Revista arenas no.2 by Revista Arenas

a r e n a S, Revista Sinaloense de Ciencias Sociales abril-septiembre de 1997, núm. 2

Universidad Autónoma de Sinaloa Escuela de Ciencias Sociales de Mazatlan Centro de Investigaciones Sociales Colaboradores Muro Santamaría Gámez Ernesto Hernández Norzagaray Enrique Vega Ayala José Luis Beraud Lozano Rigoberto Ocampo Aldntar René Jirnénez Ayala

DIRECTORIO MC Jorge Luis Guevara Reynaga Redor Ing. G6mer Monárrez González Secretario General LCP Francisco Álvarez Cordem Tesorero

Lic. Enrique Ruiz Cortez D k de SeMcios Escolares QFB María Guadalupe Ramírez Zepeda Dir. de Editoda1

Lic. Ramón Romem Herrera Dir. de Imprenta Uníversíta~a MC Pedm Bnfo Osuna Diredor de la Escuela de Ciencias Sociales Pmfr. René Jimdnez Ayala. Coordinador del Centm de Investigaciones Sociales Dr. Rigoberto Ocampo Alcántar Coordinador de Arenas, núm. 2

arenas Abrillseptiembre de 1997, núm. 2 @ Universidad Aut6noma de Sinaloa Escuela de Ciencias Sociales de Mazatlán Centro de Investigaciones Sociales

Culiacán Rosales, Sinaloa, México Jefe de producción: Lorenzo Terán Olguin Formación: Ma. del Rosario Aragón lbarra Corrección: Jorge Castillo Navarro Ilustraciones: Antonio López Sáenz Disefio: Rogelio González

Sumario

Presentación Transitologia: la ciencia o el arte de la democratización Philippe C. Schmiffer Transición democrática y consolidación en Eumpa del Sur, con reflejos en Latinoamérica y Europa del Este Juan J. Linz, Affred Stepan y Richard Gunther

Ilusionesace.rca de la consolidación Guillermo O'Donnell Las "ilusiones" de O'Donnell: una réplica Richard Gunther, P. Nikifom Diamandourus & HansJugen Puhle Ilusiones y faHas conceptuales Guillem~oO'Donnell Una democracia sin requisitos previos Guy Hermet ¿Va México hacia la democracia? Algunas consideraciones sobre el régimen y la cultura política en sociedades en transición René Jiménez Ayala Consolidación democrática y cohabitación política en México Rigobedo Ocampo Alcántar De la prioridad de la cultura democrática sobre la filosofía, según Richard Rorly Juan Cristóbal Cruz Revueltas

221

La geografia del voto José Luis BeraudLozano Democracia y participación ciudadana en el municipio de Mazatlán Raúl Sergio González Návar Restmcturaciónproductiva y desarrollo regional Pedro Brito Osuna Fusión del artista con el hombre o Antonio López Sáenz Héctor Torres Nafarrate

309

Pesca tradicional y cambio tecnológico Nicolás Castañeda Lomas Las relaciones jurídico-políticas de la iglesia y el Estado mexicano en el Deri0d0 neoliberal: antecedentes .v .~ers~ectivas . Saúl Jaime ~ á h h e Villea z Duarte

Lechner Norbert, Los patios interiores de la democracia: subjetividad y polítiica Jesús A. Huerta Jara

333

Presentación

La escena política nacional fue redefinida el 6 de julio de 1997. El sistema y el régimen político mexicano se encuentra en transición, en construcción democrática, en fin, en transformación. El eje de este pmceso es la consolidación de la democracia. Siguiendo esta línea de argumentación, hemos querido contribuir a la discusión política actual con la publicación de un conjunto de ensayos que tratan el tema de la consolidación de la democracia. El número 2 de Arenas tiene tres apartados: el primero, donde inscribimos artículos sobre el tema central: La consolidación de la Democracia. En esta sección, gracias al permiso de la John Hopkins University Press, se publican los ensayos de Juan J. Linz, Alfred Stepan y Richard Gunther, Guilleno O'Donnell, Richard Gunther, P. Nikiforos Diamandounis & Hans-Jürgen Puhle. Adicionalmente, se publican un ensayo del profesor Philippe C. Schmitter y otro del profesor Guy Henet. Complementan este apartado un conjunto de trabajos de investigadores del cis y profesores invitados que discuten el tema desde una perspectiva nacional. En el segundo apartado se publican investigaciones de miembros del cis, en este número se incluye un ensayo sobre desarrollo regional. Finalmente, en el tercer apartado, se exponen los protocolos de dos alumnos de la Maestria en Ciencias Sociales que imparte el cis. El presente número esta ilustrado con obras del artista sinaloense Antonio López Sáenz, miembro de El Colegio de Sinaloa. Agradecemos a la Galería "Estela Shapim" por facilitar las fotografías de los óleos.

Sor Juana y el fermcam/,1995

Transitología: 4a ciencia o el arte de la democratización

Philippe C. ~chmitíer

o hace mucho, en la primera conferencia en Europa del Este sobre democracia a la que asistí, un distinguido sociólogo húngaro me presentó a la audiencia como "ese bien conocido transitologo". Me sentí como monsieur Jourdan en Le bourgeois gentilhomme de Moliere: enormemente complacido al saber que había estado hablando en prosa todo el tiempo sin saberlo. Ahí estaba, un renombrado experto en una disciplina científica cuya existencia acababa de conocer. Esta proto -y, tal vez pseudociencia explicaría-, y prometedoramente, guiaría el camino de un régimen autocrático a uno democrático. Su fundador y santo patrono, si tiene uno, sería Nicolás Maquiavelo. El llamado astuto florentino fue el primer gran político teórico, no sólo en tomar los resultados políticos como el producto objetivo, real y contingente de la acción humana colectiva, sino también en reconocer la problemática y dinámica específicas de un cambio de régimen. A Maquiavelo, por supuesto, le preocupaba el cambio en la dirección inversa -de regímenes republicanos a principescos- pero sus ideas básicas permanecen válid a ~ Maquiavelo .~ le dio a la transitología su principio fundamental: la incertidumbre; también formuló su primera y más importante máxima:

Este ensayo apareció en The consolidation of democracy in Latin America, edited by Joseph S. Tulchin, Woodrow Wilson Center, Current Studies on Latin Arnerica, Lynne Rienner Publishers, Boulder, Colorado, 1995. El Autor dio autorización a Arenas para la publicación de este ensayo en espafiol. Traducción: lleana Osuna Bejarano y Marcos Merino Ibarra. Profesor de Stanford University. Mi deuda con Maquiavelo se manifiesta en el artículo que escribí inicialmente sobre el tema de la democratización: "Speculations about ihe prospective demise of authoritarian ~ l and e Its Posible wnsequences (1) & (II)", Revista de Ciencia Politica, núm. 1 (Lisboa, 1985) pp. 83-102 y núm. 2 (1985), pp. 125-144. La siguiente cita es de Maquiavelo, The pnnce, VI. traducción de Peter Bondanella y Mark Musa The portable Maquiavelo (Nueva York: Penguin, 1979).

No hay nada más difícil de ejecutar, ni más dudoso de ser exitoso, ni más peligroso de administrar, que introducir un sistema nuevo de cosas: ya que aquél que lo introduce tiene a todos aquéllos que se benefician del sistema viejo como sus enemigos y sólo tiene como aliados tibios a todos aquéllos que puedan beneficiarse del nuevo sistema. Adembs Maquiavelo nos advirtió que la contribución potencial de la disciplina siempre sería modesta. De acuerdo con su apreciación, "en épocas femeninas" (por ejemplo, durante periodos en que los actores se comportaban caprichosamente, inmoralmente, y sin beneficio de las reglas compartidas) s61o 50% de los eventos políticos eran entendibles. La otra mitad se debia a eventos impredecibles, a la fortuna. Por lo tanto nació la transitología (y pronto fue olvidada), con pretensiones científicas limitadas y marcadas preocupa6iones prácticas. En el mejor de los casos, estuvo condenada a convertirse en una complicada mezcla de reglas de comportamiento político invariable y máximas para la elección política prudente cuando fue revivida 480 años más tarde.

Consolidología La consolidologla, al contrario que la transitología, no tiene un patmn tan obvio. Refleja una preocupación mucho más consistente entre los estudiantes de política en relación a las condiciones en que se fundamenta la estabilidad de un régimen. Por lo menos desde Platón y Aristoteles, los teóricos han buscado explicar porqué -bajo la superficie caleidoscópica de los eventos- los patrones estables de autoridad y privilegio logran sobrevivir. Mientras que pocas veces han dedicado atención explícita a las opciones y procesos que en primer lugar originaron dichas instituciones -este seria, en sentido estricto, el campo sustantivo de la consolidología-, ellos y sus acólitos empíricos han amasado verdaderas bibliotecas sobre cómo los gobiernos tienen éxito en reproducirse a si mismos por largos períodos de tiempo. No (me) parece excesivo decir que la ciencia política en los Estados Unidos desde la Segunda Guerra Mundial ha estado obsesionada con la "estabilidad democrática" ante conflictos~declases, polarización ideológica, agresión comunista, tensiones Norte-Sur, etcétera. El consolidólogo, por lo tanto, tiene muchas asunciones teóricas "ortodoxas" y material empírico "bien establecidos" a los cuales recurrir.

Sin embargo, si el consolidólogo ha estado practicando previamente la transitologia, será necesario hacer algunos importantes ajustes profesionales y personales. La consolidación de la democracia (CdlD) presenta problemas característicos a los actores políticos y, por lo tanto, a aquéllos que buscan entender (usualmente de manera retrospectiva) lo que estos actores están haciendo. No es Únicamente una prolongación de la transición de un gobierno autoritario. La CdlD involucra a diferentes actores, comportamientos, procesos, valores, recursos. Esto no quiere decir que todo cambia cuando un Estado "cambia" hacia ella. Muchas de las personas y organizaciones serán iguales, pero estarán enfrentando problemas diferentes, haciendo cálculos distintos y (esperanzadamente) comportándose de manera diferente.

Tensiones entre la transitología y la consolidología

Esto sugiere posibles contradicciones entre etapas del proceso de cambio de un régimen y las pseudociencias que tratan de explicarlas. Las "condiciones pe6isibles"ue eran las mas propicias para la reducción y dominio de la incertidumbre de la transición oueden volverse "condiciones limitantes" que pueden hacer que la con~olidaciánsea más difícil. El cambio de sustancia de la política tiende a reducir la importancia de los actores que anteriormente tenían un papel central y para resaltar el de otms que, por prudencia o impotencia, eran marginales al fallecimiento de la autocracia en fases previas de la transición. El transitólogo que se convierte en consolidólogo tiene que hacer un cambio epistemológico para seguir los cambios por los que los actores mismos están pasando. Durante la etapa temprana de transformación de un régimen, cuando tiende a predominar una forma exagerada de "accidentes políticos", la situación es de cambio rápido, alto riesgo, intereses cambiantes y reacciones estratégicas indeterminadas. Los actores creen aue están metidos en una "auerra de movimienton.en la cual están disponib¡es las opciones dramáticas y el resultado, de manera critica, depende de sus elecciones. Encuentran dificil especificar de antemano qué clases, sectores, instituciones o grupos apoyarán sus esfue~os;en efecto, la mayoría de estas organizaciones, es probable que estén divididas o titubeantes sobre qué hacer. Una vez que ha pasado este peligroso y fuerte momento, algunos de los actores empiezan a 'kstalarse en sus trincheras." Esperanzadamente, estarán apremiados a organizar stis estructuras internas de manera más predecible, consultar a

sus electores más regularmente, movilizar recursos de base de manera más confiable, y considerar las consecuencias a largo plazo de sus acciones más seriamente. Al hacer esto, inevitablemente experimentarán las limitaciones impuestas por deficiencias materiales y hábitos normativos profundamente arraigados, la mayoría de los cuales no han cambiado con la caida del antiguo régimen. El consolidólogo debe dejar de pensar en términos de una forma emocionante de "accidente político" en la cual los individuos impredecibles y a menudo valientes hacen sus elecciones de manera singular y aún sin precedente, y ajustarse a analizar una forma mucho más establecida de "racionalidades limitadas" una forma condicionada por las relaciones capitalistas de clase, divisiones culturales y etnicas duraderas, conflictos de status persistentes, antagonismos internacionales y que está provista de políticos predecibles y cada vez más profesionales. De la emoción y la subdeterminación de la transición de la autocracia, el consolidólogo debe ajustarse a la rutina cada vez más prosaica y a la sobredeterminación de la democracia consolidada.

Los peligros y falacias de la consolidología Debe de ser reconfortante la posibilidad de que los practicantes de esta subdisci~linaembrionaria Duedan referirse más confiablemente a trabaios eruditos'previos. Sin embargo, existe una gran cantidad de trabajo por hacer antes de que podamos entender cómo puede volverse más predecible el comportamiento de los actores, cómo pueden hacerse más aceptables mutuamente las reglas de la democracia, y cómo las interacciones del poder e influencia pueden volverse patrones más estables. Los aprendices de consolidólogos en el mundo contemporáneo tienen dos problemas especiales. Deben examinar cuidadosamente la experiencia de las democracias liberales (DLS)establecidas para separar las propiedades idíosincráticas y contingentes de los eventuales resultados. Deben decidir en qué grado las lecciones de estas experiencias pasadas se pueden aplicar a los dilemas actuales de las neodemocracias (NDS). m

Las falacias del "determinismo retrospectivo" (asumiendo que lo que pasó es lo que tenia que pasar) y del "presentismo" (asumiendo que IQS motivos y percepciones del pasado son los mismos que los del presente) son demasiado tentadoras. Estas falacias pueden anular fácilmente la credibilidad de los esfuerzos de los consolidólogos. Pero, para suspender la incredulidad por un momento, imagine una situación en que la transitología y la consolidología se han vuelto innovadoras y subdisciplinas significativas dentro del campo más amplio de la ciencia política. A la luz de lo que se ha escrito recientemente por otros: ¿Cuáles pueden ser las asunciones fundamentales de estas pseudociencias? 'Qué máximas generales serían más útiles para otientar las investigaciones futuras y guiar la práctica de los políticos? En mi investigación actual sobre Europa del Sur y del Este y en mi trabajo anterior sobre Latinoamérica, he colectado y articulado una cantidad sustancial de asunciones fundamentales, máximas tentativas y simples hipótesis de trabajo sobre ambas, la transitologia y la consolidología. La mayoría de las que son acerca de la transitología se enfocan a las implicaciones de la incertidumbre en las reglas, personas y resultados; destacar lo inesperado en el cronometraje de eventos, procesos y ciclos. Pueden encontrarse en el libro que escribí con O'Donnell y no las repetiré aquí. Para los propósitos de este ensayo, he extraído y condensado nueve "reflexiones genéricas" sobre la consolidología. Le dejo al lector determinar si, juntas, constituyen un cimiento prometedor para esta nueva pseudociencia.

PRIMERAREFLEXI~N. La democracia no es inevitable y es revocable. La democracia no es necesaria: no representa un requisito funcional para el capitalismo, ni responde a algunas necesidades éticas de la evolución social.

La falacia de determinismo retrospectivo la aprendi de Reinhard Bendix, (Nation building & citizenship, Nueva York, John Wiley, 1964, p. 13). La falacia de presentismo se discute en David Hackett Fischer, (Historians' fallacies. Nueva York), Harper Torchbooks, 1970, pp. 135140.

Guillermo O'Donnell y Phillipe C. Schrnitter, Transitions frorn authoritarian rule: tentative conclutions about uncertah dernocracies (Baltimore, MD: John Hopkins University Press, 1986).

pep!unyodo el ajad 'saleuuou sauopala se1 'aluauilepadsa- uals!s~ad e!:,e~3ouiap el ap seuuoj se1 'sose:, solsa u3 .e~npe~3oluap e~qeled el souieynae 'op!~q!q o ~ l ola eJed .~elndodpep![!qesuodsaJ el e pepuoine ns opueiarns o e:,g!lod ua e!lduie uopedp!ved el ~!i!luiadu!s aluafi el e uy33alo~dA coq:,aiap sova!:, apauo:, anb ~!3apsa flez!JeJ:,ouiap ~ u!s eJaq!l anb uaui!Q un 'sa o i q 'epuelqep!p souiewell 01 ( e ~ a n !ap ouiud ap uaui!fia~le muell med salu!an soue sol ua e~edsyua opeluanu! ou!uilg un opuesn) oun .sopuq!q solse ap sop J!ugap souiejuaju! oA A Ilauuoa,o 'lo!Jalue onb snpp le anlann ou anb aad e y l o d e!mmuiap eun e~edolua!ui!pamd ap sou!u!ui sopaju:, sol a:,ejs!les ou anb op!~q!quaui!fia~un ap uopeuuoj el sa alqisod opellnsaJ opunfias 13 'alqeqaid squ leuy ol3npoJd la opua!s an@se!xJqne ap euuoj eunfile ap uo!saifiai el 'so3gqpe)sa smgelsa sou!u~~al ua anb eluan:, ua Jeuiol olesuas sa oJad 'saan seuen opese:,eJj A opelualu! ueq 01 eA sopmmlonu! saqed sol ap soqmui anb~od. 10 ose3e !S -opunui lap lopapale sop!nq!qs!p aluauie!lduie SEU A sosoJauinu squi- sosoi!xa cose:, seui osed ns SU$ ~e!apypod elo aluasa~del anb ~epadsoce~edsauoze) seunfile uqs!x2 ~epep!/osuo~ e!m:,ouiap ap se!melsu! osed ns e orap elo epe:, 'ofi~equia u!s ~sopefiuo(o~d sopouad ~ o epenouiap d el A e!:,eJ:,olne el a4ua opepso ueq (euafi!~ñ e!nb~nl'e!puel!el '~openq 'e!ylog 'olduiaía ~od)sas!ed sounfipj .eziav el e ou~a!qofiap sopouad ~ o ~esed d o Jopaiue onb snjels lap uo!sian eunfile e Janlon anb uoJa!nnl e!~oAeuie l .saleau!l aluauiepujsa oluauianu! ap so!paui ~ o do oluaiu! Jaui!ld ns ua epaiaouiap el opezue3le ueq saqed sounfipj 'alqeqaid seui opellnsaJ la Jas a3aJed alsa 'uo!:,ezge~:,ouiap ap se!naid selo saJi se1 ap eauois!q epuauadxa el ua o l p sopese8 q:,emlne el e uo!sa~fia~ eun sa e~auiude1 .ose:, la unfias aluauia(qmap!sum eyen pep!yqeqo~d e( anbune 'salq!sod aiuauie:,!~?uafi Jas uawed sauo!a!sueJ) ajen3

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para grupos específicos de participar -proponer candidatos y que sus votos se cuenten honesta y equitativamente- está restringida, las libertades liberales de expresión y asociación constitucionalmente garantizadas están sujetas a la interferencia por parte de las autoridades del Estado, ylo la capacidad de actuar de los representantes electos está limitada por oficiales no electos y no democráticos tales como las fuerzas armadas, la policía o ambos. La hibridación de elementos democráticos y autocráticos probablemente no constituye una solución estable y duradera para los problemas genéricos de gobernar. Puede, sin embargo, ser una improvisación muy Útil para ganar tiempo, ya sea para una eventual regresión a la autocracia (como parece ser cada vez más el caso de África) o para una eventual progresión a alguna forma de democracia (como parece ser el caso en Guatemala, Filipinas y puede llegar a ser el caso en Perú). El tercer resultado posible puede ser el más insidioso -y el más probable bajo las circunstancias contemporáneas. Casi nunca lo han identificado los teóricos políticos los cuales prefieren trabajar con categorías yuxtapuestas y claramente definidas. Y no liarse en "el centro excluido." Esto dificulta especialmente identificar y analizar lo que propongo llamar democracia no consolidada. Los regímenes atrapados en esta categoría están, de alguna manera, condenados a la democracia sin disfrutar las consecuencias v las ventaias aue , ella ofrece. Se encuentran atascados en una situacbn en la que los cfiterios mínimos de procedimiento de la democracia se respetan. Se llevan a cabo elecciones más o menos frecuentementey más o menos de manera honesta. Existen las diversas libertades liberales -múltiples partidos políticos, asociaciones participación independientes, movimientos sociales activos, etcéteraglas del juego mutuamente aceptables que regulen la competencia las fuerzas politicas. Los actores no wnsiguen ponerse de acuerdo principios básicos de cooperación y competencia en la formación de os y políticas, Cada partido se considera a sí mismo como el único calificado para gobernar el país y hace lo que puede para perpetuarse en el poder. Cada grupo a c i a solamente en favor de sus propios intereses inmediatos, sin tomar en cuenta su impacto en el Estado como un todo. Cualesquiera que sean las reglas formales enunciadas (en la Constitución o en los estatutos básicos) se les trata como arreglos contingentes que se pueden torcer o desestimar cuando la oportunidad se presente.

En discusiones entre politólogos, sociólogos e historiadores, este resultado ha demostrado ser difícil de especificar, aunque exista consciencia suficiente de que sea el destino más probable que les espera a las NDS. Un concepto que ha emergido, particularmente en Europa del Este, es el de la argentinización -llamada así porque este país es el que mejor ejemplifica este dilema, a saber, repetidos intentos de democratización que no han llegado a reglas justas del juego aceptables para todos los actores políticos y sociales significativos y que se colapsan hacia interludios autoritarios-. El hecho de que, en Argentina, en el pasado casi todos los gobiernos electos trataron de manipular la ley electoral en beneficio propio y que actualmente Menem ha abrigado la norma constitucional contra la reelección presidencial para su propio beneficio ofrece evidencia clara del status persistentemente no consolidado del régimen del país. 'Puede ser una coincidencia que la gente en Polonia, la República Checa, Eslovaquia y Rumania han empezado a hablar de la probable argentinización de sus NDS? El cuarto resultado posible es el más deseable; a saber, una democracia que está consolidada por reglas aceptadas mutuamente e instituciones apreciadas de juego justo, tolerancia y competencia. No es tarea fácil definir el momento preciso cuando esto ocurre, o medir de manera precisa el grado en el que esto se ha logrado. Evidentemente, insistir demasiado en esto podría llevar a una contradicción de términos, ya que las democracias nunca están completamente consolidadas. Las democracias son únicas en su supuesta capacidad de autotransformarse y en el grado en el cual incorporan incertidumbre a su funcionamiento normal. Sin embargo, detrás de los cambios de personal, partido y política que son intrlnsecos a esta forma de dominación a saber, la democracia consolidada, existen límites en el rango de variación tolerable, éstos pueden ser difíciles de especificar y medir de antemano: algunos gobiernos toleran una "inestabilidad normal" mucho mayor que otros. 6 Pero cuando se han excedido estos limites, el eventual consenso se acaba y el proceso de desconsolidación se vuelve cada vez más manifiesto.

Nota bene: esto implica que la consolidación no es idéntica a la estabilidad. Por lo tanto, es muy posible que una democracia esté com~letamenteconsolidada v sin embarbo inestable en asuntos como la composición del gobierno. -La Italia de la posguerra fue un caso es~ecialmente a ~ r o ~ i a d -hasta o la desconsolidación reciente sus an'tiguos arreglos de ia distribución partisana (lottizazzione)

TERCERAREFLEXI~N.NO es la democracia lo que se consolida sino un tipo u otro de democracia. No existe un tipo único de democracia; existen democracias. Muchas reglas distintas y formas de organización pueden satisfacer los criterios de consenso eventual entre políticos y obtener el consentimiento de los ciudadanos. El ~roblemacentral siaue siendo el mismo: corno hacer realas de competencia y cooperación que los primeros respetarán activamenie y los segundos acepten pasiva (y retrasadamente). Pero son vanas las soluciones posibles. No son, sin embargo, infinitas porque en última instancia deben respetar el principio ciudadano, si el Estado quiere volverse y permanecer democrático. En cualquier momento, es probable que algún "modelo extranjero" parezca preferible para todos los demás aunque los esfuerzos de imitarlo fracasarán a menos que se hagan modificaciones sustanciales para acomodar las experiencias históricas nacionales, las composiciones étnicas y sociales, las estructuras económicas, los contextos internacionales, etcétera. CUARTA REFLEXI~N. El tipo de democracia dependerá de manera

significativa (pero no exclusiva) de la forma de transición de la autocracia. Mi colega y colaborador, Terry Karl, anticipó la hipótesis precedente en respuesta a la pregunta: si es posible tanta diversidad en las reglas e instituciones, 'qué determina la selección del tipo de democracia que los actores intentarán consolidar? El muy incierto periodo de transición determina el contexto en el cual los actores escogen las medidas que van a gobernar su cooperación y competencia futuras. De manera más importante, el modo de transición influye en la identidad y relaciones de poder de los actores. También, dependiendo del modo, pueden estar obligados a hacer sus elecciones aceleradamente, con información imperfecta acerca de las alternativas disponibles y sin mucha reflexión sobre las consecuencias a largo plazo. Las medidas efímeras, los pactos temporales, y las adaptaciones

Terry Lynn Karl, "Dilemmas of democratizations in Latin America" Comparative Politics 23 (octubre de 1990), pp. 1-23. También. Terry Lynn Karl y Phillipe C. Schmitter, "Modes of transition in Southern and Eastem Europe, Southern and Central America", lnternational Social Science Journal (mayo de 1991), pp. 269-284.

improvisadas a las crisis tienden a acumular y a sentar precedentes. Algunos encontrarán el camino hacia normas más formales y aun constitucionales. Es útil considerar, por lo tanto, la posibilidad de considerar "defectos de nacimiento" en el proceso de democratización -defectos debidos no sMo a caracterishas estructurales en la s&d& presentes por mucho tiempo, sino también a circunstancias coyunturales que rodean el momento de cambio del régimen. Cada modo genérico de

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ha& un resutado dferenfe.

QUINTA REFLEXI~N. Cada tipo de democracia tiene una forma distintiva de consolidación +?specialmente en cuanto ritmo y secuenci*; ningún camino hacia la consolidación es garantía para una estabilidad futura o la viabilidad de todos los tipos de democracia. En otras palabras. Los distintos tipos tienen problemas distintivos y vulnerables. En última instancia, el éxito de la CdlD depende de estructuras sociales, el ritmo y el grado del cambio económico, y los procesos culturales de socialización política y evaluación ética -aunque, a la hora de la transición, lo que cuenta son las diferencias en el punto de partida. Estos factores se encuentran en el futuro distante e impredecible. Las NDs en Latinoamérica enfrentan un problema especialmente agudo. En términos de desigualdades de status, distribución del ingreso, acceso a la propiedad y marginalización económica, su situación inicial es mucho peor que la de las NDS en Europa, Asia, y África -y está empeorando rápidamente. Son tan grandes estas disparidades, que un buen número de observadores bien informados (entre ellos Guillermo O'Donnell) se han cuestionado si es concebible que actores con recursos tan diferentes podrán llegar a reglas mutuamente aceptables. ¡Si no son capaces de identificarse culturalmente uno a otro como "conciudadanos", mucho menos podrán llegar a acuerdos sobre la línea de definición entre ámbitos públicos y privados, el alcance apropiado para los derechos de propiedad, la mezcla de decisiones que involucren el conteo de números y el peso de las intensidades, etcétera! La experiencia pasada sugiere que no, pero

Guillermo O'Donnell, "Delegative democracy?". ensayo de trabajo 173, Helen Kellogg Institute "On the state: democratization and come conceptual problems: a Latin American view with glances at come postcommunist countries", World Development 21, núm. 8 (agosto de 1993), PP. 1355-1370.

como se dijo anteriormente, hay suficientes elementos nuevos en la presente ecuación -especialmente en el contexto internacional- que no puede descartarse un resultado eventualmente favorable en Latinoamérica. Las NDS de Eumpa del Este y la antigua Unión Soviética enfrentan el reto a la inversa. Sus puntos de partida se caracterizan por igualdad considerable de clases, status e ingreso. La inevitable coincidencia de la democratización con la transformación de una economía planeada a una economía de mercado en esa región asegura que las primeras etapas del cambio de régimen estarán asociadas con incrementos radicales en todas las formas de desigualdad social, económica y cultural. Esto presenta dos preguntas: ¿Es posible consolidar un tipo de democracia "capitalista-occidental" sin la previa formación de divisiones predecibles y estables basadas en la clase, sector o profesión?

¿Puede lograrse esto mientras estas divisiones están surgiendo de manera erráiica e impredecible? Dada la naturaleza sin precedente de la situación, nadie puede contestar con seguridad ninguna de las dos preguntas. SEXTAREFLEXI~N. En esta época en la historia, la democracia de un tipo o de otm, casi sin excepción, es la Única forma legítima de dominio politico. Sólo alguna forma de democracia puede ofrecer una base consensual estable para el ejercicio de la autoridad pública. En el pasado siempre hubo regímenes de Estado alternativos que parecían viables o que ciertas s como más eficaces o deseables. Hoy el clases sociales o g ~ p o percibían único proveedor compitiendo en el mercado a ese nivel es el llamado Estado Islámico y que, aún en términos de potencial, sólo tiene una clientela restringida. Pero, como hemos visto, esta convergencia en aspiraciones no implica una convergencia en trayectorias o resultados Las NDS de la cuarta ola intentarán adoptar y adaptar las prácticas actuales de las DLS; por lo tanto, no seguirán (y, especialmente, no podrán repetir) los caminos hacia la democracia ya andados por las democracias establecidas en Europa

como se dijo anteriormente, hay suficientes elementos nuevos en la presente ecuación -especialmente en el contexto internacional- que no puede descartarse un resultado eventualmente favorable en Latinoamérica. Las NDS de Europa del Este y la antigua Unión Soviética enfrentan el reto a la inversa. Sus puntos de partida se caracterizan por igualdad considerable de clases, status e ingreso. La inevitable coincidencia de la democratización con la transformación de una economía ~ianeadaa una economia de mercado en esa región asegura que las primeras etapas del cambio de régimen estarán asociadas con incrementos radicales en todas las formas de desigualdad social, económica y cultural. Esto presenta dos preguntas: ¿Es posible consolidar un tipo de democracia "capitalista-occidental" sin la previa formación de divisiones predecibles y estables basadas en la clase, sector o profesión? 'Puede lograrse esto mientras estas divisiones están surgiendo de manera errática e impredecible? Dada la naturaleza sin precedente de la situación, nadie puede contestar con seguridad ninguna de las dos preguntas. SEXTA REFLW~N. En esta época en la historia, la democracia de un tipo o de otro, casi sin excepción, es la única forma legítima de dominio político.

