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目

錄

第一篇 基礎理論 第一章 開卷－行政法 第一節 行政法導讀.......................................1-2 第二節 行政之概念.......................................1-10 壹、國家概念的發展與法治國............................1-11 貳、行政之意義........................................1-15 肆、行政之種類........................................1-21 ◎嚴選試題................................................1-38 第二章 行政法之概念 壹、行政法之意義......................................2-2 貳、行政法之法源......................................2-3 參、行政法之效力......................................2-14 肆、行政法之原則 － 一般（法律）原則..................2-17 伍、行政法之原則 － 依法行政..........................2-53 陸、行政法之適用 － 受法之羈束性與自由性..............2-61 柒、行政法之法律關係..................................2-74 ◎嚴選試題................................................2-89

第二篇 行政組織 第三章 行政組織之結構 壹、行政組織法概論...................................3-3 貳、行政組織之基本結構...............................3-5 參、地方行政組織.....................................3-35 ◎嚴選試題...............................................3-42

1

行 政 法 │ 全彩圖說 目錄

參、行政之特徵........................................1-20

第四章 行政資源法制 第一節

公務員法制.....................................4-2

壹、公務員之概念.....................................4-2 貳、公務員關係之成立及消滅...........................4-10 參、公務員關係之內容.................................4-17 肆、公務員之責任.....................................4-48 第二節

公物法制.......................................4-56

壹、營造物...........................................4-56 貳、公物.............................................4-58 參、公營事業機構.....................................4-61 ◎嚴選試題...............................................4-63

第三篇 行政作用 第五章 行政程序法 第一節 行政程序總論（則）..............................5-2 壹、行政作用之概論...................................5-2 貳、行政程序法總則...................................5-10 第二節 行政程序各論....................................5-42 壹、行政處分.........................................5-42 貳、行政命令.........................................5-110 參、行政契約.........................................5-128 肆、行政計畫.........................................5-153 伍、行政指導.........................................5-159 陸、處理陳情.........................................5-164 柒、行政程序法附則...................................5-167 捌、綜合討論.........................................5-169 ◎第一節 嚴選試題 行政程序法總則部分....................5-194 ◎第二節 嚴選試題 行政處分部分..........................5-199 ◎第二節 嚴選試題 其它行為部分..........................5-216

5-2

第六章 行政罰與行政執行 第一節 行政罰法........................................6-2 壹、行政罰之概念.....................................6-2 貳、行政罰法之一般規定...............................6-10 參、行政罰之裁處程序.................................6-23 肆、行政罰與刑法總則之關係及其競合...................6-30 第二節 行政執行法......................................6-38 壹、行政執行法總則...................................6-38 行 政 法 │ 全彩圖說 目錄

貳、公法上金錢給付義務之執行.........................6-46 參、行為或不行為義務之強制執行.......................6-55 肆、即時強制.........................................6-60 伍、重要概念區分.....................................6-64 ◎嚴選試題...............................................6-66

第四篇 行政救濟 第七章 行政爭訟法 第一節 行政救濟法總說...................................7-2 第二節 訴願法...........................................7-5 壹、訴願法概說........................................7-5 貳、訴願之管轄........................................7-14 參、訴願之期日期間....................................7-18 肆、訴願主體之範圍....................................7-20 伍、訴願程序－提起....................................7-25 陸、訴願程序－審議....................................7-27 柒、訴願決定..........................................7-29 第三節 行政訴訟法.......................................7-42 壹、行政訴訟概說......................................7-42 貳、行政訴訟之類型....................................7-47 參、行政訴訟之訴訟利益................................7-74

