaimin (40 tahun), menyatakan untuk kasus hukumnya diserahkan ke yang berwenang. Dia berharap kasus ini bisa ditindaklanjuti dengan seadil-adilnya. Dari penuturan beberapa warga sekitar, sebenarnya bidan Handayani adalah sosok bidan yang berpengalaman dan senior. Dia sudah praktik puluhan tahun. Dengan demikian, masyarakat juga merasa kaget mendengar kabar mengerikan itu datang dari bidan Handayani. Kabar ini juga menyentak kalangan DPRD kota Batu. Menurut ketua Fraksi Gabungan Sugeng Minto Basuki, bidan Handayani memang sangat terkenal di Batu, umurnya sudah 60 tahun lebih. Namun, atas kasus ini dia meminta dinas kesehatan melakukan recovery lagi terhadap para bidan yang ada. 20 Berdasarkan kasus pelayanan kebidanan tersebut diatas, maka penulis tertarik untuk menulis skripsi ini dengan judul: �TANGGUNG JAWAB PERDATA BIDAN DALAM PELAYANAN PERSALINAN TERHADAP KERUGIAN PASIEN�.
B. Permasalahan Berdasarkan uraian pada latar belakang di atas, maka permasalahan dalam tulisan skripsi ini : 1. Tindakan - tindakan kebidanan apa yang menjadi standar pelayanan persalinan? 2. Bagaimanakah tanggung jawab perdata Bidan terhadap kerugian pasien dalam pelayanan persalinan?
20
Radar Malang, edisi 10 Agustus 2006, dalam berita : Sungsang, Lahir Kepala Putus, dikutip oleh Rudy, diposting di http://www.opensubscriber.com, Agustus 2006, diakses 5 Januari 2010
12
C. Tujuan Penelitian 1. Untuk menjelaskan tindakan – tindakan kebidanan yang menjadi standar dalam pelayanan persalinan. 2. Untuk menjelaskan tanggung jawab perdata bidan dalam pelayanan persalinan terhadap kerugian pasien.
D. Manfaat Penelitian 1. Manfaat Teoritis Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangan pengetahuan bagi civitas akademika di bidang hukum kebidanan. 2. Manfaat Praktis Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangan pengetahuan di bidang hukum kebidanan bagi praktisi dan masyarakat.
E. Ruang Lingkup Pembahasan Pembahasan permasalahan dalam skripsi ini dibatasi pada ruang lingkup tindakan – tindakan kebidanan yang menjadi standar dalam pelayanan persalinan dan tanggung jawab perdata bidan dalam pelayanan persalinan terhadap kerugian pasien.
13
F. Metode Penelitian Adapun metode penelitian yang digunakan dalam penulisan skripsi ini adalah: 1. Metode Pendekatan Dalam melakukan penelitian ini penulis menggunakan pendekatan yuridis normatif, 21 yaitu pendekatan dengan mengkaji, menguji, dan menerapkan asas asas hukum pada peraturan perundang - undangan yang berlaku dan juga dilakukan pendekatan lapangan untuk memperoleh fakta – fakta di masyarakat. 2. Data dan Sumber Data Data dalam penelitian ini digunakan data sekunder, yang terdiri dari: 22 a. Bahan hukum primer, yaitu berupa peraturan perundang – undangan yang
berhubungan dengan permasalahan. b. Bahan hukum sekunder, yaitu bahan - bahan hukum yang memberikan penjelasan mengenai bahan hukum primer yang meliputi dokumen, karya tulis ilmiah, buku-buku ilmiah, maupun artikel - artikel dari suatu media cetak yang erat hubungannya dengan pokok bahasan ini. c. Bahan hukum tersier, yaitu bahan - bahan hukum yang memberikan petunjuk maupun penjelasan terhadap bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder, seperti ensiklopedi, kamus umum dan kamus hukum.
21
Amirudin dan Asikin Zainal, Pengantar Metode Penelitian Hukum, Rajawali Pers, Jakarta, 2004, hal. 29. 22 Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, UI-Press, Jakarta, 2006, hal. 52.
14
Disamping itu juga digunakan data primer yang berupa informasi dari responden untuk digunakan sebagai sample. Adapun sumber data sekunder diperoleh dari penelitian kepustakaan dan data primer diperoleh dari penelitian lapangan. 3. Teknik Sampling Teknik sampling dilakukan dengan cara purposive sampling, 23 yaitu menentukan sample dengan pertimbangan tertentu yang dipandang dapat memberikan data secara maksimal. Teknik ini dipilih karena data yang diperoleh didapat dari pihak – pihak yang memiliki pengetahuan tentang pokok permasalahan. Adapun responden dalam penelitian ini adalah Staf Pengurus Daerah Ikatan Bidan Indonesia Provinsi Sumatera Selatan dan Staf Dinas Kesehatan Provinsi Sumatera Selatan. 4. Teknik Pengumpulan Data Data sekunder dalam penelitian ini diperoleh dengan melakukan studi dokumen dan data primer berupa informasi yang diperoleh dengan melakukan wawancara kepada Staf Pengurus Daerah Ikatan Bidan Indonesia Provinsi Sumatera Selatan dan Staf Dinas Kesehatan Provinsi Sumatera Selatan. 5. Analisis Data Data sekunder dan data primer yang diperoleh dan dikumpulkan kemudian dianalisis dengan metode deskriptif kualitatif, yakni dengan suatu bentuk pengolahan data yang pada awalnya panjang dan lebar kemudian diolah menjadi 23
Beni Ahmad Saebani, MetodePenelitian Hukum, Pustaka Setia, Bandung, 2008, hal. 104.
15
suatu data yang ringkas dan sistematis. 24 Kemudian data hasil analisis tersebut dikonstruksikan melalui metode Deduktif, 25 yaitu menarik suatu kesimpulan dari pernyataan umum menuju pernyataan – pernyataan khusus dengan menggunakan penalaran atau rasio, untuk menarik kesimpulan dalam menjawab permasalahan dalam penelitian.
24 25
Noeng Muhadjir, Metodologi Penelitian Kualitatif, Yogyakarta, 1998, hal. 29. Beni Ahmad Saebani, Op cit, hal. 111.