Sólo alguna forma de democracia puede ofrecer una base consensual estable para el ejercicio de la autoridad pública. En el pasado siempre hubo regímenes de Estado alternativos que parecían viables o que ciertas clases sociales o grupos percibían como más eficaces o deseables. Hoy el único proveedor compitiendo en el mercado a ese nivel es el llamado Estado Islámico y que, aún en términos de potencial, sólo tiene una clientela restringida. Pero, como hemos visto, esta convergencia en aspiraciones no implica una convergencia en trayectorias o resultados. Las NDS de la cuarta ola intentarán adoptar y adaptar las prácticas actuales de las DLS; por lo tanto, no seguirán (y, especialmente, no podrán repetir) los caminos hacia la democracia ya andados por las democracias establecidas en Europa

occidental y en Norteamerica. Serán invadidas, les guste o no, por las instituciones más avanzádas de las democracias actuales, sin haber pasado por los procesos de gradualismo, aprendizaje y experimentación que experimentaron las democracias más viejas. En otras palabras, estos paises rezagados van a colectar toda la flora y la fauna -incluyendo a las especies más exóticas- de la democracia posmodema y casi todo al mismo tiempo. Esto tiene ventajas y desventajas relativas, pero la implicación principal es que tendrán que "ponerse al corriente" en mucho menos tiempo y sin poder depender de las reglas y estrategias prestablecidas. Esta impetibilidad del proceso de democratización tiene consecuencias incalculables para las NDS, en conjunto con cambios profundos en ambos contextos nacional e internacional y con la naturaleza de las democracias ya establecidas. Desafortunadamente, los tedricos democráticos contemporáneos han ignorado la mayoría de estos cambios, lo que significa que es muy riesgoso extraer lecciones válidas de la experiencia de los predecesores. Las ciencias embrionarias de la transitologia y la concolidología van a tener que reflexionar sobre estos cambios resultantes. No pueden presumir que las NDS de la actual ola van a repetir los patrones establecidos por las tres olas previas. En las siguientes cuatro subsecciones, bosquejo cuatro elementos de irrepetibilidad. Riimos más rápidos

El ritmo de cambio en las NDS será mucho más rápido y comprimido en tiempo (pero no en espacio donde ya ha sido mucho más extendido). Habrá menos tiempo para titubear, para permitir que los procesos maduren, para hacer concesiones graduales, para poder esperar un momento más propicio de crecimiento económico o circunstancia internacional.

Una excepción importante es Robert A. Dahl, Dilemmas of pluralist democracy (New Haven: Yale University Press, 1982). en donde Dahl insiste en el significado cambiante y las prácticas de la democracia. También Bernard Manin "Métamorphosesdu gouvernement représentatif" en Daniel Pécaud y Bernardo Sorj, (eds.). Les metamorphoses de la &presentation au Brésil et en Eumpe (París, Editions du CNRS, 1991).

Los actores políticos no serán los mismos que antes. Los ciudadanos efectivos de las democracias bien establecidas son las organizaciones, no los individuos. Estas organizaciones están ampliamente mejor dotadas, informadas y conscientes que sus antecesores. Pueden actuar en sitios múltiples, sobre un espectro más amplio de asuntos, y por periodos más prolongados. Pueden recurrir a una mayor variedad de recursos, domésticos y extranjeros. Pocas NDS comenzarán con un juego completo de dichos "ciudadanos organizativos", pero siempre y cuando su consolidación ocurra los adquirirán. Los analistas de la ola de democratización después de la Segunda Guerra Mundial (particularmente aquellos que estudian las nuevas naciones descolonizadas de Africa y Asia) hicieron la asunción errónea de que los líderes individuales, los especialmente dotados y carismáticos, tendrían el papel más importante al guiar el cambio del régimen a una conclusión exitosa. En los paises donde surgieron tales líderes, fracasaron miserablemente -no sólo en la democratización, sino en la creación de instituciones de gobierno duraderas-. Es significativo que el concepto de carisma casi nunca ha aparecido en el discurso contemporáneo sobre la democratización y que los pocos experimentos con liderazgos altamente personalizados que han ocurrida (por ejemplo, Alain García en Perú, Fernando Collor de' Mello-en Brasil, Lech Walesa en Polonia) no han consolidado instituciones democráticas -de hecho ha sucedido lo contrario. 'O

Más profesionales La mayoría de los políticos que, a través de sus respectivas organizaciones, participan en el proceso de cambio de un régimen no son amateurs, sino profesionales. Pueden empezar con poca o nula experiencia en el trabajo, pero rápidamente aprenden a contar con ella. En breve, los políticos en las democracias modernas -ambas, nuevas y viejas- tienden a vivir cada vez más de la política y menos para la política. Frecuentemente no tienen otro status social o base económica que aquélla lo Para un énfasis particularmente fuerte (y desde mi punto de vista, fuera de lugar), véase Giuseppe di Palma. To craff democracies: an essay on democratic transitions (Berkeley: University of California Press,

1991).

proporcionada por su cargo de elección o designación. Se meten a la politica con la intención de trabajar en ella de tiempo completo y, de ser posible, durante toda su vida profesional. Esto tiene profundas implicaciones para la formación de un estrato político característico y, particularmente, para la forma en que está organizada la rotación de partidos en el poder -si en efecto está organizada de algún modo. La nueva diversidad

Los cambios en las estructuras nacionales y los contextos internacionales han cambiado tanto desde la ola que siguió a la Segunda Guerra Mundial, que los democratizadores contemporáneos no pueden depender de las estrategias de consolidación que en ese entonces fueron relativamente exitosas. Hay mucho más una diversidad de clases, de sectores y de estructuras profesionales lo cual ocasiona que las fórmulas ideológicas y confrontaciones partidarias del pasado ya no sean convincentes. Adicionalmente, el fin de la guerra fría y el colapso de la Unión Soviética contribuyeron a la fragmentación de las identidades simbólicas y las concepciones de interés. La asunción tácita de que la democracia moderna llevaria inexorablemente a políticas "izquierdistas" y a una expansión del papel del Estado, a medida que los partidos en competencia ofrecieran compensación pública y subsidio a g ~ p o smás amplios de electores, ha cedido el paso a las expectativas neoliberales a la inversa: privatización, desregulación, ortodoxia monetaria, presupuestos balanceados, recortes fiscales, la excedida importancia de proteger los derechos de propiedad y la competitividad internacional de los productores. Desde mi punto de vista, el "éxito" del neoliberalismo bien podría dispersarse una vez que sus efectos a largo plazo, especialmente en la CdlD se hayan manifestado y reflejado. Pero en el corto y mediano plazo ha significado que las NDs en Latinoamérica, Europa de Este, Asia, y África han emergido en un contexto programático idedOgico internacional que es mucho más hostil para las soluciones políticas y capaz de poner barreras en el camino de la experimentación institucional. El punto esencial Los cuatro elementos de irrepetibilidad acabados de esbozar llevaron a una conclusión: el papel jugado por instituciones intermediarias -partidos

políticos, asociaciones de participación y movimientos sociales- ha mbiado irrevocablemente. Todos los tipos de democracia moderna son r presentativos. Los ciudadanos, si pueden mantener responsables a los gobernantes, lo hacen de manera indirecta, esto es, a través de la competencia y cooperación de sus representantes. Además, estos canales de representación se han desarrollado, especializado, profesionalizado, internacionalizado y vuelto cada vez mas autónomos. Puede que las NDS aún no hayan adquirido la gama completa de intermediarios -y las DLS varíen considerablemente a este respecto- pero no pueden evitar beneficiarse y sufrir con estos importantes cambios.

La declinante importancia de los partidos La declinación del papel histórico previamente jugado por los partidos politicos es, para mí, el más importante de estos cambios. Sus ideologias ya no son tan convincentes; sus simbolos están menos presentes en la vida cotidiana; su patrocinio es menos capaz de proporcionar bienestar; sus organizaciones ni siquiera pueden remplazar en sus puestos a los militantes que mueren o desertan; sus líderes son menos capaces de movilizar al público para lograr metas colectivas -sin duda tienen cada vez menos éxito para controlar la forma de votar de sus miembros o siquiera inspirarlos a votar. Los partidos hoy en día casi no proporcionan a los ciudadanos individualmente su elemento ~rincipalde identificación ~olítica propia y son mucho menos importantes' en el proceso de social~zación política. No pueden pedir la misma disciplina de sus seguidores o siquiera de sus diputados parlamentarios. Han perdido su monopolio en el proceso de formación del gobierno -si alguna vez lo tuvieron- y ya no pueden evitar que otros intermediarios ejerzan influencia sobre la política pública. Ciertamente el resumen anterior es exagerado. Los partidos en las DLS aún varían mucho en estas dimensiones; adicionalmente, su pérdida de funciones puede no ser irreversible. Tampoco hay duda alguna, como Guillermo O'Donnell y yo argumentamos en Transitions fmrn authoritarian mle, que los partidos en lasrNDsemergen durante las transiciones (aunque rara vez promueven o causan una) y juegan un papel dominante en la estructura de competencia electoral y en la composición de los primeros gobiernos democráticos. Mi mazonada es que su papel en el subsecuente Droceso de seleccionar y lueqo consolidar instituciones (por al escoger el tipo de democrkiajha sido de menor importancia. ámbitos, los partidos han tenido que compartir su poder con otros

intermediarios, desde agencias de Estado hasta gobiernos subnacionales, personalidades políticas independientes, y expertos por no mencionar asociaciones de participación y movimientos sociales. Hasta un rey, Juan Carlos de España, parece haber tenido un importante impacto en las decisiones claves que llevaron a la selección y sobrevivencia de estas instituciones. En algunos países de Sudamérica, los candidatos han ganado las elecciones presidenciales sin el apoyo de los partidos ya existentes. En resumen, se puede decir que los partidos políticos siguen siendo indispensables para la organización formal de la competencia electoral en todos los niveles de gobierno pero que han perdido mucho en términos de militantes, seguidores, participación internacional, coherencia programática, y credibilidad ante el público común.

El reto de los movimientos sociales Las neodemocracias se han beneficiado y sufrido con la coincidencia de que surgieron casi al mismo tiempo que "movimientos sociales nuevos" que se estaban formando en las DLS y extendiendo sus procesos políticos. Algunas de estas "causas" genéricas (por ejemplo, el feminismo, pacifismo, antirracismo, regionalismo, municipalismo, medio ambientalismo y protección del consumidor) combinadas con demandas que eran más intrínsecas a la problemática del cambio mismo del régimen (derechos humanos, amnistía política, compensación por víctimas, protección de minorias étnicas, control civil sobre los militares, restricción institucionalizada sobre el comportamiento de la policía, etcétera). El efecto neto ha sido el ampliar considerablemente el programa político. Las tácticas de protesta de estos movimientos, su orientación extraparlamentaria, sus movilizaciones de masas, y su concentración en causas particulares o temas difundidos a través del aobierno; en algunos casos, estos factores contribuyeron de manera impoiante para dembar el antiguo régimen. Sin embargo, principalmente contribuyeron de manera colectiva -a través de la resurrección de la sociedad civil- a impulsar esfuerzos tímidos y titubeantes de liberación política hacia un proceso de democratización más profundo. La actividad e importancia de estos movimientos sociales tienden a disminuir, sin embargo, una vez que se han convocado elecciones justas de resultado incierto y que se ha instalado el primer gobierno electo popularmente. Esto es, en gran parte, porque han obtenido algunas de sus demandas importantes y tienen dificultad para enfocarse hacia asuntos

subsecuentes. Creo que, con pocas excepciones, dichos movimientos no han alterado el resultado de manera significativa; es decir, no han determinado ni el grado de consolidación, ni el tipo de democracia. Sin embargo, no hay duda la que su presencia ha ensanchado y complicado el programa político de la mayoría de las NDS. El papel de las asociaciones de participación

Estas breves reflexiones sobre el cambiante papel de los partidos políticos y los movimientos sociales nos deja con la tercera categoría genérica de intermediarios: asociaciones que representan la participación especializada de las clases, sectores y profesiones. Nadie cuestiona que la importancia de estas asociaciones ha aumentado en las DLS o que las NDS tendrán que confrontar y adecuar un rango mayor de participaciones mejor organizadas que lo que sus antecesores hicieron en una etapa comparable de desarrollo. Hasta cierto punto, el incremento de la asociabilidad es responsable de la disminución de la importancia de los partidos politicos. Las clases sociales que formaron las bases históricas para los partidos se han fragmentado en clientelas políticas y sectoriales y han buscado nuevas formas de expresión colectiva. Las asociaciones enfrentan problemas específicos en la presente ola de transiciones en Europa del Sur y Latinoamérica. El sistema de intermediación participativa que usualmente persistió en los anteriores regímenes autoritarios era el corporativismo de Estado, es decir, uno en el que ciertas organizaciones eran certificadas si no es que creadas, por autoridades públicas, garantizaban un monopolio de representación para categorias especificadas, agrupadas en jerarquías únicas y preestablecidas, financiadas a través de subsidios públicos o contribuciones obligatorias y controladas por una secretaría o por el partido gobernante. Este tipo de corporativismo era un sistema artificial, completamente dependiente del antiguo régimen y su continua infusión de coerción estatal. Durante la presente ola, en casos donde no hubo derrota militar u ocupación extranjera (por ejemplo, en Brasil, Argentina, Grecia y Turquía) se demostró la posibilidad de conservar instituciones de Estado corporativas que estaban incrustadas dentro de un sistema emergente de partidos competitivos múltiples. Bajo las condiciones de la cuarta ola, esta estrategia de incrustación parece menos viable, aunque los cuatro países mencionados han estado intentando [hasta ahora con éxito) preservar

dentro de sus democracias aspectos importantes de su sistema anterior de intermediación. l1 Pero la mayoría de las NDS contemporaneas -no sólo en Europa del Sur y Latinoamérica, sino aún mis en Eumpa del Este- deben enfrentar el difícil problema de desmantelar sus anteriores asociaciones de participación y remplazarlas con un sistema nuevo de representación profesional de sectores y de clases. Al revés que en Alemania, Italia, y Japón, la intervención directa de poderes extranjeros no les va a ayudar en esta tarea. La solución tendrá que venir de dentro -de fuerzas políticas nacionales condicionadas por la competencia de partidos y las nuevas libertades de asociación, petición y expresión. El pluralismo y el corporatnrismo como alternativas Hay dos alternativas generales disponibles. Ambas son compatibles con la democracia politica moderna, aun si conducen a resultados bastante diferentes en términos de política pública, desempeño económico, y gobemabilidad. l2 Por un lado podría surgir el plura/ismo, si el sistema previo degenera en un grupo de organizaciones con membresías estrictamente voluntarias, autónomas, competitivas, que se traslapan y sin subsidio del Estado o control de sus actividades. Por el otm, el anterior corporativismo de Estado podria ser remplazado por un corporativismo social si el sistema previo mantiene su estructura basica de monopolio de representación, reconocimiento oficial y coordinación jerárquica, y si el nuevo gobierno dernocratico apoya sólo indirectamente las asociaciones existentes a través de privilegios financieros y legales favorables y les delega responsabilidades importantes para elaborar e implementar las políticas públicas, pero no intenta directamente controlar sus actividades. l1 Véase mi articulo "Organized interests and democratic consolidation in Southern Europe", en N. Diamandouros, Richard Gunther y Hans Jürgen Puhle, Democratic consolidation in Southem Europe (Baltimorec Johns Hopkins Universiiy Press, 1995) en donde hago una comparaci6n detallada de antes y después de los sistemas de interés de Italia. Grecia. Portugal, Espafla y Turquía. l 2 VBase mi articulo 'lnterest intermediation and regime govemability in advanced industriallcapitalist polities" en S. Berger (ed.), Organizing interests in Westem Europe (Nueva York: Cambridge University Press, 1981). pp. 285-327 para evidencia del impacto diferencial de estos sistemas sobre la inestabilidad de la élite, el desequilibrio fiscal y la violencia política durante los sesentas y setentas.

En aquellos casos que conomx, mejor (Portugal y España), la transición inicialmente produjo un resultado pluralista, a pesar de los intentos de conservar las institucionescorporativas previas. Fue imposible superar dos problemas básicos: La débil legitimidad de las organizaciones, impuesta y sostenida atiicialmente durante un largo período por el régimen autoritario anterior así como por su compatibilidad normativa con las nuevas libertades políticas. La incapacidad de estas organizaciones de ajustar sus estructuras financieras de membresia y contribuciones obligatorias a contribuciones voluntarias de miembros voluntarios Sin embargo, la consolidación de la democracia en estos paises introdujo un cambio muy importante. Después de un período tumultuoso de elevados conflictos sociales, aguda competencia entre posiciones ideológicas rivales y mucha experimentación en la delimitación de los respectivos dominios de participación, ambos sistemas evolucionaron en dirección de un corporativismo social. Se hicieron "pactos sociales" periódicos y hubo una incorporación normal del liderazgo de élite y de las asociaciones sectoriales hacia la confección de políticas a varios niveles. Basado sólo en estos dos casos, concluiría que no existe un camino gradual y directo del corporativismo de Estado al corporativismo social. Parece que, con la democratización, las asociaciones de participación tendrán que pasar por una etapa de pluralismo agudo en la cual las concepciones rivales de las patiipaciones de clases, sectores y profesiones se expresarán, medirán sus respectivas fuerzas y restablecerán la legitimidad de estas formas de acción colectiva. Sólo después de esta confrontación, y con algo de apoyo de gobiernos aliados y de ministerios interesados evolucionará el sistema de intermediación en dirección de un corporativismo social. Lo poco que he podido aprender acerca de las transiciones asiáticas (especialmente Corea del Sur y Taiwán) parece indicar que ahí, también, la respuesta inmediata ha sido la pluralización de sistemas jerárquicos monopóliws, previamente controlados por el Estado. Las NDS de Latinoamérica presentan más variedad. En Uruguay y Chile -los dos paises con pasado pluralista más fuerte y que adicionalmente . mostraron poco esfuerzo para imponer el corporativismo de Estado durante sus interludios dictatoriales- la transición, y ahora la consolidación, han llevado rápidamente a un nuevo sistema de corporativismo social bastante efectivo. El corporativismo social ha acompañado al pactismo que

ha caracterizado las relaciones entre civiles y las fuerzas armadas y entre partidos políticos. En contraste, en Brasil y Argentina -los dos países con una auténtica tradición de corporativismo de Estad* la respuesta ha sido más confusa. En Argentina, Alfonsin intentb imponer el pluralismo por decreto, y fracasó. El movimiento de sindicatos en Argentina ha mantenido su estructura previa, aunque con una mayor fragmentación y más independencia del Estado. En Brasil, la mayoría de las disposiciones legales del régimen autoritario anterior han permanecido en vigor, incluyendo el 'impuesto sindical" para trabajadores, profesionales y capitalistas. Sin embargo, han surgido organizaciones rivales en algunos terrenos y todas las asociaciones actúan con mayor autonomía de las autoridades del Estado. SÉPTIMAREFLEXI~N.Las transiciones a la democracia rara vez ocurren en el aislamiento -esto es, sin la presencia simultánea de otras demandas y procesos de cambio profundo en estructuras socioeconómicas y valores culturales.

Las circunstancias que llevaron a la transición de las autocracias son variadas, pero invariablemente involucran crisis y deficiencias en varias instituciones y esferas de la sociedad. Será difícil restringir el orden del día del cambio Únicamente a las transformaciones políticas -a cambios sólo en las reglas del juego, en el acceso de los ciudadanos a la participación, y en la responsabilidad de los gobernantes. En casos favorecidos, pero raros, el antiguo régimen puede que haya logrado algunas de las tareas necesarias; por ejemplo, puede haber establecido las fronteras y la identidad nacional, impuesto el control civil sobre los militares, aumentado la eficiencia del sistema fiscal, privatizado las empresas del Estado ineficientes, o estabilizado el valor de la moneda nacional. Normalmente, sin embargo, el caso se da a la inversa y los neodemócratas heredan una acumulación de problemas en varios terrenos sociales, económicos y culturales, aunada a los problemas inevitables de estructura y práctica política. La importancia de la secuencia

La primera implicación de esta inevitable situación, es que el eventual resultado de la democratización depende en gran medida de la secuencia con la cual los actores principales emprendan las múltiples transfor-

maciones que son necesarias. Esto, en cambio depende de su capacidad colectiva de controlar la agenda politica lo suficiente de manera que las selecciones no tengan que hacerse de manera simultánea. Cuando la agenda se satura y abarca varios objetivos al mismo tiempo, tienden a surgir inesperadamente consecuencias no deseadas y combinaciones no usuales. Por ejemplo, cambios en la distribución de la propiedad pueden trastornar el sistema de producción en medio de una campaña electoral; las elecciones locales pueden coincidir fortuitamente con la implementación de una politica nacional de educación o de uso del lenguaje; la liberación de los precios de productos de primera necesidad puede ocumr antes de la estabilización de la tasa de cambio, o antes de la institucionalización de un sistema de contratos colectivos; se puede intentar crear un sistema de partidos antes de la creación de un consenso sobre la identidad nacional y los límites temtoriales. Hasta cierto punto, estos sucesos arrítmicos y asincrónicos son normales. Aún las DLS bien establecidas, ocasionalmente sufren "coincidencias desafortunadas" a pesar de los esfuerros de los políticos involucrados en manipular el ciclo de asuntos politicos (political business cycle) a su favor. Los procesos de cambio económico, social, cultural y político, tienen sus propios ritmos distintivos en términos del tiempo que toma formular asuntos, movilizar a sus vencedores o víctimas, decidir sobre una linea de acción, implementar las políticas elegidas y registrar y absorber los efectos de estas políticas. Las democracias, especialmente las presidenciales, se imponen a si mismas un ritmo fijado por la periodicidad del ciclo electoral, el cual puede o no coincidir con las tendencias, los ciclos o los eventos generados por otros ámbitos. En retrospectiva, parece relativamente fácil introducir algunas reformas políticas: convocar a elecciones, revisar los papeles o roles electorales, implementar una ley electoral, reconocer múltiples partidos, conceder libertades cívicas, etcétera. Por otra parte, estas reformas afectan de manera casi inmediata el comportamiento de las élites y las masas, aun si los resultados no siempre son los predichos o los preferidos. Una de las razones de esto es que se combinan o chocan con otros patrones de cambio que son mas lentos, mas difusos o menos predecibles. Cualquier tipo de régimen tendrá que enfrentar coincidencias inesperadas o no deseadas, pero las NDS son especialmente susceptibles a ellas simplemente porque los actores principales son mas propensos a perder control sobre la agenda de las reacciones subsecuentes. 'Cuál es, entonces, la secuencia óptima para la consolidación exitosa de la democracia? Si uno pudiera controlar el orden del día y manipularlo 33

para evitar la simultaneidad -un pensamiento utópico en las circunstancias actuales, especialmente en Europa del Este y en la antiguas repúblicas soviéticas- ¿qué deberia hacerse en primer lugar?, ¿qué en segundo?, 'qué en tercero? Hasta ahora, los economistas han dominado la pequeña discusión manifiesta que se ha presentado. Esto ha significado que

Sólo se han puesto a consideración cuestiones como la liberalización de precios, la venta de empresas públicas, la estabilización de la moneda, la desregulación, el balance presupuestario, la eliminación de subsidios presupuestarios y el establecimiento de incentivos para la inversión extrajera. Se ha estado en el supuesto de que estas reformas económicas deberían preceder, no seguir, a la consolidación democrática. Supuestamente, será imposible efectuar las reformas al menos que se trabaje rápido para tomar ventaja del entusiasmo inicial y que se impongan "tratamientos de electrochoques" (grandes paquetes comprensibles) antes de que los grupos afectados y los individuos puedan organizarse para defender sus derechos variables, y no obstante adquiridos. l3 Ya sea que las élites gobernantes sean inicialmente populares y aisladas, el hecho de que dichas acciones garanticen virtualmente que será más difícil consolidar la democracia con el transcurso del tiempo no parece tomarse en cuenta. l4 Como aprendices de consolidólogos, es nuestra responsabilidad informar a los que están en el poder de las consecuencias políticas eventuales de sus decisiones y de recordarles que la democracia (incluso la democracia liberal) no es sólo un arreglo para proteger los derechos de propiedad y asegurar la operación eficiente de la economía capitalista. Desafortunadamente, la consolidología tiene un largo camino por recorrer antes de que pueda dar una respuesta cientifica creíble de este l3Para un tratamiento perspicaz pero de apoyo del impacto de los tratamientos económicos por electrochoques en las instituciones políticas en Europa del Este, véase Beverly Crawford, "Markets, states and Democracy: a framework for analisis of the pollical economy of poscommunist transformations", ensayo de trabajo, Centro de Estudios Alemanes y Europeos, Universidad de Califomia, Berkeley, 1993. l4 Para un argumento similar véase Adam Pneworski et al., Sustainable democracy (Nueva York: Cambridge University Press; 1995).

aspecto cruciai que es la secuencia. Aun si puede aspirar a un nivel más alto de predictibilidad que el exiguo 50% de la transitología, e incluso si el número de casos en la cuarta ola ya se ha incrementado al punto de que sus funcionarios puedan traer el aparato impresionante de la estadística social para sostener su tema, la seudodisciplina todavia está en su etapa inductiva si no es que intuitiva de desarrollo. Difícilmente puede esperarse competir con las despliegues deslumbrantes de los científicos en economía, incluso si estos admiten de vez en cuando que se les llama a comentar y aconsejar la naturaleza de las transformaciones sin precedentes. Establecimiento de los límites tmitoriales Sin embargo, existe una regla con la que todos los consolidólogos probablemente estén de acuerdo: es preferible, si no es que indispensable, que la identidad nacional y los limítes territoriales se establezcan antes de introducir reformas en las instituciones politicas (o económicas). 15 Adicionalmente, no hay ninguna forma democrática de decidir cuál seria la unidad política efectiva. No puede establecerse, democráticamente, ya sea por medios normales o excepcionales. La autodeterminación del pueblo o de las naciones es una frase atractiva, pero no nos dice nada acerca de cómo se crea esta autodeterminación. El mecanismo clásico, usado con frecuencia después de'la Primera Guerra Mundial y de vez en cuando después de la Segunda, es el plebiscito. Sin embargo, esto s81o deja en suspenso preguntas cniciales como el quién es elegible para participar y qué debe hacerse acerca de los derechos de las minorias resultantes. Es un hecho triste que la democracia consolidada moderna dependa de procesos históricos oscuros y extremadamente complicados que no eran democráticos por sí mismos. De alguna manera estos actos de guerra, uniones negociadas e imperio produjeron lirnitantes físicas e identidades culturales que sus respectivas poblaciones han tenido que aceptar como apropiadas y hasta naturales. Dentro de sus así llamados confines establecidos, estas poblacibnes han acordado practicar la democracia. El caso del postautoritarismo español muestra que es posible para las , minorías etnolingüisticas cuestionar estos confines establecidos durante la 1 transición de régimen sin eliminar la posibilidad de un resultado dernocrál5Véase Dankwart Rustow, "Transitins t o democracy: toward a dynamic modelp,Comparative PoIitics 2, niím. 3 (abril de 1970), pp. 337363 para la discusibn original de esie "requisito".

t i a -pero sólo cuando existe un consenso anterior mínimo acerca de instituciones nacionales, y sólo cuando los disidentes regionales aceptan un compromiso diferido para la revisión de la división territorial por la autoridad-. Sin dicha continuidad en el centro y confianza en la perife-ria, el resultado quizá hubiera sido completamente diferente. Además. no se debe olvidar que una minoría de militantes vascos rechazaron aceptar esta fórmula de secuencia y compromiso, retando continuamente a la neodemocracia y dejando muchas víctimas tras el cambio. Sólo el tiempo dirá si la decisión de Turquía de tratar de una manera intransigente a la minoría kurda no socavara su último experimento democrático. En relación con este requisito histórico previo, los paises de Latinoamérica parecen favorecerse relativamente. A pesar de la diversidad étnica considerable y los niveles extremadamente altos de disparidad económica, las identidades nacionales y los límites, tanto personales como regionales, no parecen ponerse en duda por la explosión de demandas que normalmente acompañan a la democratización. En efecto, en el caso de los países del Cono Sur puede argumentarse que sus formas de democracia les permiten resolver problemas de llmites y entrar en un proceso de integración regional que habría sido inconcebible bajo regímenes autoritarios. l6 La "cuestión nacional" ha tomado un lugar primordial en Euro a del Este y en las repGb1ica sucesoras de la antigua Unión Soviética. "Junto ' 6 He investigado esta relaci6n en mi articulo "Change in regime type

and progress in intemational relations", en E. Addler y B. Crawford, (eds.), Pmgress in postwar intemational relations (Nueva York Columbia University Press, 1991), pp. 89-127. l7 Para una encuesta comprensible, véase lan Bremmer y Ray Taras, (eds.), Nations & politics ín the soviet succesor states (Cambridge: Cambriige University Press, 1993). Para el argumento de que las condiciones particulares son responsables del papel sobresaliente del nacionalismo en Europa del Este y Comunismo, véase John A. Armstrong, "Toward a framework for considering nationalism in Eastern Europe", Eastem Eumpean Pditics and Societies 2, núm. 2 (Verano de 1988). pp. 280-305. Lo que no quiere decir que la democratiuación quizás no pruebe eventualmente ser subversiva a las unidades nacionales en Africa. siempre y cuando el proceso se arraigue lo suficiente. El fracaso de las elecciones en Nigeria mostró que, a pesar de un esfuerzo masivo de 'ingeniería política" de las nonas autoritarias. los patrones de voto siguieron todavla líneas regionales y etnicas. A la inversa, la transición a partir de la autocracia en paises asiáticos como Filipinas y Taiwán hasta ahora parecen haber resuelto fácilmente

con esto han surgido las fuerzas de liberación de la tutela imperial y de la democratización en relación con limites externos (los que no correspondan a limites autodefinidos nacionales) y a barreras internas (barreras a la eiudadania total e igualdad legal). Los consolidólogos tienen poco que ofrecer a este respecto -sólo unas cuantas sugerencias y no muy competentes acerca de cbmo construir sistemas de partidos y promover asociaciones y unidades territoriales que maximicen las oportunidades para la cooperación de las élites a través de lineas etnomligiosas, y después reiterar el mensaje pesimista de que es dificil imaginar cualquier progreso que se haga hacia la CdlD hasta que los actores se pongan de acuerdo de alguna manera sobre la demarcación de sus unidades 'nacionales" respectivas-. Aún peor es que los consolidólogos tengan que admitir que no existe ninguna forma democrática confiable para llegar a tal solución: sólo la victoria militar, una paralización prolongada o un agotamiento mutuo, eventualmente asociado a negociaciones diplomáticas y a creación de acuerdos, parece haber funcionado en el pasado. " La única novedad alentadora en d horizonte es que la 'comunidad internacional", representada por instituciones globales y regionales, se ha mostrado dispuesta a intenrenir activamente para provocar establecimientos territoriales pacíficos en dichos conflictos y dar pocos recursos a los partidos que acuerdan resolver sus disputas pacífica y democráticamente.

antiguos conflictos entre divisiones étnicas. culturales y religiosas. En Malasia se ha llevado a cabo una democradura basada en un delicado balance de las fuerzas "nacionales". " Incluso el "divorcio aterciopelado; ,de las rephblicas Checa y Eslovaca fue casi un paradigma de la virtud democ&ica. Mientras que las M e s nacionales involucradas eran capaces de evitar la violencia, la solución no estaba sujeta a un plebiscito de la ciudadanía de cualquiera de los dos paises y parecía haber dependido de una configuraci6n momentánea de las fuerzas de partido las respectivas asambleas nacionales. l9Para un caso de estudio de lo que pudiera convertirse en un modelo para esta intervención multilateral y acoplamiento de la pawficación con la democratización, vbase Teny Karl, "El Salvador's negoüated revolution" Foreign Affah 7, nOm. 2 (Primavera de 1992). pp. 147-164.

