警察政策 ▍第壹篇
警察政策導論∕1
第一章
公共政策與警察政策之意涵∕6
第二章
公共政策之政策分析（認定公共問題）∕8
第三章
政府決策的模式∕17
第四章
警察政策之參與者∕28
第五章
公共政策延伸：影響政策原因與政策影響結果∕32
▍第貳篇
警察權之界限與分配∕43
第一章
警察權與人權之界線∕47
第二章
警察權的垂直分配：中央集權與地方分權∕57
第三章
警察權的水平分配：集中制或分散制∕65
▍第參篇
警察政策階段論：問題認定、政策規劃與 政策合法化∕73
第一章
公共問題認定∕78
第二章
政策規劃∕83
第三章
政策合法化∕95
▍第肆篇
警察政策階段論：政策執行與政策評估∕99
第一章
政策執行∕104
第二章
政策評估的意涵與演進歷程∕117
第三章
警察政策的評估演進歷程∕127
第四章
評估方法、政策民主及警察政策∕134
第五章
我國警政實際評估∕137 －目錄 1－
▍第伍篇
警察專業倫理∕141
第一章
警察倫理之重要性及其意涵∕145
第二章
警察政策形成面的倫理判準∕148
第三章
警察人員執行職務之倫理準則∕156
第四章
警政倫理的塑造∕162
第五章
政治環境與警政倫理∕167
▍第陸篇
基層警察決策分析∕171
第一章
基層行政人員∕175
第二章
謷察執法行為之實證研究∕177
第三章
警察法制與實務之連結∕187
▍第柒篇
各國警政之比較與趨勢∕189
第一章
比較警政制度的源起∕193
第二章
比較警政的研究方法∕195
第三章
警政理論與世界警政分類∕199
第四章
比較警政研究之發現∕203
第五章
各國警政策略發展趨勢∕208
▍第捌篇
全球治理暨台灣警察政策∕223
第一章
全球化與跨境犯罪趨勢∕227
第二章
全球、在地化與社區警政∕236
第三章
全球治理與警察政策∕243
第四章
台灣警察政策環境的變遷∕259
第五章
台灣重要警察政策議題變遷的探討∕263 －目錄 2－
▍附錄
∕283
壹、公共政策專區∕284 貳、警政機關權限職掌介紹∕298 參、申論寫作技巧∕303 肆、103～107 年度警察政策申論試題解析∕313 伍、警察政策選擇試題練習∕323 陸、參考書目∕336
－目錄 3－
第壹篇 警察政策導論
翻
開這本書研讀的開始，同學一定想問，當我 們學習完警察學的各篇內容，掌握了警察學
的各個篇章內容，例如勤業務、警察法制、警察人事、 警察組織等關於警察的學術概念，為何在研究所或警察 內軌的考試裡，要加入「警察政策」這門名稱看似平易 近人，卻讓初接觸的同學望之卻步的科目；這不僅是您 的疑問，也是紀傑在學生時代初接觸這門科目的感受。 事實上，「警察學」、「警察行政」與「警察政策」 三者之間是密不可分的，警察學的內容最淺但也最廣 泛，談論的內容主要分為基礎、法制、行政、勤業務與 趨勢五大篇；而警察行政則是在警察學的「行政篇」繼 續延伸，並多加談論警察歷史、預算、組織設計、檔案 管理等；而「警察政策」 ，我希望您對他是以「警察學」 ＋「公共政策」＋「警察實務」的心態來研讀。 我想警察學的內容大家一定不陌生，而在警察政策 中我們深化處理警察學的內容，包含了警察的倫理、基 層警員面對的環境與挑戰；警察實務則討論當前警政策 略、各種警察業務法制沿革與全球化警政的趨勢，這裡 對你而言應該都算是小蛋糕一塊，但公共政策在討論什 麼呢？
－1－
1
事實上，公共政策指的就是「政府的實際作為」， 我們不妨借用我國行政學界的權威—吳定教授對學習 警察政策同學的精神喊話：「『公共政策』這個名詞你 大概已聽過 N 次了，但是你也許不曉得它是什麼？也 不太知道它對我們的日常生活究竟影響多大？現在既 然修這門課，相信你也不想空手而歸。未來成為警察 的同學，為什麼應該研讀『公共政策』？答案其實很 簡單，因為公共政策實務和我們人類的歷史一樣久 遠；因為我們每天的食、衣、住、行、育、樂活動， 都受到公共政策有形或無形的影響，所以我們對公共 政策運作過程（Policy Process）不能置身事外、袖手 旁觀。如果你是政府機關中具有決策權者，你應當瞭 解如何快速且充分的回應民意的需求，審慎分析研 究，制定一項真正實際可行且福國利民的政策，所以 各級主管應該好好的研究公共政策。如果你是一位只 負責執行政策而不具決策權者，為了順利執行政策， 達成既定的目標，你也必須研究公共政策的內涵及相 關議題。如果你不是公務人員，而是民意代表、媒體 人、利益團體成員或只是一介平民，為了監督政府的 政策作為，為了爭取本身的權益，你也應當瞭解並參 與公共政策的運作過程。」 關於公 共政 策的入 門， 對許多 學生 來說相 當頭 疼。其實公共政策的內容並非雜亂無章，相反的，他 在研讀上有先後次序，就像政府制訂的政策，從瞭解 社會問題為什麼發生，擬定解決的對策，經過立法程 序後，實際施行，並在政策施行一段時間後，檢視政 策推行的實際成效，是一步一步，具有階段性的。事
