Perspektiv 6

Tidsskrift for Geografisk Information

August 2004

6

Perspektiv

Geoforum

Fælles Offentlig Digital Infrastruktur Internet:

Ved personligt fremmøde:

Borgeren kontakter direkte den ”Digitale Infrastruktur”- FODI

Alle sager oprettes digitalt af ”1. myndighed”

”1. myndighed”

Kommune

”Digital infrastruktur”

GI & Digital forvaltning

Amt og Stat

Geoforum Perspektiv ISSN 1601-8796

Indhold Redaktion: Henning Sten Hansen (ansvarshavende) Aalborg Universitet og Danmarks Miljøundersøgelser Frederiksbergvej 399 4000 Roskilde Tlf. 4630 1807 hsh@dmu.dk Hanne Brande-Lavridsen Aalborg Universitet Fibigerstræde 11 9220 Aalborg Øst Tlf. 9635 8355 hbl@land.auc.dk Jan Juul Jensen Informi GIS Jægersborg Allé 4 2920 Charlottenlund Tlf. 3996 5918 janj@informi.dk Hans Skov-Petersen, Skov & Landskab, KVL Hørsholm Kongevej 11 2970 Hørsholm Tlf. 3528 1816 hsp@kvl.dk Redaktionsudvalg: Hans Ravnkjær Larsen Geomatic

Leder - GI og Digital forvaltning Henning Sten Hansen, ansvarshavende redaktør

3

Digital forvaltning eller digital forkalkning?

Jeppe Dørup Olesen og Morten Østergaard

5

Brug af ejendomsdata fra OIS ved Teknik og Miljøområdet, Nordjyllands Amt Birgit Larsen og Bent Villadsen

10

Den digitale amtsgård og GIS Bent G. Kjeldsen, Birgit Larsen og Jesper Nørgaard Andersen

15

GIS og den bornholmske kommunesammenlægning Jan Titiaan van Gilse

21

3D-bymodel over København -opbygning og anvendelse Göran Jönsson og Niels Peter Jensen

27

Digital forvaltning ved planlægning af arealdrift i Skov- og Naturstyrelsen Bent Egede Andersen, Christopher Buttenschøn, Kim Dralle, Søren Friese, Thomas Retsloff og Jørgen Skyum

35

Geografisk Information i demokratiets tjeneste Henning Sten Hansen

44

Anne Kjølhede Revald, Amtsrådsforeningen Vagn W. Laursen Geoforum Danmark © Geoforum Danmark samt Forfatterne.

Ikke kommercielle udnyttelser er tilladt med tydelig kildeangivelse.

Pris, enkeltnummer: 100 kr.

Forsidebilledet: Fælles Offentlig Digital Infrastruktur.

Bent G. Kjeldsen, Nordjyllands Amt

Geoforum Perspektiv er tidsskrift for Geoforum Danmarks medlemmer Henvendelse om medlemskab mv. kan ske til: Geoforum Danmark Postboks 218, Lindevangs Allé 4, 2000 Frederiksberg Tlf. 3886 1075, Fax: 3886 0252, e-mail: geoforum@geoforum.dk, URL: www.geoforum.dk

Perspektiv nr. 6, 2004 Leder - GI og Digital forvaltning Henning Sten Hansen, ansvarshavende redaktør Digital forvaltning er et af de mest omtalte emner i den offentlige sektor – ikke kun i Danmark, men i hele den vestlige verden. Det hævdes ofte, at digital forvaltning er en forudsætning for at kunne løse de fremtidige udfordringer for den offentlige sektor – ikke mindst i lyset af en forventning om færre erhvervsaktive i fremtiden. Samtidigt vil de offentlige udgifter stige – dels på grund af flere ældre, og dels på grund af befolkningens generelt stigende forventninger til den offentlige service. Opgaven for samfundet er således at yde en bedre service med færre menneskelige ressourcer – en måske uløselig opgave, men digital forvaltning kan vise sig at være løsningen.

På denne baggrund iværksatte den daværende regering et 3-årigt projekt »Digital forvaltning«. Projektet er siden hen forlænget, så det løber indtil udgangen af 2006. For at sikre projektets gennemslagskraft er bestyrelsen bemandet med departementschefer for en række ministerier samt direktørerne i Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen. Bestyrelsen har tilknyttet en såkaldt Digital Taskforce, der fungerer som sekretariat for projektet.

Projektets overordnede vision er at ... digitalisering skal bidrage til at skabe en effektiv og sammenhængende offentlig sektor med høj servicekvalitet, hvor borgere og virksomheder er i centrum. Visionen er egentlig selvindlysende for en

enhver offentlig organisation, men i modsætning til tidligere initiativer er der nu udsigt til, at visionen vil lykkes. Dette skyldes ikke mindst udviklingen indenfor informations- og kommunikationsteknologi, som har muliggjort, at en meget stor del af befolkningen har adgang til Internettet, og netop borgeres og virksomheders adgang til Internettet er en grundlæggende forudsætning for projektet.

Geografisk information har sjældent spillet nogen særlig stor rolle når diverse politiske initiativer er blevet lanceret – generelt har den geografiske dimension været »glemt«.

For projekt Digital Forvaltning forholder det sig andeledes, idet der blandt flere andre servicefællesskaber er blevet etableret et Servicefællesskab for Geodata. Bestyrelsen udgøres af direktører for statslige styrelser, Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen. Debatten vedrørende geografisk information har traditionelt været begrænset til en forholdsvis snæver kreds af specialister og entusiaster, og jeg tror, at Servicefællesskabet for Geodata er det første eksempel på, at debatten er løftet op blandt beslutningstagere for hvem geodata ikke er det vigtigste her i livet, men derimod blot et element, der forhåbentlig kan bidrage til virkeliggørelsen af ovenstående vision. På europæisk plan er geodata ligeledes kommet på beslutningstagernes dagsor-

den, idet der fra Kommissionens side arbejdes på en fælles infrastruktur for geografisk information i Europa (INSPIRE).

I forlængelse af ovenstående var det derfor naturligt, at nærværende nummer af Geoforum Perspektiv netop skulle handle om geografisk information i relation til digital forvaltning.

Der har hos både stat amter og kommuner været gennemført mange pilotprojekter for at afdække dels mulighederne – og dels forhindringerne – for at anvende geografisk information i bestræbelserne på at servicere borgere og virksomheder så godt som muligt.

For at få læseren lidt ned på jorden igen og se de efterfølgende artikler med kritiske øjne, har vi valgt at indlede artikelserien med en artikel skrevet af forfatterne bag bogen »Digital forkalkning«. De beskriver mange af de vanskeligheder, der er forbundet med indførelsen af digital forvaltning – ikke mindst hvad angår forventninger til besparelser, hvor resultatet ofte har været øgede udgifter!

Efter denne kritiske introduktion til problemstillingen vender vi blikket mod Nordjylland, der af den tidligere regering blev udset til at agere »fyrtårn« for det digitale Danmark. Projektet Det Digitale Nordjylland, der gennemførtes i perioden 2001 – 2003, indeholdt en række delprojekter – heraf mange med relation til geografien. Det

3

Perspektiv nr. 6, 2004

Digitale Nordjylland er i dette blad repræsenteret ved to artikler. Først følger en artikel af Birgit Larsen og Bent Villadsen om brug af ejendomsdata fra den offentlige informationsserver, og dernæst en artikel af Bent Kjeldsen om anvendelse af GIS i en »digitaliseret« amtsgård. Begge artikler beskriver projekter i drift, og fælles for projekterne er, at initiativet er kommet fra Nordjyllands amt, men teknologien er spredt til (næsten) alle amter.

Strukturreformen har været debatteret intenst det sidste års tid, og debatten har naturligt fokuseret på kommunesammenlægninger, amternes nedlæggelse, opgavefordeling og økonomi. Enkelte debatdeltagere har nævnt de store udfordringer, der ligger forude, når det gælder integrationen af IT-systemer på tværs af kommunegrænser. Bornholms

4

regionskommune blev dannet 1. januar 2003 ved en sammenlægning af 5 tidligere kommuner på Bornholm, og Jan Titiaan van Gilse beskriver erfaringerne med at håndtere integrationen af GI-systemer fra 5 tidligere uafhængige kommuner. Disse erfaringer kan forhåbentlig lette arbejdet for de mange kommuner, der står overfor tilsvarende opgaver de kommende år.

Københavns kommune har besluttet, at en 3D bymodel skal være et vigtigt redskab for kommunens forvaltning af ikke mindst byggesager. Göran Jönsson og Niels Peter Jensen beskriver processen med at opbygge modellen.

Kim Dralle med flere fra Skov og Naturstyrelsen beskriver dernæst et informationsteknologisk planlægnings- og forvaltnings-system, som gør

det lettere for styrelsens enheder rundt om i landet langt bedre end tidligere at kunne planlægge driften af statens skov- og naturarealer.

Afslutningsvis beskriver Henning Sten Hansen, hvorledes geografisk information kan bruges til at inddrage borgerne i planlægningsprocessen på en mere kvalificeret måde end tidligere og dermed medvirke til en øget demokratisering af den offentlige forvaltning.

Det er redaktionens håb, at vi med dette nummer af Perspektiv kan bidrage til at kvalificere debatten om digital forvaltning – ikke mindst betydningen af den geografiske dimension.

Næste nummer af Geoforum Perspektiv har uddannelse i geografisk information som fælles tema.

Perspektiv nr. 6, 2004 Digital forvaltning eller digital forkalkning?

Jeppe Dørup Olesen og Morten Østergaard I 1992 udgav Finansministeriet ”Effektiv EDB i Staten”. Det blev startskuddet til en digitaliseringsbølge i den offentlige sektor. Her, tolv år senere, ruller bølgen stadig, og den har ikke nået sit højdepunkt endnu. Tværtimod er vi først ved at indse, hvor store og gennemgribende forandringerne i den offentlige sektor kan blive som følge af computer-teknologien.

Baggrund Teknologien ændrer det muliges horisont, men teknologien gør ingenting af sig selv. Teknologien giver mange muligheder for at gøre arbejdet i den offentlige sektor lettere, automatisere rutiner og gøre kommunikationen mellem borgerne og den offentlige sektor lettere, mere fleksibel og måske også hurtigere. Spørgsmålet er derfor ikke, om der skal anvendes informationsteknologi i den offentlige sektor, men hvordan.

Dansk it-politik har ændret sig markant de seneste 10 år. En af de afgørende ændringer er, at it er blevet et politisk område, der kræver politiske strategier og handling. Det skyldes hovedsageligt, at it og de muligheder digitalisering giver, er blevet udråbt til at være en af de brikker, der skal bidrage til, at den offentlige sektor kan blive mere effektiv, levere en bedre service til borgerne og bidrage til forbedringer af demokratiet.

De demografiske forandringer – flere ældre og en mindsket arbejdsstyrke – lægger et betydeligt pres på velfærdsstaten. Ikke mindst i kommunerne, hvor den største del af velfærdsstatens ydelser produceres. Men også i denne diskussion skal digitaliseringen være det værktøj, der skal

redde velfærdsstaten fra at kuldsejle. Videnskabsminister Helge Sander mener nemlig, at kommunerne med den kommende digitale forvaltning i hånden indtil videre er godt rustet til fremtidens ændrede befolkningssammensætning.

Videnskabsministeren 1 mener, at kommunerne bør koncentrere sig om at effektivisere administrationen ved hjælp af de digitale værktøjer i stedet for at diskutere forandringer af velfærdsservicen.

Forventningerne til gevinsterne ved digital forvaltning er også i dag enorme. Finansministeriet har igennem 90’erne givet forskellige bud på størrelsen af besparelserne. Den nuværende finansminister Thor Petersen spillede som optakt til forhandlingerne om kommunernes økonomi ud med 5 mia. kroner, som digitaliseringsdividenden på det kommunale område 2.

Senest har en rapport fra Finansministeriet vist, at der kan spares 1 mia. kr. på elektronisk fakturering 3.

Da videnskabsministeren i oktober 2003 fremlagde regeringens it- og telepolitiske handlingsplan, var det ligeledes under parolen om, at ”nu skulle it-gevinsten hentes hjem” 4.

Teknologien har uden tvivl bidraget til en mere effektiv forvaltning. Få kan vel fore-

stille sig en moderne forvaltning, hvor der sidder rækker af tastedamer foran rækker af gamle skrivemaskiner, fyldt med gennemslagspapir. Moderne teknologi er en naturlig og integreret del af en moderne forvaltning.

Men det er svært præcist at pege på, at teknologien har ført til en kontant besparelse ved eksempelvis at kigge på administrationsudgif terne.

Det skyldes blandt andet, at opgaverne er nogle andre (og måske flere) end tidligere. Besparelserne er i hvert tilfælde svære at måle i hårde tal – og det er ofte svært at konkludere, at eventuelle rationaliseringer skyldes implementeringen af ny teknologi.

Endnu er der meget få dokumenterede erfaringer for, at digitaliseringen med et slag har kunnet opfylde de mange forventninger. Digital forvaltning i Danmark er i højere grad præget af historier af mytisk karakter om offentlige it-fiaskoer som AMANDA. Det synes derfor at være digitaliseringens paradoks, at det ofte er rationaliseringspotentialet, der er begrundelsen for indførelsen af ny teknologi i den offentlige sektor, men at der tilsyneladende næsten ikke findes eksempler på, at indførelsen af ny teknologi i forvalt-

5

Perspektiv nr. 6, 2004

ningen har medført egentlige besparelser på bundlinjen.

Alle stiller spørgsmålet om, hvornår afkastet kommer. Men sådan som vi betragter digitaliseringsinvesteringer i dag, kommer afkastet formentlig aldrig. For vi har stillet spørgsmålet de sidste 20 år – og besparelserne er stadig ”lige om hjørnet”. Alt imens it-afdelingen vokser, og it-kontoen på budgettet fylder en stadig større del.

Enten stiller vi det forkerte spørgsmål, eller også gør vi noget forkert.

To forskere 5, der er eksperter på it-området, konkluderer samstemmende, at it-politikken har været præget af konsensus. I hvert fald så længe vi taler om den grundlæggende tro på, at it kan bruges som et redskab til at skabe en bedre verden.

Men enigheden med hensyn til teknologiens potentiale er endnu stærkere. Særligt i politiske og administrative kredse er stemningen høj.

I debatten om digital forvaltning i Danmark synes der at være bred enighed om, at teknologien kan bruges til kvalitetsforbedringer, effektiviseringer og oven i købet kan bidrage til øget gennemsigtighed og demokrati. Og alt sammen på en gang.

Der er dog en overhængende fare for, at ambitionen om en digital forvaltning ender i digital forkalkning. Risikoen er, at der skabes tårnhøje forventninger til teknologien, som den ikke

6

kan opfylde. Målsætningerne fra de store investeringer, der skulle have øget gennemstrømningen i den offentlige åre, snubler så at sige over hinanden, og de manglende resultater bliver en prop i en prioriteret og fokuseret brug af teknologien. Hvorved de reelle udviklingsmuligheder forpasses.

Der er behov for en helt ny it-politik på nationalt plan. En it-politik, der kan revolutionere it-strategierne rundt omkring i den offentlige sektor. Med skelen til blandt andet England og USA foreslår vi, at it-investeringer bruges prioriteret med en klar, realiserbar målsætning.

Skridt for skridt. En it-politik, der giver en retning for den offentlige sektor og den branche, der betjener den.

Skiftende regeringer har ønsket, at Danmark skal være verdens bedste it-nation. Og det er vi på mange måder i dag set som samfund. Vi mener, at det er på tide at tage diskussionen om, hvad vi vil bruge førstepladsen til. Skal digital forvaltning i verdens førende it-nation gøre den offentlige sektor billigere, bedre eller mere demokratisk?

De mange offentlige it-fiaskoer Man skal lære af sine fejl, siger et mundheld. Og på området for digital forvaltning har der de seneste år været basis for en hel del læring. Listen over fiaskoer er lang. For et par år siden tog en ekspert-gruppe under Teknologirådet med den tidligere departementschef Erik

Bonnerup i spidsen handsken op og skrev en rapport om it-fiaskoer i den offentlige sektor. I rapporten fastslog man, efter en analyse af en række fiaskoprojekter, at manglende ledelsesmæssig forankring og målfastsættelse var en af de væsentligste årsager til, at projekterne slog fejl.

Siden da er der desværre kommet flere fiaskoer på listen. I 2003 rettede rigsrevisionen en sønderlemmende kritik af Statens Lønsystem (SLS). Lønsystemet har været undervejs i 12 år og har kostet 426 mio. kr. Fra 1991 til 1999 kostede projektet 92 mio. kr., selvom det endnu ikke var defineret som et selvstændigt udviklingsprojekt. En række af de krav, der oprindeligt blev stillet, er bortfaldet, og derfor er de 92 mio. i udviklingsudgifter ikke fuldt udnyttet, lyder kritikken fra rigsrevisionen. Da Thor Pedersen trådte til som finansminister i 2001, blev udgifterne beregnet til 293 mio. kr. Siden er der brugt yderligere 133 mio. kr. 6 Et andet af de store it-projekter er de elektroniske patientjournaler. Målet er at alle senge skal være dækkede i 2006.

