EJA epaper 02（3-1）

第二期 2013/02/01

本期主題： 環境主流化──環境基本法十週年論壇 環境行動手冊： 行使公民權的第二步：參加公開會議～以環評為例 環境法照過來： 行政法院撤銷內政部開發許可首例：台北高等行政法院99年度訴字第1856號判決評析

本期內容 主編的話

主編的話

主編的話

本期主題：環境主流化──環境基本法十週年論壇 文魯彬／來一場關於「環境」的對話：主持人致詞5-7 專題一 葉俊榮／環境基本法的脈絡與功能：歷史回顧與展望8-16 環境基本法的脈絡與功能：歷史回顧與展望與談紀錄17-21

去（2012）年12月適逢我國環境基本法施行滿十年，也是公民與政治權利國際 公約、經濟社會文化權利國際公約施行三週年，環境法律人協會（EJA）幸蒙臺灣

專題二 王毓正／環境基本法何去何從？Quo vadis？22-26 環境基本法何去何從？Quo vadis？與談紀錄27-32

大學法律學院環境永續政策與法律中心（PLES）大力幫忙，而得於12月7日假臺灣 大學法學院霖澤館共同合辦「環境基本法十周年論壇」，邀請產官學各界齊聚一

專題三 張文貞／環境基本法與兩公約：人權時刻對台灣環境運動的啟發34-41 環境基本法與兩公約：人權時刻對台灣環境運動的啟發與談紀錄42-49

堂，共同討論我國施行環基法與兩公約的現況與未來展望。會議當天各界出席踴

圓桌論壇Ⅰ：環境基本法與兩公約對政府政策之影響50-63 圓桌論壇II：環境基本法與兩公約對個案訴訟之影響64-76 圓桌論壇III：企業與政府機關的對話78-84

葉俊榮、王毓正、張文貞三位教授的三場專題演講以及下午三場圓桌論壇，與會

躍、討論熱烈，雖然業界代表最後在這場盛會中缺席，令人抱憾，不過經過上午

來賓對於我國環基法與兩公約的定位暨未來發展、以及當前的環境課題，均有充 分的交流和深刻的討論，完全達到這次會議的舉辦目的。

環境行動手冊 蔡雅瀅／行使公民權的第二步：參加公開會議～以環評為例86-101

為了替這場難得的盛會留下歷史見證，本期電子期刊即以「環境基本法十周 年論壇」全紀錄作為主題。感謝多位志工不辭辛勞幫忙做成逐字稿、感謝各位與

環境法照過來 劉如慧／ 行政法院撤銷內政部開發許可首例：台北高等行政法院99年度訴字第 1856號判決評析103-108

談人協助確認發言內容，也感謝秘書處的聯絡奔走，更感謝辛苦的執行編輯可捷 的挑燈夜戰。有大家的無私奉獻，才使得本次論壇內容可以完整呈現。除了論壇 紀錄外，為延續本期刊之精神與特色，本期仍然邀請蔡雅瀅律師就公民權如何行 使撰寫專欄，並收錄針對台北高等行政法院日前對於中科四期所作之判決評析一 則，持續為廣大讀者提供更多元的環境重要資訊。■

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來一場關於「環境」的 對話：主持人致詞 文魯彬理事長（環境法律人協會）

本期主題：環境主流化 環境基本法十週年論壇

圖為文魯彬理事長發言情形。

謝謝大家今天到場參加。今天很高興和

的那方），藉此點燃孩子們的愛國心。在成

榮幸參加環境基本法十週年的論壇，這是

年人之間也點燃他們的愛國情操，用的手段

很難得的對話的機會，我想會有很豐富的討

是壯觀的景象、舉行慶典、興建紀念館以及

論。我現在有短短十分鐘，想跟大家分享我

一個說謊的愛國媒體。」（改編自托爾斯

對這整天的議程跟環境基本法的想法。

泰，《政府即是暴力：有關和平主義與無政

這邊有段托爾斯泰的話，翻譯成中文

府主義的散文》，原文見註1）

是：「統治階層手中握有所有的軍隊、金

我的第一個家在美國，故先拿美國來類

錢、學校教育、宗教和媒體。在學校，他們

比。美國的狀況是，共和黨、民主黨兩黨

利用歷史描述他們自身為全人類中最優秀的

手中握有所有的軍隊、金錢、學校教育、宗

族群，而且他們總是正確的那一方（有道理

教和媒體。在學校，他們利用歷史描述他們

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第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01

自身為全球歷史以來人類中最優秀的族群，

名到場，期待大家有所交流。不管在場的人

而且他們總是正確的那一方（有道理的那

覺得短暫經濟很重要，或是認為應該用長遠

方），藉此點燃孩子們的愛國心。在成年人

的眼光來看，我們個人的身份，往往跟組織

之間也點燃其愛國情操，用的手段是「自

思考的不一樣，所以我們常常聽到某個政府

由」、「民主」、「毒品戰爭」、「對恐怖

機關的代表，他是以組織、機關的立場表達

主義之戰」、「對貧窮宣戰」、還有真正的

意思。我們常常說自己是對事不對人，事實

戰爭，以及一個說謊愛國無能批判的媒體。

上我們無法脫離「人」的立場，這個立場可

我想大家都知道美國是在全世界引起最多戰

能是機關的、可能是我們個人這輩子人生經

爭的國家。現在我跟大家一樣，都是中華

驗累積而來的，我們每個人都有預設立場，

民國的國民，我們知道政府用很多手段，像

這是大家都要面對的事實。但有些人不承認

是花博、百年慶典，來刺激民眾、讓民眾興

自己有預設立場，這是比較難解決的問題。

奮。這跟環境基本法有什麼關係，等下有機

大家都覺得很奇怪，我為什麼要推動環

會跟大家分享。

境保護。早期我是蠻野心族生態協會創辦

我從大概十幾年前開始推動蠻野心足生

人，更早是商人，後來覺得要做所謂的公

態協會，推廣法律人應該多參加環境保護。

益。公益是另一種利益團體，但是利益不是

李奧帕德（Aldo Leopold）在《沙郡年記》

以金錢為主，而是以社會公益和永續貢獻為

（A Sand County Almanac）中提出很值得參

主。你是要當服務百分之1人民的律師（我稱

考的觀念：「在我們要判斷某件現象的對錯

為公害律師）、還是對百分之99的人民有貢

時，只不過要了解那件現象對於生命社群的

獻的律師（公益律師）。我覺得目前台灣沒

整體性、穩定性及美，有正面或是負面影

有共識，環境的問題是什麼，說「經濟」，

響，正面的是對、負面的則是錯的。」每個

請問是什麼樣的經濟？碳是什麼樣的碳？環

人都有詮釋的權利跟方法。今天有些官員報

境基本法是我國未來很重要的藍圖，今天來

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的人相信每個人都是希望參與解決問題，而 非繼續製造問題。任何一個事業，如果以利 潤或是成果，不考慮長期社會跟環境正義的 問題，站在不對的那方機率相當高。 另外，非常希望所有人對待社會正義、 環境正義時，應該要謙虛，應該瞭解世界無 法全面由人類管理、掌控，而應該試圖在環 境的現行的秩序下，進行有限的管理。我們 不用知道每件事情，但我們要知道自己並非 事事瞭解。謝謝大家今天來，希望今天的會 議，大家都有很多收穫。■

