專題報告III 環境基本法與兩公約： 人權時刻對台灣環境運動的啟發 第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01
張文貞（臺灣大學法律學院副教授、 臺灣大學法律學院環境永續政策與法律研究中心(PLES)成員、 環境法律人協會會員） （作者感謝研究助理陳文葳、陳家慶、李佩蓉對本文寫作相關 內容的資料蒐集與彙整，當然，所有文責，由作者承擔。）
圖為張文貞副教授報告情形。
一、前言
公約人權所推導出的環境人權的保障密切
的權利（張文貞、呂尚雲，2011：84）。
外，健康權的解釋，也應該涵蓋決定健康的
公民與政治權利國際公約（International
相關，而相較於兩公約直接以權利保護為導
就生存權而言，ICCPR第6條第1項明文
基本因素，例如使用安全和潔淨的飲水、享
Covenant on Civil and Political Rights, ICCPR）
向，環境基本法在保障環境權的面向上，更
規定人人皆有天賦之生存權，任何人之生
有適當的衛生條件等（註4）。
及經濟社會文化權利公約（International
強調環境保護機制與原則的全面納入。本文
命不得無理剝奪。另外，根據第4條第2項規
經濟社會文化委員會在2002年，結合公
Covenant on Economic, Social and Cultural Rights,
更認為，積極適用兩公約，實現其所保障的
定，生命權更被認定為即便國家面臨緊急狀
約第11條第1項滿足基本生活需求的權利、
ICESCR），在2009年經我國立法院通過並制
環境人權或環境權，同樣能積極展現環境基
態，也不得有所減免的權利。人權事務委員
以及前述第12條健康權的保障，作成第15號
定兩公約施行法後，正式成為我國國內法的
本法的立法精神與價值。
會曾指出，生命權不應被狹隘地解釋（註
一般性意見，正式將水權納為兩公約的基本
一部分（註1）。之後經由2012年兩公約國
二、環境人權與兩公約
3）。當環境品質的減損到一定嚴重的程度
人權（張文貞、呂尚雲，2011：78）。在該
家報告的公布、預定於2013年的國際專家小
兩公約關於環境人權保障的規範，可區
時，威脅到讓生命得以延續的生存條件也可
意見中，委員會將水權認定為是一項不可缺
組審查（註2），以及國內各級法院積極適
分為實體權與程序權兩者。實體環境人權，
能是對於生命權的侵害（張文貞、呂尚雲，
少的人權，不但是維持有尊嚴生活的必要條
用兩公約等進展（張文貞，2012），台灣再
至少包括了生命權、健康權、滿足基本生活
2011：76）。
件，也是其他人權獲得實現的前提（註5）。
度面臨了一個全新的人權時刻（human rights
需求的權利及所衍生出的水權、隱私權及家
環境損害也可能侵害人民的健康權。
ICCPR在第17條保障個人的私生活、家
moment）。
庭權、自決權、文化權及宗教自由（張文
ICESCR第12條要求締約國承認人人有權享有
庭、住宅或通信，不得被無理或非法的侵
這一波人權風潮也帶出了環境人權的相
貞、呂尚雲，2011）。至於程序環境人權，
能達到最高的體質和心理健康的標準，並要
擾，並在第23條第1項中肯認家庭作為基本的
關議題。本文認為，於2002年通過並實施的
則包含享有環境資訊的權利、參與環境決策
求締約國需採取必要措施改善環境衛生、工
社會單元，應受國家及社會的保護。歐洲人
〈環境基本法〉所揭示的基本原則，正與兩
的權利、以及環境人權受到侵害的司法救濟
業衛生，並預防、治療和控制傳染病等。另
權法院更多次在其判決中將私生活、住宅或
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第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01
專題報告III—環境基本法與兩公約：人權時刻對台灣環境運動的啟發
家庭的保障，適用於諸如噪音、水、空氣或
輝映。
條、第23條分別就健康風險與輻射危害進行
許屬於ICESCR第14號一般性意見中的框架立
輻射汙染等公害糾紛的案件（張文貞、呂尚
（一）環境保護與永續發展的基本原
規定。為了明確化健康權之保障範疇，勢須
法，該號意見要各國實行一套法律綱要，實
雲，2011：80）。對於環境的汙染及開發，
則
參照ICESCR第12條健康權與ICCPR第6條生命
施它們的健康權國家戰略，並包含時間與手
若非法侵擾到家庭的連結便可構成違反。
環境基本法第一條與第二條所揭示之
權之維護。
段等機制（註8）。與ICESCR第14號一般性
另外，環境損害也可能侵害ICCPR與
「永續發展」指的是「做到滿足當代需求，
ICESCR第12條要求公約締約國承認人
意見的要求相較，我國在立法上並未明確定
ICESCR第1條所保障的自決權、ICCPR第27條
同時不損及後代滿足其需要之發展」。永續
人有權享有能達成最高的體質和心理健康的
出其目標與時間規劃，手段也十分模糊，環
對於少數族群的保障、ICCPR第18條對於宗
發展雖然未見於兩公約之文字，但從ICESCR
標準。經濟社會文化委員會在2000年作成第
境基本法第十一條專家、團體代表等團體參
教自由的保障、以及ICESCR第15條對於個人
第十一條保障相當生活水準及免於飢餓的權
14號一般性意見，針對健康權之定義、規範
與的規定也不夠積極。
充分參與文化生活的保障等人權。許多山林
利來看，可以了解環境基本法永續發展的確
內容、締約國實現健康權之義務與核心義務
ICESCR對於健康權之保障與各項人權
的開發，不但影響原住民族對於自然資源的
保，均繫於ICESCR所保障的各項權利。也因
等等做出詳細規定。由於環境基本法並未對
一樣，要求締約國承擔三個層次的義務：尊
利用，連帶也可能進一步威脅其傳統文化、
此，對於環境基本法的理解與實踐自然不能
「健康」做出明確定義，因此可參酌該意見
重、保護和實現的義務（註9）。因此雖然
習俗及價值觀的保存（張文貞、呂尚雲，
離開對於兩公約的解釋，而國家為了實現永
書界定本法之保障範圍。委員會認為健康權
健康權之保障在我國環境基本法中僅出現寥
2011：81-82）。
續發展之誡命，也應該積極在立法、行政、
不僅包含衛生保健，也包括安全飲水、衛生
寥數語，但既然該法以保障國民健康為立法
就程序環境人權而言，環境與生態的相
司法等各種國家權力場域履行兩公約。
條件、充足食物與衛生教育資訊等等（註
宗旨，內國的具體措施上也應該積極實現環
關決策，往往涉及複雜交錯的事實論爭與
在兩公約的解釋上，締約國就所有之人
6）。並不應忽略與之密切相關之平等、隱
境基本法之指示，也就是積極研究、建立風
利益衡量；錯誤與不當的決策，不但必須付
權負有三個層面的義務，也就是尊重義務、
私、獲取資訊等自由（註7）。此外，由於環
險評估制度，採措施，降低風險，預防及減
出高昂的代價，更可能侵害根本而重要的人
保護義務與落實義務，而近來之一般性意見
境品質的減損到一定嚴重程度時，可能直接
輕疾病。如果國家怠於依照本法建立相關制
權。因此，環境與生態的相關決策，必須更重
也逐漸針對每個權利的這三個義務進行具體
影響到生命的存續。關於環境基本法中有關
度與措施，便是ICESCR第12條國家義務之違
視事前防止損害的程序，以及當損害發生後的
化。如能參酌這些一般性意見，環境基本法
健康之保障，亦應參酌公民與政治權利公約
反。
救濟與矯正（張文貞、呂尚雲，2011：84）。
第三條以降對於國家推動環境保護的指導原
第6條第1項對生命權之保障。
此外，如同其他人權保障一般，國家層
三、環境基本法與兩公約
則規定的具體實現將有很大幫助。
確立健康權之範疇以及與其有密切關係
級的執行並不單單只要履行其法律上義務即
如前所述，兩公約的各項權利可以推導
（二）健康權保障與環境健康風險的
之人權後，接下來重要之議題則為應如何落
可，以健康權之保障為例，執行上仍需特別
出對於環境人權或環境權的保障，而環境基
評估及預防
實。ICESCR第14號一般性意見揭示了健康權
遵守人民參與的原則（註10）。唯有建立一
本法所揭櫫的許多基本原則，事實上也都可
環境基本法第一條明白宣示該法之目
保障當中國家之義務。環境基本法與第1條與
個公民社會積極參與的決策機制以及透明、
以與兩公約所保障的環境人權或環境權相互
的包含「增進國民健康與福祉」，並於第22
第22條闡述了健康權維護的基本措施，此或
獨立的司法審判，方能確保健康權之履行機
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第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01
專題報告III—環境基本法與兩公約：人權時刻對台灣環境運動的啟發
制以及實體權利能夠受到保障。
測網取得資訊應受言論自由與表現自由之保
政或立法當局裁定，或由該國法律制度規定
定，環評程序當中必須有公眾的參與以及公
（三）環境資訊的公開
障，國家應主動公開資訊供人民獲取。國家
之其他主管當局裁定，尤其需推廣司法救濟
聽會的召開（註21）。而這也代表人民享有
環境基本法第15條規定各級政府應建立
除應積極建構環境資訊系統以及環境監測網
之機會。經濟社會文化委員會更認為，在涉
參與環境決策的程序權利。ICCPR第25條規
可供查詢的環境資訊系統，同法第27條並明
外，更應注重人民獲取資訊權利的便利以及
及資源分配的事宜中，儘管不同政府部門的
定了一般性的公民參與權，明文保障公民均
文要求各級政府建立環境監測網以及預警制
其他相關人權之保障。
各自許可權須受尊重，但也需承認法院可全
應有參與公共事務的權利。而這對環境及生
度。這些「環境資訊公開」之機制雖然並沒
（四）請求救濟的環境基本人權
面參與與資源分配高度相關的各項事宜，不
態的公共事務，也當然有其適用。
有直接出現在兩公約的文字當中，但人權事
ICCPR第2條第3項要求各締約國需確保
可在定義上將經濟、社會與文化權武斷地置
此外，透過法院判決賦予環評制度程序
務委員會透過對於ICCPR第19條「意見與表
任何人所享本公約確認之權利或自由如遭受
於法院管轄權外（註17）。行政機制在處理
權的保障也是可行的路徑。2010年國際法院
達自由」之解釋闡述了資訊公開之與人權保
侵害，均獲有效之救濟。若締約國無法採取
請求救濟案件之際，則需透過獨立與公正的
(International Court of Justice, ICJ)在一個涉及跨
障之重要性。
適當措施或未盡職守防止、懲戒、調查或救
機關迅速並有效的調查有關侵權行為的指控
國水域，兩國紙漿廠開發案的爭議中，透過