Tortugas y liebres

Tras dichas obse~acionessin originalidad y más bien obvias acerca de la necesidad de una unidad politica aceptable, sospecho que los consolidólogos probablemente divergirán -una vez que haya suficientesen interpretaciones venideras. Tengo la corazonada de que formarán dos escuelas. A la primera la llamaré las tortugas, y a la segunda, las liebres. Las tortugas deberán su inspiración principalmente al país que se ha considerado durante más tiempo como el democraiizador clásico, el Reino Unido. El caso británico parece probar que el proceso de consolidación no sólo es lento, pues toma siglos y no décadas, sino que también es epifenomenal. A paso de tortuga, sólo después de haber satisfecho gradualmente un gran número de requisitos previos un país puede esperar vivir de manera confortable con las leyes y prácticas democráticas, a menos que ese país tenga la suerte suficiente de haberlas heredado de la propia Inglaterra. La secuencia óptima es mas o menos clara: primero, la formación de una nación-Estado; después, el establecimiento del control civil sobre la milicia, con la disminución de la arbitrariedad del poder ejecutivo y la incrementada protección de la propiedad privada, la creación de una burguesía nacional emprendedora, la acumulación de capital, el logro de un nivel de vida relativamente alto y la adoctnnación de la población en una "cultura cívica" -optimistamente, antes y no después, le es permitido libremente formar asociaciones-. Con pequefías modificaciones (especialmente en el periodo de la concesión de derechos políticos y la libertad de asociación), este modelo puede s e ~ i para r explicar el resultado exitoso de las democratizaciones de EU, Canadá, Australia y Nueva Zelanda. Con algunos ajustes se puede adaptar al patrón gradual de los paises nórdicos, los países bajos y Bélgica, y, requiriendo de un ajuste más fino, al caso de Suiza. Las liebres están dispuestas a ver el camino tortuoso que Francia tomó para la democracia. Francia se ha saltado las etapas evolutivas durante sus episodios revolucionarios repetitivos y ha experimentado un número considerable de reformas democráticas "prematuramente": el reoublicanismo, el sufragio universal, una constituci& escrita, la declaración de los derechos humanos, la movilización popular y la participación directa de las masas, el reclutamiento universal, la expropiación y la distribución de tierra a gran escala, la abolición de la esclavitud, la igualdad religiosa y la aceptación de refugiados políticos. Ninguna de éstas funcionó particularmente bien la primera vez que se aplicaron, pero de manera eventual se

acumularon en las bases para una 'síntesis republicana" perdurable. La literatura tiende a enfatizar la gran estabilidad del Reino Unido, especialmente durante los siglos m i i y xix; pero este punto de vista pasa por alto el hecho de que los franceses -habiendo votado por la República siguieron consen/ando las en 1871 por una mayoría de un votoinstituciones democráticas hasta 1940, cuando los nazis los derrotaron. Durante este periodo Francia era más democrática, en cualquier aspecto, que el Reino Unido. Después de la Segunda Guerra Mundial y a pesar de la inesiabilidad inicial del gobierno (mas no régimen), y el cambio parcial de régimen de 1958, la tasa francesa de transformación socioeconómica había dejado muy atrás a la británica. Las instituciones actuales de Francia son mucho mas parecidas a las de las NDS contemporáneas de lo que lo son las de su isla vecina.

Sospechas de una liebre La breve comparación entre tortugas y liebres sólo es para mostrar la eguifinalídad de la democratización. Las secuencias diferentes de cambio económico, social, cultural y político llevan al mismo resultado, incluso a tipos relativamente similares de democracia y patrones de políticas públicas. No es necesario decir que Bsta es una inconveniencia metodológica refutable. Sin duda infestará el desarrollo científico futuro de la consolidología. Muchos de los consejos proporcionados actualmente a los neodemocratizadores, en especial a los de Europa del Este, parecen provenir de tortugas (ignorantes). Éstos asignan una clara prioridad al desarrollo del capitalismo y de la formación de una "cultura cívica" individualista. Aconsejan una economía de innovación masiva y repentina y una política de gradualismo. De forma explícita, enfatizan la necesidad de que, domesticamente, se debería aislar a los líderes de las demandas populares para beneficios inmediatos y que la condicinalidad política internacional los proteja en su ortodoxia económica. Implícitamente, las tortugas parecen argumentar que la democracia es un lujo dispensable para los países subdesarrollados y que quiza se necesitará de un "liderazgo fuerte" para superar la barrera de la acumulación.

20 Adolphe Thien, un monarquista, emitió su voto decisivo por la República sólo porque, como él lo planteó, es la "forma de gobierno que

Como (un prospecto de) liebre, no confio en este consejo. No sólo esta muy comprimido el marco de tiempo de esta ola para permitir que funcione dicho gradualismo político, sino que las normas institucionales excluyen más o menos la imposición de una dhocratie censitaire o capacitaire, con sus concesiones de voto restringidas o los derechos sociales limitados. Desde mi punto de vista, es probable que el nivel de desarrollo económico y la mezcla de la propiedad pública y privada sean variables que se puedan manipular, y no constantes que se deban respetar. Y estoy profundamente convencido de que es más probable que la obtención de una cultura cívica ocurra como un producto de la democracia que como un requisito previo de ésta. Tanto las tortugas como las liebres estarán de acuerdo en que los actores involucrados deberían, a toda costa, tratar de evitar una situación en la que las transformaciones políticas y económicas se hagan simultáneamente, por ello la confusión de los resultados de ambos de maneras imprevisibles. En la medida que puedan evaluar los ritmos respectivos y elegir el período de sus intervenciones, los que están en el gobierno tratardn de manipular, y si es posible, separar su secuencia. Esto quiere decir que deberían tener un sentido claro de prioridades de reforma y estar preparados para defenderlas en público. El campo del desacuerdo está en donde la prioridad se defiende. La razón para poner a la política primen,

Supongo, como liebre, que en la medida en que sea posible, se deberia dar más prioridad a las opciones políticas que a las económicas. Los incentivos para la restructuración de las instituciones politicas nacionales deben preceder, temporal y funcionalmente, a aquéllas dirigidas a sistemas de reformas nacionales de producción y distribución. En la consolidación de la democracia, el periodo de elecciones es un elemento clave. Para muchas de estas opciones, lo que suceda o se decida puede ser menos importante de lo que suceda o se decida. Esto no es decir que la economía de transición deberia descuidarse en forma deliberada, especialmente dada su condición deteriorada en la mayoría de los casos de cambio de 'régimen y las expectativas de los ciudadanos en relación al rápido mejoramiento de su bienestar material. Pero los escasos recursos deben dedicarse tan pronto como sea posible a tareas como la negociación de reglas para la competencia electoral, la convocatoria de elecciones tempranas y honestas, la estimulación de la formación de un sistema de partidos relativamente disciplinados,

consagración de un poder judicial independiente, organización del proceso legislativo, protección de la libertad de expresión, asociación y prensa, y lo más importante, la elaboración y ratificación de una constitución nueva. Si se posponen estas tareas politicas, aun por lo que parecerian ser razones económicas buenas, el momento se perderia. Por lo tanto se vuelve mucho muy dificil lograr un acuerdo en las reglas de competencia y cooperación que son básicas para cualquier tipo de democracia. Es conveniente que los actores involucrados saquen ventaja de la incertidumbre del resultado y la indeterminación de los intereses que rodean el período de transición y tomen rápidamente la opción de las instituciones que consolidarían un régimen nuevo. Por supuesto, las tortugas han hecho los mismos argumentos al defenderse de poner a la economía en primer termino. Hacen énfasis en que los derechos de propiedad, la estabilidad de la moneda, la privatización de empresas públicas, la restructuración industrial, la reforma bancaria, la desregulación sectorial, la liberalización de aranceles, los incentivos para inversionistas extranjeros, políticas antinflacionanas y otras, se lleven a cabo o estas medidas necesarias se toparán con una creciente resistencia política y, finalmente, fracasará su instrumentación. Desde mi punto de vista, este argumento pasa por alto dos diferencias claves: Las opciones de política económica son mucho más fáciles de revisar en futuras reiteraciones políticas que las opciones politico-institucionales, ya sea porque las normas formales de enmienda son mucho más restrictivas o porque es más fácil llegar a concertasiones sobre su contenido. Los procesos de mercado son mucho más insidiosos e invasivos, debido a que tienden a buscar y encontrar equilibrios, a pesar de los impedimentos legales y de los incentivos deformados. Hacer opciones iniciales político-institucionales equivocadas (o el descuidar hacerlas) establece más prácticas resistentes que los politicos que se sirven de ellas pueden defender. Por supuesto, los intereses económicos concedidos buscarán hacer lo mismo en favor de sus protecciones, subsidios y exenciones, pero es probable que las fuerzas de mercado (en especial en un contexto altamente internacionalizado) minen estos esfuerzos.

OCTAVA REFLEX16N. Las democracias tienden a surgir "en oleadas".

Hay una tendencia que ocurre en los grupos de democracias durante un periodo corto de tiempo y dentro de un área geográfica contigua. Los participantes en los primeros casos de democratización (Portugal y España) no podían haber estado conscientes de que su movimiento sería instrumental al formar una ola que eventualmente sería casi mundial. Sin embargo, cada caso subsecuente está relacionado con los previos a través de procesos de difusión e imitación. Cada éxito (o fracaso) crea un modelo a seguir (o a evitar). La importancia creciente del contexto internacional

Una implicación mayor de la reflexión anterior acerca de las olas de democratización es que la importancia del contexto internacional tiende a incrementarse de forma monótona y a cambiar en intensidad con cada transición exitosa de la autocracia. Las últimas democracias están destinadas a sufrir más influencia externa que sus predecesoras. Sería riesgoso asumir que dichas democracias tardías aprenderán de los errores de sus predecesoras, pero es posible especular que hay ventajas al "retrasar la democratización", análogo a las ventajas económicas algunos economistas hablan de "desarrollo tardío". A partir de esta creciente internacionalización podemos derivar dos consecuencias: Cada caso sucesivo de democratización contribuye al desarrollo de más organizaciones formales y redes informales para la promoción de los derechos humanos, la protección de minorías étnicas, la supervisión de elecciones, el suministro de consejo político y económico, y la creación de contactos interprofesionales. A partir de 1974, se creó una infraestructura completamente nueva para la promoción y protección de la democracia. Esta infraestructura no existía en la Bpoca de las primeras democratizaciones en Europa del Sur, cuando los extranjeros tuvieron que improvisar al traer su propia influencia. Ahora, cualquier país, en cualquier parte del mundo, incluso si empieza a experimentar con la democracia, es invadido por elementos de la escena internacional: movimientos, asociaciones, partidos y fundaciones privadas, empresas y hasta personajes independientes. La red de organizaciones no gubernamentales, ha contri-

buido a la ola contemporánea, habiéndose producido, hasta ahora, sólo algunas regresiones a la autocracia, al menos en comparación con olas previas. Además, la mera existencia de esta "sociedad civil transicional" embrionaria parece haber influido en el comportamiento diplomático. Las naciones en que la ciudadanía ha apoyado mayormente los esfuerzos de las ONGS se ven obligadas a apoyar esfuerzos, a nivel gubernamental, para la democratización en formas que van más allá de los cálculos normales del "interés nacional". Las protestas tradicionales de "no intervención en asuntos nacionales" se han vuelto menos intensas y la línea entre los territorios de la política nacional e internacional se ha hecho más borrosa. Aún más significativa a lo largo de este tiempo es quizá la dependencia en la diplomacia multilateral y en las organizaciones internacionales para hacer presión sobre las autocracias restantes o sobre las democracias reincidentes. El "condicionamiento político" se ha llevado a cabo a la par con el "condicionamiento económico" practicado durante largo tiempo por el Fondo Monetario Internacional (FMI) 1 el Banco Internacional para la Reconstnicción y el Desarrollo (BIRD). Las organizaciones mundiales y regionales vinculan de manera explicita la concesión de créditos, la negociación de acuerdos comerciales, la entrada a los rangos de sus rnembresías y demás, a las demandas especificas de que los receptores toman medidas para reformar las instituciones políticas, realizar elecciones honestas, respetar los derechos humanos y proteger la seguridad física y la cultura de las minorías étnicas o religiosas. En casos extremos -y Europa del Este parece ser uno de ellos- los diferentes niveles de ndicionamiento bilateral o multilateral se combinan de manera que stringen considerablemente el margen de manejo disponible para los uevos líderes democráticos. Todavla más peculiar ha sido el espectáculo estos lideres demandando literalmente estar sujetos al condicionalento internacional de tal manera que pueden decir a su pueblo que no vieron más opción que el tomar ciertas decisiones no populares. La Comunidad Europea (cE), con sus niveles múltiples e incentivos Nersos, ha sido de importancia primordial para el éxito de la

He investigado el problema de la condicionalidad en mi ensayo international wntext, political conditionality and the consolidation of emocracies". presentado en la s s ~ cConference on lnternational nsions of Liberalization and Democratization, Overseas loprnent Council, Washington, DC, 15-16 abril de 1993.

consolidación de la democracia en Europa del Sur. 22 El papel de la CE también parece ser importante en Europa del Este, a pesar de la evidencia creciente de la indisponibilidad de sus miembros para hacer el mismo nivel de concesiones y compromisos en esa área. El fiasco de la inhabilidad de la CE para actuar en forma colectiva y decisiva en la prevención de la guerra entre las antiguas unidades de Yugoslavia es un recordatorio preciso de los límites del multilateranismo. Ninguna otra región del mundo tiene una infraestructura institucional tan compleja e ingeniosa como la de Europa Occidental. En América (a través de la Organización de los Estados Americanos) y en Africa (a través de la Organización de Unidad Africana) se han dado algunos pasos hacia el suministro de seguridad colectiva para las NDS y para relajar las inhibiciones tradicionales contra la interferencia en los asuntos nacionales de los miembros de estas organizaciones. La Liga Arabe y la Asociación de Naciones del Sudeste de Asia no se han involucrado en la cuestión. Incluso en Latinoamérica, la cual se ha saturado con dominación internacional e institucional, las presiones recaen sobre las pocas autocracias restantes. Los reincidentes quizá estén expulsados del rebaño. Pero ni la presión ni la expulsión son suficientes para garantizar la democratización, como lo demuestran los casos de Cuba y Haití. REFLEX16N. ES posible, pero no necesariamente fácil, el NOVENA cambiar de diversos tipos de autocracia a diversos tipos de democracia sin respetar las condiciones y requisitos previos que la ciencia política considera indispensables.

Basándose en los casos empíricos de democratización en Eumpa del Sur y Sudamérica, la ciencialarte embrionana de la consolidologia nos ha enseñado que las transiciones de esta magnitud pueden hacerse: Sin violencia o sin la eliminación física de los protagonistas de la autocracia anterior. Aunque la mayoría de las democracias liberales establecidas pasaron a través de una revolución o una guerra civil (o ambas, como se vio en el caso de los Estados Unidos) antes de lograr la 22 Véase en especial Geoffrey Pridham, 'The poliiii of the European Communiíy, transational networks and democratic transitions in Southern Europe", en G. Pridham, (ed.), Encouraging democracy: the international context of regime change Ni Southem Europe (Leicester: Leicester Univenity Press, 1991), pp. 212-245.

estabilidad política, las NDS de la cuarta ola han conducido frecuentemente la consolidación del régimen nuevo sin dichas discontinuidades o perdida de vidas. Sin una gran movilizaciónpopular que ocasione la caída del régimen anterior y determine el periodo de la transición. Sin embargo, una vez que la transición ha comenzado (regularmente bajo otros auspicios), una explosión de participación de masas a menudo resucita a una sociedad civil inactiva o reprimida. Esto promueve el proceso de cambio más de lo que lo intentaban sus iniciadores -y esto afecta a su tiempo el avance y alcance de la eventual consolidación. Sin haber dependido de un alto nivel de desamllo económico. Se puede afirmar que la democratización tiende a provocar, por lo menos, una caída momentánea en la tasa de crecimiento económico 4 precio a pagar por las libertades del parlamento y de expresión, las cuales resurgieron de las demandas populares reprimidas. Sin embargo, a largo plazo estas libertades de acción y pensamiento son indispensables para el crecimiento sostenido. Sin efectuar una redistribución sustancial del ingreso o de la riqueza. La mayoría de los ciudadanos de las neodemocracias parecen no abrigar ilusiones acerca de las alternativas del capitalismo basadas en la igualdad radical. Por lo tanto, han mostrado una tolerancia sorprendente ante las desigualdades existentes -lo cual no es decir que la competencia política subsecuente no se enfocará a la regulación del esfuerzo acumulativo del capitalismo y mejor distribución de sus beneficios. Sin la existencia previa de una burguesía nacional. La burguesía existente no sólo ha estado vagamente a la vanguardia de la lucha por la democracia contemporánea, sino que también se ha contaminado por su estrecha asociación con la autocracia anterior. Con el surgimiento de un capital internacional sumamente móvil, tecnología y habilidades administrativas, ya no es tan claro como antes que el desarrollo depende de un g ~ p dinámico o de emprendedores nativos. Sin una cultura clvica. Siempre ha sido un misterio cómo los individuos podían aprender nomas o confianza mutua, tolerancia, compromiso y eficacia personal bajo un gobierno autocrático. Pero se ha vuelto cada vez mas obvio que la democracia es compatible con un amplio rango de disposiciones culturales -no sólo aquellas que contribuyeron a su Surgimiento en primera instancia. Sin un gran númem de demócratas. Una'vez que los políticos amntan el tener que competir bajo reglas especificas y prueban su

disposición de continuar trabajando bajo estas reglas aun cuando hayan sido derrotados, y una vez que los ciudadanos den su consentimiento a estas reglas y acepten la incertidumbre intrínseca de los resultados que produzcan, la base mínima para la democracia se ha establecido. Sólo después de esto probablemente se pueden encontrar más demócratas convencidos que se comporten de una manera culturalmente cívica. Algo que parece ser más que un compromiso normativo hacia la democracia, o más que una predilección personal de actuar democ~áticamente,es un patrón de interacciones de grupo que estimule un consentimiento eventual y reduzca los limites de la incertidumbre. Nadie -menos un consolidólogo- se ha cuestionado si algunas o todas las condiciones mencionadas son convenientes: la no violencia, la movilización popular, el alto nivel de desarrollo económico, una igualdad mayor del ingreso, una clase empresarial dinámica y liberal, una cultura cívica y muchos individuos de pensamiento democrático. Éstos podrían ser requisitos previos para una estabilidad a largo plazo -al menos, su funcionamiento regular probablemente la produzca. Sin embargo, esto no es decir que sean necesarios (y claro está que no son suficientes) para la iniciación y la inmediata consolidación de la democracia.

La competencia próxima Regreso a donde comence. La democracia no es una necesidad, es una opción colectiva y eventual. Requiere de un esfuerzo continuo y extraordinario porque depende de un proceso complejo de cooperación y competencia que involucra a un gran número de ciudadanos independientes -y porque la igualdad formal se establece en un papel político limitado que la igualdad informal del sistema socioeconómico en el cual está insertada pone en duda todos los días. La presente ola de cambios de régimen subirá a la cima y declinará. Estoy convencido de que detrás de ella dejará más casos de democracia consolidada que las olas previas y que estas democracias se dispersarán sobre un área más amplia. Pero algunos gobiernos serán arrastrados por la contracorriente de regreso hacia la autocracia. La ola producirá un sentido profundo de desencanto y desilusión, cuando la gente descubra que la democracia moderna no resuelve muchas de las desigualdades e infelicidades palpables de este mundo.

Todavía estamos lejos de "el final de la historia". Al contrario, creo que una vez que la democracia sea la regla establecida dentro de una región y ya no tenga frente a sí a un régimen rival -uno que sea marcadamente inferior- entonces, y sólo entonces, el desencanto de los ciudadanos va a demandar que sus líderes expliquen por qué sus prácticas persistentes están tan lejos de los ideales de la democracia. Sospecho que la democracia consagrada se convertirá en la democracia competida, y que el triunfo de la democracia en la última década de este siglo llevará a una critica renovada de la democracia que perdurará en el siguiente siglo.

Milagro, 1995

Transición democrática y consolidación en Europa del Sur, con reflejos en Latinoamérica y Europa del Este

Juan J. Linz, Alfred Stepan y Richard ~unther ada uno de los tres paises de Eumpa del Sur recientemente redemocratizados -España, Portugal y Grecia- no sólo han completado la transición a la democracia, sino que también consolidaron sus nuevos regímenes democráticos. Además, se encuentran en fuerte contraste con la mayoría de los países de Latinoamérica recientemente redemocratizados, los cuales permanecen considerablemente sin consolidación. El contraste es aún mayor con los nuevos regímenes que han surgido a parür de 1989 en Europa del Este y la antigua Unión Soviética -los cuales no solamente están sin consolidar, sino que en alguna instancia no son completamente democráticos. Estos éxitos de Europa del Sur han provocado tentaciones para extrapolar a partir de estas experiencias y generar modelos para evolución en otros sitios; esto es cierto particulannente en el gran éxito de la transición y los pmcesos de consolidación españoles. Sin embargo, tales ejercicios académicos y prácticos deberían llevarse a cabo con más cuidado. Es importante que antes de que se exporte cualquiera de los modelos de Europa del Sur a otras partes del mundo, se comprendan en su totalidad los complejos procesos de transición y consolidación. Durante

' Este capitulo se basa en un ensayo escrito por Juan J. Linz y Alfred c en la Conferencia de Europa del Sur cobre Stepan en el s s ~ Subcomité problemas de Consolidación Democrática en Europa del Sur en el Instituto Juan March de Estudios e Investigaciones, Madrid, 6-8 de julio de 1990. Ese ensayo llevó al escrito de Linz y Stepan, Problems of democratic transition and consoIidation: Southern Europe, South America, and postcommunist Eumpe (Baltimore: Johns Hopkins UnNersity Press, de próxima publicación. Richard Gunther extrajo material de ese manuscrito y agregó sus propias colaboraciones al escribir este capitulo. Este ensayo se publica con la autorización de la John Hopkins Univercity Press. Traducción de lliana Osuna Bejarano. Juan J Linz es profesor de Yale University, recientemente Premio de Astunas. Alfred Stepan es rector de Central European University en Budapest. Richard Gunther es profesor de Ciencias Pol[ticas en la Universidad Estatal de Ohio.

la década y media pasada hemos examinado sistemáticamente estos procesos y los hemos comparado y contrastado con las trayectorias de transición seguidas por cuatro paises sudamericanos (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay) y siete poscomunistas (Bulgaria, Checoslovaquia, Estonia, Hungría, Polonia, Rumania y ~ u s i a ) . ~ El peso de la evidencia acumulada en el curso de esta investigación nos ha llevado a la conclusión de que hay factores múltiples que contribuyen al éxito y fracaso en la consolidación democrática, muchos de los cuales no han sido examinados con anticipación en la literatura sobre redemocratización. Entre las variables aclaratorias más importantes está la naturaleza básica del régimen no democrático saliente. En un intento de hacer una hipótesis acerca del impacto de dichas variables en el proceso de transición y consolidación, encontramos que mucho del vocabulario y aun algunos de los conceptos claves usados en politicas comparativas no eran por completo adecuados. Una de tales formulaciones era la conceptualización tripartita de los regímenes politicos -como el democrático, totalitario o autoritario- expuesta por Juan Linz en los sesentas y setentas. Aunque Linz, estimulado por la descripción de sultanismo de Max Weber como un tipo de régimen patrimonial, ya habia caracterizado ciertos regímenes como "sultanisticos" y los había diferenciado de los regimenes autoritarios, esta distinción no le fue muy reconocida. También hubo un creciente consenso de que el autoritarismo "clásico" ya no fue una descripción apropiada para la Unión Soviética poststalinista, pero no hubo consenso alguno respecto a cómo caracterizar al sistema soviético: no era ni totalitario ni autoritario. Aún más, se volvió útil para exponer un tipo de régimen "postotalitario". Antes de entrar a una evaluación comparativa y sistemática de la consolidación democrática en España, Portugal y Grecia es necesario definir brevemente (o redefinir) algunos de nuestros conceptos. Consolidación democrática Una de las distinciones cruciales en estudios de redemocratización es la diferencia entre transición y consolidación. Las transiciones democráticas se relacionan con la creación de regímenes democráticos en los que hay una disputa por el derecho de ganar el control del gobierno, lo que requiere de elecciones libres, cuyos resultados determinan quién gobierna. Véase Linz y Stepan, Problems & democratic transífion consolidation...

Las transiciones democráticas se relacionan claramente con la demowatizacbn, mas no precisamente con la liberalización. La liberalización se caracteriza por una mezcla de cambios sociales y de políticas, tales como disminución de censura en los medios, mayor libertad para organizar acüvidades de grupo autónomas, la introducción de dispositivos de seguirdad legales para individuos (tales como el habeas corpus), libertad a presos políticos, el regreso de exiliados políticos, y el más importante, tolerancia de oposición política (mientras que se excluye de la competencia por el poder). Sin tener en cuenta cuándo o cómo inicia una transición democrática, podemos decir que se ha completado con éxito cuando se encuentran los siguientes criterios: un gobierno llega al poder como resultado de un voto libre y popular; este tiene autoridad total para generar nuevas políticas; y el poder ejecutivo, legislativo y judicial, generados por la nueva democracia, no tienen que compartir el poder con otros cuerpos del jurado. Debe notarse que esta definición construida según la descripción hecha por Linz en 1975, de los regímenes democráticos que agrega la noción de que la autoridad de los líderes elegidos democráticamente, no debe limitarpor los poderes de reserva que posea cualquier grupo o institución que sea responsable democráticamente. La consolidación democrática, desde nuestro punto de vista, involucra S dimensiones distintas:

1..

Estructural: Ésta coincide parcialmente de alguna manera con estra definición de democracia. Propone que no debe existir ningún minio de reserva de poder significativo que impida políticas públicas portantes de ser detenninadas por leyes, procedimientos e instituciones e hayan sido sancionadas por nuevos procesos democráticos. 0 De actitud: Cuando una mayoría fuerte de opinión pública reconoce los procedimientos democráticos del régimen e instituciones son iados y legítimos, y donde el apoyo a alternativas antisistema es o aislado de las fuerzas prodemocráticas. De comportamiento: Cuando ningún actor significativo nacional, ial, económico o institucional emplea recursos significativos con la nción de lograr sus objetivos retando las instituciones del régimen o s con miras a un golpe militar o actividades revolucionarias, y cuando fuerzas prodemocráticas cumplen sus reglas y no se comprometen Iíticas semileales.

