第一章 公共管理概論 1－1
第一章
公共管理概論 第一節 公共管理的興起背景
壹、公共管理的歷史系絡 一、公共管理的淵源─管理主義 美國盛行的功利個人主義（Utilitarian Individualism）強調成本效益權衡 及選擇的利弊計算，因此美國人相信，唯有效用及效率的管理，才能提 供給個人主義者作為財貨消費者的最有利選擇。 公共行政中的管理主義（Managerialism）即基於上述信念，相信對於公 共行政的理解應採取管理的途徑為之，公共行政的改革唯賴管理技術的 精進，並將公共行政的內涵視同如企業管理一般。換言之，公共行政的 困境在於公共組織與政策的管理不善，故解決之道應在於管理思維與管 理技術的精進。所以公共行政的重心也應當在於理性和效率，方可解決 實務上的困境。管理主義者相信，公、私部門在達成目標的手段上，皆 仰賴良好的管理，所以公共行政所運用的知識和工具，可以完全師法企 業（Businesslike）。 管理主義的信仰，依循如泰勒（Taylor）、費堯（Fayol）、古立克（ Gulick）等等歷史系絡。其中古立克除了創造了著名的 POSDCORB 行 政管理箴言外，更於 1930 年代主持「布朗婁委員會」（Brownlow Committee），推動當時之行政革新，將管理主義與公共性目標結合， 使管理思潮得以擴散至公共行政的領域。這便是「公共管理」（Public Management）的起源（詹中原，1999）。 持管理主義觀點的公共行政，分析焦點為行政組織，主張行政問題之解 決需從行政組織內部解決，以提昇行政效能、整肅貪腐和加強便民服務 ，此種觀點實以「公共行政為國家意志之執行機制」為理論基礎，希望 針對國家統治功能和政策執行力的良窳加以診治。 二、公共管理的發展─政策執行的管理 1970 年代之全球能源危機所帶來的經濟衰退，造成美國人民對政府有效 性之質疑。同時普里斯曼（J. Pressman）及魏達夫斯基（A. Wildavsky）
1－2 公共管理 對於政策執行重要性的關注，也形成政策執行研究的新領域。公共管理論 者此時發現有效的政府除了政策分析和計畫以外，更重要是需要公共管理 人（Public Managers）推動、監督實際的政策執行。至此，公共行政的重 心，由政策規劃及分析，轉移到「政策執行的管理」（The Management of Policy Implementation）。 三、公共管理的改革─新公共管理 1980 年 代 起 公 共 管 理 的 改 革 以 所 謂 「 新 公 共 管 理 」 （ New Public Managemant, NPM）的面貌呈現，其哲學思想源於新管理主義（Neomanangerialism），除了一樣追求管理效率之外，在觀念與方法上有了明 顯的改變。 新公共管理的本質─新管理主義： 新管理主義的精神是政府部門努力培養企業精神的組織文化，以改變 政府體質，使之更有能力執行公權力所賦予的公平正義使命。新管理 主義的內涵可歸納為四個面向： 政府管制與市場機能的結合。 強化組織及管理的「分權」。 服務品質的持續提昇。 公共服務之「使用者／顧客導向」。 新公共管理以市場取向的公共選擇理論為基礎，發展出一套有別於傳 統公共管理的論述內涵，可以分為三項重點： 新公共管理以市場取向為起點，強調將人民視為消費者，標榜以顧 客導向做為政府行動的方針。 相信市場的運作較官僚體制更為有效率，因此新公共管理的支持者 認為，行政改革的正確道路應該是將競爭的概念注入公共組織之中。 目睹許多成功企業的經驗，新公共管理論者認為政府的成敗與官員 是否具有創新、求變、挑戰、前瞻的企業家精神息息相關，論者將 具有此種企業家精神的政府稱為「企業型政府」（Entrepreneuria1 Government）。 新公共管理的特色： 新公共管理在內涵上不同於傳統公共管理的重要面向，大致包括： 新公共管理更關注於顧客的需求。 新公共管理認為公共組織的設計應該彈性化，而此一彈性化的措施則 為引入市場的競爭機制於公共組織之中，而被喻為「公共組織內部市
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場化」。 新公共管理將傳統上公共服務的對象認知，由對事不對人（ Impersonalized）的「個案」轉換為如同私部門一般所稱之「顧客」。 新公共管理基於小而能的國家觀念，不再著重於理性—廣博的政策規 劃，並且不認為大有為的政府是公共行政的使命。 管理主義下的公共管理與新公共管理： 雖然新公共管理與傳統公共管理在內涵方面有所不同，並且二者對於政 府的觀念存在著差異，然而二者同樣本著管理主義的基調，實具有相同 的哲學觀。且新公共管理之市場取向的論述，其結果與傳統公共管理的 去政治化的傾向相仿。是以，傳統公共管理和新公共管理在本質上仍具 一致性。 政治與行政分立論：公共行政之管理主義的發展，歸根究底仍以政治 與行政分立論為原點。傳統的公共管理所抱持的管理主義乃以公共事 務運作之良窳唯賴管理原則和技術的優劣為基礎，將政治與行政一分 為二。