FJ 80 mayo 2010 by Foro Jurídico

MAYO 2010

No.80 mayo 2010

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FORO JURÍDICO

U M

I O

EDITORIAL A C O S O

BALTASAR GARZÓN ENTREVISTA

ING. ANDRÉS F. RUÍZ MORCILLO HERMOSILLO ESQUEMA CONSTITUCIONAL DE UNA REFORMA POLÍTICA Dr. Manuel González Oropeza

LEGITIMACIÓN Y PERSONERÍA EN MATERIA ELECTORAL

LA REFORMA LABORAL

PREMIO NACIONAL DE PERIODISMO 2009 OTORGA RECONOCIMIENTO A FORO JURÍDICO

Lic. Víctor Manuel Islas Domínguez

Dr. Alvaro Castro Estrada

34 40

LA ADOPCIÓN HOMOPARENTAL EN

ESPAÑA

Lic. Brenda Pulido Luna

SEGURIDAD JURÍDICA Y FUNCIÓN REGISTRAL Y CATASTRAL INMOBILIARIA EN TIERRAS SOCIALES Lic. Miguel C. Alessio Robles Landa

CAMBIAR LA RESIDENCIA DE LA CAPITAL FEDERAL

HOMENAJE PARA AGUSTÍN ALANÍS FUENTES POR SUS 60 AÑOS EN LA UNAM

50 51 52 54 56

Dr. Roberto E. García Pérez

Victor Hugo Martínez Barrera REFLEXIONES JURÍDICAS

ELEMENTOS DEL ESTADO Dr. Carlos Arellano García TIEMPO DE SABER…

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y JUSTICIA SOCIAL

Mtro. Jorge Antonio Alfaro

CADALSO Robespierre

LIBR OS EN

NI MÁS, NI MENOS, SÓLO LO JUSTO

HOMOLOGAR CORPORACIONES POLICIACAS VIOLENTA AUTONOMÍA MUNICIPAL Mtro. Jesús Armando Liogon Beltrán

K DIRECTORIO DIRECTOR GENERAL Dr. Elías Huerta Psihas DIRECTOR EDITORIAL Dr. Ruperto Patiño Manffer DIRECTOR ACADÉMICO Dr. Othón Pérez Fernández del Castillo DIRECTORA DE DIFUSIÓN Lic. Jackeline Huerta Estefan CONSEJO EDITORIAL Dr. Sergio García Ramírez Dr. Raúl Carrancá y Rivas Dr. Juan González Alcántara Dr. Carlos Quintana Roldán Dr. Ricardo Ojeda Bohorquez Dr. Carlos Arellano García Dra. Mireille Roccatti Velázquez Dr. Francisco Bravo Ramírez Dr. Moisés Moreno Hernández Dra. Elena Ruth Guzmán Gómez Dr. Emilio Rabasa Gamboa Dr. Daniel Montero Zendejas Dr. Emilio Zebadua González Dr. Salvador Valencia Carmona Dr. Germán A. Castillo Banuet Dra. Bertha Beatríz Martínez Garza Dr. Sergio E. Casanueva Reguart Dr. David Vega Vera COORDINACIÓN EDITORIAL Janet E. Huerta Estefan janet@forojuridico.org.mx editorial@forojuridico.org.mx DISEÑO EDITORIAL Arturo Jiménez García artjimgar@hotmail.com Gilda Alcivia Tatiana Ramírez Chanona Vanessa Ballesteros COORDINACIÓN DE DISTRIBUCIÓN Antonio Estevez Celestino FOTOGRAFÍA Carlos Gamboa García e-mail: fotogamboa@prodigy.net.mx Agencia Cuartoscuro FORO JURÍDICO, órgano oficial de la Asociación Nacional de Doctores en Derecho, Colegio de Profesionistas A.C., con Registro No. F-335 como Colegio de Profesionistas ante la Dirección General de Profesiones de la SEP. Tiene periodicidad mensual y cuenta con la Reserva Exclusiva del Título, otorgado por el Instituto Nacional de Derechos de Autor de la SEP, número ISSN 1870-1183 transformado al número EAN-13 de fecha 28 de mayo de 2005. Certificado de Licitud del título no. 13058 expediente 1/432”05”/16949 otorgado el 8 de marzo de 2005 por la Comisión Calificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas de la Secretaría de Gobernación. Certificado de Licitud de Contenido Núm. 10631, expediente 1-432 “05” - 16949 de fecha 8 de marzo de 2005 otorgado por la Comisión Calificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas de la Secretaría de gobernación. Redacción: Platón 429 Col. Palmitas CP 11560 México D.F. Téls. 5281-0822. Diseño Editorial: Look & Feel Design. Mérida 170 – 126 Col. Roma. arturo@lookandfeeldesign.com Tél: 5574-8543. Impresa en Grupo CAZ, S.A. de C.V. Marcos Carrillo 157 Col. Asturias. Tel.: 04455 5966 1717 Atn. Luis López. Distribución: Platón 429 Colonia Palmitas. Asesoría Editorial Especializada, S.A. de C.V. Tenayuca 152 oficina 1, Col. Letrán Valle. Tél. 3330 1625. CITEM Foro Jurídico No. 80, mayo 2010.

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K EDITORIAL ACOSO A BALTASAR GARZÓN Es peor cometer una injusticia que padecerla, por que quien la comete se convierte en injusto y quien la padece no. Sócrates.

El juez español Baltasar Garzón Real, famoso por los casos difíciles que ha juzgado, entre ellos, contra las dictaduras militares en Chile y Argentina, es ahora acosado por el propio sistema judicial español, al que le ha dado brillo en el pasado, por atreverse a juzgar en su país a la dictadura franquista. Ahora lo están sentando en el banquillo de los acusados, luego de que el Magistrado del Tribunal Supremo español, Luciano Varela decidiera proceder penalmente contra él, acusándolo de prevaricación (delito que consiste en adoptar una resolución a sabiendas de que es injusta), por impulsar la investigación de los crímenes cometidos durante la guerra civil española y la dictadura franquista, porque supuestamente no tenía competencia para ello. Esta acusación ha levantado una ola de protestas en los ámbitos académico y judicial en muchos países que reconocen en Baltasar Garzón a un juez valiente, probo y congruente. A estas protestas se han sumado sectores completos de la sociedad española, incluidos varios políticos del gobierno socialista de José Luis Rodríguez Zapatero, que han alzado sus voces solicitando poner fin a la acusación que, más que un acto de justicia, obedece a una “vendetta” política dirigida por grupos reaccionarios que ven afectados sus intereses con la investigación de Garzón, abierta en 2008 cuando decidió sacar a la luz las desapariciones de españoles durante la dictadura, ordenando la búsqueda de fosas comunes para constatar la muerte de víctimas del franquismo y de La Falange, a los que se responsabilizaría de esos crímenes.

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Esteban Beltrán, Director de Amnistía Internacional en España ha calificado como “insólito” juzgar a Baltasar Garzón, luego de llevar por varios continentes una esperanza en favor de la justicia y de la reparación de los daños. Varios dirigentes del PSOE, como la Secretaria de Organización Leire Pajín, el Secretario General José Blanco y el Presidente Manuel Chaves, han exigido un mayor compromiso en la defensa de Garzón, debido al malestar social que ha generado su enjuiciamiento. El proceso contra el juez Garzón está siendo seguido puntualmente por la comunidad jurídica internacional, y un primer resultado es que la justicia española está siendo cuestionada y ha quedado mal parada, porque resulta excesivo y anti-democrático acusar a quién ha reclamado justicia por los crímenes que se han cometido en dictaduras, sin importar en donde o si esta es burguesa o del proletariado. Para valorar las acciones ejercitadas en contra de Garzón, habría que citar a Bakunin cuando afirma: “Ninguna dictadura puede tener otro objeto que eternizarse, y esto podemos apreciarlo a través del pasar del tiempo en diversos países. Si al caer las dictaduras éstas no son erradicadas de fondo, quedarán vivas dentro del nuevo orden instaurado, cierto número de semillas que a la postre, germinarán”. Garzón se ha empeñado en la defensa de los derechos de los españoles, sin importar en que país, simbolizando una lucha por la consolidación de España, cobijada bajo el manto de la justicia. Así lo acreditan los procesos que ha emprendido en contra de los responsables de violar derechos humanos en las dictaduras militares de Argentina y Chile, en las que murieron o desaparecieron decenas de españoles. Ahora que pretende hacer lo mismo en su propio país, resulta que las instituciones de justicia españolas lo quieren castigar y considerar delincuente. Con su actuar, el Supremo Tribunal español pone en entredicho a todo el sistema de justicia de ese país, considerado de “primer mundo”. Sin embargo, estas acciones demuestran que la justicia española no ha logrado la mayoría de edad y que adolece de los mismos problemas que los aparatos de justicia de la mayoría de los países emergentes: parcialidad y dependencia de los grupos políticos. Esperemos que el Gobierno de Rodríguez Zapatero actúe a tiempo para invalidar la improcedente y anti-democrática acusación que han inventado a Baltazar Garzón. De lo contrario, el descredito será no sólo del sistema de justicia español, sino que se extenderá al mismo gobierno, que presume de ser democrático K

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ELIMINAR POLICÍAS MUNICIPALES NO SOLUCIONARÁ LA INSEGURIDAD Luego de una reunión de la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) con la gran mayoría de los gobernadores del país, en la que decidieron ir por la desaparición de las policías municipales, unificándoles en un solo mando estatal, para que se concentren en 32 cuerpos policíacos, el pasado mes de abril los diputados de la fracción parlamentaria del PRI de Nuevo León en la Cámara de Diputados, presentaron una iniciativa de reforma a los artículos 21 y 115 de la Constitución General de la República, que propone desaparecer a las mas de 2,200 policías municipales y dejar únicamente policías estatales. La reacción de varios presidentes municipales no se hizo esperar y algunos de ellos, particularmente los que gobiernan en municipios que son capital de Estado, han solicitado que no se legisle al vapor en esta materia y que se analice con detenimiento la propuesta. Algunos de ellos, como el Ing. Andrés F. Ruiz Morcillo Hermosillo, Presidente Municipal de Othón P. Blanco, asiento de Chetumal, capital de Quintana Roo, quién es Coordinador de la Región Sur de la Conferencia de Seguridad Pública Municipal, asegura que se trata de una medida de coyuntura y que eliminar a las policías municipales no soluciona el problema de la inseguridad que estamos viviendo en el país. Para profundizar sobre este tema Foro Jurídico entrevisto al Ing. Andrés Ruiz, presentando a continuación para nuestros lectores la parte substancial de la entrevista. 6

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ING. ANDRÉS F. RUÍZ MORCILLO HERMOSILLO una descentralización, con la idea de fortalecer a sus municipios y lo ha ido logrando con las modificaciones, en 1999, al artículo 115 constitucional, al reconocernos la categoría de de un orden de gobierno. Ahora parece que transitáramos, por la coyuntura que estamos viviendo de inseguridad, en sentido inverso. Como si avanzáramos hacia una situación que, no está sólo en el ámbito de desaparecer las policías municipales, sino de revisar integralmente el esquema administrativo que el país tiene. De entrada me parece que se trata de una decisión precipitada, no bien estudiada, por lo que debemos de analizar y centrarnos en una discusión de fondo; es decir, si los municipios en México deberían desaparecer. También me parece, que con esta propuesta, de alguna manera están culpando a las policías municipales del estado de inseguridad que priva en el país, al asegurar que es el eslabón más débil de la cadena del sistema nacional de seguridad y que se debe eliminar.

¿Qué opina de la iniciativa que propone suprimir a las policías municipales? Este tema está causando una gran polémica en todo el país y los presidentes municipales estamos observando con mucho detenimiento la propuesta y su evolución. Sin duda que a todos los mexicanos nos afecta mucho el tema de la inseguridad. Hay una fuerte demanda y exigencia ciudadana sobre sus autoridades de los tres niveles de gobierno para que trabajemos coordinadamente y para que demos una respuesta contundente y les brindamos el servicio fundamental y básico, que debe brindar todo gobierno, como lo es la seguridad pública. La policía estatal unificada apareció hace unos meses como una idea del Secretario de Seguridad Pública Genaro García Luna, quien planteó la desaparición de las policías municipales. Posteriormente el Presidente de la República, en el Consejo Nacional de Seguridad, también propuso la desaparición de las policías municipales, argumentando que eran el eslabón más débil de la cadena de la seguridad. Finalmente, los gobernadores en su reunión de la CONAGO, quienes en principio se oponían a la propuesta, decidieron apoyarla y ahora la han aterrizado impulsando una propuesta de Iniciativa de reforma constitucional en la Cámara de Diputados. Frente a este escenario, los presidentes

municipales hemos pedido, que nos permitan opinar, que nos suban a la mesa para escuchar las propuestas. Todos hemos expresado nuestra total adhesión para sumarnos en una respuesta contundente que permita transitar con una mejor estructura administrativa para atender el problema de la inseguridad, pero es importante que también oigan nuestros puntos de vista sobre esta delicada problemática. Me parece que se trata de una solución de coyuntura, con un cambio estructural en el país y que se debe reflexionar con mayor detenimiento, sin precipaterse. México ha ido transitando hacia

¿Qué implicaciones tiene eliminar una policía que no solamente persigue delitos? Esto ha creado en la población una incertidumbre, nos preguntan cotidianamente si van a quitar a los policías municipales, si realmente ya no van a estar. Eso ha generado una enorme inquietud en los ciudadanos, sobre todo cuando aquí por ejemplo en Quintana Roo, particularmente en Chetumal, hemos creado una policía de proximidad, que está en las colonias, que tiene la responsabilidad de pasar casa por casa, de presentarse, de dar su teléfono, y de estar fijo el

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Por ejemplo en Quintana Roo, particularmente en Chetumal, hemos creado una policía de proximidad, que está en las colonias, que tiene la responsabilidad de pasar casa por casa, de presentarse, de dar su teléfono, y de estar fijo el mismo policía en cinco manzanas, y se vuelve el policía de esa zona, de esa colonia; que se vuelve un policía que genera una gran confianza.

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mismo policía en cinco manzanas, y se vuelve el policía de esa zona, de esa colonia; que se vuelve un policía que genera una gran confianza. La policía y los ciudadanos tenemos que recobrar esa confianza, que tenga un rostro que no sea un uniforme, que no sea un arma, que no sea algo impersonal, sino que sea alguien con quien se pueda dialogar y generar una empatía, y este es un trabajo que los policías municipales estan haciendo aquí Esta policía resuelve problemas cotidianos que no ameritan un cuerpo de élite, y se nos olvida que deberíamos trabajar todos para que no haya comisiones de delitos. Que la ciudad más segura no es la que tiene más policías, sino en la que se delinque menos. Y que en esa tarea de prevención, de pronto somos omisos todos, y debería de ser el municipio, la policía municipal, quien atienda en primera instancia, las tarea de la prevención de la comisión de delitos. La policía municipal es la que interviene para generar un orden y una paz social en una estructura comunitaria y vecinal. Estos temas frecuentemente se quedan en el aire; pareciera que todo en el país es crimen organizado, que todo se reduce a una delincuencia de criminales preparados y que se necesita de cuerpos de élite para atender esta problemática.

¿Como será la vida municipal sin su policía tradicional? Todos los cabildos del país tienen la facultad de aprobar el bando de policía y gobierno, que dan las bases generales de conducta que debe asumir la sociedad. Y es precisamente la policía municipal quien hace valer y respetar ese bando de policía. Si ya no tuviéramos elementos policiacos en los municipios, pareciera que tampoco podríamos expedir este bando de policía y gobierno y que para que los policías estatales pudieran entrar a ese tipio de responsabilidades, deberían de ser los congresos de los estados los que aprueben un bando general, cuando cada municipio tiene unas características propias y que pueden tener costumbres diferentes que enriquecen la vida nacional y por supuesto la vida de los estados.

La propuesta legislativa de eliminar a las policías municipales en todo México va sin un análisis, sin un sustento, sin una previsión de que es lo que va a pasar. Sin una reflexión de que tareas son las que va a asumir un cuerpo estatal de policía; sin una reflexión de cómo se van a sustituir, independientemente de los problemas administrativos y laborales que acarreará liquidar a todos los policías que son de base. Creo que estamos dando una receta cuando no hemos analizado la problemática de fondo; cuando no hemos definido el perfil del policía ideal que queremos y cuando no hemos definido las diferentes tareas y como las vamos a ir atendiendo. Me preocupa que todo sea reacción, que todo sea armamento, equipamiento, tecnología, y que tengamos poca inteligencia para abordar el fenómeno de manera integral. Por supuesto que en materia de prevención de conductas delictivas, en el país no se invierte lo necesario, y tampoco estemos invirtiendo en recuperando los valores de nuestra ciudadanía para que evitemos y erradiquemos la propagación de los actos delictivos. Requerimos de medidas que nos conduzcan a una solución que propicie, además de una policía confiable, la seguridad de poder circular en nuestras calles, que nuestros hijos acudan a sus diferentes actividades sin miedo y sin temor, que le generemos protección a la población en sus vidas, en su integridad y en sus bienes y que puedan transitar libremente..

¿Cuál es la postura de los presidentes municipales frente a esta reforma? Si le preguntáramos a los presidentes municipales, si duda que a la gran mayoría les gustaría no tener la responsabilidad de las policías municipales, porque esto se ha convertido en un problema. Debe de quedar claro que los presidentes municipales no daremos lucha por mantener un cuerpo policiaco. Estamos abiertos a explorar las posibilidades, pero pedimos que se realice una discusión seria, una discusión profunda del tema. Para los municipios el costo que representa una policía municipal, el riesgo de que actúe irresponsablemente o que

ING. ANDRÉS F. RUÍZ MORCILLO HERMOSILLO sea infiltrada, es muy alto. Repito, más de un presidente municipal estaría feliz de no tener esa responsabilidad, pero ese no es el tema. El punto es que la medida da la impresión de que nuestro país no tiene un rumbo claro de su organización política, y que cada coyuntura, le va a hacer transformar su organización. Eso es lo que queremos poner en la mesa de análisis, en la mesa de discusión y debate. Se requiere que los académicos, los especialistas y los políticos hagamos una reflexión profunda. Le ha costado muchos años a la sociedad mexicana transitar hacia el fortalecimiento municipal. Ahora podríamos estar frente a un retroceso gradual. Habría que reflexión sobre el hecho de que, si ya no va a ser un orden de gobierno, entonces que desaparezca el municipio y que se vuelvan delegaciones. Si eso es lo que nos va a garantizar seguridad, entonces demos la discusión de fondo y establezcamos la meta con claridad. Pero no debemos dar soluciones de coyuntura, que nos traigan un problema estructural más grave e incierto en cuanto al rumbo que nuestro país debe llevar para administrar los recursos, para generar la riqueza, para garantizar la gobernabilidad y para que los mexicanos puedan realizar sus anhelos más profundos.

¿Como mejorar a las policías municipales? Es un proceso complejo pero viable. Ahora estamos muy focalizados en la delincuencia organizada; pareciera que es lo único que hacen las policías municipales, cuando tienen una amplia gama de actividades de interacción con la comunidad, y que si bien es cierto que existe extendido fenómeno de corrupción en esta materia, también lo es que, por desgracia la corrupción es un mal nacional, se da en todos los niveles y en todos los ámbitos y que eso no es garantía. Los municipios con un gran esfuerzo hemos logrado generar un fondo para fortalecer a las policías municipales. Eso es muy común y ha ido ganando espacios, y a veces retrocediendo, pero hemos ido fortaleciendo a las policías para que se evalúen, para que esto sea ya una práctica cotidiana y se establezca un

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más práctico y fácil establecer sistemas de mando único nacional. Habría que analizar si nuestro régimen federal permite que esa policía puede implantarse en México. Pero lo que si debemos hacer de inmediato, es revisar los roles y las responsabilidades de los cuerpos policiacos en todo el país. Actualmente contamos con tanta corporación policial en los tres órdenes de gobierno, que provocan poca claridad en cuanto a responsabilidad y funciones. Se debe clarificar el papel, el perfil y la actividad de las diferentes policías que existen, y desde luego su actuación coordinada, particularmente en el combate a la criminalidad organizada.

¿Cuál sería su propuesta alternativa? mismo método, para que entren en un proceso de desarrollo personal, para que tengan equipos, para que tengan armamento, para que hagan los estudios de confiabilidad, para avanzar en su profesionalización. Así lo prevee la recién publicada Ley del Sistema Nacional de Seguridad Publica que establece una nueva coordinación nacional en esta materia. Sin embargo, pareciera que todo ese esfuerzo que México ha venido haciendo en los últimos años van hacia atrás. Las autoridades municipales estamos dispuestos a realizar una reflexión profunda y por supuesto a contribuir para mejorar nuestras policías, para ser prácticos, para atender un problema real, y buscar juntos alternativas de solución a este problema, problema que amerita la colaboración y el esfuerzo de todos los mexicanos.

