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第 壹 篇 公 共 政 策 總 論 第 一 章 公共政策的基本概念 .................................................. 002 第一節 公共政策的意涵 .............................................................. 003 第二節 公共政策研究的原因、理由與目的 .............................. 005 第三節 公共政策的特性 .............................................................. 011 第四節 公共政策研究的層次 ...................................................... 013 第五節 公共政策的類型 .............................................................. 015 第六節 管制性政策的運用與轉型 .............................................. 020 第 二 章 公共政策研究架構與方法 .......................................... 025 第一節 公共政策的歷史脈絡 ...................................................... 026 第二節 政策科學研究、公共政策研究與政策分析研究 .......... 029 第三節 公共政策研究架構 .......................................................... 031 第四節 公共政策研究途徑與研究方法 ...................................... 037 第 三 章 公共政策模型研究 ...................................................... 044 第一節 公共政策的研究模型 ...................................................... 046 第二節 菁英主義模型 .................................................................. 048 第三節 多元主義模型 .................................................................. 050 第四節 統合主義模型 .................................................................. 052 第五節 漸進主義模型 .................................................................. 054 第六節 垃圾桶決策模型 .............................................................. 056 第七節 混合掃瞄決策模型 .......................................................... 061 第八節 滿意決策模型 .................................................................. 063 第九節 理性廣博決策模型 .......................................................... 064
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第 四 章 政策過程的研究 .......................................................... 069 第一節 政策過程的理論發展 ...................................................... 070 第二節 政策過程的特性與影響環境因素 .................................. 074 第 五 章 政策分析的本質 .......................................................... 078 第一節 政策分析的意涵 .............................................................. 079 第二節 政策分析的特質 .............................................................. 080 第三節 政策分析人員的要件與角色 .......................................... 083 第四節 政策分析與政策倡導 ...................................................... 087 第五節 政策研究與政策分析 ...................................................... 091 第六節 政策分析家的類型 .......................................................... 093 第七節 社會互動與綜合理性模式、 社會控制模式的比較 .................................. 095 第 六 章 政策利害關係人與政策倫理的研究 .......................... 101 第一節 政策利害關係人的研究 .................................................. 102 第二節 政策倫理的研究 .............................................................. 105 重要名詞精選 ...................................................................................... 116
第 貳 篇 公共問題與政策問題的認定 123 第 一 章 公共問題的本質 .......................................................... 124 第一節 公共問題的意義 .............................................................. 125 第二節 公共問題的發生 .............................................................. 126 第三節 公共問題的提出與政府的態度 ...................................... 127 第 二 章 政策問題的建構 .......................................................... 131 第一節 政策問題的意涵與特性 .................................................. 133
3
第二節 政策問題的類別 .............................................................. 135 第三節 政策問題認定的方法 ...................................................... 138 第四節 政策問題認定的偏誤 ...................................................... 144 第五節 政策議程的設定過程 ...................................................... 145 第六節 權力面貌與政策議程設立的障礙 .................................. 152 第 三 章 問題的建構 .................................................................. 161 第一節 問題建構的意義與特性 .................................................. 162 第二節 問題建構主義與問題建構的主要途徑 .......................... 163 第 四 章 市場失靈與政府失靈 .................................................. 169 第一節 市場失靈 .......................................................................... 