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肆、行政爭訟與其他救濟制度之衝突與調整................7-76 伍、管轄..............................................7-82 陸、當事人............................................7-86 柒、訴訟程序..........................................7-96 捌、起訴..............................................7-106 玖、行政訴訟之審理....................................7-114 拾、裁判..............................................7-130 拾壹、地方法院行政訴訟庭簡易訴訟程序..................7-138 拾貳、交通裁決事件訴訟程序............................7-141 拾參、收容聲請事件程序................................7-143 拾肆、上訴審程序......................................7-144 拾伍、抗告程序........................................7-149 拾陸、再審程序與重新審理..............................7-151 拾柒、暫時權利保護制度................................7-158 拾捌、強制執行........................................7-162 ◎第一、二節 嚴選試題.....................................7-164 ◎第三節 嚴選試題........................................ 7-175 第八章 國家責任 第一節 國家賠償法.......................................8-2 壹、國家賠償概說......................................8-2 貳、國家賠償責任之要件................................8-5 參、國家賠償之義務機關、請求程序、方法及範圍..........8-13 第二節 損失補償.........................................8-17 壹、意義..............................................8-17 貳、概念區別與分析....................................8-18 參、損失補償之態樣....................................8-18 肆、類似徵收侵害......................................8-19 ◎嚴選試題................................................8-20

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第一節

行政法導讀

窺探 － 全球化之行政法 1

行政法學自 87 年末陸續對於行政相關基本法案 修法及新增制定後，學 說理論及實務界見解也隨之蓬勃發展、百家爭鳴！直接影響的便是考試之 命題方向，一改過去僅限於可循軌跡的熱門考題，續而出現實用面寬廣的 實例題或全面檢討基礎概念的題型。所以，過去有人稱憲法是活的（Living） 憲法，現在，我們也可以稱行政法學為活的（Living）行政法。 惟，對於初次學習行政法的學子們而言，行政法條文之繁雜、體系之 龐大，多有使同學「耳聞」就開始膽顫心驚，但實際上，學習這些專業科 目並非單純只能對應考試，若能細心深入的研讀，在將來運用於實務，也 必定受用無窮。 誠如前述，行政法的理論與實務皆有一脫胎換骨的現象。可喜的是讀 者們準備考試前較有「法」可尋，不致迷失於摸不著邊的教材；令人煩憂 （稱不上擔憂）的是準備考試雖有方向，但是隨著新法的制定與舊法的修 正，各種學說見解及相關問題也蜂擁而至，一時之間，行政法變為非常「巨 大」的科目。在現今法治國一切依法行政的大原則下，要求所有行政人員 對行政法有某程度的瞭解，也相形的重要了！ 本節的編寫，以「窺探」行政法為題，即是針對新行政法制及學說所 作的入門導讀，之所以稱「窺探」 ，意在並不論述具體之課程內容，而係希 望讀者們在進入行政法的殿堂前，能對行政法有一概括的知悉在先，不致 在學習行政法時，感到手足無措！

1

詳見本書頁 1-5。

1-2

第一章

開卷 ─ 行政法

壹、行政法學之地位 一、首先，作為法律科目的「行政法」一詞，對於初入門本科目的學生 行政法這科，是否可以幫我們劃一下「行政法」這個法條的重點』！ 這個誤解，來自於「行政法」科目的名稱，與其他法科（如，憲法、 民法、刑法等）不同，其他法科之科目名與其內容的主要法典名稱 本法典。若正其名之，實應稱之為「行政法學」 ，乃係由眾多行政相 關法規及理論實務所組成的學科。 二、其次，本科在所有法科上學習難易度的比較，屬於較「高段」的法 習（多是大學三年級以上） ；析論之，並非行政法學本身難，而是行 政法學乃較為「年輕」之法學，約 19 世紀末才受到重視。且以我國 為例，雖早有行政相關法規立法，但作為基礎的「行政程序法、行 或全新修正。所以，行政法學的相關立法基礎及多數規定，多來自 於傳統行之有年、體系規範已臻完備的民法、刑法等科目，故大學 法律系之課程安排，必先修習民、刑法之後，才有行政法之課程。 因此，與其說行政法是「難」或「高段」的科目才被安排在高年級 學習，不如說是因便宜之道，先學民、刑法後，再學習行政法會更 容易掌握，也免除重覆講述同樣法理之困擾。 三、但是，仍有多數讀者並非法律系學生，但也需要研讀行政法之情形， 例如，參加國家考試應考行政法的考生們，多非法律專業科系的學 生，應考民、刑法不如行政法多，所以並無先修習民、刑法之機會， 完全未建立有相關的基礎。是故，本書為使所有考生能深入淺出的 對行政法有全面及細節的認識，在體系上以所有相關法學為基礎，

