Orçamento e direitos das crianças - Um guia de apoio à monitoria do orçamento de estado by FONG-STP

oRÇAMENTO e DIREITOS DAS CRIANÇAS um guia de apoio à monitoria do orçamento de estado

Ficha técnica Brochura Temática Orçamento e Direitos das Crianças - Um guia de apoio à elaboração e monitoria do Orçamento de Estado traduzida e adaptada de Budget for Children Analysis - A Beginners’ Guide, Enakshi Ganguly Thukral & Paromita Shastri (2010), Save the Children and HAQ: Centre for Child Rights (ed.) TRADUÇÃO Magda Bialoborska ADAPTAÇÃO e revisão Ana Filipa Oliveira e Liliana Azevedo - ACEP FOTO DE CAPA Alain Corbel, São Tomé e Príncipe / 2010 CRIAÇÃO GRÁFICA Ana Filipa Oliveira

PROJECTO Sociedade Civil pelo Desenvolvimento - Comunicação, Capacitação, Advocacia / São Tomé e Príncipe Mais informação em www.sociedadecivilstp.blogspot.pt uma iniciativa ACEP | Associação para a Cooperação Entre os Povos FONG-STP | Federação das ONG em São Tomé e Príncipe FINANCIAMENTO União Europeia Co-financiamento Camões - Instituto da Cooperação e da Língua UNICEF Disclaimer O conteúdo deste documento é da única responsabilidade da ACEP e da FONG-STP, não reflectindo as opiniões ou a posição da União Europeia, do Camões, I.P. e da UNICEF. Data de impressão Agosto de 2014

Elaborar orçamentos centrados na protecção e promoção dos direitos das crianças Esta brochura temática, produzida no âmbito do projecto “Sociedade Civil pelo Desenvolvimento - Comunicação, Capacitação, Advocacia”, pretende fornecer às Organizações da Sociedade Civil (OSC) um conjunto de ferramentas úteis para desenhar e analisar o Orçamento de Estado na perspectiva da promoção e protecção dos Direitos das Crianças. O Orçamento de Estado reflecte as prioridades do Governo. Constitui portanto o instrumento de política social e económica mais poderoso de um Governo e joga um papel fundamental na vida de cada cidadão e cidadã. Os cidadãos, em particular os mais pobres, são os principais beneficiários dos programas do Governo financiados pelo Orçamento de Estado. É por isso importante que os cidadãos, quer individualmente, quer através das suas organizações, possam compreender o Orçamento de Estado e tenham acesso a informação que lhes permitam responsabilizar o Governo pela utilização que faz dos fundos públicos. Para isso, precisam primeiro de compreender o processo orçamental e ser capazes de o analisar. Esta brochura apresenta os passos necessários para realizar um processo de monitoria orçamental centrado na promoção e protecção dos Direitos das Crianças. O sistema orçamental indiano, representativo de muitas democracias de países em desenvolvimento, e o trabalho da HAQ - Centre for Child Rigths servem aqui de exemplo prático. O Estado santomense, enquanto signatário da Convenção dos Direitos das Crianças, deve zelar pela promoção e protecção dos Direitos das Crianças. Este guia apresenta os passos necessários para monitorar a acção do Governo, através da monitoria do Orçamento de Estado numa perspectiva da promoção e protecção dos Direitos das Crianças. Porquê monitorar o Orçamento de Estado? • A análise do Orçamento é ao mesmo tempo uma ferramenta para monitorar o desempenho do Estado e para o responsabilizar. • Os Orçamentos de Estado são a expressão mais sólida das prioridades, desempenho, decisões e intenções do Governo. • Os Orçamentos reflectem políticas e programas do Governo. • São essencialmente instrumentos políticos e não técnicos.

A monitoria orçamental é um exercício sistemático. Para além de rigor, exige capacidades ade-quadas para analisar programas e números. É também fundamental ter um conhecimento profundo dos Direitos das Crianças para garantir uma boa compreensão dos programas e dotações orçamentais. A monitoria orçamental centrada na promoção e protecção dos Direitos das Crianças não tem somente a ver com subvenções e despesas relacionadas com os programas dirigidos às crianças, mas também com a monitoria a adequada da alocação de recursos com vista à realização dos Direitos das Crianças, bem como a sua representação no Orçamento de Estado. A monitoria orçamental centrada na promoção e protecção dos direitos das crianças deve por isso ser mais o abrangente possível e não se focalizar somente em alguns sectores. Os Direitos das Crianças impõem aos Governos o cumprimento de três obrigações distintas: Respeitar, Proteger e Realizar esses Direitos. Assim, os Governos devem realizar os Direitos das Crianças implementando medidas legislativas, administrativas, orçamentais, jurídicas, entre outras.

Orçamento e Direitos das Crianças | Projecto Sociedade Civil pelo Desenvolvimento - Comunicação, Capacitação, Advocacia ACEP Associação para a Cooperação Entre os Povos e FONG-STP Federação das ONG em São Tomé e Príncipe

Metodologia em 5 etapas sobre a obrigação legal dos Governos cumprirem com os Direitos das Crianças Etapa 1

Estabelecer a necessidade de gastar mais e melhor para realizar os Direitos das Crianças Realizar os Direitos das Crianças passa por uma análise sobre o seu actual estado de realização, permitindo desta forma verificar até que ponto já existem programas públicos que concorrem para a realização desses direitos, se esses programas produzem resultados efectivos e quais os meios necessários para alcançar os objectivos traçados.

Etapa 2

Divulgar os recursos disponíveis para gastos com os Direitos das Crianças Nesta etapa pretende-se verificar se as dotações orçamentais estão alocadas de modo a garantir recursos para a realização dos Direitos das Crianças. Isto significa também analisar os fluxos financeiros e nomeadamente os financiamentos recebidos pelas direcções-gerais relevantes e outros organismos que lhes possibilitem a execução dos programas públicos.