170 第二節 政府失靈 .......................................................................... 174 第三節 矯正市場失靈與政府失靈的策略作法 .......................... 176 第四節 共有財資源的悲劇 .......................................................... 180 第五節 尋租理論 .......................................................................... 182 第 五 章 政策論證、政策對談與政策網路 .............................. 187 第一節 政策論證 .......................................................................... 188 第二節 政策對談（論述） .......................................................... 196 第三節 政策網路 .......................................................................... 200 第四節 政策社群與議題網路 ...................................................... 207 第五節 政策網路管理 .................................................................. 210 重要名詞精選 ...................................................................................... 216
第 參 篇 政 策 規 劃 221 第 一 章 政策規劃的本質 .......................................................... 222
4
第一節 政策規劃的意涵與特性 .................................................. 223 第二節 政策規劃的倫理與限制 .................................................. 225 第三節 政策規劃的種類 .............................................................. 231 第四節 政策規劃鄰避情結的研究 .............................................. 233 第 二 章 政策規劃的原則與步驟 .............................................. 238 第一節 政策規劃的原則 .............................................................. 239 第二節 政策規劃實施的步驟 ...................................................... 242 第三節 政策規劃的需求評量 ...................................................... 253 第四節 政策規劃的目的 .............................................................. 256 第五節 政策問題報告 .................................................................. 257 第六節 逆境之下的政策規劃 ...................................................... 259 第七節 策略性規劃 ...................................................................... 263 第 三 章 政策制定的理論 .......................................................... 271 第一節 菁英理論 .......................................................................... 272 第二節 團體理論 .......................................................................... 274 第三節 公民參與理論 .................................................................. 276 第四節 公共選擇理論 .................................................................. 279 第五節 成本交易理論 .................................................................. 285 第六節 委託人代理人理論 .......................................................... 288 第七節 博奕理論 .......................................................................... 290 第 四 章 政策方案的預測 .......................................................... 296 第一節 建構政策替代方案的方法 .............................................. 297 第二節 政策方案預測的種類與情境 .......................................... 300 第 五 章 政策方案預測的技術 .................................................. 309
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第一節 政策方案預測途徑 .......................................................... 310 第二節 古典時間數列分析 .......................................................... 312 第三節 確定性情境的評比技術 .................................................. 312 第四節 風險性情境的評比技術 .................................................. 318 第五節 不確定性情境的評比技術 .............................................. 320 第六節 政策德菲法 ...................................................................... 321 第七節 SWOT 分析法 .................................................................. 323 第八節 政策方案可行性分析 ...................................................... 325 第 六 章 民主參與的政策制定 .................................................. 330 第一節 公民參與政策 .................................................................. 331 第二節 民意與公共政策 .............................................................. 333 第三節 專制的政策科學與民主參與的政策科學 ...................... 340 第四節 民意政治與專家政治 ...................................................... 342 第 七 章 審議式民主與公民投票的研究 .................................. 350 第一節 審議式民主的研究 .......................................................... 351 第二節 公民投票的研究 .............................................................. 357 第 八 章 政策設計理論與政策行動建議理論 .......................... 363 第一節 政策設計理論 .................................................................. 364 第二節 政策建議偏差行為 .......................................................... 372 重要名詞精選 ...................................................................................... 377
