Módulo 3 – Organización de Tribunales para la producción de Audiencias Lección 1 Objetivos de la lección: Comprender que un Sistema Procesal por Audiencias organizacionales y administrativos distintos a uno escriturado.
posee
requerimientos
Obtener una visión general sobre cuáles son los requerimientos organizacionales y administrativos de un Sistema Procesal por Audiencias.
Esta lección consistirá en una clase grabada que puede encontrar en el siguiente link: http://www.youtube.com/watch?v=-Ycxy-omrWw Lección 2 Producción de Audiencias: acciones y roles Introducción a la lección Como señalamos en la lección anterior, el nuevo modelo procesal penal tanto como exige un cambio en la forma como jurídicamente se resuelven los asuntos, requiere de un cambio en la organización y funcionamiento de los tribunales (y también de las otras instituciones del sistema, aunque ahora no nos referiremos a ello). El modelo de organización administrativa tradicional, caracterizado por los expedientes y los actuarios, debe ceder paso a uno caracterizado por la producción de audiencias. Haciendo un paralelo con una empresa cualquiera, todo el trabajo administrativo debe ser diseñado en función de la gestión de lo que ella produce y ese producto no es otro en este caso que las audiencias. Así como los procedimientos administrativos quedan condicionados por ese producto, también deben serlo los roles dentro del aparato administrativo de apoyo. Objetivos de la lección: Conocer y comprender las acciones que hay que desarrollar para preparar una audiencia. Conocer y comprender los roles que deben ser asumidos para preparar una audiencia. Cambiando el paradigma Siguiendo con el paralelo de los eventos que anteriormente hiciéramos, lo que necesitamos en el nuevo sistema es productores de eventos, tramoyistas, encargados del vestuario y de la parte financiera. Viéndolo desde esta perspectiva podemos percibir que la gestión judicial ni es algo tan complejo ni es tampoco algo tan exclusivo o atípico, no siendo efectiva aquella idea que hace de todo lo judicial algo absolutamente ad hoc, donde no son aplicables los criterios y sistemas de administración comunes. Ciertamente es bueno tener algún conocimiento jurídico para entender lo que se está haciendo, pero ello no es muy distinto al conocimiento de arte que debe tener un productor de eventos o al que debe tener cualquier funcionario sobre la actividad de la empresa en la cual trabaja. Para nada las labores administrativas requieren de
abogados para su realización, sino más bien de personas que conozcan las tareas específicas que deben abordar. A continuación analizaremos paso a paso las acciones y gestiones que se encuentran implicadas en la realización de una audiencia típica. Nos hemos concentrado en el ejemplo, en la preparación de una audiencia durante la etapa de instrucción, bien pudiendo ser una audiencia para autorizar una determinada acción del Ministerio Público u otra para el ejercicio de ciertos derechos consagrados a la defensa o para pronunciarse sobre una petición de prisión preventiva. La normativa naturalmente podrá variar de un país a otro y podrán haber algunas exigencias particulares aquí no consideradas, pero lo medular, la esencia de una audiencia siempre comprenderá los pasos que a continuación se indican. En términos generales, cualquier ciclo de audiencia se integra de la siguiente manera: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Petición Asignación a un juez determinado y agendamiento Notificación Preparación de la audiencia Realización de la audiencia Registro Actividades posteriores
Se podría incluso obviar los tres primeros pasos de esta lista (Petición, Asignación a un juez determinado y agendamiento, y Notificación) cuando la audiencia es consecuencia de la realización de otra anterior. Veamos más detalladamente este planteamiento: Si es en una audiencia cuando se decide la necesidad de continuar con ella o de realizar otra para una tema distinto o para darle seguimiento a lo resuelto (por ejemplo cuando se decida revisar una prisión preventiva luego de cierto tiempo) ya no es pertinente esperar una petición, ni una asignación a un juez determinado (si es el mismo juez que conoció de la primera audiencia el que conocerá de la subsecuente), ni su agendamiento, pues este debiera ser hecho en el mismo momento de fijarse la nueva audiencia, ni tampoco su notificación a menos que deban concurrir otras personas distintas a los presentes en la audiencia original, pues éstos deben darse por inmediatamente notificados por el sólo hecho de estar presentes en la primera audiencia. Entonces, en el caso de una audiencia derivada el trabajo administrativo se limita a la preparación de la nueva audiencia en su oportunidad, su realización, registro y las que hemos denominado actividades posteriores. Concentrémonos en una hipótesis diversa:
La audiencia provenga de una petición externa al tribunal, hecha, por ejemplo, por el MP, o por la Defensa. En tal caso podemos recorrer el circuito completo antes enunciado. Veámoslo paso a paso: Petición: La solicitud para la realización de audiencias puede formularse por diversos medios. Lo tradicional es un escrito formal ingresado a través del mesón de partes del tribunal, pero existen vías alternativas que crecientemente comienzan a ser aceptadas en diversos sistemas jurídicos, así puede ser efectuada por fax, vía correo electrónico e incluso telefónica o verbalmente. Nuevamente este es un caso en que nos damos cuenta que muchas de las formalidades tradicionalmente consideradas indispensables, no lo son en realidad. Para una petición de este tipo sólo basta un formato donde quede claramente especificado el objetivo de la audiencia solicitada y la calidad que impetra quien lo hace. Es importante resaltar que basta con un escrito muy simple y desformalizado, que no debe extenderse a la exposición de los fundamentos de las peticiones que se formulan, pues en tal caso se corre el riesgo que la discusión sobre la petición entre al fondo del asunto y termine reemplazando al debate de la audiencia. Asignación a un juez y agendamiento En la lección siguiente nos detendremos a examinar las implicancias y alternativas para la distribución de causas entre jueces que integran un mismo tribunal o que tienen competencia sobre un mismo territorio físico. El punto que simplemente ahora queremos fijar es que la petición tiene que ser destinada a un juez específico quien deberá hacerse cargo de la realización de la audiencia. Gestiones de ingreso y asignación de juez: En todo caso, habrá que distinguir si la petición recae sobre un asunto nuevo o sobre uno ya iniciado. En el primer caso, se deberán realizar las gestiones generales de ingreso, tales como asignarle un número correlativo identificatorio al asunto (si es que el Poder Judicial no utiliza para estos efectos la misma numeración que el Ministerio Público), iniciar el registro computacional