行政法 第一篇 行政法緒論.......................................... 1 第一章
行政與行政法 ........................................................ 3
第一節 行政之概念 .................................................................................... 4 第二節 行政行為公法及私法之區分 ........................................................ 7 第三節 行政之分類 .................................................................................. 13
第二章
行政法之法源 ...................................................... 30
第一節 成文法源 ...................................................................................... 34 第二節 不成文法源 .................................................................................. 37 第三節 行政法之一般原理原則 .............................................................. 44 第四節 行政裁量與不確定法律概念 ...................................................... 80
第三章
行政法律關係 .....................................................102
第一節 行政法律關係的意義 ................................................................ 102 第二節 人民的公權利 ............................................................................ 105 第三節 人民的公義務 .............................................................................110 第四節 特別權力關係 ............................................................................. 111
第二篇 行政組織法...................................... 123 第一章
行政主體與內部組織 .....................................125
第一節 行政組織概論 ............................................................................ 125 第二節 行政機關之分類 ........................................................................ 132 第三節 行政法人 .................................................................................... 135 第四節 公物 ............................................................................................ 141 –目錄 1–
第二章
行政主體與內部組織 ..................................... 150
第一節 行政機關相互間關係................................................................. 150 第二節 行政機關之管轄權..................................................................... 155 第三節 行政機關管轄權移轉................................................................. 161
第三篇 行政作用法 ..................................... 183 第一章
行政處分 ............................................................ 185
第一節 行政處分的意義......................................................................... 185 第二節 行政處分之類型......................................................................... 229 第三節 行政處分之生效與效力 ............................................................. 236 第四節 行政處分之附款......................................................................... 245 第五節 行政處分之瑕疵......................................................................... 258 第六節 行政處分之廢棄......................................................................... 281
第二章
行政契約 ........................................................ 298