En México hemos transitando hacia darle mayores atribuciones a las policías municipales, al grado que se ha involucrado al policía municipal en tareas de combate al narcomenudeo, también en cuanto a investigación de la comisión de delitos, que eran tareas reservadas a otros órdenes, y que de pronto comienzan a ser competencia municipal, y ahora se plantea un retroceso para eliminarlas por completo. Esto amerita una reflexión seria de los roles, de los papeles, de las responsabilidades que se deben tener a efecto de que cada orden de gobierno se avoque y colabore en el tema de seguridad globa,l pero con una especialización en su materia y por supuesto revisando que se tengan los recursos suficientes para poder realizar las tareas en las que las leyes les asignen competencia.

¿Cree que una policía federal unificada para los temas de narcotráfico y delincuencia organizada sería la solución?

Es cierto que respecto a la situación actual, no hemos sido eficientes en el combate a la delincuencia organizada, no solamente en el tema de tráfico de drogas, sino también en el secuestro y en otras modalidades de criminalidad organizada, como trata de personas o extorsión, y es evidente que hay que replantear tareas y competencias para responder con un esquema de organización y especialidad, pero estoy cierto que eliminar a las policías municipales no es la solucionará la inseguridad que vivimos en todo el país K

No estoy seguro. Habría que conocer con mayor detalle la operación en otros países de la región, como Chile y Colombia, de policías nacionales o unificadas. Con el ingrediente de que esos países tienen un régimen diferente al mexicano, ya que no son repúblicas federales y les ha resultado

ING. ANDRÉS F. RUÍZ MORCILLO HERMOSILLO

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ESQUEMA CONSTITUCIONAL DE UNA REFORMA POLÍTICA K

Dr. Manuel González Oropeza*

Celebramos diez años de pluralidad y democracia en plenitud en México. El cambio de servidores afiliados a múltiples partidos y alianzas en sus cargos públicos, tiene forzosamente que ser complementado con un ajuste en las instituciones públicas para que la convivencia de la oposición con el gobierno sea equilibrada y pueda así consolidarse esa pluralidad y democracia. 12

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o anterior es un mandato constitucional, consagrado en el artículo 40, y no sólo un deseo de coyuntura. La efectiva separación de funciones y servidores es la mejor garantía de un gobierno republicano, democrático y federal, que requiere calibrar un justo medio en el que los frenos entre poderes no sean un obstáculo al desempeño de sus funciones y que los posibles excesos de alguno de ellos, puedan contar con contrapesos que los neutralicen por parte de los otros. Todo gobierno se debe instaurar en beneficio del pueblo y la mejor manera de hacerlo es garantizando plenamente sus derechos humanos. El compromiso de todos los ámbitos de gobierno hacia su protección debe ser total, por lo que no sólo el gobierno federal debe asumirlo en la esfera de su competencia y con los medios para tal efecto establezcan. Las comisiones de derechos humanos deben fortalecerse dotando a sus recomendaciones con fuerza vinculante, siguiendo, quizá, el modelo interamericano de derechos humanos, donde las comisiones recomiendan y, en caso de desacato a su recomendación, consigna ante la Corte para que resuelva en definitiva y con efectos vinculantes.

de políticas públicas. Además de explorar la necesidad de dotar con facultades legislativas a los Municipios, el conglomerado de competencias del Gobierno Federal debe permitir la delegación de facultades legislativas a los Estados desde la propia ley federal. El proceso de delegación, que debe contar con un fundamento constitucional, puede comenzar a petición expresa de los Estados en las materias de interés para que el Congreso valore las reformas pertinentes en las delegaciones legislativas. Cada materia federal delegada podrá ser distinta en su reforma y alcances, de esta manera el federalismo rígido y excluyente que tenemos, se transformaría en flexible e incluyente, sin que la federación pierda la capacidad de orientar la materia y fijar los principios que deberá observarse. Por otra parte, la competencia, tanto en su contenido como en las partes, en la celebración de tratados internacionales debe ser definida

El Congreso de la Unión está cargado de infinidad de facultades legislativas que impactan profundamente en el régimen interno de los Estados aunque sin que éstos puedan concurrir en su función. La regla general de distribución de competencias contenido en el artículo 123 constitucional ha sido deformado desde 1883 aglutinado en exclusiva para la federación atribuciones que corresponden a los Estados, trastocando así el diseño original del sistema federal. Este diseño federal tendía a la concurrencia de competencias haciendo de los Estados y la Federación copartícipes en la formación

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que el cumplimiento de la ley y la Constitución es de orden público, por lo que los servidores públicos entrarán en funciones los días previstos en las leyes para el inicio de sus respectivos encargos sin ninguna solemnidad, ni expresión de consentimiento alguno para desempeñarse en su encargo de acuerdo al Estado de Derecho. El nombramiento de los Secretarios del Despacho por parte del Poder Ejecutivo Federal deberá ser con la ratificación de la mayoría calificada del Senado y la Cámara de Diputados podría emitir por la misma mayoría un voto de censura a dichos secretarios para su remoción. Los Secretarios podrán ser citados a las sesiones del pleno o comisiones para participar en las deliberaciones respectivas, tal como fue práctica en los originarios congresos mexicanos.

en la Constitución para evitar controversias innecesarias. Los tratados en materia de derechos humanos serán aplicados con preferencia a pesar de que las leyes federales o locales restrinjan los derechos contenidos en los tratados, no tanto por las razones explicadas en la tesis LXXVII/99 de la Suprema Corte, sino a partir de una nueva interpretación del artículo primero constitucional. Aunque la competencia exclusiva federal es materia prima de las convenciones internacionales, la federación al celebrar tratados de competencia reservadas a los Estados deberá someterlo a la aprobación de la mayoría de las legislaturas para que puedan ser consideradas como ley suprema de la Unión. Con el objetivos de evitar que los tratados internacionales no interfieran con las leyes

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federales previamente en vigor, se sugiere que su aprobación no sea sólo por ratificación del Senado, sino por el Congreso, a efecto de satisfacer el proceso legislativo ordinario y zanjar así cualquier contradicción entre un tratado y una ley. En caso de que un tratado no fuese implementado por una ley del Congreso, comprometerá sólo al gobierno federal en sus relaciones internacionales, pero no será ley suprema de la Unión ni se exigirá su cumplimiento a las autoridades locales. La protesta constitucional de los titulares de los poderes ejecutivos debe ser despojada de su solemnidad. No corresponde a la forma de gobierno republicano ni democrático que se refrende con un acto formal lo que todo ciudadano esté obligado a cumplir y hacer cumplir: la Constitución y las leyes. En este sentido, el artículo 128 constitucional debe interpretarse

El refrendo ministerial no se aplicará a los decretos promulgatorios de ley, ya que los Decretarios de Estado no son parte del proceso legislativo. Por su parte, el presupuesto de egresos podría ser votado por el Poder Ejecutivo mediante disposición expresa en la Constitución. La procuración de justicia ha sido transferida a la esfera del Poder Ejecutivo desde el año de 1900. A más de un siglo de distancia, esta asignación constitucional ha mostrado el conflicto de interés que surge entre una actividad sustancial para la administración de justicia, cuando es ejercida por una dependencia del Poder Ejecutivos cuya naturaleza es esencialmente política, como lo son las Secretarías de Estado. Creo que ha llegado el momento de reconsiderar la propuesta de Luis Cabrera para regresar al Poder Judicial esta importante función de investigación de los delitos K * Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacion

LEGITIMACIÓN Y PERSONERÍA EN MATERIA ELECTORAL

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Sin duda que Legitimación y Personería son dos conceptos jurídico-procesales de suma importancia en todos los ámbitos jurisdiccionales. Se trata, como solemos decir los juzgadores, de dos de los presupuestos procesales de previo y especial pronunciamiento. Es decir, que deben ser analizados regularmente en la primera etapa de todo juicio, y la justicia electoral no es la excepción. Es el propósito de este trabajo presentar a los lectores de Foro Jurídico un análisis de la Legitimación y la Personería en el ámbito electoral, a partir de lo que al respecto señala la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y de los criterios jurisprudenciales establecidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Lic. Víctor Manuel Islas Domínguez*

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ara la mejor comprensión del tema, resulta necesario transcribir, en primer término, el artículo 12 de la ley procesal electoral arriba mencionada, que textualmente refiere: “Articulo 12.- 1. Son partes en el procedimiento de los medios de impugnación las siguientes: a) El actor, que será quien estando legitimado lo presente por sí mismo o, en su caso, a través de representante, en los términos de este ordenamiento; b) La autoridad responsable o el partido político en el caso previsto por el inciso g) del párrafo 1 del artículo 80 de esta ley, que haya realizado el acto o emitido la resolución que se impugna, y c) El tercero interesado, que es el ciudadano, el partido político, la coalición, el candidato, la organización o la agrupación política o de ciudadanos, según corresponda, con un interés legítimo en la causa derivado de un derecho incompatible con el que pretende el actor. 2. Para los efectos de los incisos a) y “c) del párrafo que antecede, se entenderá por promovente al actor que presente “un medio de impugnación, y por compareciente el tercero interesado que “presente un escrito, ya sea que lo hagan por sí mismos o a través de la persona “que los represente, siempre y cuando justifiquen plenamente la legitimación para “ello. 3. Los candidatos, exclusivamente por lo que se refiere a los medios de impugnación previstos en el Libro Segundo de este ordenamiento, podrán participar como coadyuvantes del partido político que los registró, de conformidad con las reglas siguientes: a) A través de la presentación de escritos en los que manifiesten lo que a su derecho convenga, sin que en ningún caso se puedan tomar en cuenta los conceptos que amplíen o modifiquen la controversia planteada en el medio de impugnación o en el escrito que como tercero interesado haya presentado su partido; b) Los escritos deberán presentarse dentro de los plazos establecidos para la interposición de los medios de impugnación o, en su caso, para la presentación de los escritos de los terceros interesados; c) Los escritos deberán ir acompañados del documento con el que se acredite su personería en los términos del inciso b) del párrafo 1 del artículo 13 “de esta ley; d) Podrán ofrecer y aportar pruebas sólo en los casos en que así proceda y dentro de los plazos establecidos en esta ley, siempre y cuando estén “relacionadas con los hechos y agravios invocados en el medio de impugnación “interpuesto o en el escrito presentado por su partido político, y e) Los escritos “deberán estar firmados autógrafamente. 4. En el caso de coaliciones, la representación legal se acreditará en los términos del convenio respectivo, de conformidad con lo dispuesto en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Vigente al 1o. de abril de 2010.

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CONCEPTO DE LEGITIMACIÓN Y PERSONERÍA La Suprema Corte de Justicia de la Nación y los Tribunales Colegiados de Circuito del Poder Judicial de la Federación han estimado que la legitimación procesal puede ser de dos tipos: legitimación en la causa y legitimación en el proceso. La legitimación procesal activa consiste en la potestad legal para acudir al órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación del juicio o de una instancia; a esta legitimación se le conoce con el nombre de ad procesum y se produce cuando el derecho que se cuestionará en un juicio es ejercitado en el proceso por quien tiene aptitud para hacerlo valer, a diferencia de la legitimación ad causam que implica tener la titularidad de ese derecho cuestionado en el juicio. La legitimación en el proceso se produce cuando la acción es ejercitada en el juicio por aquel que tiene aptitud para hacer valer el derecho que se cuestionará, bien porque se ostente como titular de ese derecho o bien porque cuente con la representación legal de dicho titular. La legitimación ad procesum es requisito para la procedencia de un juicio, mientras que la ad causam lo es para que se pronuncie sentencia favorable. La legitimación ad causam se ha estimado no es un presupuesto procesal porque lejos de referirse al procedimiento o al válido ejercicio de la acción, contempla la relación sustancial que debe existir entre el sujeto demandante o demandado y el interés perseguido en el juicio. Es entonces, una cuestión sustancial y no procesal, o mejor dicho, un presupuesto de la pretensión para la sentencia que resuelve una controversia; en cambio, la legitimación ad procesum es un presupuesto procesal pues se refiere a la capacidad de las partes para ejecutar válidamente actos procesales y, por tanto, es condición para la validez formal del juicio. La legitimación activa es la identidad del actor con la persona a cuyo favor está la ley; en consecuencia, el actor estará legitimado cuando ejercita un derecho que realmente le corresponde. Hay igualmente diferencias entre capacidad y legitimación. La capacidad es la aptitud intrínseca de una persona (física o moral) para dar vida a actos jurídicos; la legitimación es la aptitud para hacer surgir actos que tengan un determinado objeto en virtud de una relación en que la parte se encuentra con éste; hay que ver en la capacidad la idoneidad de la persona para el acto jurídico, con independencia de una relación del sujeto con el objeto del acto; en la legitimación, la idoneidad de la persona para el acto, resultante de una particular relación del sujeto con el objeto del acto mismo. Por otra parte, la personalidad de los litigantes tiene diferentes sentidos tanto en la doctrina como en las leyes y en la jurisprudencia. Por personalidad de los litigantes se entiende el requisito para ser parte en un proceso o intervenir en él como tercero. Consiste en tener personalidad jurídica o lo que es igual, ser persona en derecho; igualmente se considera lo que en la doctrina se llama capacidad procesal, o sea, la facultad que la ley reconoce a determinadas personas y niega a otras, para ejercitar el derecho de acción procesal, es decir, de acudir a los tribunales en demanda de justicia, llevando a cabo todos los actos procesales necesarios para ello. En este caso, la personalidad se limita a lo que Carnelutti llama las partes en sentido formal, es decir, las personas que materialmente tienen en el ejercicio de

la acción procesal, sean o no partes en el sentido material. El principio general que rige esta materia es que todo aquel que se encuentre en pleno ejercicio de sus derechos civiles, puede comparecer a juicio. Las personas morales de derecho público o privado si bien son personas en derecho, no pueden materialmente actuar en los tribunales; comparecen en su lugar, sus representantes legales o convencionales. Así lo ha estimado el autor Eduardo Pallares en su Diccionario de Derecho Procesal Civil. Tradicionalmente se ha definido a la personalidad como la aptitud legal para ser sujeto de derechos y obligaciones. En el ámbito jurídico general, Capitant declara que en los derechos de la personalidad se comprenden los que tienen por objeto la protección de la persona misma y que, aun permaneciendo dentro de su patrimonio, son susceptibles de llegar a ser lesionados. En el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVIII, Agosto de 2003, página 1796, se publica una tesis referente a la distinción entre personalidad, personería, legitimación e interés jurídico, que en síntesis afirma que tanto la personalidad, la personería y la legitimación constituyen, entre otros presupuestos procesales, requisitos que previamente han de cumplirse para la procedencia de la acción, pues son necesarios para que la relación procesal pueda válidamente constituirse y mediante su desarrollo, obtenerse la sentencia; luego, la personalidad consiste en la capacidad en la causa para accionar en ella, o sea, es la facultad procesal de una persona para comparecer a juicio por encontrarse en pleno ejercicio de sus derechos; de suerte que habrá falta de personalidad cuando una de las partes no se encuentra en pleno ejercicio de sus derechos para actuar por sí en el proceso. La personería estriba en la facultad conferida para actuar en juicio en representación de otra persona, pudiendo ser esa representación tanto legal como voluntaria; por tanto, ante la ausencia de las facultades conferidas a la persona o ante la insuficiencia de las mismas o ineficacia de la documentación presentada para acreditarla, se surte la falta de personería.

La legitimación consiste en la situación en que se encuentra una persona con respecto a determinado acto o situación jurídica, para el efecto de poder ejecutar legalmente aquél o de intervenir en ésta, o sea, es la facultad de poder actuar como parte en el proceso, pues constituye la idoneidad para actuar en el mismo inferida de la posición que guarda la persona al litigio. En cambio, el interés jurídico implica una condición de procedencia de la acción, toda vez que se traduce en la disposición de ánimo hacia determinada cosa por el provecho, por la utilidad, por el beneficio o por la satisfacción que esa cosa puede reportar al accionante o excepcionante, o simplemente por el perjuicio o daño que se trata de evitar o reparar; de manera que faltará el interés siempre que, aun cuando se obtuviese sentencia favorable, no se obtenga un beneficio o no se evite un perjuicio.

El artículo 13 de la mencionada ley de medios de impugnación electoral textualmente precisa: 1. La presentación de los medios de impugnación corresponde a: a) Los partidos políticos a través de sus representantes legítimos, entendiéndose por éstos: I. Los registrados formalmente ante el órgano electoral responsable, cuando éste haya dictado el acto o resolución impugnado. En este caso, sólo podrán actuar ante el órgano en el cual estén acreditados; II. Los miembros de los comités nacionales, estatales, distritales, municipales, o sus equivalentes, según corresponda. En este caso, deberán acreditar su personería con el nombramiento hecho de acuerdo a los estatutos del partido, y III. Los que tengan facultades de representación conforme a sus estatutos o mediante poder otorgado en escritura pública por los funcionarios del partido facultados para ello.- b) Los ciudadanos y los candidatos por su propio derecho, sin que sea admisible representación alguna. Los candidatos deberán acompañar el original o copia certificada del documento en el que conste su registro, y c) Las organizaciones o agrupaciones políticas o de ciudadanos, a través de sus representantes legítimos, de conformidad con los estatutos respectivos o en los términos de la legislación electoral o civil aplicable. Estos son los principales escenarios del tema que nos ocupa relativos a la legitimación y personería. Ahora bien, en citado artículo 13 se alude a que los medios de impugnación corresponde a los partidos políticos a través de sus representantes legítimos (inciso a); a los ciudadanos y los candidatos por su propio derecho, sin que sea admisible representación alguna (inciso b) y a las organizaciones o agrupaciones políticas o de ciudadanos, a través de sus representantes legítimos, de conformidad con los estatutos respectivos o en los términos de la legislación electoral o civil aplicable (inciso c). Para clarificar los supuestos de Legitimación y Personería en materia electoral, me parece indispensable citar algunos de los más relevantes precedentes jurisprudenciales sustentados, tanto por la SCJN, como por la Sala Superior del TEPJF. Transcribo a continuación algunos de ellos con el texto completo y otros, en obvio de espacio, solamente el rubro, con la cita de su localización.

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ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS AGRUPACIONES POLITICAS NACIONALES CARECEN DE LEGITIMACION PARA PROMOVERLA”. De conformidad con los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del propio artículo 105, sólo los partidos políticos nacionales, con registro ante el Instituto Federal Electoral, podrán promover la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes electorales, tanto federales como locales; en consecuencia, las agrupaciones políticas nacionales carecen de legitimación para promover ese medio de control constitucional, pues aunque el artículo 33 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales las contempla como formas de asociación ciudadana que coadyuvan al desarrollo de la vida democrática y de la cultura política, así como a la creación de una opinión pública informada, el artículo 22 del mismo código dispone que no son partidos políticos, sino que para alcanzar esta calidad deben demostrar que se les otorgó el registro correspondiente. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIX, Junio de 2004, P./J. 38/2004, Página 863. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PRESIDENTE DE UN COMITE EJECUTIVO ESTATAL CARECE DE LEGITIMACION PARA PROMOVERLA EN REPRESENTACION DEL PARTIDO POLITICO NACIONAL. De conformidad con los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62, último párrafo, de su ley reglamentaria, los partidos políticos con registro nacional están legitimados para promover la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes electorales por conducto de su dirigencia nacional; por lo tanto, el presidente de un Comité Ejecutivo Estatal carece de legitimación para ejercer la referida acción a nombre y en representación del partido político que cuenta con registro nacional. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, Abril de 2000, P./J. 55/2000, Página 547. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS PARTIDOS POLITICOS NO SON LOS UNICOS QUE PUEDEN COMBATIR EN ESTA VIA LEYES ELECTORALES. Con motivo de la reforma al artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se suprimió la prohibición expresa que se contenía en el primer párrafo de la citada fracción, que impedía ejercer la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes electorales, con lo que se estableció un régimen genérico en virtud del cual las partes legitimadas a que se refiere la fracción II en todos sus incisos, pueden acudir a dicha vía para impugnar leyes electorales, sin más limitantes que las que los propios incisos establecen. Con esta reforma

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se adicionó el inciso f) y los dos párrafos siguientes a este inciso, del citado precepto constitucional, que autorizan a los partidos políticos a impugnar leyes electorales en esta vía y se establece que la única vía para plantear la contradicción entre este tipo de leyes y la Constitución, es la acción de inconstitucionalidad. La introducción de este inciso no significa que únicamente los partidos sean los que pueden impugnar leyes electorales, pues de ser así, el Poder Reformador expresamente lo hubiera señalado; y, el que enseguida del inciso se haya adicionado un párrafo en el que se establece que la única vía para impugnar leyes electorales por inconstitucionales lo sea la acción, tampoco implica que se refiera únicamente a los partidos políticos, pues tal disposición debe entenderse como parte del sistema general y no vinculado estrictamente al citado inciso, ya que, de otra manera, en el referido párrafo se habría señalado expresamente que la única vía para impugnar leyes electorales que sean contrarias a la Constitución sería la prevista en el referido inciso f). Así, armónicamente interpretada la disposición constitucional y acorde con el espíritu de su reforma, se concluye que se amplía la legitimación de la acción de inconstitucionalidad frente a una clase específica de leyes: las electorales; respecto de las cuales el círculo de legitimación se extiende, bajo ciertas condiciones formales y territoriales, a los partidos políticos, lo que se explica por el especial interés que éstos tienen en cuanto tales respecto de este tipo de leyes, pero ello no justificaría la exclusión de los legitimados por el régimen común para impugnar las leyes y, por lo mismo, la legitimación específica de los partidos es concurrente con la de los demás legitimados, quienes también pueden participar de manera relevante en esta tarea de control constitucional. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IX, Abril de 1999, P./J. 27/99, Página 253. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. CARECE DE LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA EL PARTIDO POLÍTICO QUE SOLICITO REGISTRO CONDICIONADO Y ESTE LE FUE NEGADO POR LA AUTORIDAD ELECTORAL. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, Febrero de 1997, P./J. 16/97, Página 357. VOTO PÚBLICO. CARECEN DE LEGITIMACIÓN LOS PARTICULARES PARA PROVOCAR QUE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA EFECTUE INVESTIGACIONES PREVISTAS POR EL ARTICULO 97, PARRAFO III, DE LA CONSTITUCION FEDERAL. Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Tomo 76 Primera Parte, Página 67.