De forsøg der har været på området peger på, at digitaliseringen af patientjournalerne ikke sparer penge, men i nogle tilfælde kan bidrage til bedre kvalitet i dokumentationen 7.

Samtidig viser beregninger, at regeringens målsætning for digitaliseringen er helt urealistisk. EPJ-Observatoriet, der følger udbredelsen af elektroniske patientjournaler, peger i

Perspektiv nr. 6, 2004

en rapport fra 2002 på, at højst 44% af landets sengepladser vil være dækket af en elektronisk journal i 2006, hvis det nuværende investeringsniveau fastholdes 8. EPJ-Observatoriet opregner i en rapport fra oktober 2003, at 13% af landets sengepladser har en elektronisk journal 9. Brancheorganisationen Dansk it peger også på, at investeringsniveauet er for lavt, hvis regeringens målsætning skal nås.

Endelig er Danmarks dyreste it-system, forsvarets ressourcestyringssystem, Demars, stadig undervejs. Indtil videre har systemet kostet omkring 1 mia. kr. Det er forsinket, dyrere end forventet, og driften skal formentlig udliciteres til en pris på omkring 500 mio. kr. om året 10. Om dette it-system vil tilvejebringe de betydelige økonomiske fordele, der forventes, vil fremtiden vise.

Med baggrund i erfaringerne for store offentlige it-projekter er der ikke grund til den store optimisme.

Et er at lære af fiaskoerne, noget andet er at lære af succeserne. I de senere år er der kommet meget fokus på best practice – også i det offentlige. Nu skal man lære af de bedste.

Vi har gennemført et casestudie af tre af de mest velrenommerede digitaliseringsprojekter i Danmark. Statens Digitale Told•Skat, Den Digitale Amtsgård i Nordjylland og samarbejdsprojektet De Digitale Kommuner i Østjylland. Læren fra disse projekter, og analy-

serne fra de involverede ledere og medarbejdere har sat os i stand til at udpege en række illusioner – myter - om digital forvaltning.

Myter og realiteter om digital forvaltning For det første bærer projektbeskrivelserne præg af en målforkalkning, som skaber en kløft mellem forventningerne hos beslutningstagerne og resultaterne i den anden ende.

Projektbeskrivelserne er blevet et redskab til at opnå bevillinger og omtale frem for et værktøj i digitaliseringen.

Myten om, at digitalisering på en gang kan skabe bedre, billigere og mere demokratisk forvaltning, er blevet en sæbeboble – stor og flot, men uden indhold.

Det er afgørende for at få effektive projekter, at målsætninger gøres realistiske, og projektejerne tør gøre en forudgående prioritering. For som i alle andre sammenhænge så koster kvalitet og demokrati.

Effektivisering er et legitimt mål, men det er også et fravalg af nogle kvalitative og demokratiske muligheder.

For det andet har de meget flotte fremskrivninger af digitaliseringsdividenden i talrige ministerielle publikationer givet næring til digitaliseringsmyten om ”investment to save” – teknologi sparer penge. At hvis bare man investerer i it – ”sætter strøm til” – så får man pengene igen mangefold.

Resultaterne er der bare ikke.

Teknologi koster penge – ikke det modsatte. Effektiviseringspotentiale ligger ikke i inve-

steringen, men i udnyttelsen.

Det er nemt at få opbakning til investeringer, men det er det hårde slid med at omdanne hævdvundne vaner og historisk betingede rutiner til nye digitalt understøttede arbejdsprocesser, der giver forandringen.

Det er her, medarbejderne kommer på tværs. Det er her, det gør ondt, når der skal sættes navn på forflytninger eller nednormeringer. Det er her, hvor traditioner udfordres, og vanetænkning står for fald, at det kræver modig ledelse at tage slaget. Og hidtil har de fleste veget udenom. Derfor er digitalisering blevet ren investering og ingen omstrukturering, og derfor har teknologi ikke medført besparelser.

Omvendt har branchen i mange år med held markedsført mantraet 80-20. Underforstået at digital forvaltning helt i tråd med ovenstående handler om 80% organisationsforandringer, og kun for en femtedels vedkommende om teknik, bits og bytes. 80-20 dogmet udspringer af ønsket om at gøre op med ”sætte strøm til”-tankegangen. Men i virkeligheden er den blevet sin egen myte. I dag har adskillige erfarne digitalisatorer flere meninger om, hvad de rette proportioner er.

Nogle peger på 80-80, hvor de overskydende 60% er budgetoverskridelsen, der kommer af, at teknikken aldrig er helt så billig som først antaget og altid kræver følgeinvesteringer.

At implementeringen aldrig går så smertefrit som fortalt på forhånd.

Andre peger på 20-80, fordi de nok er enige i, at organi-

7

Perspektiv nr. 6, 2004

sationen skal omstilles, men i for mange tilfælde har set, at teknikken ikke holdt, hvad den lovede. Derfor siger de nu, at hvis ikke produkterne er der, så er det nok lige frisk nok at ændre organisationen efter dem.

Pointen er, at organisation og teknik hænger uløseligt sammen. At organisationerne på forhånd er nødt til, på baggrund af realistiske målsætninger, at kræve konkrete løsninger på deres organisatoriske udfordringer. Der skal opstilles klare kravspecifikationer, og der skal kræves kontraktlige garantier for, at den implementerede teknologi holder, hvad leverandøren lovede – også på bundlinjen. Demoversioner og virtuelle test gør det ikke. Leverandørerne må lade sig teste af virkeligheden, indtil varen virker. Det offentlige må ud af branchens vold.

Et godt eksempel på kampen mellem teknologi og organisation er den sagnomspundne digitale signatur, som i mange år har været den foretrukne undskyldning for ikke at indføre egentlig digital forvaltning med udpræget grad af selvbetjening for borgerne. Det er blevet en opgejlet sikkerhedsdiskussion, som i de ti år, den har varet, er blevet overhalet af virkeligheden flere gange. Netbanker er en af de mest populære nettjenester i landet, og Told•Skats tast-selv-service klares fint med en tast-selv-kode.

I dag kan borgerne kvit og frit erhverve sig en digital signatur, der er bare meget få, som gør det. Med meget lidt borgerkontakt til det offentlige er det en myte at tro, at det er fra bor-

8

gerne, presset vil komme.

I de digitale kommuner var man – måske primært pga. servicens begrænsninger – nødt til at sande, at der ikke var folkelig efterspørgsel efter den døgnåbne kommune.

Igen må incitamenterne på banen. Hvorfor skal borgerne gøre kommunen den tjeneste at indtaste deres data selv via pc’en? Får man hurtigere sagsbehandling? Får man automatisk udbetalt den støtte (fx til bolig), man er berettiget til, hvis man bruger E-boks, så det offentlige sparer portoen?

Borgerne bekymrer sig meget lidt om den offentlige service ud over de gennemsnitlige 1,8 gange om året, de møder den 11. Så der skal mere end bare et tilbud til for at få vakt deres interesse.

Den femte myte handler også om forskruede forventninger til eller måske snarere frygt for digitaliseringen.

Målsætning om effektivisering og rationalisering gennem digitalisering har sikkert sat en skræk i livet på mangt en offentlig medarbejder. Men faktum er, at der er sket meget få digitale fyringer til dato. Helt i overensstemmelse med erfaringer om, at teknologi ikke giver besparelser, giver teknologi heller ikke fyringer. I hvert fald ikke endnu. Men endnu værre end medarbejdernes unødige frygt er dette vidnesbyrd om manglende høst af den megen digitale såsæd.

Med personalesituationen i det offentlige, som peger på manglende arbejdskraft om få år, er det helt nødvendigt at reducere personalebehovet.

I Nordjyllands Amt er udfordringen ikke at finde 15 medarbejdere, der kan undværes, men at finde 90 kvalificerede ansøgere, som de med en personaleomsætning på 105 om året skal nyansætte.

Løsningen ligger hos medarbejderne. I en mindre jysk kommune har man formået at reducere personalet efter en EDSH-investering 12. Det skete på personalets egne vilkår.

Med en genansættelsesforsinkelse på 1 måned ved afgang, som gjorde, at nogle reorganiserede sig ud af problemerne, andre lappede i en måned, men alle var trygge ved, at nednormering i hvert fald kun skete ved naturlig afgang.

Den sjette barriere er incitamentsproblemerne, ingen taler om. Præcis som medarbejderne ikke har det store incitament til at deltage i en reorganisering, som potentielt kunne gøre dem overflødige, har mange institutioner og myndigheder ikke store incitamenter til at deltage i digitaliseringen.

Hvorfor skal biblioteket udsende erindringsmail eller ”i dag er sidste frist for at aflevere din lånte bog”-SMS’er, når en væsentlig del af dets budget er dækket af bøderne? Hvorfor skal kommunen offentliggøre sin venteliste til dagsinstitutioner, når forældrene klager i et væk, i frustration over at være blevet overhalet indenom af forældre med søskende i samme institution eller friplads?

Det koster at være åben og bedrive service – ikke bare på tid, men måske også på gamle indtægter. Incitamentsdiskussionen fornægter sig ikke.

Perspektiv nr. 6, 2004

Helt parallel til borgernes manglende efterspørgsel efter selvbetjening er myten om, at åbenhed giver demokratisk deltagelse. Nogle har fået opfattelsen af, at hvis bare byrådsdagsordenen er på nettet, så er den pludselig interessant for menig mand. Men de mange debatprojekter mv. viser, at der er meget få, som generelt søger en demokratisk dialog via nettet. Teknologien skal udnyttes til at skabe nye og mere direkte sagsorienterede indfald til den offentlige beslutningsproces. Et eksempel med handicapdebat fra demokratiprojektet Nordpol under Den Digitale Amtsgård viser, at den latente interesse er der.

Men at den skal serveres på det rette tidspunkt for de rette mennesker, og at den skal markedsføres. Heller ikke her giver teknologien automatisk kunder i butikken.

Der skal altså gøres nogle åbenbaringer, hvis det offentlige for alvor skal udnytte, at Danmark er en af verdens mest it-parate samfund. Indtil videre er det mest flotte målsætninger og regeringsprogrammer. Spørgsmålet er, om målsætninger ikke skal have en anden karakter, hvis visionerne om den digitale forvaltning skal blive til virkelighed. I bogens sidste kapitel giver vi et bud.

Konklusion Forventningerne til digital forvaltning overstiger langt resultaterne. Debatten om digital forvaltning er dogmatisk og præget af en række myter. Myter, som fastholder illusionerne om informationssamfundets automatiske lyksaligheder for det offentlige, og som er symptomer på den stigende digitale forkalkning.

Myterne kan samlet og hver for sig være barrierer for en realistisk diskussion af de digitale prioriteringer, potentialer og konsekvenser.

Nogle vil mene at vi nyder godt af bagklogskabens klare lys. Vi mener, at debatten er nødvendig, og at et opgør med det it-politiske konsensus er påkrævet – ikke mindst i bagklogskabens klare lys.

Nogle vil måske også udpege os til teknologi-fjendske eller ”maskinstormere”. Det ville være forfejlet. Vi er oprigtigt optagede af, at de teknologiske muligheder, som it indeholder, anvendes på en fremadrettet og fokuseret måde. Vores påstand er, at ikke blot stikker man hinanden blår i øjnene, når man it-politisk insisterer på at have øjnene solidt plantet på fuglene på taget. Men også at beslutningstagere nægter at se sandheden i øjnene, når

man fastholder illusionen om, at prioriteringen af effektiviseringsgevinster ikke sker på bekostning af nogle af teknologiens muligheder for at skabe forbedringer i samfundet. Hvad enten det er bedre service eller mere demokrati.

Forfattere til ”Digital Forkalkning? – en debatbog om digital forvaltning i Danmark” (Dafolo 2004, www.digitalforkalkning. dk. Normalpris 349 kr., medlemspris 159 kr.)

Litteratur 1 Computerworld Online, 3. marts 2003 2 Computerworld Online, 19. maj 2003 3 Ibid., 14. okt. 2003 4 Ibid., 30. okt. 2003 5 Birgit Jæger, 2003: «Kommuner på nettet«, Jurist- og Økonomforbundets forlag Sune Johansson, 2002: «Dansk IT-politisk Historie«, Roskilde Universitetscenter 6 Computerworld Online, 17/1-03 7 Ibid., 7. nov. 2003 8 Ibid., 29. okt. 2002 9 Ibid., 29. okt. 2003 10 Ibid., 13. nov. 2003 11 ”Digitalisering giver bedre borgerbetjening og større effektivitet”, artikel på www. informationsportalen.dk 12 Hougaard, Lars, Speciale Århus Universitet (2002)

Om forfatterne Jeppe Dørup Olesen, Cand.scient.adm & MA, Undervisningsministeriet, Frederiksholms kanal 21, 1220 København K, jdo@ruc.dk Morten Østergaard, Ba.scient.pol, Markedschef, Dafolo A/S, Skelbækgade 4, 6.tv., 2100 København V, mo@dafolo.dk

9

Perspektiv nr. 6, 2004 Brug af ejendomsdata fra OIS ved Teknik og Miljøområdet, Nordjyllands Amt Birgit Larsen og Bent Villadsen, Nordjyllands Amt 11 amter benytter i dag samme system til håndtering af ejendomsdata fra OIS (den Offentlige InformationsServer). Det system, der benyttes, er udviklet i perioden 2001-2003 af landinspektør- og IT-firmaet LIFA A/S, i samarbejde med Nordjyllands Amt som en del af projektet ”Den Digitale Amtsgård”.

Systemet indeholder en browser-baseret løsning til søgning af data for enkelte ejendomme i en lokal database. Desuden har amterne fået udviklet løsninger til at søge i ejendomsdata via amternes GIS løsninger, med henblik på at kunne lave analyser på ejendomsdata Baggrund for systemet.

Nordjyllands Amt havde længe haft et ønske om, dels at opbygge en database hos amtet med ejendomsdata for alle ejendomme i Nordjyllands Amt, dels at bruge GIS som værktøj til at søge og analysere data til de forskellige opgaver i forvaltningen. De største udfordringer ved et sådant projekt ville dog både være prisen for projektet og mulighederne for at holde data ajour.

Hidtil havde den enkelte sagsbehandler skaffet disse ejendomsdata fra Kommunedata via Internettet i form af enkeltopslag for hver ejendom. Hvis der var brug for oplysninger om mange ejendomme, blev der hentet et masseudtræk fra Kommunedata. Begge metoder var langsommelige, ufleksible og dyre. Alternativet var at henvende sig til de enkelte kommuner for at rekvirere de nødvendige oplysninger på

papirform, hvilket var forbundet med de samme nævnte ulemper.

Med amtets deltagelse i ”Det digitale Nordjylland”1 blev visionen pludselig mulig at realisere. De første drøftelser om, hvordan ideen kunne realiseres, blev ført sommeren 2000 med firmaet LIFA A/S, som udover at være en traditionel landinspektørpraksis også beskæftiger sig med IT og brug af

Nordjyllands Amt Offentlige registre

ESR

SVUR

1.

Bruger Bruger Bruger

OIS EBS/ driftsleverandør

2.

BBR

MATR

4.

Distributør af data fra OIS

3.

PLAN

KRR

LIFA

Opdatering af ændringer

Lokal kopi

Figur 1. Princippet i workflow er som følger: 1. Løbende opdatering fra KMD til OIS (Erhvervs- og Boligstyrelsen).

2. Ugentlig opdatering fra OIS til LIFA, der er distributør. 3. Distributør overfører en gang ugentligt ændringer af ejendomsdata til ”Lokal-serveren” hos Nordjyllands Amt, der nu ”ejer” alle data. 4. Herefter kan brugeren anvende data i mange forskellige programmer:

10

Perspektiv nr. 6, 2004

ejendomsdata indenfor landinspektørbranchen og offentlige virksomheder.

Vinteren 2001 gik vi endelig i gang med projektet. Tanker fra statens side om at gøre ejendomsdata tilgængelige fra OIS, viste sig hurtigt at blive en væsentlig faktor for projektets udvikling. At der samtidigt også var et stort pres for at brug af ejendomsdata skulle være gratis for offentlige virksomheder, gjorde blot det hele mere interessant. Realiseringen af OIS-projektet betød, at data ikke skulle hentes fra Kommunedata som først antaget, men leveres til amtet fra OIS via en distributør. Vores samarbejdspartner i projektet, LIFA, besluttede sig for at nedsætte sig som distributør af ejendomsdata fra OIS.

og data er tilgængelige via amtets GIS eller via browser ved enkeltopslag på enkelte ejendomme.

