EVOLUCIÓN DE LA LEY DE PESCA (1944) A LOS DECRETOS DE LEY DE PESCA Y ACUICULTURA (20012008-2014)

EVOLUCIÓN DE LA LEY DE PESCA (1936-1944) A LOS DECRETOS CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY DE PESCA Y ACUICULTURA (20012008-2014): DE CARA AL PROYECTO DE REFORMA 2020

Juan Nicolás Alvarado – CoRedactor del Proyecto de Reforma -18 de Noviembre de 2020

El presente trabajo sobre los Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura (2001, 2008, 2014), así como de la ley originaria de pesca 1944, tiene por objeto realizar una compilación legislativa comparativa y su evolución en los últimos 20 años. Asimismo, se pretende un análisis sobre el alcance de último Decreto-Ley 2014 y del proyecto de adecuación propuesto por la sala situacional del Frente Nacional de Pescadores y Acuicultores Simón Bolívar, a los fines de la regulación del sector por parte del Ministerio del Poder Popular de Pesca y Acuicultura (MPPPA) y a objeto de promover la sostenibilidad de las actividades pesqueras o acuícolas; adicional a orientar el instrumento legal al desarrollo sustentable para coadyuvar a la soberanía y seguridad alimentaria de la Nación.

Es preciso destacar que todos estos instrumentos jurídicos, avanzaron hacia el posicionamiento del sector dentro de la economía y la productividad nacional, buscando establecer una organización que tratara exclusivamente la materia y sus aristas. Aun así no se produjeron los mejores resultados, como se puede observar a lo largo de la historia reciente. En ese sentido, destacaron algunas problemáticas relacionadas a limitaciones, carencias y falta de vinculación, de la visión gerencial, con el aporte científico, académico y social (Figura 1).

Figura 1. - Cuadro resumen de la evolución de la situación en la actividad pesquera y acuícola

DE LA LEY ESPECIAL DE 1936 A LA “LEY DE PESCA” DE 1944

El primer instrumento normativo nacional que tuvo que ver con la explotación de recursos hidrobiológicos fue publicado en la Gaceta Oficial de los Estados Unidos de Venezuela N⁰ 19.061, de fecha 16 de septiembre de 1936, y estaba orientado exclusivamente al aprovechamiento de los bancos de Ostra Perla en el oriente del país. Ocho años después se promulga una Ley de Pesca en la Gaceta Oficial N° 21.529 del 6 de octubre de 1944, la cual viene a complementar ese primer instrumento normativo y regula la pesca de “peces, crustáceos, moluscos, quelonios y saurios anfibios, espongiarios y demás especies de la fauna marítima, fluvial y lacustre, así como la recolección de huevos de quelonios y saurios anfibios” ; ya que, en el Parágrafo Único del Artículo 1, exceptúa “la pesca de perlas que se rige por Ley especial”. Este novedoso instrumento estuvo constituido por 6 capítulos y 30 artículos; adicional a que cumplió 57 años de aplicación en materia de legislación pesquera hasta ser derogada el 3 de noviembre del 2001. Si bien fueron tiempos arrítmicos en el desarrollo de las actividades pesqueras y acuícolas, no es menos cierto, que las bondades de este instrumento normativo fue eficiente en su momento para el manejo pesquero dado a que se fundamentó la administración de recursos, a partir de la utilización de decretos, resoluciones y providencias. Vista esta dinámica, los funcionarios de la administración pública, procuraban su especialización y conocimientos en la materia a objeto de atender al sector correspondiente.