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1
實上，整部公共政策就是在針對上面各個階段，分別 進行研究。 在這篇 開始 ，我們 首先 會針對 公共 政策意 涵探 討，告訴同學「公共政策」的定義到底是什麼，而警 察政策和公共政策的關聯性為何；緊接著，則研究公 共政策有哪些類型，我們應該如何把政府的每天的所 作所為（公共政策）去作分類，瞭解分類則能夠協助 同學迅速去理解政府的舉措類型（例如同學最不易理 解的市場、政府失靈以及解決工具，紀傑都會在這裡 清楚地帶同學去逐步攻略） ，並掌握各種類型的政策對 人民及對警察機關的影響是什麼。 再者，我們會去觀察聽取警察機關的「首長」 ，當 他們在「決策」時的理性程度，是一切以效率為前提 而追求經濟的理性，還是兼顧社會各種不同團體的意 見而追求政治的理性，或者是隨著政治的氛圍而隨機 產生政策；這裡同學會發現，隨著公共政策的議題複 雜性不同，會對應影響決策者的理性思維程度。 最後則是探討政府在做成公共政策時，可能受到 哪些外在的因素影響，我們常說政府做成任何決定， 不應是關起門來閉門造車，而應該聽取來自政府以外 的各種多元的聲音，因此，在這篇的最後，我們將探 討民意與利益團體的意涵與特性，他們如何去影響政 府、影響政策，以及公共政策相關名詞的辨析。當瞭 解這些概念時，我們對於公共政策的輪廓也就有了基 礎的雛形；接下來，我們會在第三、四篇，去瞭解整 個公共政策從「發生」到「政府實際作為」是如何進 行的！
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第一章
公共政策與警察政策之意涵
第二章
公共政策之政策分析（認定公共問題）
第三章
政府決策的模式
第四章
警察政策之參與者
第五章
公共政策延伸：影響政策原因與政策影響結果
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第壹篇
第一章
公共政策與
警察政策導論
警察政策之意涵 一、公共政策之源起 公共政策（Public Policy）成為一門系統化的學科，源於 1951 年美 國學者賴納（Daniel Lerner）與拉斯威爾（H. Lasswell）所合編的「政 策科學：範圍與方法的新近發展」一書，被認為是公共政策研究的 里程碑。基此，拉斯威爾被尊稱為「政策科學研究之父」。
二、警察政策之源起 公共政策重視公共組織（政府）在表現社會價值上所扮演的角 色，政策過程（policy process）乃成為政府運作的核心，政策被 視為政府活動的結果，而政策規劃與政策分析成了政治程序中的 主要環節。公共政策，不但提供一套審視政府活動的系統觀，更 引 進政 策分析 與政 策評估 的務 實技術 。政 策分析 人員 （ policy analyst）取代了傳統的行政人員，他比行政人員更現代，更理性， 也更有影響力。 從 1895 年芝加哥市警察局引進文官制度開始，及自美國專業化 警察時期弗摩與威爾森（Vollmer & Wilson）引進公共行政理論而 發展出警察行政專業迄今，警察行政的研究亦應隨著公共政策的 發展，而導入警察政策的研究。
三、公共政策之意義 所謂公共政策，各家學者界定不一，較具代表性學者界說如下： 戴伊（Thomas Dye）之界定：「政府選擇作為或不作為的行動」。 伊斯頓（David Easton）表示：「公共政策是指政府對社會價值所 做的權威性分配」。 綜合定義，公共政策指政府機關為解決某項公共問題或滿足某項公 眾需求，決定作為或不作為及如何作為的相關活動，如決定作為， 其型式包括，法律、命令、計畫、方案、服務等，故政策的意涵相
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第一章
公共政策與警察政策之意涵