pertinente cuando se cuente con un sistema informático de seguimiento de causas o simplemente abrir una carpeta para reunir antecedentes físicos. Generalmente estas gestiones se realizan en forma previa a la asignación del juez. Por lo general, la decisión de realizar una audiencia es un asunto meramente mecánico que no requiere ni de intervención de un juez ni de ninguna resolución judicial, por lo que debe quedar entregado exclusivamente a la esfera administrativa del tribunal. Sólo muy excepcionalmente pueden surgir en un caso dudas sobre la pertinencia u oportunidad de la petición de audiencia, caso en el cual ésta puede ser derivada a un juez para que se pronuncie previamente sobre su procedencia. Agendar la audiencia: Paralelamente a la asignación de la audiencia a un juez determinado, debe procederse a agendarla para una fecha y hora específica. Agendar adecuadamente las audiencias para algunos es más un arte que una ciencia, pues influyen en ello factores que pueden resultar impredecibles, pero la práctica y el buen criterio pueden ir reduciendo los márgenes de error. El tema, como es obvio, resulta esencial: de la capacidad que tenga el sistema para agendar bien dependerá en buena medida su productividad. Si se agendan más causas de las que efectivamente se pueden conocer, habrán audiencias que no podrán realizarse con todos los costos que implica
su postergación. Si se agendan menos audiencias que las que los jueces pueden llevar a cabo, se generarán tiempos muertos, es decir: jueces, fiscales, defensores y personal administrativo perdiendo su valioso tiempo. ¿Y cómo agendar?: Un sistema de agenda eficaz debe ser capaz de manejar adecuadamente información y de predecir escenarios: 1. La información que debe manejar se refiere a la disponibilidad de tiempo del juez y los demás actores, de infraestructura y de otros elementos que condicionen la realización de la audiencia (por ejemplo, disponibilidad de ciertos equipos necesarios para su realización) 2. La predicción de escenarios, se refiere a poder adelantar con un reducido margen de error, la duración probable de la audiencia que se está agendando. Este, como decíamos, es el elemento más complejo y sólo un adecuado conocimiento de los asuntos a tratar, unido a la experiencia, pueden asegurar una predicción ajustada. En todo caso, tratándose de audiencias de mero trámite, las más simples y comunes, una posibilidad desde el punto de vista organizacional, es agruparlas y entregarlas al conocimiento de un mismo juez, en lo posible en interacción también con un mismo fiscal y defensor. En la sección siguiente discutiremos sobre cómo hacer esto, sus ventajas y desventajas. De esta forma el trabajo se realiza en forma ininterrumpida pasándose de una audiencia a la siguiente sin casi solución de continuidad. Sistemas de agenda: Los sistemas para el manejo de la agenda pueden ir desde lo más simples de manejo manual, hasta los electrónicos más sofisticados, los que idealmente pueden funcionar en línea. En cualquier caso, ellos deben ser los suficientemente sencillos para que los mismos jueces con rapidez (en la misma audiencia que genere una subsecuente o en el momento, como antes decíamos, de la resolución de una petición de audiencia) puedan fijar una día y hora para su realización. En todo caso, estos sistemas deben estar debidamente coordinados con las diversas instituciones y ser congruentes con las políticas administrativas generales del tribunal, por ejemplo, en cuanto a la agrupación de audiencias. Igualmente, cualquiera sea el sistema este debe integrarse en uno común para todos los jueces que forman parte de un mismo tribunal y hacerse público, única forma que las personas que deseen presenciar una audiencia efectivamente lo puedan hacer. Consideraciones finales: Finalmente, el éxito de un sistema de agenda, es decir que las audiencias se hagan cuando fueron fijadas y dure lo que se previó para ellas, depende de un compromiso muy fuerte de todos los actores del sistema y, particularmente, del juez encargado de esa audiencia. Probablemente no hay algo que deslegitime más a los sistemas judiciales y genere mayor nivel de frustración, que las largas esperas en los pasillos de las cortes, los viajes desperdiciados o, en general, la falta de consideración por los usuarios y su tiempo. Probablemente también no haya nada que incida más en la duración de los juicios que las audiencias fracasadas. Este compromiso debe llevar a los jueces a advertir a las partes y a conducir con singular celo las audiencias para evitar que ellas se prolonguen innecesariamente. Existe una tendencia natural de los abogados por tratar de dilatar los juicios y por
tomarse más tiempo del necesario para sus actuaciones. En tal sentido, ellos no miran más que a sus intereses personales y a los de las partes que representan. Es el juez el que debe mirar el interés general del sistema, el que se ve seriamente comprometido si se aceptan esas prácticas. Sin dudas lo más simple y pacífico es dejar hacer a los abogados, pero ello, como decíamos, puede terminar siendo muy lesivo al sistema. Este mismo compromiso de los jueces con su agenda y los tiempos los debe llevar a ser muy estrictos a la hora de sancionar las impuntualidades e inasistencias injustificadas. Notificación: Una vez realizado los pasos anteriores debe informarse sobre la decisión relativa a la realización de la audiencia, su fecha y objetivos, tanto a quien la solicitó, como a todos aquellos que deban o puedan asistir. En la lección siguiente discutiremos con mayor profundidad sobre este tema que en muchos países se ha convertido en una importante dificultad o “cuello de botella” del sistema. Preparación de la Audiencia: Esta fase tiene dos objetivos bien definidos. El primero de ellos es asegurar que todos aquellos elementos materiales que se requieren para la realización de la audiencia se encuentren disponibles. De tal modo, deberá velarse porque se encuentra asignada una sala, que ella esté en las condiciones adecuadas para su funcionamiento, con los equipos en perfecto estado y que los antecedentes que deben tenerse presentes estén a disposición del juez. El segundo es asegurar que todas las personas cuya asistencia es condición para la realización de la audiencia efectivamente asistan a ella. Esto guarda directa relación con la obligación de resultados a que nos referíamos en la lección anterior: no debe bastarle al tribunal saber que las citaciones fueron hechas legalmente, si quiere tener éxito con la realización de la audiencia deberá hacer todas las gestiones que lo aseguren, tales como contactar a los encargados del traslado de los detenidos para velar porque efectivamente esté a tiempo el imputado, en el caso de ser eso pertinente, o conversar telefónicamente con el fiscal y el defensor. Realización de la Audiencia: Sobre la dinámica propia de la audiencia nos remitiremos a lo ya estudiado en los módulos anteriores.