Las siguientes Jurisprudencias corresponden todas a la Tercera Época de la Sala Superior del TEPJF, período 1997-2005: LEGITIMACIÓN ACTIVA EN ULTERIOR MEDIO DE DEFENSA. LA TIENE EL TERCERO INTERESADO EN EL PROCEDIMIENTO DEL QUE EMANO EL ACTO IMPUGNADO AUNQUE NO SE HAYA APERSONADO EN ÉSTE. La legitimación activa del tercero interesado para promover el medio de defensa que proceda en contra de la resolución emitida en un juicio o recurso que forme parte de una cadena impugnativa, deriva de que el impugnante haya tenido el carácter de parte actora o tercera interesada en el procedimiento natural, por lo que la comparecencia previa no constituye un requisito esencial para su comparecencia posterior, ya que la necesidad de ejercitar su derecho de defensa surge a partir de la existencia de una resolución que resulte adversa a sus intereses. LEGITIMACIÓN O PERSONERIA. BASTA CON QUE EN AUTOS ESTEN ACREDITADAS, SIN QUE EL PROMOVENTE TENGA QUE PRESENTAR CONSTANCIA ALGUNA EN EL MOMENTO DE LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA. El artículo 13, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral dispone, que los candidatos que promuevan un medio de impugnación electoral federal deben acreditar, precisamente, ese carácter. La carga que la ley impone a los promoventes no constituye un formalismo, de manera que éste no deba considerarse satisfecho, si no es precisamente el candidato quien presenta las constancias. Lo fundamental es que en autos se encuentre demostrada esa legitimación. Por tanto, si se encuentra demostrado en autos que el actor fue registrado por determinado ente, es claro que se cumple plenamente con la exigencia del numeral en cita. COALICIÓN. TIENE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER LOS MEDIOS IMPUGNATIVOS EN MATERIA ELECTORAL. Conforme al artículo 88, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral únicamente los partidos políticos tienen la condición jurídica necesaria para acudir, mediante el juicio de revisión constitucional electoral, a reclamar la violación a un derecho; sin embargo, si quien acude a la instancia jurisdiccional federal es una coalición, ésta no necesariamente carece de legitimación, pues si bien la coalición no constituye en realidad una entidad jurídica distinta de los partidos políticos que la integran, aunque para efectos de su participación en los comicios éstos deban actuar como un solo partido, debe necesariamente entenderse que su legitimación para intentar este tipo de juicios se sustenta en la que tienen los partidos que la conforman; criterio que comulga tanto con el artículo 41, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece que en la ley se deben determinar las formas específicas de participación de los partidos políticos en los procesos electorales, como con el diverso 63, párrafo 1, inciso l), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que señala la obligación de los partidos políticos que pretendan coaligarse, de prever en el convenio respectivo quién ostentará la representación de la coalición para el caso de la interposición de los medios de impugnación previstos en la ley de la materia, lo cual implica que, efectivamente, las coaliciones están legitimadas para presentar o interponer las demandas o recursos en materia electoral federal que sean procedentes.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LOS CIUDADANOS DENUNCIANTES ESTAN LEGITIMADOS PARA APELAR LA DETERMINACION EMITIDA. INTERÉS JURÍDICO. LO TIENEN LOS PARTIDOS POLÍTICOS PARA IMPUGNAR ACUERDOS DEL CONSEJO GENERAL DEL IFE QUE AUN CUANDO NO ESTEN DIRECTAMENTE RELACIONADOS CON EL PROCESO ELECTORAL PUEDAN TRASCENDER EN ÉL. LEGITIMACIÓN. SE PRESUME QUE EL CANDIDATO PROMUEVE EL JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL COMO REPRESENTANTE LEGÍTIMO DEL PARTIDO QUE LO POSTULÓ, CUANDO LA LEGISLACIÓN ELECTORAL LOCAL LE OTORGA TAL CARÁCTER. PERSONERIA DEL ACTOR EN PRIMERA INSTANCIA. DEBE ANALIZARSE EN SEGUNDA INSTANCIA AUNQUE NO SE HAYA CONTROVERTIDO POR EL TERCERO INTERESADO. PERSONERIA. LA REPRESENTACIÓN DELEGADA DE UN PARTIDO POLÍTICO DEBE CONSTAR EN INSTRUMENTO NOTARIAL. IMPROCEDENCIA. NO PUEDE DECRETARSE SOBRE LA BASE DE QUE LOS PROMOVENTES CARECEN DE PERSONERIA SI EL ACTO RECLAMADO CONSISTE EN SU FALTA DE RECONOCIMIENTO. CONSEJEROS DEL PODER LEGISLATIVO, INTEGRANTES DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, NO PUEDEN REPRESENTAR A SUS PARTIDOS EN LOS MEDIOS IMPUGNATIVOS. PERSONERIA. CUANDO EXISTE PLURALIDAD DE PROMOVENTES EN UN MISMO ESCRITO, ES SUFICIENTE QUE UNO SOLO LA ACREDITE PARA TENER POR SATISFECHO EL REQUISITO. Por último, considero que dada la dinámica del Derecho Electoral en nuestro país y su desenvolvimiento jurisdiccional, debemos estar muy atentos a los precedentes que día a día se sustentan por los órganos jurisdiccionales electorales, que dan coherencia y sistematización a tan importante rama del derecho público mexicano K

*Magistrado Federal en materia civil del Primer Circuito Judicial. FORO JURÍDICO

LA REFORMA LABORAL El 18 de marzo del año en curso fue presentada en el Congreso de la Unión por parte de los Grupos Parlamentarios del Partido Acción Nacional, una Iniciativa de Reforma Laboral que propone modificar, derogar o adicionar 419 de los 1,010 artículos de la Ley Federal del Trabajo vigente. Por la importancia y trascedencia de la misma, me permito presentar en este artículo una síntesis de los diagnósticos y estudios realizados por la Secretaria del Trabajo respecto al contexto laboral en el país, así como las alternativas planteadas por la reforma: ACCESO AL MERCADO DE TRABAJO: NUEVAS FORMAS DE CONTRATACIÓN. Considerando que La Tasa General de Desocupación al IV trimestre de 2009 fue de 5.33%, en los jóvenes fue de 9.42%, que las personas mayores de 40 años representan e l 25.4 % de los desocupados y que este sector de la población pese a tener experiencia, enfrenta mayores dificultades para reinsertarse al mercado de trabajo por carecer de habilidades laborales actualizadas, la reforma propone:

nuestro país, es que carecemos de una cultura de productividad. Tal es el caso del “escalafón ciego” que premia a los trabajadores por su antigüedad y no por el valor agregado que dan a la empresa. En la Ley vigente, de 1010 artículos, sólo se menciona en tres de ellos el concepto de productividad, mientras que la palabra “competitividad” no existe.

NUEVAS MODALIDADES DE CONTRATACIÓN INDIVIDUAL. Implementar nuevas modalidades de contratación individual. Con éstas, los trabajadores contarán con salario, prestaciones y seguridad social, y el tiempo laborado será computable para efectos de antigüedad:

TRABAJO POR HORA. Si bien la Ley ya reconoce el pago “por unidad de tiempo”, se precisa que el trabajador y el patrón podrán convenir el pago por cada hora de prestación del servicio. Esta forma de contratación contará con prestaciones de seguridad social cuya base de cotización diaria es el salario mínimo vigente.

A PRUEBA.- De 1 a 6 meses, improrrogables.

LA PRODUCTIVIDAD COMO OBJETIVO DE LAS EMPRESAS. El salario medio de cotización en el Instituto Mexicano del Seguro Social, a febrero de 2010, fue de $237.72 pesos diarios, es decir, $7,226.70 mensuales. Los ingresos de los trabajadores sólo pueden incrementarse manera sostenida con fórmulas de productividad, no por decreto o de manera artificial. Un grave problema de

CAPACITACIÓN INICIAL. De 3 hasta 6 meses, improrrogables. TEMPORADA. Para actividades discontinuas. Esta modalidad facilita a las mujeres y jóvenes el acceso al trabajo, sin necesidad de ser contratado 8 horas diarias y 6 días a la semana.

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La reforma busca incluir a la productividad como objetivo de las empresas. La propuesta faculta a las Comisiones Mixtas de Capacitación y Adiestramiento y a los Comités Nacionales de Capacitación (entre trabajadores y patrones) a establecer mecanismos que midan la productividad, instrumentar proyectos que la incrementen, así como implementar la forma de distribuir equitativamente sus beneficios, y por lo tanto, serán denominadas Comisiones Mixtas de Productividad, Capacitación y Adiestramiento y Comités Nacionales de Productividad y Capacitación. ELIMINAR EL CRITERIO DE MAYOR ANTIGÜEDAD PARA OCUPAR PLAZAS VACANTES (ESCALAFÓN CIEGO), por una nueva prelación de los criterios a considerar para ocupar las plazas vacantes, en el orden

Dr. Alvaro Castro Estrada*

siguiente: la productividad, la capacitación o la aptitud, la puntualidad y, al final, la antigüedad. INCORPORAR LA MULTIHABILIDAD OBLIGATORIA: Los trabajadores deberán realizar otras labores conexas o complementarias a sus actividades principales, siempre con la compensación salarial adicional correspondiente. LOS DESPIDOS. La Ley Federal del Trabajo no limita la generación de salarios vencidos para el caso de despido injustificado. El tiempo promedio de un juicio por despido injustificado, en el ámbito federal, es de 38 meses. Esta situación ha propiciado que a febrero de 2010, se tramiten ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, 196,439 juicios individuales. El monto a pagar pone en riesgo la viabilidad financiera de las micro, pequeñas y medianas empresas, que representan el 99.8% del total de las que existen en México y generan el 52% del PIB y el 72% del empleo formal. Nuestra legislación prevé en los casos de despido injustificado que el trabajador opte por la reinstalación en el trabajo o se le indemnice. La Ley Federal del Trabajo permite que los patrones queden exentos de la obligación de reinstalar, mediante el pago de una indemnización, cuando se trate de trabajadores que tengan una antigüedad menor de un año. LIMITAR LA GENERACIÓN DE LOS SALARIOS VENCIDOS (CAÍDOS), a seis meses, en los casos de juicios por despido injustificado. A partir del séptimo mes se generará un interés del 2% mensual, sobre la base de 9 meses de salario (3 meses de indemnización constitucional más seis de los salarios vencidos) para el caso de que los juicios no hayan concluido antes del sexto mes. Con ello

se inhibe la prolongación de los juicios en forma injustificada. EXIMIR A LOS PATRONES DE LA REINSTALACIÓN OBLIGATORIA EN TRABAJADORES CON ANTIGÜEDAD MENOR A TRES AÑOS. A cambio, deberá pagar la indemnización correspondiente. No existe en la legislación un concepto a cerca de las condiciones mínimamente aceptables que deben imperar en una relación laboral. CONTEXTUALIZACIÓN INTERNACIO-NAL. La noción de “trabajo decente” es promovida por la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Incluir el término de trabajo decente en nuestra legislación traerá como consecuencia que la interpretación de las normas laborales se realice a la luz de este concepto: Trabajo decente es “aquél en el que se respeta plenamente la dignidad humana del trabajador; no existe discriminación por razón de género, preferencia sexual, discapacidad, raza o religión; se tiene acceso a la seguridad social y se percibe

un salario remunerado; se recibe capacitación continua para el incremento de la productividad y del bienestar del trabajador, y se cuenta con condiciones óptimas de seguridad e higiene para prevenir riesgos de trabajo. El trabajo decente también incluye el respeto irrestricto a los derechos colectivos de los trabajadores, tales como la libertad de asociación; autonomía y democracia sindical; el derecho de huelga y de contratación colectiva.” EQUIDAD DE GÉNERO: Medidas a favor de las mujeres. Respecto a la equidad de género y a las medidas a favor de las mujeres en el mundo laboral, la ley propone: Prohibir a los patrones que exijan a las mujeres certificados médicos de ingravidez para su acceso, permanencia o ascenso en el trabajo. Establecer medidas protectoras a favor de las madres trabajadoras: formalizar la posibilidad de transferir hasta cuatro de las seis semanas de descanso anteriores al parto para después del mismo. Asimismo, permite que las trabajadoras en periodo de lactancia reduzcan en una hora su jornada de trabajo.

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TELETRABAJO. Se incorpora como trabajo a domicilio el que se realiza a distancia utilizando tecnologías de la información y la comunicación para permitir que las mujeres compaginen su trabajo con las responsabilidades familiares; y para que las personas que realicen estas actividades cuenten con la protección de las normas de trabajo y de seguridad social.

PENSIONES ALIMENTICIAS. Prever la colaboración de los patrones para asegurar el pago de pensiones alimenticias, mediante aviso al juez y a los acreedores alimentarios cuando termine la relación laboral en ese centro de trabajo. ACOSO SEXUAL. Sancionar el acoso u hostigamiento sexual en los centros de trabajo con multa al patrón, rescisión de la relación de trabajo al acosador u hostigante e indemnización al afectado, en su caso. CRÉDITOS. Sobre los créditos para los trabajadores la iniciativa pretende Obligar a los patrones a afiliarse al INFONACOT, a fin de que todos los trabajadores en la economía formal tengan acceso a créditos baratos y preferenciales.

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RESPECTO A LA PROTECCIÓN DE GRUPOS VULNERABLES. PERSONAS CON DISCAPACIDAD. Con el fin de integrar a las personas con discapacidad a la productividad y no restringir socialmente su participación, se propone hacer obligatorio para los patrones que sus instalaciones sean adecuadas para el acceso y desarrollo de actividades de las personas con discapacidad, dicha obligación se aplicará para aquellos centros de trabajo con más de 50 empleados (tengan o no tengan alguna discapacidad). Se fija un plazo de 36 meses para que realicen las modificaciones respectivas.

TRABAJO INFANTIL. 1.1 millones de los niños que trabajan tienen entre 5 y 13 años de edad, es decir, por debajo de la edad mínima que prevé la Constitución. De éstos, más de 300 mil niños lo hacen con una persona que no es de su familia. De acuerdo con el Módulo de Trabajo Infantil 2007, existen en México 29.2 millones de niños entre 5 y 17 años de edad. De ese universo, se ha detectado que están trabajando 3.6 millones de menores. Como solución, la reforma plantea tipificar como delito la contratación de menores de 14 años fuera del círculo familiar (1 a 4 años de prisión, con independencia de la multa de 250 a 5 mil veces el salario mínimo general, equivalentes a $14,365 y hasta $287,300), y se ordenará el cese

inmediato de las labores del menor. En caso de que el menor no reciba el mismo salario de un trabajador que realice actividades similares, el patrón deberá resarcirle las diferencias.

TRABAJADORES DOMÉSTICOS. Se pretende precisar la jornada laboral de los trabajadores domésticos, estableciendo el descanso mínimo diario nocturno de 9 horas consecutivas y de 3 horas distribuidas a lo largo de su jornada; se sustituye el término de local por el de habitación cómoda, y se precisa que la alimentación sea sana y suficiente. Tendrán derecho a un descanso semanal de día y medio, de preferencia los sábados y domingos, y podrá acordarse la acumulación de los medios días, para disfrutar de periodos mayores. Precisar la jornada laboral de los trabajadores domésticos. Establece el descanso mínimo diario nocturno de 9 horas consecutivas y de 3 horas distribuidas a lo largo de su jornada; se sustituye el término de local por el de habitación cómoda, y se precisa que la alimentación sea sana y suficiente. Tendrán derecho a un descanso semanal de día y medio, de preferencia los sábados y domingos, y podrá acordarse la acumulación de los medios días, para disfrutar de periodos mayores. JORNALEROS AGRÍCOLAS. En el país hay aproximadamente 3.1 millones de jornaleros agrícolas que laboran en condiciones inadecuadas. De ellos, 1.2 millones no tienen oportunidades de trabajo en su lugar de origen, y se ven obligados a trasladarse con sus familias hacia otras localidades que ofrecen trabajo, aunque frecuentemente en condiciones de vida y laborales precarias (SEDESOL 2003). Los jornaleros agrícolas enfrentan inseguridad en los trayectos de sus comunidades a los centros de

trabajo, así como riesgos derivados de la falta de medidas de seguridad, higiene y condiciones generales de trabajo. Estas características colocan a los trabajadores del campo como un grupo vulnerable que requiere de atención prioritaria para mejorar sus condiciones laborales. La iniciativa propone: mejorar las condiciones laborales de los jornaleros agrícolas otorgándoles: transporte gratuito y adecuado, agua potable, guarderías, intérprete, antídotos y registro ante el IMSS para el reconocimiento de su antigüedad y el derecho a prestaciones sociales. La creciente migración ha propiciado abusos en el reclutamiento y selección de trabajadores mexicanos para prestar servicios en el extranjero, por parte de los llamados “coyotes” o “polleros”, así como por entidades que ofrecen supuestos empleos legales en el país de destino y que resultan ser falsos. Lo anterior, en muchos casos, deja a los trabajadores en estado de indefensión, lo que atenta contra su dignidad, libertad, seguridad e integridad. La ley vigente es insuficiente pues únicamente regula los contratos en el territorio nacional para prestar servicios en el exterior y cuyo contrato de trabajo se rija por la Ley Federal del Trabajo.

MIGRANTES. La reforma propone: Regular las modalidades de la contratación de los trabajadores mexicanos que laboran en el extranjero, a saber: Contratados en territorio nacional para prestar servicios en el exterior y cuyo contrato de trabajo se rija por la Ley Federal del Trabajo. Reclutados en México,

para un empleo concreto en el exterior de duración determinada, a través de mecanismos acordados por el gobierno de México con un gobierno extranjero. Reclutados en México, para un empleo concreto en el exterior de duración determinada, que sean vinculados por agencias de colocación. PROCURACIÓN E IMPARTICIÓN DE JUSTICIA LABORAL. La huelga, por su naturaleza, es una suspensión temporal para propiciar el equilibrio entre los factores de la producción. Una huelga se puede solucionar con el allanamiento pleno del patrón a las peticiones contenidas en el escrito de emplazamiento del sindicato y pagando el 100 % de los salarios vencidos; por acuerdo entre los trabajadores huelguistas y los patrones; por el laudo arbitral de la persona o comisión que libremente elijan las partes, o por arbitraje de la Junta de Conciliación y Arbitraje.

HUELGAS. La reforma pretende evitar que las huelgas se prolonguen indefinidamente, al establecer la posibilidad de que también los patrones y terceros interesados puedan solicitar el arbitraje en estos conflictos, después de 60 días de estallada la huelga. Comprobar que el sindicato cuente con el apoyo de al menos un tercio de los trabajadores, antes de demandar la titularidad del contrato colectivo de trabajo para disputársela a otro sindicato. Establecer requisitos mínimos para iniciar el proceso de una huelga por firma de contrato colectivo de trabajo, a efecto de evitar que dicho proceso sea promovido por organizaciones sindicales que no representan los intereses reales de los trabajadores de una empresa.