註1：原文為“The ruling classes have in their hands the army, money, the schools, the churches and the press. In the schools they kindle patriotism in the children by means of histories describing their own people as the best of all peoples and always in the right. Among adults they kindle it by spectacles, jubilees, monuments, and by a lying patriotic press.” (Tolstoy, Government is Violence: Essays on Anarchism and Pacifism)

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專題報告I 第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01

環境基本法的脈絡與功能：

歷史回顧與展望 葉俊榮教授（臺灣大學法律學院教授、 臺灣大學法律學院環境永續政策與法律研究中心(PLES)主任）

圖為葉俊榮教授報告情形。

一、前言

政策及法律原則的問題。以氣候變遷為例，

灣或大陸，政府與人民都越來越意識到環境

指定主管機關、界定規範對象、釐清管制目

臺灣在2002年制定通過了環境基本法，

光是溫室氣體減量的議題，例如是否減量、

的重要性，卻也因為環境議題的劇烈變動而

的、選擇合適的管制工具以達成管制目的、

今年剛好是環境基本法通過的十週年。值此

減量目標的訂定、實施的對象，所涉及的考

必須對環境立法有更為深刻而動態的思考。

運用執行手段以推促管制工具的落實。因

之時，中國大陸也在討論環境保護法的修

量不僅是管制的問題，還包括外交的角力、

在這樣的「環境時刻」，此類相關立法的討

此，管制性立法具有清楚的主管機關與規範

正，並對這部法律的功能與定性有相當尖銳

經濟與環境利益的權衡、產業的走向等等。

論必然要看見政策性環境立法的意義與重要

對象，有具體的管制目標及管制工具，為了

的辯論。不論是臺灣的環境基本法或中國大

這些事情的決定，往往不是單純管制有效性

性。

確保管制目標的達成，立法者也會採取罰則

陸的環境保護法，這種立法的模式與一般以

的問題，而是需要各種利益的權衡、妥協與

二、管制性立法與政策性立法

的方式來對違反法律要求的人施以相當的制

污染介質或自然保育客體為主軸的管制性法

規劃。在氣候變遷時代，在新舊環境議題交

管制性立法是環境立法的原型，包括針

裁，以維護管制機制的尊嚴。

律很不相同，它們在性質上已經超越個別環

錯而益趨複雜的當代，環境法也因此不能僅

對污染所進行的管制或自然保育，其特色

相較於管制性立法是以特定的管制事項

境議題的管制，具有高度的政策導引性，我

定位在管制，而是必須扮演更重要的角色，

是針對不同的管制項目或介質，訂定一定的

為範疇，政策性立法則非鎖定於單一的管制

們將其稱為環境的政策性立法。

也就是政策性立法。

目標，透過不同的手段，以維護或改善環境

領域或管制事項，而是規範整體的環境政策

對於環境立法的思考，傳統上都聚焦於

在2002年臺灣制定環境基本法之時，臺

的品質。環境立法中有相當龐大的一部份都

方向、原則與環境基礎制度。這種整體性的

管制的問題，而且隨著環境問題推陳出新，

灣社會經歷了環境意識抬頭與環境運動蓬勃

屬於管制性立法，例如空氣污染防制法、水

環境政策規範除了透過內國立法的方式，在

管制性立法也不斷地被創造出來，形成了龐

發展，而大陸也正逢改革開放以及與國際接

污染防治法、毒性化學物質管理法、土壤及

一些國家的憲法層次或國際規範的層次，也

大的環境規則。不過，新興環境議題所帶來

軌的壓力。環境基本法的制定也是在這樣

地下水污染管制、自然保育法等等。對應其

有此種原則性、導向性的環境規範。在憲法

的挑戰不僅是管制的問題，還包括國家整體

的環境時刻下才有可能。在今日，不論在台

管制結構，管制性立法的規範內容重點為：

的層次，例如法國憲法在2004年修正時增加

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第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01

