序章 ......................................................... 前 001 第一章
緒論 ................................................ 001
第一節
立法學之概念 ................................................ 001
第二節
立法權之哲學基礎 ......................................... 008
第三節
我國憲政體制下之立法權 ............................... 015
第二章
立法機關總論 .................................. 023
第一節
立法機關之概念 ............................................. 023
第二節
立法機關之功能與特質 .................................. 028
第三節
立法機關之自律權 ......................................... 033
第三章
立法機關各論（上）－成員 ............. 055
第一節
立法委員 ....................................................... 055
第二節
立法幕僚人員及支援系統 ............................... 077
第四章
立法機關各論（中）－組織 ............. 085
第一節
國會黨團 ....................................................... 085
第二節
委員會 ........................................................... 106
1
第五章 第一節
國會調查權 .................................................... 161
第二節
聽取施政報告與質詢 ...................................... 182
第三節
聽取總統國情報告 .......................................... 189
第四節
憲法修正案與領土變更案之提出 ..................... 196
第五節
緊急命令之追認與副總統之補選 ..................... 203
第六節
同意權之行使與不信任案之處理 ..................... 206
第七節
彈劾案與罷免案之提出 ................................... 213
第六章
立法程序論 ...................................... 221
第一節
概論 ............................................................... 221
第二節
立法議事與會期 ............................................. 234
第三節
立法提案 ........................................................ 253
第四節
議案審議制度 ................................................. 260
第七章
2
立法機關各論（下）－職權 ............. 161
立法技術論 ...................................... 285
第一節
概論 ............................................................... 285
第二節
立法準備 ........................................................ 298
第三節
立法起草 ........................................................ 306