Registro de la Audiencia: Otro aspecto que ha demostrado ser crucial en las audiencias es el sistema que se emplee para el registro de las mismas. En la lección siguiente discutiremos en torno a las alternativas que existen al respecto. Actividades Posteriores a la Audiencia: Finalmente, de la audiencia pueden derivarse diversas decisiones que demanden trabajo administrativo: tales como la organización de una nueva audiencia, o la internación de un imputado en prisión. La forma de su realización dependerá ciertamente de su naturaleza, en todo caso, es importante tener presente que se trata simplemente de ejecutar algo ya resuelto por el juez, razón por la cual, éste no
debiera tener ingerencia posterior en este tipo de actividades, salvo de surgir algún tipo de inconveniente especial. ¿Quiénes deben asumir la realización de las actividades antes descritas? En principio es imposible a priori indicar cuánto y qué tipo de personal debe asumir las diversas funciones en un tribunal. Ello dependerá de las realidades particulares de cada país y, en términos generales, de los siguientes factores: -
Dimensiones y volumen de trabajo del tribunal de que se trate Monto de los recursos disponibles Necesidades de control. Así entonces, la realización de estas funciones en un juzgado pequeño bien puede recaer en un reducido número de funcionarios. Igualmente en este caso, puede ser que el nivel de especialización profesional también sea reducido.
En todo caso, las necesidades de control a que se ha hecho referencia apuntan a la conveniencia de separar algunas funciones en diversos funcionarios a fin de asegurar que haya ojos distintos mirando el trabajo lo que disminuye las posibilidades de errores u omisiones. Especialmente útil resulta que exista un encargado de audiencias que sea un funcionario sin responsabilidades en las otras fases del procedimiento. Es decir, alguien que no haya asumido ni los registros previos, ni las notificaciones, ni el manejo del espacio físico, ni ninguna de las otras tareas a que antes nos hemos referido. Se trata de alguien, entonces, que sin ser responsable de ninguna de las actividades específicas que integran la realización de la audiencia, sea sí el responsable por el producto final: porque ello efectivamente se realice, velando porque todas las otras personas implicadas en la gestión de la audiencia realicen oportunamente sus funciones y de manera adecuada. Este rol tiene una importancia trascendental.
Lección 3: Importancia de un sistema de flujos, de las notificaciones y registros Introducción Una vez vistos en general los pasos fundamentales que se requieren para organizar una audiencia, en esta lección quisiéramos detenernos en algunos aspectos especialmente críticos para el éxito de ellas y la productividad general del sistema. Nos detendremos entonces en los sistemas de distribución de audiencias que aquellos tribunales que cuentan con más de un juez encargado de su conocimiento. Veremos también metodologías para hacer más eficientes los sistemas de notificaciones y citaciones, así como los temas relacionados con el registro de las audiencias, temas que como ustedes bien saben son críticos para el éxito del nuevo sistema. Objetivo de la lección:
Conocer los principales problemas que se han presentado en la región, así como las alternativas de solución que se han ideado, para los temas de distribución de audiencias, notificaciones y citaciones y registro de audiencias. 1. Organización por sistema de flujos versus sistema de carteras: Como anteriormente se ha señalado, una de las reformas a la organización de los tribunales que más se ha extendido en la región ha sido la de reunir a más de un juez en una misma unidad física y dotarlos de una estructura administrativa compartida. Bajo diversas denominaciones, como juzgados corporativos, juzgados pluripersonales o megadespachos, cuentan hoy en día con esta organización Chile, Costa Rica, Ecuador, Panamá, Perú, Venezuela, por solo citar a algunos países de la región. Se trata, por lo demás, del modelo de organización típico de los países anglosajones, por lo que en las Américas podemos encontrarlo en Canadá, Estados Unidos y en Puerto Rico y los demás países del Caribe Angloparlante. Todo ello indica que el tránsito hacia este modelo de organización, con la evidente ganancia en economías de escala que entraña, es una tendencia que terminará por dominar en la región; aunque ello en ningún caso signifique sostener la desaparición de los juzgados unipersonales, los que seguirán siendo necesarios en los pequeños poblados donde no se justifique más de un juez. Un modelo de esta naturaleza plantea interesantes cuestiones sobre cómo organizar y distribuir más eficientemente el trabajo entre los jueces, específicamente tratándose de los jueces de control de la instrucción, que son las que queremos abordar a continuación. Una posibilidad es distribuir el trabajo entre los jueces del tribunal mediante “carteras” de causas que se les asignan a cada uno. De esta manera las causas se “radican” en un juez específico quien es el llamado a conocer de todas las cuestiones y audiencias que se susciten en el futuro en el asunto. Una forma común de organizar este sistema de distribución es desarrollando un sistema de turnos rotativos entre los jueces del tribunal. El Juez de Turno es el encargado de recibir y realizar las primeras audiencias de los asuntos nuevos, para posteriormente continuar conociendo en lo sucesivo las audiencias de ese caso hasta su conclusión.
Alternativamente, puede organizarse la distribución de asuntos de forma diversa, asignando cada vez los asuntos (realización de audiencias) a un juez distinto del tribunal. Este sistema lo denominamos de “flujos”. Veamos a continuación las Ventajas de un sistema de Cartera y un sistema de Flujos: Sistema de Carteras · Permite que cada Juez conozca, se familiarice en profundidad, de las causas que le corresponden. Dominen y conozcan tanto a los hechos, como a las partes y sus abogados. Esto se traduce, por una parte, en ahorros de tiempos, pues el juez demora menos en interiorizarse de qué trata cada audiencia. Y, por la otra, en una mejor capacidad para hacerle un seguimiento efectivo, pudiendo así hacer cumplir los compromisos y obligaciones asumidos por las partes. Así, por ejemplo, el juez que decretó la prisión preventiva en un asunto está en las mejores condiciones para poder evaluar en el futuro si subsisten o no las condicionales para su mantención. · La gestión de este sistema -distribución de carga de trabajo entre los distintos jueces- es simple de realizar, no requiere de sistemas complejos ni altamente profesionalizados.
