Derecho Ambiental Contemporáneo - Crisis y desafíos

Alejandro Lamadrid Ubillús

Derecho Ambiental Contemporáneo Crisis y Desafíos

DERECHO AMBIENTAL CONTEMPORÁNEO CRISIS Y DESAFÍOS

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Alejandro Lamadrid Ubillús

Derecho Ambiental Contemporáneo. Crisis y Desafíos © Alejandro Lamadrid Ubillús ©

EDITORA Y DISTRIBUIDORA EDICIONES LEGALES E. I. R. L. Jr. Azángaro 1075. Of. 604 Lima - Perú Teléfonos: (511) 426-2406 E-mail: ventas@edicioneslegales.com.pe Web: www.edicioneslegales.com.pe

Diseño de portada: Enrique M. Tello Paravecino Composición de interiores: Enrique M. Tello Paravecino

Primera edición: marzo 2011 Tiraje: 600 ejemplares

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Reg. N.° 2011-03635 ISBN: 978-612-302-568-7

Reservados todos los derechos. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico ni mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación, sin previa autorización escrita del autor y el editor.

Impresión: Editorial San Marcos de Aníbal Jesús Paredes Galván Av. Las Lomas N.º 1600 - S.J.L. RUC 10090984344

Impreso en Perú / Printed in Peru

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Derecho Ambiental ContemporĂĄneo Crisis y DesafĂ­os

A Dios y a nuestra Familia.

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Derecho Ambiental Contemporáneo Crisis y Desafíos

“El disfrutar de un medioambiente adecuado no es fruto del desarrollo social sino un prius para su existencia. Es un derecho vinculado a la propia vida humana; el cual precede lógicamente al propio derecho: sin medioambiente adecuado no hay hombre, ni sociedad, ni derecho”.

Loperena Rota “Cada día, muchos kilómetros cuadrados de bosque se convierten en papel de diario; pero no se conoce ningún proceso que permita la transformación del papel de diario en bosque”.

Bertrand Russell “El egoísmo generacional puede llevarnos a intentar vivir ahora a costa de la vida de mañana. En algunos campos, el problema ni siquiera sería de la generación siguiente, sino de nosotros mismos en una etapa posterior de nuestras vidas”.

De Trazegnies

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Derecho Ambiental Contemporáneo Crisis y Desafíos

INTRODUCCIÓN Escribir un libro sobre Derecho ambiental no es tarea fácil. El primer obstáculo con el que el investigador inevitablemente se tropieza, es la falta de desarrollo doctrinario y jurisprudencial sobre la cuestión ambiental en el Perú. Resulta evidente la pobreza discursiva, tanto en los escasos manuales que hablan sobre el tema, como en lo que corresponde a declaraciones judiciales, sentencias del Tribunal Constitucional, entre otros; documentos en donde, por lo demás, siempre se mezcla o confunde el tema con otros contenidos referidos al derecho a la vida, salud, información, etc.

El segundo obstáculo con el que seguramente el investigador deberá enfrentarse es el relacionado a la actualidad normativa de la información. Y es que las normas, disposiciones y fallos sobre el tema ambiental en el Perú –como en ningún otro campo del Derecho–, muchas veces no son uniformes, se modifican con una periodicidad ostensiblemente breve y varían de acuerdo a cada sector regional y local. A ello se suman las numerosas instituciones administrativas creadas para regular el tema ambiental, las cuales ejercen muchas veces funciones que nos les competen o, en todo caso, no tienen un norte claro sobre el cómo ejercer su gestión, generándose con ello conflictos de competencias, lo cual no hace más que poner en evidencia que la gestión ambiental en el Perú, no solo es una gestión joven cronológicamente hablando, sino que también muestra un desarrollo ostensiblemente incipiente en cuanto a institucionalidad ambiental.

Todos estos obstáculos, definitivamente desalentarían cualquier intento de investigación y análisis sobre el tema, máxime si, modestamente, quiero reconocer que al iniciar esta empresa 7

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no tenía la confianza que ahora tengo al terminarla, con respecto a la calidad de la obra, que espero se constituya en una valiosa contribución académica a la comunidad jurídica y una motivación para todo el que se aventure a la lectura de sus páginas.