Con base en estos criterios, estimamos que tres de los casos de Europa del Sur son completamente democráticos y consolidados; y hemos analizado que hay una variación considerable entre los cuatro casos sudamericanos. El único régimen del Cono Sur que es una democracia consolidada es Uruguay, a pesar de sus continuos problemas de estancamiento económico e ineficacia gubernamental. En Chile, a pesar de sus muy favorables condiciones económicas, un apoyo a la democracia muy difundido, los altos niveles de integración estructural y el consenso procesal entre las élites partidarias, las prerrogativas a la milicia son tan grandes que no alcanza a ser completamente democrático de acuerdo con nuestra definición; hasta que se eliminen o disminuyan considerablemente varios enclaves autoritarios, la transición chilena no puede considerarse completa. Incluso, hay evidencia de que este impedimento estructural en 1993 había comenzado a debilitar el apoyo a la democracia en Chile. Argentina sufrió un peligroso estado de descomposición de régimen y recomposición militar durante los últimos años del primer gobierno electo democráticamente, el de Raúl Alfonsín. En tanto que las prácticas del presidente Carlos Menem dejan mucho que desear desde el punto de vista de la calidad de la democracia de la nación, su eficacia en tratar problemas económicos, el punto de control que ha asegurado sobre las acciones desestabilizadoras de la milicia v los sindicatos. han Puesto al país en camino a la consolidación. ~lar&nente, Brasil ha cid; el país menos consolidado de los cuatro casos sudamericanos que hemos analizado- en realidad estaba menos consolidado en 1993 de lo que estaba en 1985, cuando terminó el régimen militar. El apoyo popular a la democracia en Brasil es menor que en cualquiera de los casos sudamericanos o de Europa del Sur, de los cuales tenemos datos de actitud comparativos. Sin embargo, la elección de Fernando Henrique Cardoso como Presidente en 1994 podría iniciar un cambio en esos patrones. De los regímenes europeos poscomunistas, Hungría, cuya transición recuerda a la de España, va más de acuerdo con nuestros criterios. Como en Hungría, el régimen polaco es completamente democrático, pero el largo periodo de incertidumbre constitucional y los altos niveles de inestabilidad e ineficacia gubernamental han retrasado el p m s o de consolidación. De forma similar, la República Checa es completamente democrática. Surgieron dudas acerca de si el nuevo régimen de Bulgaria podría caracterizarse mejor como régimen autoritario liberal que como democrático: el pluralismo era apoyado por garantías legales débiles, la población minoritaria turca por lo regular estaba sujeta a medidas

autoritarias y el resultado de la pnmera elección estuvo influenciado significativamente por la movilización de los recursos tradicionales del antiguo partido comunista. Sin embargo, la realización de una segunda elección así como la formación de un gobierno de coalición que incluye representantes de la minoria turca, sugiere que los procedimientos y las instituciones democráticos son ya una rutina. En Rumania, un segmento de la antigua élite del régimen Ceausescu se ha aprovechado de los vastos recursos del Estado, mientras que le ha negado tales recursos a las fuerzas de oposición. También ha movilizado ocasionalmente a sus simpatizantes para entablar la violencia política contra la oposición emergente. Ya que la realización de una segunda elección es un signo alentador, la falta de respeto a la democracia por parte de la élite gobernante representa una importante desviación del tipo ideal democrático. El caso de las repúblicas Bálticas posee problemas particulares. "La nacionalidad titular" en 1989 era compartida sólo por 52% de la población en Latvia, 61.5% en Estonia y 79.6% en Lituania (siendo el componente ruso de estas poblaciones de 34%, 30.3%, y 9.4%, re~~ectivamente).~ Para los nativos de Estonia, el régimen es completamente democrático. Sin embargo, la ciudadania ha sido definida tan estrechamente que excluye al 40% de la población. Debemos concluir que en la medida en que las personas que hablen ruso (incluso aquellis nacidos en Estonia) sean excluidas del proceso politico democrático, este régimen no concuerda con nuestros criterios de democracia. Por último, la más importante de las transiciones poscomunistas es también la más multinacional creado por la Unión tamente) junto con los rasgos étnicos y do que emergió de este proceso, Rusia, democracias totales. Las primeras elecciones para el congreso estuvieron marcadas por prácticas antidemocráticas diseiíadas para mantener la posición dominante del partido comunisia. Además, en tanto que la lucha actual (y algunas veces violenta) entre el presidente y el congreso se ha revelado claramente, no nte a los derechos, funciones y entrales representativas del régimen. resumen, no se puede hablar de una transición completa hacia la mocracia en Rusia sino más bien de una transición incierta.

revolution: Estonra, Lahna, Lituania, ew Haven. Yale University Press, 1993)

Variables que afectan la transición y la consolidación Debemos argüir que muchas variables afectan grandemente los pmspectos para el éxito o fracaso en los intentos para consolidar democracias recientes específicas. Este fuera del alcance de este capítulo presentar un resumen completo de nuestras proposiciones teóricas que se refieren a los determinantes de éxito o fracaso de la consolidación democrática (el lector puede consultar el tratamiento de estos temas en el libro de Linz y Stepan citado en las notas de este capítulo); en su lugar, restringiremos nuestra atención a aquellas variables que son relevantes para las comparaciones entre Europa del Sur y las otras dos regiones que estudiamos. Estas incluyen: La naturalezadel régimen antidemocrático anterior. Las complejidades agregadas inherentes al emprender simultáneamente reformas económicas, legales y burocráticas radicales al mismo tiempo de una transición de régimen. La cuestión de la estatizacion (stateness). La fueaa de la milicia jerárquica o no jerárquica en el régimen antidemocrático saliente. La cuestión de quién empieza la transición. Las diferentes influencias internacionales. Y el estilo de elaboración de la Constitución. Antes de trasladamos a un examen de la transición y proceso de consolidación de España, Portugal y Grecia, introduciremos brevemente algunos conceptos y terminología nueva relacionados con estas variables. La naturaleza del régimen antidemocrático anterior Durante casi un cuarto de siglo, el marco conceptual dominante entre los analistas interesados en clasificar los sistemas políticos ha sido la distinción entre los regímenes "democráticos", "autoritarios" y "to~alitarios".~ En tanto que la mayoría del número de casos en la categoría autoritaria Véase Juan Linz. "Totalitarianand authoritarian regimes",en Fred l. Greenstein and Nelson W. Polsby, (eds.), Handbook of political science, vol. 3 Reading. Mass: Addison-Wesley, 1975); véase también Richard snyder, "Explaining transitions from neopatrimonial dictatorships", Comparative Politics 24, núm. 4, julio de 1992, pp. 379-399

siempre era problemática, esta tipología tripartita retuvo utilidad descriptiva y analítica considerable durante algún tiempo y representó un avance sobre la tentación de ver al mundo en términos bipolares de democracia contra totalitarismo o considerar otras formas como transicionales o tutelares mejor que distintivas. Sin embargo, nuestro estudio de las dinámicas de democratización ha demostrado que esta distinción tripartita ha limitado el poder predictivo o explicativo al tratar cuestiones que involucran la transición democrática y los procesos de consolidación. Por lo tanto concluimos que era necesario quitar la superpoblada categoría autoritaria de los diferentes tipos de régimen, por eso de la creación de una tipología pentapartita de regimenes políticos: democrático, totalitario, autoritario, sultanístico y postotalitario. Mientras que los tipos ideales de democracia y totalitarismo permanecen intactos, la categoría sultanistica necesitó de más elaboración; y se necesitó articular un tipo ideal nuevo y particularmente relevante, el régimen postotalitario. Una de las diferencias claves entre los regimenes autoritarios y postotalitarios está relacionada con el alcance y el tipo de pluralismo institucionalizado presente en la sociedad civil. En un régimen autoritario, hay pluralismo político limitado y a menudo pluralismo económico y social extenso; en un régimen totalitario, virtualmente no hay pluralismo. Los sistemas postotalitarios se establecen en algún lugar entre estos dos tipos de regímenes. Hay mucho más pluralismo social que en un sistema totalitario, y a menudo hay mucha mas discusión de una "segunda cultura" o de una 'cultura paralela" la cual caracteriza una buena cantidad de literatura clandestina (aunque muchos de sus autores y líderes son encarcelados frecuentemente). Sin embargo, este pluralismo social y económico es diferente en grado y tipo del que se encuentra en un régimen autoritario. Los sistemas autoritarios tienen un sector privado mucho más autónomo, muchas veces con mayor libertad religiosa y mayor número de actividad cultural superior. Si es que hay un pluralismo institucional creciente en un régimen postotalitario, debe entenderse como una clase de pluralismo que emerge fuera del sistema totalitario anterior. En resumen, debe recalcarse que hay limites importantes en el pluralismo en sociedades postotalitarias, en contraste con las sociedades civiles mejor desarrolladas que se encuentran en los regimenes autoritarios, el postotalitarismo puede describirse en términos organizacionales como un "paisaje plano", con pocas y muy poco desarrolladas organizaciones - secundarias. Otras diferencias importantes es que las elites que emergen como líderes de potencial político en los sistemas postotalitarios se reclutan a menudo de los rangos del único partido del régimen totalitario

anterior; en contrasie, en la mayoría de los regímenes autoritarios los Iíderes emergen de grupos que tienen algún poder, presencia, legitimidad, y autonomía. En efecto, los regimenes autoritarios intentarán algunas veces cooptar Iíderes de organizaciones que no sean del régimen y que no tengan posiciones de liderazgo. Los regimenes postotalitarios y autoritarios también difieren en la medida que el régimen anterior es un legado ideológico importante que no puede ignorarse y no puede cuestionarse oficialmente; la mayoría de los regímenes autoritarios no tienen las ideologías bien articuladas (en relación al papel del líder del partido, gnipos de interés, religión y el Estado) que se ven en los sistemas postotalitarios. Como veremos, cada una de las tres transiciones de Europa del Sur empez6 con el rompimiento con los regimenes autoritarios anteriores. Por otro lado, las dinámicas de transición en la mayor parte de Europa del Este fueron afectadas enormemente por el hecho de que se estaba tratando a la liberalización y a la democratización dentro de sociedades postotalitarias. El sultanismo fue descrito originalmente por Weber como un tipo especial de patrimonialismo. Sobre esa base, Linz distinguió un tipo de régimen contemporáneo que no encajó bien dentro del tipo de régimen autoritario que determinó sultanístico. Este concepto no se discutirá extensamente aquí, ya que tales regimenes no existen ni en Europa del Sur ni en el Cono ~ur."asta decir que tales sistemas se caracterizan por una gran fusión de las posesiones públicas y privadas del gobernante, la ausencia del imperio de la ley y la poca institucionalización. Todos los individuos, grupos e instituciones en los regimenes sultanísticos están sujetos permanentemente a la intervención impredecible y despótica del gobernante. La diferencia crítica entre el tipo de pluralismo en los regímenes autoritarios y sultanísticos tiene implicaciones inmensas para las transiciones de régimen subsecuentes. Una transición por transacción o por pacto político negociado, por ejemplo, es posible en un régimen autoritario; sin embargo, en un régimen con fuertes tendencias sultanísticas no ~uedeemeraer ninauna reforma al reaimen ni una owsición democrática viable -Gendo ambas necesarias para transiciones knsensuales. Muchas de las caracteristicas Únicas de la democratización en

Véase Max Weber, Economy and society: an outline of interpretive sociology, editado por Guenther Roth y Claus Wittich (Berkeley: University of California Press, 1978), pp. 231-232, Houchang Chehabi y Juan J. Linz, Sultanistic regimes, manuscrrto sin publicar; y Linz. "Totalitarianand authoritarian regimes"

Rumania deben verse como consecuencias de la transfomación política del régimen de Ceausescu, con sus iüertes tendencias sultanisticas combinadas con el totalitarismo.

El problema de la simultaneidad Las dimensiones interconectadas y mutuamente reforzantes del gobierno implican que el proceso de consolidación democrática sea complejo, y quizá multidimensional. Los siguientes objetivos políticos, económicos, legales y sociales deben lograrse para que un regimen se considere una democracia consolidada: La vida organizacional y asociacional de la sociedad civil -protegida por ley y con alguna base en la economía- debe tener un alto grado razonable de autonomía. Los procedimientos específicos y las instituciones de la sociedad política (paitidos, sistemas electorales, legislaciones, etcétera) deben valuarse en si mismas y tener un grado suficiente de autonomía para funcionar adecuadamente. Las instituciones democráticas, derechos individuales, y los derechos de las minorías deben incluirse en -guiarse y protegerse con- el constitucionalismo y el imperio de la ley. Las burocracias del Estado cuyo objetivo es implementar las leyes, procedimientos y políticas que decide la sociedad política deben operar dentro de los confines de los mandatos democráticos, el constitucionalismo y las normas profesionales; y la mayoría burocrática, tanto civil como militar debe respetar la autoridad de cualquier gobierno electo democráticamente. Y debe haber cierto grado de autonomía de mercado y diversidad de propiedad (regulaciones gubernamentales de relaciones económicas y patrones mixtos de propiedad pública y privada sin oposición), para que pueda existir el pluralismo suficiente para permitir la actividad autónoma de gmpo necesaria para una democracia moderna. Una vez dadas estas cinco dimensiones de distinción de un gobierno democrático, debe aclararse que el carácter del régimen no democrático anterior puede tener implicaciones profundas debido a la magnitud de los objetivos que los países enfrentan cuando entran en un proceso de

consolidación democrática. En algunas instancias, muchos de estos objetivos se alcanzarán antes que la transición a la democracia. Por ejemplo, un régimen autoritario en sus últimas etapas, puede tener una sociedad civil numerosa y democrática, una burocracia establecida que opera dentro de las normas profesionales, un alto grado de autonomía de mercado y una pluralidad de propiedad de capital, un imperio de ley en la mayoría de las esferas sociales y administrativas, y algunas veces las leyes "constitucionales" con las que el aparato estatal e incluso la clase política y el gobernante puedan sentirse comprometidos. Con tal gobierno, el único punto necesario en la agenda inicial seria establecer la autoymía, autoridad, poder y legitimidad de las instituciones democráticas. Sin embargo, una transición de un régimen postotalitario comunista posee el problema de simultaneidad en su forma mas rígida. No sólo es necesario transformar las relaciones políticas, sino que también podría ser necesario llevar a cabo reformas radicales del sistema económico, legal y judicial, de la burocracia estatal y la sociedad civil en sí misma. Los objetivos de la transición de régimen (dejemos de lado la consolidación democrática) son por lo tanto mucho más intimidantes. Por esta razón, la transición de un régimen totalitario a una democracia consolidada ha sido más rápida cuando se ha manejado por una ocupación militar extranjera, como en Alemania. Las transiciones de los regimenes sultanisticos, como en Haití, también son muy complicadas y problemáticas: también aquí es necesario construir una sociedad civil autónoma, establecer el constitucionalismo y el imperio de la ley e inculcar normas profesionales dentro de la milicia y la burocracia, además del objetivo siempre difícil de crear instituciones políticas legitimas y democráticas. La cuestión de la estatización (stateness)

El proceso de consolidación democrática también puede complicarse enormemente si la ruptura del régimen antidemocrático anterior va acompañada por una crisis de legitimidad del Estado. Bajo esas circunstancias, la tarea de aquéllos que enfrentan el régimen podría no ser la democratización del Estado sino la desintegración del Estado. La literatura que emerge de las transiciones democráticas no pone mucho en evidencia el punto de vista de este problema. Los problemas que enfrenta la estatización (stateness) son irrelevantes para las transiciones políticas que ocurren dentro de los Estados-nación o nacionesEstado, pero esta variable es de importancia fundamental en los Estados que contienen poblaciones que se consideran a sí mismas pertenecientes a naciones

diferentes. Si un grupo significativo de personas niegan la legitimidad del Estado y sus instituciones porque demandan la creación de su propia nación-Estado, podría ser difícil o imposible consolidar una sola democracia dentro de una unidad territorial. Tales gnipos pueden apoyar partidos antisistema y empezar conflictos que puedan dar lugar a intentos de secesión o resolución de disputas irredentistas. Estos resultados serían en detrimento de los prospectos de la consolidación democrática en el Estado original o los Estados nuevos7 La milicia jeárquica conira la no jerárquica

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Cuando oficiale4 militares guían un régimen no democrático, otra variable importante se vuelve relevante -ya sea que esa elite militar gobernante sea jerárquica o no. Todos los regimenes militares jerárquicos (por ejemplo, donde el gobierno está compuesto de o controlado por los oficiales militares de mayor rango) comparten una característica potencialmente favorable para la transición democrática. El cuerpo de oficiales, considerado como un todo, se ve a sí mismo como una parte permanente del aparato estatal, con intereses perdurables y funciones permanentes que trasciende los intereses del gobierno en turno. Además, es posible que si los lideres jerárquicos de la milicia llegan a creer que los costos de la participación directa en leyes antidemocráticas son mayores que los costos de liberación, podrían concluir que los intereses de la milicia como institución serían de mayor ayuda abandonando la autoridad gubemamental y permitiendo a las elites civiles llegar al poder. Así, las elecciones democráticas a menudo son parte de la estrategia de libertad de las organizaciones democráticas amenazadas por su papel prominente en los regímenes no democráticos. Sin embargo, los regímenes militares jerárquicos también tienen ciertas características que pueden complicar seriamente o entorpecer los procesos de consolidación democrática. Precisamente debido a que la milicia es una parte permanente del aparato estatal, con acceso privilegiado a recursos coercitivos, será una parte integral de la maquinaria que un nuevo gobierno democrático tendrá que manejar. Entre más extenso sea el papel gubernamental de la milicia anterior a la transición, más sobresaliente será el manejo de la milicia bajo el control democrático. En efecto, los regimenes militares jerárquicos pueden estar en posición de

Juan J. Linz, 'State building and nation building", European Review 1, núm. 4, 1993, pp. 355369.

imponer condiciones muy limitadas sobre la transición o retener prerrogativas no democráticas bajo el régimen nuevo, por lo tanto socavan su calidad democratica y complican el proceso de consolidación. Cuanto más jerárquicamente sea guiado el régimen militar en curso, su liberación del gobierno será menormente forzada por contradicciones internas; y entre más débil sea la coalición que lo aparte del poder, más probable será que el resultado democrático sea incompleto. Más que otros fundamentos organizacionales de regímenes antidemocráticos, la milicia jerárquica posee la amenaza de tener el poder para imponer "dominios de reserva" sobre el nuevo gobierno electo, y esto, por definición, impide la consolidación democrática. Por rotro lado, un régimen militar no jerárquico tiene algunas caracteristicas que lo hacen un obstáculo poco potencial para la transición y consolidación democrática. Si un régimen militar no jerárquico (por ejemplo uno a cargo de oficiales de rango menor, como los coroneles) entra en una dificultad politica, habría un incentivo para los oficiales de mayor rango, actuando en defensa de la milicia como institución, de restablecer la jerarquia apoyando un golpe de liberación contra la milicia como gobierno. Bajo estas circunstancias, la milicia como institución estaría mucho más dispuesta a tolerar el castigo y los juicios del gobierno no democrático en curso -un grupo dentro de la milicia que hubiera violado las leyes jerárquicas- de lo que lo estaría si la milicia jerárquica fuera tomada en cuenta. Y si los coroneles hubieran establecido operaciones de inteligencia paraestatales que se consideraran impedimentos incluso para la milicia organizacional, la milicia jerárquica estaría más dispuesta a aceptar (incluso a insistir) que sus dominios de reserva de poder sean eliminados. Por supuesto, esto facilitaría la consolidación democratica. ¿Quién inicia y quién controla la transición? Nuestro estudio de transiciones de régimen en Europa del Sur, Sudamérica y Europa poscomunista sugiere que la pregunta de quién inicia la transición tiene lin alcance importante en el curso inicial que tomará la transición. Las transiciones iniciadas por la sociedad civil naciente. una revolución armada o un golpe guiado por la milicia no jerárquik se encaminan al establecimien6 de gobiernos provisionales. A la inversa, las transiciones iniciadas por reformadores dentro del Estado o rhgimen no democrático no se encaminan a tal tipo de gobierno. El establecimiento de gobiernos provisionales puede plantear problemas

especiales para las transiciones democráticas. Si el gobierno provisional establece rápidamente una fecha para elecciones y reglas como vigilante neutral, entonces ésta puede ser una ruta eficaz y rápida hacia la democracia. Sin embargo, si el gobierno provisional externa que sus acciones al derrocar el gobierno le dan un mandato legitimo para hacer cambios fundamentales definidos como precondiciones para elecciones democráticas, el gobierno provisional puede poner en movimiento una dinámica peligrosa en la que una serie com teta de problemas puede poner en peligra a la transición democrática.k' El curso de acción más peligroso es posponer las elecciones she die. c

España

Hay un consenso creciente de que la transición española es en muchas maneras un caso paradigmático para el estudio de las transiciones, casi como la caida de la República de Weimar lo ha sido para el estudio de la caída de las democracias. En efecto, mucho del vocabulario de la teoría de la transición de régimen está en el caso de España. Un número de factores ayudan a explicar porqué el modelo español de reforma pacfadahptura pactada ha logrado una posición tan especial en el estudio comparativo de las transiciones? Además entre éstos está el Para una discusión m& extensa de algunos de los problemas potenciales de los gobiernos provisionales, véase Yossi Shain y Juan J. Linz, "The role of interim governments", Joumal of Democracy 3, núm. 1. enero de 1992, pp 73-84, y "The rol@of interim govemments in transitions to democracy" (ensayo presentado en la junta anual de la Asociación de Ciencias Politicas Americana, Washington, D.C., 30 de agosto - 2 de septiembre, 1991). Véase también Yossi Shain y Juan J. Linz, (eds.), Between states: interim govemments in democmtic transitions (Cambridge: Cambridge Univenity Press, 1995), y Juan Linz. "ll fattore ei rnutamenti di regime", Teorla Polffica 2, 1986, pp. 3-47. La bibliografía sobre la transición espafiola es la más extensa de los casos que se consideran en este libro. Una fuente esencial es José Félix Tezanos, Ram6n Costarelo y Andrés de Blas, (eds.), La transición democrática espailola (Madrid: Sistema, 1989). Véase también el articulo pecial de Sistema 68-69, noviembre de 1985; José Marla Maravall y lián Santamaria. "Political change in Spain and the prospects for ocracy". en Guillermo O'Donnell, Philippe C. Schmitter y Laurence, Transitions from authoritarian rule [TAR]: Southem Europe ore: John Hopkins Univenity Press, 1986) (véase prefacio núm. 3 , pp. 70-108; José Marla Maravall, La política de la transición 1975 980 (Madrid: Taurus, 1981), publicado en inglés como The transition fo

hecho de que era uno de los primem en una serie de transiciones no violentas. Por lo tanto influyó el pensamiento de muchos que después llevarían a cabo objetivos difíciles similares. En contraste con muchas transiciones, no se accionó por la derrota o casi derrota en la guerra, como ocurrió en Portugal o Grecia. Asimismo, sus gobernantes no enfrentaron una crisis económica pmfunda, como lo hicieron sus contrapartes en LatinoamBrica y los antiguos paises comunistas de Europa del Este y la Unión Sovibtica. Tampoco fue el caso en el que un factor externo -tal como el abandono de apoyo de un poder hegemónico- influyó a gobernantes vulnerables autoritarios. Otr? razón por la que se ha admirado el modelo espaliol es que las memorias de su guerra civil dieron la apariencia de una sociedad conflictiva y potencialmente violenta. Sin embargo, la visión del observador democmcy in Spain (Londres: Croom Helm, 1982); Carlos Huneeus, La Unidn de Centm Democrático y la transici6n a la democracia en Espafia (Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas-Siglo xxi de Espafia, 1985); Donald Share, The making of spanish democracy (Westpqrt, Conn.: Praeger, 1986); Charles T. Powell, "Reform venus 'ruptura' in SpainS transition to democracy", (Ph.D. diss., Faculty of Modem History, Oxford University, 1989); Richard Gunther, Giacomo Sani y Goldie Shabad, (eds.), Spain after Fra.nm: the making of a competitive party sistem, (Berkeley: Univenity of California Press. 1988); y Robert M. Fishman, "Rethinking state and regime: Southem Europe's transition to democracy", World Politics 42, abril de 1990, pp. 422-437, y Working class organization and the return to democracy in Spain (Ithaca: Cornell Univenity Press, 1990). Acerca del papel de la milicia en la transición, véase Fernando Rodrigo Rodrlguez, "El camino hacia la democracia: militares y política en la transición espallola" (Ph.D. diss., Facultad de Ciencias Políticas y Sociológicas, Universidad Complutense. 1989), pp. 21-72; y Felipe Agüero, "The assertion'of civilian supremacy in postauthoritarian contexts: Spain in comparative penpective", (Ph.D. diss., Duke University, 1991; obra por publicar como Soldiers, civilians, and democracy, de John Hopkins Univenity Press). La consolidación de la democracia se examina tambibn en Richard Gunther, "Spain: the very model of the modem elite setüemenr en John Higley y Richard Gunther. (eds.), Elites and democratic consolidation in Latin America and Southem Europe (Cambridge: Cambridge University Press. 1992), y Ramón Cotarelo, (ea.), Transjción política y consolidación democrática: Espatia (19751986) (Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas, 1982) (628 páginas con colaboraciones de 18 autores sobre diferentes -tos del proceso; incluye una cronología, textos básicos y bibliografía. Uno de los ensayos de Linz coloca a las transiciones espanolas en un contexto comparativo).

no correspondió a la realiad de la sociedad espdlola de los setentas. Dentro de Espalia, el Trabajo cultural' de la sociedad dvil y poiítica antes y durante la transici6n había transfomiado memorias históricas de la guerra civil en un factor posiüvo que ayudó a la transición. 'O (El contraste con el significado histórico de las guerras civiles serbimatas de 1940 no podría ser más dramático.) A esto debe agregarse que la transición española fue la primera en la cual los prokmas provenientes del multilingüismo y rnultinacionalismo surgieron al üempo que estaba comenzando el proceso de transición de régimen . Otro aspecto de la transición española, los Pactos de Moncloa, también se han.convertido en una referencia estandar en discusiones del papel de los pactos en los procesos estabilizadom de transíción. Sin embargo, muy a menudo se olvida que este acuerdo no fue un pacto social entre sindicatos y organizaciones de empleados sino más bien un pacto político. Adolfo Suárez llamó a las juntas de Moncloa porque quena involucrar a la sociedad política (y en particular a todos los partidos que tenían representantes en la legislación española después de las primeras elecciones libres) en las negociaciones entre ellos mismos. Durante las juntas de Moncloa los partidos consultaron a sus electores clave en la saciedad civil. Suárez consider6 cni~ialesta relación entre la sociedad política y la sociedad civil en el caso del partido comunista y los sindicatos. Sólo despues de estas negociaciones extensas se aceptó el pacto político de Moncloa en una solemne sesión de las cortes?' lo Vease Víctor

Perez-Diaz, "The emergence of democratic Spain and the 'inventin' of a democratic tradition", ensayo de trabajo núm. 1. Instituto Juan March, Madrid, junm de 1990, pp. 19,20,21,23; Victor M. Perez-Dlaz, The return of civil society: the emergence of demomtic Spain (Cambridge: Harvard University Press, 1993), esp. ch. 1; y Paloma Aguilar Fernandez, "La memoria histórica de la guerra civil espafída en el franquismo y la transición" (Ph.D: d i . , Instituto Juan March y Universidad Nacional de Educación a Distancia de Madrid, 1995). " Esta explicación del proceso político del Pacto de Moncloa se basa en gran parte en una entrevista de Alfred Stepan a Adolfo Suarez el 14 de mayo de 1990 Suárez dice que al inicio BI consideró hacer el plan de estabilización una decisión ejecutiva pero se dio cuenta rápidamente que seria mas legítimo, y efectivo, si pudiera llegar a un arreglo con los partidos politicos. Este proceso consensual complejo dentro de la sociedad polltica, que fue un sello de la transicidn espafiola estuvo. como veremos, virtualmente ausente de los principales planes de estabilización brasileiia y argentina cada uno de los cuales se elaboró en secreto por el Presidente y sus consejeros más cercanos y lo anunció por televisión a

Otra circunstancia que hace al caco espdol parücularmente nteresante es que el régimen autoritario duró 36 años y había creado una esbuctura institucional compleja. Por lo tanto, no era posible pensar en reiener las instituciones existentes y simplemente rellenarlas con contenido democriitico o proceder a restaurar instituciones prediiatoriales democráticas, como ha ocumdo en algunos casos de LatinoamBrica. Por úItimo, una característica Única que complicb más la transición -la instalaci6n de Franco de la monarquía, cuya poca legitimidad histórica pudo ser fácilmente impugnada por muchos demócratas. Hoy en dia se le Uama al rey "el piloto del cambio", o al menos el facilitador del proceso de cambio. Sin embargo, debemos recalcar que a través de sus acciones el rey legitimó'la monarquia, más que la monarquía legitimó al rey.12 El pmeso de calma relativo de la transición espaliola ha llevado a muchos, a postenon, a considerar al modelo espafiol de ingeniería política como un éxito sobredeterminado. En efecto, si reducimos el proceso histórico desordenado, con todas sus complejidades, mistraciones, tardanzas y dudas a un modelo teórico, aparece como un modelo elegante susceptible incluso para un análisis de juego teórico.13 De hecho, la comparación entre el modelo teórico post hoc y la experiencia inevitable de la vida real más compleja del proceso debe ser una advertencia para aquéllos que analizan cambios similares cuando todavía están sin una naci6n sorprendida sin siquiera haberlo discutido con el cuerpo legislativo. Para las relaciones entre los partidos comunista y socialista, los sindicatos y el Pacto de Moncloa, véase: Fishrnan, Workng Class Organization. pp. 17, 180, 215-226; véase también Joan Truller iThomas, Fundamentos económicos de la transicidn pollüca espaifola, la política económica de los acuerdos de la Moncioa (Madrid: Ministerio de Trabajo y Sepidad Social. 1993, con prefacio de Emest Llunch). VBase Charles T. Powell. U piloto del cambio: e l rey: la monarquía y la transición a la democracia (Barcelona: Planeta, 1991); Juan J. Linz, 'Innovative Leadenhip In the spanish transition", in Gabriel Sheffer. (ed.), Innovative leadership in intemational politics (Albania: State Universiiy of New York Press, 1993); y Joel Podolny, "The role of Juan Carlos I in the consolidation of the parlamentary monarchy", en Richard Gunther, (ed.), poiitics, ssoieety, and democracy: the case of Spain (Boulder: Westview, l3 Véase, para ejemplo, Josep M. Colomer, El arte de la manipulación ítica: votaciones y teoría de juegos en la política espaifola (Barcelona: ma. 1990). y "Transitions by agreement: modeling the Spanish , Amencan Political Science Review (diciembre 1991), pp. 1283-

exponer. Es bueno recordar que aun las transiciones más sencillas y exitosas se viven en un proceso precario, rodeadas de numerosas incertidumbres y requieren constantemente de acción p o l i t i inn~vadora.'~ Aunque ahora se ha olvidado casi por completo, la opinión pública española a finales de los setentas y principios de los ochentas se caracterizó por un desencanto general por el proceso y sus líderes, en pafticular al primer ministro Adolfo Suárez, desarrollo que ha ocurrido subsecuentemente en muchos otros países bajo una transición de régimen. No debería subestimarse la amenaza potenkial establecida al nuevo régimen por la violencia temrista vasca y el intento de golpe militar del 23 ql febrero de 1981.'~ Los observadores deben evitar caer en la trampa de que la transición exitosa de Espafia estuvo sobredetenninada o que los ingenieros políticos siguieron en todo momento un modelo racional. Tales opiniones no sólo malinterpretan el proceso actual de consolidación democrática en Espatia, sino que se equivocan en la apreciación de los obstáculos serios que la consolidación democrática espaliola tuvo que superar a finales de los setentas y principios de los ochentas. España entró en la transición en una posición relativamente privilegiada con respecto a muchas de las variables discutidas al principio de este capítulo. A diferencia de muchas de las transiciones recientes de Europa del Este, el Único objetivo que tuvo que enfrentarse de inmediato a la muerte de Franco en noviembre de 1975 fue la creación de instituciones políticas democráticas nuevas con autonomía y apoyo. Gracias a los cambios que antecedieron a la transición por lo menos una década, no fue necesario establecer al mismo tiempo una sociedad civil con una vida organizacional autónoma y asociacional protegida por ley y con alguna base en la economía. Incluso la exposición de la vida política de Europa Occidental y al pluralismo político de la oposición legal e ilegal facilitaron la articulación de una sociedad política antes de la elección. El imperio de la ley se estableció bien durante los Últimos años del régimen autoritario anterior. Las leyes profesionales establecidas dentro de la burocracia de l4Véase,

para ejemplo, Juan J. Linz, "Spain and Portugal: critica1 choices", en David S. Landes, (ed.), Cntical choices for amencans: Westem Eurupe (Lexington, Mass: Lexington Books, 1997), pp. 237-296, y Linz. "InnovativeLeadership". " Véase El papel de las fuetzas armadas en la transici6n espahola, articulo especial de la Revista de Investigaciones Socioldgicas (36, octubrediciembre de 1986).