第一節 行政契約的意義......................................................................... 298 第二節 行政契約之種類......................................................................... 310 第三節 行政契約的合法性要件 ............................................................. 313 第四節 行政契約關係之進展................................................................. 320 第五節 行政契約請求之貫徹................................................................. 323
第三章
行政命令 ............................................................ 333
第一節 法規命令 .................................................................................... 333 第二節 行政規則 .................................................................................... 346 第三節 職權命令容許性......................................................................... 360 第四節 行政命令的國會監督................................................................. 364
第四章
行政計畫 ............................................................ 371
第一節 行政計畫的意義......................................................................... 371 第二節 行政計畫之種類......................................................................... 372
第五章
行政事實行為 .................................................... 384
第一節 行政事實行為的意義................................................................. 384 第二節 行政指導 .................................................................................... 389 –目錄 2–
第六章
行政程序法 ........................................................395
第一節 行政程序法之目的與適用範圍 ................................................ 395 第二節 行政程序的開始及進行 ............................................................ 400 第三節 閱覽卷宗與聽證程序 ................................................................ 419 第四節 行政程序重新進行 .................................................................... 420 第五節 公法上請求權消滅時效 ............................................................ 425
第七章
行政執行法 ........................................................435
第一節 行政執行的概念 ........................................................................ 435 第二節 公法上金錢給付義務 ................................................................ 445 第三節 公法上行為不行為義務 ............................................................ 455 第四節 即時強制 .................................................................................... 467
第八章
行政罰法 ............................................................473
第一節 行政罰總論 ................................................................................ 473 第二節 行政罰之責任主體與歸責要件 ................................................ 512 第三節 阻卻違法事由 ............................................................................ 525 第四節 行政罰之裁處程序 .................................................................... 526