Reconozco sinceramente que, si no fuera por el compromiso personal que hace algunos años asumí desde el ambiente académico y familiar, quizás esta obra nunca hubiera visto la luz: el impulso que me ha dado mi familia en mi hogar; y mis estudiantes de Derecho Ambiental en las universidades UNPRG y UDCH, valen para mí mucho más que cualquier bien en el mundo: son muestras de afecto, gratitud y sincera estima. Asimismo, quiero expresar mi profundo agradecimiento a un joven y brillante abogado con vocación iusambientalista, como es mi discípulo y sobrino de la UNPRG, Randall Lamadrid La Rosa, a quien le auguro muchos éxitos en su carrera de abogado.

Pero otro de los estímulos, que ha influido en mi decisión como investigador, ha sido la importancia que actualmente ha cobrado el tema ambiental en el Perú y en el mundo. Definitivamente, actualmente, el asunto ambiental no es más un tema de segundo plano en la palestra académica y política. La acuciante problemática de la escasez hídrica en el mundo; el cambio climático global, producto de la contaminación irracional; la degeneración progresiva de hábitats, que ha hecho trepidar las bases de los recursos naturales y la capacidad de autorregeneración y depuración del ambiente; están llamando a una reflexión –lamentablemente obligatoria–, tanto a gobernantes, científicos y académicos, como a particulares, sobre el consumo racional y sostenible de los recursos, y la necesidad de contar con una política y gestión ambiental eficientes, que nos permitan llevar una vida digna como especie humana tanto en esta generación como en las venideras.

Y es que la comprobación científica de los límites del ambiente frente a la explotación de sus recursos ha dado lugar, especialmente desde la década del sesenta, a la creciente expansión de una opinio iuris internacional relativa al reconocimiento 8

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de una “crisis ambiental” y la trascendencia de enfrentarla eficazmente1.

En efecto, en el último siglo ya fenecido, el crecimiento industrial se ha multiplicado 50 veces2, la población humana actual supera los 6000 millones3, las emisiones contaminantes se han disparado y los informes ambientales sobre catástrofes climáticas y calentamiento global son realmente sobrecogedores.

El ser humano de la sociedad industrial se ha mostrado arrogante respecto a la naturaleza, creyendo que la misma le pertenece, envanecido por su tecnología con la que “todo lo puede” y no concibiéndose a sí mismo como parte de ella, decidido a enfrentar la tarea de “dominarla” y servirse de sus componentes sin el menor reparo. Tal concepción, como refiere Borrero4, provocó que el deterioro ambiental estuviera exento de sentimientos de culpa, debido a que los daños ambientales no eran más que “los costos del progreso o desarrollo” (lo que llamaríamos nosotros un simple “daño colateral”); por eso la prevención de los impactos ambientales negativos no fueron incluidos en los costos operativos de los procesos productivos, configurándose una injusta externalización de los mismos.

Pero ¿cuál es el pensamiento que se vive en países como el nuestro? Muchas veces se dice que el tema ambiental es un tema secundario, que el Estado debe dar prioridad al desarrollo económico a fin de aliviar problemas más urgentes, como la pobreza, el analfabetismo y la delincuencia. Sin embargo, postergar el tema ambiental en países como el nuestro, bajo la errónea

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LAMADRID UBILLÚS, Alejandro. Lecciones de Derecho ecológico. Doctrina - legislación. Primera edición. Perú: imprenta Neyra. 1997; págs. 52-53.

ANDALUZ WESTREICHER, Carlos. Manual de Derecho ambiental. Primera edición. Lima: Editorial Proterra. 2006; pág. 38.

El Programa de Población, Salud y Medioambiente del Population Referente Bureau (www.prb.org) ha estimado para mediados del 2002, que la población alcanza los 6215 millones, y que llegará a los 7860 millones a mediados del 2025.

BORRERO NAVIA, José. Protección penal de los derechos ambientales. De la criminología al Derecho penal ecológico. Cali: Pacífico. 1990; pág. 23.

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creencia de que nos hallamos ante un tema secundario, no solo implica una grave ausencia de conciencia ambiental, sino también un grave desconocimiento de la situación ambiental actual en el mundo.

