Parlamentoscopi Nuevo Presidente‌ pero la misma ausencia de control parlamentario
La primera revista electrĂłnica sobre asuntos parlamentarios de Venezuela.
NĂşmero 10 | Septiembre 2013
Tabla de Contenidos: Segundo semestre parlamentario: ¿transición o continuidad? Editorial.
Inicia un nuevo período legislativo en la Asamblea Nacional, dejando tras de sí un sobrevenido y complejo proceso electoral que dejó una notoria huella en el parlamento nacional, visible en De dominio público. la escasa producción legislativa y en la reactivación de Por Daniel Innenarity hostilidades entre los sectores políticos que lo conforman como nunca antes lo pudimos presenciar en la actual legislatura. Para este nuevo período de sesiones, nos preguntamos cuál será el papel que desarrollará el Poder Legislativo en el marco del nuevo Entrevista: momento político post-Chávez. Diputado Arcadio Montiel La petición de una nueva Ley Habilitante, por parte del _________________ Presidente Nicolás Maduro, además de dar muestras de un portentoso desconocimiento del ordenamiento jurídico y de las competencias institucionales anti-corrupción en vigor, representa Diplomacia Parlamentaria: Una una elocuente muestra de necesidad de buscar mayor legitimidad aproximación. hacia dentro del chavismo como frente a sus adversarios. Por Víctor Mijares Lo cual además representa una apuesta por revitalizar la imagen de cohesión en el tándem Cabello – Maduro, garantizando la continuidad del esquema de subordinación del Poder Legislativo al Ejecutivo, en su principal facultad: legislar. Pensar para proponer. El rasgo de continuidad resulta visible, más aún si vemos que para Por Delia Ferreira trascender en política se requiere capital político propio y creatividad, contraste inocultable con su predecesor. En este sentido, por tercer año consecutivo el parlamento nacional mantiene su perfil de actuación institucional: una acumulada El juicio político en la Constitución del moratoria legislativa, un grado sostenido de opacidad y la Paraguay. permanencia de ajustes presupuestarios por medio de créditos Por Mario Elizeche adicionales. En suma, la preeminencia de una técnica legislativa orientada por una racionalidad estado-céntrica y excluyente ya suficientemente conocida. Escenario que agudiza la confrontación, erosiona la estabilidad institucional y desencanta aún más a una ciudadanía cada vez más La eficiencia del control parlamentario aislada en la resolución de sus problemas más acuciantes. En este en EE.UU y Alemania. sentido, insistimos en tres ideas aplicables para el gobierno y la Por Leandro López. oposición venezolana: 1 la pluralidad como fuente de legitimidad democrática. 2 la promoción de la transparencia como un importante mecanismo anti-corrupción y 3, promoción de condiciones para que la discrepancia pueda ser propositiva. Para ello hemos compilado en esta edición, interesantes aportes que giran sobre estas tres ideas. El profesor Innenarity nos habla del rol de la transparencia en el escrutinio público, así como también Delia Ferreira, quien nos invitar a mantener vivo el pensamiento propositivo. Por su parte, el profesor Víctor Mijares nos ilustra sobre la diplomacia parlamentaria, mientras que Mario Elizeche explica cómo opera el juicio político en el Paraguay. Finalmente, Leandro López evalúa la eficiencia de los mecanismos de control parlamentario en Alemania y los Estados Unidos. Esperamos que esta décima edición contribuya al enriquecimiento del debate parlamentario de nuestro tiempo. Xavier Rodríguez Franco (@xfranco22) Director.
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De dominio público1 Por Daniel Innerarity Grau2 El actual proyecto de ley en torno a la transparencia es uno de los instrumentos del combate por mejorar la calidad de nuestras democracias. Tiene su origen en aquel principio ilustrado según el cual la vida democrática debería desarrollarse, en expresión de Rousseau, “bajo los ojos del público”. Desde entonces las sociedades han evolucionado mucho, y aunque se han vuelto más complejos los problemas a los que se enfrentan y los sistemas de gobierno, las exigencias de publicidad no han disminuido, sino todo lo contrario. Vivimos en una “sociedad de la observación” que consiste en la imparable irrupción de las sociedades en la escena política. Los sistemas políticos son crecientemente, desde el ámbito doméstico hasta el espacio global, lugares públicamente vigilados. Como en otras esferas de la vida, también en la política el hecho de saberse controlados mejora nuestro comportamiento o, al menos, disuade de cometer los errores que tienen su origen en el secreto y la opacidad. Nuestros espacios públicos conocen muchas expresiones de eso que se ha dado en llamar naming and shaming: el poder disuasor de la condena, la exposición pública, la denuncia y la vergüenza, que no es un poder omnímodo pero en muchas ocasiones disciplina los comportamientos. Los sistemas políticos han institucionalizado diversas formas de control para permitir la vigilancia democrática. Los Parlamentos son una de dichas instituciones en la medida en que tiene entre sus tareas la de controlar la acción del Gobierno, pero quisiera subrayar la importancia de otros organismos controladores cuya funcionalidad no depende de una legitimación democrática directa, más aún, que se anquilosan precisamente cuando son manejados como si fueran una mera correa de transmisión de los partidos. Me refiero a los organismos reguladores o encargados del control jurisdiccional (especialmente el Tribunal Constitucional) o a las televisiones públicas, que han sido colonizados por los partidos políticos y así no pueden ejercer bien su función independiente. El bipartidismo expansivo genera muchas contradicciones, que no se corrigen por cierto con el multipartidismo, aunque este sea más respetuoso con la pluralidad real de la sociedad. Hace falta una cierta exterioridad con respecto al sistema político para que las funciones de control puedan ejercerse con verdadera imparcialidad e independencia.
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Artículo publicado en Diario El País. España. 23 de abril de 2013. Enlace original aquí: http://goo.gl/Qwmhrf
Catedrático de Filosofía Política, investigador Ikerbasque en la Universidad del País Vasco. Director del Instituto de Gobernanza Democrática.
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Si acabo de subrayar la importancia de ser controlados, ahora desearía hacerlo sobre la necesidad de no ser controlados, es decir, sobre el empobrecimiento de la vida política cuando el principio de transparencia se absolutiza y convertimos la democracia en una “política en directo”, que se agota en una vigilancia constante e inmediata. Uno de los efectos derivados de la vigilancia extrema sobre los actores políticos es que les lleva a sobreproteger sus acciones y sus discursos.
pueden alcanzarse con luz y taquígrafos, lo que suele provocar que los actores radicalicen sus posiciones. Un ejemplo reciente de ello es la exigencia planteada por el movimiento italiano Cinco Estrellas de que sus negociaciones con el Partido Democrático fueran retransmitidas por streaming. Todos entendimos en aquel momento que dicha exigencia significaba que no iba a haber acuerdo.
Un ejemplo de ello es el hecho de que muchos políticos, sabiendo que sus menores actos y declaraciones son examinados y difundidos, tienden a encorsetar su comunicación. La democracia está hoy más empobrecida por los discursos que no dicen nada que por el ocultamiento expreso de información. Los políticos deben responder a la exigencia de veracidad, por supuesto, pero también a la de inteligibilidad. Y buena parte del desafecto ciudadano hacia la política se debe no a que los políticos falten a la verdad sino a que no dicen nada y sean tan previsibles. El principio de transparencia no debe absolutizarse porque la vida política, aunque sea en una pequeña parte, requiere espacios de discreción, como ocurre por cierto con muchas profesiones, como los periodistas, a los que reconocemos el derecho de no revelar sus fuentes, sin lo que no podrían hacer bien su trabajo. No lo defiendo como un privilegio (generalmente las ausencias, los silencios o las ruedas de prensa sin preguntas son injustificables), sino como un espacio de reflexividad para hacer mejor el trabajo que la ciudadanía tiene el derecho de esperar de sus representantes.