Fordelen ved at amtet har en lokal kopi af ejendomsdata er, at data kan anvendes i mange forskellige programmer. Enkeltopslag på ejendomsoplysninger foretages via adressen, ejendomsnummer eller matrikelnummer med browseren (OIS-viewer). Når ejendommen er fundet, kan der foretages en udvælgelse af, hvilke oplysninger som en ejendomsattest2 skal indeholde. Efterfølgende er der mulighed for at udskrive ejendomsattesten eller sende den digitalt til arkivering i vores journalsystem.

OIS-viewer

Nordjyllands Amt har selv udviklet værktøjet til via amtets GIS at søge i ejendomsdatabasen. Fordelen ved det nye system er, at brugerne, som er amtets medarbejdere, nu hurtigt kan hente ejendomsdata for mange ejendomme med en geografisk søgning. Data kan eventuelt hentes over i regneark og viderebehandles i tekstbehandling, for eksempel ved fletning af adresser i breve.

Der er ligeledes mulighed for at vælge enkelte ejendomme i amtets GIS, der efterfølgende vises i OIS-vieweren med mulighed for at lave den før omtalte ejendomsattest.

Der er også mulighed for at lave ejendomssøgninger direkte på

MS Excel

MS Word

OIS indeholder oplysninger fra det fælleskommunale ejendomsstamregister (ESR), Bygnings- og Boligregisteret (BBR), Planregisteret (PLAN), Matrikelregisteret (MATR), statens salgs- og vurderingsregister (SVUR) og krydsreferenceregistret (KRR).

Marts 2002 blev de første prototyper af projektet testet, dels hos amtets GIS-medarbejdere og dels hos enkelte af de sagsbehandlere, som ville blive fremtidige brugere af systemet. Udvikling af layout og brugergrænseflade skete i tæt samarbejde mellem LIFA og amtets GIS-brugere.

Server

ArcView MS Access Blanketservices Figur 1 viser, hvordan data leveres fra distributør til amtet. Figur 2. Oversigt over nogle af anvendelsesmulighederne hos Teknik- og MiljøData lagres i en SQL-database områdets brugere

11

Perspektiv nr. 6, 2004

ejendomsdatabasen via MS Access, hvis der er specielle krav til at vælge nogle ejendomme.

Eksempelvis ved forberedelse af ekspropriationsmateriale eller høring af lodsejere.

Figur 2 viser nogle af de programmer, som anvender ejendomsoplysninger.

Diskussionerne om prisen på ejendomsdata resulterede i,

at data fra 1. januar 2003 har været gratis for os. Det betyder, at prisen for at holde vores ejendomsdata ajour nu kun er udgiften til LIFA for at levere data.

Figur 3. Den gennemsnitlige landbrugsbedrifts størrelse i de enkelte områder. I det ene område, som er i kategorien 250-375 ha., er der en meget stor statsejet ejendom (plantage) som gør at den gennemsnitslige landbrugsbedrifts størrelse er stor for dette område.

12

Perspektiv nr. 6, 2004

Landbrugsanalyser Med mulighederne for at indlæse ejendomsdata fra OIS i amtets GIS, er der uanede muligheder for at udarbejde analyser. På nuværende tidspunkt er amtets brugere (se tidligere bemærkning) ved at få øje på potentialet i databasen. Eksempler på analyser er indenfor landbrug (omtales herefter), kortlægning af offentligt ejede arealer, samt kortlægning af ejendomme med egen olietank.

Nordjyllands Amt har i 2003 udarbejdet en landbrugsanalyse og landbrugsredegørelse med det formål at klarlægge landbrugets struktur i amtet.

Væsentlige forhold i analysen har eksempelvis været udviklingen i landbrugsbedrifternes størrelse, udviklingen i antallet af dyreenheder pr. landbrugsejendom og ændringen i sammensætningen af afgrøder, m.m. Baggrunden for analysen har været amtsrådets ønske om at få et opdateret overblik over strukturudviklingen i landbrugserhvervet til brug for Regionplan 2005. Samtidigt er analysen et godt grundlag for den del af amtets administration, der arbejder med landbrugsforhold. Arbejdet er afsluttet i foråret 2004 med en forelæggelse for amtsrådet.

Som et led i landbrugsredegørelsen har amtet gennemført en kortlægning og udpegning af særligt værdifulde landbrugsområder. Jordbrugsanalysen udgør en del af baggrundsmaterialet for denne udpegning, men den egentlige udpegning af de særligt værdi-

fulde jordbrugsområder sker i selve regionplanen.

I kortlægningen af landbruget i Nordjyllands Amt har indgået data fra OIS-databasen, CHRregisteret (Centrale HusdyrRegister) og en række af amtets GIS-temaer, eksempelvis informationer om grundvand og drikkevandsinteresser.

Som udgangspunkt for analysen er der udarbejdet en inddeling af amtet efter landbrugsejendommenes størrelse.

Inddelingen er sket ud fra den gennemsnitlige landbrugsbedrifts størrelse i de enkelte områder. Landbrugsejendommenes samlede størrelse er hentet fra ESR-registeret i OIS-databasen. Den gennemsnitlige landbrugsbedrifts størrelse fremgår af områderne på figur 3.

Flere analyser med brug af ejendomsdata fra OIS Det er vores forventning, at vi med de nye muligheder for analyser på baggrund af ejendomsdata fra OIS vil se nye typer af analyser, som ikke tidligere har været foretaget, fordi datagrundlaget pludselig er blevet let tilgængeligt for amtets medarbejdere. Det er vores forventning, at udnyttelsen af data vil stige og give inspiration til andre.

Et andet eksempel på anvendelse af data fra OIS, er et analysearbejde, der er i gang med brug af BBR-oplysninger.

Formålet med denne analyse er at kortlægge, hvor i amtet der er sket byudvikling de sidste 25 år, for på det grundlag at

vurdere placering og størrelse af det fremtidige behov for arealudlæg til byudvikling.

Der er analyseret på data for nyopført erhvervsbyggeri og nyopført boligbyggeri i perioden. Der er fra OIS-databasen foretaget udtræk af BBR-data, der har opfyldt visse kriterier indenfor opførelsesår, byggeriets anvendelse, m.m. Herefter er de udvalgte byggerier geokodet med adressen fra krydsreferenceregisteret, hvorefter det på kort kan vises, hvor der er sket nybyggerier i den pågåldende periode. Herefter kan der foretages analyser af, hvor meget der er blevet bygget i hvert område. Her anvendes teknikker indenfor raster-GIS baseret på et kvadratnet på 100x100 m. Ved herefter at summere bygningsarealerne indenfor hvert kvadrat, bliver det muligt at identificere hvilke områder eller større byer i Nordjyllands Amt, der har modtaget den største tilvækst af erhvervs- og boligbyggeri.

Dermed bliver det muligt at identificere, hvor store jomfruelige arealer der reelt er blevet benyttet.

Amternes samarbejde om brug af ejendomsdata fra OIS I foråret 2003 blev der i regi af amternes IT-samarbejde taget initiativ til at oprette en erfa-gruppe omkring brugen af ejendomsdata fra OIS. Alle amter er i dag repræsenteret i gruppen. 11 amter bruger samme system som beskrevet i denne artikel med LIFA som distributør. Gruppen mødes fire gange årligt og drøfter erfaring

13

Perspektiv nr. 6, 2004

med data, brug af system og forslag til videre udvikling.

Da Nordjyllands Amt i 2001 påbegyndte ejendomsdataprojektet, var der i amternes GIS-samarbejde, ”Snaptunsamarbejdet”, nedsat en arbejdsgruppe om ejendomsdata. Arbejdsgruppen fulgte arbejdet hos Nordjyllands Amt, og var en god sparings-partner i udviklingsarbejdet.

Et væsentligt spørgsmål ved brug af ejendomsdata fra OIS er naturligvis: Hvordan er kvaliteten af data? Kort kan det vel siges, at kvaliteten ikke uventet er meget forskellig fra register til register og fra kommune til kommune. Specielt er

en oplysning som en ejendoms adresse blevet utrolig vigtig for os, idet alle geografiske analyser hænges op på en ejendoms adresse. Forhåbentlig er de registeransvarlige bevidste om, hvad data anvendes til og hvad konsekvenserne er ved at ikke at holde data ajour.

Amternes erfagruppe om brug af ejendomsdata fra OIS, har naturligvis stor bevågenhed om brug af ejendomsdatas kvalitet. Det er gruppens håb, at der vil komme større fokus på de registeransvarliges ansvar for at holde data ajour, i takt med at data kommer ”ud at arbejde” og bliver brugt i mange sammenhænge som beskrevet i denne artikel.

Referencer 1 I 1999 blev Nordjylland af daværende forskningsminister Birthe Weiss udpeget som regionalt IT-fyrtårn. Som følge heraf blev projektet ”Det digitale Nordjylland” igangsat. Projektet fik en samlet økonomisk ramme på 510 mio. kr., som blev finansieret af staten samt lokale myndigheder og private interessenter. Nordjyllands Amt deltog i projektet med ”Den digitale Amtsgård”, som er beskrevet i en anden artikel i dette blad.

2 En ejendomsattest kan bl.a indeholde oplysninger om ejer, matrikelnumre, benyttelse, arealer, zonestatus for den enkelte ejendom.

Om forfatterne Birgit Larsen, landinspektør, Nordjyllands Amt, Niels Bohrs Vej 30, 9220 Aalborg Ø, bla@nja.dk.

Bent Villadsen, landinspektør, Nordjyllands Amt, Niels Bohrs Vej 30, 9220 Aalborg Ø, bev@nja.dk.

14

Perspektiv nr. 6, 2004 Den Digitale Amtsgård og GIS Bent G. Kjeldsen, Birgit Larsen og Jesper Nørgaard Andersen, Nordjyllands Amt Mange kræfter arbejder i disse år på at digitalisere den offentlige forvaltning. Da Nordjylland i 1999, af den daværende forskningsminister Birthe Weiss, blev udpeget som regionalt IT-fyrtårn med projektet ”Det Digitale Nordjylland” var grunden lagt til at påbegynde digitaliseringen af administrationen ved Nordjyllands Amt. Projektet er nu officielt afsluttet, men udviklingen af selvbetjeningstjenester fortsætter i samarbejde med de andre amter. Denne artikel fortæller om projektet, herunder Teknik- og Miljøområdets andele af projektet. Specielt gennemgås digitaliseringen af sagsområdet ”Tilskud til miljøvenlig jordbrug”. Artiklen beskriver herefter, hvordan amterne nu i fællesskab samarbejder om udvikling af elektroniske blanketter, og afsluttes med en perspektivering til et forslag om udviklingen af en fælles offentlig digital infrastruktur indenfor IT. Baggrunden for projektet. ”Den Digitale amtsgård” er Nordjyllands Amts projekt til indførelse af digital forvaltning.

Projektets samlede budget var på cirka 30 mio. kr., hvoraf der var et økonomisk tilskud fra ”Det Digitale Nordjylland” på 7,75 mio. kr., og et tilskud på 3 mio. kr. fra involverede partnere.

Projektet blev officielt påbegyndt i 2001 og er officielt afsluttet ved udgangen af 2003.

Men arbejdet med at digitalisere den amtslige forvaltning fortsætter med ufortrødent kraft hos Nordjyllands Amt. Formålet med ”Den digitale Amtsgård” har været at sætte borgeren i centrum og ved hjælp af ny teknologi, at skabe • bedre service via døgnåben selvbetjening, • større åbenhed og gennemsigtighed i forvaltningen ved at gøre beslutningsgrundlaget tilgængeligt, • større borgerdeltagelse i høringsfaser, • en mere effektiv sagsbehandling • en reduktion af sagsbehandlingstiden.

Det samlede projekt - ”Den Digitale Amtsgård” - bestod oprindeligt af 17 delprojekter, hvoraf 8 af projekterne havde baggrund i Teknik- og Miljøområdet.

Teknik og Miljøområdet og ”Den Digitale Amtsgård” De 8 delprojekter i Teknik- og Miljøområdet kunne i hovedtræk efter formål inddeles i tre hovedgrupper: • Information til borgerne og professionelle brugere, hvor amtets egne data offentliggøres på Internettet • Afprøve muligheder for elektroniske møder indenfor planlægning • Mulighed for at borgere og professionelle, som skal sende en ansøgning til Nordjyllands Amt skal kunne hente et elektronisk ansøgningsskema via Internettet.

For Teknik- og Miljøområdet var GIS et væsentligt element, idet man så muligheder for at bringe elektroniske kort ud til brugerne på en hidtil ikke anvendt måde. Specielt muligheden for at integrere GIS i elektroniske ansøgninger var på projektets starttidspunkt i sommeren 2000 et banebrydende tiltag.

De 8 delprojekter drejede sig om følgende: Information: • Drikkevandsdata på nettet.

Brugeren kan se kvaliteten af drikkevandsdata for alle vandværker i Nordjyllands Amt. • Miljødata på nettet. Brugeren kan se kvaliteten af vandløb, søer og fjorde i Nordjyllands Amt, herunder udviklingen i andelen af forskellige stoffer over en årrække. Der kan søges via et kort.

• 3D visualisering. Forskellige data kan ses i en 3D-model over Nordjyllands Amt. Bl.a. data om amtets vandreruter, cykelruter, primitive overnatningspladser, m.m.

Værktøjet bruges løbende til visualisering af projekter, eksempelvis naturgenopretningsprojektet ved Vilsted Sø samt offentlighedsfasen omkring undersøgelserne af en 3. Limfjordsforbindelse.

Afprøve elektroniske møder: • Forsøg med elektroniske møder indenfor vindmølleplanlægning har været anvendt. Formålet var, at borgere og andre interesserede skulle have muligheden

15

Perspektiv nr. 6, 2004

for via sin PC derhjemme at deltage i et møde om planlægning af vindmøller.

Elektroniske ansøgninger til Nordjyllands Amt: • Opgravningsansøgninger.

En ledningsejer eller en entreprenør skal kunne sende en elektronisk ansøgning om tilladelse til at grave i en landevej i forbindelse med et ledningsarbejde. Ansøger skal indtegne opgravningsområdet på et kort.

• Nedsivningstilladelser.

En kloakmester, som skal søge en kommune om tilladelse til at etablere et nedsivningsanlæg, kan sende en ansøgning til kommunen. I ansøgningen indgår et kort, hvor det område som nedsivningsanlægget ønskes anlagt, er indtegnet. Den kommunale sagsbehandler kan efter behandling af sagen, videresende ansøgningen til udtalelse eller godkendelse hos Nordjyllands Amt. • Vejnabosager. En ansøger kan ansøge amtet om tilladelse til at flytte eller nedlægge en overkørsel til en landevej, dispensation til at bygge indenfor byggelinieareal ved en landevej, eller en praktiserende landinspektør kan sende en matrikulær sag til godkendelse/høring hos amtet. Brugerne af denne service er fortrinsvis professionelle, men kan også være private lodsejere. Ansøgninger kan på et elektronisk kort indtegne eksempelvis forslag til en ny overkørsel eller byggeri.

• Miljøvenligt jordbrug (MVJ).

Landmænd eller landbrugs-

16

konsulenter kan ansøge amtet om tilskud til miljøvenlig jordbrug. Ansøgningsarealer kan indtegnes på et kort.

Amtets sagsbehandling indeholder integration til en administrationsdatabase hos Direktoratet For Fødevareerhverv.

Herudover har det i Teknikog Miljøområdet været en opgave at få al den tekniske infrastruktur på plads, som har dannet grundlaget for de øvrige delprojekter. Den tekniske del har blandt andet bestået af at få GIS integreret med det anvendte blanket- og journalsystem. På nuværende tidspunkt mangler endelig afslutning af projekterne nedsivningstilladelser, vejnabosager og MVJ-ansøgninger. De øvrige projekter er afsluttet løbende gennem projektperioden.

Projektet elektroniske opgravningsansøgninger har været i drift siden sommeren 2002. Andelen af sager som indkommer via den elektroniske selvbetjeningstjeneste er steget gennem hele perioden. Pr. medio marts 2004 var 63 % af de indkomne sager i 2004 modtaget via denne tjeneste. For ledningsejerne eller alternativt deres entreprenør, som er systemets brugere, har blankettens kort stor betydning. Det har vist sig, at det er en stor fordel for brugerne at kunne indtegne opgravningsområdet på det elektroniske kort, i stedet for med ord at skulle beskrive lokaliteten hvor der ønskes gravet eller vedlægge kopier af ledningsplaner med den tidligere traditionelle papiransøgning.