Etapa 3

Analisar se o Governo cumpre com as contribuições orçamentais Esta etapa implica questionar e responder a perguntas relacionadas com as contribuições orçamentais dos programas públicos destinados à realização de direitos, tais como: • As perguntas sobre o ‘quanto’: • Qual é o valor alocado aos programas públicos? • Qual é o aumento efectivo destas dotações? • Os programas de realização de direitos estão a ser retirados progressivamente sem que sejam substituídos por outros? • As perguntas sobre a ‘eficácia das dotações orçamentais’: • Até que ponto existe uma desigualdade geográfica nestas dotações orçamentais? • Essas dotações discriminam certos grupos de crianças? • Estão direccionadas aos mais pobres? • Dão prioridade aos serviços básicos? Se as respostas forem afirmativas, devem então ser colocadas as seguintes perguntas: Que progressos foram verificados ao longo do tempo no sentido de concretizar os ideais de não-discriminação, equidade geográfica das dotações orçamentais, priorização dos mais pobres e enfoque nos serviços básicos? E também: deparamo-nos com desperdícios do lado das contribuições orçamentais?

Etapa 4

Analisar se o Governo cumpre com a execução orçamental Esta etapa implica questionar e responder a perguntas relacionadas com a execução orçamental de programas destinados à realização de direitos sócio-económicos das crianças, tais como saber: • Se a produção está a aumentar, os custos a diminuir e a qualidade a aumentar? • Se existe discriminação no acesso aos serviços (por exemplo, em relação às crianças em zonas distantes, às crianças de uma certa comunidade, a crianças com deficiência ou a raparigas)? Este acesso vem sendo melhorado e a discriminação reduzida ao longo do tempo? • Que acções estão a ser desenvolvidas pelo Governo para eliminar os obstáculos que dificultam o acesso e as barreiras discriminatórias?

Etapa 5

Avaliar o desempenho do Governo Esta última etapa implica uma revisão das etapas anteriores (1-4), e: • Tirar conclusões sobre em que medida o Governo está a cumprir com as suas obrigações; • Explicar se o desempenho é negativo do lado das contribuições ou da execução orçamental, ou em ambos; e • Apresentar recomendações acerca daquilo que é necessário o Governo melhorar na sua dotação orçamental e prestação de serviços por forma a garantir que utiliza o Orçamento de Estado para realizar os Direitos das Crianças.

Orçamentos centrados na promoção e protecção dos direitos das crianças – uma abordagem passo a passo 1 Forme uma equipa As análises orçamentais consomem muito tempo e requerem um trabalho minucioso, sendo necessário ter uma equipa não só dedicada, mas também com competências adequadas de análise orçamental. Para facilitar o processo de identificação e a introdução e análise de dados, pode ser útil a criação de uma pequena comissão consultiva de peritos, incluindo membros do Governo, aposentados e/ou no activo, economistas e ainda profissionais dos Direitos das Crianças.

2 Reúna todos os documentos necessários Prepare todos os documentos relevantes, incluindo documentos relacionados com planos, programas e orçamentos, entre outros.

Documentoschave do Orçamento

Relatórios de auditoria; Auditorias das Comissões Especializadas Permanentes

1 Formulação do orçamento O Governo elabora uma primeira proposta de Orçamento

4 SUPERVISÃO do orçamento As contas orçamentais são auditadas e as conclusões de auditoria são revistas pelo Parlamento, que requer uma acção por parte do Executivo

Documentos-chave do Orçamento

Relatórios Anuais, Relatórios Semestrais, Relatórios Finais, Orçamentos complementares

Documentos-chave do Orçamento

Proposta de Orçamento do Executivo; Relatórios de Apoio ao Orçamento

2 Aprovação do orçamento O Parlamento revê e emenda o Orçamento - em seguida decreta-o lei

3 execução do orçamento O Governo recolhe a receita e executa as verbas de acordo com a dotação realizada em sede de Orçamento

Documentos-chave do Orçamento

Lei Orçamental, Relatórios da Comissões Especializadas Permanentes sobre o Orçamento

No caso da Índia, a organização HAQ – Centre for Child Rights tem acesso aos seguintes documentos: • Todos os documentos relacionados com o Orçamento de Estado, especialmente o Orçamento de Despesas, as despesas detalhadas por Ministérios e Direcções-Gerais, • Estatísticas económicas • Leis relacionadas com as crianças • Políticas nacionais e planos de acção direccionados às crianças • Relatórios de auditoria elaborados por organismos oficiais de monitorização e organizações privadas que trabalham os Direitos das Crianças • Relatórios das Comissões Especializadas Permanentes sobre os assuntos que dizem respeito às crianças • Debates parlamentares acerca dos assuntos relacionados com as crianças • Relatório periódico nacional apresentado à Comissão das Nações Unidas sobre os Direitos das Crianças • Recortes de imprensa que descrevem a situação das crianças no país

Segue uma proposta de lista de documentos para analisar o Orçamento de Estado numa perspectiva da promoção e protecção dos direitos das crianças no Bangladesh. Vai precisar de elaborar uma lista semelhante com os documentos do seu país: • Previsão Orçamental • Resumo do Orçamento • Consolidação de Fundos e Receitas • Declaração Financeira Anual • Plano de Desenvolvimento Anual • Requerimento de Subsídios e Fundos (Desenvolvimento) • Requerimento de Subsídios e Fundos (Não-Desenvolvimento) • Documentos Conceptuais de Projectos • Propostas de Projectos • Relatório da Divisão de Monitoria e Avaliação

• Relatórios anuais dos Ministérios e organismos relevantes • Plano de evolução a 3 anos • Relatórios do Tribunal de Contas • Documentos referentes a políticas, planos e estratégias de Ministérios relevantes • Avaliações dos projectos realizados pelos Ministérios • Relatórios de várias Comissões (como a Comissão Nacional de Educação) • Todos os documentos políticos relevantes do Governo, como por exexemplo a Política Nacional sobre as Crianças, o Plano Nacional de Acção, etc.