En efecto, la contaminación y el agotamiento de los recursos naturales están llegando a límites tan desesperantes; que las potencias económicas mundiales han centrado sus perspectivas futuras en los países subdesarrollados. Actualmente, solo en el rubro de la farmacopea, se estima que cerca de 47 mil millones de dólares de la industria farmacéutica provienen hoy de recursos genéticos de los países en desarrollo. Del hígado y el bazo del armadillo de nueve bandas se obtienen 850 dosis de vacuna contra la lepra; de una rana del bosque se obtiene la Epibatidina, 200 veces más efectiva contra el dolor humano que la morfina; de nuestra uña de gato se obtiene el Stymulon para controlar el sida.

Pero el problema no consiste solamente en que los países desarrollados se benefician con la extracción y explotación – muchas veces mal negociada con los gobiernos de turno– de los países subdesarrollados, sino que estos a su vez, padecen de lo que destacados economistas en el mundo llaman “la maldición de los recursos naturales”; es decir, los países ricos en biodiversidad y minerales (como los países sudamericanos) son, por el contrario, los más pobres económicamente; mientras que los países pobres en recursos (como EE. UU., Japón, etc.) siguen siendo potencias económicas a nivel mundial.

En el caso de nuestro país, esta risible paradoja se debe, en buena cuenta, a la mala negociación, la incompetencia funcional y a la corrupción, pero, sobre todo, a la anémica institucionalidad ambiental peruana, y a la sustitución de políticas ambientales por políticas represivas a lo largo de los dos siglos anteriores, lo cual hace que las negociaciones con trasnacionales sean numerosas pero improductivas para el desarrollo económico del país.

En el Perú, somos veloces para negociar, pero muchas veces lo hacemos mal. Ejemplo de ello, son las externalidades, los pa10

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sivos ambientales, la corrupción, pero sobre todo el paradójico crecimiento económico del país por un lado, y la cada vez más creciente insatisfacción por la canasta familiar en la mayoría de hogares peruanos. El crecimiento per cápita va en aumento, pero su distribución sigue siendo injusta, pues se concentra en los sectores sociales más privilegiados de la sociedad peruana.

El tema ambiental pues, no solo está relacionado con problemas lejanos en Estados desarrollados, sino que nos afecta a todos, inclusive a aquellos que no contaminan o lo hacen en muy pequeña medida5.

Es dentro de toda esta problemática que se desarrollan nuestros siete capítulos. El primero está referido a la “Crisis ambiental”. Debo adelantar que este capítulo, más que un planteamiento de propuestas, constituye una exposición de problemas, basados en la situación climática y geológica global, así como la atención que en general el hombre ha brindado a la protección del ambiente en esta época posmoderna. Este capítulo está basado en una estructura de informes debidamente documentados y seleccionados, con el objeto de constituirse en un desarrollo empírico de concienciación moral para todo lector.

En el segundo capítulo, titulado “Recursos naturales ambiente y desarrollo sostenible”, analizo directamente los conceptos legales y constitucionales del medioambiente, los recursos naturales y el desarrollo sostenible, desde las perspectivas, legal, doctrinaria y jurisprudencial del TC. Con ello, intento apartarme del ya monótono método de la exposición de conceptos meramente teóricos –y muchas veces empíricos– que actualmente aparecen en algunos manuales de Derecho ambiental, con respecto a estos temas preliminares y que a veces no se diferencian mucho de los

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Por ejemplo, en lugares como la Antártida, en donde no se produce contaminación, se está produciendo un deshielo progresivo de las capas polares, producto de la contaminación que se produce en otras zonas de la Tierra. Ello, en buena cuenta, se debe a que allí existe un “agujero” en la capa de ozono, que podría ser el comienzo de la destrucción de nuestra cubierta atmosférica.

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textos de Ciencias Naturales, lo cual desalienta o vuelve abúlicas las lecturas sobre Derecho ambiental.

En el tercer capítulo, titulado “El Derecho ambiental”, abordo con detenimiento todo lo relacionado con este derecho como disciplina jurídica: sus fuentes, características y principios; postulando, además, las bases para un nuevo concepto de Derecho ambiental a partir de la perspectiva del desarrollo sostenible.

En el cuarto capítulo, titulado “Gestión y política ambiental peruana”, se aborda detenidamente todo el andamiaje institucional de la política y gestión ambiental peruana, así como las funciones que desempeña cada sector ambiental, la descentralización, los instrumentos de gestión ambiental, entre otros, desde el ángulo normativo y descriptivo.