De Miljø Venlige Jordbrugsforanstaltninger (MVJ) I det følgende beskrives i detaljer, hvordan det ene af de nævnte delprojekter er opbygget, nemlig projektet om miljøvenligt jordbrug, MVJ-projektet. I 2001 indgik amterne en aftale med Direktoratet for Fødevare Erhverv (DFFE) om administration af de Miljø Venlige Jordbrugsforanstaltninger (MVJ), herunder udvikling af et nyt tilskudsadministrationssystem (MVJ-TAS). Formålet med udviklingen af et nyt system var primært at opnå en tilpasning til regler om EUsikkerhed/kontrol, anvendelse af nutidige styresystemer og sagsbehandlingsprogrammer, og integration til amternes GIS i administrationen af MVJ ordningerne. Integration mellem det nye administrationssystem og GIS systemerne var vigtig for amterne, idet en række informationer skal overføres fra amternes GIS til DFFE i forbindelse med sagsbehandlingen.

Dataudveksling Amterne har til stor tilfredshed haft mulighed for at følge udviklingen af MVJ-TAS på nærmeste hånd, med henblik på at koordinere indhold og metode for de data, der skal udveksles mellem direktoratet og amterne. Administrationen af MVJ- tilskudsordningen er forskellig fra amt til amt, hvad angår anvendelse af databaser og GIS. Det har derfor oprindeligt været ønsket at udveksle data i så simpelt et format som muligt, txt-filer, der dels kan genereres af alle GISsystemer og dels minimerer udviklingsomkostningerne for det enkelte amt.

Perspektiv nr. 6, 2004

Samtidigt med, at arbejdet med MVJ-TAS blev påbegyndt, blev det imidlertid besluttet i Nordjyllands amt (i forbindelse med ”Den Digitale Amtsgård”), at udvikle en database til den interne administration af MVJsagsbehandlingen i amtet (databasen kom noget misvisende til at hedde MVJ-GIS, men er altså ikke et GIS – kun en database).

Det stod hurtigt klart, at produktet ville være efterspurgt i alle amter, og det blev besluttet af kredsen af amtsdirektører, at den fremtidige dataudveksling med DFFE skulle baseres på systemet i Nordjyllands amt.

Den skitserede løsning var dog i flere sammenhænge ikke optimal: • Overførslen var planlagt som ”masseoverførsler”, dvs. at en sag måtte ligge og vente, til trods for at den var færdigbehandlet i GIS – den kunne ikke gøres færdig i en arbejdsgang.

• Samtidigt går valget af format imod de officielle anbefalinger om udvekslingsformat, der som bekendt er XML • Endelig var der ikke i den første løsning gjort overvejelser eller forberedelser angående digital forvaltning og ansøgninger via Internettet.

Ved at integrere dataudvekslingen mellem MVJ-TAS og MVJ-GIS kunne der opnås en stærkere integration og dermed flere fordele på længere

sigt. Skal sagsbehandling, hvor flere myndigheder er involveret, gøres effektivt, skal de offentlige IT-systemer ”hænge sammen”, således at sagsbehandlerne hurtigt og ubesværet kan få de informationer, de efterspørger.

Integrationen mellem MVJ-TAS og MVJ-GIS baseres på direkte og automatisk dataudveksling mellem systemerne, bl.a. med det formål at sikre, at amterne fortsat kan udvikle digital forvaltning, hvor eksempelvis borgerkontakt via Internettet spiller en stadigt mere fremtrædende rolle. Dataudvekslingen skal ligeledes ske igennem brug af nye teknologier, som er med til at fremme initiativerne i digital forvaltning herunder brugen af XML og web-services, som er med i anbefalingerne i forbindelse med digital forvaltning og IT arkitektur i Danmark.

MVJ-GIS - funktionalitet Kernen i projektet set fra amternes side er som sagt udviklingen af en database til MVJ administration, kaldet MVJ-GIS. I det enkelte amt integreres databasen med GIS systemet, således at oplysninger som skabes i GIS-systemerne automatisk føres over i MVJ-GIS . Det er i GIS de konkrete data til MVJ tilskudsordningerne skabes – indtegning af arealer m.v.

Når ansøgningsdata er overført fra GIS-systemerne til MVJGIS databasen kommunikerer denne herefter med DFFE’s MVJ-TAS system, og fører de nye oplysninger, der måtte

være kommet til, over i det centrale administrationssystem MVJ-TAS hos Direktoratet for Fødevareerhverv. Kommunikationen sker via forskellige webservices og dataudvekslingen foregår via XML og Internettet.

Nedenstående figur illustrerer hvorledes kommunikation / datastrømme foregår mellem systemerne.

Ansøgning om MVJ tilskud via Internettet.

En naturlig videreførelse af MVJ-GIS projektet er, at landmænd kan søge tilskud efter MVJ- ordningerne via Internettet. Dette betyder, at landmanden via en elektronisk blanket ansøger om MVJtilskud, herunder indtegner ansøgningsområderne. Ansøgninger via Internettet er muligt fordi der benyttes de nævnte teknologier, hvor tilgang til systemerne baseres på webservices. Når der ansøges via Internettet er initieringen af en MVJ-ansøgning lidt anderledes, idet det ikke er sagsbehandleren på amtet, som rekvirerer ansøgningen fra DFFE’s MVJ-TAS og sender denne til landmanden, men derimod landmandens initiering af den elektronisk blanket, der starter ansøgningen.

Det kræver at landmanden er i besiddelse af en digital signatur, således at systemet kan verificere og hente supplerende og nødvendige oplysninger om ansøgeren.

Efter denne validering henter den elektroniske blanket et sagsnr. + oplysninger om ansøgeren i MVJ-TAS. Herefter skal landmanden indtegne

17

Perspektiv nr. 6, 2004

Amterne

Landmand søger MVJ tilskud

3. SB indtegner og beregner areal i GIS, som sammen med div. data overføres automatisk til MVJ-GIS.

MVJ – GIS

3.

14 Amter

1. SB rekvirerer ansøgningsskema i MVJTAS, som sendes til landmanden.

GIS 4.

1.

8. Ændrede sagsdata overføres til MVJ- GIS

2. Ansøgningsdata Overføres til MVJ-GIS fra MVJ - TAS.

4. Ansøgningsdata med GIS info overføres til MVJTAS fra MVJ - GIS.

Direktoratet for FødevareErhverv

6. Sagsdata overføres til MVJ- GIS

2.

8.

6.

5. SB opretter sag på baggrund af ansøgningsdata i MVJ-TAS

MVJ – TAS

5.

Direktoratet for FødevareErhverv

7.

7. SB ændrer i MVJ-TAS

Figur 1. Kommunikation MVJ-TAS – MVJ-GIS

1. Landmanden henvender sig til amtet med et ønske om at søge MVJ tilskud. Sagsbehandler i amtet rekvirerer herefter i MVJ-TAS et ansøgningsskema, som sendes til landmanden. På ansøgningsskemaet er fortrykt de oplysninger, der findes om landmanden i et par centrale registre (CVR og CHR).

2. Ansøgningsdata i XML format overføres nu automatisk fra MVJ-TAS til MVJ-GIS databasen i det pågældende amt via en web-service.

3. Sagsbehandleren går via MVJ-GIS over i amtets GIS system for at optegne de marker som landmanden søger tilskud til. Oplysningerne om markerne overføres herefter til MVJ-GIS databasen.

4. Når oplysningerne ligger i MVJ-GIS databasen, overføres de automatisk til DFFE’s MVJ-TAS system. Der er nu gjort klar til sagsbehandling i DFFE. 5. Sagsbehandlerne opretter nu en sag i TAS på baggrund af de data som er overført fra amternes MVJ-GIS database. I TAS skifter ”sagen” status fra at være en ansøgning til at være en egentlig ”sag” – der først nu får et TAS-Sagsnummer.

6. Sagsnummeret overføres herefter automatisk til MVJ-GIS databasen.

7. I løbet af sagsbehandlingen ændres sagen i TAS – enten af amtets sagsbehandlere eller af sagsbehandlerne hos DFFE. Ændringerne overføres automatisk til MVJ-GIS i amterne.

8. Ændringer på sagen overføres.

18

Perspektiv nr. 6, 2004

sine marker i blanketter og udfylde de nødvendige oplysninger, som knytter sig til den pågældende mark. Når ansøgningen er færdig journaliseres ansøgningerne i amtets journalsystem automatisk, og der kvitteres til ansøgeren med et journalnummer, samt en kopi af ansøgningen i PDF. Amtets sagsbehandlere adviseres elektronisk om ansøgningen, hvorefter sagsbehandlingen kan begynde. Internetdelen færdiggøres når MVJ-GIS er i drift i alle amter.

Amternes samarbejde om e-blanketter.

Det har været en stor udfordring for amtet i samarbejde med projektets samarbejdspartnere at etablere de elektroniske selvbetjeningstjenester med integration mellem blanketsystem, journalsystem og GIS. Læs mere i artiklen i tidsskriftet ”Landinspektøren”, nr.

1-03, juni 2003, side 57: ”Den digitale Amtsgård – på vej mod den digitale forvaltning”.

Et af resultaterne af ”Den digitale Amtsgård” er, at amterne nu går sammen om at udvikle og drive en fælles e-blanketservice. Grunlaget for dette samarbejde er løsningerne i Den Digitale Amtsgård. Løsningerne udnyttes nu i et tværgående samarbejde til at løfte digitaliseringen i alle amter. Projektet er igangsat af amtsdirektørerne i maj 2003, og projektet har helt fra de indledende faser haft en solid forankring i topledelsen i flere af de involverede organisationer. En tværamtslig arbejdsgruppe har udformet de formelle samarbejdsrammer,

Landmand søger MVJ tilskud 3.

Internet Browser

GIS + ESDH

MVJ – GIS Amterne

0.

2B. Sagsbehandler Amt

Fælles amtslig Blanket-server

4.

5.

AMT DFFE

0.

2A.

7A

6 + 8.

”Automatisk” kald af: • GLR/CHR

1.

7B.

• Markblok nr.

Sagsbehandler DFFE

• Kort og luftfoto • OIS-data • Digital signatur

MVJ – TAS Direktoratet for FødevareErhverv

Kommunikation: WEB service Manuelle funktioner

Figur 3. MVJ-ansøgning via Internettet - det fremtidige system

som pilotprojektet nu gennemføres under. Selve pilotprojektet er igangsat medio april 2004 efter amtsdirektørernes endelige godkendelse.

Udgangspunktet for projektet er, at den grundinvestering, der er foretaget i Nordjyllands Amt for at udvikle selvbetjeningstjenester, kan genbruges i alle øvrige amter. Samtidig samler og koordinerer amterne ressourcer til udvikling af konkrete løsninger. Det betyder, at amternes samlede omkostninger til digitalisering reduceres.

Digitale Amtsgård”. I forhold til dette projekt bidrager hver enkelt amt med kr. 100.000.

Dette beløb dækker tilretning og konsolidering af det eksisterende driftsmiljø, udvikling af selvbetjeningstjenester indenfor alle forvaltningsområder, teknisk brugersupport samt fælles kompetenceopbygning.

Projektetableringen er foregået indenfor rammerne af amternes eksisterende samarbejde omkring digital forvaltning, ”De Digitale Amter”. Projektet gennemføres ligeledes indenfor den eksisterende drifts- og udviklingsorganisation.

Udviklingsopgaverne indenfor de forskellige forvaltningsområder er fordelt mellem amterne. Udgangspunktet for samarbejdet er, at hvert amt kun bidrager med udviklingsressourcer indenfor ét forvaltningsområde, men får udviklet og lanceret løsninger indenfor alle forvaltningsområder.

Efterhånden som de digitale tjenester lanceres, forventes det, at amternes omkostninger til manuel håndtering af sagerne kan reduceres.

De egentlige grundinvesteringer er foretaget af Nordjyllands Amt i forbindelse med ”Den

Samarbejdet giver åbenlyse ressourcemæssige fordele og reducerer omkostningerne til

19

Perspektiv nr. 6, 2004

investering, udvikling og drift betydeligt. Der købes ikke mere end det allerede eksisterende blanketsystem, og der opbygges kun ét fælles driftsmiljø. Amterne undgår derved, at der bruges ressourcer på parallelle udviklingsforløb.

De videre perspektiver – fælles offentlig digital infrastruktur Med den fælles blanketløsning står amterne i dag over for at kunne indføre en »Fælles Offentlig Digital Infrastruktur« (FODI, se forsidefiguren) med det formål at forenkle borgerens kontakt med det offentlige, samt styrke den interne koordinering i den offentlige forvaltning. Projektet tager hul på den sammenhængende digitale infrastruktur, hvor sagerne kan flyde rundt uanset hvordan organisationen er geografisk placeret, og på hvilket administrativt niveau sagsbehandlingen befinder sig på.

En »Fælles offentlig digital infrastruktur« er et IT-system, hvor • borgere og virksomheder kan komme i kontakt med det offentlige via én indgang – uanset hvilken myndighed der rettes henvendelse til, • forskellige myndigheder – på tværs af niveauer og sektorer - har adgang til og kan arbejde videre med samme sag, i et lukket netværk/system,

• sagsbehandlingen kan placeres optimalt i forhold til myndighedsniveau og uafhængig af myndighedens geografiske placering.

FODI består fuldt udbygget af: 1. en ”Borgerportal” for borgere/virksomheder, der via Internettet skal i kontakt med det offentlige. Portalen kan udbygges med alle sagsområder i hele den offentlige sektor.

2. en ”Myndighedsportal”, hvori myndighederne kan oprette sager på de borgere, der møder personligt frem – uanset om de er gået til ”den forkerte myndighed”. Sager, der skal udveksles mellem flere myndigheder, kan ligeledes oprettes og genfindes via denne indgang.

3. et omfattende netværk af servere, der styrer systemets ”brugerflade”, sagens flow, fordeling af sager til rette myndighed, meddelelser via E-post, kontakt til forskellige datakilder og viser kort når sagen har en geografisk dimension.

4. en database der håndterer verserende sager.

Med FODI vil borgere og virksomheder kun have behov for én indgang til den offentlige sektor - uanset om henvendelsen vedrører så forskellige forhold som: ansøgning om tilskud til invalidebil, skoleskift, tilskud til et kulturarrangement, nedgrav-

ning af ledninger i offentlig vej, miljøgodkendelse m.v. Borgerne kan tilsvarende henvende sig personligt eller via Internettet.

Ved personlig (eller telefonisk) henvendelse til en kommunal, amtslig eller statslig myndighed, skal denne oprette sagen i FODI – det er en forudsætning for at FODI virker - og ikke som i dag, hvor en myndighed kan melde »hus forbi« og sende borgeren videre.

En borger skal kunne henvende sig – og få sin sag oprettet - på et vilkårligt lokalt kommunekontor, amtskontor eller statskontor. Systemet finder selv ud af hvor sagen efterfølgende skal sendes hen og om flere myndigheder evt. skal inddrages.

Det lyder alt sammen som sød fremtidsmusik, men den digitale fremtid står ikke længere lige om hjørnet – vi er midt i den.

Litteratur ”Den Digitale Amtsgård”, på http://www.nja.dk/SubSites/ DDA/DenDigitaleAmtsgaard.htm Den Danske Landinspektørforening. Landinspektøren nr. 1-03, juni 2003, side 57-62. ”Den Digitale Amtsgård – på vej mod den digitale forvaltning”.

Amt svejingeniør for eningen.

Dansk Vejtidsskrift, april 2004, side 40-42. ”Opgravningsansøgninger i Nordjyllands Amt – elektroniske kort og blanketter”.

Om forfatterne Bent G. Kjeldsen, landinspektør, Plankontoret, bgk@nja.dk Birgit Larsen, landinspektør, GIS-koordinator, bla@nja.dk Jesper Nørgaard Andersen, landinspektør, projektleder og IT-udvikler, jna@nja.dk Alle: Nordjyllands Amt, Niels Bohrs Vej 30, 9220 Aalborg Ø

20

Perspektiv nr. 6, 2004 GIS og den bornholmske kommunesammenlægning Jan Titiaan van Gilse, Bornholms Regionskommune Den første danske kommunesammenlægning siden 1970 fandt sted på Bornholm d. 1. januar 2003, da fem kommuner og et amt slog sig sammen til Bornholms Regionskommune. En sådan kommunesammenlægning er en omfattende affære. Hele organisationen skal nytænkes og alle ledere og medarbejdere skal indplaceres på ny, ikke kun organisatorisk, men også geografisk. På Bornholm besluttede man sig ovenikøbet for en hel ny styreform med selvstændige ”virksomheder” i stedet for den traditionelle, mere hierarkiske forvaltningsstruktur. I nærværende artikel beskrives hvordan GIS-området kom igennem sammenlægningen.