專題報告I─環境基本法的脈絡與功能：歷史回顧與展望

了環境憲章（Charter for the Environment）；

境的原則，確實也有總則性法律的功能，但

強大的制度基礎，包括環境影響評估、環境

的準備工作，內容主要是立法定義及組織等

在國際規範的層次，則有如1972年的人類

若僅將其理解為靜態總則或綱要，一味滿足

資訊公開系統、公民訴訟等制度等，以開拓

總則性規範、基本措施、財務措施等，是從

環境會議宣言、1992年的里約宣言、21世

於法律體系的靜態網絡，則過於低估了政策

公民參與環境政策的空間，也讓公民們有足

靜態的總則性觀點在思考。1988年的「環境

紀議程。至於內國立法的方式，最典型的

性立法的應有的功能。

夠的資訊基礎，對環境決策進行論辯並檢視

保護基本法」草案仍未凸顯政策性法律的特

是美國1969年的國家環境政策法（National

政策性立法有四大功能：

國家的環境決策。

色。一直到1999年的「環境保護基本法」草

Environmental Policy Act, NEPA）。這部法律

（一）政策性立法是透過立法或行政

（四）政策性的環境立法有增強全球

案與2002年通過「環境基本法」，才為這部

從名稱上即很清楚地可以看出是在規範國家

作為來具體化國家的政策方向與制

連結的功能。 隨著溫室效應、臭氧層破

法律的調性做正確的定位，賦予其政策性法

整體的環境政策，主要的內容包括：確立國

度，指引國家的行政及立法部門的施

壞、酸雨、油污、乃至野生動植物跨國交易

律的特色，並規範了重要的政策方向、制度

家環境政策的目標、建立相關制度以達成國

政。在制度面，例如公民訴訟制度、環境影

等問題，環境議題已明顯地超越國界，甚至

與組織。

家環境政策目標、以及建立相關組織等。在

響評估制度、應設立環境資訊系統、應設立

朝全球尺度的方向發展。氣候變遷問題的出

（二）臺灣環境基本法的發展顯現了

制度面向最重要的是創設了後來影響各國與

的組織等；在政策目標或環境法原則方面，

現，更顯現環境議題的全球連帶性格。政策

社會對於環境議題範疇的理解。

國際甚多的環境影響評估制度；在組織方

例如對國家核能的基本立場或污染者付費原

性環境法中可落實重要的國際環境法價值與

從過去著重於有人發生損害的「公害」

面則是在總統之下設立了環境品質委員會

則。國家負有義務應實現相關要求。

原則，強化與全球的連結。

概念，發展到後來將自然資源納入成為保護

（Council of Environmental Quality, CEQ）。

（二）政策性環境立法有強化法院在

三、政策性立法的發展經驗：

對象的「環境保護」觀念，並同時將環境

美國國家環境政策法的三大重要內容，

環境爭議中角色的功能。 如何讓法院在

以臺灣環境基本法為例

的理解為自然環境、社會環境的總稱。這樣

其實正是一個政策性環境立法所包含的：

環境議題中有適切的角色，也是政策性環境

臺灣在2002年制定通過了環境基本法，

的放寬，使得環境法所要處理的議題除了公

確立一國環境政策的方向、設定重要的環境

法律的功能。一個方式是增加環境爭議進入

從立法構想的開始到實際的立法，總共花費

害，還可以將濫伐森林、濫捕野生動物包含

制度與組織建制、提供重要的環境法原則。

法院的管道，例如公民訴訟制度的設立。另

了30餘年。在這部法律的立法歷程，反映了

進入環境的概念之中，強化環境法可以發揮

這部法律深深影響七零年代以來美國環境立

一個方式則是提供環境爭議的底線與原則，

四個重要的轉折：從總則性法律到政策性法

的功能。「保護」環境的概念也隨著人們與

法，法院判決，以及環境公民團體的環境論

例如在個案中釐清國家責任、經濟與環境價

律、從狹義的公害到環境永續、國際影響，

環境相處邏輯的改變而產生變革，現在我們

述方向。臺灣在2002年制定的環境基本法也

值衝突等問題的判斷，政策性法律都可望發

以及社會轉型。

對於環境已不再是以「保護」作為出發點，

屬於此類政策性的環境立法。

揮一定法律解釋及說理的功能。

（一）臺灣在思考環境基本法的歷

而是著重在永續發展。

對於政策性環境立法常有的誤解是將政

（三）政策性的環境立法提供足夠的

程，一開始仍是以總則性法律思考。

（三）環境基本法的發展也展現了與

策性的法律等同於邏輯或體系上的總則性法

制度基礎，活絡市民社會對環境的對

最初的版本是1970年的「公害防治基本

國際的連結。

律。政策性立法中確立了環境政策與重要環

話。市民社會對於環境的關懷，需要足夠而

法」，主要功能是作為制定相關公害防治法

尤其是在1992年里約高峰會後，環境

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第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01 基本法的內容討論，更是受到里約宣言，

四、臺灣環境基本法的分類

二十一世紀議程以及其他國際公約的影響。

與功能

在管制手段上包括污染者付費原則的採擇、

環境基本法全文四十一個條文可區分為

以基金處理環境責任的問題、非核家園的要

三種類型，分別是理念與方針型、建構基礎

求、永續發展目標的確立及永續發展指標及

制度與程序型、具體措施課予型。從這樣的

組織的建立，都與國際情勢及國際環境法的

分類中，我們可以發現環境基本法所要求共

發展有很深的關聯性。1999年的環境保護基

有八項理念、九個原則、十五項措施。觀諸

本法草案中，將許多來自全球治理的環境議

這些條文，可以發現各個條文落實的方式及

題吸納入草案中，包括生物多樣性等環境議

程度不盡相同，有些條文的內容是環境基本

題中詞彙的引進與國際間發展再生能源的趨

法訂定前就存在的，如公民訴訟、環境影響

勢。2002年通過的環境基本法，除了1999年

評估等，有些則是環境基本法訂定後才出現

草案所重視的生物多樣性及再生能源外，也

的，如環境教育法的立法化。此外，觀諸各

反應了氣候變遷綱要公約及京都議定書的全

個條文的落實程度也不盡相同，有些規範獲

球環境治理發展趨勢。此外，環境基本法也

得相當的成效，有些則是部分落實或運作的

要求要兼顧原住民權益劃定區域，具體回應

情況不符合預期，或是原有的制度目前處於

國際間有關原住民權益保障的發展。

停擺的情況，更有些規範是沒有獲得應有的

（四）臺灣的環境基本法的立法，與

體認。以下就所區分的三種類型，就各自的

臺灣的民主轉型及市民社會的蓬勃發

措施與方向、現狀與制度可以加以整理如下

展有密不可分的關係。

表。

臺灣的環境意識的提昇與環境立法的大 量出現，與其他社會運動與政治氛圍的鬆綁 相互連結。從1987解嚴年開始，在環境意識 的提昇下，開始有大量的管制性立法，環境 議題也逐漸進入法院，也有制定環境基本法 的呼聲，最後則在2002年完成立法。 12

圖、環境基本法分類與功能檢視表 類型 措施與方向 現狀與制度 理 環境保護優先(§3) 未具體落實 念 污染者負責(§4) 散見各管制法 與 國民、事業主動落實環境保護(§5、§6)：含「綠色消 以具體政策推動 方 費」、「廢棄物減量、分類回收」、「節約能源、回 針 收利用再生資源」 顧及原住民族在內的社會人文環境(§17) 於野生動物保護法等自然保育 法規中訂定 著重生物多樣性(§18) 政府面對二氧化碳排放的問題(§21) 僅僅提出草案 非核家園的目標(§23) 未具體落實 對各級政府課責的要求(§39) 未具體落實 建 立 訂定法規及永續發展指標、地方政府訂定自治法規及 有，但未確實落實 基 礎 環境保護計畫(§7) 制 度 普及環境教育(§9) 訂定環境教育法 與 程 厚植民眾參與及諮詢(§11) 低度落實，待加強 序 落實國際合作與技術協助(§12) 須擬定政策推動 環境保護人員培訓及養成(§13) 部分落實，仍待努力 法院設立專庭(§14) 無 建立永續發展委員會(§29) 有，但目前近乎停擺 整合環境資源的專責部會(§30) 組織改造後設環境資源部 公民訴訟制度的建立(§34) 有，散見各法規 具 體 各級政府主動落實環境保護(§8)：推動綠色消費、科學 各縣市政府成效不一，中央政 措 施 技術發展、環境保護優先、永續發展 府也有待積極落實 課予 建立環境資訊系統及公開環境資訊(§15) 有，但公開程度待檢證 使用總量管制的方法及理念(§16) 於特定管制法規中 對非再生性資源要予以預防性的保護，並對超限及瀕 諸多法規中具有此等精神 臨極限的稀有資源定期調查評估，採取改善及限制措 施並採取措施因應(§19、20) 環境與健康風險評估(§22) 有，但易遭質疑 環境影響評估制度的建立(§24) 有 環境管制標準的建立(§25) 有 就污染行為建立事前許可、機動查核及事業自動申報 有 制度；對稀有資源及自然與文化資產之利用，應建立 事前許可、管制及稽查制度(§26) 建立環境監測網及預警制度(§27) 有 污染者付費(§28) 有 處理環境問題的基金制度及相關徵收辦法(§31、32) 具基金制度 建立環境糾紛處理制度(§33) 公害糾紛處理法 深化研究的設施及人員的培育(§35) 部分達成 採取優惠措施鼓勵民間投資(§36、37) 部分達成 鼓勵再生能源的發展及其他有益減低環境負荷的原 再生能源發展條例 料、製品及勞務(§38) 資料來源：作者製表。