第四篇 行政爭訟法...................................... 533 前言 ....................................................................................535 第一章 訴願法 ................................................................536 第一節 訴願基本概念 ............................................................................ 536 第二節 訴願的類型 ................................................................................ 554 第三節 訴願審議程序 ............................................................................ 555 第四節 訴願之決定 ................................................................................ 557
第二章
行政訴訟法 ........................................................575
第一節 提起行政訴訟要件與程序 ........................................................ 575 第二節 行政訴訟之類型 ........................................................................ 583 第三節 其他類型的行政訴訟程序 ........................................................ 593 第四節 行政訴訟之再審 ........................................................................ 598 第五節 暫時權利保護 ............................................................................ 600 –目錄 3–
第五篇 國家賠償法 ..................................... 617 第一章 第二章
國家賠償法 ........................................................ 619 行政補償 ............................................................ 642
第六篇 公務員法 ......................................... 649 第一章 第二章
公務員法 ........................................................ 651 公務員法 ........................................................ 673
第一節 公務員之責任............................................................................. 674 第二節 公務員權利保障與救濟程序 ..................................................... 690
附論 第一章 第二章 第三章
............................................................. 713 如何寫好行政法申論題 ..................................... 715 行政法問題模式與思考方式 ............................. 720 最新試題 ............................................................ 736
–目錄 4–
一
行政法緒論 第一章
行政與行政法
第二章
行政法之法源
第三章
行政法律關係
2
第一篇
行政法緒論
第一章
第一章
行政與行政法
3
行政與行政法
一、什麼是行政法 行政法是特別適用於公共行政之公法，換言之，行政法就是以公共行政為
二
規範對象之各種成文、不成文之公法規規範之總稱。行政法也是規範行政 作用、行政程序、行政組織及行政救濟之公法。 行政法之主要法典，為以下幾部： 行政程序法。 行政執行法。 行政罰法。 訴願法。 行政訴訟法。 地方制度法。 中央行政機關組織基準法。 公務人員保障法。 公務員懲戒法。 公務員服務法。 政府資訊公開法。 行政法人法。 國家賠償法。
二、一般行政法與特別行政法 一般行政法指的是行政法總論，而特別行政法指的是行政法各論。一般行 政法係指各種通常可適用於所有行政法領域之規定、原則、概念與法律制 度，其規範事項主要包括行政作用、行政程序、行政組織及行政救濟。至 於特別行政法則是規範特定行政作用領域之法規範，例如教育法、地方自 治法、公務員法、警察法、建築法、稅捐稽徵法、環境法等。實務上主要 都是適用特別行政法。
4
第一篇
行政法緒論
第一節
行政之概念 1
一、行政概念的多重意義 行政一詞，含有執行及管理的意思。不僅國家領域有行政問題，私人、經 濟及社會領域，也有行政問題，像是個人財產的管理、企業管理、民法社 團法人或財團法人事務的管理。而行政法學所討論的行政，專指公共行政 （公行政），也就是廣義的國家行政。而公共行政概念的界定，大體上可 以從組織及作用兩個方向切入，從組織之觀點來看，就是組織意義的行 政；從作用的觀點來看，公共行政可分為形式意義之行政及實質意義之行 政，而討論「行政」為何的目的就是為了要先找出「行政」 ，才能知道「行 政法」所規範的對象為何： 組織意識的觀點 何謂行政？
作用意義的觀點
形式意義的行政 實質意義的觀點
組織意義的行政： 所謂組織意義的行政，指由行政主體 2、其下屬各級行政機關及其他機 構所構成之行政組織之總稱。
小叮嚀 行政主體可以享有權利能力，權利能力就是享受權利負擔義務的能力，在法 律的世界中，要享受權利負擔義務，都必須要具備權利能力，像是活人就可 以享有繼承遺產的權利、負擔欠錢的義務，但家裡的寵物、車子、房子都不 是能享有權利能力的主體，所以我們不能寫遺囑說要把全部財產留給心愛的 寵物，因為狗不是人，所以當然不能享有權利能力，自然也不可能繼承遺產。
