Tratado de paz entre progreso y medio ambiente.

EN LOS MEDIOS TRATADO DE PAZ ENTRE PROGRESO Y MEDIO AMBIENTE: DIMENSIÓN INTERNACIONAL DE LA POLÍTICA AMBIENTAL DE LA PROVINCIA DE SAN LUIS 1

Autores: Agustina Rodriguez Saá Pedro Wouterlood Sapag Rosendo Alsina

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Este trabajo fue publicado en la revista TIP Trabajos de Investigación en Paradiplomacia, Año 1, N° 2, Buenos Aires, abril de 2012: http://www.paradiplomacia.org/upload/imagenes/cba1e994b71a25c40dde52cf36285a06tip2(4).pdf.

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1.- INTRODUCCIÓN.23 El estudio de casos es una interesante herramienta metodológica para el progreso del conocimiento en el marco de las ciencias sociales. El presente trabajo se propone analizar la actividad desarrollada por la provincia de San Luis, estado federado de la República Argentina, en materia de medio ambiente y en vinculación con el ámbito internacional. Aspiramos de este modo realizar un aporte a la investigación de las relaciones exteriores de las unidades públicas subnacionales, a través del estudio de un caso de paradiplomacia ambiental de una provincia argentina.

Hemos estructurado el trabajo en una primera parte que establece un marco de análisis caracterizando a la paradi-plomacia en general y en relación con la materia medioambiental.

A ello le sigue una segunda parte dedicada al estudio del caso San Luis en sus aspectos generales y en las acciones particulares llevadas a cabo en contacto con el plano internacional.

2.- MARCO DE ANÁLISIS. Recurriendo a parte de la creciente bibliografía dedicada al tema, seleccionaremos algunos aspectos relativos a la caracterización de las relaciones internacionales de los entes subnacionales en general, para luego ponerlos en contacto con la materia específicamente ambiental. Ello nos permitirá establecer un marco

teórico dentro del cual encuadrar, en el apartado siguiente, el caso de la provincia de San Luis.

2.1.- CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LA PARADIPLOMACIA. Cuando hablamos de paradiplomacia, entendida como la proyección de las unidades subnacionales allende las fronteras del estado nación que las contiene, vinculamos dos planos: el internacional o global y el subnacional o local, permeando el plano de lo nacional o estatal.

Tomando a dicho fenómeno como un dato, corresponde a continuación observar los diversos ? spectos que caracterizan a las relaciones internacionales subnacionales. Dado que la provincia de San Luis es una unidad federada de la República Argentina, hemos acudido a bibliografía surgida de investigaciones del ámbito argentino, con el fin de entrar en diálogo con el proceso de formulación de marcos analíticos que se viene realizando en el país.

Es por ello que utilizaremos los términos “unidades o entes subnacionales” y “provincias” alternativamente y como sinónimos.

A este respecto podemos enfocar los factores que movilizan a los entes subnacionales a actuar allende las fronteras del estado nación, las áreas o tipos de actividad en que esas relaciones se manifiestan, y por último los perfiles que puede atribuirse a ese accionar.

Factores. De acuerdo con Iglesias (Iglesias et al., 2009), se pueden distinguir tres factores que

2 3 Agradecemos a la Ministra de Medio Ambiente de la provincia de San Luis, Lic. Daiana Hissa, por habernos permitido entrevistarla para la realización de esta investigación y habernos facilitado información sobre las políticas implementadas por la provincia.

Agradecemos al CPN Adrián Havas por su invaluable apoyo, dedicación y los aportes técnicos e informativos suministrados para la elaboración de este trabajo.

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Voluntad política y/o capacidad institucional.

Ya sea por un aparato institucional estable encargado de generar y mantener relaciones internacionales, o por la voluntad política y visión de sus gobernadores. Ambos componentes de este factor parecen mostrarse como alternativos, ya que si la provincia cuenta con un aparato institucional, su política de relacionamiento externo dependerá menos de la visión del gobernador circunstancial. De todos modos, no tienen por qué considerarse solamente alternativos, ya que pueden comple-mentarse, por ejemplo, cuando la voluntad política del gobernador genera un foco institucional perdurable.

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Geopolítica. La localización de las provincias es un generador y dinamizador importante de la actividad paradiplomática, ya que en el caso de las provincias que limitan con otros países se presenta un factor estructural (Zubelzú, 2008) que ineludiblemente desemboca en actividades de coordinación a través de las fronteras. Si bien la geopolítica no es un limitante para las provincias mediterráneas, debe reconocerse como factor primordial de paradiplomacia para las provincias limítrofes.

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Economía. Relacionado sobretodo con el comercio exterior, es un factor determinante de política externa para las provincias exportadoras. La obtención de recursos también se presenta como un estímulo a la paradiplomacia, en relación con el financiamiento a través de la cooperación internacional y multilateral (De Marsilio).

Manifestaciones. Son múltiples las áreas o tipos de actividad que las unidades subnacionales encaran en la arena global, por lo que las clasificaciones y enumeraciones son también numerosas y variables.

En este aspecto, si bien utilizaremos parte de la bibliografía que venimos siguiendo, introduciremos algunos matices que nos permiten hablar de tres grandes grupos compuestos:

Políticas sustantivamente internacionales. Son aquellas que en definición misma involucran relación con el ámbito externo.