第四節
法條詞語之運用 ............................................. 325
第五節
法條之內部結構 ............................................. 364
第六節
法律之基本形式 ............................................. 377
第七節
地方立法權與地方自治法規 ............................ 398
第八節
法律之修正與廢止 ......................................... 429
第九節
地方自治之總預算案之審議 ........................... 434
第十節
立法技術之新模式 ......................................... 441
◎附錄
其他重要國家考試試題與解析.......... 449
第一節
行政命令 ....................................................... 449
第二節
中央法規標準法 ............................................. 466
3
161
第
1
第五章 立法機關各論（下）－職權
五
國會調查權
2
章
第一節
壹、政府體制與國會調查權 一、內閣制： 在內閣制實質上行政立法合一的制度本質之下，內閣與 國會基本上係屬一體，國會調查權機制的意義主要側重 在落實少數保護。 以德國為例，廣泛承認少數權，例如：少數得要求調查 證據，不得變更少數調查的付託，得就調查報告提出不 同意見等，便成為德國國會調查權法制之特色。
二、總統制： 在總統制嚴格的權力分立下，基於國會是法案的唯一提出 機關，故國會實賴國會調查權的運用，藉以有助於立法基 本資料之蒐集與弊案的揭發，故在總統制之下，國會調查 權乃成為事涉國會功能之發揮的重要議題。
貳、國會調查權之性質 一、輔助性： 國會調查權應僅係國會附屬的權能，故其實施調查的結 果本身不應發生獨立的法效果，而僅能在立法權行使的 範圍內發生法效力，對其他機關不生直接拘束的效果。 從而，國會調查證據的結果，如果符合一般證據法則， 在「證據能力」固然不生問題，但在「證據證明力」方 面，仍應依各種民、刑事與行政訴訟法則，由法院個案 判定之。 1
有關我國立法院之職權行使部分，有些概念已於第一章至第四章中有所論 及，故於本章部分主要係就其餘立法院之職權行使概念加以論述，合先敘明。
2
我國立法院之國會調查權為釋憲實務所賦予其之職權。
立 法 機 關 各 論 ︵ 下 ︶ ｜ 職 權
162
二、集體性： 立法院行使國會調查權應由立法院院會決議通過後始得行 使之，且不論其係行使立法調查權或弊案調查權，皆非獨 立地以委員身份為之，故應組成委員會合議行使。
三、補充性： 立法者行使調查權，必須在其他國家權力行使的的結 果，仍不符合「國家理性」時，始得另由立法權行使。 簡言之，國會調查權之功能僅在補其他憲法機關職權不 足之處。 有學者並據此認為在我國，假使承認立法院有國會調查 權，概念上首先必須與監察院調查權有所區隔；其次， 在實證上若兩者確實發生衝突（同時欲調查同一事件）， 基於國會調查權補充性的前提，立法院的調查應予退讓。
參、對拒絕配合調查者的制裁 在行政罰之外，立法者可否以法律明定，將無正當理由拒絕配合 調查者，科處刑罰。學說上有持肯定論者，認為只要不違反罪刑 相當原則，即非憲法所不許，其理由為：
一、刑罰與行政罰僅為量的區別： 通說主張刑罰與行政罰僅係「量的區別」，而無本質之不 同。加上大法官一再拒絕接受「除罪化」之趨勢，例如： 釋字第 445 號「集會遊行法除罪化」 、釋字第 509 號「誹謗 除罪化」、釋字第 517 號「妨害兵役除罪化」、釋字第 554 號「通姦除罪化」等，皆失敗。由此可見在大法官心目中， 刑罰未必一定是「侵害較嚴重的手段」 ，課處罰鍰與科處刑 罰之差異並不大。
二、科處刑罰於程序上對相對人更有保障： 刑罰須移送檢察官偵查起訴，再由法院審判定罪後方能執 行，比起立法院直接就可課處的罰鍰，程序上更節制而保 障相對人。
163
第
三、舉輕以明重之法理：