此種去政治化的思維，亦可在新公共管理論述當中欲引入市場 機制替代國家機關的思維中發現。新公共管理追求小而美政府的極端 發展之下，可能造成空洞國家（Hollow State）的現象，因此它的結 果實與傳統公共管理的政治與行政分離相同。其理由如下： 威爾遜（Wilson）所提倡之政治與行政分離論的主張，顯示在管理 主義思維之下的公共行政，乃是以師法企業管理、效率等價值為核 心，認為唯有擺脫政治因素，公共行政才能達成效率的要求，所以 公共行政的主要價值仍是效率。 雖然新公共管理否定了威爾遜的政治與行政分離論調，但在結果上 二者卻是相似的。新公共管理意識到傳統的公共管理在主觀上期望 政治與行政分離的缺陷而試圖加以修正。然而新公共管理依舊鮮少 針對公共行政當中政治課題，例如公共利益、社會公正、公共對話 等，進行深入的論述。在實務方面，也多將心力集中於公共服務傳 輸的技術面向之改進，並且這些技術多取經於企業；即便談及政治 ，也多認為其乃是管理技術可以處理的範疇，也就是從管理的角度 看待政治。 前述論點均顯示，新公共管理雖然批判傳統公共管理之政治控制行政 的模式，正視了公共行政在治理過程中的重要地位，主張公共行政應 該更積極地去滿足人民的需求，可是它卻將引進「市場導向」的觀念
1－4 公共管理 作為滿足人民需求的途徑，導致其仍無法擺脫政治與行政分離論的陰 影。 工具理性的思維傾向： 工具理性與賽蒙（Simon）的「價值─事實」分立論密切相關；所 謂工具理性意指僅著重於達成目標之手段的思考，對於目標本身未 做反省，並將價值議題排除在外。亦即，政策是否能夠實現社會公 義？其是否為公共利益的體現？以及政策能否謀求社會長遠的利益 ？實非公共行政所應或所能考量的範疇。 傳統公共管理只是實現政治價值的工具而已，因此尋求有效率的手 段乃是其核心任務，此便展現了管理主義所蘊含的工具理性特質。 新公共管理則提出更為精緻化的論述，將效率轉換成以顧客導向或 成果導向為基礎的績效（Performance）。所謂顧客導向，意指公 共組織運作時所遵循的目標，乃是依據其所需回應的對象（即顧客 ）之偏好而定。至於如何判斷政府是否已經滿足顧客的需求？新公 共管理便提倡成果導向的觀念，強調績效指標的建立與績效衡量的 方法。換言之，新公共管理更強調產出的控制，著重結果更甚於過 程。所以，一方面，顧客導向的觀念致使新公共管理只重視顧客的 偏好為何，而不論顧客的偏好究竟是否符合公益；另一方面，成果 導向則使得新公共管理致力於尋找績效指標，而不思結果對於社會 長遠的影響。綜上所述，新公共管理與傳統的公共管理如出一轍， 高度地展現了管理主義當中的工具主義思維傾向。 對事不對人與個人主義的人性觀： 對事不對人：對事不對人的觀點乃韋伯（Weber）之官僚體制的特 質之一，此一觀點恰與科學管理運動以及行政管理學派的主張不謀 而合，構成了傳統公共管理早期的論述內涵。簡言之，在對事不對 人的觀點下，個體在組織之中所能發揮的變革和影響作用，幾乎完 全未受重視。 個人主義的人性觀：經過行為主義修正後的傳統公共管理，以及市 場取向的新公共管理，皆將人在社會世界中的地位視為全然獨立。 例如組織行為理論幾乎皆假定了組織成員的行為，單純地只是接受 刺激而產生的反應，新公共管理基於市場理論的人性自利之假定亦 然如此。此使得在此觀念之下的公共行政論述，幾乎不必考慮個體 對於整體社會的道德責任。抑有進者，此種個人主義通常又被認為
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是根據理性自利的動機而行為；因此，不論是傳統公共管理抑或是 新公共管理的論述當中，組織與個人以及人際之間的互動，往往被 視為純粹的利益交換。
貳、當代公共管理的出現 一、當代公共管理肇始於 1970 年代，美國喬治城公共服務實驗室主任馬許 金（Mushkin）在 1975 年領導「機關間政策管理援助研究委員會」， 向美國聯邦預算管理局提出公共管理的三個核心要素為：「政策管理」 、「方案管理」與「資源管理」；此為公共管理首次出現完整的概念體 系（吳瓊恩，2006）。及至 1990 年代，休斯（Hughes）說這是傳統公 共行政「改變的年代」（Era of Change），其不僅是管理技術的改變， 更是政府角色以及政府與民眾之間關係的改變。他樂觀地稱之為「典範 移轉」（Paradigm Shift），但部分學者仍對公共管理能否成為「典範」 存有質疑。 二、就組織理論而言，當代公共管理是接續當代組織論者對傳統官僚體制進 行挑戰的「後官僚主義」而來的；因此，公共管理企圖跳脫傳統官僚主 義陷溺於層級節制的嚴密控制、狹隘的效率觀、空泛的行政執行程序和 抽象的公共利益等問題，而依循後官僚主義強調前瞻性、策略性、結果 趨向、分權領導、市場取向、消費者導向及企業性等方向發展。所以當 代公共管理的運作架構為：管理者須從舊有的集權式官僚組織中掙脫 出來，並增加其自主性；組織及其成員的作為結果必須能夠被測量， 並與原訂之績效目標相符合；人力和技術資源必須發揮到最大作用， 促使產出極大化、成本極小化；在競爭和顧客導向的雙重驅力下，促 進整體效率的提高；確保公共服務的品質（孫本初，2010）。 