1 2
參陳敏，行政法總論，七版，頁 1～110。 行政主體是可以享有權利能力，承擔行政法上權利義務的主體。國家與人民的行政法法 律關係，形式上雖由行政機關出面，但實質上是行政主體與人民之法律關係，而非行政 機關與人民之法律關係。例如人民繳稅雖然是繳給稅捐稽徵機關，但納稅的債權人實際 上是「國家」，納稅義務人是「人民」，所以繳納所得稅就是人民和國家發生公法上金錢 債務關係，國家就是典型的行政主體。
第一章
行政與行政法
5
形式意義的行政： 指組織意義的行政機關所為之各種行為之總稱，而不考慮該行為是否具 有實質意義行政之特徵。
實質意義的行政： 指以處理行政事務為內涵之國家活動。組織上是否屬於行政機關在所不 問，觀察的點在於是否屬於「行政」行為。例如立法及司法機關的人事 行政行為、財產管理及秩序管理行為都是屬於實質意義的行政。
二
小叮嚀
形式意義的行政就是說只要外觀上是隸屬於行政院的行政機關組織所做的 活動都是形式意義的行政，但有可能所做的內容實質上並不是真正的行政行 為，至於實質意義的行政，觀察的重點在於不是到底是不是行政機關做的行 為，而是不管你是哪一個機關（行政、監察、立法、司法機關皆可）只要所 做的內涵實質上是行政行為就可以。
二、實質意義行政之概念界定 行政是追求公共利益的一種國家作用，具備積極主動的特性，而且行政應 受到法的支配，也就是必須要兼顧合法性及合目的性。行政法是民主政治 發展以來與國家公權力行使最具關係的法領域，亦可稱為「憲法的具體 化」。行政權是所有國家公權力範疇中最為廣者，和人民關係最直接。行 政法則是規範行政權之運作的法律。
如何區別實質意義的行政： 消極說： 消極說是採扣除方式，從權力分立的角度出發，將國家所有作用，扣 除立法與司法後，所剩餘者即為行政。在採五權分立的我國，因為考 試權實質上為行政權中之人事行政，所以立法、司法及監察以外之國 家作用即為行政。
6
第一篇
行政法緒論
小叮嚀 不過消極說的缺點，就是要找出何謂行政之前，要先面臨的困難是必須先定 義出立法、考試、監察的範圍，才能透過扣除方式找出行政。除此之外，高 度的統治行為或政治行為，亦非行政法學所討論的範疇，即使這些行為本質 上屬於行政，例如總統宣戰、媾和、宣布大赦、特赦、發布緊急命令；行政 院長召開行政院會議、簽署法令。 積極說： 積極說就是就行政之作用內涵予以正面定義，但至今為止的所有定義 都無法完全顯示行政之特徵，因為行政的活動範圍、任務、結構和活 動方式非常多樣，以至於要對行政概念行界定是不可能的。因此學說 上有認為行政無法定義，只能描述。
實質意義的行政的典型特徵： 行政之社會形塑性： 行政的目標是社會的共同生活，功能在於處理公共事務，服務社會共 同體的人民。 公益取向性： 行政以服務人民為目的，則行政任務的履行，自須實現人民利益為目 標，亦即應取向於公益。公益與私益，有時也會發生衝突，例如憲法 以維護人性尊嚴為核心精神，行政機關追求公益的時候，不能忽略人 性尊嚴的維護。
小叮嚀 像是為了發展特定工業區而徵收人民的土地，由於徵收會剝奪人民財產權， 涉及人性尊嚴的侵害，所以應給予被徵收人民一定補償，否則不得徵收。另 外公益不一定是要很多人的利益才叫公益，有時候行政機關也會被要求保護 特定人的利益或權利而必須採取特定措施，例如建築法規中就規定，建築物 和建築物之間必須預留一段防火巷，防火巷的要求就是為了保護該棟建築物 使用人、居住人的安全。 行政具有積極、針對將來之形塑活動： 立法機關功能在於制定一般抽象的規定，必須由行政機關將其轉化為
第一章
行政與行政法
7
實際行動。有時候在沒有法律規範的情況下，行政機關也必須依據自 己的決定及計畫來採取創造型的活動，例如一定政策的具體落實方 法、道路建設、公共建設的維護、促進文化產業發展等。 行政主要是針對個案作成具體措施： 例如作成行政處分或締結行政契約，以實現特定目的。此一特徵可以 用來區分行政和立法，因為立法通常是制定一般、抽象的規定，以規 範預先設想之未來之眾多事件。不過行政與立法此一特徵區分並非絕
二
對。因為行政機關制定法規命令也是一般抽象之規定，而行政計畫之 擬定也常涵蓋長久之時間及廣大之空間。
第二節
行政行為公法及私法之區分
在大陸法系的國家，法律系統通常分為公法與私法兩大領域，此種區別一 來是基於「專業分工」的考量，讓公法事件可以歸屬於行政法院來審理，如此 一來可以讓較熟悉公法屬性事件的法院加以審理，最終達到保護人民的目的； 二來，公法事件通常適用「特別的指導原則」 ，例如：法律保留、明確性原則、 信賴保護、禁止裁量濫用原則等，這些原理原則通常是用來拘束國家公權力所 創設，和一般私人和私人關係有所區別。而行政法即屬於公法，因此，公法的 準則及規定原則上也適用於行政法，並且受到憲法及行政法上原理原則的拘束 （詳細之後會介紹）。
小叮嚀 簡單來說公法就是規範國家權力作用為主要目的，以設定和界限國家之職 權；至於私法則是強調私法自治，著重人民以自己意思發展法律關係。公法 和私法的區分並非必然，也就是說這只是基於制度設計（例如訴訟救濟制度） 所為的屬性劃分。就好比男人和女人都是「人」，但因為男人和女人生理特 徵的差異，我們基於「分類」還是用「性別」來區分，如果是男人就如何如 何，如果是女人就如何如何，要適用的觀念和想法也不太一樣，但這種區分 並非必然，只是為了要去適用某種制度（例如兵役、道德、家庭等）。
一、公、私法區分的實益
訴訟救濟途徑： 公、私法區分，最具實用價值者為訴訟救濟途徑之確定。行政法上之爭
8
第一篇
行政法緒論
議，原則上必須經過訴願及行政訴訟；如果是私法上的爭議，則由普通 法院審判。因此必須要先確定事件是公法或是私法事件，才能正確選擇 訴訟救濟途徑。 私法事件：由普通法院審理。 公法事件：由行政法院審理。行政訴訟法第 2 條規定：「公法上之爭 議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」
小叮嚀 但這種訴訟途徑的區分對沒學習過法律的人民來說是非常困難的事情，例如 民眾辦理土地買賣過戶登記的時候，因為行政機關疏忽導致登記錯誤，請問 此時應該提起行政訴訟抑或民事訴訟？一般民眾根本不知如何判斷。因此我 國行政訴訟法第 12 條之 2 第 1、2 項就規定： 「I 行政法院認其有受理訴訟權 限而為裁判經確定者，其他法院受該裁判之羈束。Ⅱ行政法院認其無受理訴 訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法 院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」對於人民誤把「私法事 件」錯當「公法事件」的情形，法院不能直接駁回，必須要依職權移送到有 訴訟管轄權的法院才行！