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Todos sabemos que determinados acuerdos serían imposibles sin ese espacio de deliberación, si hubieran sido retransmitidas en directo. Existe algo que podríamos denominar los beneficios diplomáticos de la intransparencia. Por supuesto que en este aspecto muchos procedimientos tradicionales están llamados a desaparecer, y quien a partir de ahora participe en un proceso diplomático ha de ser conscientes de que casi todo terminará por saberse. Pero también es cierto que la exigencia de una transparencia total podría paralizar la acción pública en no pocas ocasiones. Hay compromisos que no
El principio de transparencia tiene tal estatuto indiscutible que se puede permitir el lujo de ser borroso e inconcreto. Por esta razón prefiero hablar de publicidad y justificación, que son principios más exigentes que el de transparencia. Mientras que la transparencia pretende una visibilidad continua, la publicidad es por definición limitada y delimitada. Si asistimos hoy perplejos o asustados a esa performance de rodear el Congreso o al acoso (escraches) que llevan la protesta legítima hasta los espacios privados tal vez sea porque reina una gran confusión a propósito de la distinción entre lo público y lo privado; hemos sembrado una idea de transparencia que da a entender una visibilidad continua sobre las personas en lugar de un principio de publicidad que es esencialmente limitado a los actos que tienen sentido político y en los espacios de dominio público, permitiendo así ámbitos de intimidad y vida privada, de secreto incluso.
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Por otro lado, mientras que la transparencia suele contentarse con la puesta a disposición de los datos, la publicidad exige que esos datos sean configurados como información inteligible por la ciudadanía. La transparencia no presupone un acceso real a la información. Pero es una ilusión pensar que basta con que los datos sean públicos para que reine la verdad en política, los poderes se desnuden y la ciudadanía comprenda lo que realmente pasa. La transparencia es condición necesaria de la publicidad, pero no la garantiza. Además de límites, la transparencia puede tener efectos perversos. No son pocos los que han advertido que Internet se puede convertir en un instrumento de opacidad: el aumento de los datos suministrados a los ciudadanos complica su trabajo de vigilancia. ¿Cómo puede la ciudadanía realizar bien esa tarea de control sobre el poder? Es una ilusión pensar que podemos controlar el espacio público sin instituciones que medien, canalicen y representen la opinión pública y el interés general. Lo que ocurre hoy en día es que el descrédito de alguna de esas mediaciones nos ha seducido con la idea de que democratizar es desintermedializar; algunos se empeñan en criticar nuestras democracias imperfectas a partir del modelo de una democracia directa, articulada por los movimientos sociales espontáneos, desde el libre juego de la comunidad online y más allá de las limitaciones de la democracia representativa. Las sociedades avanzadas reclaman con toda razón un mayor y más fácil acceso a la información. Pero la abundancia de datos no garantiza vigilancia democrática; para ello hace falta, además, movilizar comunidades de intérpretes capaces de darles un contexto, un sentido y una valoración crítica. Los partidos políticos (otra de nuestras instituciones que necesitan una renovación) son un instrumento imprescindible para reducir esa complejidad. En este trabajo de interpretación de la realidad también son inevitables los periodistas, cuyo trabajo no va a ser superfluo en la era de Internet sino todo lo contrario. Los periodistas están llamados a jugar un papel importante en esta mediación cognitiva para interesar a la gente, animar el debate público y descifrar la complejidad del mundo. Pero estoy defendiendo la necesidad cognitiva del sistema político y de los medios de comunicación y no a sus representantes, que, como todos, también son manifiestamente mejorables.
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“La transparencia es condición necesaria de la publicidad, pero no la garantiza”
Entrevista: Diputado Arcadio Montiel (Rep. Indígena)
Con un afable trato y firme en sus convicciones por la causa de los pueblos indígenas que representa desde la Vicepresidencia de la Comisión de Pueblos Indígenas de la Asamblea Nacional, el reconocido diputado Arcadio Montiel nos cuenta sobre su desempeño como parlamentario y su constante preocupación por el progresivo reconocimiento y dignificación de los derechos del sector indígena de nuestra población nacional (Entrevista realizada por Marianny Pacheco).
¿A partir de qué momento descubrió su vocación por la política? No tengo vocación política, me considero una persona que tropezó con los problemas de la gente y me dediqué a acompañar sus soluciones desde muy joven. Fui dirigente estudiantil y participé en la conformación del primer centro electoral indígena que hubo en el Zulia, en la escuela Alejandro Fuenmayor. Cuando me gradué de docente, me mandaron para la Guajira, a la Alta Guajira, y allá empecé a escribir el Guajiro yo lo hablaba muy bien pero no lo escribía entonces lo niños me enseñaron a perfeccionarlo y desde allí comencé a conformar cooperativas, asociaciones, siempre dentro del marco de los espacios de la educación.
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Eso me hizo reflexionar mucho sobre mi compromiso con los indígenas, comencé un acercamiento a lecturas de izquierda, sobre el socialismo, y conformé varios círculos de estudios para los jóvenes, enfocado siempre en el desarrollo de los indígenas.
A partir de ahí la gente empezó a reconocerme, fui presidente del Comité Central de la Federación de maestros, desde donde logramos conquistas para los educadores, tales como el aumento de pagos para educadores de la frontera y zonas indígenas, lo que hoy se denomina “prima geográfica”, así como también ayudamos a las bibliotecas de la zona a hacer trabajo social. Aproximadamente en este momento inicié mi vida política, me hice militante del partido Movimiento al Socialismo (MAS). A partir de allí comencé una dinámica más activa. Fui suplente del Diputado Dr. Luis Gómez Martínez una persona muy reconocida con una prestigio extraordinario, luego fui suplente dos veces de Carlos Boves, luego vino el gobierno de Chávez, en el que tuve participación en principio a través de la conformación de cooperativas y círculos bolivarianos.
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Así, muchas personas me dijeron que yo podría ser su representante, y de esta forma fui el primer Diputado Indígena del Zulia en el Consejo Legislativo, la primera vez gané con 60 mil votos, la segunda vez con 170 mil y luego me vine para Caracas porque me lo pidieron las comunidades y las organizaciones indígena. Ahora como Diputado Indígena de la Asamblea Nacional tengo en mi haber la votación más alta de este país, con 1 millón 64 mil votos y eso me convierte en el Diputado que tiene más votos en el país representando al Zulia, Trujillo y Mérida. ¿Sigue una ideología política en particular? Yo no soy ni de derecha, ni del centro ni de izquierda, yo soy un Diputado Indígena, lo que vibra en mí son mis pasiones por los Derechos Indígenas. Yo por ejemplo no soy católico, tampoco soy evangélico soy wayúu, y ¿en qué creen los wayúu?: creemos en el viento, en la oscuridad creadora de la vida, es lo contrario del día entonces es la belleza de la vida desde esa perspectiva creemos en las fuerzas del cosmos, la conexión de la vida material con la inmaterial, eso es mucho más profundo que la izquierda, siento que el país es eso y que en parte lo representan los 45 pueblos indígenas presentes en Venezuela. Desde el punto de vista ideológico soy militante de la causa indígena participo en las organizaciones internacionales que trabajan la materia, he sido visitante de las Naciones Unidas, hay derechos que hemos conquistado todos los indígenas del mundo y pues en Venezuela lo que dice la Constitución fue elaborado por los indígenas y debo reconocer que el presidente Chávez le puso ley por decirlo de alguna forma. ¿Qué aspecto rescataría de la actividad parlamentaria de sus colegas diputados del oficialismo?
¿Existe algún aspecto parlamentaria?
que
obstaculice
su
gestión
En primer lugar yo soy el vicepresidente de esta comisión y no me he reunido la primera vez administrativamente para ver cómo funciona la comisión. Yo soy un vicepresidente nominal y creo que estoy entre los diputados que mas atención le ofrece a la comunidad. Les rindo cuentas todas las semanas al pueblo, tengo un programa de radio que tiene más de diez años, donde todas las semanas religiosamente explico lo que ocurre en la Asamblea, y ese programa se da gracias a la iglesia católica (Fe y Alegría) que me dio ese espacio.
“Yo no soy ni de derecha, ni del centro ni de izquierda, yo soy un Diputado Indígena, lo que vibra en mí son mis pasiones por los Derechos Indígenas”
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Yo creo que los diputados deberían tener unas exigencias mínimas, no basta para obtener votos yo creo que el Diputado debe tener un reconocimiento de las comunidades, no de los partidos, entonces la mayoría de los Diputados son cuotas de partidos que no se corresponden con las pasiones y necesidades de los pueblos. Yo creo que si se podría modificar el origen para ser Diputado deberían minimizar la capacidad de selección de los partidos y aumentar el servicio a las comunidades.