三、就政治改革而言，1980 年代以來的新公共管理浪潮主導全球工業化國 家的政府改革方向，並被冠以不同的稱號，如管理主義、以市場為基礎 的公共行政、企業型政府，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派、 新治理。其盛行的原因，乃在於當代政府常陷於同時面臨嚴重財政危機 ，以及公民（消費者）需求持續擴張的雙重困境。各國政府為決此一困 局，無不以顧客、服務、品質、創新、激勵、授能、分權，以及彈性的 組織設計等概念，來改造公部門組織及其服務品質（孫本初，2010）。 四、史達林（Grover Starling）指出當代公共管理為公共行政帶來的趨勢包 括：
1－6 公共管理 強調以結果導向的管理滿足民眾和消費者。 關注的焦點不限於中央（聯邦政府），更及於地方政府，甚至鄰里社區。 逐漸重視私人部門和公私協力在達成公共目標所扮演的角色。 尋求公共行政科學與藝術之間的平衡。
第二節 公共管理的意義 一、公共管理的意涵 培利（Perry）與克瑞碼（Kraemer）之見解（引自孫本初，2010：4）： 公共管理是一種新的途徑，它是傳統公共行政的規範取向及一般管理之 工具取向的結合體。傳統公共行政所關切的重點在於民主與行政間的關 係，諸如公正、公平等價值的實現；而公共管理則是偏重於機關內部的 結構安排、人員的激勵及資源等管理面向。公共管理雖以政府部門為主 ，但亦將其與私部門的互動關係包含在內。公共管理將公共行政視為一 種專業，並將公經理視為專業的執行者，而非政治家或政客。 ：Perry & Kraemer：公共管理是傳統公共行政的規範取向及一般管理 工具取向的結合。（引自孫本初，2010：4） 葛森（Garson）與歐爾曼（Overman）之見解（引自孫本初，2010：5）： 當代的公共管理強力地結合科學管理的傳統。 公共管理依附著公共行政學的理性與技術性解釋。 在評估標準相當狹隘的組合之中，公共管理反映出傳統的行政原則。 公共管理是在政治系絡中的行政研究。 公共管理研究與政策分析方法和技術的應用緊密地結合。 公共管理是一種應用的社會科學，反映著學科之間整合的傳統。 公共管理與公共政策是兩個相互重疊的研究領域，兩者同時也是公共 行政的部分領域。 夏福利茲（Shafritz）之見解（引自孫本初，2010：5）： 公共行政的意涵比公共管理更為寬廣，因為公共行政並未將其自限於「 管理」之上，而是將所有足以影響公共機構管理的政治、社會、文化及 法律等環境合併考慮在內。而公共管理則是強調組織如何去執行公共政 策，公經理人的首要之務即在於運用規劃、組織、控制等方法來提高政 府的服務品質，故公共管理的重心顯然較偏向於管理工具、技術、知識 及技能等的運用，並將有關的理念及政策轉化成具體的行動方案。
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波茨曼（Bozeman）之見解（引自孫本初，2010：6）： 公共管理是 1970 年代後期及 1980 年代初期之間，由企業管理及公共政 策發展而來，在研究的取向上具有以下特性： 同時重視策略與過程，但仍注意到外部性取向。 對「硬性面」（政策科學）有更多的強調，並且持續將重點置於「軟 性面」（管理藝術）。 研究分析之對象朝向高階的公經理人。 公共管理的「公共」被賦與更寬廣的定義，包含非營利組織、私人企 業之公共面向和混合型組織。 重視理論，特別是規範性理論。 ：Bozeman & Straussman：公共管理即為政治權威的管理。（引自孫 本初，2010：7） 孫本初（2010：7）教授： 公共管理繼承科學管理的傳統，作為一種應用性的社會科學，它反映出 科際整合的取向；其雖自公共政策與企業管理知識領域中獲取養分，但 卻未自限於政策執行的技術性質，以及企業管理追求營利之偏狹目標。 公共管理雖然是公共行政或公共事務廣大領域的一部分，卻有成為新興 研究領域之企圖。公共管理的重點為： 將公共行政視為一種專業，將公經理人（Public Manager）視為專業 的執行者。 它不僅重視組織內部運作程序的精進有效，同時也重視組織與外部環 境的關係。 它是在民主過程、公共責任及政治系絡下運作，因此其強調策略與領 導之藝術，並藉由擴大公共場域，將非營利組織（或稱為第三部門） 納入，以強化管理能力，來達成提高政府的績效與品質、降低施政成 本、克服財政危機為目標，以及提昇工作生活品質。
…從「管理主義」、「公共行政」、「政策管理」、「新 公共管理」四個角度界定公共管理（丘昌泰，2010：1216） 管理主義的角度─管理主義是一種文化，一組特殊的意識型態與實務， 其目的是建立一個管理主義者國家。這種意識型態假定好的管理足以醫