當廣泛。此定義歸納為幾項要點： 公共政策係由政府機關所制定的，具有權威性及強制性。 制定公共政策的目的在解決公共問題或滿足公眾需求。 公共政策包括政府所決定的作為與不作為活動。 政府以各種相關活動表示公共政策的內涵。如法律、行政命令、 規章、方案計畫、細則、服務、產品等。 公共政策主要是指政府的重要活動，即動員大量的人與資源，並 可影響到大多數人利益的政府活動。 爰此，政府（警察機關）為解決社會治安問題所採取的作為或不作 為，以及如何作為的相關活動，便是警察政策。警察機關以各種相 關活動表示警察政策的內涵，如相關法律、警察命令、規章、方案、 計畫、細則、服務、產品等。
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第壹篇
警察政策導論
第二章
公共政策之政策分析 （認定公共問題）
政策分析（公共問題認定） ，指政策分析人員為解決某項公共問題， 應用科學知識與推理方法，採取分析的理論架構與技術，系統性的設計， 並評估比較各項替選方案，以供決策者判斷及作決定之參考的相關活動。 公共政策學者威瑪及韋寧（Weimer & Vining）則認為：政策分析是 為了解決公共問題所提出的建議，是顧客導向的建議，本章則分別用「以 探詢公共問題為中心的政策分析」以及「以解決問題之機制為中心政策 分析」，分別探討如何認定公共問題。
一、以探詢公共問題為中心的政策分析 唐恩（W. Dunn）建構了「以問題為中心的政策分析模式」。唐恩認 為政策分析必然會涉及到五項政策相關資訊與五種分析方法的邏 輯思考。
圖 1-1 唐恩以問題為中心的政策分析模型 五種政策相關資訊－在以問題為中心的政策分析模式中，五項政 策相關資訊分別為： 政策問題（Policy Problem）：尚未實現的價值或需求，並可經 由政策行動加以解決的問題，例如，幼童的腸病毒流行性疾
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第二章
公共政策之政策分析（認定公共問題）
病、青少年的飆車等危害個體及群體生命的公共問題。如果未 能對之有確切和真正的瞭解，往往產生「使用正確方法解決錯 誤問題」（第三類型錯誤）的危險。 政策未來（Policy Future）：指透過政策的實施，可達成的未來 狀態。例如，興建第四核能發電廠完成後，電力供給能量提昇 多少？尤其是夏季酷暑，電力不足限電情況的有效解除。 政策行動（Policy Action） ：指政府為達成有價值的未來狀態所 採取的「政策方案」 （施政計畫） ，例如，中央銀行為抑制外銀、 國人的匯率炒作，決定停止「NDF」（無本金遠期外匯買賣） 的交易。 政策成果（Policy Outcome）：指政策方案執行後所觀察到的結 果，例如，推訂節育政策，發售的避孕藥數量有多少？結紮者 多少人？嬰兒出生率是否逐年下降？ 政策績效（Policy Performance）：指政策的成果是否達成預期 的目標或預期的價值？例如，寶特瓶回收計畫的推行，是否達 到官方設定的預期標準（如是，為七成回收率）。另外，必須 承認的是，實務運作中，政策問題很少是可完全解決的。例如， 臺北市的交通問題，厲行違規停車的拖吊政策，以及公車專用 道的棋盤路線，僅是諸多可行措施之一，不能完全依賴，以為 可以解決所有棘手交通難題。 五種政策分析方法－在上圖中，我們也可以看到有五種的政策分 析方法交錯涵括在五種政策資訊之中，它們分別是： 問題建構（Problem Structuring）：政策問題的認知，往往關係 著是否能成為政府具體的公共政策。例如，雛妓被視為個人私 德敗壞，或教育政策未能普及的後果，往往影響其是否成為政 策議程（Policy Agenda）的命運。是以，問題建構經常涵蓋對 價值假定的發掘、成因的診斷。 政策預測（Policy Forecasting）：政策預測的主要目的，旨在提 供和比較不同政策方案被採用之後（或不予行動時），未來事 務狀態可能發展狀況之相關政策資訊。 政策推薦（Policy Recommendation） ：此項活動是就政策可能達 成的成果，預測其成本與利益，以幫助決策者採行政策。 政策監測（Policy Monitoring）：當政策被加以採納之後，監測 的目的即在監督政策是否按原訂的計畫確實執行。 政策評估（Policy Evaluation）：評估旨在針對政策的實際績效 及其與預期績效間的差距，加以審慎判斷的過程。
010
第壹篇
唐恩分析模式之特性與檢討： 唐恩所建構的政策分析模式之最大特點，乃在於他按照公共政
警察政策導論