Creo que la Asamblea Nacional es la negación de lo que las comunidades esperan, pienso es un centro donde opera la hipocresía, donde funciona el compadrazgo, donde la piedra de tranca como dicen, ponen la zancadilla a todo el que quiere avanzar. Yo tenía una ilusión con el Parlamento es decir, hacer las leyes indígenas. Las hemos hecho, pero a medias. A medida que hemos ido desarrollando las propuestas observamos que no hay contraparte, a la contraparte le duele más los partidos y le duele más sus pasiones personales que el proyecto de vida de una República. Es necesario refundar una República, que debe ser construida (como dice la Constitución) para la democracia, la descentralización, la justicia, y para que las instituciones funcionen de manera autónoma. La Asamblea Nacional lamentablemente se ha convertido la oficina de finanzas del Presidente de la República. ¿Considera que los grupos parlamentarios minoritarios tienen suficientes oportunidades de incidencia política en la Asamblea Nacional? Pienso que en la Asamblea Nacional se da es una competencia de manera desleal, sobretodo para los diputados que representan a la mesa de la unidad, y es donde yo participo. Yo gano como profesional desde la Asamblea Nacional, cumpliendo como Diputado menos de 7.000 Bsf. mensuales y me dan hasta 13.000, con los viáticos, pero los viáticos míos son iguales a los de otros diputados, pero yo soy Diputado del Zulia, de Mérida y Trujillo. Bajo estas circunstancias cómo se le puede pedir a un Diputado que cumpla con una proporción geográfica tan grande con el mismo recurso que le dan a los otros, me parece una gran desconsideración porque es una manera grosera de hacer que los Diputados, no cumplan con sus funciones. Podría contarnos cómo es la dinámica de interacción entre los diputados miembros de la Comisión de Pueblos Indígenas. Aquí no se funciona como equipo, cuando nos encontramos parecemos hermanos fraternos, pero no pasa de esa fraternidad. Ha habido unas zancadillas muy fuertes como por ejemplo negarle los viáticos a un Diputado para cumplir sus funciones públicas, después que han sido aprobados por la Comisión Permanente.
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Esta comisión tiene más de dos meses que no se reúne. No puedo culpar a la administración central de la Asamblea, estos son problemas internos y de alguna manera tengo una cuota de responsabilidad, por ser el Vicepresidente. Pero si no nos reunimos, no se da eses intercambio necesario para potenciar el trabajo grupal. Lo que he notado en mi experiencia en esta comisión es que la misión de esta (desde su presidencia) no es
resolverles los problemas a los indígenas sino hacerle culto al partido oficial. ¿De qué manera se realiza el proceso de consultas públicas en la Comisión de Pueblos Indígenas? A pesar de lo dicho anteriormente, tenemos varias leyes en propuestas, algunas de las cuales no son producto de este período sino que vienen del anterior. Por ejemplo tenemos la ley de Elección de los Representantes Populares indígenas. Ser un Diputado indígena es más difícil que ser gobernador, porque son tres estados los representados. Entonces uno cabalga en la voluntad del no indígena para ser Diputado, yo creo que eso es injusto y debería haber un régimen especial para que los indígenas elijan a sus indígenas y no la totalidad, porque los que deciden son los partidos y no los indígenas, lo que me parece una incoherencia. Hay otras aberraciones como por ejemplo que yo soy Diputado de Trujillo y Mérida y allí no hay diputados indígenas regionales. Hay una ley de carácter especial de educación intercultural bilingüe que es una ley que emana de una ley orgánica. Todas estas leyes son consultadas en las comunidades indígenas. Lo único que hemos visto es que las consultas aquí se dividen, no se convocan al pueblo como corresponde, sino a los del PSUV y ellos allí hacen su ejercicio. Eso no se debe hacer pero es lo ocurre aquí con las leyes que se proponen. ¿Se emplea la competencia de
Control Parlamentario en Venezuela? ¿Conoce algún caso relacionado con las poblaciones indígenas que usted representa? Un caso que podría resaltar para demostrar cómo esta contraloría no ocurre, es la muerte de un grupo de Yanomamis hace unos meses. Respecto al tema no hubo reunión para evaluar la situación. Se habló sobre el desarme que los yanomanis hicieron a un pelotón de la Guardia Nacional, y que sonó por todo el mundo, pero lejos de promover una investigación sobre los hechos, se criminalizaron a los indígenas. ¿Qué opinión le merecen los diputados-candidatos, tanto del oficialismo como de oposición, para las próximas elecciones municipales? Yo en lo personal no aceptaría cambiar la función que el electorado me dio, no entiendo como un Diputado sin ningún rubor político abandona una cosa que le dieron como la majestad de hacer las leyes. Yo creo que el poder que sopesa el equilibrio de nación es la Asamblea Nacional por supuesto por eso es que hay una intervención de esta Asamblea, porque parece una oficina del Ejecutivo y no la instancia de control o contraloría de los otros poderes. De esta forma pienso que la Asamblea Nacional está quebrantando principios que violan la majestad institucional de la Constitución y la majestad propia del legislador. ¿Qué avances se han realizado con el Proyecto de Ley de Educación Indígena? ¿Se han hecho procesos de consultas públicas? Es una ley que tiene un carácter urgente porque la Ley orgánica ya está desarrollándose tanto por el Ministerio de Educación Superior como por el Ministerio de la Educación Básica. No se puede decir que no se ha hecho nada, creo que se ha avanzado pero creo que no está en correspondencia con el espíritu de la Constitución. Un Ministerio indígena que se convirtió en la oficina grande del PSUV, en materia indígena, donde hay bastante desorden en el nombramiento de viceministros, por citar sólo algunos elementos. Todos los ministerios piden recursos menos el Ministerio Indígena, porque yo considero hay un problema de incapacidad, ya que los problemas de las zonas indígenas son muy grandes si valoraran a los indígenas por su capacidad productiva y se midieran los elementos sociales que corresponden, este país ayudaría mucho a los indígenas, pareciera que la política es más de tipo paternalista, en dar bolsas de comida. Me parece que eso en un momento dado es importante, pero acostumbrar a la comunidad cuando le dan diez veces una bolsa de alimentos, el Estado siente la obligación de dársela cada mes, entonces se pierde su capacidad productiva. ¿Existe algún otro proyecto de ley previsto dentro de la agenda legislativa de la Comisión? Si, una de ellas es la ley de la coordinación de la jurisdicción especial indígena, que es una ley que se fundamenta sobre el artículo 260 de la Constitución para que los indígenas puedan tener una jurisdicción propia en el entorno donde ellos tienen su hábitat, que puedan hacer actos legales reconocidos por el Estado. Nosotros tenemos la Ley Guajira que es muy conocida y para los guajiros tiene más peso la Ley Guajira que la ley occidental, los guajiros reconocen es su ley, entonces yo creo que esta ley debe ser impulsada. También se trabaja en una Ley Especial para el comercio de las zonas fronterizas indígenas, con la idea de servirle de soporte a las agresiones de la Guardia Nacional y el ejército en las comunidades indígenas, que después acusan a los indígenas de contrabandistas, cuando es un comercio que se realiza en su hábitat.
¿Qué logros considera ha tenido la Ley contra la Discriminación Racial a un año de su sanción? Ese proyecto de Ley fue dirigido por el Diputado Modesto Ruiz, se hicieron consultas públicas por todo el país, fue una ley donde se recibieron todas las informaciones inherentes al caso y se modificaron varias veces los contenidos iniciales, se le entregó al Gobierno Nacional e hicieron un acto público contra el racismo, y la firmaron. El detalle de cómo ha venido operando no lo tengo. El racismo en Venezuela no es un hecho real pero si existe, no lo discriminan por indio o por negro, sino más bien por la procedencia y esa procedencia en el caso de los pueblos indígenas viene dada por las situaciones de cada pueblo. Siendo profesor de la Universidad del Zulia, y aún habiendo viajado mucho, hay zonas del país en las que uno dice que es indígena y lo examinan a uno de pie a cabeza. ¿De qué manera se complementa el trabajo de la Comisión con el Parlamento Indígena de América u otras organizaciones en materia de derechos para los pueblos indígenas? El Parlamento Indígena de América debería tener una concepción de los espacios internacionales más amplia, ese es un Parlamento que maneja 9.4 millardos de bolívares para la atención de los pueblos indígenas y termina manejándose como una oficina privada de quienes lo dirigen. A pesar de que la iniciativa de un parlamento internacional indígena tenga un fuero de vocería para los pueblos indígenas es muy importante, la parte administrativa se maneja con criterio poco técnico financieramente. Ellos llaman a los indígenas cuando necesitan votos para tapar sus fechorías. Entregan un informe cada año pero los elaboran para entregar lo que ellos ven bien, no es el resultado de una realidad, yo creo que los indígenas han tenido la mala suerte de caer en esos organismos de una mala manera en la que no centralizan esfuerzos para acompañar verdaderamente a los indígenas.