1-3

行 政 救 濟

政執行法及訴願法等」重要法律，也在民國 87、88 年才陸續的制定

行 政 作 用

科，例如在一般大學法律系中，行政法之課程多安排在高年級時修

行 政 組 織

均有重覆，而「行政法」這科，內容上並無名稱為「行政法」的基

基 礎 理 論

而言，在名稱上實有不妥，例如，經常有同學會問『老師，我們考

涉及民、刑法及其他相關法學時，也不遺漏的詳細說明，期能使「只」 學習了行政法的學生們，也可窺視到行政法的平凡、生活及有趣之 處。

貳、建立行政法之體系 在進入任何一門學科之前，該門科目談論什麼，是必須要有一個完 整的認識，是故體系的建立是一項不可或缺的工作，從體系吾人可 快速掌握並明瞭其重點所在。茲以行政法為例，可將之分為大體系 （面的解析） ，中體系（線的解析），小體系（點的解析）。 一、大體系：（面的解析） 大體系掌握的好處是一望即知，尤其在浩瀚的理論中，成為指引方 向的明燈。 行 政 法

基礎理論

組 織 法

作 用 法

救 濟 法

損 失 補 償

國 家 賠 償

行 政 訴 訟

訴 願

行政罰與行政執行

行政程序各論

行政程序總則

行政資源法制

行政組織之結構

行政法之概念

行政之概念

二、中體系：（線的解析） 當全盤掌握該科內容後，緊接著應該要進入線的介面，以行政法上

1-4

第一章

開卷 ─ 行政法

最有名的「特別權力關係」理論為例，當吾人要研討此一部分時， 是否應先瞭解其意義，發生原因、種類、特徵以及學說及實務之見 解，故應有一完整的中體系。中體系的優點是吾人可以更進一步瞭 解考題的出處，進而精準地引用該部分之論述。 此之所謂小體系（點的解析）即是對個別問題的掌握，亦即用放大 鏡將問題拉大，舉例來說「何種行政處分應給予人民陳述意見之機 會？有何例外？」本書各單元之始均有「Key Issue」與「Key

參、行政法之主要法典

之基本法典，原制定公布共 175 條，後增 1 條刪 2 條，現今共 174 條。 本法各條文均是行政程序與行政行為之基本規定，本書對每一條文 均有詳盡解說介紹。 共 45 條，行政上的強制執行，以本法為基本規範。 三、行政罰法（民 94.2.5 制定公布，民 95.2.5 施行） ，本法共 46 條，行政 罰雖亦為行政處分之一種，但其裁罰性之效果，影響人民之權利重 大，故在行政程序法之外，亦應有此特別法予以規範。 四、訴願法（民 87.10.28 大幅修正公布，民 89.7.1 施行） ，本法共 101 條， 訴願為人民不服行政處分之第一層救濟，故應有救濟程序之詳細規 定，以保障人民權利，亦使行政機關檢視其行政行為是否正確。 五、行政訴訟法（民 87.10.28 大幅修正公布，民 89.7.1 施行） ，本法經 96、 99、100、102 及 103 年增修訂，現共 352 條。由司法審查行政行為之 正確性，為權力分立之當然功能，但為尊重行政機關並保障人民合