Sistema de flujos · Permite especializar, al menos transitoriamente, el trabajo de los jueces y, al mismo tiempo, administrar con mayor flexibilidad su tiempo que es, con mucho, el recurso más escaso y valioso en un tribunal. La especialización se logra asignándole categorías similares de audiencias a un mismo juez y el ahorro de tiempo se logra al poder programar todas esas audiencias una tras otra para que se ejecuten en forma sucesiva, sin solución de continuidad. El ejemplo típico es el de las audiencias sencillas, de rápido despacho, que pueden serle asignadas en un día determinado a un mismo juez, quien puede ir despachando caso por caso con los respectivos fiscales y defensores en forma expedita, evitando así los tiempos muertos que normalmente se generan entre audiencia y audiencia. · Este sistema genera un poderoso incentivo para una mejor organización de las otras instituciones del sistema, especialmente el Ministerio Público. A diferencia del sistema de cartera que alienta que haya un “fiscal de la causa” y que éste sea quien concurra a cada una de las audiencias relativas a la misma, el sistema de flujos presiona porque haya un sólo fiscal que litigue todas las audiencias sencillas que ocurren en un tribunal. Ello evita el constante ir y venir de los fiscales entre sus oficinas y los tribunales (algo parecido sucede con los defensores). · Acentúa dos ideas importantes para el nuevo modelo de gestión de los tribunales: tanto que el personal administrativo no está adscrito a un juez determinado, como que los propios jueces (su tiempo) son un recurso sujeto a decisiones administrativas.
· Obliga a las partes a ser más concretas en sus peticiones y alegatos. La dinámica de varias audiencias sucesivas y el hecho de que haya público presente esperando la realización de las siguientes, opera como un favorable incentivo para acortar la duración de las mismas. · Obliga a los jueces a resolver sólo con la información de la audiencia, pues ya no tienen tiempo para poder consultar otros antecedentes de la causa.
Ahora revisemos las Desventajas entre Flujos: Sistema de carteras · El que cada juez tenga “sus causas”, los puede llevar a involucrarse más en su tramitación, a no simplemente resolver las cuestiones específicas que se sometan a su decisión, sino a querer influir en la estrategia de cómo ésta se desarrolla. Esto puede ser particularmente relevante tratándose de jueces que tienen que desprenderse en el nuevo sistema de labores de instrucción que anteriormente poseían. · Este sistema impone la organización de las audiencias “una a una”. Es decir, cada vez que al juez se le solicita, por ejemplo, conceder una autorización al Ministerio Público, debe citar y realizar una audiencia. Esto, aunque la audiencia no tome más que unos pocos minutos. Este sistema hace dificultoso que el juez programe una elevada cantidad de audiencias cada día. · La misma lógica de una cartera de causas puede también considerarse pertinente extender al trabajo administrativo asociado a cada una de ellas, postulándose así la necesidad que los funcionarios administrativos también deben tener adscritas las causas a su persona para así poder “conocerlas y tramitarlas” mejor. Este esquema reditúa la organización administrativa tradicional de los tribunales, adscribiendo el personal
un sistema de Cartera y un sistema de Sistema de flujos · Exige una gestión más compleja o sofisticada para poder planificar y distribuir adecuadamente el trabajo entre los jueces. · Exige que cada juez que conozca de un asunto parta de cero, es decir, no tenga ningún conocimiento previo respecto al mismo.
a un juez, con la consiguiente pérdida en economías de escala y generando un nuevo espacio para la delegación de funciones. Notificación y citaciones Hemos definido anteriormente como el objetivo central de toda la gestión de los tribunales la realización de las audiencias, el éxito en esta esfera radica en que ellas se realicen y el fracaso en que se suspendan. Lamentablemente, audiencias que no se realizan es una realidad cotidiana en nuestros tribunales, llegando los porcentajes de suspensiones a cifras realmente alarmantes en algunos países como pudimos ver en el estudio comparativo del Proyecto de Seguimiento de las Reformas Procesales Penales. Y la mayor causa de este fracaso en las audiencias reside en que las partes no comparecen. Ello en buena medida se debe a un sistema de notificaciones y citaciones que no funciona correctamente de cara a las exigencias del nuevo sistema. La aproximación tradicional a las notificaciones y citaciones, es verlas como un trámite formal que sólo exige de parte del tribunal asegurarse de mandar las comunicaciones pertinentes o encargar a un funcionario su realización. Tal como ya hemos repetido, no está suficientemente asentada la idea que lo que importa no es el acto en sí, sino su objetivo: que las personas que deben concurrir a una audiencia efectivamente lo hagan. Pero no sólo eso, la visión formal tradicional sobre las notificaciones también acarrea exigencias absolutamente innecesarias de trabajo e inversión de recursos al sistema. Así nos encontramos muchas veces con que hay que realizar diversas diligencias para notificar a personas que estaban en perfecto conocimiento de lo que se les comunica a través de ella. Es el caso, por ejemplo, de cuando se notifica de lo resuelto en una audiencia a las partes, a través de los medios tradicionales (ya sea carta, cédula, estado diario, o lo que corresponda), en circunstancias que esas misma partes asistieron a la audiencia donde se adoptaron esas resoluciones: si estaban presentes, ¿qué sentido puede tener comunicarles lo que ya presenciaron y conocieron personalmente? También se incurre innecesariamente en costos altos al sistema cuando por defectos formales en las notificaciones se declaran nulas actuaciones, en circunstancias que nadie se vio perjudicado por ese defecto o que éste bien pudo haber sido suplido contando con la buena fe de las partes. De esta manera las notificaciones y citaciones más que un simple acto de comunicación se han convertido en un verdadero rito que, por una parte, los que trabajan en el tribunal deben cumplir sin hacerse responsables por el resultado que con él se obtenga y, por la otra, los que deben ser objeto de esa comunicación, la esperan como una obligación del sistema, aunque ello nada nuevo les reporte. Lamentablemente muchas veces las propias legislaciones de los países imponen exigencias innecesarias en cuanto a la forma en que deben practicarse las notificaciones, pero muchas veces son las propias interpretaciones tradicionales y formalistas las que impiden soluciones más flexibles, creativas y simples para dar cumplimiento con las necesidades de comunicación.
