LA CIAT Y EL APICD EN LA GOBERNANZA FUERA DE LAS JURISDICCIONES NACIONALES

Alvin Delgado - FUNDATUN - 16 de marzo de 2023

Actualmente, la gobernanza de los océanos más allá de las jurisdicciones de las naciones está siendo revisada, debido a algunos cuestionamientos, y en el seno de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) se trabaja en la elaboración de un nuevo instrumento para regular los mares y océanos. El primer texto adoptado en la materia fue en 1982, conocido como la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), el segundo fue en 1995, denominado como Acuerdo de las Naciones Unidas sobre la Implementación de las Disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 relativas a la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Peces Transzonales y las Poblaciones de Peces Altamente Migratorios; siendo este último, un instrumento multilateral jurídicamente vinculante relativo a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorias, que entró en vigor en 2001. Concluido el Quinto Período de Sesiones de la Conferencia Intergubernamental sobre un Instrumento Internacional Jurídicamente vinculante en el marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar sobre la Conservación y Utilización Sostenible de la Diversidad Biológica Marina fuera de la Jurisdicción Nacional (Proceso BBNJ), el borrador de un tercer instrumento internacional, con carácter jurídicamente vinculante, que aborda los temas de los recursos genéticos marinos (incluidas cuestiones sobre la distribución de beneficios), las medidas tales como herramientas de gestión basadas en áreas (incluidas las áreas marinas protegidas), las evaluaciones de impacto ambiental, la creación de capacidad y la transferencia de tecnología marina, así como cuestiones transversales, pasará a ser discutido para su aprobación en el marco de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas

ORGANIZACIONES REGIONALES DE ORDENACIÓN PESQUERAS (OROP)

Las OROP son organismos intergubernamentales que derivan de acuerdos o convenios multilaterales y se enfocan en el manejo sustentable de la pesca; teniendo la autoridad para establecer medidas de gestión y conservación de las pesquerías dentro de los límites establecidos en el área de aplicación del acuerdo, lo cual incluye tanto en aguas nacionales como las de altamar circundantes. Estas organizaciones manejan y regulan las principales pesquerías en todos los mares y océanos del planeta de tal forma que estas se mantengan saludables y estables en el tiempo; inclusive algunas, como la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT), fueron establecidas mucho antes que desde la ONU se elaboraran los instrumentos para regular los mares. Si bien algunas especies se han visto amenazadas por la sobrepesca, también es cierto que sin estas organizaciones lo más seguro es que la mayoría de las pesquerías que regulan estuvieran amenazadas, sobreexplotadas o ya hubiesen desaparecido.

El presente artículo está dirigido brindar mayor conocimiento del rol determinante de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT) y de un programa de conservación que ha estado bajo su supervisión y ejecución, el Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines (APICD).

Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT)

La CIAT fue establecida por la Convención de 1949 entre los gobiernos de los Estados Unidos y de Costa Rica; a la cual posteriormente se fueron incorporando progresivamente otras naciones que pescaban túnidos. La Comisión, a comienzos de los años 2000, inicio un proceso de revisión para su actualización, acorde con los nuevos retos surgidos para el manejo de las pesquerías de atún, las especies asociadas y el ecosistema. En el año 2003 se aprueba la Nueva Convención, la cual amplía sus objetivos e incorpora el enfoque ecosistémico, entrando en vigor luego de la ratificación de la mayoría de sus miembros en el año 2010, denominándose Convención de Antigua. Actualmente está conformada por veintiún (21) Países Miembros de pleno derecho, cinco (5) No Miembros Cooperantes y cuarenta y cuatro (44) Organizaciones No Gubernamentales (ONG); tanto relacionadas estrictamente con el ambiente, como con la industria del atún, así como relacionadas con los campos de la ciencia y la investigación marina y ambiental.

El objetivo principal de la Nueva Convención apuntó a “asegurar la conservación y el uso sostenible a largo plazo de las poblaciones de peces abarcadas por esta Convención, de conformidad con las normas pertinentes del derecho internacional” y su funcionamiento está basado en “el criterio de precaución para la conservación y uso de las poblaciones abarcadas por la Convención”; especificando en su Artículo IV lo siguiente:

1.- Los miembros de la Comisión, directamente y a través de la Comisión, aplicarán el criterio de precaución, descrito en las disposiciones pertinentes del Código de Conducta y/o el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces de 1995, a la conservación, administración y uso sostenible de las poblaciones de peces abarcadas por esta Convención.