¿Cómo contactar al diputado Arcadio Montiel?
Teléfono: (0424) 6337314 Correo: arcadiomontiel@gmail.com
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Twitter: @Arcadio Montiel
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Diplomacia parlamentaria: una aproximación preliminar. Por Víctor M. Mijares3
Desde que se constituyó el Comando Simón Bolívar, plataforma electoral de la multipartidista y opositora Mesa de la Unidad Democrática en Venezuela, su Comisión de Asuntos Exteriores inició una incisiva campaña de diplomacia parlamentaria que, con el paso de las semanas y los acontecimientos, no ha hecho sino incrementar su rango de acción e intensidad. A partir de esta experiencia venezolana, que se encuentra en desarrollo, consideramos pertinente hacer una aproximación al fenómeno de la diplomacia parlamentaria.
Profesor asistente de ciencia política y director del Centro Latinoamericano de Estudios de Seguridad de la Universidad Simón Bolívar. Columnista del diario Tal Cual, analista para Unión Radio y colaborador para medios nacionales y extranjeros en temas políticos internacionales. 3
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Para ello definiremos el fenómeno marcando diferencia con el de la diplomacia convencional y la política exterior dirigida por los gobiernos. Luego, haremos breves consideraciones desde la perspectiva de la estrategia política, destacando la libertad de acción de la diplomacia parlamentaria frente a las restricciones propias de la política exterior de los Estados, pero acotando que dicha libertad corre el riesgo de diluirse por causa de una falta de dirección centralizada. Después de eso explicaremos por qué consideramos que la diplomacia parlamentaria es una herramienta opositora. Finalmente, plantearemos las posibles consecuencias que un prolongado y sistemático ejercicio de diplomacia parlamentaria podría traer para las relaciones internacionales de América Latina.
Diplomacia parlamentaria La diplomacia parlamentaria es la actividad exterior que llevan adelante los representantes parlamentarios de una nación sin contar necesariamente con el aval del poder ejecutivo, único autorizado para diseñar y ejecutar la política exterior del Estado. Su carácter autónomo con respecto a la autoridad central en materia de política exterior hace que a menudo se considere como una actividad que entorpece las gestiones exteriores de los gobiernos, cuando no se le acusa directamente de conspirar contra la gobernabilidad o de generar las condiciones para quebrantar la soberanía invitando a la participación de fuerzas extranjeras en los asuntos internos del Estado. La diplomacia es una actividad política más antigua que el propio Estado. La afirmación parece sorprendente hoy, cuando toda actividad oficial hacia el exterior se admite como función privativa de la institucionalidad estatal, pero ello es porque el Estado-nación moderno es el único capaz de generar una política exterior.4 Diplomacia y política exterior suelen ir juntas, pues la primera es un instrumento de la segunda, al igual que lo son las gestiones económicas (comerciales o financieras) o el despliegue militar (ofensivo, defensivo, disuasivo o de alarde5). La diplomacia, como actividad que implica representación y comunicación, fue practicada por entidades anteriores al Estado moderno, si bien es cierto que, tal y como la conocemos hoy, es el resultado de la labor de funcionarios que, desde el 4Para
abordajes amplios y documentados sobre diplomacia y política exterior, recomendamos: Jönsson, Christer: “Diplomacy, Bargaining and Negotiation”, pp. 212-234; y Carlsnaes, Walter: “Foreign Policy”, pp. 331-349. Ambos trabajos publicados en Carlsnaes, Walter; Risse, Thomas y Simmons, Beth A. (eds.) (2006). Handbook of International Relations. Londres: SAGE. Para una revisión inteligente sobre las herramientas de la política exterior, véase: Duroselle, Jean-Baptiste (1998). Todo imperio perecerá. Teoría de las relaciones internacionales. México: Fondo de Cultura Económica. Con respecto a los distintos usos de la fuerza, véase: Art, Robert: “To What Ends Military Power?”, International Security, Vol. 4, No. 4 (primavera, 1980), pp. 3-35.
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Renacimiento, se pusieron al servicio de príncipes, monarcas absolutos y, posteriormente, burocracias estatales. Más en cuanto a sus funciones básicas -la representación y la comunicación- y a sus instrumentos -negociación y regateo- la diplomacia como el arte político de establecer, mantener y sacar provecho de relaciones con el extranjero, puede perfectamente ser ejercida por entidades distintas a los poderes ejecutivos. Es así que la “diplomacia parlamentaria” no plantea una contradicción en términos, sino una forma alternativa en las relaciones internacionales en su sentido más estricto. Los parlamentarios son representantes de la población, y de acuerdo con los principios de representación proporcional, se podría afirmar que al menos las más importantes minorías de una nación quedarían representadas por estos. La tesis liberal del balance de poderes públicos encuentra en la diplomacia parlamentaria una ampliación hacia el exterior, siendo un escenario más para la competencia y neutralización de poderes. Consideraciones estratégicas Desde la perspectiva de estrategia política, la diplomacia parlamentaria es una herramienta de subversión. Pero esa característica se presenta no en sentido conspirativo, sedicioso o violento, sino en tanto es un curso de acción del débil contra el fuerte. Ante la autoridad centralizada en materia de política exterior, representantes al parlamento asumen, en conjunto o de forma individual, la tarea de promover visiones alternativas con respecto a la realidad interna de sus sociedades. En ello compiten directamente con los ministerios de relaciones exteriores, con sus recursos financieros y burocracias profesionales (lo que puede variar de caso en caso), por lo que deben saber explotar sus ventajas inherentes, y hacer pagar el costo de su posición central a los gobiernos.
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Los costos políticos de la diplomacia parlamentaria son menores a la diplomacia de los gobiernos, y esto es porque, en principio, los parlamentarios responden en primera instancia a sus conciencias, en segunda a sus electores y, en tercera, a sus partidos. En el caso de los diputados independientes la libertad de acción es mayor, aunque la ausencia de una plataforma partidista no les permita alcanzar compromisos que vayan más allá de los signados por intereses coyunturales y, en el mejor de los casos, valores abstractos. Como contraprestación a esto, los independientes tienen mayor capacidad de establecer vínculos con un mayor número de fuerzas extranjeras y, apelando a la solidaridad interparlamentaria internacional, no quedan excluidos de la posibilidad de participar extraordinariamente en parlamentos extranjeros, aunque esto, por supuesto, no es una ventaja exclusiva. La pesada y contundente maquinaria de la diplomacia convencional puede ser eficaz en tanto legal, pero carece de la flexibilidad de la parlamentaria. Bajo criterios de coordinación, la diplomacia parlamentaria puede llevar adelante ofensivas internacionales con una velocidad que no pueden imitar los gobiernos, por lo que las acciones reactivas y de control de daños son habituales. No obstante, la diplomacia parlamentaria multipartidista (incluidos los representantes independientes) corre el riesgo de comprar cara su agilidad, en tanto la coordinación de fuerzas con un mismo propósito se complejiza ante la ausencia de una disciplina partidista y de criterios ideológicos compartidos. Una herramienta opositora Hasta aquí, parece que la diplomacia parlamentaria fuese una herramienta para fuerzas políticas que cumplen el rol de oposición. En teoría no es así, pues las actividades exteriores de los parlamentarios no excluyen el pertenecer o el estar alineados con el partido que ejerza el gobierno. No obstante, cuando parlamentarios oficialistas ejercen la diplomacia, se supone que sus acciones se encuentran enmarcadas en líneas estratégicas definidas por el gobierno. La diplomacia parlamentaria no es estrictamente diplomacia hecha por parlamentarios, pues la filiación partidista y el rol que jueguen dentro de la coyuntura política de sus países resultan cruciales. Como herramienta opositora, la diplomacia parlamentaria teje redes de vinculación transnacional basadas en un interés común: limitar el poder de los ejecutivos. En esa tarea los parlamentarios que la ejercen bien pueden entablar diálogo con sus homólogos opositores en otros países o con parlamentarios oficialistas que sirvan de canal para transmitir mensajes a sus gobiernos. En casos como los últimos, el parlamentario que ejerce la diplomacia puede valerse de rivalidades intrapartido o brindar alternativas de acciones indirectas a los gobiernos extranjeros que no deseen asumir los costos de la confrontación pública. Pero en todos los casos la diplomacia parlamentaria es una herramienta subversiva y, por tanto, de oposición.