行政程序法之適用： 行政程序法所規範者，為行政機關各種公法行政行為之程序，而不包括 行政機關之私法行為。依行政程序法第 2 條第 1 項規定：「本法所稱行 政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與 行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。」
行政處分、行政契約及公法人等行政法基本概念的認定： 行政處分是行政機關就公法上具體事件所為的決定或其他公權力措 施；行政契約是為設定、變更或消滅「公法上法律關係」的契約；公法 人則是依據公法取得權利能力之法人組織。因此，判斷是否為公法是上 述概念的基本要素。
行政強制執行的適用： 我國強制執行，有民事上的強制執行及行政上的強制執行，行政執行僅 適用於公法上的義務，而民事執行僅適用於執行私法上的義務。
國家賠償的適用： 國家賠償法適用國家行使公權力造成人民權利受到侵害而生的賠償責
第一章
行政與行政法
9
任。所以必須要是公法關係方有國家賠償的適用。
二、公法與私法的區別標準 公法和私法的區分，不是著眼於整部法律的屬性，而應該是探究個別條文 之法律屬性 3，以民法為例，雖然絕大部分的條文都是屬於私法，但有些 條文也可能具有公法性質。
利益說：
二
此說以特定法規範所欲保護之利益作為區別標準，認為公法是保障公共 利益之法，私法則是保障個人利益之法。
小叮嚀 這說的缺點在於，公益和私益並非一條可截然劃分的界限，公法法規也有保 障特定私人利益的規定，例如憲法保障基本權的規定；私法法規也有保障公 益的規定，例如所有權在不妨礙所有人的情況之下，應該允許他人使用（例 如別人的飛機可以飛過你家上空）。
權力說： 權力說又稱從屬說、隸屬說，係以法規範涉及當事人之法律關係作為區 分標準，主張公法所規範者為上下之權力服從關係，私法所規範者則為 對等之權利義務關係。權力說對於國家的優越地位，以及國家所得採行 之手段，有正確的說明，例如行政機關可以做成行政處分來規制特定關 係，而行政處分就是行政機關單方面的決定措施，本身就帶有上下服從 關係。
小叮嚀 權力說的缺點在於，雖然私法關係講求對等，但私法關係中也是有講求上下 服從性的關係，例如親子或監護關係。然而公法關係中也有講求對等關係， 例如行政機關和人民訂立行政契約。
新主體說： 新主體說又稱為歸屬說、修正主體說，係以特定法規範所規定之權利義 務歸屬主體作為區分標準，認為公法之權利義務歸屬主體至少有一方是 3
莊國榮，行政法，2015 年。
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第一篇
行政法緒論
國家或其他公法人，私法則是任何人（包含國家）都可適用之法規範， 換句話說，公法就是國家的職務法，國家專屬適用的法規。之後學說上 對於新主體說又有新的修正，認為法律之歸屬主體至少有一方為高權主 體，並就其所以為高權主體之地位而規定其權利、義務或組織者，為公 法。
小叮嚀 此說是目前的通說，以該法律是否僅有國家得以適用為標準，如果該法律是 任何人都可以適用或權利義務的歸屬則屬於私法，反之，則為公法。例如道 路交通管理處罰條例，只有警察才能取締交通違規，所以該條例是不折不扣 的公法法規。
案例 勞保與公保給付請求的准駁（公法） 地政機關的土地登記（公法） 戶政機關的結婚登記（公法） 行政機關代表國庫出售或出租公有財產（私法） 配耕國有農地給予農民（私法） 出借宿舍給榮民（私法） 主管機關對農田水利會資格的否認（公法） 中央健康保險局與特約醫院的關係（公法） 行政院公共工程委員會與地方政府所設之採購申訴審議委員會，針對招 標、決標之爭議作成的審議判斷（公法） 電信利用關係，中華電信與客戶關係（私法） 公務人員保險給付爭議事件（公法） 人民向林務局申請租賃國有林地遭否決（公法）
公私法案例 1：國民住宅承租的法律關係 國民住宅是以出售、出租、貸款自建或提供貸款利息補貼，供收入較低 家庭居住之住宅，因此人民要承購或承租國民住宅之前，必須要先向主管機 關申請，申請通過後方進入簽約程序，請問申請階段和簽約階段是屬於何種
第一章
行政與行政法
11
法律屬性呢？ 大法官釋字第 540 號解釋理由書（節錄）：「 國民住宅條例係為統籌興建及管理國民住宅，以安定國民生活及增進社 會福祉之目的而制定（該條例第一條），並由政府機關取得土地興建及分配 住宅，以解決收入較低家庭之居住問題（同條例第二條、第六條），其具體 之方法係由政府主管機關取得土地、籌措資金並興建住宅，以收入較低家庭 為對象辦理出售、出租、貸款自行建築或獎勵民間投資興建（同條例第二條、
二
第六條、第十四條、第十六條、第二十三條及第三十條等參照）。除其中獎 勵民間投資興建之國民住宅，承購人與住宅興建業者屬於單純之私法關係， 並無疑義外，主管機關直接興建及分配之住宅，先由有承購、承租或貸款需 求者，向主管機關提出申請，經主管機關認定其申請合於法定要件，再由主 管機關與申請人訂立私法上之買賣、租賃或借貸契約。此等契約係為推行社 會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的，所採之私經濟措施，並無若何 之權力服從關係。性質上相當於各級政府之主管機關代表國家或地方自治團 體與人民發生私法上各該法律關係，尚難逕謂政府機關直接興建國民住宅並 參與分配及管理，即為公權力之行使。至於申請承購、承租或貸款者，經主 管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果（參照國民住宅出售、出租及商 業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第四條）不符合該當要件，而未能進 入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法 提起行政爭訟，係另一問題。｣ 公私法案例 2：社會保險法律關係 基於憲法上扶助弱勢的社會國原則，國家透過立法方式強制具有一定資 格或屬性之人民加入保險，例如全民健康保險、公務人員保險、勞工保險等， 稱之為社會保險。社會保險和一般民間的商業保險類似，皆以被保險人繳納 保費，當保險事故發生時，保險人應對受益人給付保險金。但兩者不同之處， 在於社會保險的被保險人是強制參加且強制繳納保費，而且保費的金額不是 依據保險事故發生的危險大小來計算保費，而是採取被保險人收入的經濟能 力來計算，部分保費並由國家或雇主來分擔，除此之外，保險人並由國家機 關或國家設置的特別機構來擔任，像是中央健康保險局、勞工保險局等。 大法官釋字第 472 號解釋理由書（節錄）：「 『國家為謀社會福利，應實現社會保險制度』、『國家為增進民族健康， 應普遍推行衛生保健事業及公醫制度』及『國家應推行全民健康保險』，既