En el quinto capítulo, denominado “La Tutela ambiental”, se ha puesto énfasis en las diversas armas legales establecidas en nuestra legislación para acceder a la denominada “justicia ambiental”, tanto en el plano constitucional, civil, penal y administrativo, dado que muchas veces el desconocimiento suele ser el peor obstáculo que nos impide actuar a favor de la preservación de nuestro hábitat.

En el sexto capítulo, designado “¿Gestión ambiental peruana en un ausente Estado ambiental?”, se analiza desde un plano crítico, los principales vacíos y deficiencias de la gestión y política ambiental peruana, medidos a través de indicadores y factores sociopolíticos y económicos, tanto internos como externos. Después de leer este capítulo, el lector podrá tener más o menos una idea de cómo anda actualmente la gestión y política ambiental peruana, así como su funcionalidad, además de identificar las principales variables que explican la ausencia de reformas ambientales.

En el último capítulo, titulado “Principales desafíos en la gestión ambiental peruana”, se hace una recapitulación de todo lo estudiado, para luego poner énfasis en las metas que le competen a cada uno de los actores sociales que tienen en sus manos 12

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el cambio, para luego llegar a un planteamiento de soluciones.

Debo advertir que, modestamente, este capítulo constituye tan solo una propuesta de solución a los problemas más resaltantes pues, en realidad, las falencias en nuestra gestión y política ambiental actual parecen no tener fin.

Soy conciente de que la crisis ambiental mundial, el agotamiento de los recursos a gran escala, el fracaso histórico de las políticas nacionales ambientales y la deleznable actitud ambiental en el mundo, constituyen graves problemas que merecen urgentes soluciones, y que se reflejan en el sugerente indicador de la conciencia ambiental. Conciencia que es casi inexistente en las potencias económicas que son líderes en el mundo, y que en el Perú se encuentra empolvada por el desinterés, la negligencia, la corrupción y la incompetencia estatal, frente a la ignorancia y la desinformación de la población.

Pero definitivamente la principal hipótesis que sostenemos es que la reforma ambiental no vendrá por el cambio de instituciones o nuevas normativas; ni siquiera la reciente creación del Ministerio Nacional del Ambiente MINAM y del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, o una eventual promulgación de la política nacional del ambiente contribuirán a mejorar la situación. La reforma ambiental depende más de una reformulación de la cultura ambiental en el Perú, a través del liderazgo político y educativo. Sin perjuicio de ello, y al menos en el corto plazo, se hace necesario el planteamiento urgente de una política de incentivos y de reformas institucionales.

Asimismo, sepan todos los críticos que no existe una fórmula matemática para resolver los problemas ambientales en el Perú, esto por la sencilla razón de que los mismos provienen a su vez de otros problemas de índole general (políticos, históricos y sociales), que condicionan el funcionamiento de la gestión y política ambiental. En tal sentido, la reforma ambiental no se conseguirá cambiando una ley o creando más instituciones ambientales. Esta depende más, del cambio en el pensamiento de los principales actores sociales, de una participación ciudadana más activa y 13

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despierta ante el daño ambiental, de una adecuada coordinación interinstitucional, del esfuerzo coordinado de los tres niveles de gobierno, y de la reformulación de la conciencia ambiental peruana a través del liderazgo y de la educación ambiental. En una palabra, todos debemos empezar a trabajar, desde hoy, por ese ansiado cambio.

En este escenario, ¿quién podría decir que el tema ambiental es un tema de segundo plano? Definitivamente, la crisis ambiental no es un problema de agotamiento y degeneración de recursos, sino de conciencia ambiental.

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El autor.

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CAPÍTULO

I

LA CRISIS AMBIENTAL 1.1. INTRODUCCIÓN. ¿Crisis ambiental o crisis de conciencia ambiental?