Estado resultaron compatibles con el control democrático de la administración pública. Y una economía de mercado avanzada -regulada por el gobiemoy con patrones mixtos de propiedad privada y pública, pero con suficiente autonomía del Estado- dio surgimiento al pluralismo del que dependen los sistemas democráticos. Sin embargo, la transición espatiola al régimen democrático fue muy complicada debido a la existencia de un serio problema de estatización (stateness). Al mismo tiempo que se desmantelaba un sistema autoritario y se establecía un régimen democrático nuevo, fue necesario iniciar una descentralización profunda del Estado, así como resolver las aspiraciones de autonomía de movimientos nacionalistas periféricos. Asl, cuando España inició su transición, las cuestiones respecto a la estatización (stateness) establecieron una seria amenaza para la estabilidad política y la democratización. Sin embargo, a diferencia de Yugoslavia y la Unión Soviética, el reto se manejó muy bien en España. Por lo tanto el caso español tiene implicaciones teóricas importantes para las transiciones en Estados heterogéneos con diferencias regionales, culturales y nacionales importantes, como Yugoslavia, la Unión Soviética e Indonesia. El mejor indicador del peligro inherente en el problema de la estatización (stateness) es que, en tanto que ningún oficial de la Amada murió durante la insurgencia vasca entre 1968 y 1977, 37 oficiales de la Armada murieron debido a la violencia nacionalista vasca entre 1978 y 1983, después de la restauración de la dem~cracia.'~ Sorprendente: mente, a pesar de las muertes de los oficiales militares y las dificultades inevitables de crear un Estado quaskfederal en España, ninguno de los grupos o partidos importantes de interés nacional se comprometio con la culpa del sistema. La adversidad no se usi, deliberadamente para deslegitimar ni al régimen democrático novato ni a las estructuras constitucionales nuevas que partieron de la organizacibn del Estado unitario tradicional de España.

l6 Ricardo García Garnborena, La encNcijada vasca (Barcelona: Argos Vergara. 1984), p. 52; véase también Fernando Reinares, Sociogénesis y evolución del termrisrno en EspaAa, en Salvador Giner, (ed.).Espana: sociedady política (Madrid: Espasa Calpe, 1090).

El periodo-de elecciones Un factor importante que sostiene el éxito de España en el tratamiento del problema de la estatización (stateness) involucra al periodo de elecciones nacionales. Esta situación no había sido analizada en estudios anteriores de la transición española, pero nos ha llamado la atención debido a nuestra investigación en la URSS y Yugoslavia. Las elecciones, en especial las elecciones fundamentales, ayudan a crear agendas, actores, organizaciones y, lo mhs importante, legitimidad y poder. En un país que enfrenta un problema de estatizacibn (stateness), crea una diferencia si las orimeras elecciones son nacionales o reaionales. En Esoaña. una serie de bleccione~nacionales precedieron a las elecciones kgionales durante muchos años. La primera fue un referéndum sobre una ley de reforma política, en el que participó 77.4% del electorado y se aprobó por 94.2% de los votantes, quienes sin equivocación alguna iniciaron el proceso de democratización y no sólo de ~iberación.'~La segunda votación clave, llevada a cabo el 15 de junio de 1977, fue una elección general nacional para seleccionar diputados para redactar una constitución nueva. En el curso de esta elección, cinco partidos nacionales condujeron una campaña nacional acerca de temas nacionales y ganaron 325 de los 350 escaños.18 Los partidos nacionales hicieron mucha campaña en áreas donde el potencial de secesión era mayor y la historia del sentimiento antisistema estaba más arraigado -las regiones vascas y catalanas. Mientras emergían partidos nacionalistas fuertes catalanes y vascos, cuatro partidos nacionales y sus afiliados nacionales ganaron 67.7% de los votos en Cataluña y 51.4% de los votos en el País asco.'^ Las élites representativas reclutadas a través de esta elección nacional se comprometieron con las negociaciones públicas y privadas acerca de la constitución y de cbmo proceder en la cuestión de la estatización (stateness). Finalmente se apoyó una constitución consensual en el parlamento por los cuatro partidos principales y el partido nacionalista

l7Véase, Pablo Lucas Verdú, La odava ley fundamental (Madrid: Tecnos, 1976); y Antonio Hemández Gil, El cambio pollfico espailol y la Constitución (Barcelona: Planeta. 1981). l8 En la repercusiones de su derrota en la elección de 1977, el Partido Socialista Popular (del que se eligieron sólo seis diputados para las Cortes Constituyentes) emergió con el mucho más grande Partido Socialista Obrero Espafiol, dejando cuatro partidos politico nacionales. Véase Gunther, Sani y Shabad, Spain after Franco, pp 37-117,311.

catalán principal. Subsecuentemente esto se aprobó en un referéndum ( la tercera elección nacional consecutiva de España) por 87.8% de los votantes, con 67.7% de los votos -un nivel de participación que debe considerarse alto, ya que ningún partido nacional significativo se opuso a la constitución y la conclusión prevista fue un resultado positivo. En Cataluña, la constitución se aprobó por 90.4% de los votantes, con una asistencia del 67%. En la región vasca, 68.8% de los que votaron aprobaron la constitución, pero la asistencia a votar fue de sólo 45.5% muy por debajo de los rangos de participación catalanes y españoleszd Con base en esta constitución nueva, se llevaron a cabo elecciones parlamentarias a principios de 1979, las cuales confirmaron la alineación de fuerzas partisanas que habían emergido en 1977. Fortalecido y legitimado por estas cuatro elecciones, el gobierno nacional y el parlamento entraron en negociaciones con los representantes vascos y catalanes (cuya legitimidad como representantes de sus respectivas regiones hizo frente al mandato que recibieron de la elección nacional de 1979) acerca de la devolución del poder a los nuevos gobiernos regionales vascos y catalanes. Rodeadas por una intensa controversia, las negociaciones crearon un sistema en el que España cambiaría su estructura de Estado históricamente centralista por una descentralizada y caracterizada por una devolución sin precedentes del poder a los distritos electorales nacionalistas periféricos. Estos acuerdos negociados de autonomía regional (Estatutos de Autonomía) se sometieron al voto de vascos y catalanes en octubre de 1979. El estahito catalán se aprobó por 87.9% de los votantes y el estatuto vasco por 90.3%~' El partido nacionalista vasco mas grande y más antiguo, el Partido Nacionalista Vasco (PNV), el cual había urdido un boicot del referéndum Véase Andrea Bonime Blanc, Spain's transition to demracy: the politics of constitution-making (Boulder: Westview, 1987); y Richard Gunther, 'Constitutional change in contemporary Spain", en Key G. Banting y Richard Simeon, eds., The politics of consfitutional change in industrial nations: redesigningthe state (Londres: Macmillan, 1985). Véase Juan J. Linz. "De la crisis de un Estado unitario al Estado de las autonornia~~, en Fernando Fernández Rodriguez. La EspaAa de las autonomías (Madrid: Instituto dg Estudios de Administración Local, 1985), pp. 527-672; Juan J. Linz, Conflicto en Euskadi (Madrid: Espasa Calpe, 1986), y Linz "State building and nation building". Acerca de la negociaci6n del Estatuto de la Autonomla Vasca ver la explicación de dos periodistas, Kepa Bordegarai y Robert Pastor, Estatuto Vasco (San SebastiCin Ediciones Vascas, 1979).

mnsütucional, se ajustó a la siíuacion politica nueva e insto aprobación dd Estatuto de ~ u t o n o m i a ~ ~ Creemos que si las primeras eleccbries en Espana hubieran sido regionales, lugar de nacionales, los incentivos para la creacibn de partidas nacionales y de una agenda nacional se hubieran reducido mucho. Consecuentemente, los partidos nacionales y sus afifiados hubieran recibido menos votos; aiin cuando los problemas de estatkaciiki (stateness) no son sobresalientes, los partidos regionales m EspaRa tienden a obtener 15 a 2596 de los votos más m elecciones regionales que en elecciones nacionales, Tambihn creemos que si las primeras el%cciones hubieran sido a nivel regional, los probhmas étnicos habrían asumido ufi oaoel mucho m& sustanoial y divbivo en la campalla electoral los parados nacionalistas y sus de lo que lo hicieron en la actualidad, y afiliados hubimn sído m& extremistas. Los paitrdas nacionalistas fortalecidos habrían complicado gravemente el problema de esiatizaci6n ( s t a f ~ s en ) Espafia. Es mi segun, que las relaciones entre 1% fuerzas milifares y las demo~&ücasdel gobierno central habrían estado sujetas a una presibn mayor. En un contexto de conRicto intenso sobre estafización (stafeness), el golpe de waficibn de 1%1 -denotado por la intervención personal del rey el 23 de febrero- pmbablemente hubiera surgido con éhtehridad y cin mayar fuma eontra un gobierno dividido y menos leqítimo, y hubiera representado una a m e m más seria para la democda. ~i&ente, la tsansición democrática en Espalla comenzb bajo condiciones favorables, pero la severidad del reto establecido por el problema de estatimcjón (M~ness)pudo haber sido suficiente para abortar el p m o de democrai¡zaci¡on. En su lugar, el compromiso claro de demoem~zaeióny elecciones nacionales, fartalec'í la legitimidad del gobierno m t a l , ayudó a Forjar lams entre la sociedad Mvil y la soeiedad poiitica y mtribuyó para crear una relacibn nueva, sancionada constitucionalmente, entre los naeionalimos pefibricos de España y el gobierno cenfral. El periodo de elecciones afectó una transición variable que es extremadamente signiWtva para las p o l i f i con problemas de -la naiuraleza de las identidades flotíhs esiaikacbn (&ten=)

''Aigunm grupos separatistas extremos continuaron b0ico-teanda el

voto para la autonomla y la asistencia global de votantes fue de

13%

menos que el promedio espaííol para la reforma constitucional; no

obstante, la asistencia de vbtadtes del 54% todavla era pOiíti!?amentE¡

signifmttiva.

nacionales-. Afirmamos que tales identidades son menos primordiales y precisas de lo que a menudo se asume. En su lugar, son accidentales y cambiantes, y están sujetas a ser construidas o comidas por las instituciones politicas y las selecciones(?) políticas. En el caso de España, el periodo de elecciones ayudó a restnicturar identidades de manera que apoyaban a la democracia en Espafla. Específicamente, contribuyeron al surgimiento de identidades complementarias múltiples. Podemos ver más claramente esto en el caso de Cataluña. Ahora los catalanes tienen control politico y cultural sobre la educación, televisión y radio, y en la mayoría de las áreas en las que el nacionalismo catalán habla estado más reprimido en el pasado. También participan como grupo regional supranacional en la Comunidad Europea, cuerpo que en algunos aspectos importantes es una comunidad de regiones tanto como una comunidad de Estados. Esto ha ayudado a los catalanes a sentirse más contentos con su posición y a aceptar, en gran medida, su identidad como miembros del Estado español. Una encuesta reciente reveló aue la arrolladora mavoria de los catalanes están orgullosos de ser tanto catalanes como españ.oles: 82% de aquéllos que fueron entrevistados en Cataluña dijeron que estaban "orgullosos de ser catalanes"; al mismo tiempo, 73% dijo que también estaban "orgullosos de ser españoles", cifra que no dista de ser 85% de acuerdo en toda España. Incluso un porcentaje mayor de los catalanes que respondieron a la entrevista (83%) establecieron que estaban a favor de la "unificación de Europa bajo la Comunidad Europea", en comparacion con 76% de los entrevistados en España a nivel nacional. Sostenemos que la secuencia de elecciones en España ayudó a constituir estas membresias de apoyo mutuo legal y afectivo en las politicas del subestado (Cataluña), Estado (España) y supra Estado (Comunidad ~ u r o p e a ) .El~ Pais ~ Vasco presenta una situación política más difícil. La violencia separatista de nitina en el Pais Vasco continúa, y en la encuesta citada anteriormente sólo 44% dijo que estaban orgullosos de ser españoles comparado con 69% que dijo estar orgulloso de ser vasco. Pero creemos que la situación política ha mejorado en la secuencia de las elecciones, las cuales ayudaron a restructurar identidades y ciertos tipos de violencia anti Estado.

23 Francisco A. Orizo y Alejandro Sánchez Fernández. El sistema de valors dels catalans (Barcelona: lnstitut Catalá d'Etudis Mediterranees, 1991), p. 207; y Centro de Investigaciones Sociol6gicas, Los espafioles ante el segundo anrversarro de la finna del Tratado de Adhesión de Espafla a /a Comunidad Europea, abril 1988, p. 53

¿Cómo son afectadas las identidades nacionales por los procesos políticos? Una revisión comparativa de los desarrollos políticos en España, la antigua Unión Soviética y Yugoslavia provee algunas respuestas. Entre 197i y 1979 la pregunta más odiada por la política española concernía a la relación de los nacionalismos periféricos con el Estado unitario español. En este periodo de dos años el porcentaje de la población en la región vasca que dijo que quería ser independiente más que duplicada, para representar cerca de la tercera parte de la población entera. En Cataluña, partiendo de una base más pequeña, el sentimiento de proindependencia se tripliw durante el mismo periodo a 15%. Naturalmente, si estos patrones hubieran continuado en pocos años hubiera habido una crisis severa de estatización (stateness) en España. En su lugar, siguiendo los referenda de los estatutos de autonomía regional y el establecimiento de gobiernos regionales en 1980 con los partidos nacionalistas vascos y catalanes en el poder, los sentimientos de proindependencia declinaron de forma normal: para 1982 sólo cerca de uno de cada cinco vascos estaban a favor de la independencia, mientras que el apoyo a la independencia de Cataluña durante ese periodo de tres años disminuyó al 7%." Los asesinatos, secuestros y el terrorismo por parte de los grupos proindependencia en el País Vasco. continuaron a"n después del referéndum, pero su significado político cambió dramáticamente. Antes del referéndum de autonomía de 1979, sólo 5% de los vascos entrevistados etiquetaron a los terroristas como criminales y sólo 8% los llamó criminales. Sin embargo, tres años después del referéndum la población general asignó identidades mucho más peyorativas a los terroristas, y empezó a margi-narlos politicamente: ahora 29% los llama criminales, y 29% dijo que eran degenerados. Sobre todo, la misma "deslegitimación de identidad" ocurrió entre aquéllos que votaron por el grupo político nacionalista vasco más grande, el PNV. En 1979, sólo 6% de los seguidores del PNv llamaron criminales a los terroristas y sólo 12% dijo que eran degenerados. Para 1983, los porcentajes se han incrementado al 27% y al 30% respectivamente.25 Aunque los asesinatos políticos vascos continúan, ya no amenazan con derrocar al gobierno democrático. La crisis de la estatización (stateness) española se ha contenido, mucho debido a la opción de la secuencia electoral. Los procesos de descentralización política y el desarrollo de las identidades politicas se han estabilizado y reforzado, debido a que la constitución del nuevo Estado español se "Véase Linz. "De la crisis de un Estado unitario", p. 587. 25 Linz, Conflicto en Euskadi, p. 698.

legitimó democráticamente antes de que se permitiera empezar las deliberaciones acerca de la autonomía regional. A manera de comparación, en tanto que los problemas de estatización (stateness) en la Unión Soviética y Yugoslavia quizás fueron en un inicio más difíciles de manejar que en Espaiía, las estructuras, instituciones, incentivos y opciones políticas tuvieron un impacto importante. Creemos que las políticas seleccionadas en la Unión Soviética en etapas cruciales de su evolución política fueron óptimas para la desintegración del Estado, el aumento del conflicto étnico y la creación de obstáculos a largo plazo para el forjamiento de gobiernos democráticos. Ciertos aspectos del antigqo régimen soviético han servido previamente para agravar potencialmente identidades divisivas na~ionales,'~pero los procesos de cambio politico a finales de los ochentas y principios de los noventas exacerbaron estas tendencias latentes. La perestroika y el glasnost implicaron liberalización pero no la democratización de las estructuras de poder centrales postotalitarias. Gorbachov en ningún momento, de 1985 a 1991, se comprometió él mismo, ni el partido del Estado ni el gobierno central, con la democratización como se definió anteriormente. Sus reformas no sólo redujeron la capacidad de control económico, coercitivo e ideológico del partido del Estado, sino que no hicieron nada para crear un Estado democráticamente legítimo nuevo y estructuras federales. En 1989 se llevaron a cabo elecciones nacionales y aspectos importantes de las elecciones para diputados del congreso nacional resultaron ser antidemocráti~os.~' En su lugar, las primeras elecciones competitbas 26 Entre otras cosas, la política de nacionalidad del régimen soviético institucionalizd y profundizó diferencias étnicas mediante ciertas prácticas como establecimiento de unidades administrativas que correspondieron en gran parte con el etnicismo; definición de las identidades enunciadas en pasaportes internos de los ciudadanos en base al etnicismo y no lugar de residencia; reconocimiento constitucional del derecho a separarse; aseguramiento del reconocimiento diplomático internacional para algunas repúblicas (Ukrania y Bielornisia); y reclutamiento de líderes de repúblicas de gnipos de mayoria étnica y permiso para construir bases de poder étnico. De hecho las instituciones creadas por el partido-Estado crearon algunas naciones que no habían existido antes. Las elecciones nacionales de 1989 estuvieron limitadas de algunas maneras: primero, no fueron elecciones multipartidarias, así que la sociedad política en el sentido real no pudo desarrollarse; una tercera parte de los escaflos en el Congreso de Diputados se apartd para el Partido Comunista y no estaba abierta a discusión, y el partido podía dominar las nominaciones para otros escaflos. Las competencias para up

multipartidarias se llevaron a cabo a nivel república, mejor que a nivel nacional. Esta secuencia de elecciones proveyó incentivos racionales para las élites republicanas para desempeñar políticas étnicas, construir distritos electorales con la creación de agendas étnicas, y en general, hacer del etnicismo el centro de las políticas. El control de las élites étnicas regionales sobre las organizaciones culturales, universidad y normas de Estado personales, les han dado acceso a recursos organizacionales. En el paisaje llano del régimen postotalitario (dentro del cual la destotalitarización no ha ido tan lejos como en paises como Hungría), la ausencia de organizaciones autónomas en la sociedad civil hizo del etnicismo y ae las bases de poder organizado de los líderes republicanos las únicas rutas efectivas movilizadoras de votantes. De acuerdo con esto, en rririguna república en la URSS o Yugoslavia surgió una organización política'hacional nueva de las elecciones que era en todo sentido un contrapesopara el nacionalismo local. En el curso de estas elecciones, las identidades políticas en la URSS y Yugoslavia se volvieron más estrechas, graves, exclusivas y sin apoyo a la participaci6n en una entidad multinacional democrática. En España, durante y después de los procesos electorales las identidades políticas se tornaron más múltiples, tajantes, inclusivas y con apoyo a la participación de un Estado democrático español reconstituido. En poco tiempo, la transformación de régimen iniciada por Gorbachov movilizó directamente el etnicismo y minó sin advertirlo su propia posición de negociación: las fuemas regionales nacionalistas hicieron una demanda más fuerte de legitimidad politica de lo que pudo el no electo Gorbachov. Así, la secuencia de elecciones, en combinación con ciertas características del régimen preGorbachov, ayudó a establecer campañas centrifugas que eventualmente destruyeron la Unión Soviética: la articulación de temas étnicos desintegradores durante las elecciones republicanas animó el desarrollo de identidades políticas nacionales excluyentes y separatistas y exacerbó las relaciones entre los grupos étnicos; y la legitimidad democrática de los líderes de las repubiicas se cuarto del distrito electoral fueron convocadas por un solo candidato. Segundo, se eligió al cuerpo más importante, el Soviet Supremo, indirectamente por 2 250 miembros del Congreso de Diputados y este proceso de filtración introdujo criterios antidemocráticoc claros -Boris Yeltsin, por ejemplo, ganó 89% de los votos de su puesto en el Congreso pero no le fue permitido tener un puesto en el Soviet Supremo hasta que otro miembro renunció a ese cuerpo y cedió el lugar a Yeltsin.

juntó con la falta relativa de legitimidad del Presidente de la "Unión" Soviética, creó un diálogo extremadamente desequilibrado sobre el cursa de la transición en las repercusiones del golpe ftustrado de 1991. El temor a una desintegración próxima del Estado ha debilitado el apoyo a la ley democrática dentro y fuera del gobierno ruso. Algunos oficiales y consejeros de puestos altos llegan a argumentar que alguna forma de gobierno autoritario es necesario para evitar un colapso. El problema de estatización (stateness) de Rusia ha servido para legitimar la articulación pública de soluciones no democráticas a un grado que no se encuentra en ningún país de Europa del Este excepto Yugoslavia. Consolidación democrática

La transición espaiiola comenzó con la muerte de Franco el 20 de noviembre de 1975, y se completó el 25 de octubre de 1979, cuando se llevaron a cabo los referenda de autonomía regional vascos y catalanes. Con la ratificación de las fórmulas de autonomía regional vascas y catalanas, España concordó con nuestros tres requerimientos para una transición total: el gobierno se instaló en el poder como resultado del voto libre y popular; ese gobiemo tuvo autoridad soberana para formular e irnplementar leyes; y no tuvo que compartir el poder con otros cuerpos. Hasta este punto, ha habido alguna duda referente a si la milicia podría retar con éxito el derecho de soberanía del gobierno para negociar y generar nuevas leyes en la tan controversial área de las políticas regionales. Además, si un gobierno electo democráticamente no hubiera solucionado estos problemas de regionalización, su legitimidad podría cuestionarse, debido a que se podría ver al gobiemo como una continuaciónexcesiva del régimen franq~ista.~' Hay un consenso académico amplio de que la democracia espanola se consolidó no más tarde que la transición pacifica de poder a la oposición politica después de las elecciones generales de octubre de 1992. Aceptamos esa fecha, aunque creemos que podría hacerse un estudio de que la democracia española se consolidó antes, con la conclusión de los NO presentaremos un análisis detallado de la transición espaiiola, ya que Linz la ha examinado exhaustivamente además de otros en la extensa literatura publicada en anos recientes. Por lo tanto, trataremos sólo con la consolidaci6n de la democracia española. Véase Linz, "Innovative leadership". pp. 141-186; y Jqan Linz, Manuel Górnez-Reino, Francisci A. Oruo y Darro Vila, Informe sociol6gico sobre el cambio político en Espa,?a: 19751981 (Madrid: Ed. Euramérica, 1981).

juicios exitosos y el encarcelamiento de los líderes militares involucrados en el intento de golpe del 23 de febrero de 1981. Para nosotros es muy importante (y un contraste sorprendente con Argentina) que los dos líderes principales del intento de golpe, coronel Tejero y general Milans del Bosch, fueran enviados a prisión sin ningún movimiento políticamente significativo de la milicia o de la sociedad civil para otorgailes clemencia. En nuestra discusión de consolidación democrática distinguimos las acfifudes de masa públicas de las acciones de grupos nacionalmente importantes, y de realidad estructuml de si el gobiemo democrático era o no soberano en la esfera creadora de leyes. En el caso español, el primer componente para volverse completamente congruente con la consolidación füe la opinión pública. La opinión pública española ya era fuerte democráticamente para 1976 y desde entonces ha permanecido (véase tabla 1 para ejemplos). La opinión pública española no sólo era fuerte en la prodemocracia en el sentido abstracto, sino que también rechazó firmemente la mayor alternativa posible para la democracia, un gobiemo militar. En una encuesta de odnión oública llevada a cabo nor Data. sobre las repercusiones inmediatas'del iniento de golpe de ~stadoen febrero de 1981, resultó que &lo 5% de los españoles estuvieron a favor de la formación de un gobierno de coalición civil-militar y que sólo 2% quería ver a un gobierno militar llegar al poder. Diez años después de la muerte de Franco, 76% de la población se enorgullece de la transición y sólo 9% dijo que la transición no era una fuente de orgullo. Este sentido del orgullo era particularmente fuerte en la izquierda, donde 82% de aquellos que dijeron que votarían por el comunisrn~'~ 88% de aquellos que dijeron que votarían por el socialismo expresaron que estaban orgullosos de la transi~ión.~~ En términos de acciones de grupos nacionalmente importantes, hasta el golpe frustrado de febrero de 1981 parte de la milicia empleó importantes recursos destinados a acondicionar gobiernos electos democráticamente, por medio de presiones y, si era necesario, por la fuerza militar. Paul Preston argumenta que algunos activistas de partido estaban en contacto suficiente con los conspiradores del golpe para contar como oposición ser ni lea^.^^ Sin embargo, la aplastante reacción negativa

"Actitudes y opiniones de los espafioles ante la Constitución y las instituciones democráticas", ensayo de trabajo núm. 1495, Centro de Investigaciones Sociológicas, Madrid, noviembre 1985, p. 82. 30 Antes del intento de golpe un número de politicos prominentes de una gama de partidos, incluyendo al partido socialista, se involucró en discusiones "semileales" con la milicia acerca de un posible gobierno

que recibió el golpe por parte del rey, el público, las uniones de comercio, las organizaciones de negocios y los líderes de partido ayudó a establecer claramente que "el un¡& juego-del pueblo" después de febrero de 1981 era el juego democrático. Tabla 1. ENCUESTA DE LA RESPUESTA DE LOS ESPANOLES A 'LA

DEMOCRACIA ES EL MEJOR SISTEMA POLiTICO PARA UN PAiS COMO EL NUESTRO' (PORCENTAJESDE ENTREVISTADOS)

Fuente: Juan Linz y Alfred Stepan, "Political crafling of demowatic consolidation or destruction: European and South American comparisons", en Ed. Robert Pastor, Democracy in the Americas: stopping the pendulum (New York, Holmes and Mejer, 1989), p. 44. Reimpresión con permiso.

El criterio final a considerarse de consolidación democrática fue el ejercicio exitoso del gobierno democrático de su derecho para formular e implementar políticas libres de instituciones no democráticas. Esto se logró con los juicios y encarcelamiento de los oficiales militares rebeldes en 1982. Los juicios ayudaron a consolidar la democracia mostrando qué tan dividido y sin agenda estaba la "alternativa" militar. Se derrotó, desacreditó y encarceló a las resistencias más importantes. Como Felipe Agüero argumenta, después de los juicios hubo una "realización estable entre el gran numero de oficiales que la democracia asistió para establecerse y que la milicia tuvo que acomodar dentro de ella". Enfrentado con la mayoría parlamentaria sólida alcanzada por los socialistas en las elecciones de octubre de 1982, "la controversia militar cambió de políticas a asuntos más estrictamente corporativos, y de resistencia a reconciliación". De diciembre de 1982 a marzo de 1991, el ministro de Defensa socialista, Narcis Sierra, designó e implementó una restructuración imaginativa y radical de la milicia. Cuando dejó el poder "el una vez temido poder militar era ahora, en muchos aspectos, una rama

provisional de coalición civil-militar. Tales acciones arnbivalentes de parte de los activistas del partido se detuvieron después del golpe. Véase Paul Preston, The triurnph of dernocracy in Spain (Londres: Methuen, 1986), pp. 160-188, esp. 181-184.

más de la administración del ~stado".~'En términos de teoría civil-militar, un patrón democrático de relaciones civil-militar, es en el que hay poca controversia por parte de la milicia respecto a las normas del gobierno electo democráticamente y donde la milicia acepta que tiene pocas prerrogativas o dominios de Esto ha sido característico de España desde 1983. Facilitación de las condiciones

Una revisión de las variables de origen básicas que pueden facilitar o impedir una consolidación democratica muestra que España x o n la excepc~ónimportante de la variable de estatización (stateness)- comenzó su transformación bajo condiciones favorables. La base organizacional del régimen autoritario corisistia de civiles o de oficiales prorrégimen. Algunos deben pensar en el régimen de Franco como un régimen militar, ya que Franco era general y llegó al poder con base en el apoyo de la milicia. Sin embargo, estudios de toma de decisiones en los últimos veinticinco años del régimen de Franco, apoyan las conclusiones de Aguero de que "aunque la milicia en España estaba presente en gran parte en las estructuras franquistas, no delineó o monitoreó la política de gobierno o controló a su líder", y que "no participó en el núcleo de la élite que creó las decisiones centrales para la Transi~ibn."~~ No hubo base constitucional en el régimen de Franco en el que participara la milicia o para consultarla como institución en el proceso de transición. A nuestro juicio, es " Agüero, "Assertion of civilian supremacy", pp. 300, 309 y 356. Una discusión excelente de las reformas de los gobiernos socialistas puede encontrarse en las páginas 309-356 32 Para una discusión conceptual más extensa de las prerrogativas militares y la impugnación militar, véase Alfred Stepan, Refhinkingmilitary politics (Princeton: Princeton University Press, 1988, pp. 93-127) 33 Felipe Agüero, "The military in the preocesces of political democratization in South America and South Europe: outcomes and initial conditions", (ensayo presentado en el decimoquinto Congreso Internacional de la Asociación de Estudios Latinoamericanos, San Juan, Puerto Rico, septiembre 21-23 de 1989), pp.22,27. Véase también Rodrigo, "El cambio hacia la democracia", pp. 21-34; y Stepan, Rethinking military polrtics, pp. 118-121; Stanley G. Payne, The franco regime, (Madison: University of Wisconsin Press, 1987); Amando de Miguel, Sociología del franquismo (Barcelona: Ed Euros, 1975); y Richar Gunther, Public policy in a no-party state: spanrsh planning and budgeting in the Wilight of the franquist era (Berkeley: University of California Press. 1980).

apropiado considerar a España a finales de los sesentas y principios de los setentas como un rbgimen autoritario civil. Afinnamos que los regímenes de esta clase presentan menos obstáculos potenciales para la transición y consolidación democrática que los regímenes postotalitarios, sultanísticos, militares o incluso de partidas fuertes autoritarios. La transición en España se inició por los líderes políticos del régimen en curso, especialmente Adolfo Suárez, quien introdujo y aseguró el pasaje de la Ley para la Reforma Política y quien presidió el proceso de la creación de una constitución democrática nueva. Las presiones sociales y políticas para el cambio se ejercieron cuando Franco murió, pero estas presiones populares sirvieron principalmente para establecer la dialéctica capturida por la famosa frase española reforma pactada/ruptura pactada, y ayudó a continuar la transición hacia adelante. Ya que las élites del régimen franquista jugaron papeles clave en todas las etapas de la transición, es apropiado llamar a España un caso de transición negociada en la que, de acuerdo con nuestros argumentos, es un formato que elimina la mayoría de los problemas de un gobierno provisional. Otras características de España en las últimas etapas de su régimen autoritario -la posición de su sociedad civil, su constitucionalismo, el imperio de la ley, la burocracia de Estado y la econornía- también fueron de gran apoyo para la transición democrática. En palabras de Víctor Pérez-Díaz 'para cuando llegamos a mediados de los setentas las instituciones económicas sociales y culturales de España ya estaban muy cerca de aquéllas de Europa Occidental, y las creencias culturales, orientación normativa y actitudes que van con los trabajos de estas instituciones estaban también cercanas a las eurooeas. Ésta es una de las razones por las que el cambio a la democracia funcionó tan bien". Más adelante anota que, a mediados de los setentas, "la economía de España era una economía moderna, enclavada entre las diez economías capitalistas en todo el mundo, con un gran sector industrial, un creciente sector de servicios y una transformación rápida en curso de su agricultura."34 La economia española se ha beneficiado sobre todo del desarrollo de Europa Occidental, y de 1955 a 1975 tuvo un rango de crecimiento anual promedio cercano al 8%, uno de los más altos en el mundo.35