第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01

專題報告I─環境基本法的脈絡與功能：歷史回顧與展望

在理念及方針型的立法當中，最值得討

除了在環境法規中加入公民訴訟條款是環境

管制性立法之外的政策性環境立法。越來

法的規範內容來檢視當今臺灣面對環境問題

論的是非核家園及政府面對二氧化碳排放的問

基本法訂定前就有的共識，以及整合環境資

越多元、流動的價值與利益，時而交疊時而

的落實情形，不難發現無論是理念與方針型

題。就非核家園而言，環境基本法中的非核

源的專責部會是政府組織改造的現在進行式

衝突，更需要的不只是具體卻僵化的管制規

的規範，或制度與程序型的規範，具體落實

家園條款一直沒有受到論者作為論述的堅強依

外，目前雖然有行政院永續發展委員會的編

則，而必須持續的對話，進行相互的瞭解與

的程度都仍然不足。

據，許多人還認為非核家園只是一種政治宣示

制，但永續發展指標的運作卻是處於停滯的

妥協，並且在多元機制組成的治理網絡中強

這樣的檢證或許可以被認定環境基本法

而已，如此使得環境基本法淪為一部宣示倫理

窘境，使永續發展委員會能夠發揮的功能顯

化機關的功能與責信。環境政策立法，不止

立法後所發揮的效用是相當有限的。事實

與道德的法律。同樣地，近期世界所矚目的碳

得相當有限。此外，地方政府訂定自治法規

是將重要的環境原則成文化，或者與其他法

上，包括氣候變遷、核能議題的討論、程序

排放問題，在環境基本法中也有著墨，然而臺

及環境保護計畫也依各個地方自治團體的情

律做邏輯上的連結而已，最重要的功能在於

正義與資訊公開的要求等近期受到公民社會

灣的政治部門或司法部門並不重視環境基本法

況而有不同，甚至在此等議題的中央地方關

建立框架與確立政策導向，以強化並維持環

熱烈討論的議題，援用環境基本法論述的力

要求政府重視二氧化碳排放問題的規範，更不

係也無法有效釐清，使得環境基本法要求各

境議題的立法對話與行動。在社會開始感受

道仍然薄弱，而法院以環境基本法來作為判

重視本於此等政策性立法所衍生的課責問題，

級政府共同達成追求環境價值的目標難以有

環境議題的重要之際，充分體會政策立法的

決論述基礎的也不多。這樣的現象都顯示環

如此一來，同樣的讓這樣的政策性立法無法發

效達成；即便有具體的法規及制度存在，如

原有的功能與意義，期能環境時刻建立起制

境基本法在誕生後並沒有受到各界應有的呵

揮效用。然而，政策性立法並不是沒有規範效

果運作的人員無心進行這樣的工程，目標將

度，促成法院功能，活絡市民社會並與國際

護，甚至還有不少質疑此等立法存在必要性

力，法律之規範效力，一方面來自於法律本身

終究只是目標，沒有辦法有效地達成。

連結，進行全球化下有建設性的環境論辯。

的聲浪。

由立法者訂定的民主正當性，此外也來自於法

同樣的，環境基本法中許多程序及制度

十歲的環境基本法究竟帶給臺灣什麼？

但一部法律的生命與尊嚴，來自於人們

律受到大家的重視、援用並論辯。如果法律未

規定儘管有些已經存在且運作中，但在具體

這樣一部政策性立法究竟可以發揮多大的

的運用與實踐，那怕這樣的規範內容無法拿

受到人們廣泛的運用與重視，就無法發揮實際

落實的面向上仍有許多不足，包括民眾的參

功能？是處理環境問題的向上提升，還是原

來作為個案一鎚定音的工具，但透過公民的

的效用。因此，將來在討論核能使用及減碳議

與、與國際間進行技術的連結與合作、環境

地踏步，甚或向下沉淪？對於環環境基本法

論辯說理與主張，連結各級政府的重視，也

題時，應本於環境基本法中之規定進行討論，

保育人員的培訓與養成等，都有待更進一步

的效力問題，不應該將焦點放在辯論環境基

能夠讓一部法律活起來。我們應該致力於如

透過市民社會的論辯，賦予此等條款實際的內

的強化，甚至在國家政策上要有明確的方向

本法的形式位階上。法律的效力不該僅從形

何讓環境基本法發揮政策性立法的作用，而

涵。

與策略，才能使各級政府與國人繼續發揚環

式的觀點觀察，而應該從整體功能觀察。政

不是一再從形式位階的角度加以批評。在環

另外，如將視野移轉到具體制度與程序

境基本法的政策方向與精神。

策性立法具有拘束國內各機關、增廣全球視

境基本法訂定十週年的今日，讓我們珍惜十

的面向上，可以發現此等環境法的基礎原則

五、結論：政策性立法的再

野、在面對環境爭議時提供底線、匯納民眾

年前環境時刻的產物，讓環境基本在未來十

建置並不見得有完全落實，或是落實的程度

思考

參與並肯定環境資訊上知的權利、以及建構

年更發揮應有的作用的功能。

有嚴重的不足，有些甚至處於停擺的狀況。

越來越龐雜的環境議題，需要看到單純

處理環境議題基礎組織等功能。從環境基本

最後，就環境基本法與兩公約之關係而

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第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01 言，人權固然是落實與強化環境基本法功能 的重要管道，但環境基本法的落實不應也不 能僅靠人權的實踐。這個觀念對於法院而言 尤為重要。以公民訴訟為例，只要政府機關 疏於執行法定義務時，人民即可提起訴訟， 與一般訴訟講究人民權利受侵害為前提不 同。因此，法院不應再去論證人民的權利是 否存在，這樣公民訴訟的原始功能才能真正 發揮。環境基本法是政策性的立法，並非權 利本位的立法，嘗試將其與人權做連結固然 值得肯定，但並非絕對或唯一的方式，更應 該重視的是環境基本法的政策導引、社會對 話與法院賦權的功能。■

與談紀錄： 專題報告I— 環境基本法的脈絡與功能： 歷史回顧與展望 報告人： 葉俊榮教授（臺灣大學法律學院教授、臺灣大學法律學院環境永續政策與法律 研究中心(PLES)主任） 主持人： 文魯彬理事長（環境法律人協會） 與談人： 詹順貴律師（元貞聯合法律事務所主持律師、環境法律人協會監事） 與談人詹順貴律師： 葉老師是有關環境法律政策分析在台灣 大師級的人物，他從最早的公害防治基本法 一直參與到現在，所以可以把環境基本法整 個脈絡及定性說明得非常清楚。尤其他一再 提到，其實這部法一直在規制各級機關應如 何如何，這是我拜讀葉老師這篇大作最大的