1－8 公共管理 治社會與經濟的弊病，因此主張： 社會進步有賴於生產力的提高。 運用先進科技以提高生產力。 唯有透過紀律性的公務人力，才能以科技實踐目標。 政府經營的成功有賴於技術性的管理者展現出的專業主義。 管理者必須擁有管理的權力才能履行其重要角色。 公共行政的角度： 德國學者將公共行政視同公共管理，意指公共行政為一組功能性的社 會系統，根據自訂的秩序規則，並依賴複雜與變遷的環境條件。因此 非常強調公共行政的「公共」性，公民社會與市場無法取代公共行政 的運作。 另一種說法是將公共行政視為國家機關與公民社會之間的連鎖關係， 一方面是私部門向國家機關提出政策需求，另一方面是國家機關執行 公共政策，向公民社會提出成果。 政策管理的角度─林恩（Lynn）認為政策管理（Policy Management） 是指具有行政責任的政府官員在某種限制下，對政府行動進行有利的詮 釋；馬許金（Mushkin）認為政策管理是在廣泛的裁判基礎上，進行需 求的確認、備選方案的分析、計畫的選擇與資源的分配。依此，政策管 理的概念為： 公共管理與政策分析是不可分離的科學活動。 政策管理者所進行的活動非常廣泛，包括需求認定、備選方案分析、 計畫選定與資源配置，其工作內容頗與政策分析重疊。 政策管理者的活動受到行政責任、組織能量、個人技巧與能力等限制。 政策管理者之目的在於為政府的政策行動進行政治上有利的解釋，其 地位甚高，屬於機關中的資深重要管理人員。 新公共管理的角度─從新公共管理的角度界定公共管理的八項特徵為： 以理性途徑從事管理活動，強調策略管理。 創造一個負責提供服務的行政單位。 將管理責任依實踐目標的績效成果，授予個別管理者。 以效率、效果、經濟（三 E 標準）來衡量組織成就，發展績效指標。 發展市場導向與企業精神的公共服務模式。 執行人力資源管理技術，強化個人主義色彩。 創造彈性的、學習的、回應的公共組織。
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創造根據價格、數量、品質來決定的契約關係。 綜上所述，公共管理是一種新興的專業或管理實務，對公共行政做出新 的修正，並在歐美等國與新公共管理成為同義詞。 吳瓊恩教授： 就狹義而言：指公部門的管理。 就廣義而言：包含公共事務的管理，從政治面向到行政面向，從公部 門、私部門，至第三部門（The Third Department）的事務皆包含在內。 一般學界的通說：指涉公部門的管理，其中包括政府部門（具有公權 力）及非營利組織（如慈善機構、學校、社團法人等）。 二、公共管理理論研究之演進 波茨曼（Bozeman）指出公共管理的研究途徑可分為二：一為沿著公共政 策而來，為「P（Policy）途徑」；一為順著企業管理而來，稱「B（ Business）途徑」（吳瓊恩，2005：13-18）。 P 途徑（P-approach）下的公共管理： 公共政策與行政學院強調以正式的量化分析研究為其工作核心。惟此類 量化的研究受到公部門特性的影響，在應用上無法發揮預期的功效。公 共政策學派為了擺脫公共行政，乃以「公共管理」作為解決困局之藥石。 在公共政策學派的公共管理，根據凱多（Kettl）的看法，有如下幾項特 徵： 拒絕傳統的公共行政及政策執行研究：因為政策學派中的學者，大多 是來自政治學或公共行政學等領域以外的學術背景，故均強調以自我 原有的學科專長來研究公共管理。 偏向前瞻性的、規範性的理論研究：政策執行的研究焦點主要在克服 執行時所遭遇的問題，而公共管理有效地結合政策分析，將重點放在 方案結果的促進，並將政治性主管人員視為政府績效的關鍵人物。 著眼於首長制定策略的研究：認為首長的主要工作即在研擬策略，以 利屬員朝其所定之目標提供最佳的服務。 透過個案研究來發展所需的知識：即從實務運作及管理者的親身經歷 中，萃取出最佳的管理原則。 視公共管理與政策分析為一體：但受企業管理學影響的公共管理，則 與政策分析幾乎沒有交集。 B 途徑（B-approach）下的公共管理：
1－10 公共管理 一般而言，企業管理學派（B 途徑）取向下的公共管理與傳統的公共行 政較為接近，倡導的學者亦多是受過企業管理或一般管理課程的訓練。 B 途徑傾向以師法企業的方法來提昇公部門的服務品質。晚近實務界所 崛起的「新公共管理主義」可為代表。舉凡運用民營化、企業型政府、 組織精簡、組織再造工程、全面品質管理、團隊建立、授能、建構績效 指標、資訊管理等，被廣泛應用於各國行政革新的策略，皆屬此一途徑。 Bozeman 指出企業管理學派（B 途徑）下的公共管理之特徵： 偏好運用企業管理的原則。 對公、私部門的差異不作嚴格的區分，並以經驗性的理論發展作為公 、私組織間差異的解釋基礎。 除了對策略管理及組織間的管理逐漸予以重視外，並強調組織設計、 人力資源、預算運用的過程取向的研究，並非如同政策途徑僅強調政 策及政治的研究。 以量化的實驗設計作為主要的研究方法，個案研究僅是教學上的一項 補充教材而已。 兩種途徑的比較： 相同點： 他們關切的焦點超越機關內部的行政問題，而著重組織的外在環境。 尊重管理過程中政治因素所扮演之角色。 規範性取向，關切如何改進管理效能。 對於經驗性學習的欣賞，特別是反映在個案研究的學習。 兩者都強調要在「科學」與「藝術」之間尋求平衡。 相異點： B 途 徑 商學院的課程設計 不強調公、私組織的差異性 企圖與公共行政合流 重視策略與組織間的管理，是過 程取向的，強調組織設計、人事 與預算等問題 量化分析 以具備文官資格的公共管理者（ 事務官）為研究對象