ICCPR第19條第2項表明人人都有「尋
濟私人或國家行為所造成的侵害，便是對於
（註18）。任何行政救濟措施也應可為人民
判決宣告各國實踐環境影響評估的此一法律
求、接受及傳播各種消息及思想之自由」。
這些人權的違反（註14）。
所利用、可被負擔、並需具及時性與有效
義務（註22）。
人權事務委員會於第34號一般性意見中表明
與以上條文意旨相符，環境基本法第33
性，人民並可透過司法途徑對於行政決定進
四、結論
此包含了對公部門所據有之資訊，有獲取之
條第2段要求中央政府建立環境相關之緊急應
行上訴（註19）。
作為普世人權清單的兩公約人權，已正
權利（註11），並認為，要讓獲得資訊的權
變、損害賠償、補償及救濟制度。並當侵害
（五）環境影響評估
式成為我國國內法律的一部分，政府或個人
利確實產生效力，締約國必須積極地將與公
環境人權的一方為國家機關時，依據環境基
環境基本法第24條要求中央政府應建
均必須遵守。這些人權與環境基本法的許多
共利益有關的政府資訊提供給公共領域。締
本法第34條，人民或公益團體得以主管機關
立環境影響評估制度(environmental impact
基本原則與政策方向，均相當一致。本文認
約國要盡一切努力確保簡單、快速、有效且
為被告，向行政法院提起訴訟。
assessment, EIA)，以預防及減輕政府政策或
為，積極適用兩公約，實現其所保障的環境
實際的管道來取得資訊（註12）。此外，資
所謂救濟，依據人權事務委員會見解，
開發行為對環境造成之不良影響。事實上，
人權或環境權，就是積極展現環境基本法的
訊的公開除了與意見及表達自由有密切關
制止目前仍在進行的侵權行為是有效救濟
我國也早在1994年就制定了環境影響評估
立法精神。本文希望透過兩公約所帶來全新
連之外，同時也應注意到ICCPR第17條隱私
的關鍵內容（註15）。委員會尤其強調「賠
法，要求任何開發計畫與政策，在可能對環
的人權時刻，賦予環境基本法一個全新的人
權、第27條少數族群權利以及ICESCR第12條
償」的重要性，認為若不對受害者做出賠
境足以產生不良影響的情況下，應該在事前
權向度，讓其給予台灣環境運動新的啟發與
健康權之保障（註13）。
償，便無法履行有效救濟的義務（註16）。
透過科學評估，來降低對環境的危害。
能量。■
參酌上述兩公約規定與一般性意見之觀
ICCPR於第2條第3項同時要求締約國確
更重要的是（註20），環評制度本質上
點，應認人民在環境資訊系統以及環境監
保救濟聲請人之救濟權利，由主管司法、行
就是一種環境決策的程序，因為環評法規
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專題報告III—環境基本法與兩公約：人權時刻對台灣環境運動的啟發
第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01
註解
段文字。
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註1：兩公約施行法第2條規定：「兩公約所
註11：參見ICCPR第34號一般性意見，第17
參考文獻
揭示保障人權之規定，具有國內法律之效
段文字。
張文貞著、娜仁花翻譯、東澤靖翻譯監修。
力」。兩公約施行法第9條並且規定：「本法
註12：參見ICCPR第34號一般性意見，第18
〈国際人権規範の実現への待望―台湾に
施行日期，由行政院定之。」行政院則定於
段文字。
おける両規約実施2年目における検討〉，
2009年12月10日施行。
註13：參見ICCPR第16號、第34號與ICESCR
《法律時報》，84巻5号通巻1046号，頁81-85
註2：初次國家報告審查之相關資
第14號一般性意見。
(2012)。
訊，參見法務部人權大步走官方網
註14：參見ICCPR第2條第31號一般性意見，
張文貞、呂尚雲。〈兩公約與環境人權的
站 ： h ttp ://w ww . hu m a n rig hts . m oj. gov.tw/
第8段文字。
主張〉，《台灣人權學刊》，1卷1期，頁75
np.asp?ctNode=32281&mp=200。
註15：參見ICCPR第31號一般性意見，第15
(2011)。
註3：參見ICCPR第6號一般性意見，第1段文
段文字。
字。
註16：參見ICCPR第31號一般性意見，第16
註4：參見ICESCR第14號一般性意見，第11
段文字。
段文字。
註17：參見ICESCR 第9號一般性意見，第10
註5：參見ICESCR第15號一般性意見，第1段
段文字。
文字。
註18：參見ICCPR 第31號一般性意見，第15
註6：參見ICESCR第14號一般性意見，第11
段文字。
段文字。
註19：參見ICESCR 第9號一般性意見，第9段
註7：參見ICESCR第14號一般性意見，第3段
文字。
文字。
註20：環境影響評估法第2條。
註8：參見ICESCR第14號一般性意見，第56
註21：環境影響評估法第8條、第11條與第12
段文字。
條都有公眾參與和召開公聽會的相關規範。
註9：參見ICESCR第14號一般性意見，第33
註22：Case Concerning Pulp Mills On the River
段文字。
Uruguay (Argentina v. Uruguay), 2010-04-20,
註10：參見ICESCR第14號一般性意見，第54
available at<http://www.haguejusticeportal.net/
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第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01
與談紀錄： 專題報告III— 環境基本法與兩公約： 人權時刻對台灣環境運動的啟發 報告人： 張文貞副教授（臺灣大學法律學院副教授、臺灣大學法律學院環境永續政策與 法律研究中心(PLES)成員、環境法律人協會會員） 主持人： 高涌誠律師（兩公約施行監督聯盟） 與談人： 施信民教授（臺灣環境保護聯盟）
主持人高涌誠律師：
個是國際審查很重要的意義。當然，主要的
兩公約的國際審查在台灣的確是一個人權 原因也在於台灣不是聯合國的會員國，沒有 時刻。應該是說兩公約施行法具有國內法的效 辦法整個依照聯合國的模式到瑞士日內瓦去 力後，怎麼樣去解決包含不管是法律衝突或是 接受聯合國兩公約的專責機構所做的國家報 政府在人權保障實踐上沒有落實兩公約的問 告審查。不過台灣的模式也有人在講說可能 題。尤其我作為一個律師，也很樂見法院漸漸 適用、直接引用兩公約。除此以外，能夠有一
會比聯合國模式更好。它的時間，和到時候 圖左起為張文貞副教授、高涌誠律師。
左圖為主持人、報告人、與談人與現場互動。 進行的模式會讓台灣的這些相關人權團體才
的E-mail，直接寄信給這些委員，告訴他們
可以更暢所欲言。我們認為因為目前為止張
台灣的NGO關心什麼樣的議題。或許大家都
老師的七人小組規劃是平等的，也就是政府
會說自己是最重要的議題，不過這就是遊說
在接受審查的同時，NGO民間團體也能夠去
的本領，讓他們能夠去理解到台灣的環境運
遊說這些國際審查委員。這個在真正聯合國
動或環境問題到底有什麼樣的重要性，讓他
審查彷彿沒有這麼優厚。所以我覺得真的所
們在明年國際審查的時候可以有一個跟國際
有的團體，不只是環境團體，所有的人權團
的見解接軌的機會。我想這個是兩公約施行
體，所有關心國內相關議題的團體，可以透
監督聯盟以及這次國際審查很重要的意義。
過這次的國際審查，盡量去遊說。 環境法律人協會就是兩公約施行監督聯 盟的成員之一，我們除了影子報告以外，還 會再整理一個LOI（list of issues）的遊說清 單。我們會直接寄給審查委員，因為依照國
個比較完整的意見，引進到台灣，譬如說在這
際模式，這部份就是NGO開始各憑本事直接
麼密集的一個地方有三個核電廠，這樣的情況
去遊說國際審查委員。現在真的是一個人權
到底有沒有違反到兩公約？
時刻，透過國際審查來看看我們自己有什麼
我想，我們自己摸索總有不足，有沒有
不足，各個團體可以把我們關心的議題直接
可能國外的學者，或他們委員會的一些學者
寄給審查委員。法務部人權大步走網站裡面
專家能夠來給我們指導與提供意見。我想這
其實有各個審查委員的聯繫方式，包含他們
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右圖為與談人施信民教授發言情形。
與談人施信民教授： 謝謝高律師的介紹。很高興聆聽到張老 師的報告，我不是法律人，但是對法律的制 定與執行有長期的關心，所以在這裡也提出 一些淺見。 我覺得誠如張老師文章所說的，環境基 本法制定十年來並未得到國內學術及實務 界應有的重視與援引。我也相當同意她所講 的，單單只有立法是絕對不足以保障權利 的，有了法條以後，還要進一步看怎麼落實。
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第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01 爭取落實非核家園條款 民眾參與不足的環評
與談紀錄：專題報告III—環境基本法與兩公約：人權時刻對台灣環境運動的啟發
環境基本法不但是說學術跟實務界沒有
另外張老師文章裡面提到環境影響評估
重視或援引，葉老師早上也有提到，政府
法有助於資訊的揭露與民眾的參與。
也是不重視，企業更是把它忽視。政府不重
我們可以觀察到目前業者對環評制度是非常
視的案例，最明顯的就是環境基本法的第23
反對的，認為環評是產業發展非常重大的阻
條，非核家園的目標。在日本福島發生核災
礙，希望能夠把這個阻礙盡量減小。環保署
之前，政府事實上就是要違逆這一條規定，
也有提出建議，把環評法中有關開發與否的
它計劃讓現有的核能電廠延役，核四要繼續
決定權交給目的事業主管機關。環評法的保
興建、運轉，並且規劃未來在現有核能電廠
護環境的功能，從環評制度實施以來，一直
增設機組，所有這些都是用節能減碳的說
受到民眾跟業者的質疑。
詞，把核能發電當做減碳的方法。福島核災
環評法雖然也提供了民眾參與的管道，
要做投票決策，當然就沒有民眾的份了。
公民訴訟方面，我們是看到一些成效，這要
之後，政府現在的講法是穩健減核，所謂的
但事實上並不很充分。環評分成兩個階段，
如果更進一步來看，就現有的法律來
感謝許多的律師不斷地幫忙民間團體提出這
穩健減核就是說，現有的核電廠不延役，但
第一階段是環境影響說明書的提出和審查，