2.- En particular, los miembros de la Comisión deberán ser especialmente prudentes cuando la información sea incierta, poco fiable o inadecuada. La falta de información científica adecuada no se aducirá como razón para aplazar la adopción de medidas de conservación y administración o para no adoptarlas.

3.- Cuando la situación de las especies objeto de la pesca o de las especies capturadas incidentalmente o de las especies asociadas o dependientes sea preocupante, los miembros de la Comisión reforzarán el seguimiento de esas poblaciones o especies a fin de examinar su situación y la eficacia de las medidas de conservación y administración. Los miembros revisarán periódicamente tales medidas sobre la base de cualquier nueva información científica disponible.

La CIAT tiene más de setenta años (70) operando sobre la pesquería de túnidos en el área de la convención (Océano Pacífico Orienta u OPO); cuenta con un personal científico de primera línea; cuenta con un Consejo Científico Asesor para revisar y recomendar los mejores métodos de evaluación de poblaciones; sus logros han sido ejemplares en el mantenimiento de las diferentes poblaciones de túnidos a niveles óptimos de aprovechamiento; realiza investigaciones y ha incorporado el manejo ecosistémico a sus protocolos; mantiene un seguimiento y realiza investigaciones de las especies no objetivo relacionadas a esta pesquería; mantiene registros de todos los descartes; cuenta con un laboratorio de investigaciones marinas en Panamá (Laboratorio de Achotines) donde se trabaja para incrementar los conocimientos disponibles del ciclo vital y el comportamiento de los atunes, especies afines, y otras especies asociadas a la pesquería de túnidos; mantiene un Registro Regional de Buques que pueden operar en el área de la convención (OPO) que garantiza la no operación de buques que no estén en este Registro; cuenta con un Programa de Observadores con 100% de cobertura en las embarcaciones cerqueras de más de 363 toneladas de acarreo; trata de controlar la Pesca Ilegal, No Regulada y No Reglamentada (Pesca INDNR o IUU, siglas en inglés) a través del programa de observadores en los barcos pesqueros y en las labores de transbordo, así como incorporando regulaciones del Acuerdo sobre Medidas del Estado Rector del Puerto (AMERP) para desalentarla y eliminarla (FAO, 2016); trabaja de forma mancomunada con otras OROP, organizaciones científicas y Organizaciones No Gubernamentales (ONG)

Vale la pena señalar que, con las diferentes Resoluciones adoptadas por consenso, específicamente: (1) se ha apuntado a controlar algunas prácticas negativas para la supervivencia de especies como tortugas, tiburones, rayas y otras especies no objetivo; (2) se han adoptado vedas para compensar el exceso de capacidad y para regular la pesquería con dispositivos agregadores de peces; (3) se ha adoptado una veda espacio-temporal en el área del OPO para regular las capturas de juveniles de atún Aleta Amarilla y Patudo, la cual pudiese considerarse como una Área Marina Protegida (AMP); se han adoptado medidas para reglamentar las capturas de las diferentes especies de túnidos; se ha monitoreado el cumplimiento de muchas de las Resoluciones de la CIAT a través del Programa de Observadores y se ha controlado que barcos cerqueros no autorizados pesquen en el área de la convención; se han firmado diferentes memorándum de cooperación con la Comisión de Pesca del Pacífico Occidental y Central (WCPFC, siglas en inglés), entre otras.

La CIAT en la actualidad se está trabajando en: buscar métodos para reducir la “capacidad de acarreo” de los buques operando en el área de la convención; instrumentar un programa de monitoreo electrónico para los cerqueros de menos de 363 toneladas de acarreo, así como de la flota palangrera; y en nuevos métodos de control de extracción para las diferentes especies de túnidos y los diferentes métodos empleados.

ACUERDO SOBRE EL PROGRAMA INTERNACIONAL PARA LA CONSERVACIÓN DE LOS DELFINES (APICD)

En 1976 y dada la problemática de la pesca de atún asociada con delfines, la CIAT incorporó entre sus objetivos el estudio de los delfines, “para mantener las poblaciones de delfines ´a niveles´ o ´sobre niveles´ que garanticen su supervivencia a perpetuidad y trabajar en cuando sea posible para evitar la muerte innecesaria o por descuido de los delfines en las maniobras de pesca”. Esto condujo que en 1992 se aprobara el Acuerdo de La Jolla, el cual era un programa para la reducción gradual de la mortalidad incidental de delfines en la pesquería de atunes Aleta Amarilla asociados a delfines; este comenzó el año 1993 y la meta para el año 1999 era que la mortalidad incidental de delfines fuera de menos de 5.000 delfines. Este acuerdo estableció el requerimiento de que los barcos, de capacidad de acarreo superior a 400 toneladas que faenan en el OPO, lleven un observador a bordo durante cada viaje de pesca que recabe la información e informe al capitán cuando deba cesar la pesca asociada a delfines; una vez se alcance el Límite de Mortalidad de Delfines (LMD) asignado. Su implementación logró, desde el primer año, que la mortalidad incidental de delfines estuviera muy por debajo de ese límite de 5.000 delfines establecido