Políticas transfronterizas. De íntima conexión con el factor geopolítico de la paradiplomacia, este tipo de acciones incluye todo lo relativo a la gestión de recursos naturales compartidos, conexiones físicas por medio de infraestructura, migra-ciones, etc. (De Marsilio). Debe incluirse aquí la formación de macro-regiones con entes subnacionales de países fronterizos (Iglesias et al., 2009), (Merlo Blázquez, 2011).

Comercio exterior. Se trata quizás una d e l a s á re a s m á s a nt i g u a s y desarrolladas de la paradiplomacia argentina.

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Políticas adjetivamente internacionales. Por oposición a las anteriores, en este caso la relación con el ámbito externo viene a incorporarse a políticas que son en primer lugar y sustantivamente de resorte local.

Ocurre cuando “numerosas cuestiones y políticas tradicionalmente de impacto doméstico incrementan su conexión externa” (Zubelzú, 2008:87). w w w. f i s a l . o r g Junin 830 / San Luis Argentina / D 5700 MFR / Tel: +54 2664 442984

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“Ramificaciones internacionales de políticas locales” (Iglesias et al., 2009:26). Las relaciones exteriores de las provincias se configuran como relativas a políticas específicas, en contraste con lo que sería una política exterior general (Iglesias et al., 2009).

Involucra áreas tales como el turismo, la cultura y el medio ambiente.

Asistencia técnica y cooperación internacional para proyectos locales.

Aquellas acciones dirigidas a la captación de fondos y a la cooperación té c n i ca e n p ro ye c to s y o t ra s actividades locales, en el marco de la cooperación multilateral, bilateral, y descentralizada (Iglesias et al., 2009), (De Marsilio). También se trata de una dimensión adjetiva porque se configura como herramienta para las políticas locales, aunque su desarrollo progresivo permite avizorar su transformación en un área de política general y autónoma, y en ese caso pasaría a ser sustantivamente internacional.

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Perfiles de la gestión internacional de las provincias.

Para caracterizarla se han elaborado cuatro criterios ordenadores (Zubelzú, 2008): -

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Políticas con proyección internacional relativas a otros niveles de gobierno. Si bien implican relación de los entes subnacionales con el plano internacional, la misma se canaliza involucrando a otros niveles de gobierno.

Relaciones municipales, hermanamientos, etc. Hay toda una dimensión de la paradiplomacia relativa a los municipios y ciudades.

(Iglesias et al., 2009) Formación de la política nacional o

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impacto en ella. Consiste en la participación de las provincias, a través de diversos mecanismos tanto formales como informales, en la formulación de la política exterior de la nación, en aquellas materias en las que las unidades subnacionales entienden tener un interés primordial (De Marsilio), o el impacto de medidas de gestión provincial en las relaciones internacionales del estado argentino.

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Trayectoria. Según este criterio la gestión internacional de las provincias puede ser reciente o contar ya con una cierta experiencia. Del mismo modo, puede tratarse de una acción continua o que evidencie altibajos.

Institucionalización. Se refiere a la modalidad de organización de la gestión externa en lo referido al organigrama de las administraciones provinciales. En este caso puede estar centralizada en una repartición o descentralizada. La descentralización predomina cuando se trata de “ramificaciones internacionales de políticas locales”, ya que en esos casos las distintas reparticiones que “poseen funciones sobre temas internos van involucrándose en la gestión internacional” (Zubelzú, 2008:85).

Temática. Este criterio tiene que ver con las áreas temáticas en las que las provincias desarrollan paradiplomacia, que pueden ser diversas o concentrarse en pocos temas.

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Iniciativa. Tiene que ver con el grado de iniciativa evidenciada por la unidad subnacional en su actuación en el escenario exterior en relación, sea como respuesta a estímulos estructurales (provincia limítrofe, mercado externo), que la configuran como gestión reactiva, sea como propia iniciativa para abrir “nichos o espacios para vincularse en buena medida en función de algunas metas claras y alto compromiso de las máximas autoridades” (Zubelzú, 2008:103), lo que la configura como una gestión activa.

2.2.- PARADIPLOMACIA Y MEDIO AMBIENTE. Durante la segunda posguerra dio inicio un proceso de globalización consolidado luego del fin de la Guerra Fría. El desarrollo sustentable constituye una de las primeras políticas típicamente globales de esta era. De ese modo, las acciones a nivel regional, nacional y subnacional en materia de medio ambiente se encuadran en una agenda global y, en consecuencia, emerge para las unidades subnacionales la importancia de desarrollar una política paradiplomática.

En efecto, podríamos decir que la materia ambiental tiene una dimensión global. El impacto de la actividad humana sobre el medio natural que la rodea, a partir del advenimiento de la civilización industrial, ha generado numerosos problemas que tienen una medida planetaria. Es por ello que la cuestión del medio ambiente se incorporó a la política internacional hace ya 40 años, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano que tuvo lugar en Estocolmo, en 1972, y que se ha desplegado en una serie de conferencias e instrumentos que configuran una verdadera agenda global.

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La declaración de aquella primera conferencia manifiesta en su sexta proclama:

“La defensa y el mejoramiento del medio ambiente humano para las generaciones presentes y futuras se han convertido en meta imperiosa de la humanidad, y ha de perseguirse al mismo tiempo que las metas fundamentales ya establecidas de la paz y el desarrollo económico y social en todo el mundo, y de conformidad con ellas.”

