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marzo de 2019 EL NORTE DE CASTILLA
Cuatro décadas de municipalismo en Castilla y León
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econocer que el hecho municipal viene avalado en nuestra Comunidad por un especial arraigo histórico es, sin duda, una simple constatación de la realidad. El símbolo que implica la Carta Puebla de Brañosera, reconocido desde el siglo IX como primer Ayuntamiento de España, pone de manifiesto que la estructura municipal, y la configuración del ayuntamiento como institución de organización territorial y de representación colectiva en proximidad, estuvo presente desde el principio en la formación de nuestra identidad histórica. Cuando la Comunidad Autónoma se puso en marcha en 1983, muchos municipios de Castilla y León ya llevaban ahí unos diez siglos, así que no es extraño que, cuando hemos tenido la oportunidad de formalizar el estatus como Región, nuestro Estatuto de Autonomía la considere ante todo como una agregación de municipios, incluso más que de provincias. Basta fijarse en cómo el artículo segundo fija el ámbito territorial de la Comunidad, pues lo que allí se dice es que el territorio de la Comunidad de Castilla y León comprende el de los municipios integrados en las nueve provincias que la componen. Es cierto que habitualmente enunciamos la geografía regional recitando por orden alfabético las nueve provincias; pero lo cierto es que la sustancia histórica, territorial y demográfica de la Comunidad la proporcionan los más de dos mil municipios. Por eso también, ya desde la primera versión del Estatuto de Autonomía, que así lo afirmaba en su artículo 19, el municipio era considerado como «la entidad territorial básica de la Comunidad», a la que se reconocía personalidad jurídica propia y plena autonomía para la gestión de sus intereses, correspondiendo su representación, gobierno y administración a los respectivos Ayuntamientos. Las posteriores reformas del Estatuto han mantenido ese carácter esencial, al que la última reforma de 2007 ha añadido otro elemento de especial importancia: el municipio es también «la institución de participación más directa de los ciudadanos en los asuntos públicos». Ahí tenemos, pues, el núcleo duro de la reciente historia municipal en Castilla y León. El Estatuto de Autonomía no iba más allá de las referencias citadas; tampoco podía. La Constitución iba por delante, con una mención similar a los
MOTIVOS PARA LA CONFIANZA JESÚS QUIJANO Catedrático de Derecho Mercantil y redactor ponente del Estatuto de Autonomía de Castilla y León
municipios en su artículo140 y con la atribución al Estado de la competencia exclusiva para regular las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, dentro del listado del artículo 149. Todo pendiente de desarrollo entonces. En 1979 se habían celebrado las primeras elecciones municipales, con reglas provisionales, y aún no había ni legislación básica local, ni régimen electoral propio, ni Comunidades Autónomas constituidas. Aquellas elecciones municipales fueron las únicas celebradas separadamente de las autonómicas; en mayo de 1983, recién aprobado el Estatuto de Autonomía, coincidieron por primera uavez y, ya después, cada cuantro años han seguido coinngo cidiendo el último domingo de mayo; en Castilla y na, León, creo que por fortuna, no ha habido disolución anticipada de las Cortes ni bloqueo de investidura, que pehubieran conducido a repecas tir elecciones autonómicas separadas de las locales. Configurado, pues, el imapa territorial (municiipios, provincias, comunidad) en 1983, comenzó el o proceso jurídico-político ique llega hasta la actualidad. En 1985 el Estado ey puso en vigor tanto la Ley cal, de Bases de Régimen Local, el como la Ley Orgánica del eRégimen Electoral Genelaral, quizá junto a la legislas, ción de haciendas locales, las dos piezas esenciales vo, del entramado normativo, rrolo que posibilitó el desarron llo del modelo propio en Castilla y León. ició El proceso aquí se inició poco después, con la Ley reguladora de las relacioness entre la Comunidad y loss Entes Locales, de 1986, laa conocida como “Ley Nal-nda”, por referencia al Conmsejero de la Junta que la impel pulsó. Ocurría que el papel de las provincias y las Di-putaciones en el nuevo on contexto, y su relación con ma la Comunidad, por encima taba de los municipios, no estaba
muy claro en el Estatuto. Había sido objeto de polémica en la fase de formación del Estatuto y el artículo 20 de éste se había limitado a establecer tres principios: que la Comunidad Autónoma debía articular la gestión de sus servicios periféricos a través de las Diputaciones (lo que hubiera conducido a configurar las Diputaciones como Delegaciones Territoriales de la Junta); que a la Comunidad Autónoma le correspondería coordinar las funciones de las Diputaciones de interés general comunitario (lo que le colocaba en un plano superior, tanto político como administrativo); que la Comunidad podría trans-
Ejemplar del actual Estatuto de Castilla y León.