En nuestros días, se ha convertido en un auténtico lugar común la alusión a que el ambiente y sus recursos se encuentran en “crisis”. Por ello, es frecuente que las exposiciones de temas sobre gestión ambiental y biodiversidad comiencen abordando los motivos y la concreta configuración de la referida “crisis”. Sin pretender negar la parte de razón que le asiste a tales planteamientos, se acoge aquí la hipótesis de que tomar la “crisis” como un fenómeno únicamente inmanente a cambios naturales eventuales o a problemas meramente antropogénicos (como la explosión demográfica, el crecimiento industrial, la pauta urbana, etc.); no es, el camino correcto para enfocar el problema de la crisis ambiental. Definitivamente, hay otro factor que se encuentra más allá de la degeneración y agotamiento de recursos, además de la misma crisis ambiental. Motivo que progresivamente se ha degenerado en la conciencia moral del hombre contemporáneo, con respecto a su dependencia con el ambiente.

Este “factor” al que nosotros llamaremos “crisis de conciencia ambiental”, es el tema que marca la pauta al momento de enfocar el problema del ambiente y de los recursos naturales. Es lo que ha decidido, en definitiva, que actualmente los recursos se encuentren en crisis.

Hablar de crisis de conciencia ambiental es hablar de un problema humano, que no se encuentra en la naturaleza ni en el resto de seres vivos. Hablar de crisis en la conciencia moral del hombre es aceptar que ha existido y existe una conciencia ambiental.

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Tal y como opina Pierangelli6, la “conciencia ecológica” es muy antigua, tal vez tan antigua como el propio hombre, puesto que el desenvolvimiento de la humanidad ha sido marcado por una constante y permanente actividad predatoria.

Al iniciar estas empíricas disquisiciones, tan solo reafirmo lo que ya algunos especialistas, entre los que se incluye al Premio Nobel de la Paz Al Gore, han argumentando desde hace algún tiempo: que la crisis del calentamiento global (nosotros añadiríamos también a la de los recursos naturales) no es un asunto político sino moral7.

En efecto, la extendida consideración acerca de la gravedad de la crisis ambiental contemporánea, denominada por algunos “problemática”, a fin de cuentas no representa sino la constatación de un conjunto de síntomas que realmente responden al problema esencial del incorrecto comportamiento de las actividades humanas. Como opina Foy Valencia, remitirnos ab origine a estas conductas humanas, para explicar las causas últimas de la crisis ambiental, no significa sesgar ni distraer la atención del núcleo del problema sino, todo lo contrario, centrarnos en el factor axiológico y cultural. 8 Nuestras sociedades, cada día se van dando cuenta de que la degradación de recursos obedece de manera proporcional a una degradación de valores. Así, el drama de la disminución de los valores ambientales, ya no es solo denunciado por los sectores marginales de la sociedad, sino por la colectividad en general9. Los países y grupos sociales más acomodados, que por

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PIERANGELLI, José Enrique. “Ecología, polución y Derecho penal”. Traducción de Eugenio Raúl Zaffaroni y María Laura Rébori. En: Doctrina Penal. N.os 21 - 24.

Buenos Aires. 1983; pág. 52.

Boletín IDE@ PUCP. Año 4. N.º 38. Diciembre del 2007; pág. 6.

FOY VALENCIA, Pierre (director). Derecho y ambiente. Nuevas aproximaciones y estimativas. Primera edición. Lima: Fondo Editorial PUCP. 2001; pág. 9.

CARO CORIA, Dino Carlos. La protección penal del ambiente. Primera edición.

Lima. 1995; pág. 39.

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siempre creyeron que dicha crisis no les afectaría, hoy visualizan con mayor seriedad la magnitud del problema.

Se puede decir, y no sin razón, que la severa crisis ambiental por la que atravesamos, se debe a factores concurrentes propios del desarrollo de las conductas del hombre y sus relaciones sociales, así como su moderna actitud frente al ambiente.

Ello se ha venido plasmando en diversos factores coetáneos a nuestra sociedad posmoderna, tales como: la explosión demográfica el desbalance de la distribución demográfica y alimentaria, el crecimiento industrial, la pauta urbana y, finalmente, la degradación de los recursos naturales.

Con respecto a la explosión demográfica, por ejemplo, tenemos que el incremento de la población, actualmente supera los 6000 millones, la misma que en solo 37 años se duplicó de 2500 a 5000 millones10. Ello se agudiza por la pobreza que sufre gran parte de la población del planeta11, de hecho más de tres mil millones de personas viven en estos momentos con menos de dos dólares al día; y son más de 40 000 los niños que mueren por enfermedades relacionadas con la desnutrición.