第 肆 篇 政 策 合 法 化 385 第 一 章 政策合法化的本質 ...................................................... 386 第一節 政策合法化的重要性 ...................................................... 387
6
第二節 政策合法化的兩個層次 .................................................. 389 第三節 政治可行性評量 .............................................................. 391 第四節 政策合法化的議價協商 .................................................. 393 第五節 我國立法院的政策合法化過程 ...................................... 395 第六節 個人決策標準與集體決策的型態 .................................. 397 第 二 章 政策合法化的策略運用與技巧 .................................. 401 第一節 政策合法化策略的類型 .................................................. 402 第二節 行政機關政策合法化的作法 .......................................... 404 第三節 立法機關政策合法化的作法 .......................................... 407 第四節 建立支持的多數的方法 .................................................. 409 第五節 爭取利害關係人對政策方案的支持 .............................. 412 重要名詞精選 ...................................................................................... 417
第 伍 篇 政 策 執 行 423 第 一 章 政策執行的本質 .......................................................... 424 第一節 政策執行的意涵 .............................................................. 425 第二節 政策執行的重要性與特性 .............................................. 429 第三節 政策執行的政治性 .......................................................... 431 第 二 章 政策執行的方式 .......................................................... 435 第一節 就政策執行方向而分─ 向前推進的策略與向後推進的策略 .............. 437 第二節 政策執行的研究途徑 ...................................................... 438 第三節 就政策研究重點為區分─政策執行研究重點 .............. 441 第四節 政策執行整合模式─宣導聯盟架構 .............................. 451
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第五節 政策執行環境模式 .......................................................... 456 第六節 政策執行的賽局模式 ...................................................... 460 第七節 政策執行的組織模式 ...................................................... 463 第八節 基層行政人員的政策執行 .............................................. 466 第 三 章 政策執行力的研究 ...................................................... 474 第一節 完美的政策執行力 .......................................................... 475 第二節 史密斯的政策執行過程模式 .......................................... 477 第三節 愛德華的政策執行力模式 .............................................. 479 第四節 范米特與范洪恩的政策執行力模式 .............................. 481 第五節 影響政策執行成敗的主要因素 ...................................... 483 第六節 績效管理與政策執行力 .................................................. 487 第七節 社會資本與政策執行 ...................................................... 492 第八節 傳統行政導向與公共管理導向 ...................................... 496 第 四 章 政策工具與技術 .......................................................... 501 第一節 政策工具的意涵與特性 .................................................. 502 第二節 政策工具的類型 .............................................................. 504 第三節 政策工具的光譜 .............................................................. 509 第四節 政策工具的選擇 .............................................................. 513 第五節 政策工具的標準作業程序 .............................................. 515 第 五 章 政策監測與政策順服 .................................................. 520 第一節 政策監測的意義與功能 .................................................. 521 第二節 政策結果監測途徑 .......................................................... 523 第三節 標的人口與政策執行 ...................................................... 526 第四節 標的人口與政策順服 ...................................................... 529
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第五節 我國政策執行的主要缺失與改進之道 .......................... 531 第六節 當前我國地方政府政策執行的困境 .............................. 533 重要名詞精選 ...................................................................................... 539