ferir o delegar competencias propias en las Diputaciones y en las Corporaciones Locales (lo que permitía un grado elevado de descentralización territorial). Con estos elementos, nada fáciles de coordinar, se dibujó aquel primer modelo de relaciones entre administraciones nuevas y viejas; y más aún, también el Estatuto había dejado puestas las bases (artículo 19, 3) para reconocer comarcas, mediante la agrupación de municipios limítrofes y por ley específica de las Cortes de Castilla y León, como se hizo en 1991 para el caso concreto de El Bierzo. Andando el tiempo, aquella Ley de 1986 fue de-
rogada y sustituida por una de contenido más amplio, la Ley de Régimen Local de Castilla y León, de 4 de junio de 1998, en la que se abordaba ya toda la problemática del mundo local en la Región: la creación (con el requisito de más de mil habitantes) y supresión de municipios, y la alteración de los términos municipales, el régimen de las Mancomunidades y otras formas históricas de agrupación (las Comunidades de Villa y Tierra, tan tradicionales), de las Entidades Locales Menores, o de los Consejos Abiertos, a la vez que se creaba el Consejo de Provincias, como órgano de representación y coordinación de éstas con la Comunidad. Más recientemente, y con este mismo objetivo, se crearían el Consejo de Cooperación Local, en 2011, y la Conferencia de Titulares de Alcaldías y Presidentes de Diputación, en 2018. Otras Leyes autonómicas (así, principalmente, la de Transferencias a Entes Locales, en 2009; la de Ordenación, Servicios y Gobierno del Territorio, en 2013, o la de delimitación de Áreas Funcionales Estables, en 2014) vendrían a completar el entramado jurídico-administrativo con el que la Comunidad Autónoma ejercía sus compe-
tencias en materia local. Mientras este proceso se desarrollaba, el propio Estatuto de Autonomía no permaneció invariable. La Comunidad Autónoma había ido creciendo y consolidándose como ámbito institucional y aquel viejo modelo, inicial y confuso, de 1983 dejó paso a una configuración mucho más reconocible de las relaciones entre lo autonómico y lo local: el Estatuto reformado en 1999, artículos 25 y 26, ya no otorgaba a las Diputaciones la función de ser la administración periférica de la Comunidad, sino que afirmaba el papel coordinador de ésta; y más aún, la reforma de 2007, última por ahora, acogía un Título III completo (artículos 43 a 56), dedicado a la organización territorial, con definición precisa de los municipios, las comarcas y las provincias, con reglas propias para las relaciones entre la Comunidad y los Entes Locales, e incluso para las Haciendas Locales. La evolución hasta aquí descrita es un buen síntoma de la importancia concedida al mundo local en una Comunidad como la nuestra, pionera en la configuración de instituciones representativas próximas a los ciudadanos. En esta etapa de democracia municipal y autonomía se han sucedido gobier biernos municipales, provinc vinciales y autonómicos, con mayor o menor grado de aalternancia, conforme a la lib libre voluntad ciudadana expr expresada en las respectivas elec elecciones celebradas. Y pue puede afirmarse que, con cará carácter general, la mejora en ttodos los aspectos, en pueb pueblos y ciudades, es bien perc perceptible. Lo que no supon pone que hayan desaparecido, o se hayan resuelto, algun gunos problemas tradicionale nales, que incluso se han agud agudizado, o se hayan exting tinguido algunos debates pen pendientes de solución. La prop propia sostenibilidad de tant tantos municipios de la zon zona rural, prácticamente desp despoblados, o el definitivo enca encaje, y hasta la misma exis existencia, de las Diputaciones en el entramado instituci tucional resultante de la Con Constitución de 1978, son, resp respectivamente, dos buenos ejemplos de los retos que hay que abordar necesariam riamente. Habrá que hacerlo co con rigor, con valentía y con consenso; pero, si volvem vemos la vista atrás, hasta el pu punto de partida, convendrem dremos también que hay mot motivos para la confianza; just justamente la que deriva de una simple comparación entr entre la situación de la que ven venimos y la situación en la que estamos.