Al declarar la defensa del medio ambiente como “meta imperiosa de la humanidad”, Estocolmo establece a esta materia como un “bien público de la humanidad”, y lo suma a los bienes de la paz y el desarrollo, que ya estaban contemplados en la carta constitutiva de las Naciones Unidas.

Al mismo tiempo, se trata de una materia cuya gestión incumbe a todos los niveles de gobierno en diversa medida, ya que todos tienen competencias relativas a ambiente. En efecto, hablamos de una materia transversal, y así lo ha indicado nuestra constitución para los planos nacional y provincial al reconocer el derecho fundamental a un ambiente sano:

“Artículo 41.- (…) Las autoridades proveerán a la protección de este derecho (…) Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, ya a las provincias, las necesarias para complementarlas (…)”

Se ha dicho, en resumen, que: “(…) el derecho a un ambiente sano exige que la cláusula constitucional que lo recepta deba ser desplegada en las normas inferiores y en las políticas públicas. Ese despliegue involucra a todo el sistema institucional del Estado, por efecto del impacto transversal de la materia ambiental en las actividades de los poderes públicos.

Consecuentemente la constitución, en el segundo párrafo del

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Consecuentemente la constitución, en el segundo párrafo del artículo 41, pone en cabeza de “las autoridades” una obligación concreta y diferenciada de “proveer” a la protección de este bien colectivo. Con el amplio concepto de “autoridades” hace referencia al Estado en la totalidad de sus instituciones. Con el elástico mandato de “proveerán” involucra el despliegue de todas sus funciones en todos sus niveles.” (Rodriguez Saá).

De este modo emerge claramente la presencia de la materia ambiental en las agendas internacional y provincial, con lo que la vinculación de ambos planos a partir de la política y la regulación ambiental surge como un efecto natural. Desde el plano internacional al subnacional, por acción de los diversos sujetos internacionales que entran en contacto con las provincias. Por acción de estas últimas, a través de numerosas medidas de vinculación entre las cuales está reconocida la capacidad de celebrar convenios internacionales, por el art. 124 de la Constitución Nacional.

Corresponde caracterizar la paradiplomacia ambiental en general según los aspectos que fueran definidos en el apartado 2.1. ¿Con qué factor movilizador de actividad paradiplomática se relaciona más el medio ambiente? ¿En qué tipo de actividad se manifiesta? ¿Qué clase de perfil de gestión contribuiría a definir una paradiplomacia ambiental?

Creemos que para responder estas preguntas es importante un paso previo, que consiste en distinguir dos variantes de la agenda ambiental que tendrán impacto en la caracterización que buscamos hacer.

- Por un lado existe la gestión de los recursos naturales, que genera actividad paradiplomática cuando se trata de recursos transfronterizos o cuando se recurre a inversores externos para su explotación (Zubelzú, 2008 (2)). En este caso la relevancia de las unidades subnacionales deriva de su

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dominio originario de los recursos naturales consagrado en el art. 124 de la Constitución Nacional.

Por el otro tenemos aquellas políticas ambientales que se relacionan más propiamente con el medio ambiente como bien público de la humanidad, entrando en contacto desde lo local con la agenda ambiental internacional.

De este modo, en lo que respecta a los factores de paradiplomacia, la gestión de los recursos naturales exhibirá un factor movilizador geopolítico, cuando se trate de gestionar recursos naturales transfronterizos, o económico, cuando se procure interesar a extranjeros en su explotación. Mientras que en lo referido a políticas ambientales en consonancia con la agenda global, primará el factor de voluntad política, ya que no hay una gravitación geográfica o económica primordial.

Las manifestaciones de la paradiplomacia ambiental serán, de manera concordante, políticas transfronterizas “sustantivamente internacionales” en el primer caso. En el segundo caso se tratará m ayo r m e nte d e p o l í t i ca s “a d j et i va m e nte internacionales”, ya como ramificaciones internacionales de políticas locales, ya como acciones de cooperación internacional; y también de actividades dirigidas a la formación de la política exterior nacional en lo que respecta a su posición en la agenda ambiental global.

Finalmente, mientras la gestión de recursos naturales contribuirá a delinear un perfil reactivo a la gravitación de la estructura geográfica y limítrofe y exhiba por ello y muy probablemente una cierta trayectoria en el tiempo, la proyección global de políticas locales dependerá más de una gestión activa y tenderá a ser relativamente novedosa. En lo referido a institucionalización y temática, el perfil de una p a ra d i p l o m a c i a a m b i e nta l te n d e rá a s e r descentralizado y diverso, pues se trata de una w w w. f i s a l . o r g Junin 830 / San Luis Argentina / D 5700 MFR / Tel: +54 2664 442984

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política muy específica crecientemente gestionada por áreas de gobierno dedicadas predominantemente a la dimensión interna y que eventualmente se vinculan con el ámbito exterior.

Esta caracterización efectuada a nivel teórico corresponde ahora contrastarla con el estudio de un caso particular.

3.- EL CASO DE LA PROVINCIA DE SAN LUIS. 3.1.- ASPECTOS GENERALES. La provincia de San Luis es una jurisdicción muy activa y dinámica en políticas de sustentabilidad, habiendo reunido una serie de antecedentes enmarcados en el llamado “Tratado de Paz entre Progreso y Medio Ambiente”, plan estratégico ambiental para el decenio 2010-2020. En consonancia con su plan de desarrollo sustentable, ha encarado una serie de actividades en interacción con el escenario global a través de la cooperación internacional y acciones de proyección internacional.