Pérez-ülaz. Return of cwil society, p. 14. 35 Vease J.M. Maravall. "Economic reforms in new democracies: the southem european experience", East South system transformations,

El carácter del régimen autoritario previo significó que el régimen democrático nuevo heredaría una sociedad civil ya diferenciada, una sociedad política en proceso, una economía que funcionaba bien, un aparato de Estado corrompido con el autoritarismo pero adaptable para controlar mediante un gobiemo electo democráticamente (muchos miembros del primer gobiemo democrático habían sido reclutados de los rangos de la administración), y una tradición razonablemente fuerte del imperio de la ley. El único problema.sobresaliente inmediato en la agenda de transición era político -la creación de instituciones democráticas nuevas -. Da4a esta situación, sentimos que la influencia internacional no fue crítica para la transición y consolidación española (como lo fue en Portugal), sino que fue de apoyo sistemático. La democracia en España ya estaba consolidada antes de que entrara a la Comunidad Europea en 1986. Sin embargo, el hecho de que la CE era democráticamente sólida y había "establecido un patrón estable de recompensas y desestimulantes para miembros posibles" ayudó a la consolidación de ~ s p a ñ a .Como ~~ agregó el antiguo ministro socialista, José M. Maravall, "Adolfo Suárez presentó la solicitud de Espana para ser miembro de la CE en 1977 y la totalidad de los partidos parlamentarios lo apoyó. Se creía ampliamente que el aislamiento internacional y la dictadura habían estado estrechamente conectadas en la historia reciente española. Se veía a la comunidad europea como símbolo de democracia y desarrollo; este simbolo ha sido muy importante en la lucha contra el franquismo. Se creía que la unión con la CE era un paso decisivo para la consolidación de la dem~cracia.~~ La política exterior hacia España, y el prevaleciente Zeitgeist en Europa Occidental, fueron de gran apoyo para la consolidación democrática. Sin embargo, se debe recalcar que la situación económica de España se deterioró tajantemente durante la transición y no mejoró hasta tres años después de la consolidación en 1982. Las tasa de desempleo español bajo Franco a principios de los setentas estaba entre las más bajas en Europa, rondando cerca del 3%. Con el advenimiento de la democracia, el ensayo de trabajo núm. 3, Departamento de Ciencias Politicas, Universidad de Chicago, octubre de 1990, p. 3. 36 Laurence Whitehead, "Internationalaspects of democra-tization",en O'Donnell, Schmitter y Whitehead, TAR, p. 22. Véase también el capitulo en este volumen de Geoffrey Pridham. 37 Maravall, "Economic reforms in new democracies",p. 16.

desempleo se elevó dramhticarnente. El 20% de la tasa de desempleo de España a mediados de los ochentas era el mayor en Europa Occidental. Las tasas de crecimiento económico cuyo promedio era cercano al 7% de 1960 a 1974 y estaba entre las más altas del mundo, tuvo un promedio de sólo 1.7% entre 1975 y 1985.38 La hipótesis de una relación estrecha entre la eficiencia económica y la legitimidad política nos guiaría a predecir un decaimiento correspondiente en la legitimidad de la democracia. Los polos de opinión pública durante este periodo mostraron un decaimiento tajante en la creencia en la eficiencia socioeconómica del régimen, pero al mismo tiempo hubo un incremento significativo en el número de ciudadanos que contestaron afirmativamente a la pregunta": ¿La demokracia es el mejor sistema politico para un país como el nuestro?39 A pesar del decaimiento económico, la Espaila de los ochentas (como el Dutch a mediados de los treintas) luchó arduamente para crear el régimen democrático porque ninguna alternativa parecía ser más apropiada. Ayudada por el hecho de que empezaron con una economía razonablemente buena, la secuencia de reformas que siguieron a la muerte de Franco empezaron con un cambio político, al cual le siguieron reformas sociales. Sólo después de la consolidación del régimen democrático nuevo se intentó la restructuración económica. En Europa del Este, dado el problema simulthneo que enfrentan todos los regimenes postotalitarios y el colapso de muchas economías de Europa del Este, la opción de esta secuencia no estaba disponible. Incluso en muchos países latinoamericanos, la opción ha sido dirigirse simultáneamente a serios problemas económicos relacionados con el endeudamiento y problemas políticos. Nuestra variable de condicionamiento final es la fórmula por la que se adopta la constitución. Desde nuestro punto de vista, en Espaiia la ausencia de antecedentes sultanísticos o de un conflicto armado dentro del Estado impidió la imposición de una constitución por un gobierno 38 LOS datos del desempleo espafiol son del Banco de Bilbao, Economic Research Departrnent, Situación: revrew of the spanish economy, núm. 10-11, 1986. Las tasas del crecimiento espafiol se derivan de Unifed Natrons Statistical Year-book, 1976 y 1982, y Economic lntelligence Unit. Quarterly Reports: Spain (abril-junio de 1986). 39 Linz y Ctepan desarrollaron este argumento exhaustivamente en "Political crafting of democratic consolidation and destruction: European and South Arnerican cornparisons", en Robert A Pastor, (ed.), Democracy in the Amencas. sfopping the pendulum (New York: Holrnes and Meier, 1989), pp. 42-48

provisional. De manera similar, la ausencia relativa de la milicia de la gobernatura de cada día del viejo régimen autoritario, y el hecho de que los Iíderes civiles del régimen guiaron la transición, significó que la milicia no intentara imponer prerrogativas autoritaias o condiciones limitantes en la Asamblea Constituyente. Por último, el legado de la guerra civil, los grandes cambios socioeconómicos desde 1930 y el hecho de que el gobierno de Franco había estado en el poder durante 40 años, impidió virtualmente una restauración de la Segunda República y su Constitución. Estos factores más la constante presión de la oposición democrática llevaron a los Iíderes del régimen a adoptar una fórmula libre de creación de la Constitucion. Dentro de esta fórmula, España eligió lo consensual como opbsición al estilo mayoritario de hacer la ~onstitución.~~ El resultado de la propuesta consensual para elaborar la constitución fue que ésta se aprobó en la cámara baja con un margen de 325 a 6, con 8 abstenciones. Para hacer más legítima la constitución nueva, las élites aolíticas es~añolas eliaieron tener su trabaio colectivo sometido a referéndum constitucio~len donde obtuvo la'apmbación de cerca del 88%. Probablemente, la consecuencia más significativa de este proceso constituyente consensual es que, 10 años después de la muerte de Franco 65% de aauellos aue votaron sintieron aue la Constitución "era un acuerdo entre casi iodos los partidos politicos". EI57% más opinó que las ideas de "cada uno" habian prevalecido, sólo 7% pensó que las ideas de los "centralesw habían prevalecido, y unos cuantos pensaron yue la constitución representó una victoria para la izquierda o la derecha. Por lo tanto, la Constitucion fue y es un elemento de consenso popular en la nueva democracia. De nuevo advertimos contra la tentación de considerar la transición española como sobredeterminada debido a nuestras variables. La cuestión de la estatización (stateness) era seria, y los eventos de febrero de 1981 establecieron una amenaza para la nueva democracia. La habilidad y la imaginación de los Iíderes del partido y el rey fueron indispensables para el éxito. Sin embargo, en términos comparativos, España comenzó la transición bajo condiciones muy favorables -mucho más favorablemente

40 Véase Arend Lijphart, Democracies: patterns of majoritanan and consensus government in twenty-one countries (New Haven: Yale Universiiy Press, 1984), pp. 1-36; Gunther, "Constitutional change in contemporary spain", y "Spain:modern elite settlement"; y Bonime-Blanc, Spain's transition to democracy. 4' "Actitudesy opiniones", pp. 50-51.

que si hubiera comenzado la transición desde una base totalitaria, postotalitaria O sultanistica. Y, como veremos en el siguiente análisis de Portugal, una transición que inicia con un golpe por una milicia no jerárquica enfrenta circunstancias mucho más complicadas, aunque comparte el mismo origen tipológico que un régimen autoritario. Portugal La transición a la democracia en Portugal fue diferente de muchas maneras de la transición española. Se inició con lo que llamamos la milicia no jerárquica. Esto llevó a imperar a gobiernos provisionales y a un prdceso de creación de una constitución condicionado por presiones antidemocráticas, resultando en dominios de reserva de la autoridad política que durante algún tiempo impidió no sólo la consolidación democrática, sino también una transición democrática total. En pocas palabras, la manera en el que el cambio de régimen comenzó en Portugal complicCi tanto el proceso de transición como el de consolidación democrática. La naturaleza de los regímenes previos no determinó las grandes diferencias entre las transiciones portuguesa y española, porque el régimen de Salazar no era muy diferente al de Franco. El epíteto "totalitario" se usó muchas veces para describir el régimen de Salazar, pero la mayoría de los eruditos modernos coinciden en ue el régimen nunca fue toíalitario. aun durante el periodo más represivo? Mientras que el régimen de Franco mostró tendencias totalitarias en su fase temprana, el régimen portugués estaba aún más lejos del modelo totalitario que España. El régimen de Salazar tenia, por supuesto, una estnictura estilo fascista para la organizaciones de masas; pero estas estructuras eran en realidad menos importantes que en España y el partido oficial no estaba bien organizado. El régimen tuvo un sistema constitucional no democráüco 42 V6ase Manuel Lucena, "Interpretawes do salazarismo: notas de

leitura crítica" Análise Social, 20 (1964): 423-451, y 7 h e evolution of portuguese wrporativism undb Salazar and Caetano", en Laurence S. Graham y Harry M. Makler, (eds.). Contemporafy Portugal: the revolution and its antecedents (Austin: University of Texas Press, 1979), pp 47-48; Ant6nio Costa Pinto, O salazansmo e o fascismo europeo: problemas de interpretaqao nas ci&ncias socials (Lisboa: Ed. Estampa. 1992), y "The Salazar 'New State' and european fascism", ensayo de trabajo núm. 91/12, European University Institute, Florencia, 1991; y Javier Tusell, La dictadura de Franco (Madrid: Ed. Alianza. 1988), pp. 272-305.

con características corporativistas fuertes, pero (más que en España) también tuvu ciertas instituciones de oriqen liberal, tales como elecciones regulares para el parlamento, e inclusoUn eriodo corto de impugnación política tolerada antes de las elecci~nes.~' Durante un tiempo, hubo elecciones directas para presidente; los resultados de la elección en 1958 estuvieron, de hecho, sorprendentemente reñidos. A pesar de su origen militar, Portugal no era un régimen militar. Sin embargo, las conspiraciones y agitaciones de la milicia eran frecuentes, y tanto el régimen como la oposición intentaron sostenerse teniendo oficiales, militares como sus abanderados presidenciales. De hecho, todos los presidentes de Portugal desde 1926 a 1986 provenían de la milicia." Pero sobre' todo debe considerarse como un régimen autoritario civilizado con un partido débil (como en España), en lugar de un régimen militar (wmo en Chile). Antonio Salazar era un profesor universitario que estaba rodeado por académicos, y su sucesor como cabeza de gobierno, Marcelo Caetano, era un profesor universitario distinguido. Hasta su muerte, Salazar como Franco, estaba comprometido a sostener el régimen no democrático que había creado. Con tales regímenes en Portugal y España, ¿qué explica por qué Portugal tuvo una ruptura revolucionaria mientras que España tuvo una transición por transacción? Obviamente ésta no es una pregunta que ocupa un lugar central en la literatura acerca de la revolución y transición portuguesa. Al escribir hoy acerca de la transición , tendemos a verla en un marco teórico establecido por procesos de transición posteriores, olvidando que en 1974 fue la primera de las transiciones en el Mediterráneo. No ha habido ningún modelo español del tipo que se ha discutido tanto en los gobiernos y élites de oposición semejante al de Hungría, Brasil, Uruguay y Corea del Sur. Portugal, como primera transición, no tuvo ayuda del efecto de difusión. El modelo de reforma padada/ruptura pactada no se había inventado. En realidad, el trastorno portugués (ocurrido a la muerte de Franco) funcionó como una lección para EspaRa de la forma en cómo no se debe hacer una transición.

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43 VBase Phihppe C Schmitter, "The 'r6gime d'exception' That became the rule. forty-eight years of authoritarian domination in Portugal", en Graham y Makler. Contemporary Portugal, pp 346. 44 Véase Douglas L Wheeler, "The military and the portuguese dictatorship 1926-1974. 'the honor of tne Army'", en Graham y Makler, Contemporary Portugal, pp 221-256.

¿Bajo qué circunstancias pudo haberse dado una transición por transacción en Portugal? Los teóricos de transiciones por transacción, tales como Scott Mainwaring y Donal Share, en generalizaciones de Es~añav Brasil. han ost tu lado aue dicha transición es más wsible si hav un'régiien razonablemente bien establecido, poca amenaza subversivi, una oposición cooperativa, poca movilización y liderazgo innovador. A excepción de su partido comunista ortodoxo pequeño y sus grupos radicales, Portugal a la muerte de Salazar en 1970 compartió grandes similitudes con España y Brasil en estas primeras cuatro condiciones. Lo que a Portugal le faltaba era un líder innovador para jugar un papel más importante en la iniciación de la transici~n.~~ Al final, la milicia concluyó el régimhn, ya que su moral y jerarquía se estaban destruyendo y sus oficiales jóvenes estaban siendo radicalizados por las guerras coloniales en África que el régimen no te~minaba?~ Fue una ruptura por golpe. En nuestro marco analítico, las variables más importantes relevantes para las dinámicas de transición y consolidación en el caso de Portugal conciernen a quién inició la transición, al papel de la movilización, influencias internacionales y el proceso de crear la constitución. La transición en Portugal la iniciaron, en general, los capitanes de la armada. A diferencia de los casos españoles y griegos, la transición portuguesa no la inició el régimen. Esto fue tanto para una crisis de estructuras militares normales que para una crisis general del Estado. De acuerdo con nuestro marco analítico, esto abrió un periodo de gobiernos provisionales en los que las posibilidades de una transición democrática total, sin hablar de una consolidación democrática, eran dudosas. La 45 Véase Scoít Mainwaring y Donald Share, "Transition through transaction: democratization in Brazil and Spain", en Wayne Selcher, (ed.), Political Liberalization in Brazil (Boulder: Westview Press, 1986), pp. 175-215. 46 Para un análisis sistemático de cómo Marcelo Caetano, en contraste con el "liderazgo inovador" de Suárez en E.spatia, no tomb ventaja de estas condiciones favorales para una transicibn por transacción; véase Daniel V. Friedheim, "Innovative leadership: the failure to democratize pre-revolutionary Portugal" (Yale University, julio de 1990, mimeografiado). 47 Véase Philippe C. Schrnitter, "Liberaüon by golpe: retrospec-tive thoughts on the demise of authoritarian le in Portugal", Anned Forces and Sociefy 2 (noviembre de 1975). p. 5-33; y Maria Carrilho. Foqas amadas e mudanpa polltica em Portugal no siglo m: para urna explicapao sociol6g~cado papel dos militares (Lisboa: Estudios Gerais, Série Universit6;ia. 1985), p. 385.

milicia joven, arrastrada por una movilización extensa de masas en Lisboa y en el sur de Portugal, por algún tiempo fue efectiva en alianza con el partido marxista-leninista ortodoxo y gypos radicales en un esfuerzo para transformar la ~ociedad.~' Entre 1974 y 1976, el país vivió un periodo turbulento de gobiernos provisionales y una desintegración del Estado cercana. Kenneth Maxwell sugiere que la situación de Portugal era más parecida de muchas maneras a la de Nicaragua que a la de cualquier transición de Europa del Sur o Sudamérica durante este periodo.49 La milicia se involucró profundamenteen todas las fases de la actividad política. Después de abril de 1974, la Junta de Salvación Nacional, encabezada por siete oficiales, eligió un nuevo presidente de entre sus miembros 9 designó el gobierno. Otro órgano revolucionario del régimen nuevo, el Consejo de Estado (sólo 5 de sus 21 miembros eran civiles e incluso ellos eran designados por la milicia), ejerció el poder legislativo hasta la elección de la Asamblea Constituyente. Los últimos cinco gobiernos provisionales estuvieron encabezados por oficiales militares. Cuarenta de los noventa puestos del gabinete estaban en poder de miembros de la milicia. Además, la jurisdicción de la milicia en 1974-1975 se extendió a todos los "crímenes" contrarrevolucionarios, incluyendo aque-lbs cometidos por los medios de comunicación de masas. La milicia se reservó el poder de arrestar, llevar a cabo investigaciones policiacas y de someter a juicio militar a aquellos civiles acusados de crímenes que involucraban a la milicia. La milicia también asumió control unilateral de asuntos claves de política exterior. En palabras de uno de uno de los líderes militares más radicales del oobierno orovisional. Vasco Goncalves. "el MFA (Movimiento de Fuerzas ~ G a d a sera ) el grupo único y exclisivo a cargo de la de~colonización".~~ Finalmente, la milicia jugó un papel muy importante en los medios de comunicación de masas: su Boletín del MFA tuvo una circulación de 100 000 ejemplares, y el MFA (a través de la unidad 48 Véase Nanci Gina Bermeo, The revolufion wifhin fhe revolution: workers control N, rural Portugal (Princeton: Princeton University Press, 1986). 49 Keneth Maxwell, "Regime overthrow and the prospects for democatic transition in Portugal", en O'Donnell, Schmitter y Whitehead, TAW Southem Europe, p. 11 3. 50 José Sánchez Cervelló, "El proceso democrWco portugués (19741975)", en Hipólito de la Torre. (ed ), Porfugal y Espafia por el cambro político (1958-1978) (Mérida: Universidad Nacional de Educación a Distancia, Centro Regional de Extremadora, 1989), pp. 155-63. (cita, p. 162)

llamada Dinamizacao Cultural) llevó a cabo grandes esfuerzos de movilización politica en apoyo al proceso revolucionario. Incluso el ganador de la competencia para participar en el primer Festival de Música Eurovisión era un oficial mi~itar.~' ¿Cómo completa Portugal simultáneamente su transición democrática y su consolidación el 12 de agosto de 1982, a pesar de los impedimentos importantes de la participación política extraordinaria de la milicia no jerárquica, el partido comunista línea Moscú y las acciones revolucionarias populares? Creemos que el compromiso del gobierno provisional para elecciones libres, con una fecha establecida, exhortó a la fuerza prevaleciente más poderosa a favor de la democratización. Las elecciones pueden crear actores políticos democráticos nuevos, llenar el espacio político nuevamente abierto con instituciones asociadas a la democracia, afirmar la legitimidad política a las fuerzas que necesariamente no han jugado un papel en la destrucción del régimen autoritario y dar la primera oportunidad a todos los ciudadanos del país de rendir un juicio positivo o negativo acerca del gobierno provisional. El caso de Portugal ilustra esto. Por razones que no están claras todavía, el programa inicial del Movimiento de Fuerzas Armadas incluyó un compromiso explícito de llevar a cabo elecciones en la Asamblea Constituyente dentro de un año, así como convocar elecciones presidenciales y parlamentarias un ano después, de acuerdo con los reglamentos de la nueva constituci6n. En las elecciones de la Asamblea Constituyente del 25 de abril de 1975, un partido de centro-izquierda, un partido de centro-derecha y un partido conservador -cada uno de los cuales estaba a favor del procedimiento democrático- ganaron 72% de los votos. En 1976, en las primeras elecciones parlamentarias libres desde los veintes, estos mismos partidos ganaron 75% de los votos y 222 de los 263 escaños en la ~samblea.~'El punto crucial de análisis es que los gobiernos provis~onalesformados por grupos que destruyeron un régimen autoritario siempre pueden afirmar que representan legítimamente los deseos y necesidades de la gente. Tales Sánchez Cervelló, "El proceso democrático portugués", pp. 162Los decretos, manifiestos y discursos del periodo revolucionario de 1974-1975 se publicaron en Henrique Barrilaro Ruas, A Revolucao das Flores: do 25 de abril ao governo provisório (Lisboa: Editorial Aster, s.f.) 52 Véase David B. Goldey, "Elections and the consolidation of portuguese democracy: 1974-1983", Electoral Studies 2, num. 3, 1983, pp. 229-240; y Thomas C. Bruneau y Alex Macleod, Politic in contemporary Portugal: parties and the consolidation of democracy, (Boulder: Lynne Rienner,1986). 163.

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afirmaciones son virtualmente imposibles de verificar o discutir en ausencia de elecciones democráticas y libres. Sin embargo, las elecciones crean nuevos demandantes democráticos. Las afimaciones monopolistas de un gobierno provisional se rebaten de esta manera, y una buena parte del nuevo espacio politico está ocupado por actores reclutados a través de procedimientos democráticos. Esto no significa que la lucha sobre la dirección democrática o no democrática de la transición haya terminado. En un medio ambiente inestable, sólo significa que se han creado una disertación democrática y recursos de poder democrático, los cuales pueden usarse para rebatir los de las fueizas asociadas con el gobierno provisional. Las preferencias y los objetiiros politicos de varios grupos pueden divergir radicalmente, aun después de las elecciones, como sucedió con el líder del Partido Comunista Portugués, Alvaro Cunhal, en una entrevista con la periodista italiana Oriana Fallacci en 1975: Si creen que el partido socialista con su 40% y los demócratas populares con su 27% constituyen la mayoría...son víctimas de un malentendido ... les digo que las elecciones no tienen nada o poco que ver con las dinámicas de una revolución ... les prometo que no habrá parlamento en ~ o r t u g a l . ~ ~ 'Entonces por qué se estableció con éxito un parlamento en 1976? Un factor importante tiene que ver con los orígenes de la revolución entre la milicia no jerárquica. Sostenemos que un régimen militar no jerárquico guiado se arriesga perpetuamente a revisiones de la aserción de control por los oficiales asociados con la jerarquia militar. Aqui diferimos de alguna manera del importante trabajo de Felipe Agüero. Él asegura que si el régimen autoritario previo es civilizado y la transición se inició por un golpe militar, la posición de poder relativo de la milicia será fuerte." Creemos que esto es correcto sólo cuando al golpe lo guía la milicia jerárquica. Cuando al gdpe lo guía la milicia no jerárquica siempre son vulnerables a un contragolpe jerárquico. En Portugal, las políticas bajo los gobiernos provisionales amenazaron la cadena militar de comando. En algunos casos, se establecieron unidades paralelas de comando operacional que rehusaban obedecer 6rdenes de sus superiores nominales. Grupas mixtos de oficiales y 53 Citado en Maxwell, "Regime overthrow", p. 127.

"Agüero, "The militaiy in democratization",tabla 5.

soldados de tropa se encontraban ocasionalmente en foros de debate. De vez en cuando, la solidaridad de los autonombrados "motor de la revolución" se rompía, y esto generó conflictos repentinos intramilitares acerca de las direcciones futuras de la política y de las estrategias de alianza. Como ha notado Laurence S. Graham, a finales de 1975, la participación política de la milicia portuguesa había alcanzado un punto donde los lineamientos políticos de la izquierda, derecha y centro representaban diferentes constelaciones de líderes civiles y militares. Viéndolo en términos de organización, en este punto la milicia dejó de existir en gran parte como institución identificable distinta de la sociedad civil. Las divisiones prerrevolucionarias entre y dentro de los servicios, entre oficiales y soldados de tropa se habían desintegrado en facciones opuestas.55 Un grupo de oficiales de alto rango se preocupó por la unidad institucional y la disciplina comenzó a formarse alrededor del coronel Ramalho Eanes. El 25 de noviembre de 1975, el coronel Eanes reprimió con ayuda de una fuerte coalición política de fuerzas nacionales e internacionales, lo que parecía ser un golpe de Estado izquierdista, que involucró a un grupo de soldados paracaidistas no oficial. Esto inició un largo proceso en el que se incluía progresivamente el control jerárquico. Con respecto a los resultados electorales, éstos se volvieron una parte estratégica despolitizadora de la milicia jerárquica. Como dice Maxwell, "el ejército, el cual en 1975 se llamó a sí mismo una 'vanguardia revo!ucionaria' y un 'movimiento de liberación nacional', para 1976 dijo 'jerarquía y discip~ina"'.~" Sin embargo, el intervalo de gobiernos provisionales y la participación extremadamente grande de la milicia en la política ha dejado su legado. En términos de teoría democrática y de instituciones democráticas, esto significó que (a diferencia de España) la Asamblea Constituyente no era soberana completamente ni libre de crear una constitución. Para permitir que la elección para la Asamblea Constituyente siguiera adelante, los partidos políticos se sometieron al poder revolucionario militar y firmaron un pacto escrito con el MFA, en el que se acordaba dar el papel de

55 Laurence S. Graham, "The militaiy: modernization and changing perspectives", en Kenneth Maxwell, (ed.), Portuguese defense and foreing policy since democratization, reporte especial núm. 3 (Nueva York Camoes Center, Research Institute on lnternational Change", Columbia Univenity, 1991, p. 16). 56 Maxwell. "Regime overthrow", p. 133.

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supefvisor al MFA incluso despub de la e~ección.~'Se firmó un pacto el 26 de febrero de 1976, mientras que la Asamblea Con estaba en p r o e ~ s o , ~ Como resultado de estos pactos, la Constitución de 19i6 contenia algunas caracterfsticas antidemwráticas. El Concilio Militar de la Revolución tenia el poder de redactar su propia legislación y de juzgar la constitucionalidad de todas las leyes que se aprobaban en la asamblea. El articulo 149 de la Constitución portuguesa de 11976 sostenía que "El decreto ley del Concilio de la Revolución tendrá la misma validez que las leyes de la Asamblea de la República". El arliculo 148 establecia que el Concilio de la Revolución tendría la autoridad de "crear leyes concemi&ntes a la organización funcional y disciplina de las fuerzas amadas..." y que estos poderes "serán concedidos sólo al Concilio de la Revolución", En tanto la Constitución dio estas p~nogativasde jure a una institución cuyo poder no deriva de procedimientos democráticos, Portugal no concordó con nuestros criterios de trawicin democrática total. El Concilio de la Revolución ejerció a menudo estos poderes. De acuerdo con Thomas Bruneau y Alex Macleod, "el Concilio apoyó una pgstura activista que molestó a muchos políticos civiles, rechazando no menos de 35 de los 74 proyectos de ley que les pusieron a con~ideración."~Al final, se requirieron de seis años de presión por parte de los partidrrs politi$os democráticos, el consentimiento y algunas veces el apoyo acüvo del residente Eanes, antes de oue las revidones constitucionaled pudieran decretarse para abolir el Concilio de Ia Revolución y esiablecer un marca legal para el control democrático de la miliciafi0 En ese mismo año, 1982, se aprobaba una ley de defensa nacional que especificaba los detalles institucionales de contra1civil. La transición y la consolidación democrática no son ncmxariamente procesos separados y en secuencia. Bajo algunas circunstancias, como en " vease sPiatafoma constitucional partidos *FA", en Fernando . República, vol. 1 (Lwboa. edipes Ribeim de Mello, (ed.), Dossier 2 Af'rodite, 1976, pp. 235-241). Véase "Segundo Pacto dos Partidos con o MFA". en Reinaldo Caldeira y Maria do C'eu Siiva, (ed.),Constituipe Política da República Portuguesa 1976: proyectos, mtapes e posipes dos partidos (Lisboa: LWrarka Bertrand. 1976, pp. 343-352). 59 Bruneau y Macleod, Pdifics N> contemporriyPorfuga/, p. 40. 60 Véase Bruneau y Macleod. Polifics in confemporaiy Portugal, ppp 12-25; y Graham, "lhe rnilitary", pp. 14-28.