Estos niveles de pobreza se explican también por el desbalance de la distribución demográfica, ya que en los países más ricos reside solo el 20% de la población mundial; agravándose por el desequilibrio mundial en los ingresos y consumo, pues este 20% más rico representa a una cantidad superior al 86% del consumo privado, mientras que el 20% más pobre de la población del mundo representa menos del 2% del total del consumo privado. En ese sentido, podemos decir que el problema del hambre en el mundo no es consecuencia de una carencia alimentaria, sino de un irregular desbalance distributivo.

10 Programa de Población, Salud y Medioambiente Op. cit.

11 Revista Times. Volumen 2. N.º 23; pág. 21.

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En efecto, según el informe económico del Banco Mundial (2003):

“En 2002, casi 11 millones de niños murieron antes de llegar a su quinto cumpleaños. La mayor parte de esas defunciones tuvo lugar en países en desarrollo; solo en África, al sur del Sahara, se produjeron 4,5 millones, y muchas otras ocurrieron en Asia meridional. La mortalidad materna es 20 veces más elevada en el cuarto más pobre de la población del mundo que en el cuarto más rico12”.

Este nivel de consumo concentrado explica a su vez, el desbalance en los niveles de las emisiones contaminantes, así por ejemplo, solo cuatro países producen casi la mitad de las emisiones globales de CO2 en el mundo (Estados Unidos: 22,9%, China 15,1%, Japón 5% e India 4,4%)13.

Asimismo, en el último siglo el crecimiento industrial se ha multiplicado por cincuenta veces, correspondiendo las cuatro quintas partes de ese crecimiento a los últimos cincuenta años; por ello se suele indicar que 1950 constituye el umbral de la crisis ambiental14. Tal incremento obedece al espectacular desarrollo que experimentó la ciencia y la tecnología, aplicada en todos los campos del quehacer humano (crecimiento de actividades económicas como la minería, pesca, comercio, industria, construcción, transporte, agricultura y ganadería), no solo como respuesta a un deseo de progreso, sino al imperativo de satisfacer las necesidades de una población que crece de manera exponencial. ...

12 Informe económico del Banco Mundial, 2003. Para mayor información consultar la fuente < http://www.bancomundial.org/infoannual/pdf/inf_03/AR03%20 Spanish%20p058-083.pdf >.

13 Programa de Población, Salud y Medioambiente Op. cit.

14 ANDALUZ WESTREICHER, Carlos. Op. cit. 2006; pág. 38.

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Índice General

Índice General DEDICATORIA.......................................................................................

PRÓLOGO...............................................................................................

INTRODUCCIÓN...................................................................................

5 7 9

Capítulo I La Crisis Ambiental 1.1. Introducción: ¿Crisis Ambiental o crisis de conciencia ambiental?.............................................................................................

1.2. Causas de la crisis ambiental........................................................

1.2.1. Crisis de la conciencia ambiental......................................

1.2.2. Contaminación ambiental..................................................

1.2.2.1. Hacia una definición legal de contaminación..

1.2.2.2. Contaminación atmosférica ................................

1.2.2.3. Contaminación del agua......................................

1.2.2.4. Contaminación del aire........................................

1.2.3. Degradación ambiental ......................................................

1.2.4. Depredación ambiental......................................................

1.3. Toma de posición respecto a la crisis...........................................

17 23 23 31 32 34 39 40 46 48 49

Capítulo II Recursos Naturales, Ambiente y Desarrollo Sostenible 2.1. Explotación y aprovechamiento de los recursos naturales y el desarrollo sostenible.......................................................................

2.1.1. Recursos naturales...............................................................

2.1.1.1. Definición................................................................

2.1.2. Artículo 66 de la Constitución Política y propiedad sobre los recursos naturales...................................................

2.1.2.1. Análisis del primer párrafo de la norma constitucional glosada.................................................

2.1.2.2. Análisis del segundo párrafo del artículo 66 de la Constitución Política: utilización y otorgamiento de recursos naturales a particulares.......