Este es el marco jurídico relevante para la paradiplomacia ambiental de San Luis, según la Constitución Provincial. Corresponde a artículos sobre la materia y la competencia ambiental, y artículos que reconocen la actuación de la provincia con sujetos del ámbito internacional: “Artículo 47.- Los habitantes tienen derecho a un ambiente humano de vida salubre y ecológicamente equilibrado y, el deber de conservarlo.Corresponde al Estado Provincial prevenir y controlar la contaminación y sus efectos y las formas perjudiciales de erosión; ordenar el espacio territorial de forma tal que resulten paisajes biológicamente equilibrados.Crear y desarrollar reservas y parques naturales así como clasificar y proteger paisajes, lugares y especies animales y la preservación de valores culturales de interés histórico o artístico. Toda persona por acción de amparo puede pedir la cesación de las causas de la violación de estos derechos.

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“Artículo 47.- Los habitantes tienen derecho a un ambiente humano de vida salubre y ecológicamente equilibrado y, el deber de conservarlo.

Corresponde al Estado Provincial prevenir y controlar la contaminación y sus efectos y las formas perjudiciales de erosión; ordenar el espacio territorial de forma tal que resulten paisajes biológicamente equilibrados.

Crear y desarrollar reservas y parques naturales así como clasificar y proteger paisajes, lugares y especies animales y la preservación de valores culturales de interés histórico o artístico. Toda persona por acción de amparo puede pedir la cesación de las causas de la violación de estos derechos.

El Estado debe promover la mejora progresiva de la calidad de vida de todos los habitantes de la Provincia.”

“Artículo 88.- La Provincia tiene la plenitud del dominio imprescriptible e inalienable sobre todas las sustancias minerales, sin excluir hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, las fuentes naturales de energía hidráulica, geotérmicas, o de cualquier otra naturaleza que se encuentren dentro de su territorio. Su aprovechamiento puede realizarlo por sí o por convenios con la Nación, con otras provincias o con terceros, nacionales o internacionales, para su prospección, ex p l o ra c i ó n y /o ex p l o ta c i ó n , c o m o ta m b i é n s u industrialización, distribución y comercialización fijando de común acuerdo el monto de las regalías o retribuciones a percibir. El Estado Nacional no puede disponer sobre estos recursos de la Provincia sin el previo acuerdo de ésta, expresado por ley.”

“Artículo 144.- Corresponde a la Legislatura: 2) Aprobar o desechar los tratados que el Poder Ejecutivo acuerde con el Estado Nacional, otras provincias, Municipios del País, Estados extranjeros u organismos internacionales, acorde a la Constitución Nacional y disposiciones de esta Constitución.”

“Artículo 168.- El gobernador es el jefe de la Administración General de la Provincia, representa a ésta, ante los poderes nacionales y provinciales, y tiene las siguientes atribuciones y deberes: 15) Celebra y firma tratados con la Nación, las provincias, municipios, entes del derecho público y privado, nacionales o extranjeros, para fines de utilidad común, especialmente de materia cultural, educacional, económica, salud y administración de justicia, con aprobación legal en los casos que corresponda.

En los supuestos del Art. 107 de la Constitución Nacional se efectúa la pertinente comunicación al Congreso Nacional.”

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Debido a su localización mediterránea, la paradiplomacia ambiental de la provincia de San Luis no está relacionada a la gestión de recursos transfronterizos con terceros estados o sus unidades subnacionales, por lo que el factor predominante que moviliza su actividad en el escenario externo ha sido la voluntad política y el desarrollo consiguiente de capacidad institucional.

En efecto, la iniciativa de jerarquizar la política ambiental de la provincia correspondió al gobernador Alberto Rodriguez Saá, a partir de su primer período de gobierno, asumido en el año 2003. Esta voluntad se tradujo en la creación del Ministerio de Medio Ambiente (en adelante MMA; ley provincial Nº V-5252006, de ministerios). Esta unidad administrativa ha proyectado hacia el ámbito internacional su gestión, según la orientación dada por el gobernador en orden a una vinculación muy estrecha con algunos de los hitos más relevantes de la agenda global, como el problema del cambio climático y el Protocolo de Kyoto, diseñado para la adaptación y mitigación relativas a sus efectos. Así, por ejemplo, la política de forestación, que tenía larga data en la provincia, fue reorientada y enmarcada en las previsiones de ese instrumento internacional (v. infra).

Las manifestaciones de la paradiplomacia ambiental de San Luis corresponden a lo que hemos denominado como “políticas adjetivamente internacionales” y comprenden, como veremos en el apartado siguiente, tanto ramificaciones o proyecciones internacionales de políticas locales como así también acciones de cooperación internacional.

Por último, la gestión así delineada presenta un perfil muy activo, en consonancia con la descripción ya citada de Zubelzú: “búsqueda de nichos o espacios para vincularse enbuena medida en función de

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para vincularse enbuena medida en función de algunas metas claras y alto compromiso de las máximas autoridades” (Zubelzú, 2008:103), y novedoso, ya que se trata de una política cuya proyección internacional se inicia con la labor del nuevo ministerio. Ello a su vez implica una i n st i t u c i o n a l i d a d d e s c e nt ra l i za d a p a ra l a paradiplomacia provincial, correlativa al perfil temático específico de la materia.