策的流程來建構其分析模式，亦即在唐恩看來，從政策的問題 建構，經由政策未來的預測、政策方案的推薦、政策行動的監 測，到政策的成效評估，似乎可涵蓋「公共政策的多數內容」。 唐恩一再宣稱其所建構的模式，是以「政策問題為核心的政策 分析觀」，可見其相當重視政策問題的建構，認為政策問題若 發生錯誤的或偏頗的認知，即有可能導致政策的全部失敗，因 此，當我們在推動政策行動之前，應對政策問題有明確而真實 的分析，萬不可模糊帶過、草率敷衍。也由於唐恩對於問題建 構的格外重視，所以他極力主張以多元研究方法、政策論證或 公共辯論方式，來促成對政策問題的真正認知。而若不能對問 題的真正原因加以瞭解，對症下藥，就可能觸犯了「以正確方 法，解決錯誤建構問題」之「第三類型錯誤」。 可惜的是，當唐恩致力於以「政策問題」為核心的「政策分析」 建構時，卻未對關係政策推動的國家角色給予適當的處置或分 析。雖然在討論問題建構時，唐恩不時強調問題意識（Problem Sensing）對問題解決的重要性，卻忽略了國家在處理政策問題 上持有的立場和價值理念。因為國家的基本價值和意識，尤其 是政府官員的決策理念與風格，著實關係著問題能否成為政策 的議程設定及其日後政策成敗的評估等。
試題研析 ◎ 請 申 述 市 場 失 靈 （ Market Failure ） 與 政 府 失 靈 （ Government Failure）的意涵，並論述如何解決其失靈問題？
二、以解決問題之機制為中心政策分析 公共政策主要是為解決政策問題而制定的，而政策問題來自被政府 機關接納且列入政策議程（Policy Agenda）的公共問題。 而公共問題指不特定多數人覺得期望的價值、目標或情況，與實際 獲得的價值、目標或情況之間存在顯著差距，因此透過各種方式， 將縮短期望情況與實際情況差距的要求，公諸社會，爭取同情，引 起政府機關注意並接納，並設法解決問題的一種情境（Situation）。 這些要求包括：需要的滿足、價值的追求、機會的取得、痛苦的解
011
第二章
公共政策之政策分析（認定公共問題）
除、困難的解決、目標的達成等。 一般言之，公共問題的發生，可由「市場失靈」與「政府失靈」兩 項因素談起： 市場失靈（Market Failure）： 意義： 傳統自由經濟學者認為，一個社會中財貨或服務的生產者與消 費者間的自願性供需關係，可以構成完全的競爭性經濟市場， 生產者追求利益極大化，而消費者追求效用極大化。基於此種 假定，藉著供需關係可以使市場內的經濟活動，達到所謂「巴 瑞圖效率」（Pareto Efficiency）的狀態，沒有任何人的效用或 利益受到損失，資源分配獲得最佳效率，價格像一隻看不見的 手（An Invisible Hand），主導市場內的經濟活動。因此，許多 公共問題或是不會發生，或是發生之後，可以藉自由市場的經 濟活動予以解決。 但是在現實世界中，因為受到許多因素的影響，使市場無法成 為完全競爭的自由市場，市場無法達到供需關係及資源配置的 理想狀態，乃產生市場失靈的問題。 市場失靈的原因－造成市場失靈的原因可歸為以下數端： 公共財的提供問題： 公共財（Public Goods）係相對於私有財（Private Goods）而 言。公共財在本質上具有下列幾項特性： 非排斥性（又稱非排他性）：即原則上任何人均得使用， 不可將某人排除在外。 非對立性（又稱非敵對性）：即任何人不因與他人共同消 費財貨或服務，而降低或減少其品質。 擁擠性：即由於使用財貨或服務的人數增加，因而導致消 費的社會成本跟著增加。 此類公共財如國防、外交、治安、清新空氣、清澈水源等， 一般企業界或私人通常不願意或不可能提供此類公共財，必 須由政府予以解決。 外部性所造成的問題：外部性（Externality），指市場交易的結 果（成本或利潤）對非交易的第三者所造成的影響（由第三者 負擔或享受） 。外部性的結果可能是正面的，也可能是負面的。 正面：又稱為外部經濟，如國民繳納所得稅（成本），享 受軍隊與警察的保護（利益），但外國人進入中華民國境 內，未支付成本卻也享受與我國國民同等的保障。故此種
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第壹篇
外部經濟現象，學理上又稱為「搭便車」（Free-Rider）。 負面：又稱為外部不經濟，如私人工廠排放廢水及廢氣，
警察政策導論