Urge entonces desformalizar los sistemas de notificación y citación para que puedan eficazmente cumplir con su objetivo de comunicación. Algunas ideas para ello son las siguientes: 1. En el desarrollo legal: · Las notificaciones personales deben circunscribirse a la primera notificación a las partes del proceso y sólo para el caso en que no exista otro medio adecuado para entregarle con certeza esa información a las partes. · Establecer que las partes deben acordar desde un inicio los mecanismos de notificación que se utilizarán durante el procedimiento. · Darle un reconocimiento y validez amplio a las más diversas formas simples y baratas de notificación: correo ordinario, fax, correo electrónico, casilleros, teléfono, etc. · Eliminar la necesidad de notificar a las personas que asisten a una audiencia sobre lo resuelto en ellas. · Establecer que cualquiera sea el vicio habido en una notificación o citación, éste se sanea por el conocimiento que toma su destinatario de lo que se le debía comunicar, por cualquier que sea el medio que lo obtuvo. 2 Instar e incentivar a que los jueces en la primera diligencia del procedimiento se encarguen de que las partes fijen un domicilio en la circunscripción del tribunal y acuerden mecanismos sencillos de notificación. El juez debe advertir en ese momento a las partes que de no existir el domicilio fijado por ellas o abandonarlo, las notificaciones posteriores le serán hechas en el tribunal. 3 Confirmar que las personas que deben asistir a una audiencia, están al tanto de ella y no tienen inconvenientes. Esto es algo que bien puede hacerse telefónicamente o por correo electrónico, para lo cual sólo se requiere solicitar oportunamente los respectivos números o direcciones. 4 Comprometer a las instituciones del sistema con metas cuantitativas de éxito de audiencias y coordinar esfuerzos para que ellas también se hagan responsables de ciertas acciones que aseguren ese éxito. Por ejemplo, el Ministerio Público debe encargarse de asegurar la asistencia de la víctima cuando ello es necesario y la Defensa del imputado cuando se encuentra en libertad. 3. Registro de audiencias Otro de los aspectos administrativos que ha sido complejo de resolver en los nuevos sistemas, es el del registro de las audiencias. Ellos han generado numerosos problemas prácticos como se da cuenta en los informes de seguimiento. La principal dificultad radica en saber exactamente qué es lo que hay registrar: ¿se requiere tener copia íntegra de todo lo dicho y resuelto en la audiencia o sólo de una parte de ella? La segunda dificultad reside en escoger el método más adecuado para registrar aquello que se ha decidido es útil guardar. En términos generales, los registros existen o son útiles para satisfacer las siguientes necesidades: Necesidad de certeza: Para conservar el contenido de decisiones judiciales que deben ser ejecutadas con posterioridad a la audiencia y que eventualmente pueden afectar a terceros.
Necesidad de seguimiento: Para tener presente cuándo debe volverse a analizar la decisión adoptada, si ésta es provisional, o cuándo le vence un término a una parte para la realización o conclusión de determinadas acciones Necesidad de revisión: Para permitir que otras instancias judiciales competentes puedan revisar lo actuado en la audiencia Necesidad de litigación: Durante una audiencia puede ser necesario recordar con exactitud qué dijo una persona para poder utilizar o hacerse cargo de esos dichos. ¿Cómo satisfacer estas necesidades? Para satisfacer las necesidades de certeza y seguimiento sólo se requiere contar con una constancia breve de lo resuelto, no siendo necesario para estos efectos construir un registro completo de lo discutido durante la audiencia. Lo mismo puede decirse para las necesidades de revisión, pues en la gran mayoría de los casos los recursos pueden resolverse a partir de una constancia de la resolución que se impugna y de los alegatos de las partes que se reproducen en alzada. Así nos encontramos con que para la gran mayoría de las audiencias de instrucción, que por definición son breves y sin prueba, basta para los efectos de registro con una constancia breve de lo resuelto, tarea que puede verse además enormemente facilitada si se provee a los jueces de formularios preimpresos en los cuales sólo deban llenarse los blancos con el contenido específico de los datos de la causa y lo resuelto, en forma, insistimos, muy simple y expedita. Este tipo de registros tiene innegables ventajas: desformaliza este trámite, no requiere ni de tecnología sofisticada ni de funcionarios especializados a cargo de estas funciones y permite que todos los interesados al término de la audiencia puedan contar con el texto definitivo de lo resuelto. Distinto es el caso de audiencias en las que se presenta prueba, donde la lógica de la litigación demanda que, por ejemplo, los abogados puedan fácilmente citar las palabras textuales que ha pronunciado un testigo. En tal caso, los registros deben reunir las siguientes características: -
Deben estar rápida y permanentemente a disposición de las partes Deben ser completos Deben ser absolutamente literales, fieles a lo dicho o resuelto Su confección no puede significar alterar o interrumpir el desarrollo de la audiencia
Otro tanto sucede en los casos en que se admite que por la vía de recursos y sin reeditar el debate de la audiencia, se revise el fondo de lo resuelto o su validez a partir de la forma cómo se procesó la información para elaborar la decisión. Típicamente es lo que sucede con el juicio oral y, sólo muy excepcionalmente con algunas de las audiencias más trascendentales durante la instrucción (adelantamiento de prueba u otra audiencia donde se reciban testigos, preparación del juicio oral dependiendo de la
legislación). La forma tradicional de registro, a través de la confección de actas, no satisface las características antes descritas, pues necesariamente es lenta, incompleta, no literal y sólo está disponible una vez finalizada la audiencia (y revisada). Pero no sólo en ello están sus desventajas, hoy en día es mucho más económico un sistema de grabación de voces, que el disponer de personas a cargo de confeccionar las actas en cada audiencia. Estos sistemas de grabación permiten además, apenas concluidas las audiencias, entregarle a todos los interesados el registro íntegro de lo obrado, ya sea en formato de cassette o de CD Rom, también a un muy bajo costo. Sin dudas estas alternativas son más fieles y seguras que las del acta y las aprehensiones comunes en nuestro medio relativas a “que se puede caer el sistema y perder toda la información”, son muy fáciles de aplacar con los sistemas de respaldo que hoy están masivamente disponibles. Un registro de esta naturaleza elimina la necesidad de otras acciones administrativas comunes en los tribunales como el llevar un sinnúmero de libros y archivos, en que se consigna información que ya consta en los registros de audiencias. En estos casos, donde se requiere de registros completos, son tres las tecnologías que actualmente se encuentran disponibles: -