第 陸 篇 政 策 評 估 547 第 一 章 政策評估的本質 .......................................................... 548 第一節 政策評估的意義與重要性 .............................................. 549 第二節 政策評估的目的與特徵 .................................................. 550 第三節 政策評估的限制 .............................................................. 553 第 二 章 政策評估的種類、方法與標準 .................................. 557 第一節 政策評估的種類 .............................................................. 558 第二節 政策評估的方法之演進 .................................................. 562 第三節 政策影響評估 .................................................................. 567 第四節 方案評估 .......................................................................... 571 第五節 政策評估的標準 .............................................................. 574 第 三 章 政策評估的途徑與步驟 .............................................. 582 第一節 政策評估的途徑 .............................................................. 583 第二節 政策評估的步驟 .............................................................. 587 第三節 政策指標的選擇 .............................................................. 590 第四節 我國政策評估的主要缺失與改進之道 .......................... 594 重要名詞精選 ...................................................................................... 597
第 柒 篇 公共政策研究重要論題 601 第 一 章 政策行銷的研究 .......................................................... 602 第一節 政策行銷的意涵與功能 .................................................. 603
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第二節 政策行銷的程序步驟與指導原則 .................................. 608 第三節 推動政策行銷的策略 ...................................................... 610 第 二 章 民意、媒體與政策運作 .............................................. 617 第一節 民意的定義及特性 .......................................................... 618 第二節 探求民意的方法 .............................................................. 620 第三節 民意調查的研究 .............................................................. 621 第四節 民意調查的方式與種類 .................................................. 622 第五節 民意調查之問題及應注意的倫理道德 .......................... 624 第六節 一般傳統式民調與審議式民調 ...................................... 626 第七節 傳播媒體與政策制定 ...................................................... 628 第 三 章 利益團體與公共政策 .................................................. 633 第一節 利益團體的產生背景與定義 .......................................... 634 第二節 利益團體的衝突特徵與類型 .......................................... 635 第三節 利益團體的活動方式與功能 .......................................... 639 第 四 章 政策變遷、政策終結、政策學習與擴散 .................. 644 第一節 政策變遷 .......................................................................... 645 第二節 政策終結 .......................................................................... 647 第三節 政策學習 .......................................................................... 651 第四節 政策擴散 .......................................................................... 653 第 五 章 知識經濟與知識管理 .................................................. 657 第一節 知識及其相關名詞概念 .................................................. 658 第二節 知識經濟與政策運作 ...................................................... 661 第三節 建立我國政策知識管理的作法 ...................................... 663 第 六 章 智庫與政策運作 .......................................................... 668 第一節 智庫的意義與類別 .......................................................... 669
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第二節 智庫對政策的影響與面臨的挑戰 .................................. 671 第 七 章 民營化與政策運作 ...................................................... 675 第一節 民營化的意涵與目的 ...................................................... 676 第二節 民營化的理論基礎 .......................................................... 677 第三節 民營化的類型 .................................................................. 681 第四節 民營化成功的要件 .......................................................... 682 第五節 民營化的優點與限制 ...................................................... 683 第六節 公共服務民營化的實例─BOT 模式 ............................. 685 第 八 章 全球化與全球治理 ...................................................... 695 第一節 全球化相關概念 .............................................................. 696 第二節 全球化的產生背景（先驅）及其影響的後果 .............. 699 第三節 全球化對公共治理的影響 .............................................. 