3 Seleccione os Ministérios e Direcções-Gerais a monitorar Identifique os Ministérios e Direcções-Gerais que implementam programas direccionados às crianças. Esta tarefa pode ser desenvolvida antes, em simultâneo ou depois da Etapa 1 e irá depender das competências das pessoas envolvidas mas também do tipo de informação recolhida. Por exemplo: na Índia os programas direccionados às crianças estão distribuídos entre os seguintes Ministérios e Direcções-Gerais: • Ministério da Saúde e Bem-Estar da Família • Direcção-Geral da Saúde • Direcção-Geral do Bem-Estar da Família • Ministério do Desenvolvimento de Recursos Humanos • Direcção-Geral de Educação e Alfabetização • Ministério do Desenvolvimento das Mulheres e Crianças • Ministério do Trabalho e Emprego • Ministério de Justiça Social e Empoderamento • Ministério da Juventude e Desporto

4 Seleccione os programas focados nas crianças Assinale as rubricas relacionadas com as crianças nos orçamentos de cada Ministério e Direcção-Geral. Este exercício minucioso constitui a base para a análise dos dados. Um dos maiores desafios em relação à análise e monitoria de dados orçamentais relacionados com as crianças é a localização de todos os programas que têm como alvo os 0 - 18 anos. Os programas de desenvolvimento, que beneficiam toda a comunidade, também melhoram a situação geral das crianças. Por exemplo, os programas que melhoram o acesso à água potável, saneamento ou cuidados básicos da saúde. Ao mesmo tempo, seria demasiado complicado, ou até impossível, desagregar os valores destinados às crianças neste tipo de programas. Outra dificuldade tem a ver com programas destinados às mulheres, crianças, jovens ou pessoas portadoras de deficiência, que não têm nenhuma indicação acerca da idade dos destinatários. Por isso, e por forma a garantir que a monitoria orçamental centrada nas crianças abrange o maior número possível de programas e planos que visam a promoção e defesa dos direitos de sobrevivência, desenvolvimento e/ou protecção das crianças, temos que ter em consideração o seguinte: • Planos e programas que estão especificamente direccionados às crianças (0-18 anos) • Planos e programas que se inserem nos sectores acima identificados, mas que não especificam o grupo etário dos destinatários. Nestes casos, a HAQ – Centre for Child Rights decidiu pecar por excesso e ter em conta as verbas totais alocadas (ou gastas) num determinado programa. Isto significa que as dotações financeiras de programas relacionados com a saúde

materno-infantil, a reinserção de raparigas e mulheres em risco, bem como aqueles destinados ao desenvolvimento do desporto e dos jovens, estão todos incluídos na monitoria orçamental centrada nas crianças.

5 Divida os programas e planos por sectores Quando os programas estiverem identificados, estes devem ser classificados de acordo com os sectores previamente definidos. Na Índia, a monitoria orçamental centrada nas crianças é feita em relação a quatro sectores: • Desenvolvimento • Saúde • Educação • Protecção

Nota: Os programas de um determinado sector podem ser distribuídos entre várias Direcções-Gerais e Ministérios. Por exemplo, na Índia, os programas de educação estão sob a tutela de Ministério do Desenvolvimento de Recursos Humanos mas também do Ministério dos Assuntos Étnicos que tem programas especiais para crianças de várias etnias.

6 Insira os dados O objectivo da monitoria orçamental centrada na promoção e protecção dos Direitos das Crianças é analisar quanto foi alocado, quanto foi gasto e quais as tendências verificadas. Para conseguir isso terá que estudar os documentos orçamentais para ver como estão formulados. Quando tiver identificado as rubricas, os dados deverão ser inseridos numa folha de Excel. Numa primeira fase, o processo de inserção de dados deve ser realizado da seguinte forma: • Primeiro, introduz-se os nomes de todos os Ministérios/Direcções-Gerais que contribuem com dotações orçamentais para programas/planos direccionados às crianças • A seguir introduz-se o valor e o código de Pedido Detalhado de Subvenção, bem como o número de página e o número da grande rubrica para facilitar a sua identificação. • Introduz-se depois as dotações orçamentais em várias etapas, isto é, Orçamento Previsto, Orçamento Revisto e Orçamento Executado, para todos os planos/programas. As dotações devem ser inseridas em duas colunas: Previsto e Não Previsto, e divididas em várias categorias, como: salários, manutenção, ajuda externa, etc., e outras rubricas menores e sub-rubricas, assim como especificadas no Pedido Detalhado de Subvenção. • Estas entradas devem ser feitas para os quatro sectores em que dividimos o orçamento, assim como todos os planos seleccionados para esses sectores. Orçamento e Direitos das Crianças | Projecto Sociedade Civil pelo Desenvolvimento - Comunicação, Capacitação, Advocacia ACEP Associação para a Cooperação Entre os Povos e FONG-STP Federação das ONG em São Tomé e Príncipe

• Existem também distribuições das dotações orçamentais dentro de um mesmo sector e esses valores devem ser introduzidos separadamente. Por exemplo, no sector de Educação, as dotações orçamentais para o Ensino Primário e Secundário estão separadas. Numa segunda fase, somamos todas as componentes de um determinado programa, incluindo tanto os campos “previstos” como os “não-previstos”. Nesta etapa conseguimos apurar os valores totais das dotações orçamentais (em termos de orçamento, revisto e real) para cada programa direccionado às crianças que seleccionámos previamente. Na etapa final, somamos todos os programas enumerados em cada um dos sectores (por exemplo, educação) e obtemos o orçamento direccionado às crianças para esse sector. A seguir somamos os valores totais de todos os sectores para obter orçamento total anual direccionado às crianças. Depois calculamos que parte do orçamento total anual é direccionado às crianças, bem como a parte relativa às crianças em cada um dos sectores identificados. Calculamos ainda qual a parte do orçamento do sector social é direccionado às crianças.