Videograbación Grabación de voces Estereotipia
LECCIÓN 4: OTROS ASPECTOS ADMINISTRATIVOS NECESARIOS PARA EL ÉXITO DE LOS NUEVOS SISTEMAS PROCESALES Introducción a la lección: La puesta marcha de un nuevo sistema procesal penal acusatorio, tal como ya hemos visto, exige cambios importantes en la organización y forma de funcionamiento de los tribunales de justicia. Hasta el momento nos hemos limitado a analizar aquellos que se relacionan más directamente con la organización y el desarrollo de las audiencias. Pero hay una serie de otros aspectos administrativos de los cuales también hay que hacerse cargo. No se trata de temas propios o exclusivos de un sistema acusatorio, pues todos ellos han estado siempre presentes en la gestión judicial, pero sin embargo se trata de temas que por la lógica del nuevo sistema y, sobretodo, su dinámica más acelerada, deben enfrentar nuevas exigencias Objetivos Conocer y debatir alternativas para enfrentar algunos de los temas o problemas más significativos asociados a la organización administrativa de las audiencias. Específicamente en lo relativo a la infraestructura, el traslado de detenidos, la seguridad y los sistemas de información. La puesta en marcha de un nuevo sistema procesal penal acusatorio, tal como ya hemos visto, exige cambios importantes en la organización y forma de funcionamiento de los tribunales de justicia. Hasta el momento nos hemos limitado a analizar aquellos que se relacionan más directamente con la organización y el desarrollo de las audiencias. Pero hay una serie de otros aspectos administrativos de los cuales también hay que hacerse cargo. No se trata de temas propios o exclusivos de un sistema acusatorio, pues todos ellos han estado siempre presentes en la gestión judicial, pero sin embargo se trata de temas que por la lógica del nuevo sistema y, sobretodo, su dinámica más acelerada, deben enfrentar nuevas exigencias. Los temas a los que nos referimos en esta lección si bien pueden parecer accesorios, por su vinculación estrecha al funcionamiento cotidiano de los tribunales, tienen importancia trascendental para el éxito de la función judicial y en donde el cambio de sistema procesal es una buena oportunidad para desarrollar nuevas metodologías de actuación, más eficientes que las tradicionales. Al respecto en esta lección sólo entregaremos una visión muy general de las decisiones que cada uno de ellos demanda a la hora de implementar el nuevo sistema, al efecto de contar con una suerte de "Checking List" básico en poder de las personas responsables de estas tareas. Sin duda nos quedaran pendientes otros temas administrativos, como los de recursos humanos, administración financiera y coordinación con la administración central, pero se trate de temas en los cuales el cambio a un sistema acusatorio no tiene un impacto tan directo como en los anteriores. Información Adicional Un plan de implementación de un nuevo sistema acusatorio debe hacerse cargo de todos los temas de gestión que venimos desarrollando, con el mismo énfasis y profundidad que lo debe hacer con los temas propiamente jurídicos. De tal modo, el plan debe contemplar diseños organizacionales acabados de las diversas instituciones
involucradas en la reforma (típicamente tribunales, ministerio público y defensa penal pública, pero también debiera extenderse a la policía y los servicios de pericias). Estos diseños organizacionales deben especificar no sólo las estructuras, sino también los procesos a desarrollarse en cada una y los requerimientos humanos -dotación- y materiales para ello. Adicionalmente, un plan de implementación debe hacerse cargo de diversos temas vinculados a la transición de un sistema a otro, todos los cuales tienen impacto en la gestión, ya no sólo del nuevo sistema, sino también del proceso de cambio en sí. El plan de implementación debe desarrollar con precisión el modelo de gestión del cambio que se aplicará, indicando las tareas, responsables, tiempos, recursos y los mecanismos de coordinación, supervisión y evaluación para cada una de ellas. Dentro de los temas principales que debe abordar ese plan se encuentran: 1. Tratamiento de las causas ingresadas bajo el antiguo sistema procesal: Se recomienda no mezclar causas del antiguo sistema con las del nuevo. El sistema que se inicia debe partir de cero, sin ninguna contaminación con las causas antiguas. Se recomienda que sean tribunales distintos los que se encarguen de terminar con las causas del antiguo sistema, diferenciados de los que van a tomar las del nuevo. Esto implica que el sistema nuevo comenzará con pocas causas para ir creciendo hasta llegar a régimen y que el sistema antiguo comenzará con un número elevado de causas que paulatinamente van a ir disminuyendo hasta desaparecer. Estos flujos deben ser modelados de forma tal de ir prediciendo el proceso mediante el cual se van trasladando recursos del antiguo sistema al nuevo, hasta llegar al término definitivo del primero. 2. Vigencia territorial del nuevo sistema: La complejidad de implementar un nuevo sistema, con su alta demanda de recursos y esfuerzos, así como la posibilidad de poder desplazar elementos con experiencia de un sector a otro e ir introduciendo las correcciones que se requieran, aconsejan que la implementación de la reforma sea gradual, agregándose paulatinamente nuevos territorios al nuevo sistema. Para que no surjan problemas, el calendario de implementación debe estar claramente fijado desde el comienzo y debe existir un compromiso fuerte de respetarlo, para lo cual es útil darle rango constitucional, con lo cual la gradualidad no puede ser impugnada como atentatoria al principio de igualdad ante la ley. (¿?) 3. Establecimiento de instancias de coordinación interinstitucional, con facultades para la aplicación del programa de implementación, así como para la evaluación de la marcha de éste y del nuevo sistema en general. Estas instancias deben funcionar tanto al nivel directivo como operativo, constituyéndose de preferencia equipos de trabajo conjunto entre las distintas instituciones involucradas (tribunales, ministerio público, defensoría penal, policía, etc.) 4. Definición de un Programa de difusión del nuevo sistema entre la comunidad y de capacitación de sus operadores. Este programa debe poner énfasis en el cambio de paradigma que entraña la reforma y en las habilidades y destrezas que se requieren para su puesta en práctica. Es útil consultar instancias de capacitación interinstitucionales en las que todos los actores simulen los roles que deberán asumir en condiciones ojalá idénticas a las reales. El programa de capacitación puede ser utilizado como un insumo para la selección de los operadores que trabajarán en el nuevo sistema. 5. Generalmente la reforma importa inversiones en materia de infraestructura y