Incorporar una disposición que permita evitar un emplazamiento a huelga por firma de contrato colectivo de trabajo cuando exista otro emplazamiento en curso. Declarar la in existencia de la huelga si el sindicato no cumple, en su emplazamiento y estallamiento, con los requisitos previstos en sus propios estatutos. En ocasiones vemos emplazamientos a huelga por supuestas violaciones a los contratos colectivos de trabajo, sin que se precisen las mismas, lo que deja en estado de indefensión al patrón y limita su capacidad de corregir dichas violaciones para evitar la huelga. Negar el trámite de emplazamiento a huelga cuando no se precisen las violaciones al contrato colectivo de trabajo y su forma de reparación. Restituir la posesión de los bienes muebles propiedad de terceros, en caso de huelgas estalladas, mediante un procedimiento paralelo (incidente), con el fin de facilitar y abaratar el financiamiento y contratación. JUICIOS EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL. No existen tribunales especializados para dirimir controversias entre las instituciones de seguridad social y los derechohabientes de ellas o sus beneficiarios. La legislación y diversos criterios jurisprudenciales han determinado que estas demandas se tramiten en la vía laboral de jurisdicción federal, por lo que se atienden como juicios ordinarios, provocando rezagos en la impartición de justicia. La reforma busca establecer un procedimiento simplificado y ágil para los juicios en materia de seguridad social (reclamaciones sobre riesgos de trabajo, pensiones y fondo de vivienda), y así liberar recursos y tiempo para la atención de los conflictos laborales. UTILIZACIÓN DE MEDIOS ELECTRÓNICOS. Se propone prever el uso de herramientas tecnológicas en los juicios laborales para la modernización de la justicia laboral, propiciando una pronta impartición de justicia. Ejemplo: Admisión de pruebas de carácter electrónico, tales como: cintas cinematográficas, registros dactiloscópicos, grabaciones de audio y de video, o las distintas tecnologías de la información y la comunicación. Utilización de videoconferencias y correos electrónicos para el desahogo de pruebas periciales y exhortos. Desahogo de cotejo de

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documentos o inspecciones documentales, a través del uso de internet.

ADMINISTRACIÓN DEL PATRIMONIO SINDICAL. Obligar a las dirigencias sindicales a difundir efectivamente la información sobre la administración del patrimonio sindical entre sus agremiados, en el caso de sindicatos con más de 150 trabajadores, dictaminaran anualmente dicha información por un auditor externo. Con esto, se respeta la autonomía y al tiempo se fortalece la libertad sindical. Las Juntas de Conciliación y Arbitraje y demás autoridades laborales deben publicar en Internet los registros de las organizaciones sindicales, así como los contratos colectivos y reglamentos interiores de trabajo. Ello facilitará la toma de decisiones de los trabajadores y evitará la simulación de contratación colectiva y la proliferación de prácticas contrarias a los intereses de los trabajadores.

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SINDICATO. La reforma pretende hacer obligatorio el voto libre, directo y secreto para: La prueba del recuento para definir al sindicato que se deba quedar con la titularidad del contrato colectivo de trabajo, la calificación de la inexistencia de la huelga y la elección de la directiva sindical. Eliminar el descuento obligatorio por nómina de las cuotas sindicales, lo que no significa que las cuotas no se paguen. Eliminar de la ley la posibilidad de pactar la cláusula de exclusión por separación en todos los contratos individuales o colectivos de trabajo. Fortalecimiento de las facultades normativas, de vigilancia y sancionadoras de las autoridades del trabajo.

OUTSOURCING. El trabajo en régimen de subcontratación (outsourcing) es aquél por medio del cual un patrón presta servicios con trabajadores bajo su dependencia, a favor de otra persona que resulta beneficiaria de los servicios contratados. La legislación laboral no impide la subcontratación de personal en cualquier actividad productiva; sin embargo, ha sido utilizada indebidamente para evadir el cumplimiento de obligaciones patronales en detrimento de los derechos de los trabajadores, entre otros: seguridad y previsión social y participación de utilidades. En 2008 había 2.8 millones de personas que trabajaban para una razón social diferente a la que los contrató (Censos Económicos 2009 del INEGI). La reforma regula en beneficio del trabajador la figura de subcontratación, tercerización u outsourcing; establece una definición de la misma; se determina que el contrato de prestación de

servicios deberá constar por escrito; obliga que la beneficiaria de los servicios se cerciore de la solvencia económica de la contratista y de que ésta cumpla con sus obligaciones en materia de seguridad y salud. Para el incumplimiento de estas obligaciones se podrá imponer una sanción de hasta 5000 veces el salario mínimo general.

SEGURIDAD Y SALUD DE LOS TRABAJADORES. Ante una situación de peligro inminente para la seguridad y salud de los trabajadores, los requisitos previstos en la Ley Federal del Trabajo para clausurar un centro de trabajo impiden que la autoridad actúe de manera pronta y eficaz. La OIT señala que el promedio internacional del número de inspectores es de 4.1 por cada 100 mil trabajadores. En la actualidad la STPS cuenta con 376 plazas que equivalen al 0.87 inspectores por cada 100 mil trabajadores. Se pretende simplificar el procedimiento de clausura de los centros de trabajo cuando exista peligro inminente, para lo cual faculta a los inspectores del trabajo, previa consulta con la Dirección General de Inspección Federal del Trabajo, para decretar la restricción de acceso o limitar la operación en las áreas de riesgo que detecten. Hacer obligatorio que los patrones en ramas y sectores de alto riesgo, obtengan certificaciones privadas (unidades de verificación) que comprueben el cumplimiento de sus obligaciones en las actividades de alto riesgo. Lo anterior, sin perjuicio de las facultades inspectivas de la autoridad laboral.

CONCLUSIÓN Este resumen contiene en forma sintética datos e información relevantes que justifican la necesidad de materializar la reforma laboral, como parte de las reformas estructurales que requiere de manera urgente la sociedad mexicana. La iniciativa no propone reforma alguna al Artículo 123 Constitucional.

Incorporar los siguientes derechos y obligaciones de patrones y trabajadores ante contingencias sanitarias: Prohibir la prestación de servicios de los menores de 16 años y de las mujeres en periodo de gestación o de lactancia, cuando lo determinen las autoridades competentes; Suspender temporalmente las relaciones de trabajo durante las contingencias sanitarias, previa declaración de la autoridad competente, para lo cual prevé un monto de hasta un mes de indemnización a cargo del patrón y en beneficio de los trabajadores. Proporcionar a los trabajadores la información y los elementos necesarios para prevenir las enfermedades. Excluir de la ley las Tablas de Enfermedades de Trabajo y de Valuación de Incapacidades Permanentes, y que sea la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, previa consulta de la Comisión Consultiva Nacional de Segurida de Higiene en el Trabajo, la que realice su actualización. Incumplimiento de las disposiciones legales. La autoridad carece de herramientas eficientes que inhiban el incumplimiento de las disposiciones legales, pues resulta menos oneroso para los patrones pagar las multas que actualmente prevé la Ley Federal del Trabajo, que cumplir las obligaciones laborales. La reforma propone incrementar los montos máximos de las sanciones por infracciones a la Ley, para pasar de 315 a 5,000 veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, equivalente a $287,300 pesos. También se contempla la posibilidad de imponer sanciones por cada uno de los trabajadores afectados, y si con un solo acto u omisión se incurre en diversas infracciones, se aplicarán las sanciones que corresponda a cada una de ellas, lo cual permitirá elevar en forma considerable el monto total de la multa.

Según la OIT, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, el Banco de México y el Instituto Mexicano para la Competitividad, se calcula que de aprobarse esta reforma laboral se avanzarían de 20 a 25 posiciones en eficiencia del mercado laboral y 3 posiciones en el Índice Global de Competitividad, lo que significa que nuestro país sería más atractivo para las inversiones y para la generación de empleos, por ello la reforma busca esencialmente: Promover la creación de empleos de calidad en la economía formal; Generar una cultura de productividad en las relaciones laborales, lo que se traducirá en mejores salarios para los trabajadores; Propiciar condiciones favorables y dar certidumbre jurídica a los inversionistas, para hacer más competitivo a nuestro país; Promover el trabajo decente, lo que permitirá una mayor equidad laboral entre hombres y mujeres; la no discriminación de grupos vulnerables y una mayor protección de sus derechos; Avanzar en la transparencia, a efecto de fortalecer la democracia y libertad sindical, con pleno respeto a la autonomía de los sindicatos; Modernizar y agilizar la impartición de la justicia laboral Incorporar nuevos mecanismos para propiciar el cumplimiento de la legislación laboral

Me parece que se trata de una reforma indispensable para actualizar nuestro marco jurídico, para incorporar las mejores prácticas internacionales a nuestro mercado laboral y con ello elevar el nivel de vida de los mexicanos K *Doctor en Derecho. Subsecretario del Trabajo y Previsión Social.

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PREMIO NACIONAL DE

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E PERIODISMO 2009 OTORGA RECONOCIMIENTO A

La fundación José Pagés Llergo entregó el pasado miércoles 14 de abril el Premio Nacional de Periodismo 2009 a comunicadores, reporteros, articulistas y medios de comunicación escrita, radiofónica y televisiva que se destacaron durante el 2009. El jurado calificador, presidido por el reconocido periodista Miguel Ángel Granados Chapa, entregó un reconocimiento especial a la revista Foro Jurídico por su destacada labor de difusión de la cultura jurídica. Recibió el premio su Director General el Dr. Elías Huerta Psihas, de manos del Gobernador de Tabasco Andrés Rafael Granier Melo y de Beatriz Pagés Rebollar, Directora de la revista Siempre. FORO JURÍDICO

Estuvieron presentes en la ceremonia de entrega de reconocimientos hombres de negocios, políticos, comunicadores, empresarios, medios de comunicación, académicos y publico en general, destacando la presencia de Carlos Slim Helú, Marcos Fastlicht, Olegario Vázquez Raña, Miguel Alemán, los senadores Manlio Fabio Beltrones Rivera, Melquiades Morales Flores, María de los Ángeles Moreno Uriegas y Carlos Jiménez Macías, el Dip. Roberto Borges Angulo, el embajador de Colombia Dr. Luis Camilo Osorio Isaza, el Mgdo. Edgar Elías Azar, la Sra. Isabel Miranda de Wallace, por mencionar tan solo algunos de los asistentes al acto que se realizó en el Salón Terrazas del Hotel Camino Real.

La prensa no es inmune a los intereses y a la cultura que han logrado diseminar los cárteles. Tan es así que el anti valor también se ha apoderado de las mentes más preclaras y los lleva a comportarse como meros diletantes de la profesión. Peor aún, como avaros comerciantes que colocan la venta noticiosa por encima del interés social. Por encima de la salud y seguridad de ese hombre, de esa mujer, de ese adolescente, de ese niño, de ese mexicano cuya existencia se debate a diario entre la violencia, el hambre, la pobreza y la soledad.

El veto presidencial hacia las publicaciones críticas no puede llevarnos a la desesperación, no debe convertirse en justificación para arrojarnos a los brazos de la economía ilícita. urante la ceremonia la presidenta de la fundación que entregó las preseas, Lic. Beatriz Pagés Rebollar,

envió un vigoroso mensaje a los profesionales de la comunicación de nuestro país, invitándoles a no comportarse como cómplices de la delincuencia organizada, a no “aceptar el abrazo del narcotráfico”, y, en una metáfora, a no confundir a “un capo con un luchador social”, a propósito de la reciente entrevista que el fundador de la revista Proceso Julio Scherer García, hizo a uno de los narcotraficantes mexicanos más famosos y peligrosos: el “Mayo” Zambada. Reproducimos a continuación la parte sustancial de la intervención de la Directora de Siempre:

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México necesita un nuevo periodismo. En este momento la polémica se centra en un tema que por difícil y riesgoso para la integridad nacional tiene que ser debatido. Debatido de frente y con honestidad. Debatido sin simulación y desde una definición nacionalmente responsable de la libertad de expresión. Si analistas y periodistas hemos insistido en el fracaso de la estrategia del gobierno federal en el combate al crimen organizado, también cabría preguntarse si los medios de comunicación no están igualmente equivocados. Fotografías, entrevistas y portadas recientes han hecho más evidente esta disyuntiva: ¿Cuál debe ser el papel de los medios en el tratamiento de un delito que, por su naturaleza, nos afecta e involucra a todos? ¿Debemos aceptar el abrazo del narcotráfico? ¿Es posible confundir a un “capo” con un luchador social? ¿Es lo mismo el Che Guevara que el Mayo Zambada?

Esta guerra es un asunto de todos. Si el gobierno no ha querido por falta de visión o de interés golpear las estructuras del crimen organizado. Si las autoridades tienen respuestas unilaterales a un problema que exige un tratamiento integral. Si no hay una actitud de avanzada, audaz e imaginativa para extirpar la delincuencia de las entrañas de la nación, entonces que los medios, lejos de comportarse como cómplices inconscientes de los errores oficiales, operen para desterrar de sus páginas, de sus pantallas, de sus contenidos y de sus micrófonos la cultura del narcotráfico. Habría que recordar la pregunta que se hacía el filósofo francés Albert Camus durante la Segunda Guerra Mundial: ¿Hasta donde la prensa propició la invasión nazi y fue enemiga de la resistencia? ¿Hasta dónde los medios de comunicación se han convertido en aliados del crimen y en enemigos de la sociedad?”

RECONOCIMIENTO A

El Gobernador de Tabasco Andrés Granier Melo entregó el reconocimiento a Elias Huerta Psihas.

De izq. a derecha: Jackeline Huerta Estefan, de Foro Jurídico, Luis Camilo Osorio Isaza, Embajador de Colombia, Andrés Granier Melo, Elias Huerta y Roberto Borge Angulo.

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GANADORES PREMIO NACIONAL DE PERIODISMO 2009 JOSE PAGÉS LLERGO Entrevista por radio: Carmen Aristegui, de MVS por su entrevista al Gobernador Ricardo Bours sobre el caso de la Guardería ABC. Reportaje prensa escrita: Diario El Financiero por el trabajo Tres años de crisis. Conducción de noticias por radio y televisión: Jacobo Zabludovsky, de Radio Red. Programa de análisis y opinión por radio y televisión: TV UNAM con Ricardo Rocha en la serie La herida abierta: desigualdad en México.

Miguel Ángel Granados Chapa, Presidente del jurado que otorgó el premio.

Noticia por TV: Joaquín Fuentes Hernández de Milenio TV por la cobertura sobre la toma de instalaciones de la Comisión de Luz y Fuerza del Centro. Noticia por Radio: Jesús Martín Mendoza, de la Red de Radio Red sobre la cobertura del virus de la influenza. Noticia prensa escrita: José de la Cruz González de El Heraldo de Villahermosa, Tabasco por las irregularidades de Conagua sobre el Plan Hidráulico en esa entidad. Crónica: Ana Lilia Pérez Mendoza, de la revista Contralínea por la Tragedia de la Plataforma Usumacinta. Opinión: Ana Laura Magaloni del CIDE.

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Publicación o Programa cultural por radio: Ernesto de la Peña por Al hilo del Tiempo, Música para Dios y Testimonio y Celebración en la estación Opus 94.5 Publicación o Programa cultural por televisión: Adolfo Castañón con el programa Los Maestros detrás de las Ideas, de TV UNAM.

Gobernabilidad y Reforma del Estado: José Elías Romero Apis de Excélsior. Derechos Humanos: Sanjuana Martínez. Violencia y Crimen Organizado: Anabel Hernández. Calentamiento Global: Juan Carlos Machorro Morales por México se divide en tres, del periódico Mi Ambiente del Estado de México. Equidad de género: CIMAC Democracia y Medios de Comunicación: Mario Campos, de Antena IMER. Reforma Fiscal: Francisco Suárez Dávila y Jesús Silva Herzog de Reforma.

Trayectoria: Jorge Zepeda Patterson, de El Universal.

Laboral: Arturo Alcalde Justiniani de La Jornada.

Página web: página E-Consulta de Puebla.

Premio Universitas José Pagés Llergo: Alejandra Gutiérrez Chávez por No lo cambian por nada, de la revista Pumas.

Caricatura: Francisco Calderón del Reforma.

Justicia y Estado de Derecho: Ernesto López Portillo del El Universal, Rafael Macedo de la Concha, de la revista Defensa Penal, y al Canal Judicial, espacio televisivo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Mención Honorífica: Revista Foro Jurídico. Premio Especial: por la defensa de la libertad de expresión y los derechos democráticos en México, Juan Francisco Ealy Ortiz, Presidente Ejecutivo de El Universal K

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LA ADOPCIÓN HOMOPARENTAL

ESPAÑA K

Lic. Brenda Pulido Luna.

Luego de la aprobación de la reforma al Código Civil del Distrito Federal que permite los matrimonios entre personas del mismo sexo y los autoriza para que adopten niños, en el número anterior de Foro Jurídico abordamos el tema de la adopción homoparental desde una punto de vista global y mencionamos someramente los países que hasta el momento han legislado sobre esta figura como un derecho reconocido, siendo estos: Andorra, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Guam, Islandia, Israel, Noruega, Países Bajos, Reino Unido, Sudáfrica, Suecia, Uruguay, Australia, en ciertos territorios y Estados Unidos de Norteamérica, donde algunos estados todavía se resisten a legislar al respecto. Debido al interés que el tema de las adopciones homoparentales ha suscitado, presentaré para nuestros lectores un análisis más detallado de este fenómeno en los dos países que consideramos, por razones obvias, tienen mayor influencia en nuestro Derecho Positivo: España y Estados Unidos. En éste número abordaremos cómo se ha desarrollado esta figura de la adopción homoparental en el citado país europeo y en la próxima edición nos referiremos a Estados Unidos. Se trata de países en los que también se ha dado un amplio debate sobre el tema. 34

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spaña fue el primer país que estableció la igualdad total en lo relativo a la adopción y matrimonio para las parejas del mismo sexo, cuando entró en vigor una nueva legislación el 3 de julio de 2005. El fenómeno se extendió rápidamente por sus territorios autónomos, como el País Vasco, Navarra y Aragón, uniéndose poco más tarde Cataluña con la aprobación parlamentaria de varias reformas. Desde que Navarra permitió en julio de 2000 por primera vez esta práctica, sólo se habían autorizado en España tres adopciones solicitadas por parejas del mismo sexo. Posteriormente se unión en mayo de 2003 el País Vasco al aprobar este tipo de matrimonios. En Aragón el parlamento dio luz verde a esta práctica en abril de 2004, aunque no se tiene aún reporte de adopción en parejas formadas por personas del mismo sexo. En los tres casos, todos de lesbianas, se adoptaron hijos biológicos de una de las integrantes de la pareja. Por tanto, en términos reales, no se ha producido ninguna adopción por parte de parejas homosexuales.1

Otro caso que se tiene documentado es el de Pamplona, donde se ha concedido a una mujer la patria potestad del hijo biológico de su compañera para que éste fuese adoptado bajo la ley y tuviese, por tanto, dos madres. En esa

localidad ya se había permitido, justo un año antes, que otra pareja de lesbianas adoptasen dos mellizas, concebidas por una de ellas a través de inseminación artificial. Igualmente, un juzgado de familia de San Sebastián se reconoció la primera adopción a otra pareja homosexual, también dos mujeres, que pudo ver reconocido como hijo común el hijo biológico de una de ellas. Finalmente, en Aragón y un año después de la ley aprobada en el parlamento correspondiente, no se ha producido ninguna solicitud entre las 35 parejas homosexuales registradas en la sede del Gobierno autonómico. Mucho se ha debatido en España respecto a estos temas a los que se le denomina como “nuevas formas de familia”. Se asegura que en los 80s, surgió este nuevo Derecho de Familia al regular, entre otros aspectos, la disolución del matrimonio. Es entonces que se produce un cambio sustancial en las formas familiares2 . Además, una menor presión social para reproducir los modelos familiares tradicionales y el mejoramiento de las técnicas de reproducción asistida, permiten que emerjan y proliferen otras tipologías familiares tales como:

• • •

Familias monoparentales, en las que la patria potestad de los hijos, y en ocasiones la guarda y custodia, son compartidas por padres separados o divorciados. Familias reconstituidas, en las que una pareja heterosexual se une, de hecho o de derecho, aportando hijos de relaciones anteriores a estos segundos núcleos familiares. Familias reconstituidas, en las que una pareja homosexual aporta a esa relación hijos.

Otro hecho reciente muy significativo es el avance de las técnicas de reproducción asistida que permiten a una mujer sola, o como parte de un proyecto en común con otra mujer, optar por la maternidad biológica al margen de la relación con cualquier hombre.

1 ALBERDI, I. (1995): Informe sobre la situación de la familia en España. Madrid, Ministerio 238 ADOPCIÓN Y PAREJAS DE HECHO PORTULARIA 4, 2004, [231-240], ISSN 1578-0236. © UNIVERSIDAD DE HUELVA p. 232 2 ALBERDI I. Op. Cit. p. 232

La familia adoptiva tiene cada vez más peso en la realidad social española, de tal modo que se ha hecho imprescindible en los últimos años una legislación que garantice la protección de los menores adoptados y regule todo el proceso en relación a los padres adoptivos.