En América latina experiencias recientes han comenzado a crear un ambiente de cuestionamiento a los efectos del presidencialismo. Si bien la tradición política no parece propicia para sistemas con mayor tendencia parlamentarista, el debilitamiento de organizaciones que reúnen a poderes ejecutivos (como el caso de la OEA), la baja operatividad de organismos multilaterales emergentes (como Celac) o la limitada capacidad en materia de gestión de crisis de foros políticos regionales (como Unasur), todos producto de la voluntad y exclusivamente compuestos por gobiernos, abren una brecha para una mayor relevancia de los parlamentos en funciones que van más allá de las estrictamente internas. La diplomacia parlamentaria es una manifestación de ello.
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Posibles consecuencias
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Las redes interparlamentarias han jugado un papel secundario como fuentes de difusión de influencia internacional. La campaña de diplomática llevada adelante por parlamentarios opositores venezolanos no puede verse como un evento aislado, pues supone no sólo el cuestionamiento a un gobierno cuyo origen está sujeto a una impugnación electoral, sino que la activación de las redes interparlamentarias son un incentivo a la ambición de políticos que en nuestra región se encuentran relegados a una posición secundaria en sus sistemas políticos o dentro de sus partidos. Una reevaluación de los poderes legislativos como órganos de control que trasciendan las fronteras nacionales, supondría la revisión en la composición de los organismos multilaterales, planteándose incluso la posibilidad de tener representación opositora en ellos. Este tipo de consecuencias para la institucionalidad de la política internacional no parecen exageradas cuando consideramos que América latina ha ofrecido históricamente avances al derecho internacional público.
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absoluto y está sujeto a controles para garantizar que la acción política esté orientada al bienestar general. Cada uno de estos elementos del sistema democrático está íntimamente relacionado con la transparencia. El concepto de transparencia es como una moneda de dos caras; una vinculada a la información y la apertura, la otra referida a la integridad y la ética. Esta doble exigencia ínsita en el concepto de transparencia es central para entender la potencialidad de la transparencia como mecanismo para prevenir y luchar contra la corrupción y como herramienta para el fortalecimiento de la democracia y la mejora de su calidad.
Por Delia M. Ferreira Rubio7 El reclamo de transparencia que se vive en la actualidad en muchos países está íntimamente relacionado con la corrupción que afecta directamente la calidad y sostenibilidad de nuestras democracias. No se trata de una moda, ni de un slogan, ni de una manía persecutoria de algunos ciudadanos indignados. Se trata de un reclamo frente a la ruptura de los lazos de representación, a la pérdida de la confianza en las instituciones y a la insatisfacción con una forma de organización política que parece haber perdido de vista sus objetivos y promesas. La democracia es mucho más que celebrar elecciones periódicas, más o menos limpias y justas. La democracia electoral es sólo el primer eslabón de un sistema que supone, en esencia, la plena y libre participación de las personas, en un marco de inclusión e igualdad, en el que se respetan los derechos y libertades de todos -ciudadanos y gobernantes-, donde rige el Estado de Derecho y nadie está sobre la ley, porque el gobierno no es Síntesis de la conferencia brindada el 25 de Octubre de 2012 en el Conversatorio Santiago – Pensar para Proponer, organizado por la Oficina Senatorial de Santiago. República Dominicana. Publicado en el sitio web oficial de la Oficina Senatorial de Santiago. Enlace original aquí. 6
Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Consultora Internacional. Miembro del Board de Transparency International. 7
Pero las elecciones no son la única forma de participación de los ciudadanos. Las democracias modernas reivindican el adjetivo de “participativas”, reforzando las instituciones formales e informales que convocan a la sociedad a tomar parte activa en los procesos decisorios. Mecanismos como la iniciativa popular, la legislación directa, el referéndum, el plebiscito, las audiencias públicas, los presupuestos participativos -entre otros- garantizan nuevos espacios de intervención ciudadana. ¿Podrían ser algo más que mero maquillaje democrático si los ciudadanos no contaran con información oportuna y completa respecto a las cuestiones discutidas? ¿Se ampliaría la participación efectivamente si se discriminara a quienes pueden intervenir en función de algún interés particular, o por el intercambio de favores? Evidentemente no. La transparencia es esencial en las nuevas formas de participación.
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Pensar para proponer6
Veamos cuál es la conexión entre la transparencia y las condiciones esenciales de la democracia. Las elecciones son en nuestra democracia representativa un elemento central para la participación. ¿Podemos hablar de elecciones democráticas si no se garantiza información en cuanto al sistema electoral, los candidatos, la forma de ejercer el sufragio y la forma de contar los votos para declarar un ganador? Evidentemente no. ¿Podríamos decir que una elección es democrática si no se garantiza la integridad de la autoridad electoral o si se tergiversan los resultados para favorecer a alguno de los candidatos? Evidentemente no. No hay elecciones democráticas sin transparencia.
La transparencia es central en el ejercicio del gobierno. ¿Es democrático que un gobierno niegue el acceso a la información pública a sus ciudadanos? No. ¿Es democrático que un gobierno no respete los límites impuestos por las leyes y se comporte arbitrariamente? Evidentemente no. ¿Es democrático que las decisiones de políticas públicas estén orientadas al beneficio personal de los funcionarios o sus amigos, o que sean devolución de favores, en lugar de estar orientadas al logro del bienestar general? Evidentemente no. La noción de buen gobierno o gobernanza tiene en la transparencia uno de sus principales ejes. La democracia implica un gobierno sujeto a la ley y respetuoso de los derechos y libertades de la sociedad y ello supone la existencia de controles efectivos para evitar abusos y corregir desviaciones; para hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios y el principio de rendición de cuentas -característico de cualquier relación de mandato. La transparencia también tiene que ver con esto. ¿Puede hablarse de control cuando el controlador depende del controlado? Evidentemente no. ¿Puede hablarse de una democracia de calidad si no se garantiza la independencia de los jueces? No. ¿Es compatible con una democracia sólida la impunidad frente a la corrupción y el mal manejo de los recursos públicos? No. ¿Se pueden hacer efectivos los controles en un ambiente de opacidad y secretismo? Evidentemente no. Otra vez, la transparencia información y la transparencia-integridad juegan un papel clave en la calidad de la democracia.
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A diario vemos en las noticias, la irrupción de protestas contra gobiernos corruptos e ineptos. Desde la Primavera Árabe a los Indignados de Puerta del Sol apreciamos a grupos sociales importantes que reclaman una democracia no sólo formal, sino una democracia auténtica, una democracia sustancial o sustantiva. La corrupción afecta las bases mismas de la relación de representación. Los ciudadanos no se sienten representados en sus intereses y necesidades. Los
representantes son percibidos como agentes de intereses diversos -algunos legales, otros incluso ilegales- que compran influencia y decisiones y llegan a veces a configurar la captura del Estado. La percepción de corrupción que afecta esencialmente a las instituciones políticas socava la legitimidad del sistema y genera desconfianza en instituciones y líderes. Cuando la corrupción avanza, la democracia retrocede. La igualdad es reemplazada por el favoritismo, la discrecionalidad, el nepotismo y el clientelismo. El acceso a la información se restringe. La libertad de prensa y de expresión sufren detrimento. Cualquier mecanismo es bueno para lograr el silencio y la opacidad. Los controles pierden autonomía y capacidad. Los mecanismos de participación se transforman en meros esperpentos o son parte de un relato que pretende imponer la idea de una democracia plena. La corrupción afecta también lo que podríamos llamar las prestaciones de la democracia. La malversación de fondos públicos, el diseño interesado de políticas públicas o la implementación defectuosa de las decisiones afectan seriamente el desarrollo humano de un país, estancando o deteriorando los niveles de la educación y la salud pública. Por otra parte, la corrupción afecta la competitividad del país, genera inseguridad jurídica y atenta contra el crecimiento y la inversión.