P 途 徑 公共政策學院的課程設計 凸顯公共組織的特殊性 企圖擺脫公共行政，形成獨立領域 強調政策與政治問題
個案研究 以高階管理者（政務官）為研究 對象
各自的優點（丘昌泰，2010：33）：
第一章 公共管理概論 1－11 B 途 徑 研究與理論取向 強調以不同學科採納與散播不 同的方法、技術、理論 企圖結合公共與私人管理的比 較經驗性研究成果 強調策略管理 關切過程議題 以永業的公共管理者為焦點
P 途 徑 認知政策分析對於公共管理的 重要性 強調以實務經驗為基礎的學習 關切汲取教訓，並以容易瞭解 的方式傳達這些經驗教訓 重視資深管理者或政務官與公 共管理學者之間的對話
整合的方式（丘昌泰，2010：34）： 同時關切策略與過程，但必須有外部焦點取向。 同時強調管理的柔性面與硬性面。 同時關切資深管理者、中上層的管理與政務官的公共管理。 特別重視公共管理中對於「公共」的廣義概念，包括：非營利組織 、私人企業與各種不同組織的公共層面。 重視理論的重要性，特別是規範性理論。 三、公共管理的範圍 史塔寧（G. Starling）認為公共管理的範圍包括： 政治管理（Political Management）：針對組織轄區做需求的確認、可 擇方案的分析列舉、方案的選擇及資源配置。 資源管理（Resource Management）：基本行政支援系統的建立，如 預算與財務管理、採購與補給以及人事管理。 方案管理（Program Management）：依功能如教育、法務、治安進行 任務，執行政策。 馬許金（Selma Mushkin）1975 年領導之「機關間政策管理援助研究委 員 會 」 （ The Interagency Study Committee on Policy Management Assistance）對預算管理局（OMB）的報告中，提出公共管理的三個核 心要素： 政策管理（Policy Management）。 資源管理（Resource Management）。 方案管理（Program Management）。 公共管理的知識基礎（引自吳瓊恩，2005：8）： 麥克迪（Mccurdy）提出公共管理的四種基礎： 正統學派：源自科學管理與人群關係運動。
1－12 公共管理 政治學派：重視行政的政治面向，例如預算、財務、人事、中央與地 方政府等。 理性學派：重視政策分析與管理科學。 行為學派：重視組織發展、訓練與比較行政。
第三節 公共管理的特徵 一、包茲曼的看法 1991 年第一屆「全美公共管理學術研討會」，是公共管理發展的里程碑 ，認定公共管理從行政學分離出來；包茲曼在 1993 年認為整合 B 途徑與 P 途徑的公共管理具有下列特徵（黃榮護，1999）： 以公共管理者為教學對象與研究重心，重視實務經驗，從成功的管理經 驗與個案中萃取出管理的妙法良方。 重視公共組織與公共管理的公共特性，特別關切外部政治因素對公共管 理的衝擊與影響，以及兩者間的互動與關聯。 不僅關切管理過程的研究與設計，更重視管理策略的擬訂與執行。公共 管理者不應只是埋首於組織內的經營管理，更要重視組織外部的問題， 特別是如何與其他組織間的協力合作以貫徹執行政府方案，解決公共問 題。 二、余致力教授的看法 公共管理的特徵有四（引自黃榮護，1999）： 以公共管理者為教學研究對象。 重視公共系絡或政治環境，亦重視管理知能與策略。 以政府方案為關注焦點，重視績效，強調部際關係與府際關係。 採科際整合與個案研究的途徑，強調實務與理論並重。 三、丘昌泰教授的看法 公共管理是將企業管理手段運用於公部門上，並未改變公共部門的主體 性（2010：16-17）： 公共管理者並不否認形成公部門特性的公共利益、公共意見、公共價 值、公共服務等基本價值的重要性。公共管理在維持公共性格的「實 質」基礎下，主張應該謙虛的學習與吸收私部門的管理策略與方法等 「手段」，以實踐公部門所揭示的效率、效果、公平與卓越的「四 E 」目標。
第一章 公共管理概論 1－13
公部門的非營利性格具有下列特性： 欠缺利潤衡量系統。 成為服務性組織的傾向。 目標設定與策略發展上的限制。 過度依賴主雇所提供的財務資源。 容易為專家所支配。 具有與私部門不同的、且須向選民及政治過程負責的政治責任。 高層管理者並未具有相同的責任或財務報酬。 欠缺管理控制的傳統。 鑑於公部門的特殊性質與地位，通常必須面臨下列問題： 更複雜與更模糊的任務。 政策執行上遇到更多的問題。 必須運用動機各異的員工。 更關切尋求安全機會或能力。 更關心對於市場失靈的補償。 以象徵性的符號從事活動。 設定嚴格的承諾標準與法令規章。 必須根據公共利益運作。