Situationen før kommunesammenlægningen Siden den forrige kommunesammenlægning i 1970 har Bornholm haft status som selvstændig amtskommune, bestående af fem kommuner: Rønne, Hasle, Allinge-Gudhjem, Nexø og Aakirkeby. Teknik- og Miljøområdet har i alle årene været præget af et tæt samarbejde mellem de 6 enheder. De tekniske chefer mødtes jævnligt for at drøfte fælles opgaver og udfordringer, og de oprettede efterhånden en række teknikergrupper for at sikre en tværgående koordinering på alle fagområder. En af disse teknikergrupper var ”kortgruppen” som tog sig af koordinering af fælles kortværk og kortstandarder, og siden vi omkring 1990 fik de første digitale kort, også edb-programmer.

Samarbejdet havde ført til at man var enige om at satse på MapInfo som GIS-program og analyseværktøj, og MicroStation til CAD-opgaver og ledningsregistrering. Hver enhed havde dog sine egne leverandører, og kun Rønne og Amtet nåede at råde over begge programmer.

Hasle havde kun MapInfo, og Allinge-Gudhjem, Aakirkeby og Nexø havde kun MicroStation.

På kortsiden havde alle enheder anskaffet digitale matrikelkort.

Der forelå tekniske kort i TK3standard over hele Rønne kommune samt byerne i AllingeGudhjem og Nexø kommuner.

De tekniske kort var fremstillet af samme kortleverandør og efter fælles standard. Kortene var sidst ajourført i perioden 2000-2002. Østkraft, TDC og Rønne Vand- og Varmeforsyning – som pr. 1.1.2000 var privatiseret til et a.m.b.a. – havde som eksterne brugere købt brugsret til kortene. Amtet, Hasle og Aakirkeby kommuner klarede sig med Top10dk. Alle enheder på nær Nexø Kommune havde DDO. Kun Rønne Kommune havde investeret i KMD’s Ejendoms- og Miljødatabase samt en applikation til ODBC-opslag heri fra MapInfo.

Amtet havde gennem Snaptunsamarbejdet gennemført en omfattende temaregistrering i MapInfo, mens billedet i kommunerne var mere broget.

Man var godt i gang med ledningsregistreringen efter fælles standard, men herudover havde der kun været spredte initiativer. Rønne var nået længst, bl.a. med digitale kommuneplanrammer, en detaljeret registrering af de grønne områder og en fotoregistrering af bevaringsværdige ejendomme.

Amtet havde som den eneste enhed forsynet sin hjemmeside

med visse GIS-faciliteter i form af den lovbefalede ”lodsejerinformation”.

Sammenlægningsprocessen I modsætning til de aktuelle overvejelser om den store strukturreform, udsprang initiativet til den bornholmske kommunesammenlægning først og fremmest af bornholmerne selv. Men da tanken først modnedes lokalt, blev den aktivt støttet fra centralt hold. Ikke mindst daværende indenrigsminister Karen Jespersen og hendes embedsmænd bidrog konstruktivt og målrettet til projektets gennemførelse.

Temmelig uventet for de fleste, præsenterede øens borgmestre i januar 2001 befolkningen for en målrettet proces mod en sammenlægning af de 6 kommunale enheder pr. 1.1.2003.

Ved en folkeafstemning i maj 2001 sagde tre fjerdedele af øens befolkning JA til visionen om én kommunal enhed. Vision fordi model og konsekvenser ikke på nogen måde var afklaret på afstemningstidspunktet.

Det skete først i løbet af de næste 1½ år.

I sommeren 2001 blev der nedsat en lang række arbejdsgrupper som skulle afdække forskellighederne mellem de

21

Perspektiv nr. 6, 2004

enkelte enheder. De skulle også komme med indstillinger om hvilke beslutninger, der nødvendigvis skulle træffes inden sammenlægningen kunne blive en realitet. En af arbejdsgrupperne beskæftigede sig med GIS-området. Her viste der sig ingen direkte formelle hindringer mod kommunesammenlægningen, selvom der selvfølgelig stod flere emner på ønskesedlen (fx et samlet teknisk kortgrundlag). Men på et beslægtet område skulle der inden sammenlægningen træffes beslutning om håndtering af enslydende vejnavne.

På årsdagen for folkeafstemningen blev der afholdt valg til det nye Regionsråd, som d. 1. juli 2002 tog fat på arbejdet.

I første omgang med titel af Sammenlægningsudvalg, som havde et halvt år til at tilrettelægge hele den nye organisation, budget m.m.!

Vejnavne Blandt alle de store beslutninger som blev truffet i løbet af dette halve år, fyldte vejnavneproblematikken ikke særlig meget, men var dog en lille brik.

Kommunesammenlægningen betød jo, at de 5 kommuners vejregistre skulle slås sammen til ét vejregister. Da en kommune ikke må have flere veje med samme vejnavn, skulle der tages stilling til hvad der skulle ske med de 5 Østergader og de 3 Plantageveje. Der viste sig at være ca. 140 vejnavne som forekom i mere end én kommune, dækkende over i alt ca.

350 veje. For ikke at genere beboerne mere end højst nødvendigt, var den overvejende hold-

22

ning at der skulle ændres så lidt som muligt. Derfor besluttede Sammenlægningsudvalget at kun de veje som med enslydende vejnavne førte hen over en kommunegrænse, og som havde særskilt husnummerering i begge kommuner, skulle ændres. Fx var det uholdbart at Borrelyngvej, som forløb hen over kommunegrænsen mellem Hasle og Allinge, startede med husnummer 1 i både Hasle og Allinge. I dette tilfælde blev problemet løst ved at give strækningen i Allinge-Gudhjem Kommune navnet Nordre Borrelyngvej, så alle husnumre kunne forblive uændret. I andre tilfælde beholdt man vejnavnet over hele strækningen, men ændrede husnumrene i den ene kommune. I alt var der tale om kun 7 veje, hvor enten vejnavnet eller husnumrene blev ændret. De øvrige problemer – som de nævnte 5 Østergader og 3 Plantageveje – blev løst ved at forsyne alle vejnavne med bynavne. Så vidt jeg ved, har denne fremgangsmåde ikke medført problemer af nogen art.

Sammenlægningen af de 5 vejregistre skete maskinelt i Indenrigs- og Sundhedsministeriets CPR-kontor, som forsynede alle veje med nye koder.

Operationen medførte i øvrigt, at der i et antal måneder i foråret 2003 ikke kunne oprettes nye veje eller husnumre på Bornholm.

Tilsvarende blev cpr-vejregistrets områdeinddelinger forsynet med helt nye områdenumre. Forud for kommunesammenlægningen nåede

de 5 kommuner nemlig ikke til enighed om fælles områdeinddelinger. Derfor blev de enkelte kommuners områdeinddelinger fastholdt uændret, bare med nye områdenumre, så man undgik at enslydende områder i forskellige kommuner ved et uheld blev lagt sammen.

Opbygning af den nye styreform og struktur Som nævnt besluttede Sammenlægningsudvalget at organisere regionskommunen i en flad struktur, bl.a. inspireret af Skanderborg Kommune og Vestsjællands Amt. Under devisen ”Central styring – decentral ledelse” blev hele organisationen (amtet + kommunerne) opdelt i ca. 120 selvstændige ”virksomheder” med fuldt driftsansvar og med hver sin årlige aftale/kontrakt direkte med Regionsrådet.

Ca. 80 af virksomhederne var ”gamle”, dvs. eksisterende institutioner, skoler, børnehaver, plejehjem, centralsygehuset m.fl. som uændret gik ind i regionskommunen, nu bare som selvstændige virksomheder.

De hidtidige administrative forvaltningsfunktioner blev opdelt i 40 ”nye” virksomheder.

De 7 stående udvalg har intet driftsansvar, men skal tage sig af planlægning og udvikling, og forberedelse af budget og de årlige virksomhedsaftaler.

Udvalgene har også myndighedsansvar, som de dog i stort omfang har uddelegeret til virksomhederne. Der er en enhedsdirektion på 7 medlemmer (herunder de 5 hidtidige kommunaldirektører og amtsdirektør) som hver har ansvar

Perspektiv nr. 6, 2004

for et fagområde, svarende til et af de 7 udvalgs opgaveområder. Et antal sekretariater tager sig af centrale opgaver som IT, budget, regnskab, udvikling, løn- og personale m.m. Hver direktør har et fagsekretariat til at bistå sig. Fagsekretariaterne har som udgangspunkt intet driftsansvar, men fungerer som koordinerende bindeled mellem på den ene side udvalget, direktionen og de centrale stabsfunktioner og på den anden side områdets virksomheder.

Hele denne struktur kom på plads i september 2001. I oktober blev de 40 nye lederstillinger i virksomhederne opslået blandt de hidtidige forvaltningschefer og afdelingsledere og besat. Som første opgave blev de nye ledere sat til at beskrive deres virksomhed, herunder struktur, opgaver og medarbejderbehov. At der samtidigt var truffet beslutning om at sikre en effektiviseringsgevinst gennem en 7,5 % besparelse over 3 år på alle administrative lønninger, gjorde ikke denne opgave nemmere.

I november fastlagde Sammenlægningsudvalget virksomhedernes geografiske placering, delt ud på de gamle rådhuse.

Primo december blev så ca.

600 administrative stillinger opslået, og lige før jul fik alle medarbejdere at vide, hvilken virksomhed de skulle tilhøre fra 1. januar 2003.

I starten sad såvel ledere som medarbejdere fysisk stadigvæk på deres gamle pladser. Den geografiske flytning af stort set hele det administrative

personale var et stort puslespil som blev gennemført i perioden februar – maj 2003.

Først på dette tidspunkt kunne virksomhederne gå i gang med opbygning af nye fælles kulturer m.m.

Teknik- og Miljøområdet Det som i en mere traditionel organisation ville være Teknikog Miljøforvaltningen, er opdelt i fem virksomheder: • Plan & Byg • Faste Anlæg • Natur & Miljø • Forsyning • Veje Disse virksomheder blev placeret i de gamle rådhuse i henholdsvis Tejn (de 3 førstnævnte) og Nexø (de 2 sidste).

Herudover hører entreprenørvirksomheden Vej & Park samt BAT og Bofa (henholdsvis trafik- og affaldsvirksomhed) og alle beliggende i Rønne, også til Teknik- og Miljøområdet.

Lederne af disse 8 virksomheder danner sammen Fagrådet for Teknik og Miljø. Fagrådet har ikke nogen formel kompetence, men koordinerer sammen med direktøren hele området. Fagsekretariatet, som kaldes Teknikog Miljøsekretariatet, fungerer som Fagrådets sekretariat.

Under strukturopbygningen i efterår 2002 besluttede de ”gamle” tekniske chefer i øvrigt at afstå en GIS-tekniker til det centrale IT-sekretariat for dermed at sikre GIS-områdets integration i IT-strukturen.

IT-strukturen Af både politiske og økonomiske

grunde er regionskommunens administration geografisk fordelt på de gamle kommuners rådhuse. Dette har i sig selv været – og er fortsat – en stor udfordring for regionskommunens infrastruktur, herunder ikke mindst den IT-mæssige.

I efteråret 2002 blev det klart at man af økonomiske årsager ikke her og nu kunne binde an med den ideelle løsning – egne fiberforbindelser mellem alle rådhuse – men måtte nøjes med et kompromis i form af en flerårig leje af 45 Mbit-forbindelser (dog 34 Mbit til Tejn). I Rønne blev der etableret en ”serverfarm” til alle data for alle administrative funktioner. Herunder blev der installeret en særlig GIS-server til alle GIS-data. Efter visse indkøringsproblemer har denne løsning vist sig at give nogenlunde tilfredsstillende svartider - også på GIS-området. Men med den stadig øgede brug af IT – fx på ESDH-området – vil der utvivlsomt inden længe blive behov for at udvide kapaciteten. Heldigvis tyder alt på at prisen for fiberforbindelser er på vej ned, så fremtiden ser ikke helt håbløst ud.

Organisering af GIS GIS hørte i de gamle enheder under Teknik- og Miljøområdet, og sådan er det indtil videre fortsat i regionskommunen.

Integrationen med regionskommunens øvrige IT-systemer er sikret ved at Teknik- og Miljø-området ved kommunesammenlægningen afstod en GIS-tekniker til det centrale IT-sekretariat. Noget af det allerførste Fagrådet foretog sig i januar 2003, var at nedsætte

23

Perspektiv nr. 6, 2004

en GIS-gruppe til at sørge for udvikling, udbredelse og implementering af GIS i regionskommunen. Gruppen består af 1-2 medarbejdere fra hver af de 5 ”forvaltnings”-virksomheder samt nævnte GIS-tekniker fra IT-sekretariatet. Som leder af Teknik- og Miljøsekretariatet er jeg formand for GIS-gruppen og har også budgetansvaret.

GIS-gruppen mødes ca. 1 gang om måneden. Det praktiske arbejde sker primært i ad-hoc arbejdsgrupper.

GIS-gruppens opgaver Regionskommunens decentrale struktur betyder at alle opgaver så vidt muligt skal løses i de enkelte virksomheder. På GIS-området medfører dette fx at ansvaret for fremstilling og ajourføring af de enkelte GIS-temaer m.m. ikke ligger i et fælles GIS-kontor, men i de pågældende virksomheder.

GIS-gruppen har her kun en koordinerende funktion.

GIS-gruppen stillede sig fra starten følgende opgaver: • at forhandle fornuftige kontrakter med dataleverandørerne • at fremskaffe et samlet teknisk kortværk for hele øen • at opbygge en fælles datastruktur • at optimere licensantallene for de forskellige programmer Det var tanken at en Web-GISløsning skulle komme i næste fase.

Budget Til at begynde med kendte vi ikke GIS-områdets budgetmæssige rammer. Én af de

24

uventet store udfordringer ved kommunesammenlægningen var nemlig hvor forskelligt de gamle enheder havde konteret indenfor Indenrigsministeriets regler. Først midt på foråret 2003 var ”budgetbisserne” nået så langt i deres detektivarbejde at de kunne udmelde et GIS-budget. Til gengæld var resultatet bedre end ventet. Det viste sig at der i alt var ca. 720.000 kr til rådighed om året, incl. en indtægt på ca. 170.000 kr fra eksterne og interne ledningsejere. Budgettet skal dække udgifterne til de fælles kortværk (matrikelkort, tekniske kort, DDO m.m.) og det fælles basisprogrammel (MapInfo og MicroStation). Forsyningsvirksomheden betaler dog selv for sine programlicenser, og bidrager som ledningsejer desuden med halvdelen af udgifterne til de tekniske kort.

Udgifter til specialapplikationer skal afholdes af den pågældende virksomhed.

Kontrakter med dataleverandører Vi havde på forhånd regnet med at kunne opnå rigtigt store besparelser på dataområdet. Hidtil havde vi jo betalt dobbelt for mange data. Fx forelå matrikelkortet, Top10dk og DDO i to eksemplarer, ét til amtet og ét til kommunerne.

Og desuden måtte én stor enhed vel kunne forhandle sig til bedre priser end mange små.

Ovenikøbet faldt frikøbet af matrikelkortet sammen med kommunesammenlægningens ikrafttræden, som måtte give yderligere luft i budgettet.

Da vi gik i forhandling med leverandørerne, viste det sig

desværre at de ikke betragtede os som bare én stor kommune eller ét lille amt, men holdt fast på at vi var begge dele. Og at vi skulle betale ekstra for denne dobbelt-status. Og besparelsen på matrikelkortene blev desværre delvist inddraget i bloktilskuddet. Men betydelige besparelser fik vi da. Så store at drømmen om et samlet teknisk kort for hele øen kunne virkeliggøres.

Et samlet kortværk Etableringen af et samlet teknisk kortværk var forudsætningen for mange ting, herunder en samling af de kommunale korttemaer (planer, forsyningsledninger m.m.). Som nævnt, forelå der tekniske kort for Rønne kommune og byerne i Allinge-Gudhjem og Nexø kommuner. For de øvrige områder fandtes der ikke noget bedre kortgrundlag end Top10dk. Her fik vi hjælp fra Kortcenter.dk og TDC, som allerede i 2002 havde besluttet at tilvejebringe et samlet teknisk kort for hele øen. TDC havde i forvejen brugsret for kortet i Rønne og indgået principaftale med Allinge-Gudhjem og Nexø kommuner om køb af brugsret til deres kort. I sommer 2002 blev der fotograferet til en supplerende kortlægning af resten af øen i TK3 for byområderne, TK3-land for bl.a. sommerhusområderne, og TK1+ (dvs. TK1, udvidet med visse fladetemaer) for landområderne. Kortcenter.dk/ TDC tilbød allerede i 2002 kommunerne til at deltage i projektet, men på dette tidspunkt kunne kommunerne enkeltvis ikke finde de fornødne midler.

Men da det samlede GIS-bud-

Perspektiv nr. 6, 2004

get blev kendt i løbet af foråret 2003, viste det sig at vi havde råd til at indgå en aftale om gensidig brugsret: TDC og Kortcenter.dk fik brugsret over vores data og vi fik brugsret over deres data. Kortcenter.dk sørgede så for at samle alle data i ét kortværk som vi fik leveret inden sommeren 2003.