El fenómeno de la corrupción no es exclusivo de algunas regiones o culturas. La corrupción puede aparecer en países ricos o pobres, centrales o periféricos. Basta una revisión de las noticias del día en los portales internacionales para observar los reportes de escándalos de corrupción; de Italia a Estados Unidos, de Bangladesh a Alemania, de Nigeria a Buenos Aires; de la FIFA a los bancos de inversión; del financiamiento de las campañas a la asignación de planes sociales; como dice el refrán español: en todos lados se cuecen habas. La diferencia radica en la forma en que las sociedades reaccionan frente a la corrupción y esa forma de reacción determina en parte la percepción de corrupción sobre cada país. Transparency International da a conocer anualmente el Índice de Percepción de Corrupción en el que los países percibidos como más transparentes obtienen una calificación de 10 y los percibidos como más corruptos se acercan a 0. Veamos cuál es la situación en América para el Índice 2011 8. La crisis de representación de la que venimos hablando en la región desde hace una década se ha caracterizado por la pérdida de confianza en las instituciones, particularmente las instituciones políticas. Los partidos políticos aparecen como la institución que menos confianza merece de los ciudadanos. El Barómetro Global de Corrupción9, otro instrumento de Transparency International que consulta de opinión pública en más de 100 países, señala a los partidos políticos como la institución más afectada por la corrupción en la mayoría de los países. Siendo los partidos políticos esenciales en el modelo de democracia vigente la cuestión se vuelve preocupante. A pesar de todo, el Latinobarómetro10 refleja que una mayoría de la población mantiene el apoyo a la democracia como sistema de gobierno frente a cualquier alternativa autoritaria o de facto. El dato es positivo, pero no nos exime de la responsabilidad que nos compete a todos -dirigentes y ciudadanos de a pie- de contribuir al fortalecimiento de nuestras democracias. El apoyo a la democracia no está exento de críticas. El Latinobarómetro detecta bien el perfil de “demócratas insatisfechos” que se advierte en nuestras sociedades. Las políticas públicas no han logrado en muchos casos cumplir con las promesas de la democracia formuladas expresamente -o entendidas tácitamente- en el momento de la restauración de los regímenes democráticos. La sociedad quiere elecciones, pero también reclama políticas que satisfagan sus necesidades de salud, educación, vivienda, transporte, que apunten a la reducción de la pobreza y la generación de oportunidades de trabajo y desarrollo personal y colectivo. La corrupción, el clientelismo, el mal manejo de los recursos estatales son algunos de los factores que conspiran contra el objetivo central de la democracia que es el bienestar general. La transparencia puede contribuir a fortalecer la gobernanza a través de políticas públicas orientadas al desarrollo humano y al crecimiento económico; puede facilitar el control y la participación; puede mejorar los niveles de integridad en la gestión pública, recomponiendo así los lazos de confianza entre gobernados y gobernantes. La transparencia actúa como antídoto contra la corrupción porque aumenta el riesgo al que se exponen quienes se involucran en tratos corruptos. En fin, la 8
Ver: http://cpi.transparency.org/cpi2011/
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Ver: http://gcb.transparency.org/gcb201011/
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Ver: http://www.latinobarometro.org/latino/latinobarometro.jsp
transparencia puede contribuir a elevar la calidad de nuestras democracias. ¿Qué medidas concretas deberían ponerse en marcha? En primer lugar, la garantía efectiva del derecho de acceso a la información pública. No sólo a través de la regulación de un proceso formalista de pedidos de informe, sino también mediante la implementación de iniciativas de apertura gubernamental. La apertura informativa, a su vez, facilita una participación activa e informada de la ciudadanía, para lo cual es necesario implementar mecanismos reales de intervención y crear los espacios aptos para esa participación. Las consultas y audiencias no pueden ser utilizadas sólo como una forma de apariencia democrática. Es indispensable reforzar la integridad en la función pública, a través de leyes de ética que recojan los principios guía de la conducta funcionarial. Los códigos de ética pública deben incluir instancias y procedimientos que prevengan, detecten y eliminen los conflictos de interés en la gestión, regulando el problema de las incompatibilidades y el fenómeno de la “puerta giratoria”. Se debe penalizar también el enriquecimiento ilícito, la venta de influencia, el soborno, entre otras conductas. Fortalecer los mecanismos de control es central para poder instalar un gobierno transparente y libre de corrupción. Para que el control sea efectivo y eficaz debe reunir tres condiciones básicas: debe ser independiente desde el punto de vista político; debe tener capacidad y contar con los recursos necesarios y debe tener competencia y legitimidad para ejercer en plenitud sus funciones. El control es indispensable para poner en marcha la responsabilidad de los servidores públicos. Esa responsabilidad exige, por un lado, la rendición de cuentas y, por otro, la asunción de las consecuencias de la inconducta. Un control eficaz y un marco de apertura y libertad de información son condiciones básicas de transparencia e integridad que permiten terminar con la impunidad. Si los actos corruptos no tienen consecuencias para sus actores; si no hay reparación de daños; si todo da igual; si las causas terminan prescribiendo, no hay ningún incentivo para corregir situaciones disvaliosas y la democracia seguirá cautiva de los intereses personales de los poderosos de turno. Terminar con la impunidad es central para mejorar la calidad de la democracia. Todas estas medidas contribuirán a mejorar los niveles de transparencia y a prevenir y evitar la corrupción. Pero el problema de la corrupción no es sólo un problema legal o institucional; es también un problema cultural y social. La corrupción no terminará mientras las sociedades sigan tolerando con indiferencia la falta de integridad en el ejercicio del poder y la opacidad en el manejo de los recursos públicos. La transparencia requiere un compromiso de participación ciudadana. Es indispensable generar una demanda de transparencia que se traduzca en el voto popular. “Roban, pero hacen” no puede seguir siendo el justificativo para tolerar la corrupción.
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El desafío es importante. Dejemos de ser demócratas insatisfechos y seamos ciudadanos activos, informados y participantes. Involucrémonos en la reconstrucción de los consensos valorativos básicos de la sociedad y revaloricemos la integridad y los principios de la democracia como sistema de vida y no sólo como mecanismo de elección de autoridades. El compromiso para mejorar la calidad de la democracia podría sintetizarse en la fórmula de “las 4 i”: más información, más integridad, menos impunidad y menos indiferencia.
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El juicio político en la Constitución de la República del Paraguay Por Mario Elizeche González11
Los eventos acontecidos en Paraguay obligan a una reflexión sobre la figura del juicio político establecida por la Constitución Nacional, la misma se hará teniendo en cuenta los antecedentes históricos y los fundamentos jurídicos que rodearon a la Convención Nacional Constituyente del año 1992. Trasfondo Histórico La República del Paraguay en 1992 se encontraba saliendo de una de las dictaduras militares más largas de la región, luego de 35 años de gobierno encabezado por el General Alfredo Stroessner, la misma tenía en común con las demás del continente, la existencia formal de una Constitución (la cual efectivamente no estaba en vigencia por el Estado de Sitio), la realización elecciones regulares (con sospechas de fraude), exiliados políticos, desaparecidos y un régimen policiaco en el cual el Poder Ejecutivo tenía sometido a los Poderes Judicial y Legislativo. Con la caída del gobierno militar y mediante la reorganización política del país, se busco por medio de la Asamblea Nacional Constituyente, dictar una Carta Magna en la cual se establezcan los contrapesos políticos para mantener un equilibrio de poderes evitando la supremacía del ejecutivo sobre el legislativo y el judicial. Uno de estos contrapesos es el Juicio Político establecido por el artículo 225 de la Constitución de la República del Paraguay que dice:
Director de Auditoría Jurisdiccional de la Corte Suprema de Justicia. Abogado – Universidad Nacional de Asunción. Especialista en Derecho Penal – Centro de Ciencias Penales y Política Criminal – Asunción. Diplomado en Políticas Públicas - Universidad Católica de Asunción.