701 第四節 全球化對公共行政的意義與挑戰 .................................. 703 第 九 章 政府再造─企業化預算（新績效預算） .................. 708 第一節 企業化預算的意義 .......................................................... 709 第二節 企業化預算的特徵 .......................................................... 709 第三節 企業化預算的功能 .......................................................... 709 第四節 企業化預算（新績效預算）的限制與誘因策略 .......... 710 第 十 章 後現代公共治理模式 .................................................. 713 第一節 後現代社會治理的透視 .................................................. 714 第二節 公共治理何以被重視 ...................................................... 716 第三節 公共治理的三個模式 ...................................................... 717 第四節 治理轉型對公共行政的挑戰 .......................................... 722
附 錄 最新試題暨解析
專欄目錄：公共議題應用 ．保守派之三個政策案例 .................................................................... 018 ．自由派之三個政策案例 .................................................................... 019 ．垃圾桶決策模型個案應用─行政院組織法的修正方向和內容 ........... 059 ．混合掃瞄決策模型實務的應用─ 以「集集災區居民進行全面重建工作」為例 ...................... 062 ．政策倡導個案應用─公共政策發展朝向「性別主流化」 .................. 090 ．政策倫理個案應用─ 公平與效率的拔河「社會住宅興建地點爭議」 .................. 113 ．個案應用─兩岸簽署 ECFA 政策問題研究 ....................................... 134 ．不同問題結構適用的決策途徑 ......................................................... 137 ．TOP 決策觀點模式在決策分析實務之應用 ....................................... 143 ．議程設定的實例應用─外在催生模式「菸害防治法」修正案 ........... 148 ．議程設定的實例應用─政策窗模式「兩岸經濟合作架構協議」 ....... 151 ．議程設定的實例應用─食品衛生管理法修正案（塑化劑事件） ....... 152 ．政策第三類型的錯誤 ........................................................................ 162 ．市場失靈─「資訊不對稱」個案實例 ............................................... 173 ．雙重失靈的實例應用─大陸毒奶粉事件與雙重失靈的關係............... 179 ．解決出生率下降及少子化問題─發放兒童托育津貼 ......................... 179 ．雙重失靈公共問題實例應用─共有財的悲劇 .................................... 181 ．社會福利政策規劃之倫理議題 ......................................................... 230 ．鄰避情結實例應用─從「鄰避情結」到「迎臂效應」 ...................... 236 ．坎普蘭的政策規劃原則在教育政策的應用........................................ 240 ．政策方案預測的技術 ........................................................................ 311 ．政策方案可行性分析實例應用─ 2010 年起取消軍教的薪資所得免稅優待可行性評估 .......... 326 ．美國牛肉爭議點 ............................................................................... 333 ．環境主義 VS 發展主義─國光石化停建爭議 ..................................... 341 ．專業與民主：臺灣環境影響評估制度 ............................................... 346 ．政策設計結構邏輯實例應用─ 「軍公教 18%優存利率改革方案」 .................................... 369
．政策執行個案研究─奧克蘭計畫 ...................................................... 428 ．政策行銷個案應用─師資培育政策行銷策略為例 ............................. 612 ．政策行銷個案應用─○○縣政府舉辦溫泉季活動為例 ...................... 613 ．政府重大公共建設以 BOT 模式交易成本 ......................................... 690 ．全球在地化應用 ............................................................................... 704 ．地方治理 921 震災重建區社區總體營造計畫 .................................... 719 ．公私協力關係實務應用 .................................................................... 721 ．跨域治理之高屏溪的整治................................................................. 723
公共政策析論︵議題應用︶
一
公共政策的基本概念
近代公共政策的興起。 公共政策的意涵 公共政策的定義。 公共政策發展成為專業學科之原因。 公共政策研究的原因、 研究公共政策的理由。 研究公共政策的重要性。 理由與目的 研究公共政策的目的。 公 拉斯威爾看法。 共 公共政策的特性 林鍾沂的看法。 政 策 丘昌泰的觀點─由上而下的層次。 的 公共政策研究的層次 史塔林的觀點─公共政策連結性層次。 基 唐恩的觀點─政策結構層級性。 本 概 分析公共政策類型的重要性。 念 羅威（Theodore T. Lowi）與沙力斯伯瑞（R. 公共政策的類型 Salisbury）的分類。 安德森（James E. Anderson）的分類。 管制性政策類型的意義。 管制性政策的運用 管制性政策類型特點。 與轉型 管制性政策類型及對民間社會的影響。 朝向建構公民社會導向的管制治理模式。
002
第壹篇
一、近代公共政策的興起 政策（Policy）一詞源自希臘文、梵文及拉丁文的語根 polis（邦），加 上 pur（域）演變成 politia（邦），再變 policia（公共事務之處理）
第一章˙公共政策的基本概念
第一節 公共政策的意涵
，最後變成 policy 一字。所以學者認為公共政策的歷史可說和人類組 織存在一樣的久遠，人類最早的一部法典是西元前 1800 年巴比倫王國 制定的「漢摩拉比法典」，樹立了社會、政治、經濟的規範，而在我 國古代有所謂的「策」、「論」就是公共政策的著述。 依大部分的學者認為，近代公共政策成為一門系統化的學科，係 1951 年拉斯威爾（Lasswell）和賴納（Lerner）合著《政策科學：範圍與 方法的新近發展》一書後才濫觴，成為研究公共政策的里程碑，政策 科學的研究，採取經濟理性的「實證主義」的方法，作為政策科學的 核心理念，強調以經濟分析的工具來解決實際發生的公共問題，致使 拉斯威爾被稱為「政策科學研究之父」。 同時由於公共政策的實質作用，是政府機關對社會所進行的管制與干 涉的合法性的權威，因此，公共政策將不同於不具公權力的私部門的 政策；同時公共政策不侷限在政府行政機關，尚包括立法、司法、促 進性或倡議性（Promotional）的利益團體；更重要的是要關注利害關 係者的多元觀點。 二、公共政策的定義 由於學者對公共政策的定義莫衷一是，因此，有關其意涵經整理之主要 學者的看法，分別說明之： 安德森（Anderson）的說法： 安德森認為：「公共政策是指政府機關或人員，為處理一項問題所採 取的有目的行動方案」。 賴契特（Howard M. Leichter）的說法： 賴契特認為：「公共政策乃是由權威性人員所採取的一系列以目標為 取向的行動」。 拉斯威爾（Lasswell）與坎普蘭（Kaplan）的說法：