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ASPECTOS PSICOLÓGICOS Y SOCIALES EN LA ADOPCIÓN En España se elaboró en 1999, por la Consejería de Asuntos Sociales para la valoración de las solicitudes de adopción, un Dossier que define la adopción como un proceso a través del cual niños/as que no son hijos biológicos de unos determinados padres, se convierten legalmente en sus hijos, generando en éstos las mismas obligaciones que cualquier padre o madre tienen respecto a sus hijos biológicos. La adopción implica un procedimiento jurídico a través del cual se formaliza legalmente esta nueva relación de paternidad-maternidad y filiación pero también supone acompañar al niño/a en su desarrollo y crecimiento, desde el respeto a sus orígenes y desde el apoyo a la compresión de su propia historia de vida. Además, requiere favorecer una nueva socialización en un contexto social a veces hostil para el niño/a. Por todo ello, la adopción exige a los padres adoptivos mayor comprensión, estabilidad y madurez personal. Según el Dossier de Formación TIPAI (2001), las situaciones y circunstancias vitales de partida de niño/as adoptables, responden a diversas realidades, tales como la pérdida del medio familiar de origen, institucionalización, experiencia de maltrato o abandono, malnutrición, etcétera, lo cual queda reflejado en cierto retraso madurativo, escasa o nula experiencia de relación afectiva estrecha y una inseguridad en las relaciones personales por la experiencia de pérdida vivida. Es por ello que los menores adoptables necesitan una familia que les aporte un contexto saludable y un entorno que favorezca su desarrollo integral, así como un amor incondicional y permanente que acepte su individualidad y que respete y valore sus orígenes biológicos y culturales 3.

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ASPECTOS LEGALES DE LA ADOPCIÓN EN ANDALUCÍA

La Comunidad Autónoma Andaluza regula el acogimiento familiar y la adopción a través del Decreto 282/2002 de 12 de noviembre del mismo año. Éste se inspira en dos principios fundamentales: el interés preferente del menor y la integración familiar. Aquí dichas figuras jurídicas se contemplan como medidas de protección en caso de que un menor tenga que verse privado de la convivencia normalizada con sus padres o tutores. El Decreto regula las figuras del acogimiento familiar simple, el permanente y el preadoptivo, según exista previsión o no de reinserción en la familia biológica y el tiempo de duración de ésta. Así, cuando un menor no pueda convivir con sus padres será preferible su integración en otra familia, preferentemente dentro de la propia familia extensa, y si esto no es posible en otra familia sustituta, reservando como última opción la utilización de un recurso residencial. Las personas que pretenden adoptar o acoger a un menor deben ser declarados idóneos por la Administración Pública competente. El Decreto 282/2002 de acogimiento familiar y adopción, en su artículo 14 específica que la valoración de la idoneidad de los solicitantes se realizará en función del interés del menor, teniendo en cuenta criterios tales como: motivaciones adecuadas para adoptar, suficiente capacidad afectiva y de aceptación de sus necesidades especiales según su historia personal, actitud positiva hacia el seguimiento y orientación con respecto al proceso de integración y que no existan factores personales, económicos, sociales o culturales que puedan perjudicar el desarrollo integral del menor. Los criterios específicos para los casos de acogimiento preadoptivo y de adopción, que se regulan en el artículo 16 de dicho Decreto, implican la adecuación entre la edad de los solicitantes y la del menor, que exista una situación económica de los padres que cubra las necesidades básicas del mismo, la aceptación de una forma madura de la infertilidad, si es el caso, y tener la capacidad para revelar al menor su condición de adoptado, favoreciendo así el acercamiento de éste a sus orígenes. Con respecto al acogimiento simple y al permanente, los criterios específicos se regulan en el artículo 15. En el primer caso, se fundamentan en la aceptación por parte de los acogedores de la temporalidad de dicha medida de protección así como de la figura activa de la familia biológica. Cuando se trata de acogimiento permanente, los criterios van encaminados a la aceptación de la relación del menor con su familia biológica y a la ausencia tanto de previsión de retorno como de expectativas de que se produzca una adopción. Bajo esta experiencia, una de las nuevas formas familiares que más controversia genera con respecto a la adopción son las parejas de hecho, especialmente las homosexuales. 3 CONSEJERÍA DE ASUNTOS SOCIALES (Octubre 2001). Dossier de Formación. TIPAI. La psicología de la Adopción Internacional, Sevilla, Junta de Andalucía. Veáse http://www.naciongay.com/editorial/ 4 PALACIOS, J., SÁNCHEZ, Y. y SÁNCHEZ, E.M. (1996): La adopción en Andalucía. Sevilla, Consejería de Asuntos Sociales. Junta de Andalucía. Vease http://www.naciongay.com/editorial/ 5 RUBIO, E. (2002): Adopción y homosexualidad. En Aranzadi Civil, Tomo I. p. 2164

LAS PAREJAS DE HECHO FRENTE A LA ADOPCIÓN En la Península Ibérica, no hay una legislación de ámbito nacional sobre parejas de hecho. Sin embargo, la elaboración de leyes autonómicas regula, entre otros aspectos, el acogimiento y la adopción de menores, dentro de su ámbito competencial. En este sentido, hay un debate abierto a raíz de la aprobación de una ley de parejas de hecho en varias Comunidades Autónomas, entre ellas, Cataluña, Navarra, País Vasco, Extremadura y Andalucía. Algunas de estas leyes permiten y autorizan la adopción, indistintamente, a parejas heterosexuales y homosexuales, como es el caso de Navarra o del País Vasco. En este sentido, la ley vasca de parejas de hecho también establece que los hijos adoptivos o biológicos de una de las partes de la pareja tendrá derecho a ser adoptado por la otra parte. Dichas leyes autonómicas entran en clara discrepancia con el Código Civil, el cual sólo contempla la adopción para los matrimonios. Conviene aclarar que la Disposición Adicional 3ª de la Ley 21/1987 de 11 de noviembre equipara las parejas de hecho heterosexuales al matrimonio de cara a la adopción. La Ley 5/2002 de 16 de diciembre de Parejas de Hecho de Andalucía contempla en su artículo 4 como principios generales que la Administración Pública de Andalucía promoverán las actuaciones tendentes a garantizar el reconocimiento y la protección de las parejas de hecho conforme al respeto a cada persona en la libre elección de su opción sexual, así como la igualdad y no discriminación de los individuos por razón del modelo de unidad de convivencia de que formen parte. De igual modo, promoverán la autonomía de los integrantes de la pareja de hecho en la configuración de los derechos y obligaciones derivados de su unión, con respeto, en cualquier caso, a los intereses de los menores a su cargo. En el artículo 9 recoge el acceso de las parejas de hecho, con independencia de su orientación sexual, al acogimiento familiar simple o permanente de menores. No obstante, esta ley no regula la adopción de éstos por parte de parejas homosexuales. En relación a los criterios de valoración de idoneidad aplicables, se indica que no podrá utilizarse como factor discriminatorio la identidad sexual de los solicitantes. Sin embargo, en base a la Disposición Adicional 3ª de la Ley 21/1987

de 11 de noviembre, una pareja homosexual no podría adoptar a un menor, aunque sí podría hacerlo uno de los miembros de la pareja a nivel individual. Por otro lado, el artículo 37 del Decreto 282/2002 de 12 de noviembre sobre acogimiento familiar y adopción de Andalucía, contempla una serie de criterios para la selección de los solicitantes, en los que tendrán preferencia las solicitudes presentadas por miembros integrantes de una unión conyugal o de hecho que reúna los requisitos de la Disposición Adicional 3ª anteriormente mencionada. 4

familias, con la situación de indefensión y rechazo que esto provoca en los hijos/as. Así, se constata la posibilidad de que lesbianas y gays sean madres y padres biológicos, pero no se reconoce legalmente el rol que sus parejas están asumiendo como padres/madres implicándose en la educación, cuidado y soporte emocional y económico de sus hijos. Lo mismo puede ocurrir con menores que son adoptados por personas solas de orientación homosexual que viven con sus parejas y que se plantean la adopción como un proyecto en común.

Dicho Decreto recoge también en el artículo 34, criterios de selección que regulan los acogimientos familiares simples y permanentes. Así, se propone la constitución del acogimiento a los solicitantes que ofrezcan las mayores posibilidades para la integración familiar y el óptimo desarrollo del menor, en función del historial y las características personales de éste, contemplándose con carácter preferente las familias con hijos. Esto significa que, al margen de que los criterios para la valoración de idoneidad de los solicitantes no sean discriminatorios en cuanto a la orientación sexual de los mismos o que la Ley de Parejas de Hecho andaluza recoja el acceso de las parejas homosexuales al acogimiento de menores, los criterios de selección regulados priorizan el modelo tradicional de familia, formado por parejas de distinto sexo y preferentemente con hijos.

El mismo informe destaca el elevado número de niños/as que en Europa están viviendo en familias homoparentales, mencionando varias investigaciones realizadas en países como EE.UU., Holanda, Alemania, Francia o Gran Bretaña, cuyos resultados, según dicho Colectivo, no consideran nocivos la paternidad/ maternidad ejercida por parejas de gays y lesbianas. En este sentido, consideran necesario que el debate se oriente fundamentalmente a considerar el bienestar de los menores en el marco de los nuevos modelos familiares en los que se integran. A pesar de la opinión que la COGAM mantiene sobre el resultado de las diversas investigaciones, el Tribunal Europeo de los Derechos del Hombre pone de manifiesto que “en el actual estado de la ciencia existen incertidumbre sobre el desarrollo de un niño/a educado por un homosexual y privado de la doble referencia materna y paterna. Las posibles incidencias de una adopción por un adulto homosexual en el desarrollo psicológico y en general sobre la vida futura del niño/a -sostiene el Tribunal- no han merecido una respuesta unívoca entre los especialistas, que, en este punto, aparecen divididos” 5

Aunque las parejas homosexuales pueden acoger de forma permanente a un menor, en la mayoría de los casos le son asignados niños/ as que presentan dificultades para ser adoptados por otro tipo de solicitantes. Es contradictorio el hecho de que en esta situación el acogimiento permanente no pueda derivar legalmente en adopción, aún cuando los criterios técnicos así lo aconsejen. El informe sobre la realidad social de las familias formadas por lesbianas, gays y sus hijos/as, elaborado por el Colectivo COGAM (2000) señala la grave contradicción generada por las diversas legislaciones existentes en España y que permite que muchos menores vivan en familias homoparentales. Estas unidades de convivencia no son reconocidas legal y socialmente como

Por su parte, el Colegio Oficial de Psicólogos de Madrid y la Oficina del Defensor del Menor en colaboración con el Departamento de Psicología Evolutiva y de la Educación de la Universidad de Sevilla ha realizado un estudio sobre familias madrileñas integradas por gays o lesbianas y sus hijos/as, cuyos primeros resultados aparecieron en diciembre de 2002. Los resultados de dicho informe sobre paternidad gay/lésbica muestran que las familias homoparentales educan correctamente a sus hijos y que éstos se desarrollan con total

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normalidad. En esta misma línea se encuentra la Academia Americana de Pediatría. Por el contrario, el Presidente de la Sociedad Española de Pediatría, D. Alfonso Delgado Rubio, mantiene que esta circunstancia es perjudicial para el desarrollo personal y social de los menores. Ruskai 6 considera que aunque la opinión pública suele ser contraria a la adopción por parte de padres homosexuales, a veces estas adopciones se realizan con el conocimiento y respaldo de las entidades que las tramitan. Son familias en las que los progenitores pueden sentirse presionados para demostrar su valía como tales, o sentir que su idoneidad está permanentemente cuestionada. Igualmente, estima que la adopción homosexual tiene ciertas ventajas, como el hecho de no considerar la adopción como una medida compensatoria frente a la infertilidad, la adecuación al rol de familias adoptivas o la mayor capacidad para afrontar posibles situaciones de estrés o discriminación que puede conllevar la adopción.

LA ADOPCIÓN EN LAS PAREJAS DE HECHO Las familias adoptantes son especialmente vulnerables a ciertos problemas que les sitúan en condiciones de riesgo: aceptación de la imposibilidad de tener hijos biológicos, incorporación repentina del menor en el hogar, ansiedad e inseguridad por parte de los padres adoptivos hasta la obtención de la idoneidad, problemas intergeneracionales, la aceptación de la adopción por parte del entorno, revelación de los orígenes al menor, situación de tensión o sufrimiento del mismo por la separación producida antes de la integración en la nueva familia, problemas de adaptación mutua, etcétera7. Las parejas homosexuales que adoptan 6 RUSKAI, L. (2001): Como educar al niño adoptado. Barcelona, Medici, consultar la fuente http://www.naciongay.com/editorial/ reportajes/08082003182818.asp 7 AMORÓS, P. y FUERTES, J. (2000): “La adopción hoy”. En P. AMORÓS y P. AYERBE (eds.): Intervención educativa en inadaptación social, Madrid, Síntesis; 167-196. p. 169 reportajes/2712200217134.asp reportajes/2712200217134.asp 8 http://www.naciongay.com/editorial/editorial/19062003175747.asp

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han de afrontar, además de dichas dificultades, las provenientes de un entorno social que puede dificultar la integración adecuada del menor. Esta situación se agrava al no existir una regulación que normalice estos nuevos modelos familiares. Según se afirma en diversos estudios realizados en España, no existen criterios de peso más allá de los de carácter moral y aquellos relacionados con contextos sociales muy concretos, que contraindiquen “per se” el que las parejas de hecho homosexuales o heterosexuales puedan adoptar. No obstante, eso no implica que se obvien las peculiares circunstancias psicosociales con las que se puede enfrentar un menor que sea adoptado por una pareja homosexual. En este sentido los criterios tanto de idoneidad como de selección deben valorar dichos elementos igual que estudiamos las características específicas que se dan en otros perfiles de solicitantes. Es necesario incidir en que la paternidad/ maternidad de carácter adoptivo entraña una serie de dificultades que no aparecen en la biológica y, entendiendo que la adopción se circunscribe a las medidas de protección del menor, no podemos olvidar que los criterios de selección deben ajustarse al máximo a las necesidades específicas del niño/a que va a ser adoptado. Solo así estaremos seleccionando a una familia para un menor y no a un menor para una familia. Si bien, como algunos aseguran, existe cierto riesgo en que las parejas homosexuales adopten para así “normalizar” su modelo familiar, esta circunstancia es igualmente aplicable a otros colectivos sociales a los que no se les deniega, a priori, la posibilidad de adoptar. De hecho, tampoco en familias tradicionales el deseo de ser padres adoptivos implica que exista una motivación compatible con los intereses del menor. En el caso de la adopción internacional, consideramos que aunque la idoneidad no debe quedar comprometida por la orientación

sexual de una persona, viva o no en pareja, sí puede entrañar una situación de mayor riesgo de fracaso cuando el nivel de aceptación de las familias homoparentales en el país de origen del menor es muy inferior al que se produce en nuestro contexto social, poniendo así en peligro el proceso de adaptación del niño/a, sobre todo cuando éste ya no es un bebé. A esto hay que añadir una situación que es común a todas las personas que optan por la adopción internacional, y es que no existe un período previo de acogimiento en el que tanto las familias como los profesionales puedan valorar la adecuación de la selección de la pareja a ese menor en concreto. En estos casos, la selección de los futuros adoptantes recae en el país de origen del menor, lo cual juega en contra de las parejas de hecho y de las personas que intentan adoptar solas, ya que son pocos los países que admiten esta posibilidad8. Por lo que respecta a la adopción nacional, supone una incongruencia permitir que una pareja homosexual pueda acoger de forma permanente a un menor y que no pueda adoptarlo, sobre todo teniendo en cuenta que los criterios para un caso y otro son básicamente los mismos, salvo que el acogimiento implica la aceptación de la relación con la familia de origen del niño/a. De igual modo, parece incoherente que gays y lesbianas se vean obligados a adoptar de forma individual sabiendo a priori que el niño/a va a convivir en el seno de una familia homoparental, privando al menor de regularizar jurídicamente esta situación. Una circunstancia en la que puede ser aconsejable que se produzca la adopción, es cuando se trata de los hijos del otro miembro de la pareja aunque éste sea homosexual. Estos niño/as han podido ser concebidos mediante técnicas de inseminación artificial, caso cada vez más frecuente entre lesbianas, ser fruto de anteriores relaciones heterosexuales o bien haber sido adoptados antes de consolidarse la nueva relación de pareja. El interés superior del menor no se atiende impidiendo la posibilidad de que parejas homoparentales puedan adoptar, ni tampoco argumentando que no existen diferencias entre parejas de hecho homosexuales y heterosexuales, sino que es necesario utilizar criterios de idoneidad y de selección que defiendan los intereses del menor y que integren los nuevos modelos familiares.

COMENTARIOS FINALES Decidimos enfatizar el análisis del tema en España por la conocida influencia que tiene en estos temas en los demás países europeos, y desde luego, para México y demás países latinoamericanos. Inclusive considero que es casi aspiracional que algún día lleguemos a tener el desarrollo educativo y cultural que tiene dicho país. Vemos entonces que destaca la importancia del valor fundamental en este tema que es la preeminencia del interés del menor, el cual hay que anteponer a las necesidades o caprichos de los que desean tener un hijo y formar una familia y que recurren a la adopción como camino para lograrlo. Insistimos en que la figura de la adopción se trata de “dar padres a un niño, no un niño a unos padres”, y se debe buscar garantizar que cuando el menor sea adoptado, se cuenten con las mejores condiciones y se integre a un entorno familiar óptimo que le permita desarrollarse y convertirse en un adulto integrado a la sociedad. No se rechaza la idea de la adopción homoparental por el simple hecho de la preferencia sexual de los adoptantes, lo cual no se entra a juzgar,

la preocupación se presenta ante la inminente discriminación de la que pueda ser objeto el menor cuando pretenda integrarse a una escuela, a un grupo de amigos, o de actividades. Pueden existir parejas de homosexuales que con la mejor intención y con todo el amor que pueden dar, desean tener un hijo y ante la poca accesibilidad de los métodos de reproducción asistida o simplemente porque así lo deciden deliberadamente, optan por el camino de la adopción. Pensemos en el caso de un menor que desde recién nacido es acogido en una familia homoparental conformada ya sea por dos padres o dos madres. El menor crece en un entorno familiar lleno de amor, cuidados y quizá ni siquiera le genere conflicto existencial, emocional o psicológico el hecho de tener dos mamás o dos papás, lo importante es que recibe todo lo material, moral y espiritualmente posible por parte de sus padres adoptivos. Pero que pasa cuando ese pequeño inexorablemente entre en contacto con la sociedad, empieza a acudir a la escuela e interactúe con compañeros, incluso con los propios padres de sus compañeros, profesores, vecinos, compañeros de actividades extra escolares y será entonces cuando surja la

discriminación y esto genere sentimientos de frustración, agresividad y poca autoestima al no sentirse completamente acoplado y ver que no encaja en una sociedad que todavía no alcanza a comprender su situación. Queramos verlo o no, la sociedad mexicana sigue siendo muy conservadora con relación a ciertos temas: quizá intolerante y en ocasiones hasta cruel. Si los legisladores que apoyaron estas reformas, tienen los mecanismos (incluso hasta superpoderes para estar presentes en cada caso de discriminación o agresión verbal o física por su condición de hijos de homosexuales para estos pequeños) que garanticen que los menores no sufrirán de discriminación y que en caso de hacerlo serán sancionado aquel que lo cometa o que incluso el menor adoptado será apoyado psicológicamente para sobrellevar y sobrevivir ante el posible rechazo y maltrato verbal o físico por la condición de ser hijo de padres homosexuales. Quizá si esto ocurriera podríamos empezar a pensar que valió la pena las reformas impulsadas en este tema, de lo contrario, tristemente se tratara de otro intento vano por estar a la vanguardia en cuanto al tema de reforma legislativa. Será el tiempo el que decida esta cuestión K

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Lic. Miguel C. Alessio Robles Landa *

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La reforma constitucional de 1992 en materia agraria marcó un parteaguas en la forma en que se venía regulando la propiedad ejidal y comunal en México durante los 71 años que duró el proceso de reforma agraria.

urante este periodo lo que prevalecía respecto de la propiedad social fue:

• Prohibición para la realización de diversos actos jurídicos; • Imposibilidad de asociación de ejidatarios entre sí o con terceros; • La tierra debía ser trabajada por el propio ejidatario; y • La unidad de dotación no podía ser objeto de transmisión, enajenación en cualquier modalidad.

La legislación agraria anacrónica era utilizada como factor real de poder y generó durante muchos años un clima de inseguridad jurídica en la tenencia de la tierra de los núcleos agrarios, que hizo necesaria la trascendental reforma al marco jurídico agrario en el país. La mencionada reforma inició con la publicación en el Diario Oficial del 6 de enero de 1992 de la reforma al artículo 27 de la Constitución y el 26 de febrero del mismo año, con la publicación de la Ley Agraria. Las bases generales de la reforma constitucional en materia agraria, parecen haber tenido como fin último y definitivo la reprivatización de la tierra, volviendo al purismo de la propiedad privada pero con limitaciones. La reforma constitucional al artículo 27 y su ley reglamentaria, aparentemente derogaron el sistema de tenencia de la tierra y la concepción social de la propiedad, creándose entonces, una nueva propiedad privada, pero con limitaciones.