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DEL JUICIO POLÍTICO Artículo 225.- DEL PROCEDIMIENTO. El Presidente de la República, el Vicepresidente, los Ministros del Poder Ejecutivo, los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, el Fiscal General del Estado, el Defensor del Pueblo, el Contralor General de la República, el Subcontralor y los integrantes del Tribunal Superior de Justicia Electoral, sólo podrán ser sometidos a juicio político por mal desempeño de sus funciones, por delitos cometidos en el ejercicio de sus cargos o por delitos comunes. La acusación será formulada por la Cámara de Diputados, por mayoría de dos tercios. Corresponderá a la Cámara de Senadores, por mayoría absoluta de dos tercios, juzgar en juicio público a los acusados por la Cámara de Diputados y, en su caso, declararlos culpables, al sólo efecto de separarlos de sus cargos. En los casos de supuesta comisión de delitos, se pasarán los antecedentes a la justicia ordinaria.
cuestión planteada y que ponga fin al litigio. Elementos del Juicio Político No solo el Presidente de la República está sujeto a este procedimiento constitucional, también el VicePresidente y los Ministros de las diversas carteras de Estado en el Poder Ejecutivo, los integrantes de la Corte Suprema y del Tribunal Superior de Justicia Electoral (Poder Judicial) así como integrantes de órganos extra-poderes como el Fiscal General del Estado, el Contralor y el Defensor del Pueblo (este último un delegado parlamentario). La acusación está a cargo de la Cámara de Diputados que requiere del 2/3 del total de los miembros presentes para aprobar la acusación (la Cámara baja está compuesta de 80 miembros). Los encargados de dar la “sentencia” es la Cámara de Senadores debiendo obtenerse 2/3 del total de los miembros (30 votos de un total de 45) para lograr la separación del cargo del procesado. Las causales para la remoción de los procesados son; el mal desempeño de funciones y la comisión de hechos punibles en cuyo caso luego de ser destituido se remiten los antecedentes al Ministerio Público para una eventual investigación. ¿Constituye el Juicio Político un proceso judicial?
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A fin de responder la pregunta planteada es necesario detenerse a analizar los elementos del juicio político expuestos en los párrafos anteriores y compararlos con las características propias de un proceso judicial. Una de las características de un proceso judicial es la dirección del mismo por un Juez imparcial a quien las partes someten sus pretensiones a los efectos de lograr una decisión que defina la
En el caso del juicio político no se puede hablar de la existencia de un Juez imparcial ya que los integrantes de la Cámara de Senadores por definición ejercen la representación popular, es decir defienden los intereses de un determinado grupo de la sociedad que los ha electo; ante lo cual perdemos el primer elemento de un proceso judicial. Por si esto no fuese ya suficiente para responder la inquietud planteada, ¿que hay de las medidas cautelares?: Las mismas son necesarias en los procesos judiciales para evitar un deterioro del objeto del proceso en lo civil o mantener al indiciado sujeto al proceso evitando su fuga o la obstaculización de la investigación en lo penal. El juicio político en Paraguay no prevee algún tipo de medida cautelar a los efectos de evitar intromisiones del “procesado” que puedan obstaculizar una posible investigación, como sería la separación temporal del cargo. En su libro de Derecho Constitucional el Dr. Emilio Camacho (defensor del Presidente Lugo en el juicio
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Esta teoría sirve de sustento al Auto Interlocutorio Nº 878/12 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que rechaza la acción de inconstitucionalidad planteada por el Sr. Fernando Lugo en contra de la resolución de la Cámara de Senadores que establece el reglamento para el juicio político Por último la redacción del artículo constitucional plantea una contradicción con la garantía constitucional de la presunción de inocencia. ¿Cómo es posible separar del cargo a un funcionario público por la comisión de un hecho punible antes que un tribunal en lo penal lo declare culpable?. ¿Existen garantías en un juicio político? Al analizar los elementos y comprobar la ausencia de un juez imparcial; la falta de medidas cautelares y estar confirmada por la doctrina y la jurisprudencia que el Juicio Político no reviste las características de un proceso judicial ¿existen garantías dentro del mismo? Existen las garantías pero se dan de otra forma por el sistema de mayorías, ya que para lograr una acusación exitosa en la Cámara de Diputados se requiere de los votos de las dos terceras partes de los miembros presentes, es decir si se encuentran todos CAMACHO, Emilio, Derecho Constitucional, Editorial Intercontinental, Asunción, 2007, Tomo II, Página 141 12
los diputados presentes es necesario contar con 54 votos para formular la acusación, pudiendo variar esta cantidad de acuerdo a los presentes. Así mismo para hacer lugar a la acusación se requiere la mayoría absoluta de dos tercios es decir que según nuestra carta magna son necesarios 30 senadores dispuestos a destituir al funcionario sometido al proceso sin importar la cantidad de miembros presentes. Aquellos conocedores de los procesos parlamentarios saben que lograr ese nivel de consenso para una decisión de tal magnitud no es fácil de conseguir mucho menos en sistemas pluripartidistas. ¿Qué es entonces el juicio político? Teniendo en cuenta que no es un proceso judicial y sus garantías están dadas por un sistema de mayorías en ambas cámaras del congresos, el juicio político tal como está establecido en la Constitución de la República del Paraguay, es lo que en los sistemas parlamentaristas europeos conocen como moción de censura cuyas características como elemento de control entendido como exigencia de responsabilidad política son; la participación en un debate de las partes implicadas (ejecutivo y cámara) y una votación que requiere de una mayoría calificada a los efectos de no mantener la confianza en el ejecutivo. Sobre el caso particular del juicio político al Señor Fernando Lugo, puedo concluir que las garantías previstas, de poder rebatir los argumentos de la cámara acusadora ante la juzgadora y de las mayorías requeridas para aprobar la acusación y luego decidir sobre la destitución, han sido respetadas y no se puede hablar de la existencia de un quiebre constitucional en la República del Paraguay.