圖為葉俊榮教授發言情形。

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收穫。

圖左起分別為文魯彬理事長、詹順貴律師。

我今天的角色是與談，重點可能是從葉

多爭議。如果企業在商言商，我覺得情有可

老師的演講以及從今天的主題，經過這些啟

原，但當政府說環保團體或環評是經濟發展

發後去做一個延伸。剛才葉老師有提到環境

的絆腳石的時候，他們心裡到底有沒有一絲

教育法也陸續上路，坦白說我覺得最應該要

一毫關於環境基本法中相關規定的理念，這

接受環境教育的應該是我們的政務官。長期

是一個最大的問題。

以來有關環境與經濟之間如何取得平衡，到

當然我們知道環基法第二條第一項有定

底要兼顧還是要以環境為優先，一直都有很

義什麼是環境，環境不會只有包含自然生 17

第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01

與談紀錄：專題報告I—環境基本法的脈絡與功能：歷史回顧與展望

態，包含社會經濟都在裡面，第二項也定義

最近因為六輕的七期難得被環評委員

葉老師提到一個很好的觀點是，環基法規定

世代正義的問題，不希望在我們這一代就把

有條件通過，只是比較難實現的條件，台

很多政策性原則，是政府應該要奉行的，人

有限的資源都耗光，第三規定當這些社會經

塑反彈，經濟部反彈，然後我們環保署署

民對環境議題有爭議時，環基法所揭示的原

濟科技發展對環境造成不良影響要以環境保

長可能希望未來更上層樓，馬上就說環評

則應作為一個法院在價值判斷時，一個有關

護為優先。大家可以想想看，經濟發展的目

制度就割出去交給未來的目的事業主管機

環保的最低底線。

的是什麼，環境保護的目的又是什麼？因為

關。制度要不要修改當然可以客觀冷靜來

有關公民訴訟建構，也是我覺得政府應

現在地球是人來主宰的世界，容我用比較狹

討論，但我比較不以為然的是，署長是基

該接受環境教育的一部份，我們知道組織再

隘的本位主義來看，簡單來說，經濟發展的

於一個事件他沒擔當，就想把燙手山芋丟

造以後，國家公園署，連濕地業務會併到環

目的是希望人過得更好，環境保護的目的也

出去，如果是基於這樣的動機，制度就無

資部，濕地法草案在民間原先內政部委託研

是希望人可以活得比較好、比較有品質。但

法被公平客觀的討論。

究計劃有設置公民訴訟條款，經過三年下來

我們現在看看經濟發展的模式是什麼？我們

再回到今天的議題，葉老師提到環境監

有經過各機關、專家學者、民間團體達成共

看諾貝爾經濟學獎得主Stiglitz在有關佔領華

督的七大原則，也有十大制度性的建構。這

識，最後濕地法經行政院核定，公民訴訟又

爾街後發表的文章，如果經濟發展的模式是

裡面當然比較大的問題是，雖然說在葉老師

被拿掉，變成是流於形式的法律。環基法施

99％都被1％金字塔頂尖的權貴獨佔，而剩下

解說下我們很清楚環境基本法應該是政策性

行十年後，民間的活力有充分接收各界尤其

圖為主持人文魯彬理事長發言情形。

主持人文魯彬律師： 感謝葉老師，我每次聽他的演講都收穫

1％的卻要99％弱勢的人民去分享，那當然會

的立法，政策性立法比較是在規範各級政府

是世界潮流對環境議題的觀念，一直用在各 很多，補充很多基本的知識。我本來不知道

像現在拼命爆肝工作勉強只能得溫飽這樣極

應該做什麼，所以如果政府真的有把它當一

個不同領域，包括在法律訴訟，但可惜行政

部法律在奉行，制度上他可以做得比較好。

機關尤其是政務官還是很傳統以經濟發展為

有這麼多基本法，我有一段時間聽到民進黨 端不公的情形，這樣的經濟發展模式是我們

通過很多基本法、國民黨沒有，我剛剛發現 想要的嗎？ 圖為現場聽眾。

當然它唯一的缺陷是，過去以來台灣法制都

優先，環保救國只在有需要拿來當口號而未 國民黨在90年代也通過不少基本法。我自己

是來自於歐陸體系，訴訟制度也是以

被落實。我覺得這是環基法施行十年後最需 一直在想，環境基本法到底位階如何。20多

大陸法系居多，所以當人民要進到法

要加強的地方，也就是去把政務官透過環境 年前我剛開業，本來在一個大事務所，後來

院去對環境相關權益爭訟，如果他直

教育洗腦，讓他們真的有把環境保護的概念 自己當老闆，我在聘法律助理時，第一個就

接引用環基法作為請求的依據，相對

或火苗放在心裡面，謝謝！ 問法律跟行政命令有什麼不同。這個問題到

難度會比較高，不容易被習慣用歐陸 現在還是很重要。但感覺官員現在還是覺得 法體系法學邏輯思考人接受可以用環 我決定什麼就是什麼、就是行政命令，甚至 基法做為請求依據或是判決基礎。但 18

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與談紀錄：專題報告I—環境基本法的脈絡與功能：歷史回顧與展望

第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01

1940年代有個經濟學者Karl Polanyi，他

重視這個法令。

提出經濟環境、自然環境和社會環境不是分

當環評委員時，認為環境基本法很清楚

視環境基本法的方向。人們常問：你們提

開的三個圈圈，而是一個同心圓。所以我們

是環境保護優先、各級機關都有義務，我

了很多問題，但沒有提到解決的方案。我們

的自然環境會決定社會環境如何、社會環

們就覺得奇怪，目的事業主管機關為何提出

境會決定經濟環境如何。聽過廖本全老師的

非常違背環基法、永續原則的開發案，跟環

演講，我想到如果把圈圈從平面拉到立體，

保署官員溝通也無效。我們當時特別去拜訪

如果自然環境、社會環境不是一個永續的作

當時的司法院院長翁岳生，問環基法到底是

案只是短期的，可能違背長期、中期的方

法，整個會變成一個不穩定的狀況（如顛倒

不是個有拘束力的法令，得到的答案是肯定

向。

三角形的圖）。

的。另外關於預警原則，環境基本法中預警

政策可以優於憲法或法律。 Economic Environment

葉老師今天提出的，我所看到的是他重

很希望有個解決的方案。今天葉老師提醒我

Non human “natural” environment*

Social Environment

們，方向是更重要的。方案是針對某一個議 題，問題有短期、中期、長期，有時解決方

*aka “natural resources”

economy

我們要有結構性的法制沒有錯，但我們

Economic

危險降到最低後，才能向前走一步。■

也要很勇敢的面對台灣結構性的問題，感覺 上整個經濟社會都在很危險的路線上。我講

原則對整個經濟發展是煞車，應該很清楚把

society

nature*

Social

了十多年，等到2006或2007年，在國家永續 發展會議上，張長義老師也講了一個例子， 環境基本法不只是針對自然環境，而是包含

Nature*

*aka “natural resources”

社會、經濟環境。這裡我用經濟環境、自然 環境和非人類的自然環境，不是因為人跟自 然環境分開，而是因為人對自然環境影響最 大、最有能力改善或破壞它。如果社會比較

Nature* Society

*aka “natural resources” Economy

我們在2005年2007年擔任環評委員，很遺憾

進步，這三個圈圈就會有重疊的地方。 的看到官員都沒有把環境基本法放在心上。 幾個環評委員提了幾次，會議中應該把環評 法規、環境基本法拿出來給大家參考，不過 只有兩三次看到。我們協會也印好幾萬份環 *aka “natural resources”After Karl Polyani

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境基本法不斷地發，因為我們感到政府不太

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專題報告II 第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01

環境基本法何去何從？ Quo vadis？ 王毓正副教授 （國立成功大學法律學系副教授、環境法律人協會常務理事）

圖為王毓正副教授報告情形。 註：Quo vadis原為拉丁語之片語，意指「你往何處 去」。其典故係源自基督教新約聖經中之保羅書信。 在羅馬皇帝尼祿（Nero）大規模殘害基督徒之際，耶穌 使徒彼得逃離了羅馬城，途中竟遇到了死而復生的耶 穌，並問耶穌：「先生，您往何處去？」（Quo vadis, Domine?）耶穌回答：「我要回羅馬城，讓羅馬士兵再 次將釘在十字架上。」彼得聽聞後，遂決定返回羅馬 城，旋即遭羅馬士兵逮捕並被釘於十字架上殉道。Quo vadis一詞在德國法學上亦經常被使用作為學術著作之 標題，惟意涵未必與該詞之原始典故有關，其往往係 針對某特定法律制度之發展方向抱持存疑的隱喻。