看，公民投票法是有關民眾直接參與政府政
些公民訴訟案。
是核四在安全無虞之下要商轉；可見政府並
如果認為對環境有重大影響，才會進入第二
策決策的法案。公民投票法從2003年立法之
不過公民訴訟並不是在環基法裡面首先
不打算在短期內落實非核家園的目標。
階段。第一階段如果通過的話，開發單位只
後，大家都知道這是一個鳥籠公投法，我想
提出的，事實上在環基法通過之前，在一些
當初能夠把非核家園這個條文列到環基法
需要做一個開發說明會就結束了，沒有民眾
細節我就不再談。這個鳥籠公投法到目前為
汙染防治相關的法案裡面就有訂定了，譬如
裡面，可以說是台灣1980年代以來，反對核
參與的餘地；除非在環說書審查過程中，審
止，只讓總統舉辦過幾次全國性的公投，這
空氣污染防制法、水污染防治法等。
能運動的成果。環保團體對於這一項非核家
查單位願意讓民眾列席表達意見。只有進入
幾次投票率都沒有達到50%，所以結果都是
園的落實一定會繼續努力。
第二階段，要去做環境影響評估書，才會召
否決的。
開公聽會。所以在環境影響評估的過程裡
我想民眾參與決策方面，到目前為止是
面，民眾的參與事實上是不足的。
非常的不足。當然事前的參與不足就需要有
另外關於參與審查的人員，依環評法來
事後的救濟。
圖為現場聽眾。
圖右起為主持人高涌誠律師與報告人張文貞副教授。
以民眾在審查過程裡面最多只有列席，但是
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整體來說，因為在環基法制定之前，很 多環境方面的法令制度都已經建立了，使 得環基法立法之後能夠發揮的效力變成比較 不那麼顯著。當然環基法還是有一些新的規
說，也沒有受影響區域的居民代表當委員。 全部都是政府機關的代表以及學者專家，所
永續發展與溫室氣體減量有待加強
公民訴訟的成果
定，並且至今仍有待政府予以落實，像剛剛
所以張老師的文章裡面也有提到環基法
提到的非核家園。
中很重要的部份，就是公民訴訟。這幾年來
另外，有關永續發展方面，在環基法 45
與談紀錄：專題報告III—環境基本法與兩公約：人權時刻對台灣環境運動的啟發
第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01
圖為文魯彬 理事長提問 情形。 第29條也有規定，要設置國家永續發展委員
夠早日讓環基法確實的落實到政府各項的施
會，這個委員會還有非常高的決策位階；但
政措施裡面。
是目前，行政院的國家永續發展委員會在很
剛剛張老師有提到應該針對核電和核廢
多重大的決策只是事後被告知。此外，也還
料對人民生存以及健康方面的威脅加以描
有許多與環基法規定相關的法案，如溼地、
述，看看是否能夠放到國家人權報告裡。我
海岸管理等，也都還沒有立法出來。像二氧
想環保團體一定會配合做這些工作。
義務的三重性，在兩公約的解釋體系裡面是
們憲法141條的規定，然後後來釋字329認為類
指締約國對人權有三個層面的義務：尊重義
似像這樣的條例相當於法令，它其實沒有優位
務、保護義務與落實義務。這本身其實是處
性，只能夠用概念上，法務部也認為只有用特
處展現公民與政治權利國際公約第2條第二項
別法優於普通法的方式來處理。
的一、二、三款，意思其實就是這三重的義
可是很有趣，因為關於兩公約特別定施
務就是尊重、保護、和落實。
行法。除了我剛才講的第四條是所有人權公
那在我們自己公民與政治權利國際公約
約政府義務的基本精神以外，還有一個第8
及經濟社會文化權利國際公約施行法第四條
條，各級政府機關解釋上面包含行政、立
就是照公政公約的第2條第二項，其實幾乎是
法、司法。立法機關應依兩公約規定的內容
相同的一個方式轉化成我們的國內法。就是
檢討主管法令跟行政措施，有不符合它的規
說各級政府機關行使職權要符合兩公約有關
定應該要兩年內修正。概念意義上就是說，
保障人權的規定，避免侵害人權就是第一個
所有的立法不能夠牴觸兩公約。因為我們不
尊重義務。保護人民不受他人侵害就是保護
是聯合國的一員，沒有辦法批准後送交聯合
義務，此外積極促進各項人權的實現，這是
國祕書處存放。所以我們用施行法的方式來
一個落實義務。所以其實是處處展現在兩公
保障兩公約的效力。兩公約因為有這樣一個
約裡面。
特殊性，因為有一個施行法，因為有大量的
化碳的排放抑制，環基法第21條規定的，到 目前也還沒有相關的溫減法或氣候變遷因應 法的制定。環境與健康風險評估，環基法第 22條規定的，目前也還沒有相關的立法；雖 然環保署在審查環評的時候，常常在把這一 項納進去，但是很多業者還是反對環評裡面 納入健康風險評估。 總之，我們有了環基法這個法十年之後， 我們仍然要努力敦促政府積極作為，以期能
46
主持人高涌誠律師： 期許落實國家義務三重性 我們這一節的主題是環境基本法與兩公 約，那我剛才在下面也聽了葉老師跟張老 師、王老師之間的對話，我也覺得很精采。 張老師比較樂觀地用兩公約為例認為可以想 辦法去說服法院適用。我是覺得中間有一個 環節，我想點出來。在張老師的文章裡面， 其實特別提到國家義務的三重性，所謂國家
一般性意見，尤其是在經社文公約的部份。
施行法保障兩公約的法律地位 其實當初在環境基本法的立法過程中， 或許應該類似像這樣直接就讓法律本身有一個
環境基本法或許像詹律師一樣悲觀，在沒辦 法直接用環境基本法的狀況下，其實可以透 過兩公約。
防衛機制。當然兩公約在台灣的效力，當初其 實也有討論過。到底兩公約在台灣的法律位階
透過兩公約落實基本法國家義務
是什麼，效力是什麼。當然沒有張老師研究的
這也是我講的因為兩公約有施行法的特
這麼透徹。不過當初的確法務部也遇到這樣的
殊性，所以法院沒有辦法漠視這些條文，法
問題，法務部曾經有函釋，其實是條約，像我
官一定要看到文字白紙黑字寫在那邊。我想
47
第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01
與談紀錄：專題報告III—環境基本法與兩公約：人權時刻對台灣環境運動的啟發
張老師去行政法院覺得樂觀原因也在這邊，
慮環境基本法，就像兩公約施行法的第4條與
等等。雖然在環境基本法立法之前，公民訴
權利，這也是經社文委員會在其相關一般性意
法官沒有辦法把這些條文視而不見，尤其律
第8條。所有行政、立法、司法的措施都要
訟條款就已經在部分環境法律中納入，但是
見所清楚表示的立場。
師在大量使用的時候。早期法官把律師當神
考慮到兩公約所保障的人權。這部份是我覺
環境基本法對此一重要機制仍予以明確規
當然，不論是環境基本法或環境人權保
經病，兩公約是什麼東西？完全不理你。不
得兩個公約跟環境基本法中間交流的小小建
定。環境基本法通過後，如果相關環境法規
障的落實，都需要各界持續的努力，才可
過當你漸漸用多了，尤其又跟他解釋施行
議。不過我也必須強調兩公約其實也還滿弱
未能納入公民訴訟條款，這不但違反環境基
能達成。目前我們已經完成兩公約的內國法
法，他真的沒有辦法。尤其到最高行政法
勢的，雖然我們正在成長，希望法院能夠積
本法，也違反了兩公約所保障的參與權。根
化，兩公約所規定的人權、乃至於人權事務
院，我也漸漸觀察到還是有一些真的讀書的
極適用。不過也一樣的道理，這個模式基本
據公政公約第25條、經社文公約第11條、第12
委員會及經社文委員會所作的解釋，都可以
法官，這些東西真的會有判決違背法令的問
上是可以確立的，理論上應該要有一個國家
條及其第14號、第15號一般性意見，人民對於
在內國法律體系中予以援引。透過環境法律
題，所以他沒辦法把這些東西放到一邊去，
人權委員會，國家人權委員會應該要對於所
影響其權利的相關法律及政策的制定，不但
人協會的努力，國內也有愈來愈多的環境律
當他開始適用的時候就會有這樣越來越樂觀
有政府施政，行政、立法、司法，各機關的
享有參與權、也應充分獲取相關的資訊。
師積極提出環境訴訟，並以兩公約人權及環
的狀況。我認為現階段環基法可能可以透過
施政，要做一個兩公約人權主流化的一個評
其次，是環境訴訟對於落實環境相關人權
境基本法作為依據。接下來我們要期待法院
以兩公約施行法去讓法院了解到說不是只有
估。所有法案成立（包含立法）之前都要送
保障的功能。剛剛王毓正教授報告時也提到我
能積極主張並援引兩公約及環境基本法；更
環境基本法而已，在我們的健康權、適居權
國家人權委員會提出意見。以後希望環境基
國的法院一直受限於狹隘的訴訟權利基礎的解
重要的是，我們的政府機關必須守法，不但
的部份其實都有這樣的要求，然後再把環境
本法能夠有這樣的立法出現，也可以達到真
釋，而不願意放寬各類型環境訴訟的提起。我
必須受兩公約及環境基本法的拘束，更必須
基本法的國家義務的部份寫到相關的，不管
正的環境主流化。
認為，在兩公約正式成為我國國內法的一部分
尊重法院的最終裁判結果。從最近中科及台
之後，兩公約所保障的相關人權應該可以作為
東美麗灣相關判決的後續發展來看，我們政
相關訴訟請求的基礎。目前在許多環評撤銷訴
府機關的表現，顯然與此還有很大一段的距
訟，法院往往僅允許附近居民提出；但倘若以
離，著實令人遺憾。■
是律師引用的書狀或法院的判決裡面。 我覺得階段性可以這樣做。那長期是否 可以考慮類似像兩公約施行法這樣的方式， 可以變成我們今天的主題，環境主流化的可 能性。就是所有當今天要做任何的措施，不 管是行政、立法、司法的措施，都必須要考 48
報告人張文貞副教授： 剛剛施教授及高律師都提到了環境基本 法落實的重要性，我也相當贊同。事實上， 環境基本法已經有一些規定被落實，例如國 家永續發展委員會的設置、永續指標的建立
經社文公約第12條健康權作為基礎，只要因設 廠而健康權受影響的人民都可以提出，也可以 據此主張參與環境影響評估程序並表示意見的 49
第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01
圓桌論壇 Ⅰ ： 環境基本法與兩公約對政府政策之影響
圖為本場次之主持人、與談人。
時間：2012年12月07日星期五 地點：台灣大學法學院霖澤館1301室 主持人： 李建良教授（中央研究院法律學研究所研究員） 與談人（按發言順序）： 陸詩薇律師（環境法律人協會會員） 沈世宏署長（行政院環境保護署署長） 陳椒華理事長（台灣電磁輻射公害防治協會） 陳良棟副組長（行政院經濟部工業局永續發展組） 趙家緯理事（綠色公民行動聯盟）
50
圖為李建良教授主持情形。
李建良教授： 各位朋友大家午安，今天這場環境論壇 主要的目的，在於建立政府部門和民間部門 一個理性的對話。會議的主軸，主要是要談 環境基本法和兩公約對於政府政策的影響。 政府政策的形成有幾個層面。第一，從