Etapa 1

Etapa 2

Etapa 3

Programas para as crianças

Dotações orçamentais e gastos por sector

Orçamento total direccionado às crianças

7 Analise e apresente os dados A forma como analisamos e apresentamos os nossos resultados é a chave para o sucesso ou insucesso de todo o trabalho de monitoria orçamental centrada na promoção e protecção dos Direitos das Crianças. Avaliar o desempenho do Estado: Análises e Relatórios Duas questões importantes que sustentam as nossas análises são: • As dotações efectuadas no Orçamento de Estado para benefício das crianças correspondem às suas reais necessidades? • No final de cada ano, as despesas reais estão de acordo com a programação financeira? O foco da análise deve ser a identificação de hiatos a vários níveis: • Entre as necessidades das crianças para realizar os seus direitos e os compromissos assumidos pelo Estado, tanto a nível nacional, como internacional; • Entre os compromissos assumidos pelo Estado e os programas/planos efectivamente realizados por vários Ministérios/Direcções-Gerais; • Entre os objectivos dos programas/planos e as dotações financeiras referentes a esses programas/planos; • Entre as dotações financeiras e as despesas; e • Entre as despesas e os resultados.

Na HAQ – Centre for Child Rights os dados são analisados da seguinte forma: Figura 1. Orçamento centrado nas crianças em relação ao Orçamento Total

Figura2. Divisão sectorial do Orçamento direccionado às crianças

4.453. Parte referente às crianças no Orçamento de Estado

17.14 Saúde / 1.08 Protecção

95.547 Orçamento de Estado excepto a parte referente às crianças

16.54 Desenvolvimento / 65.23 Educação

A análise da distribuição dos recursos entre os quatro sectores definidos – Desenvolvimento, Saúde, Educação e Protecção – permite-nos desenvolver iniciativas de advocacia relativas a direitos específicos ou direccionadas para determinados sectores. Registe o fosso entre a Dotação Financeira (em duas etapas: Orçamento Previsional e Orçamento Revisto) e as Despesas Reais. Figura 3. Fosso entre a Dotação Financeira (em duas etapas: Orçamento Previsional (be) e Orçamento Revisto (re)) e as Despesas Reais (ae).

1. Frequentemente existe alterações nos números ao longo das várias etapas do processo orçamental, entre o Orçamento Previsional e o Orçamento Revisto e entre o Orçamento Revisto e as Despesas Reais. A análise permite identificar as diferenças, muitas vezes significativas,

entre as promessas e os compromissos assumidos no Orçamento de Estado e o dinheiro efectivamente gasto no terreno. Isto ajuda a compreender as mudanças de intenções do Governo, a dissolução dos compromissos do Governo, e o papel dos diferentes interesses instalados nos diferentes escalões do Executivo no desvio de fundos para o Desenvolvimento. 2. Uma análise das despesas do ano(s) anterior(es), assim como uma análise das tendências em relação às despesas, permitem observar o melhoramento ou deterioração na utilização dos fundos. Este aumento ou diminuição deve, sempre que possível, ser justaposto às conclusões de outros documentos financeiros do Governo, como auditorias financeiras ao desempenho do Orçamento e às dotações orçamentais.

Análises Sectoriais Para cada sector (Desenvolvimento, Saúde, Educação, Protecção) é feita uma análise e um relatório separadamente, seguindo as seguintes etapas: • Percentagem do sector na parte do Orçamento direccionado às crianças (ex. a parte do Sector de Educação no Orçamento direccionado às crianças) • Percentagem do sector no Orçamento de Estado Global (ex. a parte do Sector da Educação no Orçamento Global) • Dotações financeiras e Despesas • Ritmo de mudança ao longo dos anos

Apresentação dos dados O Orçamento de Estado de cada país tem que ser analisado em relação aos indicadores e resultados. Os indicadores dos resultados devem servir como ponto de partida para a reflexão quer sobre a adequação quer sobre a eficácia dos recursos financeiros. As dotações financeiras e as despesas têm que ser analisadas em relação: • Às promessas e compromissos referentes às crianças feitos em vários documentos políticos, resultantes de recomendações de diversas comissões e comités, e as conclusões dos relatórios do Tribunal de Contas. • Às necessidades das crianças para realizarem os seus direitos e aos compromissos assumidos pelo Estado, tanto a nível nacional, como internacional; • Aos compromissos assumidos pelo Estado e os programas/planos efectivamente realizados pelos vários Ministérios/Direcções-Gerais; • Aos objectivos de programas/planos e às dotações financeiras referentes a esses programas/ planos;

• Às dotações financeiras e às despesas reais; e • Às despesas e aos resultados.

Especificamente, os números procuram saber: • Qual é o grau de dependência da ajuda externa? Quais as consequências dessa dependência? Isto é importante porque uma parte significativa das despesas do sector social nos países em desenvolvimento provem de fontes externas. • Como é que o Orçamento é gasto, através de que Direcções-Gerais e em que tipo de programas? Qual é o objectivo desses programas? Como pode ser avaliada a qualidade dessas despesas? • Que impacto tem nos diferentes grupos de crianças, tendo em conta o sexo, a idade, capacidades, etc.?

Porquê analisar as despesas? A monitoria do Orçamento de Estado é normalmente feita através de verificação e avaliação das despesas porque, em última análise, é a comparação da proposta governamental de dotações e as despesas reais de cada programa que permite avaliar se houve sucesso ou não. A análise de receitas orçamentais é importante quando analisamos o impacto de uma certa taxa referente a uma definida área. Um simples exemplo pode ajudar na compreensão desta questão. Na Índia, por exemplo, quando o Governo decidiu aumentar os gastos com a educação para seis per cento do PIB, introduziu uma taxa para educação básica (uma sobretaxa de imposto) no valor de 2% em relação a todos os bens e serviços, porque não tinha dinheiro suficiente para conseguir cobrir as despesas. Progressivamente, o valor total desta taxa recolhida, chegou a cobrir quase 60 por cento de Orçamento de Estado para a educação básica. Neste caso a análise de receitas orçamentais pode ser muito útil para verificar se o dinheiro público está a ser direccionado directamente para a educação. A sociedade tem direito de questionar qualquer lapso detectado nos programas referentes à educação.