Existen en México los siguientes regímenes jurídicos aplicables a los inmuebles en atención a la naturaleza jurídica de su propietario: Propiedad privada. Es aquella cuyo dominio perteneció originalmente a la Nación y que está transferida a los particulares, reservándose la Federación la facultad de imponer sobre ésta las condiciones que considere beneficiosas para el interés público. La propiedad privada sufrió cambios importantes, ya que además de crearse la propiedad privada con limitaciones, también se generó otra clase de propiedad que se denomina corporativa en dos modalidades: la societaria y la accionaria. Propiedad pública. Aquella que está constituida por todos los bienes bajo el dominio de la Nación. La propiedad pública dejó de

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consistir en una reserva territorial cuyo objetivo era satisfacer la demanda de reparto gratuito de tierras a los campesinos que la solicitaban, con lo que perdió su carácter social. Sus dos modalidades son: propiedad pública local y propiedad pública federal.

sujeto a un régimen cuyos conceptos ambiguos, presentan posibles problemas en la práctica, que no hacen más que confirmar que, en efecto, nos encontramos en presencia de una propiedad privada con limitaciones que puede llegar a crear problemas de inseguridad jurídica.

Propiedad social (ejidal o comunal). Se define como las formas de pequeña propiedad comunal, ejidal y de común repartimiento que permiten la organización de producción en el agro y, con ello, el establecimiento de medidas para alcanzar mejores condiciones de vida en el medio rural. La propiedad social es aquella que tiene un impacto directo en el entrono social o en la sociedad en su conjunto. Esta prácticamente desapareció dado que el ejido constituye una nueva modalidad de propiedad privada pero con muchas limitaciones que es factible, atenten contra la seguridad jurídica, que debe prevalecer en un estado democrático de derecho, para la protección de la propiedad privada.

Intervención del Estado. La intención del constituyente permanente ante la reforma agraria, era limitar la intervención del Estado a la tarea de asesoría y gestión, permitiendo un marco de libertad tanto al núcleo agrario, como al ejidatario o comunero para decidir qué hacer con sus tierras; incluso cambiar de régimen de propiedad social a privada o la extinción del ejido, previo dictamen de la Procuraduría Agraria. El legislador ordinario al expedir la ley secundaria no logró normar adecuadamente este nuevo régimen de propiedad privada con limitaciones, que debe encontrarse protegido por un marco jurídico adecuado y por instituciones que brinden seguridad jurídica y certeza en la titularidad de los derechos. Me refiero a los registros públicos de la propiedad y a los catastros rurales y urbanos.

Reprivatización de la Propiedad. Parece que la aseveración que refiere la reprivatización de la propiedad social en el país, se confirma en la propia Exposición de Motivos de la Ley Agraria al señalar que: “La seguridad en la tenencia de la tierra es base y presupuesto de todos los instrumentos de fomento a las actividades de sector rural. Sin ella se anulan los esfuerzos de desarrollo. La inseguridad destruye expectativas, genera resentimiento y cancela potencialidades…Los núcleos de población ejidal y comunal demandan autonomía y libertad…El precepto constitucional ordena proteger la tierra de los ejidatarios, lo que debe comenzar por hacer propios y definitivos los derechos ejidales”. Ley Secundaria. Así, la reforma constitucional prevé que sea la ley secundaria la que regule el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela, dejando abierto por tanto, al criterio del legislador ordinario, la definición de la naturaleza de esos derechos, previéndose la posibilidad de que los ejidatarios y comuneros se asocien, inclusive con terceros y aporten el uso de sus tierras. Del mismo modo, se prevé que los ejidatarios puedan transmitir sus derechos parcelarios entre los propios miembros del núcleo de población. Propiedad Privada con limitaciones. El derecho de los ejidatarios sobre sus parcelas, antes de la asignación del dominio pleno, se encuentra

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Registro Agrario Nacional. Tratándose de propiedad social, la jurisdicción es federal y corresponde al Registro Agrario Nacional, órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de la Reforma Agraria, llevar la doble función de Registro Público de la Propiedad Social y de Catastro Rural Nacional, por lo que a éste corresponde llevar el control de la tenencia de la tierra y la seguridad documental derivadas de la aplicación de la propia ley. El Registro Agrario Nacional es la institución que brinda seguridad jurídica a la tenencia de la tierra y los derechos legalmente constituidos sobre la propiedad ejidal y comunal, a través de un principio registral básico, el de seguridad jurídica, que consiste en que los asientos registrales sólo pueden modificarse a voluntad del titular de derecho, excepto cuando se trate de correcciones o cancelaciones de las inscripciones que se realicen por mandato judicial. Análisis de la Ley Agraria. Brevemente se analizan las disposiciones de la Ley Agraria que pueden afectar la seguridad jurídica de los derechos sobre las tierras ejidales y comunales. La ley afirma la personalidad jurídica del ejido, que es también reconocida en la fracción VII del precepto constitucional y otorga el derecho de propiedad al ejido sobre sus tierras (Art. 9).

Derecho de Propiedad. Este derecho al estar regido supletoriamente por el derecho común (Art. 2º de la Ley Agraria), lo convierte en un derecho real de propiedad privada, de naturaleza romanista, con las limitaciones y/o modalidades indicadas en la ley ordinaria de cada entidad federativa, según ha sostenido la SCJN en jurisprudencia definida. Las tierras de uso común participan de las mismas características que las anteriores, salvo que estas sí pueden ser aportadas a sociedades civiles o mercantiles (Arts. 74 y 75), con la salvedad de que, en caso de liquidación de la sociedad, el núcleo de población ejidal y los ejidatarios, de acuerdo a su participación en el capital social y bajo la estricta vigilancia de la Procuraduría Agraria, tendrán preferencia,

respecto de los demás socios, para recibir tierra en pago de lo que les corresponda en el haber social. Aquí ya nos encontramos frente a un derecho de propiedad, sin embargo, sujeto a una modalidad especial. Señala el último párrafo del artículo 75 de la Ley Agraria que: “En todo caso el ejido o los ejidatarios, según corresponda, tendrá derecho de preferencia para la adquisición de aquéllas tierras que aportaron al patrimonio de la sociedad”. Las parcelas que se asignan a los ejidatarios, gozan de una naturaleza jurídica ambigua y que por ello presentan serios problemas de aplicación práctica. En efecto, el artículo 14 de la Ley Agraria, que regula el derecho del ejidatario sobre su parcela señala expresamente que “Corresponde a los ejidatarios el derecho de uso y disfrute sobre sus parcelas”. Por su parte, el artículo 62 del mismo ordenamiento señal que, a partir de la asignación de parcelas, corresponderán a los ejidatarios beneficiados los derechos sobre uso y usufructo de las mismas y,

por último, el artículo 76, al regular este mismo tipo de tierras, habla de que le “Corresponde a los ejidatarios el derecho de aprovechamiento, uso y disfrute de sus parcelas”.

el sentido de que la garantía sobre el derecho de usufructo es muy poco conveniente para el acreedor, desde el ángulo comercial, financiero y bancario, en el proceso de ejecución.

Usufructo. Se trata de un derecho que otorga la ley a los ejidatarios sobre su parcela, antes de que adquieran el dominio pleno. Es de naturaleza real en virtud de que la conducta regulada por la ley es la del sujeto activo de la relación jurídica y el sujeto pasivo es de carácter general, aun cuando forme parte del mismo el ejido, cuya conducta es pasiva, de abstención y carente de contenido patrimonial. Es de señalarse que, si como señala el artículo 1038 del Código Civil Federal, el usufructo termina por la muerte del usufructuario, qué sentido tiene que el artículo 17 de la Ley Agraria establezca un

Aportación de Tierras. Por lo que se refiere a la aportación de tierras ejidales a personas jurídicas, según lo establece el artículo 50 de la Ley Agraria, del precepto no se desprende ciertamente la aportación de tierras a personas jurídicas, sino sólo la posibilidad de formar parte de personas morales que no estén prohibidas por la ley. Sin embargo, se confirma en el artículo 79 del propio ordenamiento, que el ejidatario puede aportar su derecho a sociedades civiles o mercantiles y celebrar contratos de asociación con terceros, quedando pendiente de interpretar la naturaleza y consecuencias de estos últimos. Por ley, el ejido sólo puede aportar las tierras de uso común a sociedades civiles o mercantiles, como caso de excepción a su característica de inalienabilidad, quedando confirmado que éste es el único caso de transmisión permitido tanto a los ejidos como a ejidatarios sobre las tierras de uso común. En ese caso, el ejido aporta su derecho de propiedad privada sobre tierras de uso común, independientemente de quien detente las acciones o partes sociales, si el propio ejido o los ejidatarios. Por su parte los ejidatarios pueden aportar o bien su indefinido derecho de usufructo o su derecho de propiedad privada sobre la parcela.

régimen especial de sucesión de los derechos del ejidatario (usufructo), si por definición el ejidatario puede transmitir por sucesión sólo aquellos derechos que no se extinguen con la muerte de su titular. En resumen, el derecho real de usufructo, está regido por la legislación común, por lo que, cualquier contrato que celebre el ejidatario con el derecho de su parcela terminará con el usufructo y éste concluirá con la muerte del usufructuario (ejidatario), según se desprende de los artículos 1002 y 1038 del citado Código Civil. Esto tiene especial importancia en la inocua garantía que el artículo 46 de la Ley Agraria prevé, para el caso específico del ejidatario frente a créditos que le otorguen instituciones de crédito o personas con quienes tenga relación de asociación o comerciales. En efecto, al extinguirse el derecho de usufructo, no siendo transmisible por herencia, se termina la garantía de que es objeto. Hago este comentario desde luego, no obstante mi personal opinión en

Facultad del Ejidatario para disponer su derecho sobre su parcela. Este derecho aparece como la razón de ser de la norma constitucional y del artículo 79 de la Ley Agraria, que en el régimen de transición del régimen ejidal a propiedad privada, constituido por ese derecho ambiguo que tiene el ejidatario sobre su parcela, el propio ejidatario se encuentra incapacitado para enajenar su derecho real, a no ser que el adquirente sea otro ejidatario o avecinado del mismo núcleo de población, tal y como señala el artículo 80 de la propia ley. Sin embargo, lo contrario se desprende del artículo 79 que permite al ejidatario aprovechar en cualquier forma su derecho o conceder a ejidatarios o terceros el uso o usufructo de la parcela mediante diversos contratos que a continuación comentaré; también se le permite aportarlo, como se ha dicho, a sociedades civiles o mercantiles. Por tanto, parece intrascendente la aparente prohibición tanto constitucional como de la ley ordinaria de no enajenar a terceros el derecho.

Contrato Atípicos. El ejidatario puede válidamente celebrar contratos atípicos de aprovechamiento, garantía, en este último caso sumamente sugerentes como la anticresis que podría definirse como el contrato por el cual pone el deudor en poder del acreedor una cosa inmueble con la facultad de percibir sus frutos, hasta que con su importe se haga pago de la deuda y con más especialidad, un contrato en el que el deudor consciente que el acreedor goce de los frutos de la heredad que le entrega, en lugar del interés del dinero que recibió prestado, hasta que haga el pago de la deuda. Derecho Renunciable. Para la renuncia es necesario determinar si el derecho que deriva al titular es de carácter privado y en consecuencia renunciable en los términos del artículo 6º del Código Civil Federal (Sólo pueden renunciarse los derechos privados que no afecten directamente al interés público, cuando la renuncia no perjudique derechos de tercero), o si por el contrario se trata de un derecho de orden público y, como consecuencia, irrenunciable. En alguno de los casos la ley establece las reglas no sólo en función de los intereses de las partes creadoras de la relación jurídica, sino en el interés de la sociedad. Dominio Pleno. La ley prevé en el artículo 81 de la Ley Agraria que una vez delimitadas y asignadas a los ejidatarios las parcelas, la asamblea del ejido, con las mismas formalidades, puede resolver que los ejidatarios adopten el dominio pleno, esto es, el régimen de propiedad privada sobre su parcela, con el cual el derecho de propiedad se inscribe en el Registro Público de la Propiedad, cancelándose la partida correspondiente en el Registro Agrario Nacional y entrando al régimen del derecho común. Pérdida de calidad de Ejidatario. El artículo 20 de la Ley Agraria preveé esta posibilidad en varias hipótesis relacionadas con los derechos de uso o usufructo, de cesión de la propiedad, de renuncia de derechos o por usucapión. Derechos Preferenciales. La Ley Agraria establece derechos preferenciales para la enajenación del ejidatario del derecho de usufructo sobre su parcela o de enajenación, concediéndole derechos preferentes a sus los familiares.

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PROGRAMA DE MODERNIZACIÓN El Ejecutivo Federal estableció como una de sus cien primeras acciones de gobierno (dentro de los primeros 100 días), trabajar conjuntamente con los gobiernos de las entidades federativas, para realizar las adecuaciones jurídicas y desarrollar la plataforma tecnológica que permitiera transitar a un Registro Público de la Propiedad estandarizado y homologado a nivel nacional. Esta medida se contiene como la número 74, señalando al respecto el Presidente de la República que “Se comenzará a trabajar conjuntamente con los gobiernos municipales a fin de realizar las adecuaciones jurídicas y desarrollar la plataforma tecnológica que permita transitar a un Registro Público de la Propiedad Único”. Así surge a nivel federal el Programa de Modernización de los Registros Públicos de la Propiedad de los Estados, a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social, que tiene como objetivo promover que las instituciones registrales de la propiedad en los estados sean organismos eficientes y eficaces, mediante la aportación de recursos presupuestarios por parte de la federación, que habrán de destinarse a la generación de una plataforma jurídica, operativa y tecnológica moderna, estandarizada y homologada, a través del impulso de las reformas constitucionales y legislativas en materia registral en el ámbito federal y local que resulten procedentes. Modelo Integral. La Comisión Nacional de Vivienda y la Sociedad Hipotecaria Federal, S.N.C., contando con la participación de la Asociación Nacional del Notariado Mexicano y el Instituto Mexicano de Derecho Registral, desarrollaron en consenso un Modelo Integral Operación para Registros Públicos de la Propiedad del país (MI), tomando en cuenta las mejores prácticas a nivel internacional. El mencionado MIl que fue aprobado por las instancias señaladas, describe el escenario ideal que, conforme a las mejores prácticas internacionales, se considera debería operar cada una de las instituciones registrales del país. Este Modelo establece cada uno de los siguientes componentes: • Marco Jurídico. • Procesos registrales. • Tecnologías de la Información. • Gestión de calidad. • Profesionalización de la función registral. • Políticas Institucionales. • Gestión y acervo Documental. • Participación y Vinculación con otros Sectores. • Indicadores de desempeño. El MI sugiere prioridades y la secuencia de implementación de cada uno de los componentes señalados y contiene los lineamientos para fortalecer las instituciones registrales y modernizarlas tomando en consideración precisamente cada uno de tales componentes. El modelo plantea un solo escenario de modernidad para todas las instituciones registrales, y además, considera que cada una de estas, debe contar con su propio Proyecto Estatal de Modernización, debido a la diversidad de grados de modernidad en que se encuentran cada uno de ellos. En consecuencia. es el que se aplica para el desarrollo del Programa de Modernización de los Registros Públicos de la Propiedad de los Estados.

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A continuación señalo en uno de los componentes del MI, el de “Participación y Vinculación con otros sectores”, particularmente con el Registro Público de la Propiedad y el Catastro. Vinculación Registro – Catastro. El MI establece que los Registros Públicos de la Propiedad deben obtener los datos de la identificación física de las fincas, como resultado de su vinculación con el Catastro, determinando que la vinculación entre estas dependencias puede atender a varios niveles, desde la simple homologación y uso de claves de identificación compartidas, hasta la integración de las dependencias registrales y catastrales en un solo organismo. Pero en todos los casos, se requiere la coordinación de los procesos necesarios para garantizar que la información sea consistente. El MI no sugiere que la coordinación entre el Registro Público de la Propiedad y el Catastro implique una confusión de sus funciones. Las labores registrales y catastrales no pueden ser asimiladas porque ambas tienen sus propios métodos y principios y desarrollan sus acciones en campos distintos (mientras que el Registro Público de la Propiedad persigue la inscripción y publicidad de actos y contratos con el fin de otorgar seguridad jurídica, el Catastro trata de lograr la plena identificación de las fincas utilizando para ello elementos técnicos). Con objeto de que la información que brinda el Catastro sobre las características físicas de las fincas sea útil para identificar al propietario y contribuya a reducir los problemas legales que pueden limitar sus derechos de propiedad, debe existir vinculación entre ellos. Por otra parte, la movilidad del suelo y el traspaso y modificación de los lotes, puede ocasionar que la información en los Registros no represente la realidad, por lo que debe existir vinculación entre ellos.

En efecto, sólo será posible cumplir a cabalidad con el Principio de Publicidad de los derechos reales, siempre que éstos hayan sido definidos y reconocidos mediante las acciones de los Catastros y correspondan con lo inscrito en los Registros Públicos. La coordinación y uso de claves únicas, mediante un proceso interinstitucional, permite la exacta verificación de la finca, por una parte, y la correcta inscripción por la otra, fortaleciendo el proceso registral en lo específico y el sistema de información sobre derechos de propiedad, en lo general.

La relación entre el Catastro y el Registro Público de la Propiedad debe ser bi-direccional; es decir, la información debe fluir del Catastro al Registro y viceversa. El Registro Público necesita del Catastro para conocer los datos sobre la situación física del predio (área, linderos y medidas perimétricas, ubicación) y tener la certeza, al momento del proceso de calificación, de que lo descrito a su vez en los títulos relativos a los inmuebles corresponde a la realidad, fortaleciéndose la inscripción y publicidad registral, mientras el Catastro necesita del Registro Público de la Propiedad para precisar y conocer a los titulares y fiscalizar el cumplimiento de la tributación. Debe existir coordinación entre las funciones Registral y Catastral y los procesos vinculados deberán estar totalmente definidos en sus instrumentos rectores, en sus políticas y en sus programas de desarrollo. Igualmente se establece que deben existir en el MI trabajos similares con aquellas instituciones que, en su caso, realicen procesos que incidan en la propiedad inmobiliaria como es el caso del Registro Agrario Nacional. Finalmente, las acciones para el desarrollo de Catastros y Registros no son sostenibles en el tiempo si es que las posibilidades de desarrollo económico no se expanden. El Catastro servirá de herramienta de cobro de impuestos, sólo si hay suficiente identificación y registro sobre los cuales cobrar los impuestos. Reforma Constitucional. Para fortalecer a las instituciones que tienen la encomienda de dar seguridad jurídica y publicidad a los actos y hechos en los que intervienen los particulares relacionados con la propiedad raíz, se requiere una auténtica reforma legal de fondo a la Constitución Federal y la expedición de leyes federales y locales que tengan por objeto brindar seguridad jurídica a la propiedad inmobiliaria, tal y como se señala en el MI. En esta dirección, el 9 de mayo de 2007, se presentó una iniciativa de ley para adicionar una fracción XXIX-N al artículo 73 de la Constitución, por medio de la cual se otorgara al propio Congreso de la Unión facultades para expedir leyes relativas a la coordinación de los todos los niveles de gobierno en la operación de los registros públicos inmobiliarios y de personas morales”. La iniciativa, que no hace referencia a los catastros, se encuentra relacionada con el Programa para la Modernización de los Registros Públicos de la Propiedad de los Estados, que promueve a nivel nacional el Ejecutivo Federal.

En abril de 2009 la Cámara de Diputados aprobó el citado proyecto, remitiendo al Senado la minuta, en la que se establece la adición de la fracción XXIX-P, del citado precepto constitucional, facultando al Congreso de la Unión: “Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en materia de operación del registro público de la propiedad, de comercio y catastro”. También se establece que el sistema registral está desvinculado de los sistemas catastrales, ya que el primero documenta la propiedad legal mientras que el segundo registra las características físicas e identifica los límites de los inmuebles. Se identifican además que los registros son administrados por los gobiernos estatales y los catastros son del orden municipal y que su desvinculación genera frecuentemente diferencias en la delimitación de propiedades y contradicciones entre ambos registros, y que la falta de uniformidad en el acceso a la información registral, contribuye a inhibir la inversión ante la forma tan diversa de administrar los registros de propiedad y que no se tiene un sistema único de acceso a la información registral en el país debido a la regulación jurídica actual. Se pretende así unificar y homologar los sistemas registrales en todo el país.