使附近居民與社會造成損失的情況。 如果經濟行為產生的社會效益超過私人利益，稱為外部經 濟（External Economy）；如果經濟行為造成社會效益低於 私人利益，社會成本高於私人成本的情況，稱為外部不經 濟（External Diseconomy） 。一旦產生外部不經濟情形，而 受害者未能在市場上向施害者求償時，將產生市場失靈情 形，此時政府便須以政策工具介入市場的運作。 自然獨占所造成的問題：在市場上，某些產品因為生產者擴 大規模，使平均成本持續下降，因此具有規模報酬遞增的行 業，在規模愈大，平均成本愈低的情況下，遂透過市場競爭， 逼迫小廠離開該種行業，最後形成獨占情形，此稱為自然獨 占（Natural Monopoly）。因為此種情形扭曲了資源分配的效 率，所以政府必須進行干預。 資訊不對稱（資訊失衡）所造成的問題：所謂資訊不對稱 （Information Asymmetry） ，指消費者沒有足夠的訊息與專業 知識，判斷產品或所接受服務的數量及品質是否合理，因此 消費者在議價的過程中，與生產者相比，處於不公平及不合 理的地位。 換言之，生產者可能會收費過高或提供低劣品質之財貨或服 務，使消費者蒙受損失。在此情況下，市場競爭無法提供市 場機能充分運作的法則，政府的適度介入便是理所當然的 事。 正由於上述公共財的提供、外部性、自然獨占及資訊不對稱 所衍生的各種問題，導致市場失靈，因此政府便責無旁貸的 利用政策工具，試圖解決各種公共問題。 政府失靈（Government Failure）： 意義：所謂政府失靈，係指政府為解決市場失靈所產生的各種 問題，採取各式各樣的政策工具與干預行動，以補救市場失靈 的缺失。但是由於政府在制度上、結構上及運作上，具有許多 先天性的缺陷，因此並無法充分達到預定的目的，而造成政府 失靈的狀況。 造成政府失靈的原因如下： 直 接 民 主 所 造 成 的 問 題 ： 長 久 以 來 ， 直 接 民 主 （ Direct Democracy） （人民直接以選票表示對政策的意見，類似公民
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第二章
公共政策之政策分析（認定公共問題）
投票）一直存在難以解決的問題，選舉結果雖然可以為特定 政策問題提供明確的選擇方向，但是多數決制度卻面臨功能 性問題，包括： 投票結果的矛盾（The Paradox of Voting）：為達到結果的 偏好，而在投票過程中違背了自己心目中的偏好優先順 序，即投票的結果無法充分代表整體投票者的意見。例如 選舉過程中「棄保效應」即為適例。 政策意願的強度：由於選票結構的限制，縱使在投票表決 時只表決某一特定方案是否受多數支持，最佳境界的產生 仍有其困難。因為投票只能投「贊成」或「反對」。至於 贊成或反對的「程度」便難以顯示出來。 多重政策的選擇問題：在直接民主制，除了以公民投票、 公民複決制定政策外，另一方式為直接選舉罷免行政首 長。以投票選舉候選人，來達成政策制定，比上述二種方 式決定政策，更為複雜。因為每位候選人的政見均包裹了 「政策束叢」 （A Bundle of Policies） ，而選民卻只有一張選 票。即投票是多數人將成本集中在少數人身上，而產生「多 數暴政」的情況。 代議政府所造成的問題－由選民所選出來的民意代表所組 成的代議政府體制也出現若干問題，造成政府干預的失 效，包括： 競租（Rent-Seeking）行為：選民由於知識、時間與資源 有限，無法對民意代表進行監督，而民意代表則可能利用 特權影響公共政策，以爭取個人利益，例如，要求政府限 制競爭、提高關稅、限制進口配額等，乃出現政府被民代 「俘虜」的狀況。 議員的區域代表性：民主國家的議員都是由各地區選出來 的，其所代表的是地區性而非全國性的整體利益，因而產 生滾木立法（Logrolling Legislation）（立法人員互相支持 本身提案使它們都獲得通過）或肉桶立法（Pork Barrel Legislation） （立法人員在大方案中夾帶許多有利自己的小 方案而立法通過）的問題。 機關供給財貨（又稱官僚體制）所造成的問題－政府機關為 因應市場失靈問題，必須提供各種公共財，諸如國防、外交、 治安等，稱為機關供給（Bureaucratic Supply），但是這種提 供因為官僚體系本身的因素而出現了許多問題，包括：
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第壹篇
服務產出難以評量：官僚機構所提供的服務產出多數是抽
警察政策導論