表現方式來看。政府部門的政策形成 到最後，大致上會以法律案的方式呈 現。除此之外，也有可能透過行政命令的擬 定，或透過一些個案性的方案來呈現。由政 策的形成過程及呈現方式切入，可以去探討 環基法和兩公約對於政策的修訂在哪一個環 節上有哪一些影響。第二，政策形成的過
程。政府部門從過去機關內部封閉式 的形成過程，到現在漸漸與外部有意 見的交流，演變出比較透明的方式來 制定政策。 相對來講，政策制定不再只有 官方，民眾與社會也開始參與。在民主社會
當中，人民是政府政策形成的重要一環。第
三，基於以上兩個角度，探討環基法 和兩公約的相關議題，具體的說，可 以切割成以下三個方向： 一、重大政府或民間開發案選址問 題。環基法和兩公約是否及如何對選 址問題產生影響？ 二、環境資源和環境公害問題。政府 政策是否會對環境資源的運用造成影 響？特別在水與電的部份。環保署和經濟部 在這兩方面的政策上，是否有和現行的環基 法與兩公約之內涵有互動關係？
三、政府資訊公開機制。如何讓所有 環境問題的資訊，讓所有民眾以及政 府部門官員做參考，進而做出理性、 合法的決定？ 以上為第一場圓桌論壇的提要。以下開始進 行圓桌論壇，由民間代表先發言。 51
圓桌論壇Ⅰ：環境基本法與兩公約對政府政策之影響
第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01 和民眾所面對的風險；2. 如何落實救濟和究
了自然災害的受害者與易受災地區的居民。由
務工作者的運用、相互的援引，才能夠產生
責的機制；3. 目前環保署法規範相關實踐與
上可知，每一種基本人權的落實都可以放在現
真正的意義與規範上的效力。
環基法、兩公約的接軌情況如何？
有的環境關懷與氣候變遷的關環之中。
最後，我簡單地提出幾個思考。對於要
問題一：如何了解國土和民 眾所面對的風險
問題二：如何落實救濟與究 責的機制？
如何鑲嵌環基法、兩公約、氣候變遷公約的
陸詩薇律師：
目前台灣在面對全球的氣候變遷底下，
現行的環境基本法是否能夠有效回應如
環境基本法是上位的、政策性的立法。
國家是否有做敏感地區的調查統計？是否有
此國際環境法的要求？我們對於環境的責
作為上位性、政策性的法規，抽象、原則性
針對氣候變遷進行影響評估？目前觀察到我
任，對於公民事後的救濟機制是否有問題？
的指導作用，本來就是他的任務，例如憲法
們的法規似乎是沒有。我們是否應該運用兩
例如，公民訴訟的類型是否過於狹隘？今年
圖為陸詩薇律師與談發言情形。
關懷，可能有三個階段作法：立法、適用、 救濟。首先，在立法的層面，應該要在立法 目的中明文揭示、明文交互援引法源的來 源。再來，兩公約第8條要求全國各機關檢討 種種作為是否能符合兩公約。
的諸多人權保障規定也是抽象的，需要法律
公約的資訊公開機制以及環基法的事前監控
2012年7月，環保署新聞稿聲明要積極的建立
實務與學說論述闡釋，才能更具體的應用。
機制，引入氣候變遷的關懷，進而具體化、
環境責任法之相關制度。如此的環境責任法
所以不管是國際人權公約或環境基本法，這
充實其中的內涵？
是否有回應兩公約的內涵？是否有鑲嵌到環
些政策性的法律具有相同的性質，需要實務
如何了解國土和民眾所面對的風險。在
基法第33條第2項的內涵？
界的人士（法院、律師、環保行政機關等）
環境基本法裡有許多相關的規範，如環基法
環基法第33條第2項明確的揭示了環境
不斷的使用，透過實踐而闡釋其中原則的意
15、17、22條分別提到要做整體監控，包括
責任究責制度，第34條揭示了公民訴訟的原
義，發展出各種具體的內涵，才會變得更
健康與環境的事前評估機制。在兩公約的部
則。上述都是相當重要的究責制度。在環境
「好用」，進而讓法律人更願意引用。目前
份，公政公約（公民與政治權利國際公約）
資訊權的建構上，第一個步驟是有適時、適
我們已可觀察到環境基本法、兩公約和氣候
第34號一般性意見特別的強調公民參與和資
地獲取資訊的權利。第二個步驟，人民應有
變遷相關法制的規範價值，其實彼此鑲嵌。
訊公開、經社文公約（經濟社會文化權利國
參與決策的權利。要落實二步驟有待於第三
唯有透過長期的實踐、創造具體的內容，這
際公約）第14、15號一般性意見分別闡述了
個步驟，救濟與究責機制的完整。而環基法
些內涵彼此鑲嵌在一起，齒輪才能轉動，這
最高標準健康權和水權的內涵。經社文公約
第33條第2項與34條提供了此部份機制的建
些法律也才會在實際上被引用，而不是讓這
第11條提到適足住房權，其中一般性意見也
置。公政公約第2條中明確宣示，假使基本權
些法律流於形式。
明文指出應透過氣候和生態的等條件去判斷
利無法獲得有效的救助，可以視為締約國對
首先，從氣候變遷的角度，在三個問題上
其適足性。此外，必須要使處境不利群體充
於公約的違反。第14、15號一般性意見，一
探討這三個規範要如何連結。1. 如何了解國土
分和持久的了解其適足住房權，這些群體包括
再強調居民的水權與健康權的保障，有賴事 後救濟機制的維護。法訂定以後，要仰賴實
52
問題三：目前環保署法規範 相關實踐與環基法、兩公約 的接軌情況如何？ 最後我想要請教署長第三個問題：環保 署在落實兩公約施行法第8條時，成果究竟 如何？檢討環保署相關的法規與實際上法規 的實踐，比較於兩公約，不足之處為何？而 超越兩公約之處又為何？其次，在適用的層 面上，無論是各團體或律師在環基法與兩公 約的適用上都有責任，例如要求政府資訊公 開、法院訴訟時應積極適用之。最後，在救 濟的部分，目前環境救濟的制度應該要全面 的檢討。譬如放寬當事人適格的限制，以及 在判決的執行與落實上應引入氣候變遷的關 懷，不應再以個人權利為唯一本位的思考， 例如不再侷限於「我個人的健康權」、「我 個人的水權」、「我個人的生命權」受到了 53
圓桌論壇Ⅰ：環境基本法與兩公約對政府政策之影響
第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01 侵害，才可以提起行政訴訟來加以救濟，而
公共決策兩階段的
件當中，專家會議也發揮了功效。我認為這
應該納入更多風險預防的思考。
機制。除此之外，
是民主開放社會當中，避免理盲、濫情的一
沈世宏署長：
第二個錯誤的印
個重要專業平台。透過公眾參與、專家代理
環境基本法進入了第十年，環保署也即
象，大家認為不應
的機制，去做有科學共識的決策。
將消失併入環資部。對於先前問題的回應，
該把案件交由目的
李建良教授：
簡單來說，我們的法以兩公約來看一定是不
事業主管機關去審
署長剛剛提到「環保署即將消失併入環資
夠的。但是要以什麼樣的形態去做，究竟做
核。但是目的事業
部」，頗有感慨。其實，政治是一時的，環境
圖為陳椒華理事長發言情形。
得如何，要請各位來評斷。
主管機關本來就應
保護則是永遠的。其次，署長很清楚的表示戰
首先要先請教署長關於PM2.5的問題。
環保署在資訊公開上面，不斷慢慢的在
該管理這些開發許
場是錯誤的，因為否決權交到環保署手上，讓
最近我開始注意到PM2.5的問題，在中南部
推動。資訊公開或損害賠償，決策的參與
可，而不是交由環
環保署與環保團體對立。但是，環保團體之所
地區有越來越多的霾，生活當中也越來越
是關鍵。決策的參與有兩個階段：風險評估
保署考慮單一的環境因素而實行否決權。
以變成環保署的「敵人」，不是因為環保署動
多，對於老人與小孩的健康造成危害。昨天
與風險管理。這兩個階段大家常常混淆，因
決策參與分兩階段，其中風險管理的決
用否決權，而是因為「不否決」。
在立法院公聽會也有提到霾的危害，霾多的
為環評法裡面是將兩者混在一起。提到環評
策管理有兩個極端：首長許可制與公投制。
陳椒華理事長：
時候上急診的病人增加、死亡人數也增加。
法，台灣的立法與其他先進國家不同的地方
法律依法授權讓首長有權力做決策。而公投
針對署長所提到的環評，環評目的事業
是否能請署長公布？根據環基法的預警原
在於立法院給予了否決權以及環保署主審。
制則是讓人民投票，是價值與利益妥協的場
主管機關是否要環評，目前經濟部拋出的訊
則，假使室外霾的標準超過了8小時35的標
環保署應該和環保團體站在同一邊的，但是
合。當執行公投時，價值判斷應該以科學證
息是他們不敢接。可能是沒有能力接也可能
準，請署長公佈不要慢跑、取消戶外體育活
否決權讓環保署和環保團體產生了對抗。而
據為依循。這也就是風險評估環評的功能所
是不適合接，麻煩請經濟部代表做回應。
動等等，讓人民注意。
環保署主審，讓環保團體原本應該是與開發
在，決策參與者不再只是做個人的價值判
環基法規定設置國家永續發展委員會，現
現在財團都提到環保誤國，但是我反而
單位對話，卻變成環保署。這兩項機制是當
斷，而是訴諸科學的專業。當有爭議時，必
在執行長似乎是經濟部經建會主委。經建會主
認為環保是救國的。環境基本法是救台灣很
年矯枉過正的歷史產物。
須要有一位彼此信任的專業平台，這也就是
委下星期一即將舉行全國產業發展會議，只邀
重要的法律，因為唯有實施環基法才能使台
環評應該是風險評估，而否決許可則是
為什麼環保署制定了「專家會議」。透過專
請了產業界。這項會議也討論環評、也討論土
灣的產業升級。目前台灣的GDP與能源使用
所謂的風險管理。環評是風險評估而不是
家會議，經由科學的專業把問題釐清。當問
地、水、和勞力等，但是卻無邀請勞工團體，
率還是成正比，但是在歐洲先進國家卻已
風險管理，是科學統計、調查分析、價值中
題釐清以後，再進行決策。決策參與的機制
這部份可否請經濟部永續代表作回應？這是否
經是脫鉤。即環境保護和經濟成長是可以並
立，而不是利益妥協。但是當環評具有否決
要制定清楚，科學不會作假，在科學基礎下
違反了環境基本法，因為這項會議是要去鬆綁
行的。經濟部若真正想要救台灣，就應該要
權以後，就變成了風險管理了。這樣錯置了
大家再共同決議。在國光石化案等等環評案
環評以及健康風險評估的限制。
落實環基法。落實環境基本法，要拜託署長
54
圖為沈世宏署長發言情形。
55
第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01 進行總量的管制。目前的總量是由環保署制
還是只有評估原來的17種。17種的致癌風險
地方，儘管有不少國家都是如此，但是因為經
定，經濟部工業局表示總量管制不是他們
在台西已經超過10的負5次方了，已經相當嚴
濟部是開發單位，到時候可能又會被環保團體
的權責範圍。目前在中南部地區，彰化、雲
重。假使超過10的負6次方，依環評法就應該
批評不公正。但是如果是環保署，就可以針對
林、嘉義、台南等，一個月當中幾乎有半個
要做因應對策。
環境的專業做許多的建議，做出綜合經濟、環
月以上的PM2.5都是超標。也就是說這些地
現在環保署和經濟部還是鼓勵這些石化