Con lo anterior, se generaría la posibilidad de una base de datos para la planeación local y regional. Se incentivaría la inversión y atracción de capitales, ya que se tendría mayor transparencia en las actividades y los actos que se inscriben en el Registro Público de la Propiedad. En el supuesto especial de los registros catastrales, añaden, la reforma que propone es base necesaria a efecto de privilegiar la recaudación de impuestos locales, la cual en general se encuentra muy por debajo de los promedios internacionales.

En caso de ser aprobada la reforma, contaremos con un marco jurídico que propiciará los siguientes beneficios:

• Modernización del Marco Jurídico y Normativo; • Gestión para Resultados y Sistema de Evaluación del Desempeño; • Políticas Institucionales; • Tecnologías de la Información; • Procesos Catastrales; • Profesionalización y Ética de la Función Catastral; • Aplicaciones Multipropósito; • Vinculación con otras Dependencias y Organismos; • Gestión Transparente y Rendición de Cuentas.

1,- Simplificar los procedimientos y agilizar trámites. 2.- Reducir los conflictos jurídicos. 3.- Reunir en un solo sistema el registro del Distrito Federal, estatal o municipal. 4.- Ofrecer al usuario realizar consultas a través de medios electrónicos en cualquier parte del país. 5.- Reunir en las oficinas registrales de la propiedad los registros catastrales y de uso de suelo.

Modelo Óptimo Catastral. Para concluir, es de señalar que actualmente se está trabajando en la elaboración de un Modelo Óptimo Catastral (MOP), que pueda ser utilizado a nivel nacional para la modernización de las instituciones catastrales estatales y/o municipales. En la elaboración de este modelo encuentran participando las instituciones siguientes: Secretaría de Desarrollo Social, Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, Registro Agrario Nacional, Comisión Nacional de Vivienda, Sociedad Hipotecaria Federal, Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos. Instituto Nacional de Estadística y Geografía y el Instituto para el Desarrollo de la Haciendas Públicas, y considera los siguientes componentes:

CONCLUSIÓN El MOC es similar al MI, y es de esperarse que ambas instituciones, Registros Públicos de la Propiedad y Catastros, puedan trabajar de manera vinculada, en beneficio de la seguridad jurídica y publicidad de los derechos reales que en estas instituciones se inscriben. *Consejero Jurídico de la Presidencia de la República. Síntesis de la ponencia presentada en el Seminario de Seguridad Jurídica en la Inversión, Compra y Participación en Tierras Ejidales K

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CAMBIAR LA RESIDENCIA DE LA CAPITAL FEDERAL: ¿UNA SOLUCIÓN INTEGRAL A LA PROBLEMÁTICA DEL VALLE DE MEXICO? K

Dr. Roberto E. García Pérez.

ño con año la población del Distrito Federal y de los Municipios conurbados del Estado de México se incrementa a un ritmo preocupante. A lo anterior se agrega la insuficiencia, también creciente, del abastecimiento de agua potable y de todos los servicios públicos que requiere ese incesante crecimiento demográfico que ha obligado al actual gobierno y a los anteriores desde hace muchas décadas, a efectuar inversiones multimillonarias y cada vez más costosas en obras indispensables para ir cubriendo parcialmente dichas necesidades, como son las obras del drenaje profundo, el metro y los trenes ligeros, la ampliación del aeropuerto, etc. Dichas acciones sólo son paliativos transitorios que no resuelven, ni resolverán a largo plazo, la compleja problemática de una megalópolis que constituye uno de los conglomerados humanos de mayor extensión y densidad en el mundo.

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Por otra parte, el calentamiento global, y los cambios climáticos consecuentes, han producido modificaciones notables en el equilibrio ecológico, con las consecuencias de mayor frecuencia e intensidad en los huracanes y ciclones, temblores, contaminación del ambiente, sequías prolongadas y lluvias torrenciales como no se habían visto anteriormente, aunado a las circunstancias de que la gran Tenochtitlán y luego la Ciudad de México fueron construidas en una zona lacustre, que con estos fenómenos podría resurgir con catastróficas consecuencias como ya ha ocurrido en otras partes del mundo, como los temblores y el maremoto de las Islas de Samoa y Sumatra en el Pacifico Sur, que produjeron innumerables muertes y el terrible sismo que sufrieron nuestros hermanos de Haití, que ha unificado a la comunidad internacional para proporcionar ayuda y consuelo a este paupérrimo y destrozado país caribeño; así como el más reciente, más fuerte y devastador movimiento telúrico del veintisiete de febrero pasado, acompañado también de un maremoto

y de réplicas posteriores que sacudieron el territorio Chileno y causaron muerte y destrucción en importantes ciudades y playas de esta otra hermana nación Sudamericana, con la que nuestro país, al igual que la comunidad Internacional, se ha solidarizado para proporcionarle ayuda en esta terrible catástrofe. Con esta preocupación en la mente, hace unos días al abrir nuestra Constitución Federal, me encontré con el vigente artículo 44, modificado por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del veinticinco de Octubre de 1993, que textualmente establece: “La Ciudad de México es el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unión y Capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se compondrá del territorio que actualmente tiene y en el caso de que los Poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigirá en el Estado del Valle de México con los límites y extensión que le asigne el Congreso General.”

Antes de esta reforma el texto constitucional era el siguiente: “Artículo 44.- El Distrito Federal se compondrá del territorio que actualmente tiene, y en el caso de que los Poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigirá en Estado del Valle de México, con los límites y extensiones que le asigne el congreso General.” La inquietud acerca de la posibilidad de que fuera necesario un cambio territorial de la sede de los Poderes de la Unión fue tomada por los Constituyentes de Querétaro del artículo 46 de la Constitución de 1857 que textualmente decía: “El Estado del Valle de México se formará del territorio que en la actualidad comprende el Distrito Federal; pero la erección solo tendrá efecto cuando los Supremos Poderes Federales se trasladen a otro lugar.” La lectura de los textos anteriores me ha hecho reflexionar profundamente ¿Por qué los Constituyentes los aprobaron a pesar de que en la época en que fueron redactados la población del Distrito Federal no llegaba al millón de habitantes y no existían los problemas sociales, ecológicos y políticos que ahora conocemos y que siguen incrementándose? ¿Cuál fue la ratio legis que impulsó a los creadores de nuestra Carta Magna a legislar sobre una hipótesis que parecería en esas épocas meramente caprichosa y arbitraria? ¿Acaso previeron los creadores de nuestras leyes fundamentales el desmesurado crecimiento de la urbe, la necesidad del incremento de los servicios públicos y su ineficacia, los cambios climáticos,

las crisis económicas y demás consecuencias de una concentración excesiva de la población del país en esa reducida área geográfica llamada Distrito Federal, que ahora es la Ciudad de México y Capital de la República? Estas y otras muchas preguntas más me pusieron a considerar la necesidad de buscar posibles respuestas e investigar en el Diario de los Debates y en los antecedentes históricos las razones que movieron a los Constituyentes, la mayoría de ellos hombres talentosos, bien intencionados y con un acendrado amor a la patria, para redactar y aprobar estos textos constitucionales, visionarios y adelantados a su época y que siguen en espera de una voluntad política que los haga cumplir. Creo que las condiciones para efectuar este cambio están dadas desde hace ya bastante tiempo; cada día que pase sin que esa voluntad de los Constituyentes se haga efectiva, es un día más para que siga creciendo en forma apremiante esa necesidad de sacar los Poderes de la Unión del Distrito Federal y resolver así, en forma integral y definitiva, este absurdo e incesante crecimiento de la mancha urbana, asentada en la que poética y acertadamente fue llamada la región más transparente del aire. Hace ya bastantes años que un país hermano de Sudamérica, con la voluntad política de su entonces Presidente Juscelino Kubitchek, hizo un cambio similar que ha demostrado sus

beneficios: Brasil cambió su capital federal de Rio de Janeiro a la moderna Brasilia y con ello despresurizó el crecimiento desmesurado de aquél bellísimo puerto y fomentó el crecimiento y desarrollo de la región amazónica que estaba casi despoblada, con los consiguientes beneficios para la economía y la distribución demográfica de esa gran nación. Considero que si la capital de la República se cambiara un poco más al norte, por ejemplo a los Estados de Durango o Zacatecas, que tienen baja densidad de población y suficiente extensión territorial, se lograría ir equilibrando la distribución demográfica e industrial, también se disminuiría o cuando menos se detendría el crecimiento desmesurado de la ciudad de México, con lo que podrían satisfacerse mejor los servicios públicos y resolver en forma integral toda la problemática de esta congestionada zona del país. Deseamos sinceramente, confiamos y esperamos que en este año del Centenario de la Revolución Mexicana y Bicentenario de la Independencia Nacional, el Presidente de la República y el Gobierno Federal tengan la sensibilidad y el valor político suficientes para realizar a la mayor brevedad este importante cambio, que por su trascendencia estamos seguros que transformará la vida política, social y económica de nuestro país, en beneficio del progreso y bienestar de todos los mexicanos K

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HOMENAJE PARA AGUSTÍN ALANÍS FUENTES POR SUS 60 AÑOS DE MAESTRO EN LA UNAM K

Victor Hugo Martínez Barrera La Facultad de Derecho de la UNAM rindió un emotivo homenaje al maestro AGUSTÍN ALANÍS FUENTES Y GARCÍA al haber cumplido sesenta años como docente en la máxima casa de estudios, mismo que se realizo en el Aula Magna “Jacinto Pallares” con la presencia de maestros, estudiantes, familiares y amigos del homenajeado. 48

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ncabezó el acto el Director de la Facultad Dr. Ruperto Patiño Manffer y participaron como oradores el Lic. Pedro Ojeda Paullada, Guillermo Hori Robaina, Alfredo Farid Barquet, Miguel Angel Gutiérrez Cantú y la maestra María del Carmen Alanís Figueroa, hija del homenajeado, actual Presidenta del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, quién mostró gran emoción y orgullo por el reconocimiento que se le rindió a su padre. Correspondió al Magistrado Miguel Ángel Gutiérrez Cantú, ex –Presidente de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, destacar la trayectoria de Agustín Alanís Fuentes como funcionario público y como maestro, aludiendo a la trascedente labor que el homenajeado realizó en el ámbito laboral en nuestro país, agradeciendo también al Director de la Facultad por la oportunidad de participar en el merecido homenaje de reconocimiento a los 60 años de cátedra del maestro Alanís. Señalo que desde los años 70´s, etapa en la que el homenajeado se desempeñaba como Subsecretario de Previsión Social, en la Secretaría del Trabajo, tuvo una brillante gestión frente a los conflictos colectivos de naturaleza laboral de aquel entonces, mereciendo constantes y repetidas expresiones de reconocimiento de los más importantes líderes obreros y empresariales, destacando igualmente

por el profesionalismo y conciencia social que siempre imprimió en las acertadas negociaciones contractuales en las que participó. El Lic. Agustín Alanís Fuentes, enfatizó el Mgdo. Gutierrez Cantú, ingresó a la docencia desde muy joven y no obstante su intensa carga de trabajo como funcionario público, nunca dejo de atender su cátedra. Recuerdo que en estas condiciones fue prácticamente mi director de tesis. Ya como Procurador General de Justicia del Distrito Federa, Don Agustín demostró su sentido humanista y su vocación hacia lajuventud, con la implementación de importantes programas con gran contenido social y humano y la incorporación de muchos jóvenes estudiantes y profesionistas a esa dependencia. Muchos abogados penalistas, afirmó, y servidores públicos recuerdan con nostalgia los seis años en que fue Procurador General. Más adelante, ya en los 80´s, el Lic. Alanís Fuentes se trasladó al estado de Morelos, en donde desempeñó, de manera sobria pero muy destacada, como Secretario General de Gobierno en dicha entidad. Finalmente, en la década de los años 90´s, nuestro homenajeado encabezó el rescate de la Dirección General de Trabajo y Previsión Social del Distrito Federal y más adelante se sumo en la construcción y fortalecimiento del ámbito jurídico de la Procuraduría Federal del Consumidor, como Subprocurador de la misma.

Concluyo su intervención Miguel Angel Gutiérrez Cantú, expresando gratitud a Don Agustín por todo lo que le enseñó, enfatizando que: “de él, aprendí los valores de la decencia, la perseverancia, la congruencia y el profesionalismo en el servicio público”. El homenajeado pronunció un breve discurso agradeciendo a sus compañeros maestros, a sus alumnos y a sus familiares y amigos su presencia en el acto, y de manera especial, a la Facultad de Derecho de la UNAM por haberle permitido durante todo ese tiempo servir a la comunidad universitaria, a la que seguiré sirviendo, dijo, mientras Dios me lo permita K

Magistrado Miguel Ángel Gutiérrez Cantú.

De izquierda a derecha: Magistrado Alfedo Farid Barquet Rodríguez, Presidente del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, Lic. Pedro Ojeda Paullada, Lic. Agustín Alanis Fuentes, Dr. Ruperto Patiño Manffer, Director de la Facultad de Derecho de la UNAM, Magistrada María del Carmen Alanís Figueroa, Presidenta del TRIFE, Lic. Luis Raúl González Pérez, Abogado General de la UNAM y Guillermo Hori Robaina, Presidente de la Academia Mexicana de Derecho Laboral.

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REFLEXIONES JURÍDICAS

ELEMENTOS DEL ESTADO

e han emitido diversos conceptos de Estado por juristas de latitudes diversas. El jurista alemán Oppenheim, de manera sencilla, señala que el Estado es el pueblo que se ha establecido en un territorio bajo su propio gobierno soberano. En esta aportación aparecen cuatro elementos del Estado: el pueblo, el territorio, el gobierno y la soberanía. A su vez, el internacionalista Alfred Verdross sugiere que un Estado soberano es una comunidad humana perfecta y permanente que se gobierna plenamente a sí misma, vinculada a un ordenamiento jurídico funcionando regularmente en un determinado territorio y en inmediata conexión con el Derecho Internacional, cuyas normas, en general, respeta. El prestigiado jurista mexicano Eduardo García Máynez ha propuesto una definición sencilla del Estado, al aseverar que es la organización jurídica de una sociedad bajo un poder de dominación que se ejerce en determinado territorio. De su pensamiento derivamos que son elementos del Estado: la organización jurídica, la sociedad humana, el poder de dominación y el territorio. En los conceptos propuestos a que se hace referencia, se engloban los elementos de esencia que juristas y políticos han establecido como integrantes del Estado: la población, el territorio, el gobierno y la soberanía. Con esta denominación se ha sugerido la composición esencial del Estado por especialistas de distintas latitudes en Derecho Constitucional, Teoría del Estado, Ciencia Política, Derecho Internacional Público y otras disciplinas jurídicas. En nuestra opinión, tales denominaciones no son acertadas. El primer elemento del Estado, denominado población, no tiene la precisión deseada. En efecto, se asevera que el primer elemento del Estado es la población. Esto no es exacto pues, la población de un país también comprende a los extranjeros que se han radicado en el país al que han accedido y los extranjeros son personas pertenecientes a un Estado diverso. De esa manera, si queremos emplear un término idóneo que no resulte inexacto, conviene denominar al primer elemento del Estado: elemento humano nacional. Es verdad que, también existen personas jurídicas nacionales pero no constituyen, como sucede con los seres

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Dr. Carlos Arellano García

humanos, elemento del Estado. No se concibe Estado alguno carente de ese elemento de esencia: elemento humano nacional. En segundo término, se asevera que el segundo elemento del Estado es el territorio. El territorio, en su significación gramatical, hace referencia a las tierras emergidas que se hallan dentro de las fronteras de un país. Así, en el Diccionario de la Lengua de la Real Academia Española, el territorio se enuncia como la porción de la superficie terrestre perteneciente a una nación, región, provincia, etcétera. Conforme a nuestro criterio, el enunciado de ese elemento resulta incompleto pues, pertenece a un Estado la superficie terrestre pero, también le corresponde el espacio aéreo sobre el territorio y sobre superficies marinas. Asimismo, ejerce derechos exclusivos sobre la plataforma continental y la zona económica exclusiva. Nuestro país tiene algo menos de dos millones de kilómetros cuadrados de tierras emergidas, le corresponden medio millón de kilómetros cuadrados de plataforma continental y tres millones de kilómetros cuadrados de zona económica exclusiva. Ejerce derechos sobre el subsuelo. Por tanto, sugerimos la denominación: “elemento geográfico del Estado”. Se menciona como tercer elemento del Estado al gobierno, y, gobierno, gramaticalmente, es la acción y efecto de gobernar y, en una segunda acepción, se hace referencia al gobierno como el conjunto de funcionarios superiores de un Estado determinado. Realmente, las grandes decisiones de un Estado determinado emanadas de los más altos funcionarios, no obstante la magnitud de un país, en población y territorio, no representan cantidades elevadas. Es reducido el número de altos funcionarios. El elemento del Estado,

indispensable para su existencia, es aquel grupo de individuos que, está estructurado en la Constitución de un país, y que tiene la representación de los gobernados para, de esa manera, convertirse en gobernantes, quienes ejercen sus atribuciones a través de los Poderes, en los niveles de gobierno en que esté estructurado el Estado de que se trate, y, que, como sucede en nuestro país, son Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, en diversos niveles de gobierno, en nuestro país, en lo federal, estatal y municipal. Juzgamos que, una mejor denominación al elemento del Estado que se ha denominado como “gobierno”, es la de “elemento político nacional”, en la inteligencia de que estamos ciertos de que el vocablo alude precisamente al gobierno de un Estado y a la actividad que realizan los representantes de ese gobierno. El cuarto elemento del Estado es el más importante y, casualmente, es el elemento jurídico, no identificado con ese carácter, a pesar de que los estudiosos del Derecho se han ocupado de los elementos del Estado. Le llaman: “soberanía” pero, esa expresión ha sido muy debatida y frecuentemente mal definida. Es tan importante el elemento jurídico que define en cada Estado, interna e internacionalmente, los elementos humano, geográfico, y político. Este elemento jurídico es imprescindible en todo Estado y coordina a todos los demás elementos para darle unidad al Estado. Es razonable, en este aspecto, el concepto referido de García Máynez en el que señala que el Estado es una organización jurídica. Además, la estructura del Estado parte de lo que Hans Kelsen llama: “La Ley Fundamental” y que para México es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, base de todo el sistema jurídico mexicano K

ELEMENTO HUMANO NACIONAL LEY FUNDAMENTAL

ESTADO ELEMENTO POLITICO NACIONAL

ELEMENTO GEOGRAFICO DEL ESTADO

TIEMPO DE SABER…

Mtro. Jorge Antonio Alfaro

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y JUSTICIA SOCIAL Uno de los peores males que como sociedad nos puede aquejar, es la indeferencia. Acostumbrarnos a la inseguridad, la violencia y la injusticia como aspectos normales en nuestra vida diaria es la semilla de una descomposición social irreparable. A propósito de indeferencia social, el pastor Martin Niemöller, quien fuera encarcelado por el régimen Nazi entre 1937 y 1945 escribió: “Cuando los nazis vinieron a llevarse a los comunistas, guardé silencio, porque yo no era comunista. Cuando encarcelaron a los socialdemócratas, guardé silencio, porque yo no era socialdemócrata. Cuando vinieron a buscar a los sindicalistas, no protesté, porque yo no era sindicalista. Cuando vinieron a llevarse a los judíos, no protesté, porque yo no era judío. Cuando vinieron a buscarme, no había nadie más que pudiera protestar” Pensar que los males nos son tan graves mientras les ocurran a otros, pero no a uno mismo, es una de las formas más elementales de ser indiferente. Ante ello, requerimos darnos cuenta de que los problemas sociales no atendidos tienden a expandirse y a la larga, sus consecuencias repercuten en todos los niveles y clases. En esa lógica, la participación de los ciudadanos es un elemento impostergable para lograr una sociedad más justa y equilibrada. Colombia e Italia son ejemplos de países en los que los ciudadanos han aprendido a organizarse, a exigir a sus autoridades y a ser corresponsables en diversas funciones de gobierno. Las estrategias seguidas en el caso de Colombia para enfrentar la ola de violencia y en especial de secuestros, se resume en los siguientes seis aspectos: 1. Profesionalización de los cuerpos policíacos mediante entrenamiento especializado, sueldos dignos, formación ética y severos controles de confianza. 2. Fortalecimiento de las labores de inteligencia e investigación, para desbaratar redes de crimen organizado. Cada labor es desempeñada por un cuerpo diferente y con adecuada coordinación entre ellos y con los operativos. 3. Reforma del sistema penal para agilizar los procesos y eliminar la impunidad. 4. Sistema eficaz de testigos protegidos y denuncias ciudadans. 5. Sistema de recompensas a denuncias que conduzcan a la detención de criminales. 6. Participación de la sociedad civil en la observación de su entorno, denuncia de irregularidades y exigencia de resultados a las instituciones públicas.