Cabe significar, que el desarrollo de la institucionalidad con competencia en la Administración de los Recursos Pesqueros del país pasó por varias escalas de importancia, a medida que el sector fue adquiriendo mayor relevancia. Según la ley de 1944, la institución responsable era el Ministerio de Agricultura y Cría (MAC), donde la Dirección de Economía Agrícola contaba con el Departamento de Pesca. Posteriormente se formó la División de Caza y Pesca, dentro de la Dirección de Recursos Naturales Renovables del mismo Ministerio hasta el año 1976. De allí pasó a denominarse Dirección General Sectorial de Desarrollo Pesquero en 1985 y posteriormente pasa a llamarse Dirección General Sectorial de Pesca y Acuicultura. En el año 1993 la institución tuvo varias reestructuraciones y se convirtió en el Servicio Autónomo de Pesca y Acuicultura (SARPA), donde se contó con el más selecto grupo de profesionales afines y con la mayor capacidad técnica competitiva al servicio de los recursos hidrobiológicos, de la organización de los pescadores y acuicultores y del mayor deseo de actualización y superación del personal que allí laboró.

DECRETO CON RANGO VALOR Y FUERZA DE LEY DE PESCA Y ACUICULTURA 2001-2003

El 3 de noviembre del 2001 se presenta, ante Consejo de Ministros, la exposición y defensa del Decreto Ley de Pesca y Acuicultura que conlleva en el mismo, a la creación del Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura (INAPESCA), aún entonces, bajo la tutela del entonces Ministerio de Agricultura y Cría. Este es de los primeros instrumentos legales aprobados en el marco de la Ley Habilitante del año 2000, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.323 del 13 de noviembre de 2001, y estuvo conformado por 10 títulos, 14 capítulos y 103 artículos; incluyendo una extensa “Exposición de Motivos” y un apartado con “Disposiciones Transitorias”, donde se traspasa al INAPESCA todas las obligaciones asumidas por el SARPA. El objeto fundamental de esta normativa fue regular al sector pesquero y la acuicultura a través de disposiciones que permitían al Estado fomentar, establecer y proteger para desarrollar y asegurar las actividades de pesca y acuicultura; adicional a considerar aspectos importantes de los instrumentos internacionales vigentes como la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y el Código de Conducta para la Pesca Responsable. Así mismo, se presentan entre las finalidades del instrumento legal:

a. promover, regular, incentivar, controlar y jerarquizar institucionalmente a la administración pesquera y acuícola; para lo que incluye el título de tasas e infracciones

b. respalda al instrumento con títulos para el ordenamiento de los recursos hidrobiológicos e inspección, control y procedimiento entre otros.

c. Mantiene:

I. el dictar resoluciones y providencias para el manejo pesquero, dada a las experiencias generadas por el SARPA, y

II. los Comités Locales de Seguimiento (CLOSE) para la obtención de la mejor evidencia e información de las pesquerías; a objeto de regular las mismas por rubro, por sector y generar un facilitador para el conocimiento y resolución de conflictos entre pescadores.

El Decreto de Ley solidifica al INAPESCA, lográndose consolidar un aumento en la producción pesquera y acuícola; la cual alcanza más de 500 mil toneladas de recursos acuáticos en el 2003 y permite al país establecerse entre los 50 países mayores pesqueros del Mundo, con un importante aporte a la producción pesquera nacional por la pesca de atún en el océano Pacífico Oriental y el mar Caribe.

DECRETO CON RANGO VALOR Y FUERZA DE LEY DE PESCA Y ACUICULTURA 2008

Este decreto, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.877 Extraordinario del 14 de marzo de 2008 estuvo constituido por 9 títulos, 17 capítulos y 151 artículos; conteniendo además de la Exposición de Motivos, Disposiciones Transitorias, Derogatorias y Finales. A esta ley se le incorpora un título de “Responsabilidad Comunal” , con 3 artículos, y se eleva a nivel de Título la materia sobre “Infracciones y Sanciones” , con 41 artículos; los cuales hacen la diferencia significativa entre los Decretos-Ley de 2001-2003 y éste de 2008, adicional al ajuste de algunos artículos y capítulos. Entre estos ajustes, se cambia el nombre de INAPESCA al de Instituto Socialista de la Pesca y Acuicultura (INSOPESCA); se amplía la participación popular y la opción preferencial por los pescadores y pescadoras artesanales; se elimina la pesca industrial de arrastre y se propone la sustitución progresiva de la pesca de arrastre artesanal, “a los efectos de garantizar el desarrollo sustentable de los recursos hidrobiológicos” .