equipamiento informático, aspectos que por la cuantía de los recursos involucrados requieren de planes detallados que logren maximizar su utilización. En tal sentido, la coordinación entre las diversas instituciones es útil tanto para abaratar costos al generar economías de escala, como para favorecer un desarrollo compatible de los sistemas. Estas inversiones son, además, lentas de materializar, lo que puede exigir el desarrollo de planes de contingencia hasta su conclusión. Todo lo señalado previamente requiere de un financiamiento adecuado, lo que significa hacer los estudios de costos respectivos, así como negociar la forma para obtener esos recursos. Infraestructura Un sistema acusatorio es compatible con las condiciones modestas de funcionamiento que han sido tradicionalmente las comunes en nuestros sistemas judiciales. No es indispensable pensar en grandes y nuevos “palacios judiciales” para dar el salto hacia el nuevo sistema, por mucho que nos gustara poseerlos. Sin embargo, hay requerimientos mínimos en términos de infraestructura que deben ser satisfechos para que el sistema funcione adecuadamente. Lo básico es contar con salas de audiencias en número y condiciones suficientes. Lamentablemente, en muchos países ello no está disponible, los tribunales simplemente no cuentan con salas que permitan realizar una audiencia, ofreciendo para eso cuando más la oficina del propio juez, en circunstancias del todo inadecuadas. Las características que deben reunir las salas de audiencia son las siguientes: Característica N° 1: Deben tener un tamaño suficiente que permita que él público que lo desee pueda presenciar las audiencias. No se saca mucho con pregonar la publicidad del nuevo sistema si en los hechos no se proporcionan las condiciones para hacerla efectiva. Por lo general, las audiencias no atraen un interés masivo, limitándose el público a los familiares de las personas involucradas. Por ello el común de las salas no se requiere que sean de grandes dimensiones, bastando contar con una de ellas de mayor tamaño para estar disponible para aquellos asuntos que así lo demanden. Salas de diferentes tamaños y características exigen de una adecuada gestión para ser asignadas en cada oportunidad a los casos que lo justifiquen. Característica N° 2: Deben tener condiciones de seguridad que permitan un control adecuado de las personas privadas de libertad y una separación mínima entre el público y los actores en el proceso. Característica N° 3: Deben poseer condiciones de acústica o sistemas de sonido que permitan a todos los asistentes escuchar efectivamente lo que está siendo debatido. Característica N° 4: Deben existir en un número suficiente para la realización de las audiencias fijadas en el tribunal. Ello no quiere decir que deba haber una sala de audiencia por juez, lo que implicaría una dilapidación de recursos ya que ellos no están todo el día en audiencias. Así es como las salas deben ser sólo una fracción del número de jueces del tribunal, lo que nuevamente exige una adecuada gestión de los espacios físicos y de las agendas
de los jueces para sacarle el máximo rendimiento al espacio físico. Esta buena administración exige horarios de funcionamiento amplios. No es presentable que las audiencias, por ejemplo, se realicen sólo en las mañanas, quedando desocupadas las salas el resto del día. Característica N° 5: Si la infraestructura es compartida por más de una institución del sistema (típicamente tribunales, ministerio público o defensoría pública), deben preverse sistemas de coordinación interinstitucional y modelos de procedimientos operativos que faciliten la interacción, reduzcan los conflictos y permitan solucionar adecuadamente los que se generen, sin que se produzcan “tierras de nadie” o incentivos perversos que terminen perjudicando tanto a los inmuebles como a la convivencia. Finalmente, deben preverse sistemas y procedimientos para el aseo y la mantención de los espacios físicos, ya sea que éstos se ejecuten con personal propio del Poder Judicial o, lo que hoy en día es cada vez más común, a través de servicios externos especializados contratados especialmente al efecto. Traslado de detenidos: Esto que podría parecer un problema trivial, en muchos sistemas se constituye en un importante cuello de botella del sistema. Existen países en que un número apreciable de audiencias fracasan al no ser conducidos al tribunal, en la fecha y hora fijadas, personas que están detenidas únicamente para precisamente asegurar su comparecencia a las diversas gestiones del procedimiento. Por otra parte, sistemas poco coordinados llevan a desperdiciar mucho tiempo y recursos del personal encargado de las funciones de traslado y custodia de detenidos, haciéndolos incurrir en viajes innecesarios o en largas esperas las que, además, pueden complicar los sistemas de seguridad de los tribunales. Un sistema eficiente de traslado de detenidos debe contemplar: -
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Una asignación clara de las responsabilidades de conducir a las diversas personas privadas de libertad al tribunal. Esta responsabilidad puede variar si se trata de personas que deben realizar su primera comparecencia al tribunal luego de ser detenidos (caso en que la responsabilidad puede recaer directamente en los funcionarios que efectuaron la detención), o de personas que ya han comparecido previamente (caso en que típicamente la responsabilidad por el traslado corresponde a los funcionarios de prisiones). Mecanismos adecuados de coordinación entre el tribunal y las personas encargadas del traslado, que les permita a éstos saber con suficiente antelación las personas que son requeridas, para una determinada fecha y lugar. Las autoridades judiciales deben tener una práctica de contactarse diariamente con los responsables del traslado de privados de libertad, indicándoles las personas cuya comparecencia requieren, indicando las fechas de las respectivas audiencias. Esta comunicación deberá hacerse por medios expeditos y desformalizados, de preferencia el fax o el correo electrónico. Adicionalmente, el encargado de audiencias (o el funcionario que asuma los roles de éste), el día previo a la audiencia deberá contactarse telefónicamente con los encargados del traslado para verificar que estarán presentes los detenidos el día siguiente a la hora que requerida. Un registro adecuado en los lugares de detención de todas las personas privadas de libertad, así como un registro centralizado a nivel nacional. La falta de estos registros o el desorden en ellos muchas veces se convierte en un obstáculo para ubicar personas detenidas y para saber exactamente las causas en que están
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siendo imputadas, los delitos y demás antecedentes relevantes (entre los cuales se encuentra la fecha de detención y la última vez que esa detención fue revisada por una autoridad judicial). Medios de transporte en número y condiciones de seguridad suficientes para movilizar a los detenidos hacia los tribunales.