Seis passos para uma abordagem estratégica ao Orçamento centrada na promoção e protecção dos Direitos das Crianças A monitoria orçamental pode ser dividida em seis etapas, aqui apresentada através do exemplo de verificação da promoção e realização dos Direitos das Crianças para a segurança social. • Determine a natureza das obrigações legais do Governo para garantir os Direitos das Crianças • Avalie a dimensão do problema relacionado com esses direitos (p.ex. a pobreza infantil) • Consulte a conceptualização e a definição do programa, bem como a sua implementação e o seu processo de desenvolvimento • Consulte as dotações e despesas orçamentais, bem como a implementação e fornecimento de serviços • Analise o orçamento nacional e estatal/provincial • Faça recomendações ao Governo relativamente a questões que podem ser melhoradas para garantir os Direitos das Crianças

Os maiores desafios relacionados com a análise de Orçamento direcccionado aos Direitos das Crianças O primeiro desafio tem a ver com a definição de CRIANÇA. Esta tarefa é especialmente complicada em países como a Índia onde as diferentes leis definem a criança de forma diferente. No Bangladesh, por exemplo, de acordo com a política infantil, a criança é definida como uma pessoa com menos de 16 anos. Entretanto o país assinou a Convenção sobre os Direitos da Criança que define que as crianças são pessoas com menos de 18 anos. Como resolver este conflito? Em segundo lugar, o acesso a dados oficiais continua a ser tarefa difícil. Na Índia o HAQ teve que recorrer à Lei do Direito à Informação para conseguir dados e informações do Governo. Um problema semelhante ocorre em relação ao acesso a dados orçamentais, que se pode revelar maçador e confuso. Num processo orçamental multifásico, onde ocorre uma constante alteração de dados, os valores numa mesma rubrica podem sofrer oscilações dependendo das fases. O encerramento ou a fusão de programas pode criar mal-entendidos. Por vezes, mas não sempre, existem explicações destas situações. Em terceiro lugar, a selecção de programas e planos direccionados às crianças é, de certa forma, subjectiva e pode provocar algumas sobreposições, já que vários programas podem ser dirigidos tanto para as mulheres como para as crianças. Na Índia, por exemplo, o Programa de Reprodução e Saúde Infantil cobre tanto os cuidados na maternidade, como os cuidados de saúde infantil e o programa de salvação e reabilitação das vítimas de tráfico está

dirigido tanto às mulheres como às raparigas. O HAQ inclui sempre os gastos relacionados com os programas para futuras e recentes mães, entendendo-os como investimentos primários em crianças. O quarto desafio tem a ver com o financiamento por parte de doadores. Dada a elevada influência dos doadores internacionais, agências de Desenvolvimento, e instituições financeiras multilaterais na determinação da situação financeira dos Governos e até das suas prioridades financeiras, é importante analisar a dimensão da dependência da ajuda externa no financiamento de programas direccionados às crianças. Por isso, temos que identificar os componentes externos de ajuda nos programas orçamentais e, em seguida, avaliar como estes dependem dessa mesma ajuda. Finalmente, o quinto desafio é o reconhecimento e aceitação da cidadania das crianças e a importância da colocação da questão dos direitos das crianças no discurso governamental. Encontrar apoio para intervenções relacionadas com crianças e governação, incluindo a questão de orçamento direccionado à promoção e protecção dos Direitos das Crianças, é um desafio para os que procuram suporte por parte de organizações e instituições que se dedicam ao trabalho relacionado com governação e direitos humanos.

lembre-se 1. Não desanime: O processo de análise do Orçamento de Estado na perspectiva da promoção e protecção dos direitos das crianças, assim como qualquer outro exercício de monitoriza orçamental, é árduo, requer paciência e determinadas competências. Tem que ser desempenhado sistemática e continuamente, ao longo de um período temporal definido, de forma a demonstrar-se uma ferramenta de monitoriza eficaz para responsabilizar a acção do Governo. A experiência demonstra que após o entusiasmo do período inicial, os parceiros – sejam organizações ou pessoas individuais – envolvidos num processo de monitoria orçamental tendem a sentir-se sobrecarregados com o esforço meticuloso exigido e não são capazes de o sustentar. Mas, por outro lado, a experiência mostra que após um determinado período de tempo, os conhecimento adquiridos e o retorno relacionados com a análise do Orçamento na perspectiva dos Direitos das Crianças ultrapassam as dificuldades. 2. Não insista numa equipa qualificada: É comum que as organizações tenham alguma dificuldade em encontrar as pessoas certas para trabalhar questões relacionadas com a monitoria orçamental. Existe um preconceito de que o trabalho ligado às questões orçamentais é bastante elitista e requer pessoas com habilitações muito específicas. Contudo, é importante lembrar que uma pessoa entusiasmada com este tipo de trabalho, e que possua capacidade analítica e de comunicação, consegue perfeitamente levar a cabo esta tarefa. O mais importante é a dedicação e o envolvimento pleno no trabalho porque o desenvolvimento de técnicas de análise não será difícil para alguém que esteja plenamente dedicada a assuntos orçamentais.