1-5

行 政 救 濟

二、行政執行法（民 87.11.11 大幅修正公布，民 90.1.1 施行），本法至今

行 政 作 用

一、行政程序法（民 88.2.3 制定公布，民 90.1.1 施行），本法可謂行政法

行 政 組 織

Word」，即是以點明的方式，幫助讀者先掌握應學習的方向為何。

基 礎 理 論

三、小體系：（點的解析）

法權利，本法規定在此擔當十分重要的角色。 六、地方制度法（民 88.1.25 新訂，至民 105 亦多有增修）。 七、中央行政機關組織基準法（民 93.6.23 制定公布、民 99.2.3 修正）。 八、公務人員保障法（民 106.6.14 大幅修正公布）。 九、政府資訊公開法（民 94.12.28 制定公布）。 十、行政院組織法（民 99.2.3 全文修正、民 101.1.1 施行）。 十一、行政法人法（民 100.4 .27 制定公布）。 十二、公務員懲戒法（民 104.5.20 大幅修正公布）。

肆、實務的掌握 在行政法上的實務見解大都係以行政法院之裁判及見解、與大法官 會議解釋為主，尤其當年度甚至前幾年度的大法官會議解釋，屢屢 成為問題解決的重心，近兩年來，行政法院裁判之事實也成為考題 之實例。本書將所有與行政法相關之實務見解，依章節體系歸納於 各單元中介紹，希求讀者能理論與實務並重學習。

伍、時事的注意 為了行政法學之理論體系與社會現實相結合，行政法學莫不配合當 前社會遷移之趨勢而發展，因此，時事問題便成為讀者應注意之重 點。讀者們在研讀本書時，不要忘了仍要時時注意各相關時事問題， 舉例來說，日前的「大巨蛋事件」與過去曾震驚社會的重大公共安 全危害的「國道三號山崩事件」，以及施政爭議的「美麗灣渡假村 案」、「悠活麗緻渡假村案」、「中科停工案」、「里長延選案」、「樂透 彩券」，與全民相關的「SARS 與近年各種傳染病之防疫」問題，均 可能與行政法課題相關聯；再者，政府政策及立法延伸的課題，如

1-6

第一章

開卷 ─ 行政法

「18%公務員優惠存款利率的存廢」、「ETC 的行政契約合法性」、 「NCC 組織的合憲性」等；又如社會發生的大事（諸如 921 地震、 風災水災、SARS 隔離關於補償金的發放、勞保新舊制的爭議、健保 的限制增加、國民年金施行、二分之一退學案）都係行政法學所囊 理論的由來，並經常思考實務上如何運用即可。

陸、行政法與其他法學之關係

首先，行政法素有「具體化憲法」之稱，乃因憲法上明文多有規定 人民有某某權利、義務，或是國家、政府應如何如何等等…，但多 範，此則多由行政法規來完成具體之規範，例如，憲法規定人民有 工作權，但究應如何保障人民的工作權，則有勞動基準法之行政法 的規範；又如，憲法規定人民有納稅的義務，則制定完成的各種稅 差 異 點 規定事項範圍

制定機關及程序

行 政 法

憲 法 行政、立法、司法、考 僅就行政權事項加以規定 試及監察權 分別由立法、行政及地方自 治等不同機關依據不同程 依據制憲程序所制定 序所制定

內容詳略

詳細、具體

簡略、抽象

效

力

在憲法之下

具有最高效力

效力作用

有制裁效力

制裁效力規定較少

其次，行政法學名人 Otto Mayer 曾謂「憲法消滅，行政法仍存」，此 意並非指行政法可脫離憲法，而係意謂著憲法可能隨政治主體變更

1-7

行 政 救 濟

法，亦是行政法的範疇。故，行政法為具體化憲法。

行 政 作 用

為抽象規定，至於具體應如何實施、履行，則於憲法上未能明確規

行 政 組 織

一、憲法

基 礎 理 論

括的課題範圍。其實，實例題並非難解，只要在學習理論時能熟知

而有不同，但行政法制上或行政慣例上，卻會沿襲舊例。 二、民法 民法本為法學之起源，民法之規定、學理體系之完備與縝密，均為 各類法學之冠，故當然成為行政法法典及學理主要參考之法學。例 如民法總則中之多數規定，均成為行政程序法實體規定之立法時的 參考基礎。如期日期間之規定、消滅時效等；又如行政處分有類似 於民法法律行為者，行政程序法也多參考民法之法理，如無效、得 撤銷之概念；此外，民法之契約規定，也為行政程序法之行政契約 所準用。 差 異 點 性質