象的，根本無法以量化方式衡量其邊際社會利益與成本， 以致於無法決定最適化的產出水準，如國防、社會安全 等。此外，在目標多元化與衝突性的情況下，如何評量服 務的價值水準都是相當的困難。 有限競爭：官僚體系不需面對直接的競爭，故其運作不以 效率為考量，如此一來，難免會造成資源浪費的現象，更 不會主動創新，以爭取政府機關的最大福利。 文官保障的僵化性：目前世界各國對於文官的保障強調資 深制與永業制，根本無法根據效率或生產力因素進行裁員 或資源配置，繁複的甄補程序以及經費或法規的限制都使 得行政運作無法以效率為第一考量。 分權政府所造成的問題－在實施地方分權的國家中，中央與 地方政府各自擁有其特定權限，形成權力的分化現象，這就 容易造成兩大問題： 執行問題：中央與地方政府各自擁有獨立的管轄權，中央 的政策目標，地方執行時會有另一套實行的方式與機制， 如此就不容易實現中央政府所訂定的政策目標，此外，政 策的執行還涉及組織間的溝通與協調問題，沒有執行強制 權的政府機構通常都會面臨執行不力的困擾。 財政的外部性（Fiscal Externalities） ：由於分權化的結果， 使得地方政府能夠為民眾提供各式各樣的服務，民眾乃有 更多機會去選擇服務好、義務負擔較少的地方政府，形成 用腳投票（Voting With Foot）的現象，用腳投票的最極端 現象就是「移民」。事實上，那些凡是願意付出高稅額， 但對公共服務要求較低的移民，該區的政府與民眾都會相 當的歡迎，因為他可以產生「外部財政經濟性」，分攤了 該地區民眾的賦稅而又不至於增加公共服務的負擔，至於 那些僅願意支付低稅額，但對公共服務要求很多的移民， 該區的政府與民眾就會表示反對，因為他產生了「外部財 政不經濟」現象，增加了該地區民眾的稅賦，又增加公共 服務的負擔。 總之，政府以政策工具介入市場運作以解決市場失靈問題，但 是因為受到各種難以克服因素的影響，許多問題並無法解決， 因而造成政府失靈的情形。 矯正市場與政府失靈的策略作為：
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第二章
公共政策之政策分析（認定公共問題）
威瑪（D. Weimer）與韋寧（A. Vining）將公共政策分為五類以補 救市場與政府雙重失靈情形： 市場機制（Market Mechanism）－利用市場競爭機制解決政府 壟斷造成的無效率問題，包括下列三項作法： 市場自由化（Freeing Markets） ：如透過民營化的方式，將公 營企業或公共服務由民間單位從事生產，如台灣電信、交通 或其他公共事業的民營化。 市場促進化（Facilitating Markets）：如果市場不存在，則我 們必須透過立法手段改變或創設財產權。例如美國州政府將 水權透過立法進行買賣，使人民珍惜水源。 市場模擬化（Simulating Markets） ：又稱市場活潑化。當市場 的競爭機制仍然無法達到效率目標之時，則政府可以自行模 擬一個市場將該項財貨予以拍賣。例如有線電視執照或運輸 業務的特許權。 誘因的政策－利用課稅與補貼的誘因，導引標的群體的行為： 供給面賦稅：對於外部不經濟的生產者徵收產出稅（Output Tax），例如根據污染排放量徵收空氣污染排放費，對於進口 貨物則徵收關稅。 需求面賦稅：對於外部不經濟的財貨課以貨物稅或消費稅， 如課徵菸酒稅；對於公共財的使用者徵收使用費，如高速公 路的通行費等。 供給面補貼：對於具有外部經濟的生產者給予相對的配合補 助款，如中央政府對於有意興建下水道的地方政府提供 65% 的相對補助款；此外，賦稅減免也是另外一項手段，如對於 裝置防制污染或節省能源設備的廠商給予賦稅的減免。 需 求 面 補 貼 ： 可 以 實 施 以 貨 代 款 的 補 助 款 制 度 （ in-kind subsidies）或發放代金券（Vouchers），由政府發給消費者代 金券，持有人可到市場購買規定範圍內的財貨；如美國社會 福利制度中所實施的糧券（food Stamp） 。當然也可以針對符 合特定資格的消費者進行賦稅的減免措施，如非營利組織的 免稅條款。 管制（rule）的政策－以建立規則來規範標的群體的行為，包 括建立： 法律架構：民法與刑法中對於違反市場公平者的處罰是非常 重要的架構，具體的法令如契約法、反托拉斯法、公平交易 法、消費者保護法等。
016
第壹篇
管制：如進行價格管制、數量管制、直接資訊的管制（如商
警察政策導論