Da análise do Orçamento às estratégias de advocacia para a promoção dos Direitos das Crianças Nesta parte apresenta-se a importância da divulgação dos resultados de uma análise do Orçamento na perspectiva dos direitos das crianças, com recurso a estratégias de advocacia. Identifica-se também as estratégias de comunicação mais eficazes e, atra-vés de alguns estudos de caso, demonstra-se como utilizar este tipo de análises, para alcançar resultados positivos no que diz respeito aos direitos das crianças. “Segue o dinheiro!… A prevenção da violação dos direitos humanos depende da acção do Governo, e a acção do Governo pressupõe gastos públicos. Por isso, as organizações de direitos humanos não conseguem verificar, de forma plena, se o Governo cumpre as suas obrigações, se não controlarem o Orçamento e os gastos realizados pelo Governo” Liam Mahony, Using Government Budgets as a Monitoring Tool The Children’s Budget Unit in South Africa

A pesquisa, por melhor que seja, não será útil se não alcançar o seu público-alvo. Por essa razão, as Organizações da Sociedade Civil têm de preparar uma estratégia de divulgação e de advocacia eficaz. Um bom plano de comunicação inclui a preparação do momento de apresentação dos resultados, articulado com um plano bem definido de divulgação e de abordagem aos media. Os resultados pretendidos de uma estratégia de advocacia que recorre à análise do Orçamento numa perspectiva da promoção e protecção dos direitos das crianças são: 1. Mudanças nas políticas orçamentais e legislativas 2. Mudanças nos processos orçamentais 3. Aumento do Orçamento e dos recursos direcccionados às crianças 4. Estabelecimento de um sistema de prestação de contas

A advocacia é um conjunto de actividades organizadas, que têm como objectivo influenciar as políticas e práticas governamentais e provocar mudanças positivas e duradouras relativamente à promoção e protecção dos direitos das crianças, baseadas na experiência e no conhecimento adquiridos no trabalho directo com as crianças, as suas famílias e a sociedade.

Save the Children

Por que é necessária uma estratégia de advocacia? Muitas vezes o Estado responde a campanhas de advocacia relacionadas com direitos humanos, alegando “falta de recursos disponíveis” ou “restrições orçamentais” para não cumprir os seus compromissos. A análise do Orçamento é apenas uma das ferramentas para monitorizar o desempenho do Governo e garantir a prestação de contas. A análise de Orçamento direccionado à promoção e protecção dos direitos das crianças só pode ser uma ferramenta eficaz de advocacia se for combinada com outras iniciativas. Por isso, as iniciativas de advocacia devem ter como objectivos: • Identificar as diversas questões, destacando os compromissos do Governo em relação à sua implantação e monitorizar os direitos da criança • Consciencializar o público sobre o orçamento direccionado à promoção e protecção dos direitos das crianças, através dos media, tanto digital, como impressa, a nível local e nacional. O objectivo é conseguir que os media considerem as questões orçamentais como um assunto crucial para a realização dos direitos das crianças • Partilhar as actualizações do Orçamento de Estado com os representantes eleitos e com os media

Exemplo | O Projecto Orçamental do IDASA (Institute for a Democratic Alternative for South Africa) tem os seguintes objectivos: Facultar uma investigação centrada na questão dos Direitos das Crianças e acessível: A pesquisa permanente e a análise sobre as implicações dos recursos das várias opções políticas desempenham um papel essencial no processo de informação e influência política. No caso de Orçamento direccionado à promoção e protecção dos direitos das crianças, é importante que a pesquisa e as análises se concentrem nas alocações dos recursos do Orçamento de Estado e da ajuda financeira canalizada pelos doadores e facultem dados e estatísticas sobre a representação das crianças nesses números. Desenvolver competências: A credibilidade política depende fortemente de uma maior capacidade de compreender determinadas questões e do envolvimento no debate público. Este projecto permitiu a partilha de informação e a realização de acções de formação ao nível nacional e regional sobre os direitos das crianças, o que permitiu aos activistas dos direitos das crianças e à sociedade civil apresentarem uma visão crítica das políticas e propostas alternativas. Além disso, o reforço da capacidade legislativa e da sociedade civil para se envolver nas políticas públicas e os debates sobre a alocação dos recursos permitiram o reforço dos mecanismos de controlo de forma a assegurar que o Governo intervém de forma mais adequada e eficaz. Construir alianças: A credibilidade política é também influenciada pelo envolvimento de todas as partes interessadas (stakeholders) e na capacidade de construir consensos. A parceria entre a sociedade civil e o Governo é, nesse sentido, crucial para a realização de análises e processos de pesquisa mais abrangentes. Além disso, factores e restrições institucionais podem tornar necessária a formação de uma parceria de pesquisa ou de informação, que se baseie em informação, competências e conhecimento especializado do Governo, das universidades, de think tanks e da sociedade civil. Ter em atenção o contexto: Os processos de alocação de recursos baseiam-se em factores políticos e económicos específicos para cada Estado ou região. As estratégias de pesquisa e de advocacia devem ser planeadas de forma que permita mobilizar os recursos adequados a determinadas instituições políticas e económicas, assim como a outros processos e factores.

Como é que o Orçamento direccionado à promoção e protecção dos direitos das crianças pode ser utilizado em acções de advocacia? Todos os países que assinaram a Convenção sobre os Direitos das Crianças (aprovada pela Assembleia-Geral das Nações Unidas em 1989 e ratificada por 192 países) estão obrigados por lei a cumprir os Direitos das Crianças. A força da nossa acção de advocacia está relacionada com a capacidade de fornecer argumentos morais suficientemente fortes, baseados nos direitos de crianças (de acordo com as leis nacionais e internacionais), com base jurídica (lei e política), e reforçada com os resultados das nossas pesquisas. O Orçamento direccionado à promoção e protecção dos direitos das crianças pode ser utilizado como prova para identificar o cumprimento dos actuais compromissos do Governo e demonstrar as lacunas que o Governo deve colmatar nesta matéria.