Resumen: Lo dicho respecto al transporte de detenidos hacia los tribunales es plenamente aplicable al transporte de los mismos al Ministerio Público cuando allí se los requiera para diligencias de investigación. En algunas jurisdicciones, para disminuir los problemas asociados al traslado de detenidos y abaratar los costos asociados, particularmente cuando los traslados deberían efectuarse a grandes distancias (como cuando una misma persona está detenida por causas distintas por tribunales alejados), se ha comenzado a utilizar la videoconferencia. En el mismo sentido, se ha optado por darle competencia al tribunal de la detención para hacer el control de la misma cuando el tribunal que la ordenó se encuentra a gran distancia. Finalmente, los traslados de los privados de libertad sólo se justifican para diligencias que requieren insustituiblemente de su intervención. No tiene sentido, por ejemplo, trasladarlos exclusivamente para sólo notificarles una resolución judicial, acto que bien se puede realizar en los mismos centros de detención. Seguridad La seguridad es un tema de preocupación constante dentro de los tribunales, tanto para impedir la huida de personas privadas de libertad, como para evitar desordenes, amedrentamientos a las víctimas y sus testigos e incluso el contacto previo o indebido entre testigos y peritos que deben intervenir en una misma audiencia o los miembros del jurado que deben pronunciarse en un caso. La seguridad de los tribunales está asociada a tres aspectos principales: Infraestructura: En cuanto a la infraestructura, los sistemas más modernos de construcción de tribunales además de establecer zonas seguras para la custodia de detenidos, prevén accesos diferenciados en los tribunales. Así, el público, por ejemplo, puede moverse libremente por los espacios comunes de los edificios, lugares especialmente previstos para la atención al público y salas de audiencias, pero le está vedado el acceso a las zonas exclusivas de trabajo de los funcionarios judiciales y a las de detención. Los funcionarios judiciales si bien tienen un acceso más amplio, también tienen espacios restringidos de acuerdo a sus funciones. Adicionalmente se pueden establecer: · Circuitos de tránsito dentro del tribunal diferenciados para los detenidos del resto de las personas. · Salas de audiencia de máxima seguridad, con vidrios a prueba de balas, etc.
· Acceso separado del público y los jueces y demás funcionarios a las salas de audiencias. · Salas especiales para la espera de testigos, peritos y jurados. Procedimientos Operativos: Los procedimientos operativos al interior de los tribunales deben ser diseñados tomando en cuenta el impacto que puedan tener en la seguridad general del sistema. De tal forma, debe reducirse al mínimo la circulación dentro de los edificios de las personas privadas de libertad, debe reducirse el número de funcionarios que interactúan con ellos, etc. Sistemas de Control: Deben finalmente precisarse las responsabilidades por el control de la seguridad dentro los tribunales, sobretodo si intervienen diversos funcionarios en estas tareas: funcionarios judiciales, funcionarios de prisiones, guardias privados. Debe subordinarse claramente el trabajo de estas personas a los responsables administrativos del tribunal, de forma tal que sean éstos quienes decidan en última instancia las prioridades de seguridad y evalúen su cumplimiento, sin perjuicio del aporte técnico que en estas materias puedan hacer los expertos en la materia. Pero tal como, por ejemplo, los expertos en informática deben estar supeditados a los administradores de los tribunales, deben estar los encargados de la seguridad. Esto es algo que generalmente se olvida en los tribunales. Sistema de información: Dado los elevados volúmenes de información que se manejan en los tribunales resulta esencial que implementen adecuados sistemas para recogerla, procesarla, utilizarla y difundirla. Hoy en día las tecnologías de la información facilitan enormemente todo este trabajo y existe una amplia oferta en el mercado de programas de seguimientos de casos específicamente elaborados para satisfacer las necesidades judiciales. Sin embargo, esos programas aún son costosos de implementar y mantener, por lo cual no están a disposición de todos los sistemas judiciales de la región. Aún así, es posible aplicar sistemas manuales o semi computarizados, que aunque no entreguen todas las prestaciones que los anteriores, permiten un manejo ordenado y simple de la información. Los sistemas de información deben ser desarrollados conforme a las realidades particulares de los distintos sistemas judiciales, para el cumplimiento de los siguientes objetivos: Objetivo N° 1: Facilitar el manejo de la información y la toma de decisiones: Los sistemas de información deben permitir chequear con mucha facilidad si las acciones necesarias para la realización de una audiencia están completadas -por ejemplo, que todos los que deban estar notificados lo estén, que haya una sala asignada, etc.-. Deben permitir generar y coordinar las agendas entre los distintos intervinientes. Deben indicar el lugar físico donde se encuentra cualquier información que pueda ser útil para el desarrollo de la audiencia. Deben también ser capaces de alertar cuando haya que
realizar acciones luego del paso de un determinado lapso –por ejemplo, revisar una prisión preventiva. Objetivo N° 2: Gestionar el sistema: Ya no desde una mirada desde el caso específico, sino desde una perspectiva macro, estos sistemas deben entregar información agregada sobre el comportamiento del sistema en su conjunto, que permita detectar cuellos de botella, realizar evaluaciones del comportamiento general o de programas especiales, es decir, que entregue información a las diversas autoridades responsables para el gobierno y gestión cotidiana del sistema. Por ello resulta vital que el sistema genere de forma automática estadísticas sobre el funcionamiento del sistema, sin necesidad de volver a ingresar la información. Objetivo N° 3: Darle transparencia al sistema: La publicidad del sistema judicial no depende solamente de la posibilidad de acceso a las audiencias judiciales, sino también de que haya un control externo por parte de los medios de comunicación, los académicos, la sociedad civil y la ciudadanía en general, sobre la forma como actúa el sistema: los criterios que emplea, la utilización de sus recursos, los tiempos que demora, los resultados que genera, etc. La única forma para poder realizarse este control es contando con información sobre su funcionamiento que debe provenir de las estadísticas e indicadores judiciales, estudios particulares (como los de percepción pública sobre le funcionamiento de los tribunales), información sobre el gasto en justicia, etc. Mucha de esta información es un subproducto del trabajo cotidiano de la institución, pero más que ser de propiedad privada de la institución, es información que ella está en la obligación de entregar con la mayor transparencia, sin perjuicio de facilitar en todo momento que quien quiera hacer estudios específicos sobre el funcionamiento del sistema lo pueda efectivamente hacer. Es vital que las instituciones de justicia entreguen estadísticas completas y comparables en el tiempo sobre su quehacer con una periodicidad no inferior a la trimestral. Es vital también que estas estadísticas sean homologadas con las de las restantes instituciones del sector (Policía, Ministerio Público, Defensoría Pública), de forma tal de poder hacer un seguimiento completo de los asuntos y poder evaluar la actuación de los diversos actores procesales en ellos.