品標示）、間接資訊提供的管制（如註冊、申請證照等）。 非市場供給（non-market supply）的政策－政府對標的團體供 給財貨或勞務，包括： 直接供給：由政府的行政機構、公營企業、特定服務地區等 直接提供財貨與勞務。 簽約外包方式：將某項行政業務外包給民間經營，但政府仍 擁有該業務的所有權。 保險與救助（Insurance and Cushions）－政府對於標的群體予 以保險或救助，包括： 保險：可以採取強制性的保險，如我國的全民健康保險；也 可以採取補助性的保險，如美國緊急災難管理署（FEMA） 對於水災的保險制度就是採用補助的方式。 救助：保險透過風險分散的方式減少結果的變異性，救助（安 全墊）設計則是透過集中化的機制，以減少結果的變異性， 例如囤積計畫（stockpiling programs）、移轉性協助及現金補 助等。
017
政府決策的模式
一、決策理論模型
系統理論
制度理論
過程理論
團體理論
公共政策的制定處在政治系統和社會接合的交切面上，社會 和警察政策有關的構成份子，將其喜好傳達至系統內，再經 由政治系統的運作，整合利益，制定相關警察政策。 因此，公共政策可說是政治系統對外在環境所加諸力量的反 應，也就是伊斯頓（D. Easton）所謂「權威性的價值分配」。 強調政策即制度的產出，易言之，政府制度的結構對政策結 果發揮重大的影響力。譬如，美國是分權國家，影響所及， 警察政策成了地方事務，但我國的制度係採取中央集權，我 國警察政策的形成多由中央主導。 政策即政治活動，也就是利害關係人的活動，此一過程包 括：問題的提出、議程的設定、政策的形成、政策合法化、 政策執行與政策評估皆需利害關係人參與其中，此一途徑解 釋政策如何做成，至於政策的實質內涵，則非其關注焦點。 是多元主義政治（pluralism）之下的產物，杜魯門（D. Truman） 認為，在美國，政策主要透過利益團體向政府施壓而做成， 萊森（E. Latham）更進一步指出，政策的合法化隱喻了團體 之間的競爭，確定贏家聯盟的勝利，並以法律表現出放棄、 妥協和征服的條款。在台灣，晚近成為警察業務項目的性侵 害犯罪防治和家庭暴力防治業務，均為解嚴後婦女團體積極 介入政策形成過程的結果。
政府決策的模式
公共政策是政府的決策（decision making），決策者係指政策過程中 具有最後決定權限者，從政策問題發生，尋找、分析、比較各方案，以 至決定選擇某方案的過程，均積極介入、參與。為了便於理解，政策學 者發展出許多模式（models）來描述政策形成的過程。 決策模式指決策者在決定採取何種方案以解決問題的過程中，所依 循的思維架構及邏輯概念。這些理論模型包括：系統理論、制度論、過 程論、團體理論、菁英理論、博奕理論、公共選擇理論、理性主義、漸 進主義等。
第三章
第三章
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第壹篇
警察政策導論
公共政策反映菁英的利益與價值，而非群眾的需求。這並不 表示公共政策將違背大眾福祉，卻隱含菁英應該承擔大眾福 菁英理論 祉的責任。這是因為菁英論假定菁英具有政策的專業知識與 素養，非一般人的能力所能及，所以，菁英與群眾之間的溝 通管道是由上而下，基層與群眾不可能參與決策的制定。 是二個或二個以上參與者之間，在某一情境下，對行動決策 的選擇；而其選擇決定於對方之選擇。這可以說是一種理性 抉擇的形式，只是用在競爭的情境中。 警察在偵辦刑案過程中的許多決定與策略均運用此一模 博奕理論 式，例如警察就相關情資，了解歹徒的習性，以判斷其可能 的逃亡方式與藏匿地點，進而採取必要的偵查策略即屬之。 此外，警察機關在處理群眾運動時，亦可運用博奕理論，以 推演警察與群眾之間的各種可能狀況，進而選取其中最為有 利的部署方式。 「公共選擇理論」是應用經濟分析來探究公共政策的制定， 市場失靈問題，及政府在市場失靈時必須介入矯正（警察是 標準的公共財），可以說是以經濟學促進對公共選擇理論研 究的證明。 公共選擇 公共選擇理論也是經濟學在政治學中的應用，它把政治舞台 理論 視為經濟學意義上的交易市場，政治產品（公共利益）的需 求者是廣大的選民，供給者是政治人物，該理論假定所有的 利害關係人在做集體決策時，就像在市場一樣，尋求個人利 益的極大化，公共政策即是自利個人的集體決策。譬如政府 決定要買多少部警車，便可運用此一思考模式。
試題研析 ◎請按決策理性高低程序排序、混合掃瞄途徑、政治性途徑與滿意 途徑、並申論其涵義。