一、前言

政策與環境保護相關法令之制（訂）定，以

之「公害防治基本法」草案。一方面，就當

完成的「公害糾紛處理法」、「環境影響評

2012年12月11日，環境基本法（以下簡

落實實施達成環境保護之總目標。縱使學界

時的台灣省政府之轄區而言，其衛生處所擬

估法」、「環境用藥管理法」、「土壤及地

稱「環基法」）在略嫌寂寥的氛圍當中度過

對於環基法之條文內容與規範強度等提出批

定之「公害防治基本法」草案，實已幾近於

下水污染整治法」、「海洋污染防治法」及

10歲的生日；相對於此，環基法在完成立法

評，但大致仍持肯定之立場，且同樣地亦對

中央法規之地位。另一方面，當時我國仍處

「資源回收再利用法」產生引導或統合之作

之初，卻是受到各界期盼與關愛的。例如當

於環基法有所期許。對照立法之初的情景，

於「環境立法空白期」之階段，故擬此草案

用。然而事實上遲至環基法正式通過時，環

初作為環基法之立法推動機關的行政院環境

環基法彷彿是在無感中度過施行屆滿十週年。

之提出以作為制定相關公害防制法之準備。

境法體系已幾近完全抵定，因此環基法對於

保護署（以下簡稱「環保署」）即曾表示，

本文主要針對環基法對於相關環境政策

因此儘管該草案最後無疾而終，但事實上卻

現行環保署所主管之多數環境法律，事實上

環基法立法之完成對於未來之環境保護工

與法制之形成或施行，是否具有實際的引導

促成了許多公害防制法律之立法，主要包

並無從發揮所謂「導引具體制度與環境保護

作，對於政府、事業及國民推動環境保護工

作用進行探究；進而探討其是否真的可作為

括有水污染防治法（1974）、廢棄物清理法

相關法令之制（訂）定」功能之可能。至於

作，將有更嚴謹的法源依據；對於國際環境

各級政府、事業及國民共同推動環境保護之

（1974）及空氣污染防制法（1975）。

環基法生效後方完成立法之法規，僅有「環

保護工作，將展現更高追求永續發展的決

依據；最後再透過相關行政法院判決之解析

環保署於1987年，並分別於1988年、

境教育法」及「室內空氣品質管理法」。但

心。環基法在立法院三讀通過時，該法總說

的方式，檢視環基法在司法裁判上是否產生

1999年及2002年分別再次提送「環境基本

若從法案研擬過程、規範目的與規範事項等

明亦指出，擬由環基法之制訂與施行，以作

實質的規範效力。

法」草案至立法院審議，並於2002年12月11

觀之，似與環基法之規範內容無太多關聯性

為各級政府、事業及國民共同推動環境保護

二、錯失導引環境立法時機

日公布生效。然而若從現行環境法律的體系

存在，自然無庸論及其立法上是否受到環基

之依據，並藉其明示環境保護制度、政策之

的環基法

形成歷程觀之，即可以清楚發現，環保署成

法之引導。

相關基本方針，揭示環境保護個別法制、措

制定環境保護相關之環基法的構想，最

立之時正好處於環境立法的中間階段，倘若

另從相反的角度觀之，環基法要求應規

施之基本方向與共通性質，導引具體制度、

早可追溯至1970年9月台灣省衛生處所擬定

當時環基法能通過生效，尚有機會對於後續

範之事項當中，若有尚未完成立法者，環

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專題報告II—環境基本法何去何從？Quo vadis？

第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01 基法的確存有發揮導引具體制度與相關法令

條件之需要，依據前項法規及國家環境保護

條文亦如何調和與適用，更形複雜。惟事實

不太能使得上力量。

制定之功能的可能性。然而在環基法施行已

計畫，訂定自治法規及環境保護計畫，並推

上，此些問題在這十年間未曾獲得充分的討

四、環基法於爭訟個案中適

近十年，仍有眾多事項尚未立法工作，當

動實施之。各級政府應定期評估檢討環境保

論與解答，而中央政府也始終緊抓著核定權

用之分析

中計有「環境法庭」之增設（第14條）、濕

護計畫之執行狀況，並公布之」等等不勝枚

不放。

如前所述，環基法錯過1988年的立法契

地保護法（第18條）、海岸法（第20條）、

舉，從條文數目之比例觀之，在環基法41項

相對於前述傳統環境法領域的問題，城

機之後，亦同時失去了引導環境立法的空

溫室氣體減量法及氣候變遷調適計畫（第21

條文中即佔了25條之多，可見得地方自治團

市氣候政策與自治法制之倡議毋寧儼然已成

間，縱仍有發揮引導立法的可能，但所剩空

條）、非核家園目標之達成（第23條）、環

體之於環境保護的重要地位在環基法獲得相

為新的爭論焦點。近來若干地方自治團體紛

間實已無多。因此本文以為環基法在立法論

境資源部設置（第30條）以及全面性的環境

當高的重視。

紛提出「溫室氣體管理」之相關立法，卻一

的層次討論上，已不具重要地位。惟值得觀

公民訴訟制度（第34條）等。

然而在法律幾乎已對各類環境污染行為

律受阻於中央主管機關，而無法完成立法。

察的另一個角度是，環基法於生效施行後在

退一步言之，縱使將所謂「導引環境法

先占立法之情形下，環基法第25條規定「中

其爭議問題毋寧在於，地方自治團體是否享

具體個案當中被適用的次數多寡以及實際之

制與具體制度建構」解為亦包括「導引環境

央政府應視社會需要及科技水準，訂定階段

有「溫室氣體減量」立法權限？儘管環基法

規範效力為何。

法制之修正」而進行檢視，可以發現環保署

性環境品質及管制標準。地方政府為達成前

於擬定之時已與時俱進地注意到全球暖化的

本文經過檢索之後，結果為：最高行政

主管法規當中歷次修正的條文，儘管多數可

項環境品質標準，得視其轄區內自然及社會

問題，並於第21條中規定，「各級政府應積

法院裁判部分，計有23件裁判涉及環基法之

在環基法當中找到具有關聯的條文，但是否

條件，訂定較嚴之管制標準，經中央政府備

極採二氧化碳排放抑制措施，並訂定相關計

引用，惟法院於裁判理由中出現環基法之論

係受到環基法之導引所進行之修正，抑或基

查後，適用於該轄區」，是否可作為地方自

畫，防止溫室效應」；但對於中央與地方政

述者，卻僅有6件裁判。臺北高等行政法院

於符合業務執行上之規範需求，無法直接得

治團體獲得一般性之特別規範權限之依據，

府在氣候變遷規範事項上的權限劃分爭議問

裁判部分，計有共69件裁判涉及環基法之引

知。但無論如何各該法規修正說明中未曾提

似不無疑義。此外，現行若干環境法律一方

題之解決上，不僅未能提供解決之道，甚至

用，當中判決理由涉及環基法之論述者有53

及環基法，卻也是事實。

面容許地方得因特殊需要，擬訂個別較嚴之

就筆者所參與的相關學術研討會或立法院質

件；但事實上51件皆為「樂生療養院案」當

三、各級政府共同推動環境

排放標準；但另一方面，仍要求必須先報請

詢會議所識，環基法近似徹底被邊緣化。

事人請求事項皆為同一，故從系爭案件事由

保護之依據？

中央主管機關核定後始能生效，此例如空氣

綜上所述，就「作為各級政府共同推動

與爭點來看，判決理由涉及環基法之論述者

環基法中諸多條文皆涉及「中央與地方

污染防制法第17條第3項、第20條以及水污染

環境保護之依據」此一功能期待上，無論是

應僅有3件。臺中高等行政法院裁判部分，計

政府之協力合作」以及「地方政府於環境保

防治法第7條第2項後段等規定即是。再加上

在傳統環境問題領域，或乃至目前新興之氣

有4件裁判涉及環基法之引用，惟法院於裁判

護之權責」，例如第4條第1項「…各級政府

地方制度法第26條第4項要求自治條例如規定

候變遷問題，環基法不僅未必能作為各級政

理由中出現環基法之論述者，卻僅有1件判

應共負環境保護之義務與責任」；第7條第2

有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主

府共同推動環境保護之依據，甚至在相關之

決。高雄高等行政法院裁判部分，計有11件

項與第3項「地方政府得視轄區內自然及社會

管機關核定後使得發布，從而使得前開各該

中央與地方權限劃分之爭議問題上，似乎亦

裁判涉及環基法之引用，惟法院於裁判理由

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第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01 中出現環基法之論述者，卻僅有2件裁判。