至少必須維持比私部門還高的公共支持水準。 公共管理選擇性地運用市場機制手段，並非將公共服務完全的市場化（ 2010：18-19）： 公共管理由於受到公共選擇學派的影響，主張引進市場機制，將公共服 務民營化，以加強競爭降低預算與權力的極大化，故稱之為「市場取向 的公共行政」。不過市場取向的公共管理是指選擇性地運用市場機制的 手段與方法，並非實質上將政府予以「市場化」，在將公共服務交給市 場之前，通常都會經過審慎的可行性研究；如英國續階計畫（Next Steps）中係將可能民營化的業務進行市場測試（Market Testing），可 以交給市場經營的項目大都是例行性的、作業性的、非管制性的公共服 務。 公共管理既非公共行政，亦非政策執行，但並未排斥兩者的內涵，而是 主張予以吸收修正（2010：19-20）： 公共管理與公共行政的區別： 公共管理重視目標的設定與成果的衡量，也強調個人的責任。
1－14 公共管理 公共行政則強調管理過程與規則。 政策執行與公共管理的區別： 從研究焦點而言，政策執行重視執行組織的結構與過程研究，公共 管理則重視公共計畫的成果與績效。 從知識基礎而言，政策執行是放在政治學、公共行政與政策領域內 ，公共管理則從科際整合觀點，知識基礎較廣。 就公共管理學者而言，公共行政的管理程序與原則值得吸收，政策執行 強調以公共計畫為單元的概念亦應重視，故公共管理吸收且修正了公共 行政與政策執行的論點。 公共管理重視外部環境，強調最高管理者的策略設計（2010：20）： 公共管理兼顧內部與外部環境的關係，特別是重視外部環境，故主張 採取策略性的觀點進行資源的管理，包括：如何認定顧客的需求、如 何研擬因應的計畫與如何進行資源的配置。但傳統的公共行政僅重視 組織內部的環境因素，強調以標準作業程序與官僚控制完成組織目標。 傳統的公共行政將官僚體系視為分析單元，但是公共管理者的分析單 元為官僚部門中最高管理者的策略；他們面對的問題是如何為他們的 計畫或官僚結構設計適宜的管理策略。 公共管理不完全等於「政府管理」，而是與私部門、非營利部門、公民 社會或個人進行「公私合夥」的合作模式（2010：20-21）： 公共管理中所謂的管理者不一定是政府部門，私部門、非營利部門等都 是公共管理者的一環，且都扮演積極角色，故公共管理非常強調「公私 合夥」（Public-private-partnership）的合作關係。 公共管理與政策分析具有密切關係： 政策分析主要是關切政府做什麼（What）的課題，公共管理則關切如 何做（How）的問題，兩者密切相關。 四、胡德（Hood）的看法 胡德認為目前正發生一場全球性公共管理革命，這股風潮有下列五種特性： 許多國家開始嘗試檢驗政府的成長問題。 公共行政的國際化問題。 公共行政的自動化問題。 公共行政的民營化問題。 新公共管理的興起。 五、公共行政與公共管理
第一章 公共管理概論 1－15
公共管理係衍生自公共行政，但有其獨特的性質： 公共管理對政府機關內部運作關注的程度，遠勝過其對政府相關部門互 動關係的程度，而且公共管理所關切的研究課題是公經理人如何運用科 學管理技術，諸如規劃、組織、控制及評估等方法，以達成經濟效率之 目標，並且提昇政府的服務品質（吳瓊恩，2005）。 就公共管理的實質而言，係從傳統的 POSDCORB 到 PAFHRIER 再到 PAMPECO（吳瓊恩，2005）： 古立克在書中提出了 POSDCORB 之「公共行政管理理論」的七大要 項（又稱行政管理七項功能、七字箴言）： P 是計劃（Planning）：擬定欲完成之工作大綱及完成之方法。 O 是組織（Organizing）：建立正式的權威結構，以從事各工作部 門的安排、界定、協調。 S 是用人（Staffing）：指全部的人事作業，包括選拔、任用、訓 練、待遇等等。 D 是指揮（Directing）：包括指揮系統之設定、權責之分配，命令 服從關係之確立。 CO 是協調（Coordinating）：指組織垂直與橫向之間工作的聯繫 與協調。 R 是報告（Reporting）：使組織成員知悉組織之進度情況，包括 工作績效及業務進展之紀錄、分析、研究、審查、評估及報告等。 B 是預算（Budgeting）：有關財務運用方面之活動，包括預算編 製、運用、會計、審計等。 POSDCORB 整個字的意思就是：管理或行政即在制訂切實可行的計 畫，建立合理的組織架構，運用有效的人力資源，經由適切的指揮及 協調，定期或適時向有關單位、人員及公眾作報告，妥善的運用經費 以執行業務，並進行必要的管制與考核。 PAFHRIER：葛森（Garson）、歐培曼（Overman）二位學者指出， 古立克的 POSDCORB（行政管理七項功能、七字箴言），在當前公 共管理的主張，應可轉為 PAFHRIER（公共管理五項功能、五字箴 言）： PA（Policy Analysis）：政策分析。 F（Financial Management）：財務管理。 HR（Human Resource Management）：人力資源管理。