Esta medida política es generada por el alto impacto socio-ambiental producido por el sistema de arrastre de fondo, en el mar territorial, y por el difícil control de las faenas de esta pesquería en zonas prohibidas. En consecuencia, se promueve la pesca artesanal y se incentiva la organización para la participación protagónica del pueblo pescador y acuicultor. No obstante, se dificulta fortalecer la condición del pescador/acuicultor por parte de la instituciones rectoras del sector; dado que no implementan un acompañamiento y asistencia, en sus comunidades, con la finalidad de organizarlos de forma integral de cara al desarrollo sostenible de las actividades pesqueras y acuicultura.

Es importante destacar, que este Decreto-Ley, subordina el “Ordenamiento Pesquero” de título a un capítulo del “Régimen Económico Social”; evidenciándose, en su redacción, fallas básicas conceptuales de lo que significa el manejo pesquero y su importancia en la administración del sector; las cuales repercuten en el espíritu y finalidad de esta norma. Esta visión resulta en un punto de inflexión que tiene como resultado la inclusión de profesionales NO afines al sector pesca y acuicultura en cargos de especialización; los cuales requieren de un mínimo de conocimiento en la materia pesquera y acuícola para gerenciar recursos renovables y desarrollar planes y programas idóneos, dirigidos al desarrollo sostenible de la actividad. En consecuencia, se observa una caída de la producción pesquera nacional a los índices más bajos reportados por el país durante el periodo de vigencia de este Decreto-Ley.

DECRETO CON RANGO VALOR Y FUERZA DE LEY DE PESCA Y ACUICULTURA 2014

Este decreto de Reforma, publicado en la Gaceta Oficial N°6150 Extraordinaria del 18 de noviembre de 2014, consta de 10 títulos, 14 capítulos y 157 artículos. Esta nueva ley abre la posibilidad para la consolidación de un Ministerio del Poder Popular de Pesca y Acuicultura (MPPPA); con lo cual se logra tener un órgano rector y generador de las políticas pesqueras y acuícolas de diferente talento, por demás, a las correspondientes del sector agropecuario (Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras - MPPPA), que hasta el 2015 tuteló al sector pesquero y acuícola.

Cabe resaltar que, siendo la Ley de Pesca y Acuicultura la primera en ser presentada en aquella Ley Habilitante del año 2000, no fue hasta el año 2016 que fue tomado en cuenta la importancia de este sector como coadyuvante a la seguridad y soberanía alimentaria, respaldándose la creación de un nuevo ministerio que llevará exclusivamente la cartera de esta actividad.

La promulgación de esta reforma del Decreto-Ley mantuvo el modelo general de los anteriores decretos; aportó significativamente al título de “Infracciones y Sanciones”, por considerar que estas eran poco disuasivas para el incumplimiento del ordenamiento. Obviamente, esta modificación reconoce la importancia de la Ordenación Pesquera y la eleva nuevamente a ser un Título dentro de esta Ley; adicional a que se generaron medidas de acercamiento y fortalecimiento de los pescadores y acuicultores.

Tabla 1.- Evolución de las modificaciones en títulos, número de capítulos y artículos de las Leyes de Pesca y Acuicultura entre 1944 y 2014; adicional a la propuesta que se plantea

Cabe considerar, por otra parte, que la conformación del ministerio (MPPPA) posterior a la del instituto (INSOPESCA), que tradicionalmente se encargaba de la administración y ordenación de los recursos pesqueros y acuícolas, definió una estructura organizacional sin clara orientación, con duplicidad de funciones y alejando a ambos entes reguladores de cumplir con la misión y visión de cada uno; debido principalmente a la falta de coordinación, interacción, conocimiento y logística política de las adicionalmente cambiantes autoridades de éstos organismos rectores. Se suma la creación de nuevas dependencias afines a la actividad (Fondo Pesquero y Acuícola de Venezuela - FONPESCA, Corporación de Servicios Pesqueros y Acuícola de Venezuela - CORPESCA y Centro Nacional de Investigación de Pesca y Acuicultura - CENIPA) que han distorsionado aún más las políticas del sector; multiplicando personal y ampliando competencias a áreas alejadas al ordenamiento y la administración de los recursos.