二、政策方案的決策途徑 政策分析人員及決策者設計、評估、比較及選擇方案時，如果從「理 性」（Rationality）的觀點來看，大致可以把政策方案的決策途徑分 成六種。而依理性程度的高低排列，依序為 理性廣博決策途徑、 滿意決策途徑、 混合掃瞄決策途徑、 垃圾桶決策途徑、 漸
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者為古典經濟學家，他們假設人為經濟人，以追求最大經濟利 益為前提，故會追求最佳的決策。此模型假設決策者能夠依據 充分完整的資訊，對問題的解決方案，作周詳理性的考慮，而 制定最佳的決策。 理論要點： 決策者可將需要解決的問題加以孤立，不與其他問題發生 關聯。 解決該問題的所有目標或價值均可確定，有關的事實與資訊 均可蒐集得到。 決策者可找到所有解決問題的替選方案。 所有的替選方案均可依其價值、優劣點、重要性，而排出優 先順序。 決策者必定選擇列為最優先的替選方案。 滿意決策途徑（Satisfying Decision-Making Approach）： 提倡者：賽蒙（H. Simon） 賽蒙的成名著作為 1947 年的「行政行為：行政組織決策過 程研究」一書，曾獲 1978 年的諾貝爾經濟學獎。 滿意決策途徑乃是賽蒙在「行政行為」書中所提出，該途徑 反對古典經濟學家所主張「經濟人」的觀點，而認為人是「行 政人」 （Administrative Man） ，行政人只追求「滿意的」或「足 夠好的」決策。 賽蒙認為人並非是純理性的動物，而只是「意圖理性」 （Intended Rationality）而已，他嘗試達到理性的境界，但因 受到個人能力及環境的限制，使他無法達到理性的境界，故
政府決策的模式
理性廣博決策途徑（Rational-Comprehensive Approach）： 定義：或稱作「純理性模型」（Pure-Rationality Model）。提倡
第三章
進決策途徑、 政治性決策途徑。茲將這六項決策途徑以圖表示 如下：
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第壹篇
人類理性為「有限理性」（Bounded Rationality）。 主要假設： 決策者對行動後果欠缺充分完整的知識，因每項行為，除具
警察政策導論
有預期後果外，尚具有未預料到及不希望發生的後果。 決策者因對替選方案未具充分知識或無法獲得所需資訊，故 作決策時，無法找出所有可能的替選方案，只好簡化替選方 案的尋找過程，並選擇第一個可被接受的方案。 即使決策者具有若干替選方案，他也難以準確排列出其優先 順序。 混合掃瞄決策途徑（Mixed-Scanning Approach）： 提倡者－社會學家艾桑尼（A. Etzioni）： 艾 桑 尼 曾 於 美 國 「 公 共 行 政 評 論 」（ Public Administration Review ） 期 刊 發 表 「 混 合 掃 瞄 ： 決 策 的 第 三 個 途 徑 」 （Mixed-Scanning：A Third Approach to Decision-Making）一 文指出，他將第一種決策途徑（理性廣博決策途徑）與第二 種決策途徑（漸進決策途徑）予以綜合運用而成為第三種的 混合掃瞄決策途徑。 他指出當決策者面臨決策情勢時，首先採取理性途徑的架 構，以高層次（High-Order）或基本的政策制定程序先立下 基本的決策方向，然後以漸進方法制訂詳細的執行辦法。 決策步驟： 決策者先設法區分基本決定與漸進決定的層次。 決策者依照其對目標的看法，尋找主要的替選方案，然後作 成基本決定，其過程不必如理性途徑的詳細與專精。 決策者按照基本決定的內容再作成漸進決定，以使政策實際 可行。 垃圾桶決策途徑（Garbage-Can Decision Approach）： 定義：是指組織的決策過程就好像是將「許多解決方案、問題 與決策者丟置在同一容器（吾人姑且稱之為垃圾桶）中隨機碰 撞的結果」，此乃因（組織的無政府狀態）特性所造成的，此 外影響決策的結果除了客觀的事實、歷史的因素、政治利益 外，還包括許多情境的因素，如決策者的時間分配、決策當時 組織所發生的其他事情等也會有所影響。 提倡者：柯漢（Michael Cohen）、馬屈（James March）及歐爾 森（Johan Olsen）三人，他們於 1972 年發表「組織選擇的垃 圾桶模式」（A Garbage Can Model of Organizational Choice）一