國會調查權 立法目的、監督弊案（政 目 的 治性）。 行使方式 集體行使。 適用程序 考慮刑事訴訟程序。 如果依刑事訴訟程序調查 證據能力 所得，應具有證據能力。 如果依刑事訴訟程序調查 所得，應具有證據證明 證據證明力 力，但對於其他機關仍不 得作為唯一證據。
3
監察院調查權 彈劾、糾正、糾舉（法律 性）。 獨立行使。 未規定。 雖未規定，應具有證據能 力。 對公務員違法失職的彈 劾所調查之證據，對於司 法院公務員懲戒委員會 應具有拘束力。
伍、我國大法官釋憲實務見解 一、階段性之進展－釋字第 325 號賦予立法院之「文件 調閱權」： 立法院欲監督行政院的施政，均須取得或掌握充分正確 資訊，此即有賴調查權之行使，因此縱使法無明文，亦 屬國會之「默示權」、「隱含權」（implied power），西方 國家通常將調查權委諸國會，用以輔助其行使其他職 權，其理在此。但由於我國憲法第 95 條明定監察院有調 查權，故如立法院自行行使調查權，難免生違憲之疑慮。 就此問題，大法官於釋字第 325 號解釋，一方面尊重憲 法明文保障監察院之權限，認為調查權應由監察院行 3
章
肆、國會調查權與監察院調查權之差異
五
刑事個案對於證人有偽證罪之處罰，對於無正當理由不到 場的證人，尚得拘提管收。而國會調查權行使之際，通常 其重要性不會小於個案刑事案件的處理，依「舉輕以明重」 之法理，對於影響層面更重大的國會調查權，更應該有處 罰權。
此表格出自李惠宗著，立法院行使調查權應有的法制設計－從釋字第五八五 號解釋出發，台灣本土法學雜誌第 78 期，2006 年 1 月，頁 92～106。
立 法 機 關 各 論 ︵ 下 ︶ ｜ 職 權
164
使，另一方面則體認到立法院職權行使之需要，賦予立 法院在合於一定要件下，有「調閱文件」此種書面調查 之權力以補充質詢權之不足。但立法院於行使文件調閱 權時必須同時注意「國家機關獨立行使職權受憲法之保 障者」此一界限。
◎大法官釋字第 325 號解釋 民國 81 年憲法增修後，監察院仍為國會？仍專有調 解釋爭點 查權？立法院文件調閱權要件？ 本院釋字第七十六號解釋認監察院與其他中央民 意機構共同相當於民主國家之國會，於憲法增修 條文第十五條規定施行後，監察院已非中央民意 機構，其地位及職權亦有所變更，上開解釋自不 再適用於監察院。 惟憲法之五院體制並未改變，原屬於監察院職權 中之彈劾、糾舉、糾正權及為行使此等職權，依 憲法第九十五條、第九十六條具有之調查權，憲 法增修條文亦未修改，此項調查權仍應專由監察 院行使。 立法院為行使憲法所賦予之職權，除依憲法第五 解釋文 十七條第一款及第六十七條第二項辦理外，得經 院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及 事項提供參考資料，必要時並得經院會決議調閱 文件原本，受要求之機關非依法律規定或其他正 當理由不得拒絕。 但國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，如司 法機關審理案件所表示之法律見解、考試機關對 於應考人成績之評定、監察委員為糾彈或糾正與 否之判斷，以及訴訟案件在裁判確定前就偵查、 審判所為之處置及其卷證等，監察院對之行使調 查權，本受有限制，基於同一理由，立法院之調 閱文件，亦同受限制。 我國憲法並無國會之名稱，前以國際聯繫有須用 解釋理由書 國會名義者，究應由何機關代表國會發生疑義， 本院依聲請作成之釋字第七十六號解釋，亦祇謂
165
第 五 章
「國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國 家之國會」 ，並以其均由人民直接間接選舉之代表 或委員所組成，就憲法上之地位及職權性質而 言，應認為相當於民主國家之國會，作為解釋之 基本理由。 茲憲法關於監察委員由人民間接選舉產生，對司 法院、考試院之人事同意權以及因中央民意代表 身分所享有之言論免責權等規定，因憲法增修條 文第十五條之規定而停止適用。基於上述憲法增 修條文之規定，監察院第二屆監察委員係由總統 提名經國民大會同意後任命，已非中央民意機 構，其地位及職權亦有所變更，上開解釋自不再 適用於監察院。 