PROYECTO DE REFORMA DEL DECRETO CON RANGO VALOR Y FUERZA DE LEY DE PESCA Y ACUICULTURA

Queda manifiesto que las reformas realizadas en el Decreto-Ley de 2014 y la creación de un ente rector no fueron suficientes para direccionar el sector pesquero; porque básicamente se gestó una administración desprovista de buena información científica, sin el apoyo de una plataforma de Seguimiento, Control y Vigilancia (SCV) y con fallas en la elaboración de políticas y planes, que consideraran una pesca y acuicultura responsable. Este escenario pone en situación de alto riesgo la sostenibilidad de estas actividades (Figura 2); por lo que, bajo mecanismos de consulta, el Frente Nacional de Pescadores y Acuicultores Simón Bolívar promueve el Proyecto de Reforma del Decreto-Ley de 2014.

La adecuación propuesta al instrumento legal está constituida por 10 títulos, 20 capítulos y 178 artículos; considerando que el Decreto-Ley de 2014 ha sido desconfigurado en una parte importante para cumplir con objetos y finalidades ajenas a la administración y ordenación de los recursos. Es así, que el artículo 1 “Objeto” manifiesta regular al sector pesquero y de acuicultura para asegurar la soberanía alimentaria de la Nación; siendo esto un “objeto” cuestionable de cumplir por su pretendido alcance, falta de visión sostenible y ausencia de visión pesquera responsable. Si no se regulan las actividades pesqueras-acuícolas y hay fallas en administrar los recursos hidrobiológicos de forma sostenible, no será posible coadyuvar a la soberanía y seguridad alimentaria que la Nación requiere; por lo tanto, el "Objeto" de esta reforma propuesta es "regular las actividades de pesca, acuicultura y conexas, así como la administración de los recursos pesqueros de forma sustentable y asistir de manera integral al pescador y acuicultor, para coadyuvar a la soberanía y seguridad alimentaria de la Nación".

Figura 2. - Cuadro resumen de causas y efectos de la situación actual en la actividad pesquera resultantes de la evolución legal

Así mismo, a partir de analizar las “Finalidades” del Decreto-Ley del 2014 se puede inferir el alcance de la gestión pesquera de los últimos años. Atendiendo a este análisis se evidencian inconsistencias en algunos artículos del documento legal, dirigidos al cumplimiento del ordenamiento y la administración pesquera y acuícola; entre otros aspectos. Por lo tanto, en la reforma propuesta, se establecen modificaciones orientadas a satisfacer el contenido tanto del "Objeto" como las "Finalidades" para que se cumpla el mandato de esta Ley. Cabe considerar además que, en esta Reforma de Ley, se establecen los enlaces necesarios para la interacción y los beneficios que aportan las leyes orgánicas correspondientes e instrumentos jurídicos internacionales, a fin de sustentar a este Decreto-Ley en su “Misión” y “Visión”.

Así mismo la reforma de la Ley contempla un mayor reconocimiento a los Consejos de Pescadores y Acuicultores (CONPPAS) como asociaciones comunitarias que protagonizan su destino, a partir del co-manejo pesquero y de la participación activa de contraloría social protagónica, y son capaces de generar gobernanzas, en conjunción con el órgano rector, a fin de proteger el recurso pesquero, desarrollar una pesca responsable y velar por la sostenibilidad de las actividades pesqueras y acuícolas. En tal sentido, el MPPPA debe programar la asistencia integral de los pescadores, pescadoras, acuicultores y acuicultoras; asistidos también, por el Frente Nacional de Pescadores y Acuicultores Simón Bolívar, entidad política que debe acercar su misión a las ciencias pesqueras y acuícolas a fin de alcanzar objetivos necesarios para colaborar en la sostenibilidad de la pesca y la acuicultura, adicional a la sustentabilidad de los territorio marinos y rurales.