Advocacia / Ciclo de Campanha Exemplo do ciclo de planeamento desenvolvimento pela organização Save the Children, designado “Advocacy Matters”:

Criar apoio

Analisar a situação Desenvolver e implementar o plano de acção

Mobilizar o público (Mobilização popular) Colaborar com os Parceiros

Criar apoio

Identificar a questão

Reunir argumentos Mobilizar recursos

Monitorar e avaliar

Estabelecer metas e objectivos

Envolver o Sector Privado Desenvolver a acção Nas campanhas a mobilização popular é o elemento “chave”, enquanto no processo de advocacia podemos recorrer a ela ou não.

Envolver as crianças

Analisar políticas

Identificar alvos e actores a influenciar

A advocacia é questionar: 1. Que mudança queremos realizar? 2. Quem pode fazer essa mudança? 3. Como podemos realizar essa mudança? O melhor caminho para perceber como um processo de monitoria orçamental é capaz de provocar mudanças é recorrer à experiência de outros. Seguem dois exemplos práticos.

HAQ: Centre for Child Rights, Índia O HAQ: Centre for Child Rights tem vindo a analisar o Orçamento na perspectiva dos direitos das crianças desde 2001. O objectivo principal da análise é o de conseguir um melhor cumprimento dos direitos das crianças na Índia, exigindo a prestação de contas e verificando as intenções e os compromissos assumidos pelo Governo. O sucesso de trabalho de análise orçamental direccionado à promoção e protecção dos direitos das crianças reflecte-se no reconhecimento e na aceitação por parte do Governo indiano e pelo seu constante envolvimento nas acções governamentais relacionadas com os planos para a infância. O Orçamento direccionado à promoção e protecção dos direitos das crianças está actualmente incluído no Plano Nacional de Acção para as Crianças 2005, no 11.º Plano de Cinco Anos e no Plano Financeiro apresentado anualmente pelo Ministro das Finanças. O Ministério de Desenvolvimento das Mulheres e das Crianças do Governo indiano utilizou o Orçamento direccionado à promoção e protecção dos direitos das crianças para argumentar sobre a necessidade de aumentar os recursos para a protecção das crianças e para lançar novos planos preparados para essa finalidade (Plano Integrado de Protecção das Crianças). Os relatórios sobre o Orçamento direccionado à promoção e protecção dos direitos das crianças do HAQ foram utilizados para a elaboração de propostas sobre os Direitos das Crianças no Comité das Nações Unidas sobre os Direitos das Crianças e para preparar Planos Alternativos, também entregues ao Comité. Foram também utilizados como informação adicional para apresentação das petições jurídicas. A experiência da HAQ mostra também que o Orçamento direccionado à promoção e protecção dos direitos das crianças pode ser utilizado também na apresentação de petições jurídicas, para reforçar argumentos de várias campanhas (como por exemplo, contra o tráfico de crianças), para levantar questões no Parlamento e debater várias leis e políticas, e pode inclusivé ser utilizado no Relatório Sombra, elaborado pela sociedade civil, para o Comité das Nações Unidas sobre os Direitos das Crianças, bem como integrar a agenda e os manifestos eleitorais dos partidos políticos. Unidade de Orçamento para a Infância – IDASA (Instituto Africano de Democracia), África de Sul “O nosso trabalho provou que os projectos de monitoria orçamental, utilizados de forma eficaz, podem servir como ferramenta importante para provocar mudanças políticas. A África de Sul, por exemplo, possui um extenso programa de segurança social para crianças. A Unidade de Orçamento para a Infância (CBU – Child Budget Unit) realizou diversos estudos sobre a acessibilidade e a eficácia deste programa, relevando discriminações de acesso nas áreas rurais e subdesenvolvidas, e também o défice de capacidade administrativa do Governo que dificultava o acesso ao programa. No nosso estudo de 2001, “Budgeting for child socio-economic rights: Government obligations and the child’s right to social security and education” (Cassiem, Streak: 2001, Idasa), recomendamos que a idade limite para as crianças usufruirem de um dos subsídios de segurança social seja elevado dos 6 para os 14 anos. Esta recomendação foi posta em prática pelo Governo no seu orçamento de 2003/2004 e actualmente, junto com outras ONG, estamos a propor incluir no programa todas as crianças com menos de 18 anos.” Lerato Kgamphe. Using Government Budgets as a Monitoring Tool: the Children’s Budget Unit in South Africa. New Tactics in Human Rights. Minneapolis

Algumas acções complementares para uma estratégia de advocacia bem sucedida • Pesquisa e documentação • Implementação de programas • Trabalho com os media • Apoio jurídico • Construção de alianças • Mobilização pública e da comunidade • Análises orçamentais • Informação pública • Influência política • Educação sobre direitos humanos • Monitorização e reforço das obrigações nacionais e internacionais Para além dos relatórios de análise orçamental, o HAQ - Centre for Child Rights utiliza outras ferramentas e abordagens no processo de advocacia em torno dos Direitos das Crianças e muitas delas surgiram através da análise das campanhas realizadas ao longo dos anos de experiência: • Elaboração de relatórios sobre a situação das crianças indianas • Revisão das perguntas e respostas parlamentares • Aconselhamento e apoio jurídico às crianças com necessidade de protecção e as que se encontram em situação de conflito com a lei • Trabalho com políticos • Trabalho com órgãos judiciais e de polícia para alterar a implementação da justiça juvenil • Campanhas de sensibilização sobre assuntos relacionados com trabalho infantil, tráfico de crianças, adopção, etc.

Por que é necessária uma estratégia de advocacia para um Orçamento direccionado à promoção e protecção dos Direitos das Crianças? Muitas vezes o Estado responde às acções de advocacia e aos processos de influência política relacionados com a questão dos Direitos das Crianças alegando a “falta de recursos disponíveis” ou “restrições orçamentais” para não cumprir os seus compromissos. Por isso o processo torna-se mais eficaz se a análise do Orçamento direccionada à promoção e protecção dos Direitos das Crianças for acompanhada de processos de advocacia e outras iniciativas. Além disso, o proc20

esso de advocacia deve apresentar soluções e não focar-se somente no problema. As iniciativas de advocacia devem ter como objectivos: 1. A identificação de problemas, destacando os compromissos do Governo nesta matéria e a monitoriza dos Direitos das Crianças; 2. A sensibilizaação e mobilização de sociedade para reivindicar os Direitos das Crianças 3. Colocar este assunto na agenda dos media, na perspectiva de que o Orçamento é um elemento-chave para a promoção e protecção dos Direitos das Crianças; 4. Partilhar as análises orçamentais com os representantes de Governo e outros responsáveis políticos.