En 1998 se aprueba continuar este programa, ampliándolo a un acuerdo que se denominó Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines (APICD); el cual incorporaba otros novedosos aspectos como el seguimiento del atún (trazabilidad). El Sistema de Seguimiento y Verificación del Atún (APICD, 2015) que se estableció permite el rastreo del atún desde su captura hasta su presentación al consumidor, a efectos de garantizarle que el atún esté libre de mortalidad o daño intencional a los delfines; con lo cual se creó una Certificación DOLPHIN SAFE (Atún libre de mortalidad de delfines)(APICD, 2005)

El APICD está muy vigente al día de hoy, logrando mantener la mortalidad incidental de los delfines asociados a la pesquería de cerco de túnidos por debajo del límite establecido; siendo que, desde el año 2011, la mortalidad reportada está por debajo del 20% de esa mortalidad permitida. Desde el Acuerdo de La Jolla y hasta el APICD se cuenta con una cobertura del 100% de observadores en los viajes de los cerqueros que operan en el área de la Convención CIAT, para garantizar que todo lo relacionado con la pesquería de túnidos y en especial la mortalidad incidental de delfines sea recaba y reportada. Los observadores no solo monitorean lo relacionado con las capturas de atunes y todo lo relacionado con la liberación de los delfines y las posibles mortalidades, sino que también toman datos de todas las especies no objetivos relacionadas con esta pesquería, los descartes entre otros (APICD, 2017). Adicionalmente recaban información sobre el cumplimiento por parte de las embarcaciones de todas las resoluciones de conservación y ordenación de la CIAT. En el año 2005 la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) otorgó el Premio Margarita Lizárraga al APICD en reconocimiento a sus “iniciativas exhaustivas, sostenibles y catalíticas” en apoyo del el Código de Conducta para la Pesca Responsable (FAO, 1995)

Por más de 30 años, desde el inicio con el Acuerdo de La Jolla y después con el APICD, se monitorea la pesca de túnidos que operan en toda el área de la Convención de Antigua (Área CIAT), la cual incluye gran parte de las aguas Océano Pacifico Oriental (OPO) más allá de las jurisdicciones nacionales, y su puesta en práctica ha demostrado, con sus logros obtenidos, una gobernanza plena de esta área en lo que se refiere al cumplimiento de las disposiciones de estos acuerdos por parte de los miembros que pescan en esta extensa área.

CONSIDERACIONES FINALES

De forma similar a estas dos convenciones, que regulan la pesca en aguas jurisdiccionales y en la altamar del Océano Pacífico Oriental, en los otros océanos y mares hay Organizaciones Regionales de Ordenamiento Pesquero (OROP) para el atún que en su conjunto abarcan todos los océanos y mares del planeta; logrando que el instrumento de manejo de las poblaciones transzonales y altamente migratorias se cumpla. Por otro lado, hay muchas más OROP creadas para el ordenamiento y resguardo de otras pesquerías en aguas fuera de las jurisdicciones nacionales que están realizando su trabajo de manera eficiente y mantenido a la mayoría de las especies en niveles óptimos de explotación. Sin embargo, aún quedan muchos problemas por resolver, como es cubrir áreas, especies y pesquerías sin acuerdos específicos, regular la excesiva capacidad pesquera en algunas pesquerías, establecer reglas de explotación y sobre todo minimizar hasta eliminar la Pesca Ilegal, No Regulada y No Reglamentada

En este sentido, es necesario trabajar en fortalecer más a las OROP existentes para que sigan funcionando y mejorándose, no descalificarles o negarles el rol que han ejecutado durante todos estos años en el manejo de las diferentes pesquerías en nuestros mares y océanos. Crear una supra organización para regular todas las actividades en las aguas más allá de las jurisdiccionales nacionales no parece ser particularmente la solución en cuanto a la pesca se refiere; sin embargo, si es necesario regular otras actividades humanas como la minería de aguas profundas (entre otras). La conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica marina fuera de la jurisdicción nacional puede ser posible, pero nunca menoscabando las competencias de las OROP, descalificándolas y menos pensando en suplantarlas o minimizar su operatividad; como algunas personas lo ha expresado. Es claro que una mayoría que está trabajando en este importante instrumento no tiene la intención de minimizar el rol de las OROP, pero hay otras que no piensan así.