12
第一篇
行政法緒論
為憲法第一百五十五條、第一百五十七條及憲法增修條文第十條第五項明定 之基本國策，立法機關自得制定符合上開憲法意旨之相關法律。至全民健康 保險制度應如何設計，則屬立法裁量之範圍。八十三年八月九日公布、八十 四年三月一日施行之全民健康保險法即為實現上開憲法規定而制定。該法第 十一條之一、第六十九條之一及第八十七條關於強制全民參加全民健康保險 之規定，係國家為達成全民納入健康保險，以履行對全體國民提供健康照護 之責任所必要，符合憲法推行全民健康保險之意旨。同法第三十條有關加徵 滯納金之規定，係為促使投保單位或被保險人履行公法上金錢給付之義務， 與前述強制納保均係實現全民健康保險之合理手段，應無逾越憲法第二十三 條規定之必要程度。惟對於無力繳納保費者，國家應給予適當之救助，不得 逕行拒絕給付，以符憲法推行全民健康保險，保障老弱殘廢、無力生活人民 之旨趣。｣ 大法官釋字第 533 號解釋理由書（節錄）：「 憲法第十六條規定，人民之訴訟權應予保障，旨在確保人民於其權利受 侵害時，得依法定程序提起訴訟並受公平審判，以獲得適當之救濟。具體案 件之訴訟，究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，應由立法機關衡 酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟與 行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元 訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審 判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（本院釋字第四六六號解 釋參照）。 行政機關基於法定職權，為達成行政目的，得以行政契約與人民約定由 對造為特定用途之給付，俾有助於該行政機關執行其職務，而行政機關亦負 相 對 之給 付義 務 （行 政程 序 法第 一百 三 十七 條第 一 項第 一款 及 第二 款參 照）。國家為辦理全民健康保險，提供醫療保健服務，以增進國民健康（全 民健康保險法第一條參照），依全民健康保險法第三條、第六條規定，由行 政院衛生署設中央健康保險局為保險人，以辦理全民健康保險業務，並由中 央健康保險局依全民健康保險法第五十五條規定，與保險醫事服務機構締結 全民健康保險特約醫事服務機構合約，於保險對象在保險有效期間，發生疾 病、傷害、生育事故時，由特約保險醫事服務機構依全民健康保險法第三十 一條及全民健康保險醫療辦法，給予門診或住院診療服務，以為中央健康保 險局之保險給付（全民健康保險法第二條）。按全民健康保險為強制性之社 會保險，攸關全體國民福祉至鉅，具公法之性質，業經本院釋字第五二四號、
第一章
行政與行政法
13
第四七三號、第四七二號解釋闡釋甚明。中央健康保險局與保險醫事服務機 構締結之全民健康保險特約醫事服務機構合約，該合約既係由一方特約醫事 服務機構提供就醫之保險對象醫療服務，而他方中央健康保險局支付其核定 之醫療費用為主要內容，且依全民健康保險特約醫事服務機構合約第一條之 規定意旨，中央健康保險局之費用給付目的，乃在使特約醫事服務機構依照 全民健康保險法暨施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、 全民健康保險醫療辦法等公法性質之法規提供醫療服務，以達成促進國民健
二
康、增進公共利益之行政目的。又為擔保特約醫事服務機構確實履行其提供 醫療服務之義務，以及協助中央健康保險局辦理各項保險行政業務，除於合 約中訂定中央健康保險局得為履約必要之指導外，並為貫徹行政目的，全民 健 康 保險 法復 規 定中 央健 康 保險 局得 對 特約 醫事 服 務機 構處 以 罰鍰 之權 限，使合約當事人一方之中央健康保險局享有優勢之地位，故此項合約具有 行政契約之性質。｣
第三節
行政之分類
一、依行政標的分類 依照行政標的，可以將行政劃分為教育行政、文化行政、經濟行政、交通 行政、財稅行政、國防行政、社會行政、營建行政、農業行政等。
二、依行政手段對人民權利的影響分類 依照行政手段對於人民產生之法律效果，可將行政區分為干預與給付行 政：
干預行政： 又可稱為干涉行政或侵害行政，指干預人民權利領域，進而限制人民自 由或禁止方式。干預行政通常採取負擔處分之表現型態，課予人民義 務，必要時並得採取強制執行措施，以貫徹之。
小叮嚀 例如人民闖紅燈被罰錢、交通違規被要求參加交通安全講習、蓋違章建築被 強制拆除，這種都是行政機關為了履行特定公益目的，採取干涉人民公法上 權利之手段。
14
第一篇
行政法緒論
給付行政： 給付行政指提供人民給付或其他利益之行政作用，通常不以命令或強制之 手段遂行或貫徹之。給付行政之表現型態通常是授予特定利益之行政處 分，但亦有可能透過事實行為的表現型態。例如核發社會救助金、建照執 照的核發是屬於透過行政處分為之；至於事實行為方面，例如人民家裡失 火，而消防局派消防隊救火就是一種事實行為給予人民好處的給付行政。
小叮嚀 這邊要先簡單講一下行政處分的概念，行政處分簡單來說就是行政機關作成 的單方面決定，而且這個決定是有法律效力的。例如行政機關要核發 1 萬元 獎學金給申請人，這個「核發」就是行政機關就獎學金申請的事件做成有法 律效力（可以領獎學金）之單方決定。至於上述消防隊救火的例子為何不是 行政處分，因為救火本身不會產生任何法律上的效果，各位同學大概先有這 個初淺概念即可。 相關議題：混合效力的行政行為 事實上，給付行政和干預行政並非可截然區分或各自獨立，有時候可能會產 生混合效果，例如國家給予特定國道客運業者補助，這對於被補助業者而言 是給付行政，但對於未取得補助的其他業者而言卻是干預行政。