O que é preciso fazer para reforçar a estratégia de advocacia? • Adopte uma comunicação estratégica Compreender os nossos objectivos e quem nos poderá apoiar na defesa desses mesmos objectivos é primordial para uma acção de advocacia bem sucedida. Quanto melhor conhecermos os destinatários da nossa estratégia de advocacia, melhor podemos elaborar o nosso processo e atingir os melhores resultados. Para garantir isso mesmo, precisamos de uma estratégia de advocacia centrada em objectivos e pessoas com influência. Ao compreender como grupos específicos de pessoas tomam decisões, podemos reorientar o processo e conseguir atenção da parte desses grupos. A apresentação de informação de forma clara e facilmente utilizável por diferentes pessoas ou grupos é o primeiro grande passo. Para conseguir isto temos que planear uma estratégia de comunicação baseada nos objectivos que pretendemos atingir através da análise do Orçamento direccionado à promoção e protecção dos Direitos das Crianças. A estratégia deve abranger três grupos distintos e deve ser formulada para atingir os interesses específicos de cada grupo: • Público em geral (todos os cidadãos interessados, incluindo as crianças e outras OSC) • Políticos e os que elaboram o Orçamento de Estado (representantes eleitos, burocratas e outras pessoas com poder) • Media (impressa e audiovisual)

• Garanta a produção sistemática e a divulgação dos resultados O trabalho regular e sistemático é a chave. Seja persistente! Com o tempo, a qualidade e a regularidade da nossa análise irá ajudar-nos a conquistar seguidores que irão esperar avidamente pelos resultados. O desenvolvimento da estratégia de comunicação tem que estar centrada numa produção regular de dados, na divulgação de relatórios e na realização de campanhas de advocacia tanto a nível

nacional como local. Para além das análises periódicas de tendências, uma breve análise do Orçamento direccionado à promoção e protecção dos Direitos das Crianças deve ser elaborada uma vez por ano, assim que o Orçamento é apresentado a especialistas, a stakeholders e aos media.

• Apresente os resultados de forma acessível e atractiva A informação que as pessoas não conseguem entender não tem utilidade no processo de advocacia. Os resultados da análise do Orçamento têm que ser apresentados de forma acessível, para serem facilmente entendidos e aplicados. Tem que ser feito um esforço para desmistificar a informação orçamental através de uma apresentação de factos e resultados de forma simples, facíl de compreender e apelativa, utilizando ilustrações e exemplos práticos ao longo do texto, assim como vários elementos visuais, como fotos e gráficos.

• Desenvolva o texto com dinamismo e em torno de questões interessantes A relevância da informação recolhida e a sua ligação a cenários da vida real torna a informação mais acessível. Devemos tentar articular os resultados da nossa pesquisa com acontecimentos sócio-políticos actuais. Podemos até desenvolver uma campanha – nacional ou local – relacionada com questões pertinentes da actualidade como o trabalho infantil, de forma a mobilizar o máximo de pessoas possível.

• Mobilize as pessoas na altura certa O sentido de oportunidade e o interesse humano são cruciais na definição de uma estratégia de comunicação. Se a informação produzida não for partilhada e utilizada no momento certo, torna-se desactualizada e até inútil. A nossa mensagem tem que alcançar as pessoas e tem que ter um sentido ético (em torno de uma causa), lógico (deve ter sentido e apresentar necessidades práticas) e empático (apelar às emoções). Por exemplo, se queremos influenciar o Orçamento na sua fase de elaboração, temos que seguir a agenda do Governo e chegar às pessoas envolvidas na elaboração do documento. Se pretendemos comentar o Orçamento entretanto apresentado pelo Governo, temos de o fazer nas primeiras 24 horas depois da apresentação. O momento certo é muito importante.

Como desenvolver uma estratégia eficaz com os media? A informação tem que ter impacto. Os media são um dos grupos mais difíceis de alcançar e envolver nas acções de advocacia. Portanto, se conseguir divulgar a sua mensagem nos media, já ganhou metade da batalha. • Para influenciar a política e particularmente os decisores políticos, os resultados da análise ao Orçamento direccionado à promoção e protecção dos direitos das crianças tem que aparecer nos media, onde se tornam “reais”; • O tipo e perfil do meio de comunicação social pode também ajudar a encontrar um financiamento adicional; • A atenção da comunicação social pode também aumentar a atenção do público em geral para a problemática dos direitos das crianças e para o trabalho de análise do Orçamento direccionado à promoção e protecção dos direitos das crianças; • O perfil dos media pode facilitar a recolha de dados e os estudos de caso para futuras pesquisas ou para elaboração dos programas. Actualmente o público desempenha um papel importante não só como receptor da informação, mas também como colaboradores com ideias, contactos, diferentes visões e perspectivas e até dados. • Enfrentar o desafio de explicar os resultados num espaço limitado e para um grande público é bastante importante neste trabalho. Ajuda a focalizar o pensamento e afinar a agenda do processo de advocacia.

Os fundamentos de uma estratégia eficaz na abordagem aos media: • Definir o objectivo central da campanha • Construir relações com os media e criar uma lista de contactos de jornalistas • Criar ângulos interessantes da história, de forma a “vender” a sua história • Criar elementos visuais para a história, de forma a influenciar como os jornalistas olham para aquela questão • Alcançar o público-alvo específico: políticos, outros decisores e público em geral • Manter o interesse público • Monitorar e avaliar uma estratégia de comunicação

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