Sin duda se exhorta a todos los involucrados para apoyar la adopción de un instrumento jurídicamente vinculante para regular o manejar la biodiversidad marina más allá de las aguas jurisdiccionales; pero, en materia pesquera, más que excluyendo, trabajando de forma más estrecha y armónica con las OROP ya existentes, para mejorar su rol y entre todos trabajar para mantener nuestros océanos saludables y con una participación equitativa entre todos los que ratificaran este acuerdo.

DOCUMENTOS CONSULTADOS:

APICD (1992). “Acuerdo para la conservación de los Delfines (Acuerdo de La Jolla)”. La Jolla, California, 21-23 de Abril de 1992 https://www.iattc.org/getattachment/3393b4d0-08b9-42c5-8ab6-efdaa70f331b/La%20Jolla%20Agreement

APICD (1998). “Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines”. Washington, 21 de mayo de 1998 (Enmendado en Octubre 2017). https://bit.ly/3FBx244

APICD (2005). “Procedimientos para la Certificación de Atún APICD Dolphin Safe”. 6 pág. https://bit.ly/3JQ3UJ0

APICD (2015). “Sistema de Seguimiento y Verificación del Atún Modificado”.5 pág. https://bit.ly/402BEZa

APICD (s/f). “Procedimientos para la Asignación de un Observador a Bordo en un Viaje de Pesca del APICD y de Conformidad con la Resolución C-09-04 de la CIAT”. 2 pág. https://bit.ly/40nPOUq

CIAT (1949). “Convenio para el Establecimiento de una Comisión Interamericana del Atún Tropical”. Washington, 31 de Mayo de 1949 https://www.iattc.org/getattachment/f6186557-7738-45aa-baf3-193118b325da/1949%20IATTC%20Convention

CIAT (2003). “Convenio para el Fortalecimiento de la Comisión Interamericana del Atún Tropical Establecida por la Convención de 1949 entre los Estados Unidos de América y la República de Costa Rica (Convención de Antigua)”. Washington, 14 de noviembre de 2003 https://www.iattc.org/getattachment/593fe044-9e3c-440b-8acf-e676d16b6618/Antigua%20Convention%20-%20text

CIAT (2005). “El APICD gana el Premio Margarita Lizárraga de la FAO”. Noticias. Comisión Interamericana del Atún Tropical 22 de noviembre 2005. https://www.iattc.org/es-ES/News/Detail/b1781004-9b95-4a4f-aba3-7d63e7214316 CIAT

(2017). “Obligaciones y directrices operacionales dentro del Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines como en sus resoluciones y documentos”. Seminario-Taller de capacitación sobre obligaciones y responsabilidades de los Miembros y Partes de la CIAT y el APICD 14-15 de diciembre de 2017. Ciudad de Panamá-Panamá. 39 p. https://bit.ly/42stbA4

FAO (1995) “Código de Conducta para la Pesca Responsable” Roma-Italia. 53 págs. https://www.fao.org/3/i1900s/I1900S.pdf

FAO (2012). “La Ordenación Pesquera 4: Las áreas marinas protegidas y la pesca”. FAO orientaciones técnicas para la pesca responsable. N.º 4, Supl. 4. Roma-Italia. 220 págs. www.fao.org/3/i2090s/i2090s.pdf

FAO (2016). “Acuerdo sobre Medidas del Estado Rector del Puerto Destinadas a Prevenir, Desalentar y Eliminar la Pesca Ilegal, No Declarada y No Reglamentada”. Roma-Italia. XII+100 p. ISBN 978-92-5-009140-2. https://www.fao.org/3/i5469t/I5469T.pdf

ONU (1982) “Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar”. Montego Bay – Jamaica 10 de Diciembre de 1982. 230 p. https://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/convemar_es.pdf

ONU (1995). “Acuerdo de las Naciones Unidas sobre la Implementación de las Disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 relativas a la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Peces Transzonales y las Poblaciones de Peces Altamente Migratorios”. Sexto Período de Sesiones. Conferencia de las Naciones Unidas. Nueva York, 24 de julio a 4 de agosto de 1995 https://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_overview_fish_stocks.htm

ONU (2023). “Borrador de Acuerdo bajo en el marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre la Ley del Mar sobre la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina de áreas fuera del ámbito nacional jurisdicción”. Quinto Período de Sesiones de la Conferencia intergubernamental sobre un instrumento internacional jurídicamente vinculante en el marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar sobre la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional New York, 20 febrero