三、依據行政之任務分類
秩序行政： 以排除危害，維護公共安全及社會秩序為目的。
給付行政： 對個人提供服務協助或對公眾提供公共設施。
引導行政： 係對整體之社會、經濟和文化生活，以擬定計畫及發給補助等方式，進 行廣泛、適時之促進及引導之行政。例如國家以輔導金鼓勵拍攝優良國 片、或以區域計畫及都市計畫改善生活環境。
稅務行政： 係透過向人民課徵租稅及其他由人民負擔之金錢給付，取得國家所需的 財政收入。
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行政與行政法
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需求行政： 又稱為後勤行政，係以籌措、提供執行行政任務所需之人力及物力為目 的。例如任用公務人員、取得辦公處所、購置行政機關所需要的文具等 公務用品。
經營行政： 指行政機關如同其他企業經營主體，在市場上供應、分配物品或勞務之 行政作用。例如中油、中鋼、台電等國營事業之生產及銷售活動。
二
財產行政： 係對屬於國家所有或受國家支配之財產，所為之維持、利用或變價。例 如出售國有土地、出租國有的房舍等。
四、依據法律拘束程度之分類 法律特別規定之行政，受有關法律之規範與指導，其中拘束力較強，在具 備法律規定之構成要件時，行政機關即應依其規定作成行為者，稱為「羈 束行政」。其中法律之拘束力較弱，在具備法律構成要件之前提時，行政 機關對於法律效果有斟酌、選擇之餘地，為「裁量行政」。
五、行政之法律型態分類
小叮嚀 各位同學要記得任何的法律分類必然是出於「觀察角度的不同」或是為了適 用「某種原則或規範」而去區分的，如果分類的結果沒有任何實益，那這種 分類就是無效分類，例如我們社會上分成老人和兒童，目的可能就是在區別 「要不要特別保護」、「要不要給予特別優待」。行政法上有許多種分類，同 學學習時要記得先知道「這樣分有什麼實益」？才該繼續學習下去囉。
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第一篇
行政法緒論
行政行為之法律型態： 行政私法 國庫行政
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行政營利 行政輔助 威權行政
高權行政
單純高權行政
單純行政行為 行政契約
公權力行政（高權行政）： 概述： 公權力行政又稱之為高權行政，係指行政機關居於高權主體的地位， 以公法規定為基礎所從事之行政活動。公權力行政之行為方式，主要 有法規命令、行政處分、行政契約及行政事實行為等。此外，在地方 自治領域，還包括地方自治法規（自治條例與自治規則）。 高權行政與單純高權行政： 學界中，還有將高權行政再細分為統治（狹義）高權行政與單純高權 行政二者。此種區分主要著眼於國家於個案中所使用之國家權力類 型。若是行政機關單方行使公權力，以法規命令、行政處分或自治規 章，規範人民與國家間之關係，就是屬於狹義的高權行政，例如國家 向人民課稅。但如果國家雖然依據公法規範行動，但並未單方行使公 權力或未使用強制力之行為，即為單純高權行為，例如行政機關與人 民締結行政契約或是行政機關給予人民法律上的建議或通知。
小叮嚀 狹義高權行政和單純高權行政，同學就想只是程度上的差異，雖然兩者都是 涉及國家公權力的行使，但是一個很暴力、一個沒這麼暴力；一個很霸道、 一個比較尊重你（但本質還是霸道），才有這種區分。那區分的目的在於， 如果國家沒這麼霸道，那要不要這麼嚴格去檢視它或拘束它呢？所以檢視它 或是拘束它就是以後會學到的各種原理原則的拘束。
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除了樹狀圖的三項外，尚有行政一時交易行為及行政私法上的財產管理行為。
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行政與行政法
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私經濟行政（高權行政）： 私經濟行政，又稱國庫行政 5，指國家或地方自治團體並非居於公權力 主體地位行使統治權，而是處於與私人相當之法律地位，在私法支配下 所為之各種行為。例如對清寒學生給予助學貸款、或是台灣鐵路局提供 旅客運輸服務，均屬於私法上之行為。私經濟行政事項，必須適用私法 的規定，而因行政機關私經濟活動所生之法律關係，一切爭執應該循民 事訴訟途徑處理。學說上將私經濟行政又可再細分為行政私法、行政輔
二
助、行政營利行為、行政一時交易行為：
行政私法行為： 行政機關以私法手段直接達成行政任務之行為，此種行政任務主要是 以「生存照顧」為目的，像是提供民生必需品，例如以公司的型態或 私法契約提供民生基礎服務，像是瓦斯、水電、交通等。國家在「給 付行政」之類型上，行政機關為了實現任務，在履行方式上，通常有 兩種型態，一種是由行政部門直接提供人民給付，但是以私法契約簽 訂之；另一種方式則是由行政部門以私法的組織型態，再提供給付。
小叮嚀 例如大法官釋字第 540 號解釋的國民住宅的承租事件，大法官認為人民向國 家承租、購買國民住宅的簽約行為，係屬於私法事件，其實也是國家透過私 法方式來落實國家對人民居住照顧的義務。 行政營利行為： 國家以增加國庫收入為主要目的，或同時推行特定經濟或社會政策， 而以企業（私法組織）型態 6或特設機構方式所從事營利性質的活動。 公營事業除了要獲取盈餘來增加國庫收入外，還具有促進民生經濟的 功能，可以平抑物價、防制壟斷，推行經濟政策 7。
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所謂國庫行政，就是公行政立於國庫的地位，以私法法律形式所為之行政行為，而國庫 意思就是行政機關作為「私法主體」 ，亦即作為私法交易當事人之國家或國內公法團體， 國家得以公法或私法之形式出現，國家以私法形式出現就是國庫。參陳敏，行政法總論， 第七版，頁 651。 例如我國的中油、中鋼、中船、各官股銀行等皆為公營事業。 陳敏，行政法總論，2011，頁 653。
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行政法緒論
案例 近期國際油價漲跌互現，中油公司昨宣布，不調整本周國內各式汽油價， 但調降柴油價格每公升○點一元，終結國內油價二連漲。（聯合新聞網，