境、社會面，包括就業等等的決定。這可能會
區已經無法承受任何的大型工業開發案，包
業回流，鼓勵這些工業送計畫去誤導環保團
比經濟部做環評還要來的平衡一點。
括石化工業。環基法裡面有提到總量管制，
體。希望環保署依環基法與兩公約去訂定整
這也與健康風險有明顯的關係，與經社文公
個環境污染的承受總量。假使有超過總量，
約第12條的健康權相關。如果依經社文公約
圖為陳良棟 副組長發言 情形。
剛剛提到的全國產業發展會議，其中一
則不應該同意開發案的提出。另外，也請環
多年來承受了很大的壓力。假使放眼國外環
發展組雖然在經濟部裡面，其實都是做環保
第12條，應該要立即訂總量管制。
保署在各縣市公佈每日的空氣品質。目前空
境影響評估的制度，大部分不是具有否決
工作，協助產業界做改善，做產業的調整。
舉例來說，中科四期案，國科會實在是
氣品質的公佈只有空氣污染指標。最後，有
權，而是提供環境方面專業的意見，讓政府
從重工業走向服務業，如果看數據統計的
不配做國家最高科學指導單位，他們居然提
關長期電磁波的預警值。電磁波敏感者也有
根據經濟發展、環境保護與社會層面做綜合
話，可以發現產業結構已經慢慢地轉變了，
出在二林的污染排放可以跟別的地方抵銷。
人權，很多敏感者受到影響，有些狀況非常
考量以後來決策。
沒辦法一蹴可幾。目前我們常帶隊去觀摩綠
昨天行政院訴願委員會竟然通過六輕的訴
嚴重。根據環基法與兩公約，對兒童與老
但是在台灣卻是把所有的決定放在環評
色工廠，以及企業社會責任，現在也有許多
願，我們也請環保署與環保團體站在同在一
人、和敏感者，環保署應及早制定長期低劑
當中。環評當中是以環境作為主要考量項
企業很重視這一塊。企業界也有正面的，不
起去告行政院，可以用環基法和兩公約去
量電磁波限制值。
目，以環境為主，經濟部並沒有代表，經濟
應該忽略。要讓社會更好應該要讓好的企業
告。總量目前環保署尚未制定，所以所有的
陳良棟副組長：
部在環評當中是弱勢的。所以可以發現，儘
留下、不好的淘汰，才能讓台灣社會更好。
污染工業都集中在中南部。除了石化工業以
我在永續發展這塊關注很久，長期以來
管經濟部提出的開發案與國家政策一致，但
李建良教授：
外，在中國的污染工業又要回鍋到台灣，設
都在思考環保和開發要如何並重。台灣的環
是在環評當中卻遭受阻擋。所以最近產業界
目前討論的焦點還是放在環境問題上，環評
立自由特區。昨日我們提出，台灣，尤其是
保意識已經非常的高。過去一、二十年來，
才會在罵經濟部，認為在經濟開發上是弱
只是其中的一部分，因為環評的存在所以才能讓
中南部已經沒有污染承受力了，特別是在健
在環保團體的努力之下不斷的替維護台灣環
勢。現在確實是應該要檢討，台灣的環評究
我們在這邊交鋒。如果沒有否決權的話，可能會
康風險上。根據李俊璋拿台塑六輕的經費做
境打拼。經濟開發和環境保護應該要兼籌並
竟有什麼問題？環評應該是要讓開發案變得
是完全不同的景象。在陳博士的發言當中，有點
的健康風險評估報告，在100年的報告中只評
顧，而永續發展的三個支柱也要維護，經
對環境更友善，假使真的計畫當中無法改善
意外聽到經濟部門是國家的弱勢團體。
估17種VOC有害物質。在101年的報告理應評
濟、環境和社會這三個層面都要一起考量。
再行使否決權。
估30種，但是真正去閱讀這份報告卻發現，
提到環評這一部分，否決權讓環保署在這麼
假使經濟部自己做環評的話，也有不好的
56
定是有邀請環保和勞工團體。像工業局永續
57
第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01
圓桌論壇Ⅰ：環境基本法與兩公約對政府政策之影響
趙家緯理事：
的永續發展綱領中，有針對溫室氣體排放量
重信提出環境損害賠償制度的立法，但是行
今天的報告主要是探討究竟環保署在公權
有一個總量、空氣品質與耗水量也有一個總
政單位並沒有提出對案，仍舊一直處於草
力上面能夠有哪些作為？在環境基本法上要如
量、垃圾清運量也有一個總量。
擬狀態，造成了制度鴻溝。因為缺乏環境責
何去運作？若要判斷政府的偽善的程度，環基
環保署在2008年委託環工學會完成「台
任法的相關法制，導致友達在中科三期開發
法會是一個最好的指標。因為環基法立法之
灣環境品質目標分析以及改善專案」的工作
案當中，可以拒絕環評小組所提成立環境及
時，即是設定為政策型的立法，來達到所謂環
計畫，裡面以超越日本、趕上瑞士為原則，
健康保險基金的建議。在發生潮寮毒氣事件
境主流化的一個目標。當經濟與環保衝突時應
訂出戴奧辛等有害空氣污染物質的台灣總
以後，還是只能以敦親睦鄰回饋金來取代真
該要以環保為目標。這是我們所期待的。
量。但是這些目標並沒有回應到環境資源承
正的環境損害與健康風險賠償。另一個例子
但是在現實狀況中可以看到的是，這些
載能力總量管制。而在超越日本、趕上瑞士
是RCA（美國無線電公司污染事件，全稱為
目標目前都沒有達到。譬如說環境資源部的
的部份也只有在經濟發展上，而不是在於整
Radio Corporation of America），受害者長期困
成立應該是環保署的擴張，應該去檢討環資
體的環境政策上。經濟部提出的鋼鐵工業的
在訴訟過程中，而卻遲遲無法獲得賠償金。
部的組織架構是否能更有效的落實環基法。
政策環評，以及產業發展綱領的產業發展計
三、引領經濟轉型
畫，也沒有明確的時間表。而在空氣污染方
經濟與環境不應該是互相取捨，而是共
面，目前空污法已賦予總量管制的權力，但
同發展，謀求綜效。這也是大家在談的綠色
是要會同主管機關，所以導致無法執行。地
經濟以及永續經濟。在環基法第8條提到，
球公民基金會也在推動這方面的立法，重點
「建立環境生命週期管理及綠色消費型態之
就在於政府部門各部會願不願意支持這項修
經濟效率系統。」第37條也提到，「各級政
法，也可以用來檢視環境基本法的落實。
府為求資源之合理有效利用及因應環境保護
二、落實污染者負責原則
之需要，應採適當之優惠、獎勵、輔導或補
我們在事前的規劃制度上是沒有落實
償措施」。這十年來，因為我們缺乏了具體
的，在事後救濟的制度上也存在著很大的漏
政策工具的引入，而喪失了轉型契機。
洞。環基法第4條明定污染者負責的基本精
以上分析之後，我提出四個問題請教在
神，第33條則規定了環境相關之緊急應變、
座部會代表：
損害賠償、補償及救濟制度。但在這十年
一、環基法當中的基於環境資源總量管理的
來，在第五屆、第六屆立委時，賴勁麟與陳
概念，和國土計畫法（草案）當中的承載管
圖為趙家緯理事發言情形。 我們在公聽會上面要求環保署提出這方面的 報告，但是在一年之後卻還是落空。環基法 應該是環境議題上的憲法，各環境相關法 規、政策綱領的規劃時，均應援引環基法， 例如經濟部提出能源發展綱領時，應落實環 基法中的非核家園以及稀有資源總量限制的 概念，但是在綱領當中卻隻字未提。 環境基本法的內容主要應發揮四大功能： 確保環境涵容能力、保障民眾知情與參與權、 落實污染者負責原則、引領經濟轉型。
一、確保環境涵容能力：總量 管制 若要落實環境保護優先，必須確保經濟 58
活動不會危及台灣的環境涵容能力。環基法 第16條提到，政府對於土地的開發利用，應 該要「基於環境資源總量管制理念」。第 19條也提到，「對於已超限或瀕臨極限利用 之稀有資源，應定期調查評估，並採改善或 限制措施。」但是在這十年來，並沒有太大 的進展。馬總統去年在黃金十年的環境願景 記者會上，還是只用一個未來性的修辭說： 「我們將來會很精確地訂出一個環境能夠承 載的污染程度值與相關政策。」表示過去十 年並沒有具體的落實。在環境涵養能力相關 上限的制定上，行政院永續會在2009年提出
59
第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01 理機制，這之間應該如何扣連？
廠還多，我們當初是有條件通過這個案子，
二、什麼時候才能制定總量管制承載上限，
而不是不顧人民的健康。照顧人民的健康、
並據以實施實總量管制制度？
兼顧經濟的發展，才是雙贏的策略。
三、環境責任法何時能夠列成優先法案？
關於區域的總量，大家都搞錯了，區域
四、在參與能源政策、鋼鐵政策與石化政策
的總量管制如果沒有經濟部工業局的點頭，
的研擬過程中，如何將環境生命週期評估與
環保署什麼事也做不了。我們所有都準備好
綠色消費經濟制度體系納入政策規劃當中？
了，就只等工業局點頭，會同他們一起公
沈世宏署長：
告。所以現在有人提案改成會商，我舉雙手
希望能夠在環境保育上面能更進一步。
我從這三個層面來舉三個例子。資訊的
我們都和你們有著一樣的看法和一樣的
贊成。（陳椒華理事長：昨天工業局說他們
如果放眼國外政府組織的改革，不是一
公開部分，台塑六輕到底排放了多少的污染
方向，但是過去都沒有對話機會。因為環評
這個不會管。）那就好，那就表示他們同意
下子的革命(revolution)，而是漸進的改革
物？趙家緯理事曾經寫過一篇文章，指出我
制度讓我不能表態，環評是由環評委員一人
我了。如果真的這樣，我下次函文去，他們
(incrementalism)。
們台灣目前沒有什麼資料庫可以查到台塑六
一票決定，我必須保持中立，我只能對事實
就同意我，在高屏地區開始做總量管制。我
負責。當初中科三期環保署輸掉的時候，我
們的法是這樣子規定，如果今天我們沒有對
是為了環評制度而辯護，但是你們認為我是
話，各位不曉得我們真正的困難在哪。
為了財團辯護。
PM2.5的專業量化觀念在哪裡？要把
PM2.5總量管制很重要。環評過程裡
PM2.5的專業平台做出來。我們要透過專業
面，總量管制很重要，從空氣品質回推它可
平台把PM2.5的健康影響給弄清楚。我們現
以排多少量。在台塑六輕案中，我一直強調
在也有政策要求國內公車換新的時候必須換
這是科學的事實，不是我個人決定的問題。
成電動車。所有的車，就是產生這些PM2.5
在環評過程中，我提醒環評委員，條文放在
的來源，對我們的影響最大，工業還不是最
那邊是提醒而不是給予處分，所以把它拿掉
重要的來源。所以我們必須建立一個平台，
我也贊成，免得環評委員背黑鍋，說我們阻
讓大家去把科學事實找出來。
礙經濟。所以當時我們主張贊成拿掉它，環
環資部，是把環保署的污染防治和其
評是回歸科學的道理。如果超過限制量，就
他部會的自然保育擺在一起，而建置出
不能夠再增加。所以老廠要減的量必須比新
一個不一樣的機構。這樣的組織架構是
60
圖為沈世宏署長回應陸詩薇律師發言。
陸詩薇律師：
圖為陸詩薇律師回應沈世宏署長發言。
輕排放的污染物。一位學者寫出了這樣的文 章，而環保署長卻支持財團去告他。在資訊