Portugal el 12 de agosto de 1982, pueden ocurrir simultáneamente. En relación con la dimensión actitudinal de la consolidación democrática, consideramos el apoyo sorprendentemente fuerte hacia los partidos prorrégimen prodemocrático a través del periodo que va de 1975 a 1985 reflejo de una preferencia penetrante para la democracia procesal. Bruneau y Macleod afirman que "la fidelidad del partido se definió tempranamente, en 1975, y continuó con muy poco movimiento de los votantes de un partido a otro entre 1976 y 1983."" Las elecciones principales de 1975 son pariiculamente ilustrativas a este respecto. La elección de 1975 se convirtió en una competencia entre la milicia revolucionaria que hizo campaña por la abstención o voto nulo, y los partid& políticos democráticos que prepararon una gran asistencia. La campaña de la milicia no tuvo ningún efecto. La participación fue de cerca del 90% -una tasa de asistencia extraordinariamente alta, aún para elecciones principales- y el porcentaje de boletas nulas fue sólo 2% más alto de las que se habían registrado en las elecciones de 1976, cuando no hubo campaña de votos nulos.62 Aún con la falta de datos de opinión pública concluyente del periodo previo a 1982, este patrón de voto apoya el argumento de que, actitudinalmente, Portugal cruzó el umbral de la consolidación democrática en 1982. Una encuesta llevada a cabo en 1988 revela un perfil de opinión pública similar al de otras democracias consolidadas. En esa encuesta, 90.2% de la población favoreció a la democracia; de este total, 38.9% apoyó activamente a la democracia y otro 51.3% aceptó pasivamente la democracia. Significativamente, del 24.6% de la población entrevistada que dijo que estaban "inconformes" respecto a la manera en que había funcionado la democracia en los 10 años anteriores, sólo 5.1% respondió que estaban en contra de la democracia, mientras que 19.1% dijo estar a favor de la dem~cracia."~Para 1990 el sentimiento prodemo-crático en Portugal estaba por encima de la norma europea. En respuesta a la pregunta del eurobarómetro estándar: "¿Qué tan satisfecho se siente de la Bruneau y Macleod, Politics in contemporary Portugal, p. 40. 13' Véase Jorge Gaspar y Nuno Viorino, As eleipes do 25 de Abril: geo rafia e imagem dos partidos (Lisboa: Livms Horizonte, 1976). '31 Véase Franz-Wilhelm Heimr. Jorge Vala-Salvador y José Manuel Leite Vargas, "Attitudes toward dernocracy in contemporary Portugal" (ensayo presentado al Consocio Europeo para Investigación Política, Paris, abril 10-15 de 1989); y Bnineau y Macleod, Politics in contempcrary Portugal. 13'

forma en que funciona la democracia?", un promedio del 62% de los entrevistados de la CE respondieron "muy satisfechos" o "satisfechos", mientras que en Portugal la cifra era del 71 por ciento.64 Conductualmente, es importante notar que para 1982 ninguna organización o movimiento de importancia nacional estaba empleando recursos significativos para intentar alcanzar sus objetivos por medios no democráticos. Los autores de un articulo comparativo importante acerca de las democracias recientes de Eumpa del Sur le dan a Portugal el mismo rango de apoyo al régimen g e dan a las democracias consolidadas de Francia, Italia y Finlandia. Finalmente, de acuerdo con la dimensión estmdural de consolidación democrática, los dominios de reserva de poder ilimitado del Concilio de la Revolución eran todavía tan grandes en la primera mitad de 1982 que no pudo considerarse a Portugal una democracia total. Sin embargo, con la aprobación de la milicia de los cambios constitucionales del 12 de agosto de 1982, no sólo se completó la transición, sino que actitudinal, conductual y estructuralmente, se consolidó la democracia en Portugal. De nuestras variables, la más importante en la transición portuguesa y en los procesos de consolidación es "¿Quién inicia la transición?" Debido a que la transición comenzó con una liberación por un golpe no jerárquico, se desarrolló una dinámica de gobiernos pfovisionales cuya revolución era tanto una opción como una democracia parlamentaria. La segunda y la tercera de nuestras variables más importantes en este caso están estrechamente relacionadas con la primera: el papel extraordinariamente poderoso que jugó la milicia jerárquica en turno (respaldada por la posición del Partido Comunista y por la impresionante movilización de la sociedad en la capital y alrededores sureños) llevó a un proceso forzado de creación de la Constitución. Ninguna de las otras variables fueron tan pertinentes en el caso de Portugal. A diferencia de Espaiía (y aún más, de la Unión Soviética y Yugoslavia), la estatización (stateness) no fue un problema, ya que Portugal, más que cualquier otro país en Eumpa, es una nación-Estado. Portugal es una nación-Estado monolingüe cuyas fronteras han estado fijas durante cientos de años. La única irredenta posible es un pueblo de Eurobammetre (1991), pp. 18-31. Arend Lijphart, Thornas C. Bruneau, P. Nikiforos Diaman-douros y Richard Gunther, "A Mediterranean rnodel of democray?: the Southem European democmcies in comparative perspective", West European Politics 11, 1988, p. 19. 64

25 000 habitantes que está en la frontera con España. Y el único problema de estatización (stateness) era el separatismo en las Azores si el país se volvía comunista, pero esto nunca se convirtió en un problema sobresaliente. Otros paises apoyaron a Portugal activamente, y en dos aspectos jugaron un papel más critico en la transición portuguesa hacia la democracia que en España. Hay evidencia de que los Estados Unidos estaban tan preocupados por la dinámica revolucionaria en Portugal que consideró un rango de cobertura y hasta operaciones paramilitaresfi6 Dado el grado de movilización portuguesa en 1975, es poco probable que la cobertura de operaciones militares de EU (como en Guatemala en 1954) hubiera creado una atmósfera que condujera a la consolidación democrática. En lugar de eso, la Comunidad Europea instó a los Estados Unidos a seguir una estrategia política y no militar. Los partidos socialistas europeos (en especial el Partido Socialdemócrata de Alemania Occidental) contribuyeron con fondos, relaciones organizacionales y apoyo moral para sostener al partido democrático más importante en Portugal, los socialistas, guiado por Mano Soares. Lo mismo sucedió con los Demócratas Cristianos. La Comunidad Europea fue un polo de atracción valioso y estable para los gobiernos democráticos portuguesesfi7 La movilización también jugó un papel importante, pero también uno más complicado. No habia ninguna movilización de masas antes de la "liberación por golpe", pero la profusión de apoyo en las calles que acogió inmediatamente a la Revolución ayudó a reducir las oportunidades de éxito de contraataque por parte de los simpatizantes del régimen de SalazarCaetano. Dentro de pocos días, los miembros de las fuerzas de seguridad del miedo estaban desorganizadas, el Estado se estaba disolviendo y las más grandes purgas que se encuentran en cualquiera de estos paises Kenneth Maxwell escribe: " en tanto que los eventos en Lisboa se volvian hacia el lado izquierdista, durante un tiempo, la politica de E.U., dominada por Henry Kissinger, abandonó la esperanza de un resultado democrático y jugueteó con varias opciones contrarrevolu-cionarias algunas pararnilitares, algunas que involucraban al separatismo en las Azores". Véase Maxwell, "Portuguese defense and foreign policy: an overview" en Kenneth Maxwell, (ed.), Portuguese defense and fofeign polic , p 6 'Yvéace Rainer Eisfeld, 'Portugal and cestern Eumpe", en Portugal in the 1980s: dilemmas of democratic consolidation (Nueva York: Greenwood, 1986). pp. 29-62, esp. 55; y Thomas C. Bruneau, Politics and Nationhood(Nueva York: Praeger, 1984), pp. 52-54.

(incluyendo aquellos de la Europa poscomunista) estaban bajo control.* Sin embargo, un tipo muy diferente de movilización, jugó un papel crítico en la transición hacia la democracia, definiendo ampliamente como movilización un fenómeno en el cual millones de personas por sus propias acciones juegan un papel en la creación de eventos. Millones de ciudadanos portugueses rehusaron responder al llamado del voto nulo en la elección de 1975, una demostración muy significativa de la preferencia arrolladora de los ciudadanos portugueses hacia la democracia procesal. Además, un gran número de gente marchó en apoyo a la democracia en momentos críticos. ¿Qué p,apel jugó la economía en la transición portuguesa? Entre la privación de capacidad de Salazar en 1968 y la Revolución por golpe en 1974, se calculó un crecimiento anual económico de 6.5% en la economía portug~esa.~~ Asi que no puede decirse que la crisis económica haya contribuido al inicio de la transición. Lo que si contribuyó al inicio de la transición fue que el componente clave del aparato coercitivo, la milicia, se convenció de que el régimen no podría terminar las guerras coloniales y que esto les crearia una crisis profunda, llevándolos a adoptar una postura antirrégimen. Más adelante, muchos de los politicos asociados al régimen que en los sesentas habian impulsado la liberalización, para 1974 se convencieron de que la transición no se guiaria por reformadores del régimen. De esa manera estuvieron dispuestos a apoyar las acciones antirrégimen de la milicia. La política, no la economía, causó la ruptura del régimen y comenzó la transición. 'Pero y qué del papel de la economía en la consolidación democrática? Hemos argumentado que la democracia se consolidó en Portugal en octubre de 1982. Es importante resaltar que debido al shock petrolero, a la recesión en Europa, el regreso de una población del extranjero aproximadamente cinco veces mas grande que Francia 68 Véase Antonio Cosia Pinto. "Dealing with the legacy of authoriiarianism: political purge and radical right rnovements in Portugal's transition to dernocracy (1974-1976)",en Stein U. Larsen et al., Modem Eumps after fascsm: 19451980s (Bergen: Norwegian University Press, próxima publicación). Véase Maravall. 'Economic refonns in new democracies", pp. 2-3; y Diana Smith, "Portugal and the challenge of 199T' (Nueva York: Camoes Center, Research lnstitute on lnternational Change. Columbia University, 1990). p. 6. Sin embargo, las guerras coloniales causaron una crisis financiera creciente del Estado mientras que el régimen dedicó del 30 al 50% de su presupuesto a las guerras en Africa.

absorbida después de la descolonización de Argelia y el desarraigo económico en las repercusiones de la Revolución frustrada de 1974-1975, la economía portuguesa estuvo en grandes aprietos hasta mucho después de la consolidación democrá~ica?~El ~ l a de n estabilización de 1983-1984 incrementó los apuros económicos 'de la mayoría de la gente. Sin embargo, las encuestas llevadas a cabo por Thomas Bruneau revelaron que muy pocos portugueses culpaban al régimen democrático por este declive económico: 93% de los entrevistados en la encuesta de 1984 dijo que había una crisis económica, pero como Bruneau anotó, "los entrevistados veían poca relación entre la crisis y cualquier gobierno en particular; más biw se debía a la crisis económica mundial ... [no había indicación] de alienación seria del régimen actual."" Entre 1989 y 1991, Portugal tuvo uno de los crecimientos económicos más rápidos de Europa, pem ya que este boom económico ocurrió después de que la democracia estuvo consolidada es más preciso decir que el crecimiento económico intensificó la consolidación de la democracia que decir que contribuyó a su iniciación. En Portugal, la democracia se consolidó durante un periodo de crisis económica y no de desesperación política o de culpabilidad del sistema. Grecia La transición griega comenzó el 21 de julio de 1974 y concluyó el 9 de diciembre de 1974. Esta creación de 142 dias es por mucho la más rápida de nuestras muestras de Europa del Sur y Sudarnérica. ¿Qué explica la rapidez de la transición griega? La base institucional del régimen autoritario griego nos lleva por un extenso recorrido para contestar a esta pregunta. La toma de poder militar en Grecia la hizo un coronel no jerárquico mediante un golpe, George Papadopoubs. La naturaleza no jerárquica del golpe está delineada por el hecho de que los oficiales de bajo rango del Ejercito hicieron una purga de

70 Como señala Diana Smith, en diciembre de 1982 Portugal tuvo un déficit presupuestario del 15% de su GDP, un balance de déficit de pagos igual al 13.5% del GDP, y una deuda externa equivalente al 72% del GDP ("Portugal and the challenge of 1992". p. 9). 71 Thomas C. Bruneau, "Portugal'sunexpected transition" en Kenneth Maxwell y Michel H. Haltzel, (eds.), Portugal ancient country, young democmcy (Washington, DC: Woodrow Wilson Center Press, 1990), p. 15.

los oficiales superiores en 1967.~' También establecieron el golpe sin d apoyo activo de la marina o de la fuerza aérea. De todos los regimenes no democrátii cuya transición estamos estudiando, la junta griega tenía la base más estrecha dentro del Estado. Como lo establece Nikifoms Diamandouros, la oposición del rey era "latente desde el inicio, abierta durante el contragolpe mal planeado y mal ejecutado del 13 de diciembre de 1967 y muda pero continua después de eso". Este "choque entre la corona y los coroneles dio como resultado una división profunda dentro de los cuerpos oficiales griegos, uniendo a la vasta mayoría de los oficiales navales y a un gran número de la fuerza aérea como contrapartes en contra de sus colegas del Ejército." A la junta también le faltó apoyo de los partidos de derecha. De hecho, Dimandouros se refiere al "rechazo quasiunánime de la derecha del Parlamento de colaborar con la Éste contrasta marcadamente con los regimenes militares de Brasil y Chile, que por muchos anos recibieron un fuerte apoyo de la derecha parlamentaria tradicional. Por último, la creciente movilización de la sociedad civil habia sido una de las razones del golpe de 1967. Estas movilizaciones empezaron a formarse de nuevo en 1973 y culminaron en los levantamientos estudiantiles del Politécnico Nacional en noviembre. El hecho de que los coroneles del Ejercito tuvieran una base tan estrecha y que la sociedad civil hiciera que los levantamientos estudiantiles recibieran un amplio apoyo nacional e internacional, aisló y dividió a la milicia y contribuyó a un golpe de línea dura por parte del general brigadier Loannides, apoyado por la Policía Militar y los rangos más bajos del Ejército. Pero esto llevó a divisiones más profundas y purgas en los cuerpos oficiales y acentuó más la base no jerárquica del régimen. Este contexto político hostil y fragmentación militar hicieron que la junta griega fuera incapaz operacionalmente de responder en forma adecuada a de Chipre el 20 de julio de 1974. Bajo estas Turquía durante la CM condiciones, como lo describe Diamandouros, "la reunión de jefes, advirtiendo la amenaza de guerra, restituyó las líneas jerárquicas de comando dentro de las fuerzas armadas y neutralizó efectivamente la base

72 Constantine Danopoulos, "Farewell to man on horseback intervention and civilian rule in modern Greece" (ensayo presentado en una conferencia sobre consolidaci6n democrática organizada por el Centro de la Realidad Contemporánea, Santiago, Chile, agosto 10-11. 1989), p. 6 73 P. Nikiforos Diamandouros "Regime change and the prospects for democracy in Greece: 1974-1983, en O'Donnell, Schmitter y Whitehead, TAR: Southern Europe, pp. 14647.

de poder que sustentaba a Loannides y la línea dura. Esta acción sefialó el distanciamiento de las fuerzas amadas de la desintegración del régimen e hizo más fácil la búsqueda de la fórmula de una transferencia de poder bajo sus auspicios iniciales."74 Cuatro dimensiones institucionales clave de la transición griega se relacionan directamente con nuestro marco conceptual, y nos lleva a un largo recorrido para explicar por qué en Grecia en 1975 muchos oficiales fueron convictos de crímenes y no hubo apelaciones a las sentencias por parte de la milicia como institución. Primero, la transferencia de poder la hizo la jerarquia militar actuando más como parte del Estado que como del régiden, Dentro de las 72 horas de \a invasión turca a Chipre la miiiiia lerárquica había depuesto a la milicia no jerárquica y negociaba el juramento del líder civil, politico conservador, Constantine Karamanlis, como primer ministro. Segundo, debido a la urgencia de la milicia de liberación inmediata del gobierno, la milicia como institución no podia imponer ninguna condición limitante a los civiles como precondición para la liberación. Thanos Veremis argumenta que la incapacidad de la milicia frente a la guerra incrementó el poder de negociación de Karamanlis. La jerarquia militar quería que él asumiera el poder inmediatamente, "pero una condición de Karamanlis para aceptar el poder era una petición para que las fuerzas amadas regresaran a sus deberes militares anteriores y desistieran de interferir más en el gobierno."75 Tercero, después de que la milicia no jerárquica se había deshecho de la milicia jerárquica, se le llamó para regresar a sus funciones activas y se le asignaron las posiciones mas altas de la cadena militar de comando del nuevo gobierno civil. Constantine Danopoulos estimó (en una conversación con uno de los autores) que aproximadamente 75% de los of~ialesde alto rango destituidos en 1967-1968 habían regresado a posiciones clave en 1974. Finalmente, esta transferencia de poder por una institución de Estado a un gobierno de guarda impidió un gobierno provisional revolucionario. Esto 74 Diamandouros "Regime change". p 157 Véase también Diamandouros, "Transition to, and concoiidation of, democratic politics in Greece, 1974-1983. a tentative assessment", en Geoffrey Pridham, (ed ), The new Meditemnean democracies: regime transitions in Spain, Greece and Portugal (Londres Frank Cass. 1984), pp 53-56; y Takis Pappas, "Greece. july 24-novernber 17, 1974 (manuscrito sin publicar, Yale University, 1988). 75 Thanos Verernis, "Greece veto and impasse, 1967-1974, en Christoper Clapham y George Philip, (eds), The political dilernmas of rnihtary regimes (Londres Croom Helm, 1985, p 41)

distingue claramente a la transición griega de las de España y Portugal. En el caso de España, hubo iniciativas fuertes dentro del régimen que contribuyeron al proceso de democratización, y el régimen era capaz de llevar al Estado w n él. En contraste con Portugal, el régimen mostró una voluntad débil v ooca capacidad de transformación: una revolución de la milicia no jerárquica apo;ó inmediatamente por medio de una movilización de la sociedad civil la destrucción del régimen y gran parte del Estado. En Grecia, el resultado estuvo más controlado, ya que>partedel Estado (la milicia jerárquica) derrocó al régimen y transfirió el poder inmediatamente a un gobierno conservador pero prodem~crático.76 Otros factores jugaron papeles menos importantes en la explicación del rápido colapso del régimen de los coroneles y la consolidación de un nuevo régimen democrático. El hecho de que el régimen de los coroneles fuera de tan corta duración, y tuviera tanta aversión, significó que no era capaz de poner muchos obstáculos a la democratización. La influencia internacional hizo una contribución positiva; la CE impulsó la democratización a través tanto del uso de garrotes (disponiendo en los estantes la solicitud de membresia de Grecia después del golpe de 1967) y zanahorias (actuando rápidamente en la solicitud de membresia del gobierno de Karamanlis admitiendo a Grecia en 1981). Un problema de estatización (stateness) se presentó en el asunto de Chipre, pero obviamente esto fue una crisis menos dificil para la democracia de lo que lo habia sido para el régimen autoritario; además, no fue un caso de demandas secesionistas, sino más bien deseos irredentistas menos problemáticos. Por último, la consolidación democrática no tuvo ayuda de condiciones económicas favorables: de hecho, como en el resto de Europa, el periodo de 1975-1981 fue de estancamiento y de crisis económicas periódicas. Desde nuestro punto de vista, la transición griega se completó el 9 de diciembre de 1974 cuando después de las elecciones libres y un referéndum que abolió la monarquía, se abrió el Parlamento y tomó en cuenta al primer ministro Karamanlis. En el periodo de los 142 días entre la destitución de la milicia y la apertura del Parlamento, se quitó una gran cantidad de impedimentos para la democratización total. Karamanlis, quien habia sido cómplice en la legislación excluyente que habia estropeado las políticas griegas desde la guerra civil, "puso fin a la Ley 50911948, la última

76 Acerca de la importancia de la distinción entre Estado y régimen. véase Fishman, "Rethinkingstate and regime" pp. 422-40.

pieza mayor de la legislación discriminatoria de la guerra Anunció que un Parlamento electo revisaría la Constitución, restauró muchas libertades civiles que habian estado ausentes desde la guerra civil, y lo más importante, finalizó la proscripción del Partido Comunista. Así, la transición griega fue total. La pregunta de cuándo se consolidó la democracia griega es más dificil, aunque argumentaríamos que la victoria electoral y la toma del poder por la oposición socialista en 1981 representó una prueba cuya pasajera tranquilidad indicó que la democracia griega estaba ya consolidada. Esfructuralmenfe, la milicia jerárquica no insistió en los dominios de reserva ni limitó la primera decisión del gobierno electo (Nueva Democracia) de seguir adelante con los juicios militares. La conclusión exitosa de los juicios (en los que muchos oficiales estaban involucrados) durante un año de elecciones creó una contribución política y militarmente positiva para la consolidación democrática. Como Veremis advierte' "Sin duda los juicios y el encarcelamiento de los miembros lideres de la dictadura, y algunos de sus secuaces, dejó mucho que desear en términos de una limpieza de las fuerzas armadas de los simpatizantes de la Junta. Los gobiernos no sienten amenaza alguna del Ejército desde 1975 ni de ninguna manera los han obstruido ... Los oficiales ... sacudidos posiblemente por el resultado desastroso del gobierno militar, escogieron acatar las reglas del profesionalisrno que había sido el sello de los cuerpos oficiales en el ~ccidente."~' Se redactaron una serie de reformas constitucionales y legislativas después de los juicios que restringieron la autoridad de la milicia a áreas dentro de limites democráticos. Antes de terminar 1975, se instaló una nueva Constitución (democráticamente. Dero sobre o~osicíónfuerte. como veremos); y no hubo leyes, procedimienios o prerrogitivas que limitaran la soberanía de las políticas y procedimientos democráticos. En contraste con Portugal, en Grecia, l& estructuras fueron la primera dimensión de democracia en consolidarse. Conductualmente, las instituciones y los valores de la democracia griega se habian vuelto el único juego del pueblo en la elección de 1981, 77 Diamandouros, "Transition to and consolidation of dernocratic politics",p. 60. 78 Thanos Veremis, "The rnilitary", en Kevin Feathentone y Dimitrios K. Katsoudas, (eds.), Politcal change in Greece before and affer the colonels (Londres: Croom Helm, 1987). p. 225. Constantine Danopoulos hizo un argumento similar en "Farewellto rnan on horseback".

especialmente en términos de todos los jugadores principales que aceptaban el derecho de competir de cada uno de ellos, y de r e s u b victoriosos, ejercer el poder. Entre la guerra civil y la ruptura de 1967, dos grupos importantes mantuvieron posturas semileales e incluso antidew cráticas: grupos derechistas, que casi siempre estaban comprometidos con una "democracia controlada" que negaba los derechos ciudadanos a aquellos de la izquierda que consideraban sin "mentalidad nacional"; y los partidos comunistas (especialmente los proMoscú KKE) que en ocasiones se comprometían con tácticas de oposición antidernocrática~.'~Incluso el Movimiento Socialista Panhelénico (PASOK), fundado por Andreas Papandreou en septiembre de 1974 -con base en el Movimiento de Liberación Panhelhico que él había ayudado a crear al salir de prisión en 1968- tenia insinuaciones antisistema. Durante las elecciones de 1974 el grupo líder dentro del PASOK estaba formado por antiguos miembros de las organizaciones de resistencia. Esta rama del PASOK era más maximalista que los comunistas. Éstos no confiaban en la derecha y, a cambio, la derecha no confiaba en ellos.80 Ni ei PASOK ni el partido comunista principal, el KKE, aceptaron inmediatamente algunos aspectos importantes del sistema politico nuevo. Los principales partidos de la izquierda criticaron profundamente al sistema electoral, el cual argumentaba que se habia creado para representar al partido más grande en las primeras elecciones convocadas a la ligera y dejar sin representación a la oposicibn. En la elección de 1974, el Partido de la Nueva Democracia creado por Karamanlis y apoyado por la mayoría de los conservadores, ganó 54.4% de los votos, pero 73.3% de los escaños, mientras que d PASOK y la Alianza Electoral de la Izy,ierda Unida ganó 23.1% de los votos, pero sólo 6.7% de los escaños. Al tener la mayoria arrolladora, el Partido de la Nueva 79 Acerca de las caracteristicas antedemocráticas paraconstitucionales de la vida política griega antes del derrumbe de 1967, véase P. Nikiforos Diamandouros, "The politics of constitution-making in postauthoritarian Greece: a macrohistorical perspective: (ensayo presentado a la junta anual de American Political Science Association, 1987). Acerca de la evolución política del PASOK y SU maximaiismo temprano, véase P. Nikiforos Diamandoums, "PASOK and state-society relations in postauthoritarianGreece (1974-1988)", en Speros Viyonis. Jr., (ed.), Greece on the road of democracy: from the junta to PASOK, 19741986, New Rochelle, N Y: Carakas, 1991. pp. 15-35) Véase Richard Clogg, Parties and elections in Greece: the search forlegitimacy (Londres: C. Hurst, 1987. p. 60).

Democracia, pudo estructurar la Constitución en 1975 de acuerdo a sus preferencias. En contraste notable con la mayoría de los gobiernos minoritarios en España, el gobierno de la Nueva Democracia otorgó poco esfuerzo para asegurar un consenso constitucional. La oposicion se opuso, en particular, a los fuertes poderes presidenciales. De acuerdo con Nikos Alivizatos, "el debate llevó a un desacuerdo mayor, todos los partidos de oposición se retiraron de la Asamblea en 1975 denunciando como autoritaria a la nueva Constitución. Como consecuencia, en la votación final del 9 de junio de 1975g2sólo los diputados de la Nueva Democracia aprobaron la Constitución. Sin embargo, durante los siguientes cinco anos todos los actores principales hicieron arreglos sustanciales para aceptar las prácticas democráticas y las instituciones específicas de la democracia griega. El PASOK realizó un programa menos maximalista en la campaña electoral de 1977 y surgió como el partido de oposicion principal. La Nueva Democracia, en turno, no prosiguió con los abusos de las prerrogativas mayoritarias. Cada uno de los dos partidos principales entró en la elección de 1981 aceptando la lealtad democrática del otro y llegó a una serie de entendimientos tácitos acerca de cómo se desamllaria el juego oar~amentario.~~ El PASOK ace~tó la mavoría de las dis~osiciones electorales y constitucionales, y' aseguró e i apoyo parlameniario a las reformas constitucionales en 1986. Los dos ~artidoscomunistas evitaron el comportamiento antisistema e intentaron lograr sus objetivos dentro de marco de un régimen democrático. De tal manera, de forma conductual, se puede afirmar que la democracia se consolidó en 1981. En realidad, algunos especialistas creen que se puede debatir, que conductualmente la consolidación ocurrió en 1977. En términos de nuestro criterio adifudinal para la consolidación democrática, nos encontramos en un terreno menos sólido. Encuestas de opinión pública sistemáticas, relevantes para evaluar la consolidación democrática se llevaron a cabo por primera vez a mediados de los ochentas. Con la falta de datos de encuestas anteriores a la de esa fecha, sólo podemos inferir que la creación de un partido conservador nuevo por Karamanlis (llamado, significativamente, Nueva Democracia), la legaliza82 Nikos Alivizatos, "The difficulties of 'rationalization' in a polarizad political system: the greek charnber of deputies", en Ulrike Liebert y Maurizio Cotta, (eds.), Parlament and democratic consolidation in Southern Eumpe (Londres: Pinter, 1990, p. 134). 83 \!éace Alivizatos, "The dificulties of 'rationalization'". p. 146.

ción y participación de los partidos comunistas, y el cambio evol PASOKayudaron a crear actitudes de apoyo ata consolidación de dentro de estas agrupaciones partidistas criticas y entre las masas qu seguian. Para 1985, cuando los primeros datos relevantes de opin pública estuvieron disponibles (como parte de una encuesta n los electorados de Europa del Sur), existían claramente dos condiciones. La primera, los griegos tenían una opinión más negativa de la dictadura militar de la que tuvo España durante el periodo de Franco o de la que tuvo Portugal durante el periodo de Salazar. La segunda, los griegos optaban más por expresar preferencias por la democracia sobre el autoritarismo, quir6 debido a la intensidad de su rechazo a su pasado autoritarih (estos datos se presentan en la tabla 7.1 por Leonardo Molino y José Ramón Montero en este volumen). Estos y otms datos actitudinales apoyan nuestra conclusión de que Grecia había consolidado su democracia para el cambio de gobierno en 1981. En Grecia, la memoria histórica de la guerra chil tiene un papel similar al de España (y es completamente diferente del de Croacia y Serbia). Por ejemplo, en una encuesta reciente de opinión pública, una mayoría (41% de los entrevistados) culparon a los dos part'idos comunistas y a las fuerras gubernamentales por la guerra civil, y el otro gran grupo de entrevistados (32%) ni siquiera opinaron al respecto. A pesar del partídLmo mordaz del debate público, los Ciudadanos han revelado que considerarían votar por un partido del campo de la oposición en el futuro. Esto sugiere que hay menos diferencia cultural entre los partidos y que el terreno de las alternativas democráticamente aceptables se está extendiendo. Tal vez la evidencia mas dramática de cambio pueda verse en las respuestas del partido a los probiemas de formación del gobierno en un parlamento en declive. Después de la elección indecisa de junio de 1989, los dos descendientes de los bandos en pugna de la guerra civü de 19461949, el Partido Comunista proMoscú y el Nueva Democracia, formaron un gobierno de coalición. Es& coalici6n hubiera sido impensable al inicio de la transición en 1974. Si puede verse a 1949 como el final mihtar de la guerra civil griega y a la elección de 1974 como demostradora del final político, entonces la coalición Comunista-Nueva Democracia ds 1989 en las elecciones de junic-noviembre de 1989 fue el final cultural de la guerra Civil. Cuando las elecciones de 1989 no dieron a conocer un ganador, M Panayote Ellas Dimitras, "Greek public attitudes: continuity and &angeU, lntemafional Joumal of Public Opinion Research 2, Verano de 1990, PP.92-1 15, =P. 103,

negociaciones ínter e intrapaitidarias produjeron un gabiemo de todos los partidos que rigió hasta que las elecciones de abril de 1990 dieron la mayoría al Partido de la Nueva Democracia. Han surgido preguntas de algunos observadores acerca de la calidad de la democracia en Grecia. Creemos que de entre los regímenes democráticos que están consolidados es posible identificar algunos en que la consolidación democrática se profundiza después de tiempo, así como separa las democracias que son de baja calidad de las de alta calidad. Consideramos que la democracia griega es de baja calidad relativa, ya que se refleja en acusaciones de corrupción contra los líderes gubernamentales de alto rango (incluyendo al primer ministro Andreas Papandreou), déficit de presupuesto enormes y aparentemente incontrolables y un estilo peligrosamente mordaz del discurso político. Las democracias de baja calidad tienen menos grados de libertad de las de alta calidad y pueden derribarse más fácilmente. Sin embargo, a pesar de su desarrollo aparentemente pobre en términos de producción de leyes e indicadores económicos, la democracia griega ha resistido senas crisis políticas, y no ha habido señales de descomposición. De hecho, los viejos enemigos han cooperado. Creemos que si la democracia llega a derribarse en Grecia no será debido a que la democracia griega nunca se consolidó. En su lugar, cualquier crisis fundamental de la democracia griega tendrá poco que ver con la teoría y praxis de la transición y consolidación que con la teoria y praxis de la descomposición.85 Obsewaciones concluyentes Cada uno de los tres países de Europa del Sur recientemente redemocratizados están democráticamente consolidados, ninguna consolidación tomó más de ocho años, y las democracias recientes de Europa del Sur se comparan cada vez más en sus patrones políticos a otras democracias parlamentarias de Europa Occidental. ¿Cómo podemos explicar que en Europa del Sur haya alcanzado más éxito la consolidación democrática que en los casos sudamericanos y de Europa del Este que hemos estudiado? La variable explicativa más importante de este análisis es la naturaleza del régimen no democrático saliente. En cada uno de los tres casos de 85 Estas perspectivas teóricas están establecidas en Juan J Linz y Alfred Stepan, (eds.), The breakdown of democmtic regimes (Baltimore: Johns Hopkins Univenity Press, 1978) (véase prefacio nurn. 2 arriba).