1－16 公共管理 I（Information Management）：資訊管理。 ER（External Relation）：對外關係。 PAMPECO：1993 年葛拉漢與海斯（Jr. C. B. Graham and S. W. Hays ）於《管理公共組織》（Managing Public Organization）一書將「 PAFHRIER」結合行政運作過程之需求，進一步整合為「PAMPECO 」，即： P（Planning）：規劃。 A（Allocation）：分配。 M（Market）：市場。 P（Productivity）：生產力。 E（Enthusiasm）：熱忱。 CO（Coordination）：協調。 公共行政與公共管理的比較（引自吳瓊恩，2005）： 裴利（Perry）與克瑞莫（Kraemer）的看法：公共管理乃是以規範性 為導向（Normative Orientation）的傳統公共行政學與以工具為導向 （Instrumental Orientation）的一般管理（Generic Management）的合 併。 岡恩（A. Gunn）的看法：公共管理乃是一種介於企業管理與公共行 政之間的「第三條路」（Third Way），其乃是結合此兩者而成的（ 吳瓊恩，2005）。 公 共 行 政 為政治科學的一部分，涉 及政策的議程設計與執行 重視官僚體系與行政、立 內 涵 法、司法三者之關係 關注公正、代表性、正義 ，政府效能與行政裁量 對政府不同體制加以研究 公正、代表性、正義在社 關 心 議 題 會中的角色 官員是制度、執行及改變 政策的角色
公 共 管 理 重視機關內部活動 對政策過程與組織的外在 關係不作政治考量，而著 重政策執行
效率、責任、目標達成、 管理、技術 在政治關係上著重於官員 執行工作的方法
第四節 公共管理的實務改革
第一章 公共管理概論 1－17
一、公共管理改革的模式 丘昌泰教授將公共管理的改革模式分為三種（丘昌泰，2000：32）： 激進式的改革模式： 代表： 西敏式改革模式（Westminister-style Reform）：主要是以英國及紐 西蘭為主。 美洲式改革模式（American-style Reform）：主要是以美國、加拿 大為主。 內涵：這是以新公共管理為基礎的改革模式，這個改革途徑是假定私 部門的管理優於公共管理，因之私部門管理技術與策略應該應用於公 共部門改革領域內，同時政治人物應該重新建立對於文官體系的支配 關係。其特點包括： 強調透過民營化來重建公共部門的結構。 將中央集權式的文官體系予以分權化。 透過內部市場與簽約外包等方式將競爭概念引進公共部門。 透過績效審核與測量以改進效率。 漸進式的改革模式： 代表：以歐陸國家的德法為主，特別是法國，其改革主軸基本上仍維 持高度層級節制的文官體系，只在技術面上漸進的改變，如加強行政 系統的自主管理、解除政治人物對於行政干預的界限、提高行政部門 工作的高度安全、以功績與資深為基礎的升遷系統等。 內涵：這是以傳統公共行政為基礎的改革模式，仍假定公部門特性絕 對與私部門不同，故公部門應該採取適用於公部門系絡與特性的改革 方式，其方式必須是採取漸進的改革。 綜合式的改革模式： 代表：荷蘭與愛爾蘭都是採取這種模式。以荷蘭而言，基本上仍維持 傳統公共行政模式中所強調的永業性與層級節制的文官體系，但在員 工與管理階層的關係上則採取類似私部門的契約關係，可見是一個兼 採激進與漸進的雙重改革模式。 內涵：前述兩種模式是極端的現象，故同時吸收兩種制度之優點而採 行綜合式的改造模式，一方面採取新公共管理的激進策略與方法，但 另一方面則不否認傳統公共行政模式的基本價值。 二、政府實務發展對公共管理的影響
1－18 公共管理 艾力森（Allison）認為政府與企業間的差異雖小，但不同處的區別相當重 要。但由於當代環境變遷大企業動輒關係成千上萬員工的生計，自然使其 染上公共色彩；另外民營化（Privatization）的風氣日盛，第三部門（非 營利組織）的蓬勃發展，皆使公、私部門的區別漸漸模糊。包茲門在《所 有組織都是公共的》（All Organizations are Public）書中即預測其將成為 未來趨勢。這股爭辯對公共管理的意義如下（吳瓊恩，2005：19）： 公、私管理區別之爭辯仍將是公共管理發展的潛在威脅，但公、私逐漸 模糊化趨勢也為公共管理的發展帶來新的契機。 部分特別強調「公共」性的理論有制止公共管理向一般管理或企業管理 過度妥協的警示功能，但卻無法解決一旦排除大部分來自一般管理或企 業管理技術後，可能造成公共管理空洞化的問題。 傳統認為「效率不彰、僵化無能」就是公共組織代名詞，及「效率、品 質」是私人組織寫照的刻板印象，一直在缺乏有效證據下成為普遍信守 的「迷思」。 在時代潮流下，公部門與私部門漸漸傾向平行功能上的區別，而非上位 與下位的地位差別，公共性與私人性逐漸成為構築國家社會的共同基礎。 公、私組織的區別也許必須尋找更有力的影響變數，如特定任務、領導 、組織文化、組織規模等，而非「公」、「私」之籠統區別。 公、私的區別應該是視個別情境的，且必須限定在某一問題層次上，否 則公共管理將永遠處於高度哲學爭辯之中，組織民主化的潮流也無法滲 透進入公共組織，而使公務員永遠跳脫不出層層束縛的官僚體制框架。 三、公共管理對政府實務發展的影響 1980 年代起，英、美、紐、澳等先進民主國家先後出現強大的民意壓力 ，要求行政革新、提昇政府績效，加強公共服務品質。1980 至 1990 年代 ， 新 右 派 與 新 公 共 管 理 迅 速 竄 起 ， 成 為 各 國 政 府 再 造 （ Reinventing Government）的主要基礎，建構在新管理主義價值理念下的公共管理實務 ，遂有蓬勃發展的機會。