今天要談的是環基法和兩公約對於政府 公開的部份，我們查不到，請問這樣落實了 政策的影響，但是兩位政府官員卻把所有 兩公約保障資訊公開的規範嗎？請問落實了 的責任都推到否決權。沒有錯，葉俊榮老師 環境基本法上保障資訊公開的精神嗎？在決 和張文貞老師在他們的報告當中，確實提到 策參與的部份，從中科三期案例看到，環保 要拿掉否決權。但是拿掉否決權基本的前提 署是把農民擋在外面。署長剛才說環評是要 是什麼？是要落實公民的參與以及事後的救 把事實釐清楚，可是那麼多次的環評會，我 濟！我從一開始提出的三個問題，在資訊公 們看到還有多少的實質爭議未釐清，你就做 開、決策參與以及正義程序上，環基法、現 成了環評審查結論。在法律究責的部份，環 在的環評法以及兩公約，還有我們的憲法都 保署透過律師在每一個案子裡面說環評法不 提供了非常充分的政策保障。署長你剛才說 是保護規範，說即使是住在周邊的居民，你 我們都不與你站在一起，是政策逼得你沒有 們都不認為他們有環評法的當事人適格。請 辦法和我們站在一起。可是，很抱歉，我從 問環保署的哪一點態度是想要尊重我們剛才 來沒有看到你想要和我們站在一起的決心。 61
圓桌論壇Ⅰ：環境基本法與兩公約對政府政策之影響
第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01
圖為許嘉容律 師提問情形。 所提到的兩公約以及環境基本法？很抱歉，
並不會將矛頭指
陳椒華理事長：
部是不會讓他們回來，回來都要經過審核的過
我們不跟你站在一起，因為我們從來都沒有
向法院。只有當
當年環保署長張國龍因為反對六輕擴廠，
程。我們應該要把好的產業留下來，不好的產
看到你想要跟我們站在一起的決心。
法院不公正的時
所以選擇下台。六輕的每日用水量從24萬噸增
業要有把關的機制把它擋下。
昨天在臉書上面看到一個圖，有一隻大
候，矛頭才會指向法院，批評是希望法院公正，
加到30萬噸。經濟部要負最大的責任。整個台
李建良教授：
野狼有尖牙和尖爪，對上的是有一對卷卷大
而不是說要廢除法院。環保署身為中央主管機
灣的政策，包括總量的管制，限制是在經濟
我們這場論壇討論環基法與兩公約對政府
角的綿羊。這隻大野狼居然說自己好弱勢，
關，當然是站在公正的第三方。如果環保署站在
部。今天提到了產發會，我們要談的是所有的
政策的影響，感謝大家提出許多寶貴意見。其
這些都是暴力、欺凌和霸凌。因為那些綿羊
環境的這一邊，如果公正的話，當然不會被批
參與過程當中，如果有提到環境、或人力、土
實，不管任何課題的討論，基本上都可以分成
有角，但是野狼沒有角。經濟部的代表，你
評，而批評的對象當然是開發單位。
地或水等，應該要邀請所有團體共同參與開會
三個步驟：發現問題、尋求對策、落實對策。
剛剛所講的就讓我想到這麼可笑的畫面。
今天環保署被批評是因為不公正。它不
前會，而不是黑箱作業私自做決定。其實這樣
今天這一場論壇聽下來，我覺得最重要的是
沈世宏署長：
應該當被批評的時候，才說要跟環保團體站
也違反了兩公約的參與權和資訊公開的部份。
「發現問題」，如果不知道問題在哪裡，也就
沒有部會像環保署這樣做到資訊的公開。
在同一邊，所以要捨棄原有的否決權。不應
我們應該要把一些力量多用在經濟部上面，希
無法尋求相應的對策，更不要說如何落實。另
在所有的過程中，我們如何讓環保團體推薦專
該是這樣。假使環保署站在公正第三方、做
望經濟部能夠比較正面的回應。台灣的墮落沈
外，今天令人印象深刻的是，環保署長寧願與
家去把事實釐清！針對六輕的案件，讓各方環
出合法的判斷，正當的行使否決權，這時候
淪經濟部要負很大的責任。
關心環保的朋友們為敵，也不願跟另一個人為
保團體、雲林縣政府、六輕推派專家，來進行
環保署就是和人民站在同一邊。我們希望環
陳良棟副組長：
敵。謝謝大家。■
事實的澄清。基本上，我是站在這個角度。要
保署作為公正第三方，在台灣否決權是由環
經濟部在這邊都是被大家指責的對象。其
讓公眾來參與，才能真的做到資訊的公開，才
保署來執行，在我們的立法體制下是沒有錯
實經濟發展都免不了要用能源和資源，無可避
備註：圓桌會議第三場結束前，環保署綜計處
能真的做到環境責任的部份。
誤的，並沒有說台灣的立法一定學外國。如
免都會產生污染。但是重點是要怎麼樣才能將
孫維謙科長回應了趙家緯理事關於中科三期保
（沈署長有事先離席，開放現場發言）
果環保署要提出修法的話，我們希望環保署
這些污染最少化。整個綠色產業消費的方面，
險金的質疑。孫科長表示，「趙理事有提到中
許嘉容律師：
能夠召開公開法律諮詢的辯論、邀請相關的
在鋼鐵和石化的部份，關鍵不是量的問題，而
科三期有關保險基金沒有納入審查結論的部
回應署長所說的站在環境那一邊的問題。
學者來討論，否決權是否一定要由目的事業
是高職化的產品必須要留著。關於中國的污染
份，我有請同仁查。那個部分其實是有納到審
回到否決權的部分。舉例來說，一般在法庭上，
主管機關來執行。
產業回流問題，如果是污染的產業的話，經濟
查結論，給各位參考。」
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63
第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01
圓桌論壇 ： II 環境基本法與兩公約對個案訴訟之影響
圖左起分別為施月英總幹事、林三加律師、 李建良教授、陳椒華理事長、張譽尹律師。
時間：2012年12月07日星期五 地點：台灣大學法學院霖澤館1301室 主持人： 李建良教授（中央研究院法律學研究所研究員） 與談人（按發言順序）： 林三加律師（環境法律人協會） 施月英總幹事（彰化環保聯盟） 張譽尹律師（環境法律人協會） 陳椒華理事長（台灣電磁輻射公害防治協會）
李建良教授： 第二場圓桌論壇主要的討論著重在訴訟層 面。今天這個場次本來要跟業界對話，尤其是 希望台電公司能派代表來參加，可惜我們邀請 的業界代表都沒有出席。
具體落實環境主流化的建議 林三加律師：
圖為林三加律師與談發言情形。 評法。環評法的建置是從美國1970年代開始， 其他國家也跟進建立了環評制度。本質上改變
今天主要分享的議題來自相關的訴訟個案 了所有開發行為在審查時應該納入環境考慮的 的彙整，是一些比較具體式的想法。第一點關 因素。李建良老師先前有一篇文章也提到「無 於環境主流化的議題。約於民國95年，我在擔 環評、無許可、無開發」。其中的意旨是，任 任台北律師公會環境法委員會主任委員時，文 何開發行為如果沒有開發許可是不可以開發 魯彬律師與詹順貴律師都擔任環評委員，當時 的；任何開發許可如果沒有環評審查結論為基 發生九位環評委員連署抗議行政院介入環評審 礎，都是無效的。也就是說，環評是所有開發 查。那時我們舉辦了一場「環評制度－環境的 的基礎。但目前由於環保署對環評法第14條的 守護者」座談會，討論環評機制如何能夠確保 扭曲解釋，導致環評實務上的困難。 「獨立性」與「客觀性」。與會有一位律師是 有關環保署扭曲第14條的問題。可以看環 現任的立委尤美女，她建議環境議題也應該比 評法第14條第一項規定，「目的事業主管機關 照「性別主流化」，讓「環境主流化」，用主 於環境影響說明書未經完成審查或評估書未 流化的方式使各級政府機關落實環境保護的議 經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可 題。而我們回頭再仔細看環基法，發現「環境 者，無效。」後來因為發生法院判決撤銷環 主流化」的倡議已經立法了。環基法就是環境 評、審查結論為無效的情況。環保署認為這是 主流化的具體化。所以，今天主要討論的主題 法院「事後撤銷環評」，這不是「自始沒有 應該是，環境基本法應該要如何具體落實。
無環評、無許可、無開發
做環評」，所以不適用環評法第14條的情況。 但這其實是扭曲了環評法第14條的立法意旨與
環基法當中提到了環評制度，而我們有環 整部環評法的精神。如果從環評法第14條立法 64
65
圓桌論壇II：環境基本法與兩公約對個案訴訟之影響
第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01 的目的與體系的解釋來看，無論是環評法第1
環評的工作。但是目前不管是公民訴訟還是環
辦理嚴謹的聽證，以及是否應與民眾訂定契約
境品質，增進國民健康與福祉，維護環境資
條、環基法相關的規範或環境保護優先的看
評撤銷訴訟等，環保署都因為這樣的架構而變
（包含公民投票的部份）。這部份也牽涉到企
源，追求永續發展」。我在參加中科四期和國
法，環評法第14條的解釋不應該如此的侷限。
成被告（因為所有的行政處分最後的作成者都
業對於風險的控管和評估，甚至，保險業者是
光石化以後，我認為不只是環保署，包括開發
在99年中科三期的案子，田秋堇委員有邀
是環保署）。而一旦變成被告，環保署就會變
否應來承保某一具體開發行為。這部份都應該
單位、學生和每個人都應該要把環境基本法當
請我們一起找當時的行政院院長吳敦義。吳院
成防衛性的角色。所以未來如果環保署真的有
納入考慮。司法救濟的部分也是一樣。因為兩
做一個中心價值。
長當時找來各部會與我們對談，在會議中他清
心要與環保團體和人民站在一起的話，或許真
公約和環基法中所提的各級政府，應該也包含
中科四期的開發，它位於彰化的中心點，
楚的表明要當公正的第三者，讓我與沈署長辯
的是要「分散審理制」。
司法部門。所以司法部門也應該受到環基法和
是一塊非常優質的土地。由於三期的土地已經
論。辯論到環評法第17條時，吳院長就介入不
「環評分散審理制」有幾個要件我覺得是
兩公約的約束。最後，若將來都發展綠色經濟
不敷使用，所以為了要滿足友達光電，才開始
讓我們對談。那時我問沈署長，「環評審查結
非常重要的。第一，環評委員會的組成還是要
的話，也許我們的環保訴訟都會回歸到零。將
開發中科四期。中科四期不是為了環境需求，
論已經確定被撤銷了，那你現在如何依照環評
獨立，而且要更具有客觀中立性。目前環評法
來和企業談這些議題時，可能綠色經濟部分也
而是為了財團、企業而做的一個開發案。國
法第17條，繼續要求開發單位依環說書或環評
規定專家學者出席要超過三分之二，但是真正
應該要納入討論。
家的土地被賤價賣給財團，也包含用水。彰化
書所載的內容跟審查結論確實執行？」因為當
開會時，專家學者常常都沒有超過三分之二。
是沒有水庫的，因此計畫中也有水庫的建立。
時儘管環評審查結論被撤銷，沈署長仍容許工
而且裡面又有很多官派委員來充當投票部隊。
為了這一個廠商，民眾必須賤價出售自己的土
程繼續進行。就這部份事實沈署長並沒有辦法
這部份我希望未來官派的部份都列席備詢就
地，甚至開發水資源給這個廠商。同樣的，在
回答，而吳敦義也很清楚，所以他就介入不再