003
拉斯威爾與坎普蘭兩人於 1950 年合著之《權力與社會》中認為：「 第壹篇
公共政策析論︵議題應用︶
政策乃係為某項目標、價值與實踐而設計之計畫。政策過程包括各種 認同、需求和期望之規劃、頒布及執行」（強調目標取向）。 蘭尼（Ranney）的說法： 蘭尼於其《政策內涵研究》一書中認為：「政策概念包括五個意涵： 有一組特定的目標、有一個擬定的方針、有一條已經選定的行政路線 、意旨的宣布、意旨的執行」。 鍾斯（C. O. Jones）的說法： 鍾斯將公共政策制定分為五個階段：「問題進入政府」、「政府的行 動」、「政府對付問題」、「政策對政府的影響」、「解決問題或改 變」。 伊斯頓（David Easton）的說法： 「政策就是政府對社會價值作權威性的分配」。 戴伊（Dye）的說法： 「公共政策就是政府選擇作為或不作為的行為」。 吳定的說法： 吳定對公共政策的界定：「公共政策是指政府機關為解決某項公共問 題或滿足某項公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關活 動」。可揭示其要點如下： 公共政策係由政府機關所制定的。 制定公共政策的目的在解決公共問題或滿足公眾需求。 公共政策包括政府所決定作為或不作為活動。 政府以各種相關活動表示公共政策的內涵，例如：法律、行政命令 、規章、方案、計畫、細則、服務、產品等。 包爾（Pal）的說法： 包爾認為：「公共政策是公權威當局所選擇的行動綱領或不行動的決 定，以分析闡明某既定的一個問題或一組相互關聯性的問題」。茲分 析如下： 公共政策是公權威當局所進行的活動： 所謂「公權威當局」應指的是具有合法強制力的機關或機構。包括 「水平式分權」的立法、司法及行政權所構成的政府機關，和「垂 直式分權」的中央到地方政府，均為制定公共政策的政府機關；另
004
外，現代第三部門的非營利組織，雖不具權威性，但它也強調公共 目標、公共利益，故也是廣義的公權威當局。由於政府機關存在的 意義，就是要能解決人類社會、經濟、文化、環保、衛生等公共議
第壹篇
為主要對象。 公共政策的選擇行動是一種有意識的意圖行為： 所謂有意識的意圖行為，指涉公共政策是經過權威當局深謀遠慮、 策略性規劃，並經過一定的程序，以制定出符合民眾所需要的政策 ，其目標是在改變社會現狀，產生預期的效果解決社會的問題。例 如：行政院衛生署提出「新型流感防治政策，以確保民眾健康」， 就是政府有意識的意圖行為。惟公權威當局在意圖採取的政策行動
第一章˙公共政策的基本概念
題，因此，公共政策研究的活動，通常是以「公權威當局」的活動
，常會受到政治壓力的影響，而修正原來的政策，使其理想與政策 結果產生落差現象。 公共政策包括公權威機構的行動或不行動的行為： 公共政策未全然為「積極」採取某項行動綱領，對社會產生干預活 動；有些時候，它會不採取任何行動，但也將對社會活動產生干預 作用。例如：警察決定不對未戴安全帽的騎士告發，可能因而使肇 事率增加，因此公共政策就不能只研究政府所採取的政策活動，亦 應對消極不採取行動所隱含的動機加以研究，才能符合社會大眾對 政策制定的期待。 公共政策是問題導向的： 公共政策就是為了解決社會問題，如果社會沒有出現任何問題，公 共政策就沒有存在的必要，而今天政策所要解決的公共問題，通常 是一系列的、相互依賴的，政策問題解決未必是政策終結。研究公 共政策如無法解決民眾問題或消弭社會危機的效果，公共政策就沒 有存在的必要，例如：政府提出「就業服務方案政策」，執行一段 時間後，仍無法降低失業率的現象，就是表示政策失靈，將會很快 失去民心。
第二節 公共政策研究的原因、理由與目的
一、綜合研究公共政策的原因 社會問題日趨嚴重複雜。政府部門與學術機構的結合。科際整合的 要求。後行為主義的影響。政策分析技術與方法的進步。 二、研究公共政策的理由
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順應各國重視公共政策研究的潮流。為因應國內、外環境變化的需要
第壹篇
公共政策析論︵議題應用︶
。協助政府成為有效的政府。為提高決策品質。為提高我國的國家 競爭力。 三、研究公共政策的重要性 應從「應用知識」、「解決問題」、「分配資源」三個角度兼容並蓄發展 ，始能實踐民主政策科學的研究。 四、研究公共政策的目的 安德森的看法： 政策的科學目的：係從政策的原因及其過程加以瞭解，以增加我們對 社會政治體系的瞭解。 政策的專業目的：旨在解決實際的社會問題，從事改善人類社會生活 條件，以達到「學術報國的精神」。 政策的政治目的：主要是要幫助政府採行正確的政策，從事政策論證 ，提高政策的認識，以改善政策的品質。 以知識應用的立場： 實證主義：係指對政策發生的問題，能準確描述事實，將事實面以經 驗性的印證，以期作成最佳決策。 工程模式：主張應以有限的知識來達成學術報國或解決社會問題的目 的，做到「能知能行、即知即行」去解決人類的生活痛苦，有如英國 哲學家卡爾‧巴柏所說：「零星社會工程論」。 啟蒙模式：主張教育決策者與民眾去學習政策的概念與未來的可能發 展方向，誠如魏達夫斯基所說：「希望民眾及決策者能自己成為政策 分析家」。
一、公共政策發展成為專業學科之原因 公共政策發展成為專業學科之原因，綜合學者說法，可歸納以下五點： 社會問題日趨嚴重複雜： 二次大戰以來，由於戰後重建的需要，導致產生各項國家建設與社會 問題，促成了政治學研究朝向「行為科學革命」，也促進政治學者關 心實際政策問題。 政府部門與學術機構的結合： 政府為了達成上述的任務，必須借重專家所提供的理論基礎，或是委 006
託學術機構深入的研究，以避免做錯事情，提高政策品質。因此導致 學術研究機構的興起，累積了政策科學知識，提供政府制定政策的知 識來源。
第壹篇
由於科學的研究比較強調學門的分化，造成知識的支離破碎，於是有 學科科際整合之要求，而公共政策就是這種要求的產品，因此，公共 政策研究代表一種各種學門整合的趨勢。 後行為主義的影響： 行為科學強調社會科學研究，必須採取價值中立的立場，以維護科學 中立的精神，惟自 1969 年伊斯頓（Easton）提倡政治學研究應走向 「後行為主義」，強調事實價值並重，政治學應走入社會，負起改善
第一章˙公共政策的基本概念
科際整合的要求：
社會的責任，因而使公共政策更易發展。 政策分析技術與方法的進步： 現代科學分析技術與方法的精進，使得公共政策加速成為一門獨立的 學術研究，例如統計學、分析理論、作業研究、電腦資訊處理能力的 提升，均是造成公共政策發展的重要關鍵。 二、研究公共政策的理由 吳定教授認為，我國政府正面臨人民要求政府增加服務項目、提高服務 品質，與財政負擔日益沉重困窘的情況。因此，應提升政策規劃能力， 理由如下： 順應各國重視公共政策研究的潮流： 自 1950 年代以後，世界各國已逐漸重視政策科學、公共政策、政策 分析等相關論題的研究，因為此類研究與國家發展的程度息息相關， 所以對於公共政策運作的研究，必須學習已開發國家，迎頭趕上政策 規劃制定的能力。 為因應國內、外環境變化的需要： 當今世界是一個變動不確定性高的時代，政府隨時必須面臨突發而來 的危機，必須有能力採取適當的政策規劃，以因應解決。而最被重視 的是下列三個危機，即： 能源危機（Energy Crisis）。 經濟危機（Economy Crisis）。 環境危機（Environment Crisis）。 協助政府成為有效的政府： 一個有為、有效的政府應具備五項特性（5R 角色），而政府欲具備 此五項特質，便必須研究公共政策，健全公共政策運作過程： 回應性（Responsiveness）─政府必須適時、充分的回應民眾需求。
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代表性（Representation）─政府的作為必須代表大部分民眾意願。 第壹篇
公共政策析論︵議題應用︶
責任性（Responsibility）─政府必須竭盡所能負起應盡的責任。 可靠性（Reliability）─政府的措施必須具有執行可靠性，讓民眾 對政府具有信心。 務實性（Realism）─政府任何作為均應實際可行，而能達成目標。 為提高決策品質： 行政績效的高低與公共政策品質息息相關，而行政績效（ Administration Performance）即應能兼顧「效率」與「效能」及「數 量」與「品質」，因此，政府欲提升績效，應強化政策規劃能力。 為提高我國的國家競爭力： 提高國家競爭力，是各國努力的願望，而政府的行政職能，及公共政 策績效，為評鑑的重要指標之一，所以提高國家競爭力，就須對公共 政策的有效制定、執行與評估，位於重要的地位，故須就公共政策投 注更多的關注。 三、研究公共政策的重要性 依政策科學研究之父拉斯威爾（Lasswell）的說法，政治是「誰得到什 麼、何時得到與如何得到」學問，政治學也將公共政策列為研究範圍， 並成為一門新的學科，無論是在美國或是臺灣都深受學術界及實務界的 重視，希望能透過公共政策的知識，促使我們瞭解「政策的前因後果」 、「解決社會問題的能力」、「建議政府採取正確的政策」等；因此， 研究公共政策的重要性，應從下列三個角度觀察之： 應用知識的角度： 應用知識就是對政策科學知識的瞭解，瞭解政策決定的成因與結果， 有助於改善吾人的社會知識。政策研究有助於我們學習社會中，有關 社會與經濟環境的連結關係，政策研究涵蓋了經濟學、社會學、人類 學、心理學、歷史、法律與公共行政的觀念與方法，而且也包括了政 治學在內。公共政策普遍增加了社會科學的廣度、深度、可信度與理 論發展。 解決問題的角度： 從解決問題而言，公共政策亦可為了專業諮詢的理由而研究，以瞭解 公共政策的成因與結果，使我們能應用科學知識來解決實際的問題。 有關事實的知識，乃描述社會病態的必要條件；換言之，政策研究可