2016 年 5 月 30 日） 民進黨政府凍漲油價，不到四個月，台電、中油已發出全年恐虧損逾一千 六百億警鐘。油電價格一直壓，最後不脫兩種結果：一、台電中油倒 閉……。台灣汽柴油價格，跟日本、韓國、香港、新加坡等比起來，價格 算最便宜。這說明，台灣其實有漲價的空間，只是民進黨基於「短線」考 量，不想這樣做。（中國時報， 2008 年） 行政輔助行為： 行政機關為推行行政事務需要物資或勞務支援，而以私法行為取得支 助。 行政一時之交易行為（純粹交易行為）： 公行政參與經濟活動，作成一時之交易行為，例如為了汰換老舊公務 車輛，將老舊公務車輛轉售。其他例如公營事業民營化而出售政府持 股、中央銀行買賣外匯活動亦屬純粹交易行為。
案例 行政機關提供土地供人民使用，係國家對非公用之國有財產為使用、收益之 私經濟行為，而屬私法上契約行為，行政機關撤銷原同意人民之通行權並退 還已繳償金之意思通知，並非行政處分。
－行政機關行為形式選擇自由 所謂行為形式選擇自由係指行政機關為了達成特定的行政目的，可以採用不 同的行政行為形式，特別是在給付行政領域（給人民好處），行政機關可以 選擇採用公權力措施的方式，例如行政處分、行政契約。也可以採用適用私 法的方式，例如和人民締結消費借貸契約或是土地、房屋租賃契約。而行為 形式選擇自由原則不及於干預行政的領域，在干預行政領域，原則上僅得運 用公法手段。
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案例 提供水資源予民眾是國家重要之行政任務，國家為了履行此種行政任 務，地方政府可以自己經營自來水事業（自來水廠、自來水事業處） 或者創設一間私法上的自來水公司，此部分是組織型態上的選擇自由。 在政府選擇公法或私法上組織後，又可以再選擇以公法方式或私法方 式和人民發生法律關係（也就是權利義務關係） ，如果是公法法律關係
二
就是收取「規費 8」；如果是私法法律關係則是收取自來水水費。上述 兩者差別在於，行政機關如何收取到此費用的手段，前者可透過行政 執行，後者則必須透過民事訴訟方式。
《圖解：行政行為形式選擇自由》 行政機關 公法組織 公法利用關係
私法組織
私法利用關係 人
私法利用關係 民
實務見解—【行政機關可用私法形式履行公行政任務】 大法官釋字第 727 號解釋理由書（節錄）： 憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在 法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟 酌規範事物性質之差異而為合理之差別待遇。法規範是否符合平等原則之要 求，應視該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，及其所採取之分類與規 範目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定（本院釋字第六八二號、 第六九四號、第七○一號、第七一九號、第七二二號解釋參照）。國家機關 為達成公行政任務，以私法形式所為之行為，亦應遵循上開憲法之規定（本
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依據規費法第 6 條之規定，規費可以分成「行政規費」和「使用規費」兩種，像各位報 名國家考試或相關審查、檢查費用，都屬於「行政規費」；如果是向行政機關申請提供 或使用特定物品，例如戶籍謄本、影本、公報、書刊等，則要收取「使用規費」。
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第一篇
行政法緒論
院釋字第四五七號解釋參照）。立法機關就各種社會給付之優先順序、規範 目的、受益人範圍、給付方式及額度等有關規定，自有充分之形成自由，得 斟酌對人民保護照顧之需求及國家財政狀況等因素，制定法律，將福利資源 為限定性之分配（本院釋字第四八五號解釋參照），倘該給付規定所以為差 別待遇之目的係屬正當，且所採手段與目的之達成間具合理關聯，即與平等 原則無違。」 八十五年二月五日制定公布之眷改條例第二十二條規定：「規劃改建之 眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機 關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之 地方法院裁定後強制執行。」（九十六年一月三日修正公布將四分之三修正 為三分之二，並改列為第一項；下稱系爭規定）對於不同意改建之原眷戶得 逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，而不能如同意改建之原眷戶享有依 眷改條例第五條第一項前段規定承購依同條例興建之住宅及由政府給與輔 助購宅款等權益，形成與同意改建者間之差別待遇。 軍人之眷舍配住，為使用借貸性質之福利措施（本院釋字第四五七號解 釋意旨參照） ，其終止原不以配住眷戶之同意為必要。系爭規定之立法目的， 係考量老舊眷村之特殊環境，為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作 之執行進度，徒使改建成本不斷增高，乃藉同意門檻之設定暨對不同意改建 之原眷戶註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，促使原眷戶間 相互說服，以加速凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達成土地使用之最佳經 濟效益，以維護公共利益。所有原眷戶均有相同機會同意改建而取得相關權 益，並明知不同意改建即無法獲得相關權益。是系爭規定所為差別待遇之目 的要屬正當，且所採差別待遇手段與前開立法目的之達成間具有合理關聯， 與憲法第七條平等原則尚無牴觸。 相關議題：國家以私法形式履行公行政任務亦受憲法原則拘束 此處有個疑問，如果國家以適用私法的方式和人民發生法律關係，是否還受 到憲法上原理原則之拘束呢？從大法官解釋的見解觀之，行政私法行為至少 有憲法上「平等原則」之適用。學說上稱此為「行政私法理論」，主要的理 由在於「行政私法」相較於「行政營利」與「行政輔助」行為而言，具有直 接履行行政任務的特徵，因此無論在組織和利用關係上，則應該受到公法和 行政法上一般原則之拘束，至於行政營利和行政輔助，因非直接對外履行行 政任務，所以適用私法自治原則和市場法則運作。 大法官釋字第 457 號解釋理由書（節錄）：「