Ifølge brugsretsaftalen sørger Kortcentret.dk for en totalajourføring af byerne hvert 3. år og af landområderne hvert 6. år.

Programlicenser Som nævnt havde de gamle kommuner og Amtet truffet principbeslutning om at bruge MicroStation til ledningsregistrering og MapInfo som GIS-værktøj. Ved sammenlægningen havde vi i alt 11 MicroStation-licenser, hvilket vi skønnede at svare nogenlunde til behovet. Samtidig var der enighed om hvilken leverandør vi ønskede at fortsætte med.

På Mapinfo-siden var der ved sammenlægningen i alt 31 licenser vedr. Mapinfo Professionel, fordelt på v. 6.0, 6.5 og 7.0. Her skønnedes behovet betydeligt større. Vi overvejede to strategier: • Mapinfo Professionel begrænses til kun at blive installeret hos de sagsbehandlere som selv har ansvar for indberetning og ajourføring af GIS-temaer. Vi skønnede at vi i så fald med et stramt regime kunne undgå indkøb af flere licenser. Alle andre brugere skulle have en runtimeversion, eller være henvist til kommende GIS-funktionaliteter på Intranettet.

• En anden mulighed var indkøb af en sitelicens til Mapinfo Professionel i nyeste version. Det viste sig at dette ikke krævede så forfærdelig mange nye licenser.

Vi valgte derfor den sidste løsning og fandt også midler til den, og derved blev vi fremtidssikret for så vidt angår Mapinfo-licenser. Leverandøren blev fundet gennem en tilbudsrunde blandt de tidligere enheders leverandører. Der er begyndt at vise sig interesse fra andre grene af regionskommunen, fx Børn & Skole, Udvikling og Regionsrådssekretariat. Pt. er programmet installeret hos flere end 100 brugere.

Udviklingen går i retning af flere men ”tyndere” (mere lejlighedsvise) brugere. På 2004-budgettet fandt vi midler til indkøb af hjælpeprogrammer som gør livet nemmere for både disse men også de mere rutinerede brugere.

Datastruktur og temaregistrering Som tidligere nævnt, havde Amtet udarbejdet en lang række ø-dækkende temaer, som var struktureret efter amternes fælles dataspecifikationer fra Snaptun-samarbejdet.

For kommunerne var situationen mere broget, og derfor var det ingen svær beslutning at lade amtets datastruktur danne skelettet for den fælles datastruktur. Det viste sig heller ikke vanskeligt at gøre plads til de kommunale temaer – herunder ledningsregistreringen – i denne struktur. Det var ikke kun selve datastrukturen

vi overtog fra Amtet, men også kravene til metadata, som kommunerne gennemgående ikke havde gjort særligt meget ud af. Men i den nye organisation med det store antal databrugere, er det vigtigt, at data er ordentligt dokumenteret.

I det hele taget har det været en stor fordel at have Amtet med i kommunesammenlægningen. Amtets mange ø-dækkende temaer danner et solidt udgangspunkt for den samlede temaregistrering, og dette betyder at vi ikke behøver at starte helt på bar bund med at fremstille fælles temaer. En anden fordel er at traditionelt primærkommunale myndighedsfunktioner som byggesagsbehandling og lokalplanlægning nu har umiddelbar adgang til de sidst ajourførte amtslige temaer.

Til gengæld bliver arbejdet med at bringe kommunernes temaer op på et fælles, ø-dækkende niveau meget omfattende. Ikke overraskende ønsker hvert fagområde at bringe sine temaer op på niveau med den kommune der var nået længst inden sammenlægningen. Det må forventes, at der vil gå endnu et antal år og en hel del årsværk, før dette mål er nået.

Web-GIS Inden kommunesammenlægningen havde ingen af de 5 kommuner GIS-faciliteter på deres hjemmesider. Amtet havde en førstegenerations ”lodsejerinformation” som efterhånden trængte til en grundig opgradering, både performance- og indholdsmæssigt.

25

Perspektiv nr. 6, 2004

Da det tekniske kortværk i forsommeren 2003 var på plads, begyndte vi at overveje en udskiftning af lodsejerinformationen med mere tidssvarende Web-GIS-moduler på både hjemmesiden og intranet. Det lykkedes at skaffe en bevilling fra Digitalt Bornholm, som er en statslig pulje som skal øge brugen af ny teknologi på Bornholm. Efter en tilbudsrunde i efterår 2003 er vi nu i fuld gang med at forberede løsningen, som ifølge tidsplanen skal frigives sidst på sommeren. Løsningens primære målgruppe er borgere og virksomheder, som på regionskommunens hjemmeside nemt og hurtigt skal kunne finde geografisk relaterede oplysninger. Men samtidig skal intranet-delen gøre livet lettere for de ansatte i regionskommunen.

Udover de sædvanlige muligheder for at vise og udprinte kort og temaer og opslag (herunder ODBC) i lokale og centrale databaser, bliver der på intranet-delen således mulighed for opslag i Ejendoms- og Miljødatabasen.

Intranetløsningen er også forberedt til en kobling med et ESDH-system efter FESD-standarden.

Regionskommunen deltager – igen via en bevilling fra Digitalt Bornholm – som ”særtog” i FESD-samarbejdet, der som bekendt har til formål at fastsætte standarden for fremtidens brug af ESDH-systemer i det offentlige og at indgå rammeaftaler med ESDH-leverandører. Integrationen mellem

ESDH og Web-GIS skal i første omgang bl.a. gøre det muligt at bruge GIS som søgeværktøj i ESDH-systemet, eller gemme kortbilag i en ESDH-sag. På længere sigt er det tanken, at integrationen kan udvides med fx brevfletning i ESDH med oplysninger fra GIS. ESDH-integrationen vil med tiden kunne udvides til internet-delen, så også borgerne vil kunne bruge GIS til at søge i deres egne sager eller i andre, offentligt tilgængelige sager.

Forberedelserne til Web-GIS har i øvrigt sat skub i arbejdet med datastrukturen og færdiggørelse af temaer, så den første version kan blive tilstrækkeligt præsentabel. Også her har vi gavn af det amtslige IT-samarbejde, som bl.a. har fastlagt standarder for hvilke amtslige temaer, der skal vises og på hvilken måde. Efter frigivelsen af den første version af vores Web-GIS regner vi med en løbende udbygning efterhånden som temaer bliver færdige, og der bliver mulighed for flere online-funktioner.

Konklusion GIS-området på Bornholm har fået et stort løft igennem kommunesammenlægningen. Set i tilbageblik har det været en fordel at vi havde været vant til at samarbejde med hinanden, og at de 5 kommuner og amtet i fællesskab på forhånd var kommet frem til nogle fælles standarder.

Det har især været godt at have amtet med, så vi fra starten

gennem alle deres ø-dækkende temaer havde et solidt grundlag at bygge videre på.

I det hele taget har sammenlægningen af den regionale og den kommunale forvaltning styrket muligheden for at udtænke og gennemføre en mere heldækkende GIS-strategi. Og den større enhed har betydet en større økonomisk robusthed, som har gjort det muligt at gennemføre projekter som ikke var mulige i de små enheder.

Det har også været en rigtig beslutning at afstå en GIStekniker til IT-sekretariatet for at sikre integrationen med den øvrige IT-struktur.

Det der næsten har været sværest, var at få overblik over budgetter, programlicenser, leverandører, brugere, dataenes omfang og indhold, formater, aftaler og kontrakter, ressourcepersoner m.m.

Derfor skal min opfordring lyde til alle GIS-folk som har en kommunesammenlægning hængende over hovedet: I kan lige så godt gå i gang med at dokumentere alle disse forhold.

Og så snart I ved hvem I skal slås sammen med, må I sætte jer sammen med dem og se at blive enige om fælles standarder, programmer m.m. Hvis det herefter går bare en lille smule som det har gjort på Bornholm, bliver resultatet betydeligt bedre end summen af de hidtidige systemer.

Om forfatteren Jan Titiaan van Gilse, Bornholms Regionskommune, Teknik- og Miljøsekretariatet, Ullasvej 23, 3700 Rønne, jan.titiaan.van.gilse@brk.dk

26

Perspektiv nr. 6, 2004 3D-bymodel over København - opbygning og anvendelse Göran Jönsson og Niels Peter Jensen, Københavns Kommune I begyndelsen af 2001 traf Københavns Kommune beslutning om at etablere en detaljeret, digital 3-dimensional bymodel over Københavns Kommune. Den konkrete anledning var en henvendelse fra et antal ledningsejere og televirksomheder, som ønskede at anskaffe en vektorbaseret og kommunedækkende 3D-trådmodel af København.

Københavns Kommune var i stand til at træde ind i projektet med kort varsel. Kommunens eget behov for en operationel og tidssvarende bymodel var nemlig ikke til diskussion.

Allerede kort tid efter 2. verdenskrig havde Stadsingeniørens Direktorat, Byplanafdelingen konstateret et behov til planformål. Arbejdet blev iværksat i 1949 på eget modelsnedkerværksted. 2D-gundlaget var en papirkopi af grundkortet i målforhold 1:500 indeholdende matrikelskel, bygningskontur og vejafgrænsning samt en plan og hård masonitplade. Sidstnævnte blev skåret op efter matrikelskel, idet man allerede dengang var opmærksom på behovet for objektorientering. Hver matrikelflade kunne derfor let tages ud af modellen inkl. påstående bygning(er) med henblik på at give plads til nye projekter med egen tilhørende matrikelplade. Men modellen indeholdt således ikke nogen terrænmodel. Bygninger blev udført i solid mahogni i samme målestok, idet der dog måtte snydes med bygningshøjderne for at kompensere gesimshøjden for højdeforskelle i terrænet. Modellen kom over en årrække til at dække: Næsten hele Indre by, Christianshavn, Frederiksstaden, Vesterbro nord for Ingerslevsgade, en del af Nørrevold og Indre Nørrebro samt en mindre del af Indre Østerbro. Ved arbejdets ophør havde man desuden påbegyndt etableringen i et område på Ydre Nørrebro, som imidlertid aldrig blev gjort færdig.

Ajourføringsmanglerne i mange af de først etablerede områder var efterhånden blevet for iøjnefaldende og hele projektet blev indstillet i 1984.

Derfor blev det naturligvis hilst velkommen af Københavns Kommunes planlæggere, da Stadskonduktørembedet den 12. november 2001 kunne meddele, at alle nødvendige kontrakter var indgået vedrørende produktion og salg af en kommunedækkende digital 3D-bymodel.

3D-bymodellens opbygning Bymodellen er fremstillet på grundlag af kommunens tekniske kort, eksisterende terrændata og fotogrammetrisk registrerede terrændata, tagformer og bevoksninger.

Ifølge kravspecifikationen for bymodellen skulle der tages udgangspunkt i det allerede eksisterende digitale tekniske kort, således at der blev opnået fuldstændig geometrisk sammenhæng mellem det tekniske kort og bymodellen.

Bymodellen er således etableret på grundlag af bygningstemaet i kommunens tekniske kort i 2D samt en database

med ca. 100.000 indmålte nedløbsriste og kloakdæksler (= 11 riste/dæksler pr. ha).

Bygningerne i det tekniske kort samt nedløbsriste og kloakdæksler er opmålt terrestrisk.

Bygninger er derfor målt til glat mur; dæksler og riste er desuden indmålt i højden (koteret).

Kotesupplering af det tekniske 2D-kort.

Fremstillingsprocessens første trin var at skabe en digital terrænmodel, der kunne bruges til at påføre koter på 2D-registreringerne i det tekniske kort ved interpolation i terrænmodellen. Terrænmodellen blev etableret på grundlag

af de førnævnte 100.000 indmålte nedløbsriste og dæksler. Da disse fortrinsvis er beliggende i vejarealer blev datagrundlaget for terrænmodellen suppleret med et antal fotogrammetrisk målte brudog strukturlinier, typisk i karréers gårdarealer og i andre arealer, hvor der i forhold til vejarealerne er højdeforskelle, der er af betydning for en korrekt registrering af bygningers bundkoter.

Bygningstrådmodellen Fremstillingsprocessens næste trin var at skabe en 3-dimensional trådmodel af alle bygninger. Dette blev gjort ved fotogrammetrisk

27

Perspektiv nr. 6, 2004

måling af tagkonstruktioner og en maskinel dannelse af lodlinier mellem punkterne i bygningernes bundomrids i det tekniske kort og målte punkter i tagkonstruktionerne. Billedgrundlaget for den fotogrammetriske registrering var flyfotos optaget med vidvinkelkamera i billedmålestok 1:5.000.

For terrestrisk indmålte bygninger registreres tagomridset på tagoverfladen langs den linie, hvor det lodrette plan gennem en bundlinie skærer tagfladen. Alle punkter i bygningers bundomrids registreres med fastholdte x- og y-koordinater (2D-snap) på tagoverfladen.

For fotogrammetrisk indmålte bygninger (bygninger, som ikke er målt terrestrisk og registreret i det tekniske kort) registreres tagomridset langs tagkanten. I tagomrids registreres desuden mellempunkter ved højdeforskelle og spring > 45 cm mellem nabopunkter. Bundomridset til fotogrammetrisk indmålte bygninger dannes ved at projicere tagomridset på terræn. Lodlinierne mellem punkter med identiske x- og y-koordinater i bund- og tagomrids dannes maskinelt.

3D-registreringen af en terrestrisk og en fotogrammetrisk opmålt bygning resulterer i henholdsvis »nettobygninger” og ”bruttobygninger«, som vist i figur 1. I erkendelse af, at »nettobygninger« generelt er overlegne som redskab i den kommunale sagsbehandling, men totalt set dyrere at registrere end »bruttobygninger-

28

ne«, har Købehavns Kommune valgt en kortlægningspolitik, hvor store bygninger måles terrestrisk og små bygninger (udhuse, carporte og garager) måles fotogrammetrisk.

Udover tagomridset indeholder bygningstrådmodellen følgende registreringer i tagkonstruktionerne: • Tagkip.

• Knæklinier på ikke plane tagflader, hvis pilhøjden er ≥ 45 cm.

• Tagdetaljer (fx kviste, skorstene, tårne, spir og brandkamme).

For tagdetaljerne er der fastsat bagatelgrænser. Kviste og andre tagdetaljer registreres, hvis de har en udstrækning på mere end 3 m i planen eller i højden. Brandkamme registreres, hvis de er > 30 cm tykke og > 80 cm høje.

Skorstene registreres, hvis de er > 3 m høje. Tekniske installationer på tage i form af fx ventilations- og køleanlæg registreres ikke.

Ved store cylindriske, kugleformede eller andre krumme tagformer registreres et antal

Terrestrisk målt bygning "Nettobygning"

linier, således at de plane flader mellem linierne afviger fra taget med en maksimal pilhøjde på 20 cm målt vinkelret på den plane flade. Kegleformede tagformer registreres med tilsvarende detaljeringsgrad.

I bygningstrådmodellen registreres desuden karnapper, som kan ses stereoskopisk og har en afvigelse fra bygningens grundlinie i dybden på mindst 0,8 meter.

Bevoksningsmodellen Den digitale 3D-bymodel indeholder også en bevoksningsmodel. I denne er alle træer over 4 m i højden indmålt ved kronecentrum og med en zkoordinat svarende til toppen af træet samt angivelse af kroneradius ved en attribut.

For større grupper af træer og skove er trægruppens/skovens ydre afgrænsning registreret og indenfor denne afgrænsning er bevoksningens overflade registreret ved ”højdekurver” med en ækvidistance på 5 m.

Den objektorienterede bygningsflademodel Da trådmodellen i sig selv ikke er velegnet til visualisering af bygninger og bebyggelsesmil-

Fotogrammetrisk målt bygning "Bruttobygning"

Figur 1. Billeder af »netto- og bruttobygning«

Perspektiv nr. 6, 2004

Fotogrammetrisk målte tagkonstruktioner og bygningers kotesupplerende bundomrids i det tekniske kort.

Maskinelt dannede lodlinier mellem tagomrids og bundomrids.

Figur 2. Billede af trådmodel

jøer var det nødvendigt at danne flader, således at den enten kunne farvefyldes (renderes), forsynes med teksturer til illustration af væg- og tagmaterialer eller forsynes med fotomontager. Manuel fladedannelse viste sig hurtigt at være en meget tidskrævende proces.

Derfor blev der udviklet rutiner til maskinel fladedannelse af alle bygningstrådmodellens ca.

125.000 bygninger.

I bygningstrådmodellen er bygningers ydre 3-dimensionale afgrænsning mod det fri defineret ved polygoner af sammensnappede linieobjekter.

For at skabe grundlag for rendering, tekstur- og fotomontager blev polygonerne inddelt i trekanter. Teknisk set svarer fladedannelsesrutinen til den, som benyttes ved fremstilling af digitale terrænmodeller.