行 政 法 公法

民 法 私法

效果

強行法 職權干涉主義

非強行法 不干涉主義

內容政策性

具政策性

政策性色彩不顯著

爭訟管轄機關

行政機關 / 行政法院

普通法院

爭訟程序

訴願及行政訴訟程序

民事訴訟程序

制裁方法

行政罰 / 行政上強制執行

民事損害賠償

治權歸屬

行政權

私法自治

三、刑法 行政處罰之基本準據法—行政罰法，規定國家對人民行政處罰之基 本原則，其規定多來源自刑法總則之規定。理由有二，一為統一處 罰之原則，二係舉重以明輕原則，行政處罰尚不得逾越刑罰之範圍。 故刑法亦與行政法有密切之關係。 差 異 點 適用原則

行 政 法 刑 法 以「依法行政」為主軸 以「罪刑法定主義」為根本

法律理論適用

容許行政裁量

起訴「法定原則」

救濟審理機關

行政法院

普通法院

法律用語

1-8

罰鍰，沒入，危害，扣押，罰金，沒收，危險，扣留， 拘留，裁量原則 有期徒刑，便宜原則

第一章

開卷 ─ 行政法

四、民事訴訟法 民事訴訟法乃解決私人間財產與身分關係紛爭之重要程序法，而行 政訴訟乃解決國家與私人間或國家機關間之財產或公法法律關係之 紛爭，基於相同事件，相同處理之原則，是故晚近新修正之行政訴 五、刑事訴訟法 刑事訴訟注重正當法律程序，尊重人民之權利，係同時為發現真相 及循勿枉勿縱原則所設，與行政程序法之立法方向相同，故行政程 原則等等。

行 政 作 用

政治

行 政

經營管理

(行政學)

(政治學)

行 政 組 織

序法立法時即多參照刑事訴訟法之規定，諸如調查事證、利益均衡

基 礎 理 論

訟法，雖似僅有 343 條之本文，實然卻大量準用民事訴訟法之規定。

行 政 救 濟

法 治 (行政法學) 本圖改製自「行政法，頁 19」。

1-9

第二節

行政之概念

行 政 法 基 礎 理 論 行政之概念

效力

法源

意義

法治國

行政法 之原則

行政之羈 束與自由

行政法之 法律關係

行政法乃關於國家行政權之組織、作用及其救濟之國內公法。換言之，行 政法乃國家行為（行政）的法規範及依據所在，故欲探求行政法之本質， 必須先行探究行政（國家行為）之意義及種類。而欲瞭解行政權，亦不得 不先行深究掌握此權力之主體－國家，與其發展。

1-10

特別權力關係

自由性 ─

人民之公權

行政裁量

羈束性 ─

法律關係主體

依法行政

基 本 原 則

一般法律原則

行政種類

行政特徵

立憲政體

權力分立

行政意義

思想基礎

行政法之概念

第一章

開卷 ─ 行政法

壹、國家概念的發展與法治國 Key Issue

Key Word

行 政 組 織

警察國家 法治國家 社會法治國家

基 礎 理 論

國家的發展分為幾個時期？又其權力的演進為何？ 試述法治國家的內容及其修正。何謂立憲政體？何謂權力分立？ 試述行政、立法與司法相互間之關係。並就實務相關見解說明之。