Los primeros cinco puntos corresponden a medidas, que si bien, pueden ser exigidas desde la sociedad civil y eventualmente observadas y evaluadas por esta, su implementación depende en gran medida de la voluntad y capacidad de autoridades gubernamentales. El sexto punto implica la iniciativa de organizaciones ciudadanas dispuestas a participar en forma activa en la recuperación de los espacios públicos y en el saneamiento del ambiente social. En fechas recientes un grupo de vecinos de la delegación Cuajimalpa se han organizado para actuar y asumir responsabilidades en el manejo de la seguridad en su entorno. Los vecinos parten de principios como “no podemos vivir encarcelados”, refiriéndose a las vallas y muros que cada vez más aíslan zonas de las ciudad sin acabar de resolver la inseguridad a las que estamos expuestos. Consideran que es necesario dejar el escepticismo a un lado y asumir la convicción de que la situación puede ser diferente. Para ello, han establecido un conjunto de acciones tendientes a acercar a los habitantes de la delegación con los policías responsables de la seguridad en la zona. El objetivo es que se conozcan mutuamente, que el vecino reconozca en el policía a una persona con fortalezas y debilidades, que vea en él a un ser humano semejante. El objetivo es dignificar al policía y recuperar la confianza en él. Seguramente el intento despierta la suspicacia o la abierta desconfianza de no pocos vecinos y ciudadanos en general. Es muy probable que aun haya muchos aspectos por mejorar en la relación entre policías y vecinos. Sin embargo, pese a las debilidades que la iniciativa ciudadana pueda tener, no solo es un ejemplo saludable, sino digno de encomio, pues es un síntoma de madurez en una sociedad que comienza a moverse en forma inteligente. Por otro lado, aun queda por ver qué tanto ese síntoma de madurez social se expande hacia otros territorios y que tan dispuestos estamos la mayoría de los ciudadanos a comprometernos en una participación más activa en favor de nuestro entorno. También esta pendiente la respuesta de las autoridades, que ojalá, como parece que está ocurriendo en Cuajimalpa, sea sensible y de respaldo a la iniciativa ciudadana. De cualquier manera, a diferencia del ejemplo mostrado en el pensamiento del pastor Niemoller, citado al principio del artículo, los vecinos organizados de Cuajimalpa no están esperando a que sea demasiado tarde para alzar la voz y actuar en consecuencia. Vencer la indeferencia y la apatía quejosa, es ya de por sí un buen principio. Por ahora sólo resta decir en buena hora y adelante con el esfuerzo K

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Robespierre

CADALSO

Más que un encuentro académico el Foro de Reflexión Compromisos por México organizado en Toluca por los tres poderes locales durante los días 19, 20 y 21 de abril, resultó una pasarela política doble. Por un lado, los cuatro precandidatos mejor posesionados para suceder al gobernador mexiquense, aprovecharon para dejarse ver optimistas, cordiales y con su mejor sonrisa. Por ahí anduvieron el Secretario de Gobierno Luis Miranda, el Presidente del Congreso Ernesto Nemer, el Presidente Municipal de Ecatepec Euribiel Ávila y el diputado federal Manuel Cadena, repartiendo saludos y abrazos “sin ton ni son”. Por otro lado, el Gobernador Enrique Peña Nieto evidenció que está listo para la grande. Con una organización impecable y de primer mundo, mostró su capacidad para convocar a intelectuales, académicos y juristas de primer nivel, nacional e internacionales (inició el Foro con una estupenda conferencia el ex-presidente colombiano y ex-director de la OEA César Gaviria). El nivel del debate y de los expositores así lo demostraron; además, se trataron los retos y compromisos, no precisamente del Estado de México, sino del país. No faltó quién señalara que con este y los tres foros de reflexión que tienen programados en los próximos meses, Enrique Peña está preparando su discurso de campaña presidencial y las bases para su programa de gobierno 2012-2017.

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Finalmente fueron aprobadas por el Senado las reformas a la Ley de Seguridad Nacional que involucra la actividad del Ejército y las Fuerzas Armadas en el combate a la delincuencia organizada, La propuesta legislativa resultó equilibrada. En primer término, los militares lograron una normatividad más amplia que regule su participación en la lucha contra el narcotráfico y la delincuencia organizada, que sin duda será aún larga, mientras el Estado Mexicano no depure los cuerpos policíacos corruptos, ineficaces e infiltrados. La parte que no le gusta al Ejecutivo Federal de la reforma es que limita al Presidente de la República en la utilización de las fuerzas armadas para asuntos civiles, prohíbir la utilización del Ejército para reprimir movimientos sociales, laborales o políticos. El artículo 69 de esta ley señala que no procederá la participación del ejército cuando la afectación a la seguridad nacional sea originada por acciones relacionadas con movimientos o conflictos de carácter políticoelectoral o de índole social. Tampoco le gustó a los altos mandos castrenses la parte que establece que los militares que cometan violaciones a derechos de civiles serán juzgados por tribunales del fuero común, lo cual ya está consignado en el artículo 13 constitucional, pero sin aplicación real. Es decir, aunque el fuero militar queda intacto, en los casos en que se cometan delitos contra civiles, la competencia para juzgar a los militares será el fuero común. La gran preocupación de los militares es la justificada desconfianza en las autoridades jurisdiccionales civiles, por su ineficacia, sus elevados niveles de corrupción y la infiltación que grupos delincuenciales ha ido logrando en este ámbito, además que la gran mayoría de las cárceles están controladas por ellos. Otra consecuencia de la reforma aprobada es que ahora las Fuerzas Armadas sólo participarán en algún estado, delegación o municipio, cuando así lo soliciten previamente los Congresos locales, gobernadores o el Jefe del Gobierno capitalino, declarando la existencia de una afectación a la seguridad interior. Sin duda que esta reforma mejora el marco jurídico sobre el cual actúan las fuerzas armadas´, declaró el Secretario de Gobernación Fernando Gómez Mont. Habrá que esperar que dice al respecto la Cámara de Diputados.

Reclama con razón la Auditoria Superior de la Federación a la PGR su inactividad y opacidad en asuntos de corrupción, ya que en 10 años ha presentado 41 denuncias contra funcionarios públicos, tanto federales como locales, y no han sido atendidas cabalmente por esa dependencia. De acuerdo con el vocero de la ASF, de las 41 denuncias sólo 3 han sido consignadas a un juez, mientras que 24 de ellas continúan en integración; 5 han sido acumuladas, 6 están en reserva y en 3 se declaró el no ejercicio de la acción penal. El monto detectado de las desviaciones denunciadas en estos 41 casos es 3 mil 895 millones de pesos. Los funcionarios acusados son fundamentalmente de PEMEX, ISSSTE, Lotería Nacional y Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAE). De nada sirve que los legisladores estén perfeccionando a la Auditoria Superior en sus facultades y estructura, si la PGR deja dormir las acusaciones producto de complejas auditorias. La única forma de responder a los reclamos ciudadanos frente al aumento de los impuestos, es castigar ejemplar y efectivamente a los funcionarios que se enriquecen con los dineros públicos. Cuando menos en este terreno el Presidente Calderón podría acaba con la impunidad existente. Es hora de que despierte al Procurador Arturo Chávez Chávez y le exija resultados contra funcionarios corruptos, al menos a los que la ASF ha señalado. Hay que ser congruente con la campaña de la Cultura de la Legalidad que se promueve desde los Pinos.

Una vez más el Pleno de Ministros de la SCJN corrige las fallas que genera un aparato de procuración y administración de justicia ineficaz y corrupto, que en su gran mayoría lo que castiga es la pobreza y la ignorancia. Con el voto unánime de sus integrantes, la Primera Sala ordenó el pasado 28 de abril, la libertad de las indígenas otomíes Alberta Alcántara Juan y Teresa González Cornelio, condenadas a 21 años de prisión por un supuesto secuestro a 6 agentes de la AFI durante un operativo antipiratería en el Estado de Querétaro. Los ministros determinaron que la investigación ministerial fue deficiente y la actuación del juez irregular, ya que no existían en el expediente pruebas para tener detenidas a las mujeres indígenas, de quienes no se demostró su participación en los hechos denunciados, inclusive, en el fallo de la Corte se asegura que ni siquiera se acreditó que el mencionado secuestro hubiese existido. Las dos indígenas fueron detenidas en el año 2006 junto con su compañera Jacinta, quién también fue liberada recientemente por las mismas razones. Algunos especialistas, como el defensor de derechos humanos Luis Arriaga, señalaron que se trata de una muestra más de las graves deficiencias que tiene nuestro sistema de seguridad y de justicia, que además de ineficaz es discriminatorio, exigiendo se establezca una dependencia que indenmice a las víctimas de este tipo de abusos. Después de haber estado privadas de su libertad indebidamente por más de tres años, afirmó, las autoridades ni siquiera les dan un “usted disculpe”.

Avanza el Juicio en Línea en el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa anunció su presidente el Magdo. Francisco Cuevas Godínez. Tal y como se establece en la ley de la materia, en diciembre iniciará en el país los primeros juicios mediante computadoras e internet. El Sistema de Justicia en Línea, señalo el magistado Cuevas durante la adjudicación de la segunda fase del proyecto, revolucionará la forma de impartir justicia a nivel nacional y colocará a México a la vanguardia en el uso de las tecnologías de la información y de la comunicación en esta materia. Se concluyó ya, afirmó, el procedimiento de contratación del suministro, la instalación y la configuración de la solución aplicativa (software) y de la plataforma tecnológica (hardware), y los servicios de consultoría para la implementación y puesta en operación de este sistema de justicia en línea y de los subsistemas que lo componen, así como de servicios de capacitación técnica especializada y operativa. Con este modelo, los justiciables y sus abogados resultarán beneficiados, pues vía internet, podrán presentar las demandas, seguir todo el procedimiento y conocer el fallo del tribunal. La implantación del nuevo procedimiento no excluye que quienes así lo deseen, puedan seguir optando por el sistema tradicional. Vale recordar que en marzo de 2009, el Presidente de la República envió al Congreso de la Unión una iniciativa de reformas a las leyes Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y Orgánica del TFJFA, para establecer el marco legal que permitiera implementar juicios contencioso-administrativos federales por medio de internet, desde la demanda hasta la sentencia, misma que fue aprobada ese mismo año, determinado que el sistema debería comenzar a operar en diciembre de 2010. Esperemos que el nuevo modelo genere confianza en la población, acelere la justicia fiscal y administrativa –una de las más tardadas-, y sobretodo, que no se nos vaya a “caer el sistema” frecuentemente K

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LIBR OS EN

LA JUVENTUD MEXICANA

UNA RADIOGRAFÍA DE SU INCERTIDUMBRE PEDRO JOSÉ PEÑALOZA EDITORIAL PORRÚA, 2010 El autor afirma que abordar el tema de los jóvenes, exige despojarnos de visiones unívocas, dogmáticas y prisioneras de simplismos. Tratar de entender el comportamiento de este grupo etario obliga, ineludiblemente, a alejarnos de tentaciones paternalistas o iluministas. Las reiteradas supersticiones –rutinarias y generalmente recicladas- en torno a los jóvenes son ya instrumentos desgastados y evidentemente inútiles. Hoy se requiere, señala el Dr. Peñaloza, de la construcción de diagnósticos y políticas públicas precisas que sirvan para dar respuestas al grupo demográfico que enfrenta a los titánicos desafíos que impone la globalidad excluyente e inequitativa. Esta obra pone al alcance del lector una nutritiva información ordenada y fundada, la cual, por cierto, es el prerrequisito metodológico para edificar propuestas conectadas con la realidad estadística y longitudinal. La situación de los jóvenes es lo suficientemente apremiante que no admite interpretaciones superficiales. El texto no escatima propuestas, ofrece pistas de aterrizaje, exhibe lo deliberadamente oculto, evidencia la persecución a los jóvenes, retrata sus angustias, amplifica sus gritos silenciosos y muestra, sin ambages, la dialéctica cotidiana que viven las diversas juventudes frente al aparato de control cultural y social dominante. El lector tiene en sus manos un serio esfuerzo editorial para remirar a las juventudes, para insertarlas sin tutelajes autoritarios, en una renovada construcción de ciudadanía, desde una mesa caleidoscópica y poliédrica que nos permite aprender y comprender los mundos juveniles. De igual manera, el autor nos invita a profundizar y a reflexionar en torno al agotamiento tendencial del llamado bono demográfico, cuya esperanza prospectiva, de no construir otro modelo de desarrollo, puede convertirse en una pesadilla estructural.

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El libro es una convocatoria argumentada y sólida que incita a edificar una nueva y revocada relación con y entre las juventudes. Por ello, propone una orientación que, desde la perspectiva de los derechos plenos, les garantice una ruta de desarrollo transversal en un ambiente incluyente, tolerante y diverso. Por supuesto -sostiene el autor- de lo aquí descrito, se acepta que el destino de los jóvenes debe insertarse en las coordenadas de un movimiento popular que, desde distintos ámbitos, hoy cuestiona la desigualdad social y la criminalización a lo diferente. Por ello, el autor propone un horizonte que encarne un país en donde quepamos todos. Sí, de oportunidades igualitarias.

“PRINCIPIOS SUSTANCIALES DEL PROCESO PENAL CON TENDENCIA ACUSATORIA EN MEXICO” HENRY ARTURO CRUZ VEGA EDIT. FLORES EDITOR Y DISTRIBIUDOR, 2010 A pesar de las múltiples, profundas y serias discusiones que precedieron la labor compleja de enmendar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con el propósito de adoptar el Sistema Penal Acusatorio, no se cuenta aún con la suficiente literatura jurídica especializada y específica respecto del contenido normativo integral que refleje el perfil de esta manera de procuración y administración de justicia. El autor se atreve a estudiar durante varios meses toda la génesis de esta novedad Constitucional y legal, para proponer una serie de reflexiones que constituyen un aporte a la construcción conceptual del sistema penal cuyo nacimiento se sustenta en la norma suprema y secundaria, pero cuyo desarrollo, crecimiento y perfeccionamiento dependerá de la crítica académica, operativa en sede de los operadores jurídicos, así como consecuencia de las decisiones judiciales y jurisprudenciales. El texto que se ofrece a esos destinatarios se concentra en el estudio del Sistema Penal Acusatorio adoptado en México por virtud de la enmienda Constitucional publicada en gaceta de gobierno el 18 de junio de 2008, pero teniendo como referente el Sistema adoptado por el Estado de México al promulgar el 9 de febrero de 2009 el Código de Procedimientos Penales, sin ignorar ejemplos anteriores ya operados por otras entidades federativas en este país y por supuesto comparando institutos jurídicos consagrados en legislaciones internacionales. Propone la identificación del perfil de este sistema penal a través del análisis de los que denomina Principios Sustanciales, condensando los mismos en el principio de constitucionalización del proceso penal, el poder dispositivo de la acción penal, la teoría de la prueba en el sistema acusatorio, la reserva judicial y el principio de justicia restaurativa. El análisis de cada uno de esos cinco principios, acompañado de las referencias normativas Constitucionales y legales, con aportes del Derecho Comparado Nacional e Internacional, permite con mucha claridad entender la naturaleza, alcance y dimensión del Sistema Penal Acusatorio ideado para este País por lo que al terminar la lectura de esa primera parte del texto, el lector sin lugar a dudas adquiere un muy importante sustento conceptual. Además de semejante prolegómeno profundo y consistente, el autor inicia un agradable viaje por toda la estructura de la investigación y del proceso penal, para ilustrar gráficamente sobre esa estructura y destacando integralmente los aspectos que merecen una constructiva crítica en cada uno de las etapas no judicializadas de investigación, la judicializada y subsiguientes estadios procesales.

Plantea serias discusiones que impactarán notablemente en la operatividad del sistema y que tienen que ver, entre otras cosas, con el sentido garantista de este modelo procesal; con las decisiones ministeriales y judiciales que afectan la libertad y otros derechos de los involucrados a través de las medidas cautelares; con la razonabilidad que ahora debe caracterizar el uso o no uso de la acción penal a través de los institutos como los de archivo temporal, no ejercicio de la acción penal y aplicación de principios de oportunidad; las facultades del Ministerio Público; el nuevo rol del investigador y perito testigo; la competencias Constitucionales de los Jueces de Control criticando el que se abroguen el derecho a dictar sentencias, facultad que estima solo puede reconocerse en cabeza del juez o tribunal de juicio oral como juez de decisión. Finaliza haciendo un estudio de una de las novedades procesales más importantes y que tiene que ver con la ACCION PRIVADA, como excepción al monopolio de la acción pública en cabeza del ministerio público. Una vez finaliza la lectura de este muy interesante escrito, el lector queda con la sensación de entender perfectamente este sistema penal acusatorio, independientemente de la posición que asuma respecto del mismo, pues seguirán nutriéndose críticas o reclutando adeptos K

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NI MÁS, NI MENOS, SÓLO LO JUSTO

HOMOLOGAR CORPORACIONES POLICIACAS VIOLENTA AUTONOMÍA MUNICIPAL jliogonbeltr an@hotmail.com

K Mtro. Jesús Armando Liogon Beltrán Ante una crisis política, cuya democracia deja mucho que desear, además de la falta de legalidad y transparencia en materia de procuración e impartición de justicia, conjuntamente con la crisis de valores en los tres órdenes de gobierno, de la sociedad y de la familia mexicana, hoy la delincuencia organizada encuentra un terreno fértil para penetrar con gran facilidad y lograr sus objetivos en un marco de impunidad, empleando tecnología de punta con un sustento financiero que supera con creces al estado mexicano. Ante este preocupante panorama, se requiere hoy más que nunca de una reforma en materia de seguridad nacional que defina con claridad la función las fuerzas armadas y policiacas en el combate al crimen organizado. En este sentido, bien vale la pena atender y desahogar el tan sonado acuerdo de la Conferencia Nacional de Gobernadores, que refiere la necesidad de homologar las corporaciones policiacas para crear una policía única en cada Entidad Federativa que incorpore a las corporaciones municipales, por lo que será necesario una reforma al artículo 115 constitucional, que refiere precisamente la autonomía Municipal. Estamos viviendo una auténtica crisis de seguridad nacional, con claridad vemos que la Seguridad Pública en el país está desarticulada, cuyos esfuerzos inconexos y respuestas aisladas no permiten avanzar, ya que no hay unidad de mando en los tres órdenes de gobierno y esto favorece a la impunidad.

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Por lo tanto, es grave eliminar las policías municipales y crear 32 mandos únicos a nivel estatal para fortalecer el combate a la delincuencia y así evitar la infiltración del narcotráfico, ya que al desaparecer la policía municipal se violenta el artículo 115 constitucional y se fractura la autonomía municipal. Violentar la ley para hacer cumplir la ley. En efecto, es fundamental homologar criterios e instituciones para establecer un mando único policial, pero sin violentar la autonomía de los municipios. Habrá que lograr esfuerzos y políticas, mejor equipamientos, especialización, instrumentos de prevención del delito, análisis de la información, investigación e inteligencia, sin que se pierda la conducción así como la responsabilidad de los tres niveles de gobierno, por lo que será necesario instrumentar códigos normativos que definan con mayor claridad y mejor intercoordinación la implementación de medidas claras y objetivas en materia de seguridad pública. Se trata de un plan para prevenir los delitos, así como acciones legales y transparentes para investigación y persecución del delincuente: Ya basta de privar de la libertad o detener a un ciudadano para investigarlo. Es en estricto apego a derecho y además en respeto a los derechos humanos; investigar para luego privar de la libertad y detener con sustento, para estar en posibilidad de ejercer acción penal, en lugar de crear chivos expiatorios para justificarse ante la sociedad.

Por todo lo anterior, el acuerdo de La Conferencia Nacional de Gobernadores para crear una sola corporación policial para cada Estado, atenta y violenta el artículo 115 constitucional. Por lo que seguramente el legislador federal y en su oportunidad los Congresos Estatales, habrán de negar la reforma que pretende el organismo colegiado de Gobernadores y que de manera sorpresiva respalda el titular de la Secretaría de Seguridad Pública, Genaro García Luna, cuyos argumentos carecen de sustento al afirmar que la policías municipales son las más vulnerables; seguramente olvidaron que el virus de la corrupción no es exclusivo de las corporaciones municipales ya que a la fecha, están privados de su libertad elementos de alto nivel de mando tanto del Ejército, así como del orden federal y algunas entidades federativas, de las últimas tres administraciones federales anteriores. Más que homologar a las corporaciones policiacas para crear una por cada entidad, se requiere de mayor esfuerzo para lograr una eficiente intercoordinación en el combate a la delincuencia; es apremiante y necesario que las entidades federativas intervengan en esta lucha con mejor determinación y participación; así mismo, que se implemente mayor y mejor capacitación a los elementos de seguridad pública para crear la carrera policial con mejor preparación académica, mejores salarios, prestaciones sociales: salud y vivienda; desde luego, además una adecuada infraestructura y equipamiento superior a la delincuencia organizada. K