憲法於國民大會之外，設立五院分掌行政、立法、 司法、考試、監察五權，均為國家最高機關，彼 此職權，並經憲法予以劃分，與外國三權分立制 度，本不完全相同，其中何者相當於民主國家之 國會，於五院職權之劃分並無必然之關連，憲法 解釋理由書 增修條文既未對五院體制有所改變，亦未增加立 法院之職權，則監察院對於中央及地方公務人員 認為有失職或違法情事，得提出之糾舉、彈劾及 限於對行政院及其有關部會得提出之糾正，以及 為行使此等職權，依憲法第九十五條、第九十六 條具有之調查權，既未修改，自仍應專由監察院 行使。 為使立法院發揮其功能，憲法於第五十七條第一 款規定，「行政院有向立法院提出施攻方針及施政 報告之責，立法委員在開會時有向行政院院長及 行政院各部會首長質詢之權」 ，於第六十七條第二 項規定，「各種委員會得邀請政府人員及社會上有 關係人員到會備詢」 ，則立法委員本得於開會時為 質詢或詢問，經由受質詢人或應邀列席人員就詢 問事項於答覆時所說明之事實或發表之意見，而 明瞭有關事項。 如仍不明瞭，得經院會或委員會之決議，要求有 關機關就議案涉及事項提供參考資料，必要時並
立 法 機 關 各 論 ︵ 下 ︶ ｜ 職 權
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得經院會決議調閱文件原本，以符憲法關於立法 委員集會行使職權之規定，受要求之機關非依法 律規定或其他正當理由不得拒絕。 但國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，例如 法官依據法律獨立審判，不受任何干涉，考試委 員、監察委員獨立行使職權，憲法第八十條、第 八十八條、憲法增修條文第十五條第六項均有明 文保障；而檢察官之偵查與法官之刑事審判，同 為國家刑罰權正確行使之重要程序，兩者具有密 切關係，除受檢察一體之拘束外，其對外獨立行 使職權，亦應同受保障。本院釋字第十三號解釋 並認實任檢察官之保障，除轉調外，與實任推事 （法官）同，可供參證。 上述人員之職權，既應獨立行使，自必須在免於 外力干涉下獨立判斷。故如司法機關審理案件所 表示之法律見解、考試機關對於應考人成績之評 定、監察委員為糾彈或糾正與否之判斷，以及訴 訟案件在裁判確定前就偵查、審判所為之處置及 其卷證等，監察院對之行使調查權，本受有限制， 基於同一理由，立法院之調閱文件，亦同受限制。
◎立法院職權行使法第八章「文件調閱之處理」 Ｉ立法院經院會決議，得設調閱委員會，或經委員會之決 議，得設調閱專案小組，要求有關機關就特定議案涉及事 項提供參考資料。 §45 Ⅱ調閱委員會或調閱專案小組於必要時，得經院會之決議， 向有關機關調閱前項議案涉及事項之文件原本。 調閱委員會或調閱專案小組之設立，均應於立法院會期中為 §46 之。但調閱文件之時間不在此限。 Ｉ受要求調閱文件之機關，除依法律或其他正當理由得拒絕 外，應於五日內提供之。但相關資料或文件原本業經司法 機關或監察機關先為調取時，應敘明理由，並提供複本。 §47 如有正當理由，無法提供複本者，應提出已被他機關調取 之證明。
167
§51
§52
§53
二、 失之東隅收之桑隅－釋字第 585 號賦予立法院完整 之國會調查權： 賦予國會調查權之理論依據： 廣受矚目的「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例」 一案，大法官於釋字第 585 號解釋雖宣告其中多數條文 違憲，看似立法院的一大挫敗。但大法官為了將真調會
章
§50
五
§49
第
§48
Ⅱ被調閱文件之機關在調閱期間，應指派專人將調閱之文件 送達立法院指定場所，以供查閱，並負保管責任。 政府機關或公務人員違反本法規定，於立法院調閱文件時拒 絕、拖延或隱匿不提供者，得經立法院院會之決議，將其移 送監察院依法提出糾正、糾舉或彈劾。 Ｉ調閱委員會所需之工作人員，由秘書長指派之。 Ⅱ調閱專案小組所需之工作人員，由立法院各委員會或主辦 委員會就各該委員會人員中指派之。 Ⅲ調閱委員會及調閱專案小組於必要時，得請求院長指派專 業人員協助之。 Ｉ立法院所調取之文件，限由各該調閱委員會、調閱專案小 組之委員或院長指派之專業人員親自查閱之。 Ⅱ前項查閱人員，對機密文件不得抄錄、攝影、影印、誦讀、 錄音或為其他複製行為，亦不得將文件攜離查閱場所。 調閱委員會或調閱專案小組應於文件調閱處理終結後二十 日內，分向院會或委員會提出調閱報告書及處理意見，作為 處理該特定議案之依據。 文件調閱之調閱報告書及處理意見未提出前，其工作人員、 專業人員、保管人員或查閱人員負有保密之義務，不得對文 件內容或處理情形予以揭露。但涉及外交、國防或其他依法 令應秘密事項者，於調閱報告及處理意見提出後，仍應依相 關法令規定保密，並依秘密會議處理之。 Ｉ調閱委員會或調閱專案小組未提出調閱報告書及處理意 見前，院會或委員會對該特定議案不得為最後之決議。但 已逾院會或各該委員會議決之時限者，不在此限。 Ⅱ前項調閱專案小組之調閱報告書及處理意見，應經該委員 會議決後提報院會處理。