第五節 公共管理者的角色與知能 廣義的公共管理者指負責督導人員從事公務之主管官員，包括民選的與 任命的兩類文官；狹義的公共管理者則指具備常任文官資格的人員。 一、管理者的角色
第一章 公共管理概論 1－19
米茲柏格（H. Mintzberg）於 1973 年發表《管理工作的性質》。歸納出管 理者所扮演的十種角色，可區分為三大類（引自黃榮護，1998）： 人際角色（Interpersonal Roles）： 領導者（Leader）：從事聘用、指揮、激勵、教導員工等活動，以對 內建立團隊。 頭臉人物（Fingurehead）：為了象徵性意義，在法律上或形式上代表 組織從事特定活動，如會見賓客、主持宴會、代表簽約、剪綵、赴宴 、致詞等，以確立對內之法定權威及加強對外之網路連結。 聯絡人（Liaison）：從事組織內外個人或團體的接觸聯繫，以便對內 建立團隊、對外連絡網絡，有助於獲取必要的資訊與協助。 資訊角色（Informational Roles）： 資訊是重要的權力來源，資訊角色扮演得當，將使管理者成為所有資訊 收發的中樞，有助於管理權力之提昇。資訊角色含下列三者： 傳播者（Disseminator）：負責傳遞資訊給組織內的成員，擁有暢通 的溝道網路，是有效管理的重要基礎。 發言人（Spokesperson）：代表組織對外傳遞資訊，在面對外界各利 害關係人乃至一般大眾時，必須爭取善意、消弭疑慮，以塑造組織正 面形象。 監理者（Monitor）：負責從組織內外蒐集資訊，特別是組織外部， 瞬息萬變的環境中蘊藏著許多機會與威脅。這些資訊的獲取攸關組織 的生存發展。 決策角色（Decisional Roles）： 是管理者最重要的責任．包括以下四個角色： 企業家（Entrepreneur）：從事發掘機會、化解危機、因應環境變遷 、促進組織變革等作為，以期為組織創造永續經營、長遠發展的生機。 干擾處理者（Disturbance Handler）：負責處理各種有損組織績效或 有礙組織發展的干擾；針對突發問題，尋求矯正解決之道。 資源配置者（Resources Allocator）：任何組織的資源都是有限的， 因此，如何配置組織的人力、財力、物力、時間、資訊等資源，以有 效地達成目標，是管理者十分重要的一項工作。 談判者（Negotiator）：代表組織與相關人士，如政府官員、供應商 、顧客、債務人、工會代表等，進行交涉、溝通、協調、議價、談判 等活動，為組織爭取利益。
1－20 公共管理 二、管理者的技能 凱茲（Katz）提出三種管理者必備的技能（引自黃榮護，1998）： 技術性技能：技術性技能就是作業能力。管理者必須對其所管轄的業 務有一定程度的瞭解與處理能力。 人際間技能：此為「待人」的功夫，即與上下左右建立愉悅有效的溝 通、協調、互動模式，以及人際關係。情緒商數（Emotion Quotient, EQ）就是一種常用的衡量指標。 概念化技能：指具備宏觀視野，能從事形而上、抽象化與策略性思維 的能力。 葛瑞芬（Griffin）的四種技能（引自黃榮護，1998）： 葛瑞芬指出管理者除應具備 Katz 所提出的三種技能外，還要具備「診 斷的技能」（Diagnostic Skills）。診斷的技能是指針對特定情境找尋最 適反應的能力，也就是針對問題來探究原因與提出對策的能力。 赫爾立傑（Hellriegel）與史羅康（Slocum）的五種技能（引自黃榮護 ，1998）： 赫爾立傑與史羅康在凱茲所提出的概念化技能、人際間技能，與技術性 技能外，又增加了慎思的技能（Critical Thinking Skills）與溝通的技能 （Communication Skills）。慎思的技能與診斷的技能類似，指管理者面 對問題時，要從多方面去思考評估，找出最佳解答與對策。溝通的技能 指管理者具有收發資訊的能力，是其他四項技能充分表現與發展的基礎。 柯勞特（Kraut）等人的研究（引自黃榮護，1998）： 管理者所從事的活動會因管理層級高低而有差異： 基層管理者最重要的活動：管理部屬個人績效。 中層管理者最重要的活動：規劃工作及配置資源。 高層管理者最重要的活動：監理企業環境。 魯深思（Luthans）等人對管理活動的研究（引自黃榮護，1998）： 管理者的基本活動： 溝通：即交換例行性資訊及處理公文、備忘錄等活動。 傳統管理：如規劃、決策、控制等活動。 人力資源管理：如激勵、獎懲、排解衝突、用人、訓練、發展等活 動。 網路連結：即從事社交，建立與維繫對外關係等活動。 管理者的類型：