好，也就是說不要再當環評委員，讓環評委員
中科四期的爭議中發現，科學園區的開發基金
扮演公正第三者，甚至代表環保署跟我說我是
有更公正客觀的人選，甚至可以讓居民代表變
早在2002年就已經負債了。十年前我們就發現
青年有為等敷衍的話。
成環評委員的一部分。另外，之前陸詩薇律師
光電業是會走下坡，沒有助於經濟發展的趨
分散審理制的期待：環評委員
提到的公民參與，也應該要法制化，才能有比
勢。環保團體不斷的提出這樣的現象，但是國
組成客觀、公民參與法制化
較嚴謹的依據。此外，替代方案也要嚴謹的分
科會還是執意開發。在中科三期時，2006年行
這裡面所牽涉到的，也就是目前環保署所
析。因為替代方案也會包含零方案的思考，所
圖為施月英總幹事發言情形。
政院表示如果負債未改善，後續的開發案就不
談到想要改變的「集中審查制」。應該將來是
以即使將來變成分散審查制，目的事業主管機
為何環基法沒有落實？以中科
能再繼續進行。但是2009年中科四期通過不到
讓各目的事業主管機關來做環評審查，其實才
關在審查時，也必須要把零方案納入考慮。只
四期為例
一年，中科五期也通過了。
較能落實環境主流化的意旨。因為當時環保署
要有零方案的考慮，意味著還是有否決權。只
施月英總幹事：
中科四期的廠址是位於嚴重地層下陷管制
集中審理所有開發案的環評，其實它的歷史脈
是說否決權是回到各目的事業主管機關。
我想趁機讓大家了解一下中科四期。先從
區。為了能夠方便取得與開發土地，水利署不
絡是希望環保署能夠站在捍衛環境的立場來做
「環評分散審理制」裡面也要考慮民眾，
環基法第一條前段看起，它規定：「為提升環
願意公告這是屬於嚴重地層下陷管制區。若是
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圓桌論壇II：環境基本法與兩公約對個案訴訟之影響
第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01 嚴重地層下陷管制區，就應該限制開發。在水
重金屬銅含量高達300ppm，澳洲的食品管制
讓環境越來越糟。而環基法沒有落實的另一個原
代理人。因為台電打算重啟核二廠其中一爐，
資源方面，彰化地區用水大多來自地下水。
量只有30ppm而已。彰化蚵仔的重金屬銅含量
因是因為各部會根本就不了解環基法的內涵，以
它們打算把它重啟「進入臨界」，而我們認為
但為了中科四期，我們得提供20萬噸的水，全
僅次於第一名的新竹香山。中科四期的廢水
為環基法只約束環保署或環保局而已，但事實上
這是一個行政處分。金山、石門、萬里等地的
彰化自來水用量才用36萬噸。現在彰化地區的
排放也充滿了問題。原本排到舊濁水溪，在
環境基本法是每個政府單位、企業、每個人都要
居民覺得危險，因此我們正在打官司，目前在
下陷速度越來越快了。開發單位為了中科四期
漁民抗爭後，又把廢水改排放在濁水溪。但
認識與落實的基本法。
訴願程序中。
用水的需求，提出了大度攔河堰的計畫。但是
是雲林縣長也抗議，最後決定吳敦義行政院
環基法是政策性的法律。在實務上打官
因為國光石化的撤案，大度攔河堰也撤案。後
長的海洋放流。儘管如此，今年環境影響差
司時，如果提到環境基本法，通常就表示你
來又提出從集集攔河堰的莿仔埤圳灌區拉管的
異分析環評放流水專家會議，兩次專家會議
要輸了。但是環境基本法還是非常重要，重
計畫。但是莿仔埤圳下游早已缺水，但政府卻
的共識結論是廢水要以海洋放流到黑潮線，
要性不在於訴訟上我們如何使用，而是環境
還要再分水給中科四期，還保證也不會影響農
才能真正有效稀釋廢水汙染物，因為這是受
基本法會提醒法官應該要以環境為優先並聆
業。這是直接逼迫農民抽取更多的地下水。
限彰化海岸的地形與近岸流的特性。但是後
聽環保團體的聲音。
民國88年時，整個西部地區台中以南，包
來中科管理局表示這樣要花更多錢和時間，
在個案訴訟的部份，針對三個案子分享
括彰化都是空氣品質三級防制區。到現在空氣
根本無法做到，他就發文給環保署說要撤
經驗。
品質還是沒有改善，持續不斷的惡化，但政府
案，而環保署居然也同意開發單位的撤件。
一、區域計畫法水源供應主張
也沒有任何的改善作為。在健康部分，中科四
最後，環基法當中提到當經濟對於環境有
的勝利：中科四期案
期開發當時在二林地區，二林周圍幾個鄉鎮，
嚴重不良影響或有危害之虞時，要以環境保護為
致癌率都是相當顯著的，但是政府還是執意開
優先。但是透過這些案子，我們可以看到環保署
發。氣管炎的部分，二林地區也是有顯著的影
並沒有落實環基法。我覺得中科四期應該停工，
響。其實政府也知道這樣的情況，但為什麼健
這對我們國家是比較好的。經濟的開發凌駕了一
康風險這麼大，政府還是要執意開發？在一些
切，目的事業主管機關不斷的推動開發案，而環
碩博論文當中，指出許多科學園區對鄰近地區
保署不斷地在收爛攤子。我們看到環保署在人力
人民健康的影響。在鄰近科學園區的居民尿液
有限下，每年通過數十件重大開發案，長期所累
中二萘酚比起遠遠居民還要來得高，這對肝腎
積的案子，根本就沒有能耐顧好環境、做好稽查
功能都會造成影響。
追蹤與監督的機制，簡單說是「沒那屁股吃瀉
在廢水的影響上，王功海岸蚵仔當中的
藥」，所以通過無法控管的汙染性開發案，只會
圖為張譽尹律師發言情形。
張譽尹律師： 很巧剛好今天三個業者的代表皆是我的對 造。友達的部份是中科四期，它是國家亟欲培 植的旗艦大廠，政府要為它開發台糖至少四百 公頃的優良農地。另外，海威公司是德商英華 威集團下面的公司，他們想要在三芝新庄那邊 蓋兩隻風力發電機，原本要蓋24隻，但是居民 還是不同意，也告上法院。我是居民的訴訟代 理人。第三個業者代表是台電，我、蔡雅瀅律
前陣子台北高等行政法院99年度訴字第 1856號判決，撤銷了內政部中科四期的開發許 可。與兩公約有關係的部份，是水資源的部 份。這個案子是牽涉區域計畫法。區域計畫 法第15條之2第四款提到，如果一個計畫要開 發，水資源的供應要能夠互相配合才能開發。 水源供應能否互相配合，是這個案子攻防的重 點。水的部份，在兩公約裡是透過人權事務委 員會第15號一般性意見，保障居民具有水權。 如果水權被侵害，應該要獲得司法救濟的途
師和幾位其他的律師，大家一起做居民的訴訟 68
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圓桌論壇II：環境基本法與兩公約對個案訴訟之影響
第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01 徑。針對水的部份，在司法程序上我們提出了
過程，環評法也還沒修。細節稍後有時間再
部份，最困難的地方是去認定對於健康的危
水利署委員會的認可，上一次的環差則是還
當地居民的水權因為中科四期的開發受到了侵
談。與環基法相關的部份，法院認為風電是
害。如果用兩公約中的健康權去提告，是很不
沒有被認可，因此不敢通過環差。在這個案
害。在實體上，則提出當地的水根本不足也沒
綠能而不懂環保團體為何要反風電。居民給
足夠的。後來也有一個個案，台電的高壓電電
子裡，水利會是違反永續發展的一個重要關
有互相配合，所以不得開發。
法官的回應是，並不是反風電而是反大型的
纜直接通過住戶的天花板，造成了住在房間內
鍵角色。因為水利會將水賣給企業是可以賺
法院在程序的部份，並沒有表態。但在實
風車。我們從個案上提出的論點認為，風力
的兩個小孩都智障。
錢的，這些錢最後都會被利用在選舉費用等
體上，法院採納了我們的意見。在攻防上，內
發電在台灣並沒有需要。在台灣電力是超發
在環境運動當中，我一直在尋找武器。譬
事情上。因此我們希望在環差的部份有更多
政部認為開發審議時，已經拿到了經濟部主管
的，風力發電在台灣根本就沒有替代原本的
如永揚案，在王毓正老師多年的協助下，我們
力量進去，去阻擋中科四期的開發。
機關水利署的公文，表示大度攔河堰要開發。
能源。因為就算沒有風電，電也是超發。而
提訴願拿到了一些很重要的資料，那些是台南
電力供應政策的盲點
但是大度攔河堰的開發在中科四期開發許可做
且國家並沒有提出逐步廢除污染性電力的計
縣環保局一直不給我們的公文書，最後阻擋了
台電的部份，除了電磁波的問題。國外一
成的時間點，尚未進入二階環評，只在一階環
畫。環基法23條規定政府要做非核家園的計
台南縣政府的開發許可。永揚案是第一個因為
些法令都有依照預警原則訂定一些原則和規
評而已。我們認為這不符合區域計畫法中的第15
畫與目標，但是我們的政府完全沒有進行。
偽造文書而撤銷的案子，高等法院宣判永揚案
定。希望我們的政府能夠依據兩公約的內涵而
條之2第四款「水源供應能互相配合」。透過這
三 、 台 電 訴 願 案 ： 由於時間的關
違反環評法。本來我也覺得環基法在攻防戰當
有所作為。最後關於電力的部份，有關澎湖海
一點，我們說服了法院。法院認為雖然內政部
係，無法與大家分享。
中，比較沒有用途。但是它的確是重要的，如
底電纜的案子，為什麼要把台灣的電輸到澎
在98年無法預見大度攔河堰會被撤銷，但是在98
果台灣政府與各級主管機關能夠依循環基法，
湖？政府的理由是要把澎湖變成再生能源島，
年做成開發許可時，大度攔河堰根本就還在二
台灣產業升級才有希望。我參與的第二個訴
要廢除火力發電，但是澎湖本身的電力早已足
階環評，連環評都還未通過，就不符合「水源
訟，是希望能提電磁波的訴訟，但是這麼多年
夠。雲林是火力發電，為什麼還要利用這些污
供應互相配合」的條件。因此在這部份，就撤
一直裹足不前，很多人提了都失敗了，例如霧
染電力而傳送到澎湖？理論上應該要停止這些
銷了原處分，認為原處分違反區域計畫法第15條
峰的高壓電纜。這也需要各位法律人的協助。
產生污染的發電設備，而用天然氣發電來代
中科四期開發的戰場：環差會
替。但實際上他們卻是要讓台灣的火力發電廠
二 、 缺 乏 廢 除 污 染 性 電 力 計 期待推進電磁波訴訟
議
繼續興建，整個開發的問題應該是在經建會。
畫：三芝風電案
陳椒華理事長 :
關於中科四期的案子，參與了以後，讀
期待公民參與促進環評制度
這個案子先天不良，我們用公民訴訟的
幾年前在七股做調查，靠近七股雷達站
了相關資料發現戰場真的是在環評。很可惜
另外，關於環評法的修改，目前如果要把
方式提起，但是後來輸掉。輸掉的理由是，
一百公尺內有三個小孩智障，村內不到一百民
我們沒有足夠的人力去戰鬥。在十月份環差
環評交給目的事業主管機關是不恰當的，這些
法院認為原告提起的公民訴訟不符合公民訴
住戶，有一半居民不是患有癌症就是殘障。好
會議當中，我親自參與，也要求經濟部要提
機關可能還沒有足夠的能力去審查環評。但如
訟的要件，不管是提起的時間點或是開發的