53 53 53 57 57 62 19

Índice General

2.1.2.3. Estado social y democrático vs. actividad económica de las empresas.......................................

2.1.3. Recursos naturales y desarrollo sostenible......................

2.1.3.1. La política nacional del ambiente.......................

2.1.3.2. Uso sostenible de los recursos naturales...........

2.2. Protección del ambiente y derechos fundamentales.................

2.2.1. Connotación de “ambiente” según el TC y el sistema legal peruano........................................................................

2.2.1.1. Connotación de “medioambiente” y “ambiente” en nuestras constituciones políticas............

2.2.1.2. Connotación de “ambiente” en la LGA.............

2.2.1.3. Connotación de “medioambiente” en el pensamiento del Tribunal Constitucional...............

2.2.2. Derecho a un medioambiente equilibrado y adecuado según el TC...........................................................................

2.2.3. La constitución Ecológica...................................................

2.2.4. Medioambiente y responsabilidad social de las empresas..................................................................................

68 70 72 75 76 76 77 78 81 85 87 89

Capítulo III El Derecho Ambiental 3.1. Concepto..........................................................................................

3.1.1. Factores que influyen en la definición..............................

3.1.2. Hacia una nueva definición de Derecho ambiental.......

3.2. Características.................................................................................

3.3. Legislación ambiental peruana: evolución..................................

3.4. Principios del Derecho ambiental................................................

3.4.1. Concepto...............................................................................

3.4.2. Principios en el Derecho internacional.............................

3.4.3. Principios en la Ley General del Ambiente.....................

3.4.3.1. Del derecho y deber fundamental......................

3.4.3.2. Del derecho de acceso a la información ...........

3.4.3.3. Del derecho a la participación en la gestión ambiental...............................................................

3.4.3.4. Del derecho de acceso a la justicia ambiental...

3.4.3.5. Principio de sostenibilidad..................................

3.4.3.6. Principio de prevención.......................................

20

93 93 98 103 109 114 114 115 125 125 127 129 136 141 145

Índice General

3.4.3.7. Principio precautorio...........................................

3.4.3.8. Principio de internalización de costos...............

3.4.3.9. Principio de responsabilidad ambiental...........

3.4.3.10. Principio de equidad............................................

3.4.3.11. Principio de gobernanza ambiental...................

149 171 172 173 174

Capítulo IV Gestión y Política Ambiental Peruana 4.1. Gestión ambiental...........................................................................

4.1.1. Concepto...............................................................................

4.1.2. Elementos.............................................................................

4.2. Política ambiental...........................................................................

4.2.1. Política ambiental de gobierno..........................................

4.2.2. Política ambiental del Estado............................................

4.2.3. Instrumentos de gestión ambiental..................................

4.2.3.1. Concepto................................................................

4.2.3.2. Tipos.......................................................................

4.2.3.3. Ordenamiento territorial.....................................

4.2.3.4. Zonificación ecológica económica......................

4.2.3.5. Acondicionamiento territorial y desarrollo urbano..................................................................

4.2.3.6. Estándares de calidad ambiental y los límites máximos permisibles (ECA-LMP).....................

4.2.3.7. Estudios de Impacto Ambiental (EIA)..............

4.2.3.8. Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA)............................................................

4.2.3.9. Planes de cierre de actividades ..........................

4.2.3.10. Planes de descontaminación y pasivos ambientales. ...............................................................

4.2.3.11. Sistema Nacional de Información Ambiental .

4.2.3.12. Instrumentos económicos....................................

4.2.3.13. Medidas de promoción........................................

4.2.3.14. Servidumbre ambiental.......................................

4.3. Administración ambiental.............................................................

4.3.1. Concepto...............................................................................

4.3.2. Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico..............

177 177 178 183 183 185 189 189 189 190 197 207 217 226 233 235 237 239 244 248 250 251 251 254 21

Índice General

4.3.3. Centro Nacional de Planeamiento Estratégico................

4.3.4. Sistema Nacional de Gestión Ambiental.........................

4.3.5. Instituciones comprometidas en la gestión ambiental...

4.3.5.1. El Ministerio Nacional del Ambiente (MINAM) 4.3.5.2. Gobiernos regionales y municipales..................

4.3.5.3. Presidencia del Consejo de Ministros................

4.3.5.4. Comisión Multisectorial Ambiental...................

4.3.5.5. Organismo de Supervisión y Fiscalización Ambiental (OEFA)................................................

4.3.5.6. El Tribunal de Solución de Controversias Ambientales.................................................................