3.2.- ASPECTOS PARTICULARES. En el presente apartado se enumerarán y describirán 17 actividades desarrolladas por la provincia en materia ambiental y en conexión con el ámbito internacional.

A continuación se las caracterizará según cinco criterios que hemos agrupado en tres grandes categorías según la metodología propuesta por algunos teóricos en la materia (De Marsilio). En primer lugar describiremos los distintos criterios de la caracterización, para realizarla finalmente en un cuadro sinóptico.

Actividades (o el qué). Incluye el (1) área específica de la materia ambiental involucrada en la actividad, el (2) objeto de la misma y a las (3) manifestaciones en las que puede encuadrársela.

Sujetos (o el quién). La transversalidad de la materia ambiental atañe a diversas áreas de gobierno. San Luis ha instituido un departamento específico para la conducción de su política, del que ha emanado la mayor parte de las iniciativas internacionales en el área: el MMA. Además se mencionará para cada una de las actividades desarrolladas la (4) contraparte internacional con la cual ha operado la provincia.

Procesos (o el cómo). Se mencionará la forma en que el MMA ha receptado y dinamizado la proyección internacional de la política ambiental provincial. w w w. f i s a l . o r g Junin 830 / San Luis Argentina / D 5700 MFR / Tel: +54 2664 442984

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Asimismo, se analizará la (5) coordinación con las instancias nacionales de política exterior y ambiental.

3.2.1.- ENUMERACIÓN Y DESCRIPCIÓN. 1.

Fondo no rembolsable del Banco Mundial (BIRF). Préstamo BIRF Nº 7520-AR entre el Banco Internacional de Reconstrucción y fomento (Grupo Banco Mundial) y la República Argentina para financiar el “Manejo Sustentable de los Recursos Naturales”. Este préstamo cuenta con la asistencia del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), a través del Proyecto PNUD ARG/08/008. El MMA solicitó aplicar bajo las políticas BIRF y PNUD a fin de realizar un conjunto de capacitaciones para la sociedad civil de la Provincia de San Luis en materia de planes de manejo del bosque nativo, en orden a potenciar la participación y la presentación de proyectos del sector privado en el marco de Ley provincial N° IX-697-2010 “Protección de Bosques Nativos de la Provincia de San Luis”.

2.

Fondo no rembolsable del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Préstamo BID 1896/OC-AR entre el Banco Interamericano de Desarrollo y la República Argentina para financiar “Programas multisectoriales de Pre-inversión” a través de la Línea de Crédito Condicional AR-X1008 (CCLIP Conditional Credit Line for Investment Proyects). El MMA solicitó aplicar bajo las políticas BID a fin de realizar un plan de ordenamiento ambiental del sito Ramsar Humedales de Guanacache dentro del territorio de la Provincia de San Luis, en vistas a las futuras acciones tendientes a la recuperación del sitio y “operativización” del área

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3.

Fondo no rembolsable de la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA). El MMA participó del Fondo provisto por la JICA del proyecto “Aprendiendo en Verde” de la Fundación Espacios Verdes complementado por parte de la empresa Mitsui & Co. Lta. y la Fundación Keidanrem. El MMA junto con la Fundación Espacios Verdes realizó un plan de conservación y puesta en funcionamiento de una nueva reserva natural provincial denominada “Mogote Bayo”.

4.

Fondo no rembolsable de Naciones Unidas.

Obtención de fondos a través de exenciones impositivas nacionales, al calificar bajo las políticas de gestión de proyectos de Naciones Unidas, a través de su oficina de operaciones (UNOPS - United Nations Office for Project Services), para el cual se creó el Proyecto UNOPS/ARG/ 10/R41. El MMA solicitó aplicar ante la Cancillería Argentina bajo la normativa de gestión de proyectos de Naciones Unidas para realizar un proyecto de “Construcción de Dos Plantas Sustentables de Reciclado y Tratamiento de Residuos Sólidos Urbano” para el noroeste y el sur de la Provincia de San Luis.

5.

Técnicos estadounidenses viajaron a San Luis y midieron durante una semana todo el recorrido completo de una línea de buses ecológica. Asimismo realizaron la afinación de las unidades para hacer un aprovechamiento óptimo de acuerdo a las pendientes y características del recorrido. Los colectivos ecológicos son una producción de TATSA S.A. Argentina en convenio con Eaton Corporation de Estados Unidos y generan energía renovable mediante la fricción que se produce durante el frenado de la unidad.

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6.

Incorporación de San Luis al sitio Ramsar de las Lagunas de Guanacache, en el marco de la Convención sobre los Humedales firmada en Ramsar, en 1971 para mantener las características ecológicas de Humedales de Importancia Internacional y planificar su uso sostenible. La designación de sitios Ramsar se propone en base a la solicitud de las autoridades provinciales. En 2007 se gestionó la ampliación del sitio Ramsar Lagunas de Guanacache de las provincias de Mendoza y San Juan con la anexión de la provincia de San Luis y la Administración de Parques Nacionales, pasando de una superficie de 580.000 ha a 962.370 ha.

7.

Entre las medidas de mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero, la provincia construyó un edificio público sustentable como casa de gobierno para las oficinas del poder ejecutivo provincial, conocido como Terrazas del Portezuelo.

Cuenta con medidas de eficiencia energética, forestación, transporte público interno limpio, entre otras. Fue reconocido por la fundación The Climate Project del Premio Nobel de la Paz, Al Gore. Se lo certificó a partir de estudios realizados por los ingenieros de la Fundación.