De dannede flader i bygningsflademodellen er organiseret i

3 objekttyper: • Bygning Facadeflade, som omfatter alle lodrette flader, fx vægge, gavle og lodrette sider på tagdetaljer • Bygning Bundflade, som omfatter alle flader indenfor bygningers bundomrids.

• Bygning Tagflade, som omfatter alle ikke lodrette flader i tagkonstruktionerne.

Den digitale 3D-bymodel Ved de strenge krav om snap og dermed geometrisk sammenhæng mellem det kotesupplerede tekniske kort, bygningsflademodellen og terrænmodellen kan disse tre datasæt sættes sammen til en digital 3D-bymodel. Denne kan desuden suppleres med bevoksning, når der på baggrund af bevoksningsmodellens træregistreringer er blevet dannet 3-dimensionale træer.

Disse tre objekttyper beskriver en bygningskrops ydre afgrænsning mod det fri. De flader, som beskriver en bygning, påføres en og samme objektident. Den er identisk med objektidenten på bygningen i det tekniske kort. Objektidenterne er foreløbige og udskiftes i takt med at kommunen geokoder bygningerne i det tekniske kort med BBR’s stabile tekniske bygningsident.

Fotorealistisk 3D-bymodel I forbindelse med en igangværende renovering af Kongens Nytorv og projektkonkurrencen om en broforbindelse mellem Opera København på Dokøen og det planlagte skuespilhus på Kvæsthusbroen (se figur 3) har Københavns Kommune gennemført forsøg med fremstilling af fotorealistiske 3D-bymodeller. Disse er skabt på grundlag af udsnit fra terrænmodellen og byg-

29

Perspektiv nr. 6, 2004

ningsflademodellen. I disse udsnit er terræn- og tagflader blevet draperet med flyfotos og facadefladerne med digitale facadefotos optaget fra terrænpositioner.

Hvad kan Københavns Kommune (og andre) bruge 3D-bymodellen til?

Det er allerede i indledningen nævnt, at 3D-bymodellen benyttes i byplanlægning og i telesektoren. Denne anvendelse alene berettiger efter Københavns Kommunes opfattelse både modellens tilvejebringelse og dens løbende ajourføring. Derfor er der i disse år økonomisk spillerum til eksperimentel anvendelse indenfor flere andre sektorer.

Tiden vil vise, hvor modellen i øvrigt slår rod.

Fra kendte, planlagte eller undersøgte anvendelsesområder i og udenfor Københavns Kommune kan nævnes • projektering af infrastruktur til mobiltelefoni • byplanlægning, volumenstudier i lille målestok (Plan & Arkitektur) • byplanlægning, detaljeret

Figur 3. Billeder af flademodellen

30

• • •

• • • • • • • •

bebyggelsesplan (Plan & Arkitektur) vej- og byrumsplanlægning (Vej & Park) projektering af nyt byggeri arkitektkonkurrence om ny bro mellem Opera København og det kommende skuespilhus miljøanalyser, fx beregning af støjudbredelse beredskabsplanlægning, herunder spredning af giftig røg o.l. planlægning af ruter for risikotransporter turistinformation ejendomshandel computerspil-industrien fremstilling af AVI-film, bl.a. anvendt af TV 2 ved det kongelige bryllup, 14. maj 2004 H. C. Andersen i det samtidige København

Flere af disse anvendelser eller mulige anvendelser tilkommer det ikke forfatterne af denne artikel at berette detaljeret om, hvorfor vi i det følgende alene fokuserer på nogle få af de anvendelsesområder, som forventes at få betydning for kommunerne og/eller byggeriets øvrige parter efter

gennemførelsen af kommunalreformen.

Anden eksperimentel anvendelse er bl.a. op til Dem kære læser. Københavns Kommune, Stadskonduktørembedet stiller vederlagsfrit en mindre del af modellen til fri afbenyttelse for alle og enhver, som ønsker at afprøve mulighederne i praksis.

Generelt kan det om Københavns Kommunes egen brug af bymodellen konstateres, at den kommunale sagsbehandling typisk opnår et kvalitetsmæssigt løft herved.

Men kun i begrænset omfang forventes der effektiviseringer med egentlige besparelser til følge. I omstillingsperioden overskygges de potentielt mulige besparelser desuden af behovet for investeringer og efteruddannelse. I det personalepolitiske regnskab tæller initiativerne derimod med på plussiden, idet de er med til at gøre Københavns Kommune til en attraktiv arbejdsplads.

Byggesagsbehandling Københavns Kommunes byggesagsbehandlere eksperi-

Perspektiv nr. 6, 2004

menterer med anvendelse af modellen bl.a. i forbindelse med de nye principper om funktionsbaseret byggesagsbehandling, herunder de bebyggelsesregulerende bestemmelser i Bygningsreglement 1995, kap. 2 og kap. 3, der er trådt i kraft 1. april 2002 og de nye brandkrav, som træder i kraft i løbet af 2004.

I relation til de nye bebyggelsesregulerende bestemmelser er 3D-bymodellen navnlig anvendelig til vurdering af følgende forhold:

▪ Er byggeprojektet »sædvanligt for området«, når det gælder volumen og udformning?

▪ Forringer projektet områdets skyggeforhold?

▪ Giver projektet indbliksgener for omliggende ejendomme?

Afgørelse af sådanne for de tilstødende ejendomme vigtige spørgsmål bliver ofte i sidste ende en vurdering. Vel at mærke en vurdering, som efterfølgende skal kunne tåle nærmere prøvelse, fx hvis

afgørelsen påklages. Under en sådan prøvelse skal kommunalbestyrelsen dokumentere det samlede grundlag for vurderingen og afgørelsen – en dokumentation, som det kan være både vanskeligt og langsommeligt at fremskaffe, hvis man alene anvender et teknisk kort i 2D og en større samling arkivalier fra byggesagsarkivet.

Ved tillæg 8 til Bygningsreglement 1995 ændres bestemmelserne om brandforhold radikalt pr. 1. juni 2004, idet der dog tillades en overgangsperiode frem til 1. december 2004. Der åbnes mulighed for at vurdere en bygnings brandforhold ud fra funktionsbaserede principper. Det forudsætter test og efterfølgende anvendelse af programmel, som kan simulere røgspredning, beregne tid til evakuering, såkaldt ’crowdcontrol’ og egentlige brandforløb. Med adgang til en digital 3D-model af et projekteret byggeri og dets omgivelser, forventes det at blive muligt at læse bygningsdata ind i

Figur 4. Billeder fra Havnemodellen

31

Perspektiv nr. 6, 2004

simuleringsprogrammellet, og dermed sætte byggesagsbehandleren i stand til aktivt at kontrollere grundlaget for en bygnings brandstrategi, risiko for brandsmitte o.s.v.

Byggesagsbehandlingen bliver opkvalificeret ved anvendelse af 3D-bymodellen. Fx bliver vurdering af skyggeforhold mere eksakt via generering af digitale skyggediagrammer for både eksisterende og fremtidige forhold. I relation til indbliksgener kan sagsbehandleren ’gå ind i’ modellen og vurdere synsvinkler fra fx en ansøgt tagterrasse – og efterfølgende dokumentere sine iagttagelser med print fra modellen.

Men træerne vokser ikke ind i himlen – i hvert fald ikke i 2004. I relation til digital byggesagsbehandling er det vigtigt at bemærke, at al byggesagsbehandling – måske lige bortset fra ansøgninger om lovliggørelse af eksisterende forhold – angår projekter, som endnu ikke er realiseret, og som i helt overvejende grad kun er tegnet i 2D. Det modtagne tegningsmateriale består typisk af situationsplan(er), etageplaner, facadeopstalter, snittegninger o.l. Tegningerne kan være fremstillet i et CADsystem, men ganske mange er stadigt tegnet i hånden.

Såfremt CAD-tegninger i 2D er vedlagt byggeansøgningen digitalt, er der mulighed for hurtigere sagsbehandling, fordi sagsbehandleren kan foretage digital opmåling af fx afstande og etageareal. Det vil normalt også være en let sag

32

at kontrollere situationsplanen i forhold til det digitale grundkort, herunder det integrerede matrikelkort. Men sådanne 2Dprojekttegninger kan ikke uden videre indsættes i 3D-bymodellen. Byggesagsbehandleren må derfor om nødvendigt selv – og desværre normalt med et betydeligt tidsforbrug – indtegne nye bygninger i et udsnit af 3D-bymodellen. Tidsforbruget alene sætter i praksis snævre grænser for mængden af byggesager, som kan behandles på denne måde i 3D. Københavns Kommune følger derfor med interesse de initiativer, som Erhvervs- og Boligstyrelsen har sat i gang. »Det digitale Byggeri«, herunder »Det digitale Fundament« er en stor satsning, som meget vel kan føre til et tiltrængt paradigmeskift i den danske byggebranche, der sammenlignet med andre sektorer er sakket lidt bagud på området for 3Dprojektering.

De forventede besparelser i de samlede byggeomkostninger omfatter vægtige områder som fx: • effektivisering af projekteringen • færre projekteringsfejl • mere effektive budgetberegninger (hvis de til objekterne knyttede attributter omfatter pris, eller måske mere sandsynligt hvis der er adgang til en generel prisdatabase med tilhørende rabatstrukturer) • mulighed for økonomisk og/ eller anden optimering på baggrund af modelsimulering, herunder beregning af

•

• • •

•

byggeperiodens forventede varighed korrekt beregning af mængder til brug for udfærdigelse af mængdefortegnelser én gang forud for licitationen mere priskonkurrence på byggevarer indenfor EU’s indre marked effektivisering af entreprenørernes licitationsberegninger mulighed for større fleksibilitet i byggeprocessen inkl. iboende og samtidig ajourføring af 3D-modellen et effektivt digitalt 3D værktøj til brug for driftsherren efter byggeriets fuldførelse

Skiftet fra 2D-projektering til 3D-projektering forventes derfor også i høj grad at ville blive drevet af de almindelige markedskræfter, således som det allerede er sket i skibsværftsindustrien og i enkelte andre sektorer i den tunge ende af industrien. Netop derfor kan man måske håbe på, at omstillingsprocessen vil gå forholdsvis hurtig i byggeindustrien.

Københavns Kommune forventer parallelt hermed at kunne kvalificere og effektivisere byggesagsbehandlingen i takt med, at omstillingen til digital 3D-projektering skrider frem.

Stadskonduktørembedet, som er ansvarlig for den kommunedækkende 3D-bymodels videreudvikling og ajourføring, håber samtidig at kunne indføre projektajourføring af modellen efter samme principper, som allerede er indført ved parallel projektajourføring af BBR’s ændringsregister og det digitale tekniske kort i 2D. Hvis det

Perspektiv nr. 6, 2004

lykkes, vil den nuværende og bekostelige ”as built” opmåling af nye bygninger til 3D-bymodellen måske kunne begrænses til en supplerende kvalitetssikring, hvor de digitalt indlagte 3D-byggeprojekter kontrolleres for korrekt beliggenhed, bygningshøjde, tagform og detaljeringsgrad alt efter gældende modelspecifikation.

Til støtte for projektbaseret kort- og registerajourføring er

der ved tillæg 9 til Bygningsreglement 1995 med virkning fra 1. juni 2004 indført en ny vejledningstekst med følgende ordlyd: »(1.3, stk. 5) En ansøger, der indsender papirtegninger, udarbejdet i AutoCAD o.lign. opfordres til samtidig at vedlægge en digital kopi af de relevante filer, da de elektroniske udgaver af filerne bl.a. vil kunne forenkle opmålingen af de projekterede bygninger og

dermed forbedre kvaliteten af de data, der indgår i BBR.« Planlægning af ny bebyggelse, byfornyelse, veje, pladser og andre byrum Bygge- og Teknikforvaltningen (Plan & Arkitektur) har taget 3D-bymodellen i anvendelse dels til planlægning, dels som analyseværktøj i forbindelse med byarkitektoniske vurderinger. Analyse og visualisering

Figur 4. Trafik- og byudstyr på det fremtidige Kongens Nytorv i København

33

Perspektiv nr. 6, 2004

internt i forvaltningen og for politikerne er i fokus. Næste skridt bliver opkvalificering af dialogen med offentligheden omkring lokalplanforslag m.v. bl.a. baseret på interaktiv onlinedialog via internettet.

Det er planen at målrette udviklingsarbejdet mod 3Dvisualisering i forbindelse med alle fremtidige lokalplanforslag, hvor sådanne visualiseringer er relevante. Udviklingsarbejdet omfatter standard for visning af 3D-modellen med farver, lyssætning og lignende samt udvikling af afledte modeller med anden detaljeringsniveau.

Plan & Arkitektur har brug for digital 3D-modellering på 4 niveauer: Niveau 0. Bymodel med karreer som volumener rejst fra et digitalt oversigtskort med karréflader og suppleret med særligt markante bygninger og lignende overført fra 3D-flademodellen. Modellen anvendes primært til rumlige analyser i lille målforhold.

Niveau 1. Flademodellen anvendes i udsnit som den foreligger til lokalplanlægning på karréniveau, typisk suppleret med terrænmodel og lodfoto af terræn. Anvendes direkte til skyggediagrammer, samt til skitse- og volumenanalyser.

Niveau 2. 3D-flademodellen i udsnit bearbejdet til en detaljeringsgrad i forhold til opgavens karakter, hvor det er muligt at se én, flere eller alle nedenstående detaljer: • Bygningsdetaljer på forskellige niveauer (gesims, vinduer, døre o.lign.)

• Overflader og materialer • Udformning af gade- og byrum • Dag- og natbelysning og skygger • Beplantning og andet byinventar Niveau 3. Fotorealistisk model.

Flademodellen ”påklæbes” digitale facadefotos og lodfoto draperes ned over modellen og danner overflade på terræn og tag. Metoden er forholdsvis ressourcekrævende og forventes alene etableret for udvalgte områder i byen, hvor den vil være egnet til behandling af nye, større projekter og ved dispensationer o.l. samt eventuelt i forbindelse med kommende områdebaserede byfornyelsesindsatser.

Bygge- og Teknikforvaltningen (Vej & Park) anvender bymodellen ved 3D-præsentation af udvalgte vej- og anlægsprojekter for politikere og borgere.

Også på disse områder er der behov for nytænkning for at øge og kvalificere borgernes inddragelse i projektudviklingen. Konkret har 3D-bymodellen allerede i denne sammenhæng været anvendt af Vej & Park ved følgende projekter: Kongens Nytorv, Holmens Kanal, Havnegade, Valby Tingsted, Prags Boulevard, Vanløse Stationsforplads og Sønder Boulevard.

Flere af de nævnte 3D-projektmodeller har været brugt i forbindelse med præsentation af anlægsprojekterne for politikerne og for borgerne. Erfaringerne er entydigt positive i begge fora.

På udviklingssiden planlægger Vej & Park at etablere et byudstyrsbibliotek som en CAD objektdatabase indeholdende københavnske standarder for belægninger, træer, byudstyr, skilte m.v. Databasen skal indeholde en CAD-konstruktion af standardbyudstyr (busskure, plakatsøjler osv. med tilhørende attributter i form af beskrivelse og eventuel link til digital foto). Målet er flere og mere professionelle projektmodeller og større produktivitet ved udarbejdelsen af den enkelte 3D-projektmodel.

Om forfatteren Göran Jönsson, Københavns Kommune, Stadskonduktørembedet, Ottiliavej 1, 2500 Valby, goran@btf.kk.dk Niels Peter Jensen, Københavns Kommune, Stadskonduktørembedet, Ottiliavej 1, 2500 Valby, stadskon@btf.kk.dk

34

Perspektiv nr. 6, 2004 Digital forvaltning ved planlægning af Skov- og Naturstyrelsens arealer Bent Egede Andersen, Christopher Buttenschøn, Kim Dralle, Søren Friese, Thomas Retsloff og Jørgen Skyum Resume Skov og Naturstyrelsen har indført et Informationsteknologisk planlægnings- og forvaltningssystem, populært kaldet Proteus. Det har medført, at Skov- og Naturstyrelsens decentrale enheder rundt om i landet langt bedre end tidligere kan planlægge driften af statens skov- og naturarealer. Det drejer sig primært om planlægning og forvaltning af styrelsens arealer, som foretages ud fra hensyn til en række forhold såsom træproduktion, naturbeskyttelse, rekreation og drikkevandsbeskyttelse.

For Skov- og Naturstyrelsen som helhed betyder Proteus en bedre planlægning som letter medarbejdernes arbejdsgange betragteligt. Samtidig har medarbejderne med det enkle og brugervenlige system fået en fælles videnbase, hvor den enkelte (medarbejder) kan søge den information, som er relevant for væsentlige driftsmæssige arbejdsopgaver.