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產生專業的建議，政府機關政策研究專業的「智庫」組織，通常更關 心如何應用政策知識於實際面向，而非科學理論的發展。 分配資源的角度：
第壹篇
政策，並達成「正確的」分配資源的目標。政治學者應負起道德義務 ，提出特定的公共政策，將注意力導向社會所面對真正重要的政策問 題，以及改善公共政策的品質，達成社會價值資源權威性分配的理想。 四、研究公共政策的目的 當我們進入任何一門新的學科，首先必須要瞭解的第一個問題是：為何 要學習這個學科？換言之，要瞭解如何將所學習到的公共政策理論，應 用到實際的政策制定的過程。
第一章˙公共政策的基本概念
公共政策可以是為了政治的目的而被研究的，以確保採取「正確的」
安德森（Anderson）的看法： 安德森從「科學」、「專業」、「政治」三個面向來探討公共政策的 目的： 政策的科學目的： 基於科學的理由而研究，係從政策的原因及其過程加以瞭解，以 增加我們對社會政治體系的瞭解。 我們可把政策當作「依附變項」，研究那些環境因素會影響政策 制定，屬於「政策決定研究途徑」。例如：公共輿論對廢除死刑 等政策有何影響、經濟的成長是否對政府財稅政策有影響；也可 以把政策當作「獨立變項」，研究政策的制定執行後對環境會產 生那些影響，屬於「政策影響研究」。例如：研究一項「家庭最 低收入保證」的政策，到底會降低或增加失業的現象，是否會對 社會形成依賴？ 如果能夠回答政策與環境互為因果關係的問題，則有助於增加我 們對環境因素、政治過程，與公共政策相互關係的瞭解，並能從 此獲得社會的發展與影響的知識。 政策的專業目的： 人類學術的研究目的，旨在應用科學知識，以解決實際的社會問 題，由專家所提供的建言幫助我們達成目標。因政策研究的專業 目的是希望知識能走入社會之中，從事改善人類社會生活條件， 以達到「學術報國的精神」，所以，公共政策的研究應有其社會 責任與應用性質，從其中提供改善社會的政策方案。 具體而言，政策專業的目的是希望掌握政策知識，使我們對社會 問題的解決及預期目標的達成都能提供專業的諮詢，進而解決實 際政策問題，例如：當政府為設立「資源回收廠」，政策專業知
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識可以協助政府設計最佳的地點。 第壹篇
公共政策析論︵議題應用︶
政策的政治目的： 基於政治的理由，政策的研究主要是要幫助政府採行「正確的政 策」，以達成「正確的目標」，尤其在面臨社會重大危機時，政 策研究更應負起道義責任，主張正確的政策，充實政策的資訊來 源，從事政策價值論證，提高政策的認識，以改善政策的品質。 政策政治性的目的，也強調政治人物著重於政策實施是否能帶給 其政治利益的極大化，比較會以政策倡議的方式，來處理政策問 題的討論。 以「知識應用」的觀點： 進行公共政策的研究，必須以「知識」為論述的依據，才能符合實際 與增強其說服力，因為知識是人類對世界事務或現象所產生的認識與 理解。因此近代的學者也有人以「知識應用」的立場，探討公共政策 研究的目的，依照學者的分析，可用三個模式表達： 實證主義： 實證主義係指政策分析家，對政策發生的問題，能準確描述事實 ，將事實面以經驗性的印證，以期「事實本身為自己說話」，對 於政策的事實面作有系統的探討，以及經驗性的印證，以作成最 佳決策，例如：透過調查分析國民平均壽命年齡，來說明全民健 保政策的績效。 具體而言，實證主義是對於政策的事實面進行有系統的調查、以 統計技術蒐集公共政策的資訊，並將事實結果以經驗性的分析提 出可靠的事實陳述，希望能建立政策知識的通則，期能達到成為 決策者可資運用的政策資訊，以作出最佳決策。 工程模式： 由於實證主義研究本質在於探索社會事實，並不倡導社會價值的 研究，其研究結果不容易找到社會的真理，因此，部分政策研究 者主張應以有限的知識，來達成學術報國或解決社會問題的目的 ，做到「能知能行、即知即行」去解決人類的生活痛苦，有如英 國哲學家卡爾‧巴柏（Karl Popper）所說：「零星社會工程論」 （Piecemeal Social Engineering），如同一位工程師僅就特定問題 的缺失，找出問題所在，充實相關資訊，解釋問題答案，並提出
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改進的建言。 具體而言，身為一位政策科學的研究者或學術團體，不應該僅做 象牙塔式的研究，而應以行動對社會產生關懷，解決社會的問題
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長期累積的知識與經驗，提供社會改善的政策倡議。 啟蒙模式： 由於專業知識未必是解決問題的唯一途徑，因此，啟蒙模式主張 利用政策的研究，來教育決策者與民眾去學習政策的概念與未來 的可能發展方向，並能累積洞識力、新觀念、分析問題的方式， 並學習和理解政策的基本概念與前提、問題性質的爭議。 具體言之，所謂啟蒙的概念是指政策的專業知識，是著重在教育
第一章˙公共政策的基本概念
或痛苦，以履行其社會責任，即使社會科學家所知有限，也應以
民眾在處理政策問題的討論上，能提供人民及決策者從中學習， 以產生對政策制定的影響力，誠如魏達夫斯基（Wildavsky）所 說：「希望民眾及決策者能自己成為政策分析家」。 綜上所述，公共政策研究為多元的目的，孰優孰劣並無一定的定論， 究應以學術報國的思維，抑或保持學術中立的立場，尚有極大爭論。 誠如「公共政策研究之父」拉斯威爾就以行為科學的觀點，主張一位 政策科學家不應涉入世俗太多，應該保持客觀冷靜的態度，以免成為 「學術傭兵」；然而魏達夫斯基卻認為，政策分析家如未能讓其參與 政治權力之中，又如何期待其「向權貴說真理」，以及推銷政策理想 。可見政策分析家究應致力於學術研究，或走向社會，實在是仁智互 見。
第三節 公 共 政 策 的 特 性
一、拉斯威爾看法 科際性。實證性。大型政策。理論的複雜性。應用性。規範 性或診治性。 二、林鍾沂的看法 政策的決策網路較為複雜。政策必須是一長串的決定才能界定。政 策會隨著時間而轉變。政策發展很難產生政策終結。政策研究應考慮 非決策的檢視。應深入有行動卻無決策之政策領域。
古希臘哲學大師亞里斯多德（Aristotle）曾說：「人是政治的動物」，盧 梭（Rousseau）也說：「人生而自由卻活在鎖鏈中」，這顯示人是過著群
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體的生活，因此如何經營群體生活，便產生了公共政策及管理，也是公共 第壹篇
公共政策析論︵議題應用︶
政策學術發展的要旨。在此提出國內學者對公共政策特質的學術觀點： 一、拉斯威爾看法 公共政策的學術研究之目的，旨在協助政府解決社會的問題，是屬於一 門「應用性科學」，因此，拉斯威爾（Lasswell）曾提出公共政策的專 業特性如下： 科際性： 拉斯威爾是行為科學的健將，主張政策研究應科學化，解釋公共政策 應採取社會學、心理學、經濟學，及自然科學等科學整合的研究。 實證性： 行為科學的政策研究特別強調採用計量的方法理論，以產生可靠的資 訊，並做正確的解釋，惟拉斯威爾也曾質疑政策計量方法，有時也會 產生限制，因為人類行為極其複雜，不是部分的統計數字所能全部解 釋的。 大型政策： 拉斯威爾認為政策科學應聚焦於鉅大的問題，也就是置入社會中人們 的基本問題，聚焦於社會較大的問題之作法，有助於提升問題研究的 層次。 理論的複雜性： 由於人類社會的行為極其複雜性，所產生的問題也涉及利害關係人， 所以拉斯威爾指出，最有利的假設應來自相當複雜的關係模式。 應用性： 政策科學著重於實用性及解決問題的應用性，這是涉及政策的價值性 問題，拉斯威爾期望政策科學的知識可以幫助決策者獲得改善人類生 活的資訊。 規範性或診治性： 拉斯威爾主張以政策科學的知識來達到「民主政府」的目標，所以他 主張「民主政治的政策科學」。將政策科學視為保護民主政治，避免 資訊政治化的一種方法，以及對抗政策領域中掌權者之明顯威脅與偏 好。 二、林鍾沂的看法
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林鍾沂提出「政策」較諸「決定」的特色，一般而言，「政策」指一致 性的行動方案；「決定」指在特定的時空行動的承諾。因此政策的特色 如下：