8.

El MMA ha iniciado tratativas en vistas a celebrar un convenio con el Green Building Council para lograr la certificación de mayor reconocimiento internacional en materia de construcción sustentable (LEED) para Terrazas del Portezuelo. Dicha certificación se realiza directamente con técnicos remitidos de Estados Unidos. El contacto es realizado a través de su representación en Buenos Aires.

9.

Reconocimiento del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en el Año Internacional de los Bosques celebrado en

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el marco del Plan Forestal de la provincia esfuerzo enmarcado en la campaña Plantemos para el Planeta Mil Millones de Árboles.

10.

Reconocimiento de la Oficina Regional par América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA ORPALC), por las políticas ambientales desarrolladas en la provincia, en particular por el trabajo en los humedales de Guanacache, resaltando la condición inter-jurisdiccional que tiene el sitio. En el marco de dicho reconocimiento la ORPALC ofrece apoyo técnico para esta labor.

11.

Se reconoció la política de lucha contra la desertificación desarrollada en el sitio Ramsar “Lagunas de Guanacache, Desaguadero y del Bebedero”, por parte de la Convención de las Naciones Unidas para la Lucha contra la Desertificación (CNULD), a través de su Organización Hospedera en Argentina, Fundación Agreste.

12.

Reconocimiento de la Organización Mundial Por la Paz (WOFP). La ciudad de San Luis fue designada capital mundial por la paz 2011, luego de quedar entre las seis finalistas Génova (Suiza), Estocolmo (Suecia), Rajasthan (India), San José (Costa Rica) y Toronto (Canadá). Entre las materias destacadas como modelo mundial se encuentra la política desarrollada en medio ambiente y desarrollo sostenible.

13.

Distinción del Foro Mundial del Agua a la protección y el cuidado ambiental de los Recursos Hídricos.

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14. En el año 2009 la empresa Ser Beef S.A., vinculada un grupo multinacional extranjero, firmó un convenio con la provincia por el cual instaló una mini central hidroeléctrica en el dique Paso de las Carretas, generando energía limpia para su producción agropecuaria.

15.

Participación de la provincia, representada por el MMA, en las Conferencias 15, 16 y 17 de las Partes (COP) de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, en Copenhague, C a n c ú n y D u r b á n re s p e c t i va m e nte . E sta participación estuvo primariamente dirigida exhibir la política ambiental provincial, a partir de lo cual se llevaron a cabo encuentros, se establecieron contactos y relaciones, entre otras acciones.

16.

En el año 2004 la provincia prohibió la instalación en su territorio de depósitos, reservorios o basureros nucleares para residuos producidos en otros estados, haciendo expresa reserva ante cualquier tratado internacional que posibilite la instalación de reservorios nucleares o de sustancias tóxicas de terceros países o estados, en su territorio (ley provincial N° IX-312-2004), lo que plantea la cuestión del impacto en la política exterior de la nación.

17.

La actividad de forestación fue enmarcada en las previsiones del Protocolo de Kyoto a través de diversos instrumentos, como la ley provincial N° VI670-2009, que instituyó beneficios fiscales por forestación.

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3.2.2.- CARACTERIZACIÓN. 3.2.2.1.- ACTIVIDADES (CRITERIOS 1, 2 Y 3).

Por área específica entendemos las diversas áreas temáticas en que se subdivide la materia ambiental: -

Planificación de las políticas ambientales.

Dada su complejidad e impacto transversal, la planificación se presenta como la herramienta que permite una gestión mas eficiente del cuidado del medio ambiente. La necesidad de la planificación está receptada en la Declaración de Estocolmo de 1972 y en el Programa 21.

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Cambio climático. El aumento del efecto invernadero como consecuencia de actividades antrópicas implica un riesgo para la humanidad. Con la firma de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático se incorpora en la agenda planetaria su prevención y la adaptación y mitigación ante sus efectos.

-

Biodiversidad. Esta área se incorpora en la agenda ambiental debido al creciente nivel de extinción de especies y de destrucción de sus entornos naturales, lo que supone una grave amenaza para la vida en el planeta. Es de relevancia internacional el Convenio sobre la Diversidad Biológica.

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Protección de humedales y lucha contra la desertificación. A este respecto son de relevancia la Convención sobre los Humedales orientada a mantener las características ecológicas de Humedales de Importancia Internacional y planificar su uso sostenible y la Convención Marco de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación. w w w. f i s a l . o r g Junin 830 / San Luis Argentina / D 5700 MFR / Tel: +54 2664 442984

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Residuos. Existe un interés general en una gestión integral y sustentable de los residuos por el impacto negativo a la salud y al ambiente que una mala gestión puede provocar.

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Recursos hídricos. El agua es considerada un recurso vital e indispensable para el desenvolvimiento del hombre, y en San Luis su escasez está particularmente acentuada.

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Reconocimientos/distinciones. En este caso el reconocimiento se diferencia del grupo anterior en tanto tiene meramente un valor formal que no se traduce de manera inmediata en virtualidades político/jurídicas operativas. Expresa de manera simbólica la vinculación de la política local con los valores y cometidos de la agenda ambiental internacional.

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Obras/proyectos/asistencia técnica. Se trata de acciones desarrolladas en la provincia por actores del ámbito internacional.

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Otros. Como categoría residual, en tanto el objeto de la actividad considerada no se incluya en ninguno de los anteriores.