4.3.6. Consolidación del Sistema Nacional de Gestión Ambiental....................................................................................

4.4. Descentralización ambiental y regímenes ambientales.............

4.4.1. Descentralización ambiental..............................................

4.4.1.1. Gobiernos regionales: bases de la descentralización......................................................................

4.4.1.2. Tipología de las competencias ambientales......

4.4.1.3. Problemática: capacidad de los gobiernos regionales para manejar competencias.................

4.4.1.4. Gobiernos municipales: funciones y competencias.....................................................................

4.4.2. Regímenes sectoriales en materia ambiental...................

4.4.2.1. Régimen ambiental minero.................................

4.4.2.2. Régimen ambiental industrial............................

4.4.2.3. Régimen ambiental de pesquería.......................

4.4.2.4. Régimen ambiental de residuos sólidos............

4.4.2.5. Régimen legal de áreas naturales protegidas...

4.4.2.6. Régimen ambiental de hidrocarburos...............

4.4.2.7. Régimen legal de flora y fauna...........................

255 255 257 257 258 258 260 260 262 264 266 266 266 270 273 279 281 281 287 290 298 326 334 342

Capítulo V La Tutela Ambiental 5.1. Introducción....................................................................................

5.2. Acciones para el acceso a la justicia ambiental...........................

5.2.1. Acciones de naturaleza civil..............................................

5.2.2. Acciones de naturaleza constitucional.............................

22

345 349 352 358

Índice General

5.2.3. Acciones administrativas ..................................................

5.2.4. Delitos contra el ambiente: generalidades.......................

5.2.4.1. Ley 29263...............................................................

5.2.4.2. Delitos de peligro abstracto vs. delitos de peligro concreto...........................................................

5.2.4.3. Personas jurídicas: responsabilidad civil y medidas judiciales......................................................

5.2.4.4. Medidas cautelares en materia ambiental........

5.2.4.5. Repetición de conductas punibles......................

5.2.4.6. Superposición de funciones................................

5.2.4.7. Trámite procesal...................................................

5.2.4.8. Problemática del informe técnico como requisito de procedibilidad para el procesamiento en los delitos ambientales....................................

5.2.4.9. Ley Penal en blanco..............................................

5.2.4.10. Problemas de imputación penal en las personas jurídicas...........................................................

5.2.4.11. Análisis de los delitos ambientales en la Ley 29263.......................................................................

369 381 382 384 386 387 388 390 391 392 396 397 403

Capítulo VI ¿Gestión Ambiental Peruana en un Ausente Estado Ambiental?

6.1. Introducción....................................................................................

6.2. Principales indicadores del estado actual de la gestión ambiental peruana................................................................................

6.2.1. Incipiente institucionalidad ambiental.............................

6.2.2. Bajos niveles de regulación ambiental.............................

6.2.3. Déficit normativo ambiental en aspectos claves de gestión................................................................................

6.3. Otros indicadores............................................................................

6.3.1. Problemas de sostenibilidad socioambiental..................

6.3.2. Recursos naturales y conflictos socioambientales..........

6.4. Factores que condicionan las políticas ambientales..................

6.4.1. Factores internos..................................................................

419 421 422 427 434 439 440 442 453 453 23

Índice General

6.4.2. Factores externos................................................................. 468 6.4.2.1. La maldición de los recursos naturales y la inequidad.................................................................... 468 6.4.2.2. La falta de transparencia en los procesos extractivos.................................................................. 475

Capítulo VII Principales Desafíos en la Gestión Ambiental Peruana 7.1.

7.2.

7.3.

7.4.

7.5.

Deficiencias: una recapitulación...................................................

Los actores sociales y los desafíos................................................

Desafíos de la agenda ambiental en la política estatal..............

Desafíos en la distribución de competencias..............................

Algunas propuestas de solución para la gestión ambiental.....

481 483 489 492 499

CONCLUSIONES DEL LIBRO.............................................................

RECOMENDACIONES.........................................................................

BIBLIOGRAFÍA.......................................................................................

CIBERBIBLIOGRAFÍA...........................................................................

OTROS......................................................................................................

519 525 529 541 543

24