備完整之規範內容。反之，縱使被賦予法律

經本文之歸納後，大致可將其分為消極

位階但僅具政策性內容之法律規定，仍是無

態度與積極態度。早期法院多數「僅於判

法獲得如法律一般的尊重。

決中引用法條而未予論述」以及將環基法解

儘管，環基法多數條文屬於原則性或方

為「立法委託」或「方針條款」二者，並認

向性之規定，惟或仍可在解釋論的問題層

為環基法之規定有賴立法者將之具體化，故

次上存有發揮作用的餘地。尤其當爭訟個案

環基法對於個人而言，並無法導出具體之請

當中，若遇有相關之環境法律有解釋或認定

求權。但近年來，有逐漸轉為積極立場之趨

上之歧異時，能否被引為作為定紛止爭之依

勢，主要即是將「環基法作為個別環境法規

據。此一考察應有助於瞭解環基法制定之實

法解釋論之導引」，亦即不論是法院積極地

益，同時亦可作為其他「環基法之立法政

以環基法之相關規定來作為環境影響評估相關

策」推動上之參考。■ 我跟大家分享，當初我接到Echo打電話

過環基法將以具體化，皆能使環基法在法律解

說要談環境基本法何去何從，感覺很像是過

釋論上發揮一定程度之導引作用。法院透過

過環基法之客觀價值以解釋環境影響評估之相 關制度，此點應獲得肯定，甚至這或許也是目 前環基法可發揮作用的最大空間。

五、結論 早於1987年10月間行政院所頒布之「現 階段環境保護政策綱領」當中即不乏許多與 環基法相似之規定，因此，若只是期待環基 法被稱為法律即可發揮應有之法拘束力，未 免不切實際。實則，法規範之拘束效力並非 僅單純來自其法位階，毋寧仍繫於其是否具 26

報告人： 王毓正副教授（成功大學法律學系副教授、環境法律人協會常務理事） 主持人： 林子凌秘書長（蠻野心足生態協會） 與談人： 江嘉琪副教授（中正大學法律學系）

主持人林子凌秘書長：

制度之解釋依據，又或是法院認為兩公約得透

「法之續造（Rechtsfortbildung）」的過程，透

與談紀錄： 專題報告II— 環境基本法何去何從？Quo vadis？

去有一個品牌，叫做靠得住，過去十年感覺 圖為王毓正副教授發言情形。

不到它的存在。然後，接下來何去何從？ 左起分別為王毓正副教授、林子凌秘書長。 Robin比較可愛，覺得越來越有希望。昨天詹 律師接到聯合晚報劉記者的電話，記者問他可

車出軌，我們吠久了有被火車撞死的危險。

否請你用一句話來形容明天要辦的這個活動？

更可愛的是，我們研讀了葉老師發表的內

詹律師說，以前聽過子凌在講說去墾丁國家公

容，我也很認真的研讀了毓正的報告內容，

園參與民眾討論國家公園的通盤檢討，墾丁居

我看完毓正那一堆案例分析以後，我就好好

民說，犬吠火車，叫久了也會被火車撞死。劉

奇，我轉身問詹律師說，你這兩年贏了不少

記者就問，你的意思是這樣子嗎？我就想說為

的訴訟案跟環境影響評估案，你有沒有哪一

什麼狗吠火車吠久了會被火車撞死？難道這隻

個案子去引用環境基本法？結果詹律師說，

狗變笨了？沒有，是火車出軌了。

沒有。接下來我又問你為什麼不引用，他

我們現在的環境政策狀況，就有一點火

說，想輸的時候我就會引用。然後我也很認 27

第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01 無庸置疑的。可是我們在憲法和法律之間真 的可以創設出一個所謂的中間的位階，讓這 些基本法在政策或方向立法上具有引導的功 能，效力高過其他的法規的制定跟規範效力 嗎？這個其實是我本身對於基本法這個制度 圖為江嘉琪副教授與談情形。 比較質疑的地方。而且萬一各個不同的基本 規範，所以沒有主管機關從來不是行政管制 法彼此之間有衝突的話，到底是誰優先。如 上面的大問題。如果覺得有問題的話，可能 果說真的要去架構出一個永續性、跨越時空 是因為在立法技術上面，有些實際從事法律 的政策引導性、方向性的法律位階的東西， 操作或法律制定的人員不了解。問題是在 圖為報告人、主持人、與談人及現場聽眾。

我本身比較持保留態度，我自己沒有辦法在 於，這些沒有主管機關的這些法令要發揮它

真看毓正舉的那幾個案例，確實結論就是被 駁回或什麼的，沒有看到有一個是真的引用 的，但是我剛剛問他說，那狀況有不一樣了 嗎？他說有不一樣，他說他有找到引用環境 基本法贏的案例，那我們接下來就聽聽看毓 正跟我們的分享。

深入研究，這點我必須要先自認。在今天這 樣子的一個場合，剛剛聽了葉老師一開始的 演講，我覺得可以熱情地去擁抱環境基本 法；可是之前讀毓正的文字稿的時候，其 實我還滿悲觀的，但剛剛看他的口頭報告和 PPT好像又有一點點的希望。所以我們在跟

與談人江嘉琪副教授：

環境基本法的接觸上，似乎就是在冷熱之間

今天我來與談這個題目，其實我有點心

不曉得何去何從。

老師的環境法。另外還有像如慧老師，文貞 老師都是真的在環境法領域有深入研究的。 我個人作為EJA的會員，是把自己定位成對 環境議題關心且有興趣的行政法學者。我的 領域是行政法，對環境法這一塊並沒有特別 28

的規範功能的時候，我們怎麼樣去看待它。 也許在這樣的對話當中，這是我們必須 其實像行政程序法沒有主管機關，但是無所 要先去解決、面對的問題，基本法本身、不 謂，只要行政機關要做成任何的行政行為， 只是環境基本法，基本法本身的位階到底是 就要依照行政程序法裡面的規定。 怎麼樣去處理？我們真的可以創設出這樣具 如果我們先不管環境基本法到底有沒有 有實質規範的功能而且效力又高於其他一般 所謂基本法的性格；環境基本法作為一個現 可能跟它產生衝突的法令或行政行為之間的 行有效的法規範，也不限於規範各級的政府 規範嗎？這個是我懷疑的地方。 機關，因為其實環基法裡面也可能甚至規範 剛剛葉老師跟毓正老師也都講到了，環