Por objeto entendemos el núcleo de la actividad desarrollada: -

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Financiamiento. Para fortalecer el presupuesto provincial destinado a las políticas ambientales, la provincia ha recurrido a líneas de financiamiento alternativas, esto es, aquellas que no provienen del presupuesto.

De acuerdo al plan estratégico ambiental 2 0 1 0 - 2 0 2 0 l a p ro v i n c i a co n c i b e a l financiamiento alternativo en la forma de fondos no rembolsables, en consonancia con su política de no endeudamiento. Estos fondos son provenientes en su mayoría de Organismos de Desarrollo y Financiamiento Externo.

Catalogación/certificación/homologación.

Consiste en el reconocimiento externo de ciertas características o aptitudes de las políticas, obras o actividades locales, con el agregado de su posible virtualidad político/jurídica. Una catalogación incorpora al objeto catalogado a un sistema normativo o de política pública, mientras que una certificación u homologación responde al cumplimiento de requisitos técnicos, en general estandarizados, que pueden tener alguna virtualidad jurídica.

Finalmente, por manifestación de actividad nos referimos a la clasificación efectuada en el apartado 2 del presente trabajo.

3.2.2.2.- SUJETOS (CRITERIO 4).

En cuanto al sujeto que desde la provincia ha encarado las actividades de paradiplomacia ambiental, hemos circunscripto nuestro análisis al MMA. Respecto a la contraparte internacional con la cual ha operado la provincia, podemos agruparlas en las siguientes categorías, relativas a los actores del sistema internacional (Barbé, 1995):

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Organismos internacionales. Se trata de sujetos del derecho internacional creados por los estados mediante un tratado internacional, con actos que se les atribuyen, compew w w. f i s a l . o r g Junin 830 / San Luis Argentina / D 5700 MFR / Tel: +54 2664 442984

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público, etc. De modo que consideramos para cada actividad la existencia o no de intermediación nacional y con qué institución del estado nacional se dio esa interacción.

CONTRAPARTE INTERNACIONAL

Una vez establecidos los criterios con los que caracterizaremos las acciones de la paradiplomacia ambiental de San Luis, corresponde efectuar su caracterización a través del siguiente cuadro:

INTERMEDIACIÓN NACIONAL

ORGANISMO INTERNACIONAL DE CRÉDITO

Secretaría de ambiente y desarrollo sustentable

ORGANISMO INTERNACIONAL DE CRÉDITO

Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía y Finanzas de la Nación

AGENCIA DE COOPERACIÓN DE UN ESTADO - ONG

No

ORGANISMO INTERNACIONAL DE CRÉDITO

Parcialmente del Ministerio de Relaciones Exteriores

POLÍTICAS ADJETIVAMENTE INTERNACIONALES ASISTENCIA TÉCNICA Y COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA PROYECTOS LOCALES ORGANISMO INTERNACIONAL

No Secretaría de ambiente y desarrollo sustentable

ONG

No

ONG

No

ORGANISMO INTERNACIONAL

No

ORGANISMO INTERNACIONAL

No

ORGANISMO INTERNACIONAL

No

ONG

No

ONG

No

CORPORACIÓN

No

NINGUNA

Ministerio de Relaciones Exteriores

NINGUNA

NINGUNA

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De la lectura del cuadro podemos extraer las siguientes observaciones: Área específica de actividad ambiental. En primer lugar, el rango de actividades paradiplomáticas cubre prácticamente todos los puntos de la agenda ambiental internacional. La lucha contra el cambio climático aparece como el área en que se han desarrollado más actividades (8), seguida de la protección de la biodiversidad (4) y la protección de los humedales y la lucha contra la desertificación (4). Esto pone a la provincia en línea con los puntos más acuciantes de dicha agenda.

Objeto de la actividad. Todos los objetos contienen un número similar de actividades, destacándose los reconocimientos y distinciones (5) seguidos muy de cerca por las actividades de financiamiento externo (4), las certificaciones, catalogaciones y homologaciones (3) y finalmente la cooperación técnica (2), que se relaciona en su totalidad con el área de cambio climático.

Esta distribución evidencia un saludable equilibrio entre el plano formal, de valores y simbólico, que otorga a la provincia una especie de “carta de ciudadanía” en la agenda ambiental global, y el plano operativo, que traduce esa ciudadanía en vínculos con impacto tangible en las políticas públicas.

Manifestaciones. En su gran mayoría, y como lo anticipáramos, se trata de políticas adjetivamente internacionales. Esto es una consecuencia lógica tanto de la condición mediterránea de la provincia como de la naturaleza propia de la materia ambiental, que es primariamente una política local a la que se adhieren en determinados casos proyecciones internacionales.

Cabe resaltar que la participación en las COP (actividad 15) y la prohibición de residuos nucleares de terceros países (actividad 16) introducen la cuestión de la participación y del impacto provincial, respectivamente, en la formación de la política exterior nacional. En el primer caso la participación en la agenda del cambio climático abre la posibilidad de proponer la instauración de mecanismos de participación provincial como los que la Cancillería ha instrumentado en general y para el comercio exterior (Iglesias et al., 2009).

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A este respecto podría ser de gran utilidad una coordinación entre la Cancillería, la Secretaría de Ambiente y las provincias reunidas en el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA). En el segundo caso, la reserva que la provincia hace a eventuales tratados firmados por la nación abre interesantes interrogantes jurídicos sobre la interacción de los tres planos: local, nacional e internacional.