幾個四十幾歲的人得了癌症死亡。在電磁波的
出用水計劃書。第一次的用水計劃書有經過
果隨便給一個第三單位，他們可能資訊不足，
之2第四款。這是我們勝訴的理由之一。
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圖為陳椒華理事長發言情形。
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圓桌論壇II：環境基本法與兩公約對個案訴訟之影響
第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01 又會形成很多有問題的委員會，容易讓業者遊
有相關風電的案子，可以把這個案子用在兩個
位於保安林地或250公尺內有民宅，就必須要
已經失效。也就是海威公司拿到的免環評許
說、關說和利用。關於否決權，近十年來通過
地方，噪音和距離。因為我們的噪音管制法把
環評。剛好我們的當地居民符合這兩個條件。
可，因為籌備創設函的失效，表示連目的事業
否決權的案子可能不到百分之二，因此否決權
風力發電基地看成工廠。噪音管制法分成四個
居民認為自己應該受到保護，他們在100年5月
主管機關的開發許可都沒有。所以應該要重新
的有無，影響不是很大。我們應該要有更多公
區塊，風電開發是屬於第一類或第二類噪音，
17日提了公民告知，要求環保署應該要進行環
環評，重新去申請籌備創設函。此時就可適用
民參與，才可能促成制度的完善。
不可超過45分貝。但是風電在運轉時，噪音是
評。環保署在100年6月7日回公文表示，法不
98年12月修法過後的環評標準。法官提出一個
環評是環境運動的主戰場：借
高達65分貝。這一點我們認為噪音管制法中，
溯及既往。海威公司在97年2月就拿到免環評
疑問，認為有施工許可，那籌備創設函的效力
鏡環基法、兩公約尋找武器
針對噪音管制區的部份，具有保護當地居民的
許可，後面修正的法並不適用。但是居民還是
到底如何？我查了很多資料，都沒有看到有關
李建良教授：
規範。這部份被行政法院法官所採納。第二個
不滿，於是在100年8月8日提告。提告時，我
於：籌備創設函的兩年期滿之後，核發了施工
從剛才的分享中，可以很清楚地看到目
是距離。風力發電機距離民宅的距離在台灣是
們指出這需要環評。法官認為不需要，因為當
許可但是從來沒有開始施工（事實行為），如
前的主戰場還是在環評的這一塊。整個作
250公尺。世界各國的距離，如丹麥、英國、
時環評認定標準就是不需要環評。但是這中間
何認定籌備創設函效力的討論。我們在這部份
戰的位置，一個是在公民訴訟，另一個是針
德國、美國、挪威等較先進國家是400公尺到
發生了一些事情，與經濟部能源局扯上關係。
做了比較笨的決定，請求法院向經濟部能源局
對環評結論的撤銷訴訟。因為有環評機制，
1500公尺不等，但台灣只有250公尺。
因為在風力發電的開發，目的事業主管機
去函查，讓目的事業主管機關來認定這個籌備
所以讓政府、人民與環保團體有一個相對應
主管機關經濟部能源局在開發許可中有
關是經濟部能源局。他們有所謂的電業登記規
創設函的效力是如何。
的戰場。如果沒有環評機制的話，很難想像
寫到，一定要與250公尺內的當地居民好好溝
則，電業法第33條授權規定電業登記規則。其
經濟部能源局接到了法院的函查以後，回
目前的環境運動會是什麼樣的面貌。必須要
通。因此我們認定這個250公尺的規定也是一
中規定，經濟部核可的話，能源局會發開發許
函表示籌備創設函的效力在前階段為後階段施
很誠實地說，細聽剛才上一場署長的發言內
個保護規範。再來就是風機會倒。海威公司
可，此開發許可叫「籌備創設函」。籌備創設
工許可證的效力所吸收。所以籌備創設函繼續
容，還是不明白他最後的結論是要導向何
說，風機只有一百多公尺，倒下的話不會壓到
函有效期間是兩年，兩年以內要開始施工。施
有效，有效期限到102年6月20日為止。其中吸
處。今天的會議很重要的一點是希望在環評
民宅。但是倒下的碎片會四處飛，波及的距離
工前，要拿到施工許可證，才可以開始施工。
收究竟是什麼意思？籌備創設是行政處分，
的架構下，知道如何能在環基法和兩公約當
可能為更遠。這個觀點法院也採納。所以，程
我們告這個案子是100年8月8日起訴，籌備創
施工許可是行政處分，開始施工是一個事實行
中找到更有利的武器來保護環境。
序上的部份我們是受肯定的。
設函是98年6月22日。一直到100年6月21日，
為。但這裡完全沒有事實行為。籌備創設函要
籌備創設函的失效：三芝風電案
實體上的部份輸掉，是因為這個案子本身
也就是兩年的籌備創設函有效期滿之前，海威
有效，必須要開始施工，才會繼續有效。但是
張譽尹律師：
就先天不良。兩隻風機發電量，他們在97年2
公司都沒有開始施工。但是100年6月21日經濟
沒有這個事實行為，卻只有施工許可又如何？
風電的案子，從兩層面來看，第一個是法
月拿到免環評許可。依照97年2月的環評認定
部又發給他施工許可證。但是到6月22、23日
開始施工的前提是拿到施工許可證。開始施工
律上利害關係，也就是程序要件的部份。程序
標準，確實不用環評。但是在98年12月2日，
海威公司還是沒有開工。
後，籌備創設函才會有效。但是事實行為卻從
要件的部份，我們獲得法院的肯定，以後只要
環評認定標準有修正過。其中規定，只要風機
所以我們在訴訟上主張他們的籌備創設函
來沒有發生過，這要如何吸收？
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圓桌論壇II：環境基本法與兩公約對個案訴訟之影響
第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01
這個案子後來就輸掉了。法院定在101年6
楚。我認為這七位官派委員應該要拿掉。因為
甚至，這個地方可能根本沒有所謂的行
可主張他已遵照法律要求實施環評，並沒有所
月28日宣判。但是在101年6月20日晚上，傳來
環評委員當中，學者是不能夠代理出席的。所
政處分。會不會將來拿掉否決權後，做出來
謂違法之情形。至於環評機關沒有把關好，並
了好消息，經濟部能源局決定不再延展海威公
以只要專家委員出席的人數比較少，七張票都
的只是一個建議?或是說環評回歸到目的事
開發單位的責任。因此會不會導致公民訴訟在
司的籌備創設函和施工許可證。這件案子雖然
是屬於多數。在投票的成員比例上，相當的不
業主管機關，最後的行政處分變成那些設置
環評制度否決權拿掉之後，也無法並用來請求
輸了，但是實質上我們是贏的。法律上的部份，
公平。這一點一直都沒有被檢討。
許可條例，例如國科會設置科學園區，它就
司法審查？最後，我想知道魔鬼在哪裡？我想
雖然法官在能源開發上爭議點沒有表示什麼意
另外，一直有倡議提到要把環評制度中的
是設置條例。但那這些設置許可是保護規範
知道，透過法院的整個事後究責機制是否會因
見，但是我們獲得的是在程序上的兩個點，這些
否決權拿掉。關於否決權的運用，有一位交大
嗎？還有，區域計畫法是不是保護規範？如
此而被掏空？
都是以後打風電官司可以拿來援用的。
學生的論文中有統計，其中真正被否決的開發
果都不是保護規範的話，過去得以第三人去
應維持目前否決權制度
案只有一成多而已。其實被否決掉
提起訴訟，之所以能夠取得訴權，不是主張
李建良教授：
的只有很少數的案子，那我們就這
那些許可開發的法律依據，而是依據環評
魔鬼藏在哪裡？我想是藏在心裡。凡是世
些這麼少數的案子來討論這個否決
法。但今天環評法若把否決權拿掉，未來會
界各國所有的環評機制都只是程序性的機制，
權，有沒有意義是值得去思考的。
不會影響行政處分的認定？因為它只有最終
其他國家，如美國，環評只是讓一個許可程序
反過來說，如果在整個程序當中去
許可做成時才會是行政處分。
更透明、更多元。那現在問題是，台灣應該保
強化民眾參與、強化環評委員產生
我們現在一直利用環評法，一來，是因為
有台灣特色？還是要回歸世界潮流？
的機制，讓機制更透明、讓遴選的
它會做成行政處分，二來，它是保護規範。在
基本上，我認為現在環境運動的主戰場在
過程受監督與公評，或許這些方面
這種條件下能夠在事後透過訴訟去救濟。假設
環評，主要原因是在於我們有一個有別於其他
否決權存廢：魔鬼藏在事後
的加強可以彌補沒有否決權。但是我一直很不
沒有了否決權，會不會產生影響？縱使沒有第
國家的審查、否決機制。假設把環評否決機制
究責機制
放心的地方是說，魔鬼不是藏在這個地方，魔
三者訴訟的話，是否能透過公民訴訟來撤銷環
拿掉，後果會如何？我個人的看法是，這不是
王毓正副教授:
鬼是藏在其他的地方。否決權要不要拿掉，從
評？如果從目前的公民訴訟條文來看的話，似
純學理上的看法。就目前主政者的觀念和態度
上一場署長一直說環評是基於科學事實，
整個制度來看的話，事後救濟制度究竟會不會
乎好像沒有辦法。因為係行公民訴訟必須以開
上對環境不重視，假設拿掉環評，我真的會很
在這個基礎上做風險評估和決定。但是之前提
受影響?從這個角度來看我一直無法放心，因
發單位違反本法，或本法所授權之法規命令為
擔心。我個人傾向是維持目前的制度，而且應
到的七人鐵票部隊，他們是基於政策去投票，
為如果把否決權拿掉，就沒有所謂的通過、不
前提。至於開發單位已遵照法律實施環評，無
該是要往提高否決率的方向前進。
還是基於科學基礎？我想這個答案是非常的清
通過，或所謂的有條件通過。
論環評主管機關之審查結果為何，開發單位皆
圖為王毓正副教授回應情形。
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第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01
林三加律師： 我補充一下個人淺見，環評否決權的議 題。如果將來各目的事業主管機關自行審查 的話，也許各目的事業主管機關內部可以設 置環評審查委員會，此環評審查委員會還是 有否決的機制。假使不要設在目的事業主管 機關的話，我也還是建議要從環保署拿掉， 因為環保署沒有這樣的擔當。如果只要設在 一個部會的話，建議將來可以將環評審查委 員會設在環基法裡面的永續會，由永續會下 面設置環評審查委員會來進行環評。（陳椒 華理事長補充：永續會要被廢掉了。）
陳椒華理事長： 我代表中南部的聲音，整個問題因為污 染的總量尚未制定，中南部已經無法在承受 任何的大型開發。如果繼續開發，未來健康 可能再也無法承受。
李建良教授： 我想，在民主法治社會中，最後的責任 都還是會回到大家身上，希望大家繼續努 力，謝謝大家。■
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