立憲政體原則 權力分立原則 法位階理論

嚴格言之，封建時期的團體，並非現代國家類型之一種，而係皇朝 式的專制統治形態，故封建時期的團體難以稱為現代國家，當然也 無所謂權力分立之概念，故無從論何謂行政。

意義 首先必須釐清的是，警察國家並非「特務國家」 ，而係人民為將陳腐 的封建勢力剷除，建立廉能且有效力的官吏及軍隊，並且藉以保障 人民安全、促進社會福利作為施政，也就是達成國家任務的目標。 此時國家行政權的行使，注重目的，不問手段；又國家行為的依據， 均僅來自獨裁或專制之少數特定人，其意思之表現即為行政權行使 的來源。 國庫理論 警察國家概念下，為了達成國家不同之任務，而在國家從事私法上

1-11

行 政 救 濟

二、警察國家的概念

行 政 作 用

一、封建時期

事務時，將國家區分成一個公法的國家法人及私法的國家法人。意 即視同民事上平等對待。此理論在法治國思想下已轉化成行政主體 進行私法行為的國庫行政（私經濟行政）。 三、法治國家概念

2

意義 法治國理念下，國家一切的行政組織與行政行為都必須以「客觀且 公開」的法規範作為國家統治權行使的基礎。即依法而治（RULE OF LAW）。 原則 法治國所應遵循的若干原則，茲列舉如下： 立憲政體原則 3

凱爾生 所描述的金字塔法規範秩序，位階最頂端的即是憲法，意 味著在法治國家中，政府（國家）的作為可以直接由憲法條文或 間接的由憲法的精神中得到依據，並由人治轉為法治。如此的法 規範秩序，也在後述的依法行政單元中，衍生出法律優位原則， 即金字塔下位階之法規範不得牴觸金字塔上位階之法規範。 優 位

憲 法 遜 位

法 律、條 約

行 政 命 令

地 方 自 治 規 章

2 3

1798, Placidus 提出法治國家。另參陳新民，德國 19 世紀「法治國」概念的起源。 凱爾生（Hans Kelsen） ，純粹法學派 Die Reine Rechtslehre、維也納法學派 Die Wiener Schule 首倡人，國內譯著多翻譯為凱爾生或凱爾森。

1-12

第一章

開卷 ─ 行政法

權力分立原則 首先提倡國家權力需分立而治的是 1690 年洛克在其所著「政府 二論」所提出的「二權分立論」 。即國家權力分為「行政」及「立 法」 。其後於 1748 年時，孟德斯鳩於其所著「論法的精神 De l＇ 「立法」及「司法」 ，於此才能達到權力互相制衡的效果，其說 法被稱為「三權分立論」 。

行 政 救 濟

立法

立法

事後審查

司法

行 政 作 用

監察

行政監督

執行

行政

行 政 組 織

人事行政

考試

基 礎 理 論

esprit des lois」中，認為國家各種權力的本質有三，即「行政」、

關於行政、立法及司法三者間的制衡關係為： 行政與立法 「行政」將欲執行之法案送請「立法」審查；又「行政」具 體執行「立法」所通過或制定的法律；再者， 「立法」 （事前） 審查「行政」所列之預算， （事後）並要求「行政」為其施政 報告並對其質詢之。 行政與司法 「司法」 （事後）依據法律消極被動的審查「行政」執行的事 務（具體事務及抽象法律）是否合法、合憲。 立法與司法

1-13

「司法」（事後）依據法律並因聲請消極被動的審查「立法」 所通過或制定的法律是否合憲。 我國憲法在「治權」方面所採的權力分立原則係由孫中山的學 說所構成，氏以為國家監察權應自立法權剝離，而考試權應自 行政權獨立，故稱為「五權分立論」 。 4