Contraparte internacional. Los organismos internacionales (5 actividades, 7 si incorporamos a las realizadas con organismos internacionales de crédito) y las ONG (5) son la contraparte mayoritaria de las actividades paradiplomáticas encaradas por San Luis, encontrándose una sola actividad con una agencia de cooperación de un estado extranjero, mediada por una ONG, y ningún caso de cooperación descentralizada con otra unidad subnacional.

Ello no obsta a una interesante diversidad de contactos, ya que se incluyen corporaciones. Son estas mismas y los organismos internacionales de crédito las contrapartes de las actividades con mayor efecto operativo.

Intermediación nacional. Predomina la intermediación nacional en las actividades relativas al financiamiento externo, lo que genera no pocas demoras en la tramitación de los proyectos, desde el punto de vista de las autoridades provinciales. Esto ha sido ya establecido por la bibliografía resultante de las investigaciones en la materia en el ámbito nacional (Iglesias, 2008) y por lo tanto constituye una c o n f i r m a c i ó n d e l a s m i s m a s . A s i m i s m o, l a s intermediaciones nacionales formal (actividad 15) y eventual (actividad 16) evidencian lo referido respecto a las manifestaciones de la actividad paradiplomática sanluiseña en el ámbito de la formación o impacto en la política exterior nacional.

4.- CONCLUSIONES. Los vínculos entre el plano internacional y el plano subnacional adoptan matices y connotaciones particulares cuando se establecen en relación con la materia ambiental, o medio ambiente. Esta materia a su vez estimula estos

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un lado como uno de los bienes públicos de la humanidad junto con la paz y el desarrollo económico y por el otro como un resorte primordial de las jurisdicciones locales.

La provincia argentina de San Luis viene desarrollando una activa agenda ambiental, que se ha vinculado con el plano internacional primordialmente a través de la ramificación o proyección exterior de sus políticas locales, movilizada en primer lugar por la voluntad política de su máxima autoridad ejecutiva, el gobernador, y mantenida en el tiempo por el desarrollo de capacidades institucionales en un organismo creado para la gestión específica de la política ambiental: el MMA. El perfil de gestión resultante ha delineado una paradiplomacia muy activa, nueva y diversificada tanto temática como institucionalmente, ya que el ministerio mencionado desarrolla la proyección exterior por su propia cuenta, sin existir en la provincia un organismo centralizado de relaciones exteriores.

El análisis de las actividades realizadas, tanto en sus aspectos objetivos como en el de los sujetos involucrados y los procesos con que se desenvuelven, evidencia una interesante variedad de caracteres. Los mismos abarcan una gran parte de las cuestiones debatidas en la disciplina de las relaciones internacionales en torno a los vínculos exteriores de las unidades subnacionales.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Armas Pfirter, Frida, Barberis, Julio A. y Querol, María (1998), Sujetos del derecho de gentes, Buenos Aires, Ábaco, 1ª ed.

Barbé, Esther (1995), Relaciones internacionales, Madrid, Tecnos, 1ª ed.

De Marsilio, Ernesto G. (s.f.e.), Aportes teórico-metodológicos para el estudio de las relaciones paradiplomáticas.

Qué, quiénes, y cómo, análisis del caso argentino, disponible en www.cea.unc.edu.ar/boletin/n--anteriores/005/articulo1---pdf.pdf Iglesias, Eduardo, Merke, Federico e Iglesias, Valeria (2009), “Republic of Argentina” en Michelmans, Hans (editor), Foreign relations in federal countries, Quebec, McGillQueen´s University Press, pp. 10-35.

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Iglesias, Valeria (2008), “La dimensión internacional de los créditos directos del Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial a las provincias. Notas del caso argentino” en Iglesias, Eduardo (dir.), Las provincias argentinas en el escenario internacional.

Desafíos y obstáculos de un sistema federal, Buenos Aires, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, pp. 159-184.

Merlo Blázquez, Mariana (2011), “Las relaciones internacionales de los actores subnacionales: CRECENEA/CODESUL y ZICOSUR”, Trabajos de investigación en paradiplomacia, Año 1, Vol. 1, pp.

118-132.

Prado Lallande, Juan Pablo y Tadeo Villegas, Diana Elizabeth (2011), “La cooperación internacional para el desarrollo de la Comunidad Autónoma de Murcia: El camino hacia su gobernabilidad”, Trabajos de investigación en paradiplomacia, Año 1, Vol. 1, pp. 99117.

Provincia de San Luis, Tratado de Paz entre Progreso y Medio Ambiente, Estrategia 2012-2020, San Luis, Gobierno de la Provincia de San Luis.

Rodriguez Saá, Agustina (s.f.e.), Vigencia efectiva de un derecho de tercera generación: el plan estratégico ambiental de la provincia de San Luis.

Zubelzú, Graciela (2008), “El diseño institucional y los perfiles de gestión externa de las provincias argentinas” en Iglesias, Eduardo (dir.), Las provincias argentinas en el escenario internacional. Desafíos y obstáculos de un sistema federal, Buenos Aires, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, pp. 83105. _____ (2008), “La gestión internacional provincial en el área de recursos naturales e infraestructura” en Iglesias, Eduardo (dir.), Las provincias argentinas en el escenario internacional. Desafíos y obstáculos de un sistema federal, Buenos Aires, Programa de las

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