立 法 機 關 各 論 ︵ 下 ︶ ｜ 職 權
168
之組織定位為「國會調查委員會」的一種，以作為審查 的前提，遂於解釋中明白表示「立法院為有效行使憲法 所賦予之立法職權，本其固有之權能自得享有一定之調 查權，主動獲取行使職權所需之相關資訊，俾能充分思 辯，審慎決定，以善盡民意機關之職責，發揮權力分立 與制衡之機能。」
國會調查權之界限： 大法官同時在解釋文指出，並基於權力分立原則，諭知 國會調查權應遵守之三個界限： 內在限制：調查之對象和事項必須與立法院之憲法職 權有重大關聯。 外在限制之一：尊重依憲法獨立行使職權之國家機關。 外在限制之二：尊重屬於行政權本質之「行政特權」。 例如： 涉及國家安全、國防或外交之國家機密事項。 有關政策形成過程之內部討論資訊。 有關正在進行中之犯罪偵查之相關資訊。
質疑立場： 然而許宗力大法官在本號解釋不同意見書中針對多數意 見的作法提出質疑，其主要論點站在賦予國會完整調查 權，不但悖離釋字第 325 號解釋之精神，更嚴重的是， 造成其與監察院權限之衝突，而對於多數意見的做法持 保留態度。
◎大法官釋字第 585 號解釋 解釋爭點 真相調查委員會組織條例違憲？ 立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權，本其 固有之權能自得享有一定之調查權，主動獲取行 使職權所需之相關資訊，俾能充分思辯，審慎決 定，以善盡民意機關之職責，發揮權力分立與制 解釋文 （節錄） 衡之機能。 立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要 之輔助性權力，基於權力分立與制衡原則，立法 院調查權所得調查之對象或事項，並非毫無限
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第 五 章
解釋文 （節錄）
制。除所欲調查之事項必須與其行使憲法所賦予 之職權有重大關聯者外，凡國家機關獨立行使職 權受憲法之保障者，即非立法院所得調查之事物 範圍。 又如行政首長依其行政權固有之權能，對於可能 影響或干預行政部門有效運作之資訊，均有決定 不予公開之權力，乃屬行政權本質所具有之行政 特權。立法院行使調查權如涉及此類事項，即應 予以適當之尊重。 如於具體案件，就所調查事項是否屬於國家機關 獨立行使職權或行政特權之範疇，或就屬於行政 特權之資訊應否接受調查或公開而有爭執時，立 法院與其他國家機關宜循合理之途徑協商解 決，或以法律明定相關要件與程序，由司法機關 審理解決之。 立法院調查權行使之方式，並不以要求有關機關就 立法院行使職權所涉及事項提供參考資料或向有 關機關調閱文件原本之文件調閱權為限，必要時並 得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府 人員，陳述證言或表示意見，並得對違反協助調查 義務者，於科處罰鍰之範圍內，施以合理之強制手 段，本院釋字第三二五號解釋應予補充。 惟其程序，如調查權之發動及行使調查權之組織、 個案調查事項之範圍、各項調查方法所應遵守之程 序與司法救濟程序等，應以法律為適當之規範。 於特殊例外情形，就特定事項之調查有委任非立 法委員之人士協助調查之必要時，則須制定特別 法，就委任之目的、委任調查之範圍、受委任人 之資格、選任、任期等人事組織事項、特別調查 權限、方法與程序等妥為詳細之規定，並藉以為 監督之基礎。各該法律規定之組織及議事程序， 必須符合民主原則。 其個案調查事項之範圍，不能違反權力分立與制 衡原則，亦不得侵害其他憲法機關之權力核心範 圍，或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨 礙。如就各項調查方法所規定之程序，有涉及限
立 法 機 關 各 論 ︵ 下 ︶ ｜ 職 權