104

/ I

Europa del Sur, la democratización siguió del derrumbamiento de un regimen autoritario. En segundo término, la jerarquia militar no dominó este régimen en ninguno de estos tres casos. En contraste, todos los reoímenes autoritarios en curso en Sudamérica habían estado dominados la jerarquía militar y, de acuerdo con nuestra hipótesis, esto significó Que la milicia interviniera demasiado en los de transición y &nsolidación. En Chile, el régimen de ~inochetimpuso dominios de reserva tan extensos en la élite civil democrática entrante que es difícil considerar la transición chilena como una democracia total, en su dimensión estructural. En tanto que la f u e ~ ay la unidad de la elite de la jerarquía militar en tumo es una variable importante en cuenta para la imposición de limitantes antidemocráticas sobre los procesos de transicion y consolidación, se ha visto que este factor debe considerarse contrario a la solidez de las fuerzas prodemocráticas que expulsan a la milicia del poder. Al ver los dos lados de este problema, se pueden explicar parcjalmente las diferencias entre los casos sudamericanos. Uruguay ha tenido más éxito en la consolidación de su democracia (a pesar de los severos problemas políticos y la ineficacia de su gobierno) en gran parte debido a la solidez de sus partidos democráticos y la falta de apoyo de la sociedad civil en el involucramiento de la milicia en la política. La falta de una amenaza seria (después del referéndum de 1989) que los oficiales militares pudieron llevar a cabo por sus crímenes bajo el régimen anterior, ayudó también a garantizar la sumisión de la milicia en Uruguay. En Argentina, hubo rebeliones militares frecuentes bajo el gobierno de Alfonsin, pero ya que la mayoría de esos levantamientos los llevaron a cabo oficiales militares de bajo rango, la jerarquia militar cooperó eventualmente con el gobierno mucho más eficaz de Menem para mantener el orden y la disciplina necesaria, para el proceso continuo hacia la consolidación. Mientras tanto, el régimen brasileño sin consolidar ha sido afectado negativamente por la incertidumbre acerca de la estructura constitucional final, por la ineficacia extrema del gobierno bajo tres presidentes débiles, por partidos políticos extremadamente débiles y por el nivel más bajo de modernización socioeconómica entre los países sudamericanos que hemos estudiado. Sólo uno de los casos comunistas anteriores, Polonia, podría caracterizarse como una transición en curso proveniente de un régimen autoritario. Sin embargo, el papel importante que jugaron los oficiales militares en Polonia, tuvo una semejanza notable a la de los casos sudamericanos. La "transición pactada" iniciada en el régimen de Polonia fue comparable en sus condiciones limitantes a las que se vieron en Chile,

Uruguay y Brasil. Tanto en Chile como en Polonia, esto ha significado que la democracia se inició con la constitución del viejo régimen y con las posiciones retenidas todavía por el viejo régimen de la legislatura y el aparato de Estado. Sólo una de las otras transiciones poscomunistas, Hungría, se asemejó a los patrones de cambio de régimen de Europa del Sur (especialmente a España). Mientras que se puede clasificar a Hungría como evolutiva de una sociedad postotalitaria, su destotalitarización empezó antes y alcanzó un grado más alto que el de cualquiera de los casos de los países en el "imperio exterior" de la Unión Soviética. Así, la extensión del pluralismo y del imperio de la ley en Hungría se acercó más a los niveles de Europa del Sur que a los de cualquier lugar de los del bloque del Este. Debido a esto, y a que Hungría tuvo una transición negociada y a la falta de un problema de estatización (stateness) preciso, enfrentó obstáculos menos severos en el camino hacia la consolidación democrática de lo que otros paises del bloque del Este enfrentaron. Ninguno de los otros países de Europa del Este que hemos examinado se han destotalitanzado antes del derrumbe de su régimen antidemocrático. Checoslovaquia fue un caso de postotalitarismo maduro sólo en la esfera cultural, y no en la economía o en la política. Bulgaria y Rusia fueron ejemplos de regimenes postotalitarios tempranos cuyos lideres tuvieron mucho más poder que la incipiente oposición de la sociedad civil para iniciar y controlar una reformulación del sistema político. La ausencia relativa de pluralismo organizado en Checoslovaquia, Bulgaria y Rusia anticipó el tipo de transición pactada que contribuyó tanto a la consolidación democrática en Espana. A finales de los ochentas Rumania tuvo un régimen que mostró fuertes tendencias sultanísticas y totalitarias. El régimen rumano ha experimentado una destotalitarización breve y débil de 1965 a 1971, pero desde 1974 a 1989 el régimen se volvió sultanístico. Había ciertas restricciones legales y algunos principios ideológicos que no habían sido elaborados por Ceausescu pero que no lo limitaban, su gobierno era muy personalista y arbitrario que exhibía tendencias dinásticas pronunciadas. El hábito de intervención arbitraria de Ceausescu no permitió a ningún grupo o institución desarrollar cualquier grado de autonomía. La coerción, métodos clientelistas de control, la violencia periódica de los grupos paraestatales se usaron para evitar el desarrollo de la sociedad civil. De manera similar, ninguna élite de orientación de reformas pudo surgir dentro del régimen. Esto impidió cualquier posibilidad de reforma pactada. La naturaleza personalista de un régimen sultanístico también hace posible la "captura" de una revolución por medio de fuerzas antirrevoludonarias, en la medida

ien que los líderes no democráticos prosigan la demanda de q Mrigentefue el responsable por toda la maldad en el pais y ganen el apoyo popular jugando un papel prominente en su derrocamiento. Estos aspectos de las etapas iniciales de la transformación del rbgimen pueden retardarse si no es que impedir procecos subsecuentes de democra-tiación y consolidación total. La tercera variable explicativa concierne a la secuencia entre los cambios multidimensionales que pueden requerirse para consolidar una democracia nueva, y la presencia o ausencia de un problema de simulta~neidad. Los paises de Europa del Sur escogieron y estructuraron conscientemente concentrarse primero en la política, segundo en políticas de bien esta^ social y sólo después en reformas estructurales económicas, excepto en Portugal, donde las nacionalizaciones y colectivizaciones del periodo revolucionario hicieron la restructuración economica más difícil. Consideramos que de ser posible ésta es la secuencia óptima. La democracia en cualquier país vincula acuerdos concernientes a la toma de decisión de leyes, la creación de arreglos institucionales, la eliminación de barreras para la participación, el elemento indispensable: las elecciones y la creación de una sociedad política. Idealmente, las poliücas socioeconómicas se producen y manan de este escenario. Cuando dichos cambios ,políticos profundos se acompañan de cambios en la sociedad y la economía igualmente profundos, la agenda para el cambio puede sobrecargarse, impidiendo el logro exitoso de cada uno de estos ambiciosos objetivos. Las tendencias sociales que acompañan el cambio radical económico (tales como los planes de estabilización que siguieron a las repercusiones de la crisis de endeudamiento de Sudamérica) pueden polarizar sustancialmente la política y poner en peligro la transición hacia la democracia. En algunos de los países poscomunistas, se dio prioridad a una estrategia de 'terapia de electrochoques" de cambio económico sobre la institucionalización total de la democracia -que al final hizo más complejas y difíciles la transición política y económica.

Tabla 2. INGRESOS DE IMPUESTOS, GASTOS PVBUU)S TOTALESY GASTOS M EMPLEO POBLlCO (PORCENTAJES DE GDP)

Portugal

Espaiia

&estos Gastos pdbllms tdales Gastos de emplea totales

Grecia

26.0

38.7

41.7

37.3

41.6

43.7

20.9

442

513

8.5

12.8

13.8

8.3

13.3

13.8

8.5

9.4

10.1

Fuente: J! M. Maravall, Ymnomic refoms in new democracies: the Southern European expenence", Easf- Soofh system fransfomations, hoja de trabajo núm. 3, octubre de 1990, Departamento de Ciencias Poliiicas, Universidad de Chicago, p. 25.

Este estudio comparativo ha hecho resaltar una caracteristica importante, distingue patrones de cambio económico en Europa del Sur de los cambios de política económica en otros lugares. En una era en que la "disminución del Estado" avanza como un imperativo para la luchas de las democracias recientes en América Latina y Europa del Este: es importante notar que las tres democracias de Europa del Sur fortalecieron sus Estados incrementando los ingresos de los impuestos durante los procesos de transición y consolidación. Los tres Estados de Europa del Sur usaron este ingreso para incrementar los gastos de bienestar social y empleo estatal. Estos patrones se encuentran en la tabla 2. Los tres paises de Europa del Sur se consolidaron también antes de que sus economías mejoraran, e incluso antes de que empezara la restructuración económica. España no comenzó una reforma estructural grande hasta 1982, Portugal hasta 1985 y el primer intento sin éxito de Grecia fue en 1985-1987. En ninguno de los países de Europa del Sur, durante el periodo crítico entre la llegada al poder del gobierno electo y la consolidación democrática de los regímenes, hubo problemas sobresalientes en relación con la designación o funcionamiento de la economía o debates acerca de la designación o funcionamiento del poder político. Los factores internacionales también intervinieron en los procesos de transición y consolidación, aunque no fueron de ninguna manera tan importantes como en Europa del Este. El anuncio de lo que se llamó "doctrina Sinatra" por la una vez hegemónica Unión soviética fue decisivo para desencadenar el colapso del bloque del Este no democrático. De igual manera, una vez que se echaron a andar las primeras transiciones

de Europa del Este, un poderoso efecto de difusión dio pie a movilizaciones de masas a favor del cambio político en toda la región. En Grecia, la amenaza de una confrontación militar entre Turquía y Chipre desencadenó la transición hacia la democracia, y en Portugal la rebelión militar que derrumbó el régimen de SalazarICaetano fue un producto a largo plazo de la debilitación de las guerras coloniales en África. En ~spaña,los factores internacionales no tuvieron un papel importante en la transición. exce~toen la medida en aue la Revolución ~ortuauesamostró con un ejemplo los españoles cómo' no llevar a cabo "na t&nsformación política. Los asuntos internacionales pudieron haber ejercido una gran inRuencia si el Ejército español no se hubiera hecho a un lado y abandonado el Sahara español frente a la Ola Verde de Marruecos a finales de 1975, pero, afortunadamente, la posibilidad de enredarse en una guerra colonial se disipó rápidamente. En los tres países, el impacto de la Comunidad Europea fue más sutil e indirecto al animar la democratización. Estamos de acuerdo con la conclusión de Laurence Whitehead de que la CE (la cual tenía un interés constante en la consolidación democrática de la región) contribuyó con este proceso estableciendo un patron estable de recompensas e incentivos, y que el prospecto de membresía en la Comunidad Europea "produjo una presión sustancial a largo plazo para la democratiza~ión".~~ero de ninguna manera este impacto fue tan directo o dramático como en los países de Europa del Este. Los factores internacionales pueden haber sido más significativos en los procesos a largo plazo de la consolidación democratica. Ya que Geoffrey Pndham investiga este factor a gran escala en este volumen, sólo lo resumiremos brevemente en algunos puntos clave. Primero, la Comunidad Europea representaba una red política y económica positiva a la que España, Grecia y Portugal podían aspirar. La membresía de la GE también ofrecía incentivos financieros para la consolidación democrática: la integración a la CE incluía la transferencia positiva de cerca del 5% del me. No existe ninguna red política y econbmica positiva que se le compare en el Cono Sur. Los países democráticos de economía de mercado, encabezados por los Estados Unidos a mediados de los ochentas, se veían principalmente como fuentes de endeudamiento externo. La integración de mercado continua significaba para los países del Cono Sur pagos de deuda de cerca del 5% del PNB para Brasil, Argentina y Uruguay. Segundo, la membresia en la OTAN ha jugado un

Laurence Whitehead, "lnternationalaspects of dernocratuation",p. 23.

papel posfiivo en la consolidación democrática de Europa del Sur en la medida en que ayudó a facilitar la transición de la milicia hacia la democracia dando apoyo a las misiones e identidades basadas en el incremento del profesionalismo militar. La membresía en la OTAN también ha significado que la pregunta llena de tensión 'por qué necesitamos una milicia en la democracia?, no sea ya más una fuente de conflicto civilmilitar. Los países del Cono Sur no tienen funciones como las de la OTAN. La función internacional principal que han fomentado los Estados Unidos en las milicias latinoamericanas es unir operaciones contra el tráfico de drogasa7 La estatización (stateness) es una variable explicativa potencialmente más poderosa. Sin embargo, esta variable fue irrelevante para los casos de Sudamérica y de entre los casos de Europa del Sur, sólo en España complicó los procesos de transición y consolidación. La poca frecuencia de problemas de estatización (stateness) entre los países de muestra es, de hecho, una singularidad estadística. Empíricamente hay pocos gobiernos en el mundo que simultáneamente sean un Estado, una nación y una democracia. Hay casi 200 Estados en el mundo, pero, de acuerdo a un índice de homogeneidad estándar, menos de 20 se aproximan a una nación-Estado homogéneo ideal. Ya que la democracia implica derechos de las minorías, es necesaria la reconciliación. Esto es así debido a que en todo el mundo hay tal superposición y entremezclamiento de naciones culturales diferentes que la posibilidad de fronteras territoriales claras que sean congnientes incluso en una nación-Estado pequeña no pueden obtenerse excepto con "limpieza étnica" y migraciones en masa. Es importante notar que en algunas circunstancias, nación-Estado, democracia y Estado son lógicas competentes -y a veces mutuamente destnictivasprecisamente porque los tres conceptos traen consigo algunos valores legitimas a los que vale la pena aspirar pem que pueden reconciliarse sólo si se hace un esfuerzo para mitigar las lógicas competentes. Nuestros casos de estudio sugieren que en sociedades multinacionales o multiculturales los prospectos de consolidación democrática pueden incrementarse a través del fomento de las identidades políticas miiltiples complementarias, como las de Cataluña, en lugar de identidades excluyentes, como las de Estonia y muchos de los estados de la antigua 87 Para una investigaci6n más extensa y sistemática del impacto de los factores internacionales en la consolidación democrática, véase Linz y Stepan, Problerns of democmtic tmnsition and mnsolidation; y el capitulo de Geoffrey Pridham en este volumen.

Unión Soviética y Yugoslavia. En Estonia (así como en Latvia y muchas otras repúblicas postsoviéticas), la lógica de la nación-Estado en un territorio que es de facto multinacional ha debilitado a la democracia en tres formas criticas: ha disminuido la lealtad difusa hacia las instituciones del Estado nuevo entre la población de minorias; ha jugado los papeles de muchos de los líderes importantes, prodemocráticos y proindependientes de la minoría marginal o indiferente rusa; y ha estimulado a los nacionalistas irredentistas extremos en Rusia para exigir que la "patria" rusa debe proteger a sus cc#w3udadanos en Estonia. Y la manera en que la disolución violenta de Yugoslavia y partes de la Unión Soviética ha evitado la de~ocratización,sin contar a la consolidación democrática. La estructuración de las instituciones políticas y la secuencia de las elecciones tienen un impacto pronunciado en el desarrollo de las identidades políticas nacionales. A pesar del uso frecuente de lenguaje como identidades "arregladas" y "primordiales", las identidades de los individuos y de la gente pueden ser múltiples y cambian frecuentemente. La posibilidad de dichas identidades múltiples es los que hace posible la vida en una democracia multinacional. Una estructura política y legal que da garantías a las diferentes nacionalidades del Estado ayuda a fomentar orientaciones, como lo hacen los arreglos internacionales (quizás de naturaleza consociacional) que permiten a las minorías culturales expresarse y sentirse como en casa en el Estado. Creemos que las instituciones políticas, además de su impacto sobre los problemas de estatización (stateness), pueden tener un impacto independiente importante sobre los cursos de la transición y consolidación. Esto es cierto en particular con respecto a la opción de formas gubemamentales presidenciales contra parlamentarias o semipresidenciales como marcos metainstitucionales. Hemos agregado anteriorniente que la forma de organización parlamentaria da al sistema político ventajas significativas sobre el presidencialismo en términos de las tres capacidades útiles para la consolidación democrática: eficacia, creación de consenso y la habilidad de terminar con una crisis de gobierno sin que se convierta en una crisis del régimen?' Que las democracias recientes de Europa del Sur no -

''Véase Juan J. Linz, "Excursuson presidential and parlamen-

tary democracy" en Linz y Stepan, Breakdown of democratic regimes, pp. 71-74, y Juan J. Linz, 'Presidential or parlamentary dernocracy: does it make a difference?",en Juan Linz y Arturo Valenmela, (eds.), The failure of presidential democracy (Baltimore: John Hopkins University Press, 1994), pp. 3-87, esp 22-24; y Alfred Stepan. "Parlamentarismo x presidencialismo no mundo moderno: revisa0 de um debate atuar"

eligieran el estilo presidencialista de los Estados Unidos, a nuestro juicio, incrementó sus grados de libertades en la confrontación de crisis. En España, el parlamentarismo permitió a Suárez renunciar cuando ya no tenía apoyo; permitió a su sucesor, Calvo Sotelo, guiar los esfueizos para encarcelar a los golpistas; y permitió la realización de las primeras elecciones que llevaron a los socialistas al poder. En Grecia, el marco parlamentario~permitióla coalición formal de la Nueva Democracia y los comunistas. En Portugal, el marco semipresidencial permitió que coexistieran un presidente militar y un primer ministro civil poderoso. Nada de esto habría sido posible en un sistema presidencialista puro. A la inversa, todos los paises del Cono Sur han adoptado sistemas presidenciales. Y en todos los casos, esto ha creado problemas. En Brasil, el presidente "accidental", José Sarney, ejerció cinco años y ayudó a bloquear la alternativa de parlamentarismo de la Asamblea Constituyente; a menudo se apoyó en el poder militar. En Argentina, el formato presidencial bloqueó cualquier posibilidad de ganar la mayoría al entonces popular presidente Alfonsín en 1984-1985; y despues "forzó" al presidente Alfonsín, ahora impopular, a seguir gobernando en 1987-1988, después de que había sido derrotado en las elecciones del Congreso. En Uruguay, los primeros dos presidentes civiles han sido presidentes minoritarios. Los incentivos débiles para coaliciones en el presidencialismo hacen que la coalición efectiva del gobierno sea difícil. En Chile, la coalición efectiva de la oposición en 1988-1989 habría estado amenazada por la rápida llegada de las elecciones en 1993 de no ser por la renovación del acuerdo de la concertación. Sin embargo, esto priva a los seguidores de los diferentes partidos aliados de elegir al candidato más cercano a ellos. De igual manera, ninguno de los casos poscomunistas europeos excepto Hungría (la cual progresó más rápido hacia la consolidación democrática) adoptó inicialmente una forma parlamentaria pura de gobierno. Polonia optó por el semipresidencialismo, pero la adopción de una ley electoral impidió la consolidación democrática en Polonia lo que llevó a un sistema de partido extremadamente fragmentado (llevando a niveles altos de inestabilidaddel gabinete y a un colapso del apoyo público hacia los partidos políticos). Esto dio lugar a una gran incertidumbre y Estudios Avanqados 4, núm. 8, enero-abril 1990, pp. 96-107. Véase también Richard Gunther y Antony Mughan, "Political institutions and cleavage management", en R. Kent Weaver y Bert A. Rockman, (eds.), Do institutions maffer?: government and capabilities in the United States and abroad (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1993).

conflicto político, debido a que el gobierno no estaba controlado efectivamente por la legislación (dada su fragmentación partidaria) ni por el Presidente (dadas sus intervenciones ocasionalmente agresivas en la toma de decisiones gubernamentales combinadas con la ausencia de lazos con el partido). Esta rara versión de semipresidencialismo ha contribuido a que tanto el punto muerto gubernamental y las crisis constitucionales periódicas retrasen la consolidación democrática. El cambio de 1993 a una ley electoral con un alto umbral para la representación parlamentaria (5% para partidos individuales y 8% para coaliciones electorales) pudo haber eliminado este punto muerto, pero ya que no se acompañaba de un cambio en el comportamiento de la mayoría de los'partidos, llevó a una situación inusual e imprevista -los dos partidos poscomunistas que recibieron 35% del voto popular, ganaron dos terceras partes de los escaños parlamentarios. Creemos que estas características institucionales, a las que se les ha dado escasa atención en la literatura acerca de las transiciones democráticas, son merecedoras de análisis futuros.

Las luminarias, 1996

DEBATE:LACONSOLIDACI~NDEMOCRATICA Ilusiones acerca de la consolidación 1

as democracias solían ser pocas en número y la mayoría se localizaban en la parte noroeste del mundo. Sin embargo, durante las dos últimas décadas muchos paises se han deshecho de regímenes autoritarios, Hay muchas variaciones entre estos países. Algunos de ellos han caído en nuevas ramas del autoritarismo (aunque de vez en cuando lleven a cabo elecciones), mientras que otros han adoptado claramente la democracia. Otros todavía parecen encontrarse un área gris; tienen una semejanza familiar con las viejas democracias establecidas, pero ya sea carente o sólo precariamente poseen algunos de sus atributos clave. La mayor parte de la literatura académica contemporánea nos dice que estas democracias "incompletas" no están logrando consolidarse o institucionalizarse. Esto plantea dos objetivos. Uno es establecer un punto de ruptura que separe todas las democracias de las que no lo son. La ubicación de este punto depende de las preguntas que formulemos y tal cosa siempre es arbitraria. Se han ofrecido muchas definiciones de democracia. 3 La que

Originalmente publicado en Journal of Democracy, april 1996, vol. 7, núm. 2 (Johns Hopkins University Press). Este ensayo se publica con la autorización de la John Hopkins Universiíy Press. Traducción: lleana Osuna Bejarano. Profesor Hellen Kellog de Estudios Internacionales y Gobierno en la Universidad de Notre Dame. Una versión anterior de este ensayo se presentó por primera vez en la conferencia "Consolidacittri de democracias de la tercera ola: tendencias y retos", llevada a cabo del 27 al 30 de agosto de 1995 en Taipei, Taiwán, bajo los auspicios del Instituto para la Investigación Política Nacional de Taipei y el Foro Internacional para Estudios Democrát'icos de Washington, DC. Nota del autor: agradezco a Michel Coppedge, Gabriela IppolitoO'Donnell. Scott Mainwaring, Sebastián Mazzuca, Peter Moody, Gerardo Munk y Adam Prreworski por sus comentarios a una versión. anterior de este texto. PreocuDados ~ olai falta de criterios claramente establecidos en la literatura, ~ k i ~do l l i e ry Steven Levitsky han clasificado y discutido de manera interesante más de cien calificativos que se han anexado al

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yo particularmente encuentro de utilidad es el concepto de "poliarquía" de Robert Dahl. Una vez que se obtiene un conjunto bien delimitado de democracias, el segundo objetivo es examinar los criterios que una corriente dada de literatura usa para comparar casos dentro de este conjunto. Si los criterios resultan ser insuficientes, el próximo paso es proponer conceptos alternativos para estas comparaciones. Esto es lo que intento hacer aquí, aunque de una manera preliminar y esquemática. La América Latina contemporánea es mi referente empírico, aunque probablemente mi discusión también se aplique a varios países con democracias recientes en otras partes del mundo. El argumento principal es que, contrario a lo que la mayor parte de las teorías actuales proponen, el problema con muchas poliarquias nuevas no es que les falte institucionalización. Más bien, la manera en que los politólogos suelen conceptualizar algunas instituciones nos impide reconocer que estas poliarquias en la actualidad tienen dos instituciones extremadamente importantes. Una está altamente formalizada, pero intermitente: las elecciones. La otra es informal, permanente y penetrante: el particularismo (o clientelismo, como se define generalmente). Un hecho importante es que, en contraste con los períodos previos del gobierno autoritario, el particularismo existe ahora en una tensión incómoda con las normas e instituciones formales de lo que llamo "paquete institucional completo" de la poliarquía. Estos argumentos abren una serie de artículos que en futuras publicaciones analizaré con el detalle y matiz que se merecen. Mi propósito en el presente es proporcionar algunos elementos de los que creo se necesitan revisiones en la agenda conceptual y comparativa para el estudio de todas las poliarquías existentes, especialmente aquellas que están informalmente institucionalizadas.4 término "democracia". Muchffi de esos calificativos tienen la finalidad de indicar que los casos respectivos carecen en algtin sentido de los atributos totales de la democracia tal y como los define cada autor. Ver Collier y Levitsky, "Democracy 'with adjectives': finding conceptual order in recent comparative research". (ms. sin publicar, Universidad de California-Berkeley, Departamento de Ciencias Políticas, 1995). He tratado. sin éxito, de encontrar términos apropiados para expresar a lo que la literatura se refiere corno democracias altamente institucionalizadas versus democracias no institucionalizadas (o mal institucionalizadas), o democracias consolidadas versus no consolidadas, donde la mayoría de las poliarquías viejas pertenecen a los primeros elementos de estos pares y la mayorla de las nuevas a los segundos. Por razones que se aclararán más adelante, he optado por etiquetar al primer grupo como "formalmente institucionalizadas" y al segundo como

La poliarquía definida por Dahl tiene siete atributos: Gobernantes electos. Elecciones libres y justas. Sufragio incluyente. El derecho a presentar candidatura. Libertad de expresión. Información altemativa. Y autonomía de asociación. 5 Los atributos del 1 al 4 nos dicen que el aspecto básico de la poliarquía es que !as elecciones son incluyentes, justas y competitivas. Los atributos del 5 al 7 se refieren a las libertades políticas y sociales que son mínimamente necesarias no sólo durante, sino también entre elecciones como una condición para que las elecciones sean justas y competitivas. De acuerdo con estos criterios algunos paises de Latinoamérica no son poliarquías en la actualidad: la República Dominicana, Haití y México han tenido elecciones recientemente, pero éstas fueron dahadas por serias irregularidades antes, durante y después del voto. Se necesita agregar otros atributos a la lista de Dahl. Uno es que los gobernantes electos (y algunos designados) no deberían ser despedidos arbitrariamente antes del final de su periodo de mando constitucional (Alberto Fujimori de Perú y Boris Yeltsin de Rusia pueden haber resultado electos en elecciones justas, pero abolieron la poliarquía cuando cerraron a la fuerza los congresos de sus países y despidieron a sus wites supremas). Un segundo agregado es que las autoridades electas no deberían ser sujeto de represiones severas, vetos o exclusión de cierta política dominada por otros, actores no electos, especialmente las fuerzas amadas. 6 En este sentido, Guatemala y Paraguay, al igual que El "informalmente institucionalizadas", pero no sin reservas: en el primer conjunto de paises, muchas cosas suceden fuera de las normas institucionales formalmente prescritas, en tanto que el segundo conjunto incluye una sola institución altamente formalizada, las elecciones. Esta lista es de Robert Dahl, Democracy and its cntics (New Haven: Yale Univenity Press. 1989. p. 221); quizás el lector quiera examinar más detalles de estos atributos. sobre los que discute Dahl en este libro. V6as.e especialmente, J. Samuel Valenzuela, "Democratic consolidation in post-transitional settings: notion, process and facilitating conditions", en Scott Mainwaring, Guillermo O'Donnell y J. Samuel Valenzuela, (eds.), lssues in democratic consolidation: the New South American democracies in wmparative perspedive (Notre Dame:

Salvador y Honduras, no califican como poliarquías. Chile es un caso raro donde las restricciones de esta clase son parte de una constitución heredada del régimen autoritario. Pero Chile admite claramente los siete criterios de poliarquía de Dahl. Perú es otro caso dudoso, dado que las elecciones presidenciales de 1995 no fueron limpias, y las fuerzas armadas retuvieron poderes titulares sobre varias áreas políticas. El tercero es que debería haber un territorio nacional ganado sin oposición que defina claramente la población votante. Finalmente, una definición apropiada de poliarquía debería también incluir una dimensión intertemporal: la expectación generalizada de que un proceso electoral justo y las libertades que lo rodean continuarán en un futuro indefinido. Estos criterios nos dejan con tres poliarquías -Colombia, Costa Rica y Venezuela- cuyos orígenes datan desde antes de la ola de democratización que comenzó a mediados de los setenta, y con otras nueve que fueron resultado de dicha ola: Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Nicaragua, Panamá, Uruguay y, con las advertencias anotadas, Chile y Perú. Sólo en la poliarquía más antigua de Latinoamérica (Costa Rica) y en dos casos de redemocratización (Chile y Uruguay), se cumple con la rama ejecutiva, el congreso, los partidos y la función judicial de una manera razonablemente cercana a sus reglas formales e institucionales, haciéndolos grupos institucionales efectivos en la corriente de poder político. Colombia y Venezuela solían funcionar de esta manera, pero ya no es así. Estos dos países, junto con Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Nicaragua, Panamá y Perú -conjunto que incluye una gran mayoría de la población de América Latina y del PNB- funcionan de formas que la teoría democrática actual nos ha preparado mal para entender. University of Notre Dame Press, 1992, pp. 57-104); y Philippe C. Schmitter y Terry Lunn Karl, What Democracy Is ... and 1s Not". Joumal of Democracy 2 (Verano 1992, pp. 75-88). Ver Terry Lynn Karl, "The hybrid regimes of Central America". Journal of Democracy 6 (Julio 1995), pp. 73-86; y "Impasing consent? electoralism vs. democratization in El Salvado?, en Paul Drake y Eduardo Silva, (eds.), Elections and democratization in Latin America, 198&85 (San Diego: Centre for lberian and Latin American Studies. 1986, pp. 9361. Véase especialmente, Juan J. Linz y Alfred Stepan, Problems of democratic transition and consolidation: Southem Europe, South America, and postcommunist Europe (Baltimore: Johns Hopkins University Press, por publicar); y Philippe Schmitter, "Dangers and dilemmas of democracy", Joumal of Democracy 5 (abril 1994), pp. 57-74.

Debemos regresar a la definición de poliarquía. Esta definición, precisa lo que concierne a las elecciones (atributos del 1 al 4) y más bi n neral acerca de las libertades contextuales (atributos del 5 al 7), e uda con respecto a características institucionales tales como el rfamentarismo o el presidencialismo, centralismo o federalismo, mayoritarismo o consensualismo, y la presencia o ausencia de una constitución escrita y una revisión judicial. La definición de poliarquía no habla de temas importantes, pero elusivos, tales como si, cómo y en qué grado los gobiernos son sensibles y responsables frente a los ciudadanos durante el tiempo que hay entre las elecciones, y en la medida en que el imperio de la ley se extiende sobre la geografía del país y el terreno social? Estos silencios son apropiados: recordemos que la definición de poliarquia establece un punto crucial de ruptura -uno que separa casos I I donde existen elecciones incluyentes, justas y competitivas y libertades 1 básicas que las acompañan, incluyendo no sólo regímenes autoritarios imperturbables, sino también países que tienen elecciones pero que les faltan algunas de las características que definen conjuntamente a la poliarquía. Sin embargo, hay muchas variaciones entre las poliarquías. Estas diferencias son empíricas, pero se pueden evaluar normativamente, y su aspecto probable en los prospectos de sobrevivencia de cada poliarquia pueden evaluarse eventualmente. Estos son aspectos importantes que ameritan una clasificación conceptual. Por definición, todos los casos de Latinoamérica que he etiquetado como poliarquías son tales debido a un hecho simple pero crucial: las elecciones son institucionalizadas. Por institución quiero decir un patrón regularizado de interacción que se conoce, practica y acepta (si no necesariamente se aprueba) por actores que esperan que continúe interactuando bajo las reglas sancionadas y respaldadas por dicho patmn.10 Las instituciones, comúnmente, se dan por sentadas en su existencia y continuidad por los actores que interactúan con y a través de ellas. Las instituciones están "ahí", generalmente reguladoras incuestionable~de expectativas y comportamiento. Algunas veces, las instituciones se convierten en organizaciones complejas: supuestas a operar bajo

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Para una lista Útil de estas variaciones institucionales, vease Schmitter y Karl, "What democracy is ... and is not". 'O Para una discusión más detallada de las instituciones, vease mi artículo "Delegative democracy". Journal of Democracy 5 (enero 1994), pp. 5689.