發展

從絕對依法行政修正為相對依法行政。 自由法治國家 自由法治國家時期，以自由主義作為國家政治生活的指導原則， 強調法律保留，國家以放任人民、消極的不干涉人民為主要政策。 社會法治國家（社會福利法治國家、福利國家） 自由法治國家的放任主義下，社會貧富差距的擴大，使得社會 上失衡的現象日趨嚴重，於是警察國家時期「國家積極為人民 謀福利」及自由法治國家的「合法性」合而為一，遂衍生成為 5

社會法治國家 。 社會法治國家追求實質而非形式的正義，故對人民的權利干涉 也隨之加大，但應以謀求人民的福利，並為維持人性尊嚴為最 高原則。故國家成為積極主動的有為政府，不再只是消極的維 6

持治安，而應更積極的扶持人民、教養人民 。 4 5

6

參陳新民，行政法總論，修訂 7 版，頁 18 以下。 在現代福利國家的思想下國家保障人民生存權所應負之責任，基於社會安全之理想，須涵 括人之一生「生、老、病、苦、死」 ，亦即英國之「比佛利計劃（Beveriage’s Plan）」中， 所揭示的「從搖籃到墳墓，均由國家負責（From the Cradles to Graves，Everything is under the Protection of the Government）」。 現代福利國的社會安全制，係基於人權保障的發展，其主要內容的生存權及工作權，乃一 改過去救濟性質之「施恩的德政」，並非政府的責任，遂而經由「社會立法」的理論，轉 變為人民的權利。故現代民主憲政國家，為了管好眾人之事，必須發揮國家應有的功能及 政府應盡的責任，否則不足以稱為現代福利國家。換言之，過去以「消極」的人權自由的 保障，作為憲政的目的，意指政府以不濫權侵犯人民自由，即為最好的政府，故做事最少、 最「消極」的政府，便是最好的政府；現代憲法，則須以保障「積極」的人民受益權，乃 憲政實際的表現，故須多多「積極」的提供福利服務，始克盡國家管好眾人之事的功能。 詳另參涂懷瑩，中華民國憲法與福利國策，1998，頁 771 以下。

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第一章

開卷 ─ 行政法

基 礎 理 論 行 政 組 織 行 政 救 濟

貳、行政之意義

行 政 作 用

本圖參改自「圖解法律用語辭典，自由國民社，頁 814」。

Key Issue 試說明行政之意義為何？主要學說有何？ 行政有何特徵？試舉例說明之。 字義上，「行政」Verwaltung、Administration 均有經營、管理、執行的涵義； 且行政法所探討的行政為「公行政」，並不包括「私行政」。所謂公行政， 係指國家或政府的行為或為公益所為的行為。 一、組織意義（制度意義）的行政 行政乃行政主體、其下屬各級行政機關及其他各類機構的總稱。此 說僅呈現行政組織的態樣，至於行政作用層面則未觸及，對於行政

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概念的掌握自有不足 。 二、形式意義的行政 此意義純粹就形式上所表現而言，即行政院及其所屬機構及地方行 政機構的法定行為。 三、實質意義的行政 就所有國家行為中，含有行政性質者，皆謂之行政行為。 反面意義（消極說、扣除說） 行政係立於法律之下，除司法及監察以外之國家作用（考試亦為行 政事務，故考試院承辦事務為行政事務） 。此說以消極的方式，排除 實際（質）上非屬承辦行政事務之國家作用，其他事務即為行政。 8

惟屬於憲法上實質政治權力之運作，非全然為行政行為之概念 。例 9

如：總統權行為及統治權行為 。此外，依此說也無法令人明瞭行政 之內涵究為何者，僅以權力分立之概念排除行政以外之權力，也無 法說明我國五權分立之「行政」的涵意。

正面意義（積極說、本質說） 自憲法言 行政乃受指令所拘束之國家機關的活動範圍。

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參李建良，行政的概念與特徵，2002，載月旦法學教室試刊號，頁 42。 參陳新民，行政法學總論，修訂 7 版，頁 4。 指政府中屬於實際政策決定之過程及政黨政治的運作，外交關係的推行。

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