Con ánimo de mejorar el desempeño institucional y la gestión técnica dentro del sector, la reforma propone trabajar en los siguientes aspectos:

I. ampliar el glosario de términos, para abarcar lagunas de información y áreas grises que han sido evidenciadas;

II. fomentar la capacitación de funcionarios de la administración pública, con el objeto de gerenciar las actividades en forma sustentable, responsable y atendiendo a las exigencias del proceso; y

III. establecer la implementación del enfoque Ecosistémico en la ordenación, orientado al logro del desarrollo sustentable de la pesca y la acuicultura en el mar y cuencas hidrográficas de Venezuela.

CONCLUSIONES DE LA EVOLUCIÓN DE LAS LEYES

Las intervenciones realizadas a los Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura del 2008 y del 2014 desconfiguraron en parte, el objetivo principal y se debilito la interpretación del articulado para cumplir con las finalidades del Decreto-Ley.

La gestión administrativa asociada a la aplicación de las nuevas normas ha sido deficiente, ha carecido de fundamento, logística y desarrollo para servir al sector pesca y acuicultura en procura de orientar y cumplir con los objetivos y finalidades del Decreto Ley de Pesca y Acuicultura dirigidos a la sostenibilidad de los recursos.

Las políticas pesqueras están alejadas de la ciencia. Existe una falta de comunicación eficaz que hace de esto un paradigma, que debilita la tutela necesaria del órgano rector.

El conocimiento pesquero de las autoridades (MPPPA, INSOPESCA y demás entes adscritos), que generan las directrices para la administración oficial, sobre el tema del manejo pesquero e impulsar la acuicultura es de “bajo” a “escaso”; lo que limita la gerencia necesaria para procurar garantizar la perdurabilidad de los recursos hidrobiológicos, así como el desarrollo de estrategias, planes y programas dirigidos a la sostenibilidad de las actividades pesqueras y acuícolas que tiene por objeto de coadyuvar con la seguridad y la soberanía alimentaria.

La condición social del pescador es precaria, aún no está capacitado para el co-manejo del recurso pesqueros, la asistencia técnica/social es deficiente, lo que dificulta la interpretación de las diversas situaciones que requieren las comunidades pesqueras orientadas, al desarrollo sustentable de los territorios marinos costeros, rural e insular ,a partir del fortalecimiento integral y atención al pescador y acuicultor por parte del MPPPA y de la adecuación e implementación del presente Decreto Ley de Pesca y Acuicultura.

RECOMENDACIONES INCLUIDAS EN LA PROPUESTA DE REFORMA

Reformar el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura, adecuando y configurando parte del articulado a objeto de inducir el cumplimiento de las finalidades y actualizarlo para desarrollar las actividades pesqueras y acuícolas en forma sostenible, aunadas a un desarrollo sustentable de las comunidades rurales marino-costeras y continentales fluviales.

Descentralización de la administración pesquera, mediante la participación del Poder Popular a través de los CONPPA en articulación y tutela del MPPPA, en apoyo al desarrollo sostenible de la pesca y la acuicultura; creando las políticas, enlaces y coordinaciones necesarias, con personal adecuado y especializado en las áreas respectivas, para articular con los estados, municipios, instituciones y organismos a objeto de lograr los beneficios contenidos en el Decreto Ley de Pesca y Acuicultura.

Fomentar la asistencia y fortalecimiento de los pescadores y acuicultores, dirigido a la capacitación en el comanejo pesquero o acuícola, para utilizar en forma responsable los recursos de la pesca y acuicultura, orientado a la conformación de gobernanzas regionales y al desarrollo de la acuicultura de conformidad con el Decreto Ley.

Aplicar el Enfoque Ecosistémico al ordenamiento de la pesca y acuicultura, conjuntamente con los indicadores asociados al Máximo Rendimiento Sostenible (MRS) en la extracción de los recursos pesqueros, fundamentan el criterio para desarrollar programas y planes dirigido al desarrollo sustentable de las actividades de pesca y potenciar la Acuicultura.