虛，因為其實像毓正是環境法的老師，葉老 師是環境法的先驅，我在大學時代也修過葉

我所學到的法律知識裡面去說服我自己。

到事業該如何，國民該如何，所以如果你的

環基法是有效的法規範

境基本法或其他的基本法不會去規定主管機

環境基本法作為基本法，剛剛葉老師也

關。我想沒有主管機關在行政法上面其實完

行為可能符合法令所要規範的標的或方向的 話，你就要注意到環境基本法的相關規定。

提到我國有這麼多的基本法，包括科技基本

全不是問題。我們的行政程序法、中央法規 環基法作為現行有效的法規範與基本法的性

法、原住民族基本法、客家基本法等等，這

標準法、政府資訊公開法都沒有主管機關。

些基本法在我們的法律體系裡面，到底是怎

這些法令是說如果你要申請資訊公開，如果

麼樣的地位跟功能？當然不是憲法，這個是

行政機關要做成行政行為就必須要遵守這個

格，某個程度可以脫勾來處理，簡單而言， 它就是一個有效的法規範。

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第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01 與環基法的價值對話 經確立了環境法上面的種種價值，但是現在 至於我們要如何去落實它的效力?像毓正 老師分享到的，不論是從環境基本法制定的 立法過程當中，或是說它想要發揮引導立法 的功能，甚至後來行政機關或說實務上面對 它實際的操作等等，好像它沒有發揮太大的 作用。但是我個人的想法是，既然環境基本 法已經存在，在這種情況下，我們就必須要 讓它發生它規範的作用，像剛剛毓正老師分 享到司法是一個可能。 當我們在接觸到一個個案，譬如說如果 是有當地居民對於環評審查結論不服，要提 起行政訴訟的時候，我們馬上就想到這當地 居民的範圍是多廣？在這種情況，如果有不 明確的地方的話，我覺得環境基本法就是一 個能夠幫助法官，或幫助律師或當事人在個 案去解釋適用法令的重要參考依據。或是說

與談紀錄：專題報告II—環境基本法何去何從？Quo vadis？ 這一點沒有辦法解決的話，我們所謂的它的

幾次的海岸法，也審過了好幾次的國土計畫

卻要例外地，另外立一個法去推翻環境基本

效力比較高，應該比較持續、不能夠任意的

法，也審過了好幾次的國土復育條例，但是

法裡面所確立的方向或政策。假設我們不去

修改這一點，可能它本身就沒有辦法自我防

就永遠持續審議狀態。

強調環境基本法作為環境基本法就該如何如

衛。假設現在台灣的經濟低迷而立法院通過

我記得唯一一次聽到環境基本法，我耳

何的話，在法律的位階上面，同一個位階的

一個振興經濟基本法的話，我們怎麼樣來面

朵豎起來的經驗是，這幾年我們一直在規劃

法規範，後制定的法律如果要去推翻原先已

對、處理？當然我們要慶幸應該暫時不會有

全國重要溼地，大概三四年前，中央跟地方

經存在的規範的話，這時可能就要去說明為

這種振興經濟基本法出現。在現在的法秩序

政府在論述溼地法源依據的時候，大家講了

何要犧牲環境基本法裡面的某些環境價值，

底下，我個人認為在環境基本法還是我們的

半天都找不到，唯一就是環境基本法裡面有

或推翻某些我們已經在從前的政策決定裡面

環境基本法之前，我們作為對於環境有相當

提到溼地兩個字。那是我唯一聽到環境基本

做了價值決定的事項。至少，不只是在司法

的意識跟熱情的公民，必須盡量想辦法在司

法非常興奮的一次。我後來很努力的壓榨詹

的個案處理上面，甚至是在新的法律的制定

法、行政、立法等領域，擴大關心、參與的

律師，然後我們提出了所謂的民間版本的溼

上面，透過這種方式，我想就算不見得說一

面向，讓環境基本法發揮最有效的規範功

地法。但是一直到現在也還沒有通過，它可

定可以防範那些將來違背環境基本法精神的

能。

能成為繼海岸法、國土計畫法下一個永續審

法律出現，可是至少在法案草擬，或者說法 案審查、甚至要立法通過的過程當中，大家 都可以去思考這樣基本價值的問題。這個是 我對現行的環境基本法的期待跟想像。

現在假設人民請求要政府公開特定的環境資

查的法。

與談人林子凌秘書長： 我舉幾個跳躍式的想法，剛剛有提到參 與的問題，我記得我最早進蠻野心足生態協 會的時候，Robin說法律很多，跟我們的萬萬

訊，到底要公開不公開，可能在多個價值要

期待環基法擁有自我防衛的機制

稅一樣已經夠了，而是在執行面的問題。那

取捨衡量的時候，這時環境基本法應該可以

我想再次強調的是說，其實我在感情上

時候我的解讀是，這幾年下來法律就跟女人

發揮它解釋上的功能。另外，環境基本法做

面很贊成葉老師的想法，但是連憲法條文本

的衣服一樣，覺得永遠少一件。永遠都修不

為現行有效的法律，如果有新的立法可能跟

身都要想盡辦法要維護自己不要在修憲當中

齊。剛剛早上葉老師有提到，其實這十年來

環境基本法的法規範背道而馳的時候，至少

被修掉了，所謂政策性的立法又有什麼樣子

立法院的立法不多，但是修法很多。以我這

它可能就必須在立法草案的總說明裡面說

自我防衛的機制，能夠防止後來的立法者另

七、八年把自己在社會運動策略面多數投入

明，為什麼我們已經規定了非核家園，或已

外制定一個法律把它的效力取代掉呢？如果

在立法院，我自己看下來，我已經審過了好

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我說立法院修法反而非常的多，其實它 的修法在我們看來多數就是挑戰性的，就 像剛剛嘉琪老師在擔心的，是不是會有違背 它立法宗旨目的，違背環境基本法？其實是 很多的，我自己在現場看到其實是非常多。 我們甚至必要的時候，必須去阻止長期關心 的國家公園法修法。為什麼？它是要被挑戰 的，是要被開後門的。 很多我們以為保育的法規在立法院被提 到的不多，往往被提到的時候都是要被挑戰 的時候。所以立法院最近確實比較多的是在 31

第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01 搶地，而且它的地已經不是像以前我們比較 常看到的山上或海邊，現在已經到都會區。 所以我簡單的講，其實大家還是必須抱以期 許跟回到有行動力。畢竟我們會一直在環境 基本法落實的第一線與現場。立法院這幾年 即便有一直審不過的保育的法規，但是我們 還是會提出我們的版本，希望他是可以被立 法的階段被引用、納入法條，也有可能提高 那個門檻是來阻卻這種不當的修法的策略之 一，但是這都需要有法條。 我剛剛在想誰跟我提民間版本國土計畫 法？詹律師。誰幫我提民間版本溼地法？詹 律師。這兩年都更條例沸沸騰騰，吵了一輪 後沒有人提出都更條例修法版本，我又壓榨 了詹律師又提了都更條例的修法版本。最近 除了都更，包括去年的土地徵收條例，這都 需要法律人的參與。所以剛剛毓正也說期待 有更多專業的環境法律人參與。那我自己的 期許和懇求就是，我們都在所有法案落實的 第一現場，我們如何參與？有很多的管道。 畢竟法律是最底線的道德標準，訴訟是最後 的手段。我們可以把這樣的程序往前推一 些、往上拉高一些，我們可以回到立法期 間、修法期間的參與。■

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