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político) dice “Pretender equipararlo a un proceso judicial es desconocer la naturaleza misma del juicio político, además de constituir una perversión inadmisible del principio de responsabilidad política, esencial e inherente a la democracia misma. Lo que debe garantizarse a una persona sometida a un juicio político es que pueda ejercer su defensa dentro de un juicio político y no dentro de un proceso judicial, que se rige por otras normas muy diferentes”.12
La eficacia del control parlamentario en EE.UU. y Alemania Por Leandro López13 En gran mayoría de los países latinoamericanos, entre los cuales se puede mencionar a Venezuela en primer lugar, a Bolivia, Argentina y Ecuador entre otros ejemplos surge la necesidad de dotar de poder político al Poder Legislativo (PL). En todos estos casos de “democracias delegativas” 14 donde la presencia del “líder” a cargo del Poder Ejecutivo (P.E) centraliza el poder de tomar decisiones legislativas, desdibujando plenamente la naturaleza y función del poder legislativo, hasta el punto de considerarlo la mayoría de las veces como un obstáculo a la obra de gobierno encarnada en su persona, que no es otra cosa que la voluntad del pueblo reunida en su figura. De esta forma, se considera que la única fuente de legitimidad proviene del voto popular mayoritario, desconociendo de esta forma, la legitimidad legal que proviene de procedimientos preestablecidos. Negando los controles horizontales, “accontaubility horizontal” como impedimentos al gobierno; estableciendo, de esta manera, una relación directa del presidente con el pueblo. Sin lugar a dudas, las democracias más sólidas son aquellas donde entra en vigencia plenamente el Estado de Derecho y donde el Poder Legislativo cumple el rol que le es natural. Comúnmente tiende a creerse, que las Democracias sólidas suponen el control parlamentario. Esta suposición no es relativamente cierta, el poder del legislativo es proceso de generación de poder y de cultura cívica, de internalización tanto institucional como social de que el parlamento controla y muchas veces incide en la generación de políticas públicas en forma Prosecretario legislativo del bloque de Diputados de la CC-ARI en la Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires. Docente de Derecho Político en la Universidad nacional de La Plata y en la Universidad Nacional del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires (Argentina). 14 O´Donnell, Guillermo: 13
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autónoma al P.E. Por ese motivo, me parecía importante mencionar los procesos de consolidación del poder en dos de las grandes democracias occidentales que brindan un claro ejemplo de dicho proceso. Uno de los ejemplos a observar lo constituyen los EE.UU., democracia donde el Congreso ejerce una hegemonía sobre la burocracia pública federal, llegando a dirigirla operativamente. Sin embargo, ello no siempre fue así; recién la tendencia favorable al P.E. pudo revertirse en las décadas del `60 y `70. En relación a esta afirmación, David Rosembloom15, centraliza el poder del congreso en tanto organismo de control y describe esta centralidad en tanto acción deliberada estratégicamente desarrollada como respuesta al “estado administrativo” llevado adelante desde la depresión del ´29-´30. Este cambio deliberado del Congreso se da en la sanción de la “Ley de Procedimientos Administrativos” de 1947, ubicando a la burocracia pública dentro de su potestad y acción directa vía los comités. Sin embargo, dicha ley, fue concebida gracias a un antecedente previo, el fallo (Humpherey´s Executor v. United States) de la Corte Suprema de Justicia de los EE.UU., de 1935, donde la Corte establece un conjunto de restricciones al Presidente para dirigir a la administración pública, garantiza que los organismos administrativos con funciones “quasi-legislativas” o “quasi-judiciales” no pueden ser removidos por PE como los demás empleados federales. Este fallo, permite al congreso crear un órgano administrativo independiente. Si bien el fallo de la Corte fue importante la sanción de la “Ley de Procedimientos Administrativos” fue la que definió el nuevo rol del Congreso. Otro autor importante es Fiorina16, quien expresa que en EE.UU. los legisladores ejercen sobre la burocracia federal un control “descentralizado y descoordinado”, a diferencia del presidente que ejerce un control centralizado en el marco de un plan estratégico global. En EE.UU., se da una de las mayores tasas de reelección del mundo en relaciones a los representantes legislativos, este antecedente deja en evidencia que una forma exitosa de lograr la reelección es representar fielmente lo que el territorio demanda, por este motivo, se constituyen comités parlamentarios para asegurar una correcta representación. Desde estos comités que los congresistas no solo asignan recursos económicos que se cristalizan en la ley anual del presupuesto federal, sino que también actúan como verdaderos “ombudsman” de los ciudadanos frente a las burocracias. Por lo tanto, es en esta instancia, donde el parlamento ejerce un control que tiene como resultado incidir ciertamente en las políticas públicas. Esta evolución del Congreso estadounidense, lleva a autores como Weingast 17 y
Rosembloom, David: “Building a legislative-centered public administration”. University of Alabama Pess. Tuslaloosa, 2000. Fiorina, M.P.: “Congresional control of the bureaucracy: a mismatch of incentives and capabilities”. 1981. 17 Weingast, B. R.: “Regulation, reregulation, and deregulation: the political foundations of agency clientele relations”. En: Law and Contemporany Problems. 1981. 16
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Kaufman18 en los ´80 a plantear el dominio del Congreso sobre la burocracia federal, ubicando al Congreso en un rol de iniciativa permanente en la formulación de las políticas públicas. Pero a la hora de hacer política comparada, el caso que bien puede ajustarse a la realidad latinoamericana lo constituye el “Bundestag” alemán, ya que el congreso de los EE.UU., nunca llegó a estar relegado en el sistema norteamericano, por el contrario, históricamente el parlamento alemán luchó frente a este flagelo durante años, logrando revertir dicha situación hace muy poco tiempo. El propio Max Weber19 había anticipado que las instituciones republicanas diseñadas por Bismarck en el inicio del estado alemán carecían de poder político, ocupando un rol negativo, en el sentido de que simplemente se limitaba a aprobar u oponerse sin éxitos a la política del Canciller (Jefe de Gobierno). La tendencia bismarckiana se vio reforzada en 1919 con la constitución de Weimar que acentuó el rol negativo del mismo. Ni siquiera la “Republica de Bonn” materializada en la Constitución de 1949 para la Alemania democrática corrigió este aspecto. Fue recién sobre finales de la década del ´60 que la tendencia logró revertirse; donde el parlamento abandona el rol de fiscalizador del gobierno para transformar los comités en órganos de co-gobierno, adoptando la colaboración frente a la obstrucción. Una reforma importante dentro del sistema parlamentario alemán, lo constituyeron las reformas establecidas presupuestariamente en el período 1970-1972 que posibilitaron a los bloques políticos contar con recursos para contratar personal de asesoramiento especializado en diferentes materias, entre ellos, funcionarios permanentes de la administración pública federal que reciben “licencia parlamentaria” para trabajar con congresistas sin dejar de pertenecer al Estado Federal. De esta forma se van entablando, como lo expresa Ferraro 20 “patrones de contacto informales regulares y frecuentes con la burocracia ministerial”, puntos de contacto entre la administración publica y los parlamentarios que se van consolidando en el tiempo. Finalmente, en tercer lugar, el rol positivo del Bundestag se alcanza y se cristaliza en la influencia de este sobre las políticas públicas mediante las informales prácticas conocidas como las “rondas de coalición”, que pueden ser de dos tipos: “rondas de coalición grandes” que se desarrollan en el parlamento y de las cuales participa el Canciller junto con los líderes de los partidos de la coalición gobernante, conjuntamente con los jefes de los bloques parlamentarios del congreso, también existen las “rondas de coalición chicas” que se ocupan de áreas específicas de la gestión de gobierno y donde participan especialistas de los bloques parlamentarios con Kaufman, H.: “The administrative behaviour of Federal Bureau Chiefs”. Brookings Institution. Washington, D.C., 1981. Weber, Max.: “Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland”. 1918. 20 Ferraro, Agustin.: “Parlamento y gobierno en sistemas presidencialistas. Contribución al análisis del control parlamentario de la burocracia en América Latina”. HomoSapiens Ediciones, Argentina, 2006. 18
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funcionarios, Ministros o Secretarios de Estado del gobierno federal. Es en esta última instancia que se da a nivel micro donde muchas de las iniciativas del parlamento llegan al gobierno vía los ministros y a convertirse o incidir concretamente en las políticas públicas. Estos dos ejemplos de sistemas totalmente distintos, presidencialista el primero y parlamentarias el segundo, nos ofrecen claros rumbos hacia donde deben avanzar nuestros sistemas parlamentarios, es necesario romper con la actual concepción de simple espectador de la política, limitándose su tarea a votar las leyes que necesita el PE a “libro cerrado” o a oponerse sistemáticamente en el caso de la oposición. Sin dudas carecemos de profesionalismo y especialización de nuestros legisladores, como también la falta de asesoramiento parlamentario eficiente. Pero sin lugar a dudas, la sociedad debe concebir no solo a la presidencia como fuente de poder y legitimidad, debe reconocer del mismo modo la importancia del parlamento tanto como controlador, como formador de políticas públicas. Finalmente, y un dato que no es menos nos ayuda a analizar el rol del parlamento en Latinoamérica, en muchos países “Hiperpresidencialistas” o con “Democracias Delegativas” se ve claramente la crisis del sistema de partidos políticos y por ende del Poder Legislativo que asume un rol absolutamente secundario y subordinado al presidente dentro del andamiaje institucional. Instituciones que son suplantadas por liderazgos, muchas veces mediáticos, que convierten a los legisladores en meros delegados del líder, de esta forma, al entrar en crisis la estructura partidaria, se erosiona junto con ella la instancia formadora y aglutinadora del partido en relación a sus legisladores; se rompe de esta manera la contención ideológica o político-programática que toda estructura partidaria posee. Los legisladores “sin partido”, solo le deben lealtad al líder que los llevo al cargo y muchas veces y dado el bajo nivel de reelección de nuestros legisladores terminan siendo los años de parlamentario un plataforma para intercambiar votos en cambio de favores o prebendas, deslegitimando sistemáticamente nuestros sistemas, lo cual se traduce en una crisis de representación.
Edición y diagramación Xavier Rodríguez Franco Coordinación Marianny Pacheco Colaboradores Diputado Arcadio Montiel Daniel Innerarity Grau
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Víctor M. Mijares Delia M. Ferreira Rubio Mario Elizeche González Leandro López
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