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公共政策涉及多元利害關係人的互相競爭，而且是長期的糾結。 政策必須是一長串的決定才能界定： 公共政策並非單一的決定所能表達，必須集結一長串的決定才能界定。 政策會隨著時間而轉變： 由於政策在執行的過程中，所獲得經驗也會回饋給政策制定，而促使 價值的改變，因此政策過程是動態的，而非靜止的。 政策發展很難產生政策終結：
第一章˙公共政策的基本概念
政策的決策網路較為複雜：
政策與問題之間有其相依性，也就是互為因果關係，因此政策執行是 賡續的，而非政策的終結。 政策研究應考慮非決策的檢視： 非決策制定在近代政策運作中益形重要，因此要更重視其政治意涵。 應深入有行動卻無決策之政策領域： 這是指基層人員的執行態度及行動；他們是影響政策制定和執行的成 敗關鍵，缺乏此類人員的分析，將無法清楚瞭解政策制定過程的真正 原因。
第四節 公共政策研究的層次 一、丘昌泰的觀點─由上而下的層次 丘昌泰教授認為公共政策的層次，可以區分如下： 政治政策（Political Policy）： 或稱「政黨政策」，係指政黨向社會提出之政策，通常具有一般性、 原則性或理想的目標，如：「清流共治、全民政府」政策。 政府政策（Government Policy）： 或稱「國家政策」，係指政黨組閣後，形成自己更具體的政策主張， 以落實政治政策，如：「提升國家競爭力」。 首長政策（Executive Policy）： 或稱「執行政策」，係指機關首長在政府政策之下，依優先順序而擬 訂的政策，如在行政院的提升國家競爭力的政府政策下，經濟部提出 的「亞太營運中心」。 行政政策（Administrative Policy）： 係指為實踐政府政策與首長政策所擬訂之一系列行動綱領，包括：成 立相關機關、編列預算、配置員額、擬訂細部執行計畫等，如在上述
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「高雄港境外轉運中心」。 第壹篇
公共政策析論︵議題應用︶
二、史塔林的觀點─公共政策連結性層次 美國公共行政學者史塔林（Grover Starling）的「公共政策連結性」， 「政策是目標或目的之一般性陳述，而計畫則是為達成政策目標的一種 特定方法」。史塔林將政策（Policy）、計畫（Plan）、實施方案（Program or Project）的連結關係，圖示如下： 政 策
計 畫
實 施 方 案
以優先順序排列
一組用以達成目標的
一組用以達成計畫標的
的一組目標
可衡量的具體標的
的特定行動方法
G1 G2 G3 Gn
O1 O 2 O3 O4 On
A1 A2 A3 An
三、唐恩的觀點─政策結構層級性 另一位公共政策學者唐恩（William Dunn）的「政策結構層級性」，唐 恩認為公共政策是由層級性公共行動所構成，圖示如下：
主要政策： 是指中央與地方政府所面臨的最高層次問題，屬於整個組織的全面性 目標，也涉及機關的目的與本質的問題，例如：內政部是否應致力於 消除貧窮狀況的議題。 次級政策： 著重於中央與地方政府的計畫層次，將政策主要目標化為政策行動， 014
次級政策會涉及計畫優先性的配置，以及界定標的團體和受益人，例 如：如何界定貧窮戶的定義。 功能性政策：
第壹篇
畫所需要的資源，以及著重於方案層次，涉及預算財政以及採購問題。 次要政策： 指代表達成政策目標所需的各種專案，最常見的是具體方案層次，涉 及人事聘僱、福利、休假、編排工作時間以及標準作業程序。
第五節 公 共 政 策 的 類 型 一、分析公共政策類型的重要性
第一章˙公共政策的基本概念
係指各機關依據主要政策，及次級政策所標示的方向，決定其執行計
當代民主國家的公共政策，從學術發展而言，根據某些具有理論推演意 義架構，針對各種政策不同性質加以歸類，乃是社會科學中「類型建構 」（Typology Construction）的必要工作；從實務目的而言，適當的政 策類型分類，可以幫助政策制定者掌握政策發展設計的藍圖，釐清政策 性質與特色，從而提升政策品質。 二、內滋屬性與外來屬性政策類型 所謂「內滋屬性」與「外來屬性」政策類型說明如下： 內滋屬性： 內滋屬性乃是一項公共政策的內化特質，屬於公共政策靜態的性質， 經常是社會民眾談論政府政策。由於隨著社會結構的變遷，政府所制 定的公共政策日益增多，所涉及的內容及類型範圍極為廣泛，例如： 強化公共衛生所制定的「防治登革熱政策」、推動社會福利所制定的 「國民年金制度」、為了解決貧富差距所制定的「累進稅制」等。 外來屬性： 外來屬性的政策類型，比較專注於政府的行動或是如何與環境因素發 生關聯的方法，主要可以分成： 分配性政策： 係指政府將社會的資源，分配給不同的標的人口使用，例如：老人 福利直接給老人使用。 汲取性政策： 係指政府從環境汲取有形或無形的資源，並加以運用，例如：公共 設施向使用者收取費用。 控制性政策： 係指政府制定法律、規則、制度，對社會進行管制的政策，例如： 菸害防治、交通管制等。
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象徵性政策： 第壹篇
公共政策析論︵議題應用︶
係指政府操縱一些象徵性的符號，以控制個人或群眾，例如：發表 演說、國旗、標誌、領袖魅力等。 三、羅威與沙力斯伯瑞的政策類型 以賽局理論做為分類標準： 所謂公共政策的賽局理論（Game Theory），大致而言可分成「零和 賽局」（Zero-sum Game）與「非零和賽局」（Non-zero-sum Game） 兩大類型。前者指政策制定並執行後，常會使既得利益者失去其利益 ，或造成一方之所得乃是建立在另一方之所失上；後者指政策的制定 與執行，不致於造成一方之所得係另一方之所失的情況，可能雙方或 多方均獲利，也可能均遭受損失，只是程度有別而已。 政策類型區分： 根據羅威（Theodore T. Lowi）與沙力斯伯瑞（R. Salisbury）他們把 政府的公共政策類型，分為分配性、重分配性、管制性與自我管制等 四種型態。其中分配性政策與自我管制政策屬於非零和賽局之政策； 而重分配性政策與管制性政策屬於零和賽局之政策。茲分別說明如下： 分配性政策（Distributive Policies）： 此類型的政策，係指政府機關對各類標的人口從事利益或服務的 分配，例如：社會福利政策、中央政府對地方政府的財政補助政 策，以及其他提供公共服務的政策等。 此類型的政策執行，是一種「有福同享」的性質，主要考慮是如 何滿足各方之需求，以及成本利益做適當的配置，不具利益的排 他性，因此，並不致於構成他方之所得是建立在另一方之所失的 情況，屬於有福共享、有難同擔的「非零和賽局」的政策，其所 遭遇的抗拒比較輕微。 自我管制性政策（Self-regulatory Policies）： 此類型的政策，係指政府機關對某一團體之活動方式，並未做出 管制或嚴格的規範而僅作原則性的規範，委由各級政府機關或標 的團體要求其自我管制，例如：農產品殘餘農藥之檢驗、授權各 出口同業工會自行檢驗管制商品，或「教授治校」政策等。 自我管制政策具有以下特質： 在自我管制政策中，上級的命令，不一定必須遵守規定，下級
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有彈性的自我執行。 下級執行機關擁有授權彈性的自主性。 自我管制政策的採行，主要是要發揮地方特色或標的團體特質
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由於此類型的政策執行，並未影響管制者或被管制者彼此之間的 利害關係，沒有利益的排他性，不致於構成他方之所得是建立在 另一方之所失的情況，屬於「非零和賽局」的政策，其所遭遇的 抗拒比較輕微。 管制性政策（Regulatory Policies）： 此類型的政策，係指政府機關藉由建立一般普遍適用的原則或規 範，指導或管制政策與人民有關的活動，處理各種不同個人、公
第一章˙公共政策的基本概念
，才能達成目標。
司，或利益團體的利益，例如：入出境管制政策、外匯管制政策 、環境保護政策及海防管制政策等。 由於被管制者受到管制規則之限制，比那些未被管制者負擔更多 的成本或承受更多的義務，因此，此類型的政策執行，會導致於 構成他方之所得是建立在另一方之所失的情況，屬於「零和賽局 」的政策，其所遭遇的抗拒自然就會比較嚴重。 重分配性政策（Redistributive Policies）： 此類型的政策，係指政府將某一標的人口的利益或成本移轉給另 一標的人口享受或承擔的政策，或指政府機關在對某一標的人口 採取資源分配行動時，明白考慮其對其他團體可能發生何種影響 ，例如：證交稅之課徵、綜合所得稅；甚至有些學者認為所有的 租稅政策都是重分配的政策。 由於此類型的政策執行，富有的階層之利益被剝削，但貧窮的階 層則接受補助，因此，會導致於構成他方之所得是建立在另一方 之所失的情況，屬於「零和賽局」的政策，其所遭遇的抗拒自然 就會比較嚴重。 四、安德森（James E. Anderson）的分類 安德森提出下列政策類型： 實質政策與程序政策： 實質政策： 係指政府進行的實質性工作，諸如：建造高速公路、老人年金政策 等。 程序政策： 係指如何從事公共服務的性質，諸如：維護社會治安、服務流程的 重建等政策。
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分配性政策、管制性政策、重分配性政策及自我管制性政策： 第壹篇