Teknisk set er Proteus en avanceret løsning, hvor der gøres brug af den nyeste teknologi inden for distribuerede systemer, hvilket er et godt eksempel på, hvordan udviklingen inden for geografiske informationssystemer de seneste år har været på vej hen. Den geografiske dimension er i Proteus en fuldt integreret del af den samlede løsning. Geografiske og administrative data opbevares således centralt i en relationsdatabase, og alle informationer om planlægning og drift kan umiddelbart deles af alle medarbejdere uanset deres fysiske placering i Danmark.

Baggrund I midten af 90erne var situationen i styrelsen den, at der ikke fandtes tidssvarende systemer til kortlægning, planlægning og forvaltning af statens arealer.

For eksempel anvendte man til kortlægning udelukkende ét produkt, som krævede meget høj grad af ekspertise at bruge. Sammenholdt med de dengang eksisterende procedurer for driftsplanlægning, havde det den konsekvens, at kort kun blev ajourført ca. hvert 15. år: To distrikter årligt, således at alle distrikter i løbet af en 15-årig cyklus havde været gennem møllen. Ligeledes blev alle arealrelaterede informationer, som f.eks. træhøjde og -diameter, arealtype osv., ajourført i stort set samme takt, hvilket medførte at der konstant var en del af distrikterne, som havde uaktuelle arealinformationer som grundlag for planlægning og budget-

tering. Dette var ikke uden økonomisk betydning for de enkelte distrikter såvel som for styrelsen i helhed.

Den generelle ekspansive udvikling indenfor computerteknologien op gennem 80erne og 90erne med deraf følgende hastigt forøget effekt og prisbillighed gjorde det sandsynligt, at en lang række opgaver langt mere effektivt ville kunne løses ved at modernisere og samordne de dengang eksisterende edb-systemer. Der blev derfor foretaget analyser og nedsat brugergrupper blandt de forskellige typer af potentielle slutbrugere med det formål, at afklare hvad ét / flere fremtidige systemer skulle kunne. Disse brugeres ønsker blev prioriteret meget højt i det efterfølgende arbejde med at klarlægge hvordan problemerne bedst kunne løses og fremtiden imødegås bedst muligt.

Resultatet af arbejdet var at styrelsen valgte at udarbejde en kravspecifikation til et helt nyt IT-system: Proteus som skulle samle og effektivisere en række opgaver.

Mange spurgte, hvorfor styrelsen ikke bare købte et af de systemer, der allerede blev brugt andre steder i skovbruget. Til det var svaret, at der blev foretaget en indledende undersøgelse af danske såvel som udenlandske systemer, og ingen af disse systemer var tilstrækkeligt fleksible til at løse Skov- & Naturstyrelsens mangeartede opgaver. At tilpasse et af de eksisterende systemer ville medføre omkostninger af en økonomisk størrelsesorden, som gjorde, at man under alle omstændigheder måtte gennem et offentligt udbud for at få det rette system.

35

Perspektiv nr. 6, 2004

Det offentlige udbud blev gennemført i 1999 og systemet grundlæggende udviklet umiddelbart efter og overtaget af Skov- & Naturstyrelsen i efteråret 2001. Derefter blev systemet gradvist taget i brug.

Gradvist fordi systemet er meget omfattende og kan langt mere end man kan forvente en almindelig arealforvalter, central administrator eller nogen anden alene, vil have gavn af at benytte. Det at systemet er omfattende gør, at der er muligheder for at udvide benyttelsen (den digitale forvaltning) formentlig i de kommende 5-10 år, i takt med at arealforvaltningen moderniseres yderligere. Dette vil kunne gøres for enkelte brugere eller grupper heraf, afhængigt af hvilken organisation og opgavesammensætning ledelsen måtte ønske sig. Hvad dette nærmere vil sige, vil vi prøve at vise i det følgende og til slut vises konkrete eksempler fra Læsø.

Beskrivelse af Proteus generelt Proteus er bygget op omkring en standard Java GUI, som vist i figur 1, og kan køre både under Windows og Linux. Det mest specielle ved selve brugerfladen er det 3-delte vindue, som dog kan ændres til både et 2delt og enkeltstående vindue.

Alle komponenter i Proteus fungerer efter peg og klik metoden, med menulinier, rullegardiner og trykknapper. En lang række funktioner fungerer samtidigt ved brug af tastaturet. Proteus er udstyret med en række standard indstillinger som på sædvanlig vis kan ændres og tilpasses af den enkelte bruger.

36

Proteus GIS komponent er bygget op omkring MapJ leveret af Mapinfo, idet, denne komponent kan anvende formater som allerede har stor udbredelse i Skov- & Naturstyrelsen, især MapInfo-tabeller. Derudover kan Proteus overføre diverse data til f.eks. Excel og Word. Ud over de digitale skovkort, kan brugeren anvende vektor- og rasterkort som for eksempel digitale matrikelkort og ortofoto. Der kan således nemt udarbejdes diverse temakort, og en række standarder som alle brugere kan benytte findes i systemet. Proteus kan trække på baggrundskort via Web Map Services (OpenGIS Consortium WMS), og kan foretage søgning på geonøgler via en WEB-service hos Kort & Matrikelstyrelsen.

Alle data, som ikke er statiske baggrundskort, er gemt i en Oracle database. Til geometriske data bruges Oracle Spatial.

Ved ajourføring håndteres geometri på samme måde som alm. alfanumerisk data med hensyn til historik, langtidstransaktionering og godkendelse. Mange operationer såsom overlapsanalyser og deling af polygoner sker direkte i Oracle Spatial.

Den grundlæggende opbygning af brugerfladen i Proteus, er som nævnt et tredelt system, der består af et strukturvindue, et kortvindue og et »bevoksningslistevindue«. Vinduerne kan valgfrit placeres i de tre paneler. Systemet giver mulighed for samtidig synkronisering af visning af data. I f.eks. strukturvinduet kan man blad-

re frem til det ønskede arealniveau, for eksempel en litra, en afdeling osv. Det valgte areal kan herefter vises i kortvinduet og i bevoksningslistevinduet.

Som det fremgår af bl.a. fanebladene i figur 1, kan brugerne konfigurere systemet til mange forskellige arbejdsopgaver hvor nogle af de vigtigste gennemgås her. Planlægning og forvaltning er systemets overordnede formål. Forudsætningen for dette er et ajourført arealgrundlag som kan benyttes til de mangeartede planlægning- og forvaltningsopgaver der findes i en stor statslig virksomhed som Skov- & Naturstyrelsen. For at give læseren et indtryk af systemets virkemåde og forudsætning for planlægning, gennemgås i det følgende afsnit udvalgte elementer af arealforvaltningen inden selve planlægningen omtales yderligere.

Arealforvaltning Skov- & Naturstyrelsens arealer omfatter ca. 190.000 ha og er p.t. administrativt opdelt i 20 skovdistrikter som hvert omfatter en række skovejendomme inden for et større geografisk område. Et distrikt ledes af en skovrider, der organisatorisk rangerer på linie med en kontorchef i den centrale del af styrelsen. En skovejendom kan omfatte såvel træbevoksede arealer (”skove”) som naturarealer (f.eks. heder og søer) og andre åbne arealer (f.eks. veje og brandlinier).

En skovejendom kan således være alt lige fra en isoleret parkeringsplads til et større skovkompleks.

Perspektiv nr. 6, 2004

Figur 1. Screen-dump af brugerfladen i Proteus.

Et distrikt er p.t. administrativt opdelt i et eller flere arbejdsområder, bl.a. tidligere skovparter, forvaltet af en skovfoged. Denne opdeling kan følge de geografiske skovejendomme eller gå på tværs af større geografiske skovkomplekser, f.eks. Grib Skov, hvorved disse opdeles i en række administrative skove.

En skov er traditionelt opdelt i en eller flere administrative afdelinger, som igen er opdelt i en eller flere litra (bevoksninger). Litraen er den mindste behandlings- og registreringsenhed og er rimeligt homogen med hensyn til bevoksningsforhold. En litra kan bestå af flere geografisk adskilte lodder.

I praksis bruges litra som planlægning- og forvaltningsenhed.

Derfor er det af stor betydning at disse nemt kan lokaliseres, ændres og planlægges.

En handling i systemet kan derfor ofte udføres på mange forskellige måder. F.eks.: Den detaljerede anvendelse af en eller flere litra kan, som i figur 1, vises i fanebladet Bevoksningsliste enten ved valg fra en pop-up menu eller ved direkte at trække de ønskede administrative enheder fra arealtræet over i listen.

Bevoksningslisten giver (ved en række forkortelser) en detaljeret beskrivelse af, hvorledes de

enkelte arealer (litra) anvendes.

Som det fremgår af eksemplet, kan der være et vilkårligt antal anvendelser i den enkelte litra.

Sådanne blandingsbevoksninger opstår f.eks. ved, at ældre træer kaster deres frø, og at disse spirer. Blandingsbevoksninger er et led i bl.a. den naturnære skovdrift.

Bevoksningslisten viser væsentlige oplysninger til brug for forvaltningen: • Arealet af de enkelte litra (bevoksninger) • Arealanvendelsernes samlede dækningsgrad • Fordelingen mellem de enkelte anvendelser

37

Perspektiv nr. 6, 2004

• I de tilfælde, hvor anvendelsen er en træart, en række kvantitative størrelser (f.eks. alder, højde, diameter og antal), som benyttes til en kvantificering af den mængde træ (vedmasse), de pågældende træarter repræsenterer. Disse størrelser kan enten være målt ved observationer i skoven eller være beregnet på grundlag af en kombination af tidligere målinger og matematiske modeller, som beskriver de

respektive træarters vækst (udvikling) på den pågældende geografiske lokalitet.

Brugeren kan selv bestemme hvilke informationer, bevoksningslisten skal indeholde, og i hvilken rækkefølge. I ovenstående eksempel er således kun medtaget de hyppigst benyttede. Det er muligt at lokalisere de enkelte litra såvel administrativt i fanebladet Arealer som geografisk i fanebladet Kort.

Udgangspunktet for den geografiske lokalisering er detaljerede topografiske skovkort, som udarbejdes internt i Skov- & Naturstyrelsen (Figur 2). Som baggrundsmaterialer herfor kan benyttes en række eksterne geografiske produkter, som tilgås direkte fra den pågældende producent i den udstrækning, produkterne stilles til rådighed som WMS. I øjeblikket benyttes såvel topografiske som matrikulære kortprodukter fra Kort- & Matrikel-

Figur 2. Et eksempel på visning af skovkort i Kort-fanebladet. Den lilla farve angiver den lokaliserede litra

38

Perspektiv nr. 6, 2004

styrelsens Kortforsyning. Desuden benyttes COWIs ortofoto og styrelsens egne kortdata, f.eks. Natura 2000 områder.

Disse udbydes internt via styrelsens Mapserver-løsning, der er baseret på CB Kort fra Carl Bro. Ved træk af WMS-data fra Mapserver-baserede sites er der mulighed for at arbejde med kortets objekter, f.eks. at kopiere en polygon eller snappe til en linie.

Proteus har indbygget adgang til Kortforsyningens Geonøgletjenester i form af søgning på adresse, stednavn og matrikel, som vist i figur 3. Søgemulighederne anvendes bl.a. i forbindelse med opdatering af arealgrundlaget ved ejendomshandler og ved sagsbehandling såsom skovlovstilsyn, egekratregistrering og tilskudsadministration. Dette sker ved at MapServer returenerer data ved »GetFeatureInfo« som GML. GML’en indeholder også geometri, hvilket udnyttes i mange kort-værktøjer i Proteus.

Hvad angår ændringer og ajourføring af arealstatus har Proteus langtids-transaktionsstyring for væsentlige arealdata. Det medfører at arealdata kan ajourføres centralt såvel som decentralt med en vilkårligt valgt intensitet, p.t. minimum 1 gang årligt, og at der er historik på data. Ajourføring af data forgår via et revisionssystem, som dels indeholder en fast valideringsrutine og dels giver mulighed for manuelt at sikre at data har en tilstrækkelig høj og ensartet kvalitet.

Planlægning Det er et væsentligt mål med Proteus at styrelsen kan udføre plan- og forvaltningsopgaver på såvel koncern-, regional-, distrikt-, skov- som helt ned på bevoksningsniveau.

Dette, såvel som at gennemføre planlægning over forskellige tidshorisonter, kan systemet håndtere: − Langsigtede prognoser for perioder på typisk 50 - 200 år.

− Strategisk niveau, dvs. med en typisk tidshorisont på 515 år. − Operationelt niveau, dvs. med en tidshorisont typisk fra dage til år.

Den langsigtede strategiske planlægning på overordnet niveau foregår ifølge retningslinier herfor fra den centrale styrelse, og den operationelle planlægning kan foregå på kontorer rundt om i landet. På både strategisk og operationelt niveau kan planlagte aktiviteter uden videre overføres fra en periode til den næste periode, og konsekvensen af forskellige plantiltag kan vurderes over flere perioder.

Den strategiske og operationelle planlægning er integreret, således at kortsigtede planer kan indordnes under langsigtede planer og således, at planer på både kort og lang sigt gensidigt udnytter data genereret i hver sin fase.

Konsekvenserne af en plan,

Figur 3. Søgedialog for matrikeloplysninger.

39

Perspektiv nr. 6, 2004

vil i mange tilfælde udløse spørgsmål om den fremtidige drift, som brugerne må tage stilling til. For eksempel vil en planlagt hovedskovning (samlet hugst af det meste af et bevokset areal) udløse et behov for kulturforberedelse (forberedelse til ny plantning) og plantebestilling.

Begge typer planer kan danne udgangspunkt for opstilling af budget, og den gældende kontoplan er bindeleddet mellem budget og regnskab. Planerne resulterer i at budgettal genereres i Proteus, og disse

Figur 4. Revisionsdialog.

40

budgettal kan efterfølgende overføres til og sammenholdes med regnskabssystemets regnskabstal.

Den operationelle planlægning, årsplanlægningen, er den vigtigste del af Proteus decentrale planlægningsværktøj.

Her er det muligt at planlægge årets aktiviteter og overføre dem til regnskabssystemets budget direkte eller via en koordinerende enhed som for eksempel distriktskontoret. Distrikter kan selv inden for givne rammer bestemme koordinering af budgettet.

En årsplan kan bestå af flere delplaner, for eksempel en hugstplan, en kulturplan osv. I Proteus kan disse planer specificeres på et valgfrit arealniveau, for eksempel generelt for en hel skov, en afdeling eller helt ned til en litra. Specificeringsgraden er afhængig af skovens eller arealets karakter, eller af den enkelte brugers arbejdstemperament.

Resultatet af planerne kan gøres synligt for resten af styrelsen i samme øjeblik planerne er færdige og indsatsen kan derved afrapporteres på højere niveau.

Perspektiv nr. 6, 2004

Areal-opdatering og et årsplaneksempel fra Læsø Areralopdateringer foretages fremover i Proteus af distrikterne selv. Billedet i figur 4 viser en simpel kulturindberetning (indberetning af plantning af ny bevoksning) af et areal på Læsø Arealer kan nemt opdeles med enkle tegneværktøjer således at dele af eksisterende litra kan opdateres.

Alle arealopdateringer underkastes en ”revision”, som checker for evt. fejl og konflikter med f.eks. den vedtagne

kulturplan. En revision er en langtidstransaktion, som skal godkendes eller forkastes samlet.

En typisk årsplanopgave på Læsø er en hugstplan. Den laves meget simpelt ved at udvælge arealer – typisk i en bestemt del af plantagen så maskinressourcer samles et sted. Der udvælges bevoksninger efter forudbestemte kriterier (Figur 5). F.eks. træart og beregnet diameter.

Herefter er det meget enkelt at vise de fundne bevoksninger i kortet (Figur 6), som efter-

følgende kan benyttes som arbejdskort til både skovningsmaskinfører samt de folk der senere enten skal oparbejde træet til flis eller køre eventuelle effekter ud.

Endelig kan der via rapportgeneratoren laves beregninger som vises i standardrapporter.

Eksemplet i figur 7 viser et sammendrag til brug for budgetgrundlag.

Skovningsplaner kan laves på utallige måder. En mere detaljeret og raffineret måde kunne f.eks. være: De relevante arealer vælges.

Figur 5. Dialogboks hvor søgekriterier angives.

41

Perspektiv nr. 6, 2004

Figur 6. I nederste højre vindue vises de fundne og markerede bevoksninger med en blå bjælke og i øverste højre vindue vises de fundne bevoksninger med en mørk rød farve.

Dette kan gøres ud fra egen digitale notesbog, som er udfyldt i løbet af året, eller ud fra driftsplanen, eller sidste års aktiviteter, som af en eller anden grund ikke blev til noget eller ved simpel udvælgelse.

Fra menubjælken vælges en relevant hugstmodel som definerer hugsttype og -styrke, en sortimentsmodel (opskæring af træ i effekter, der skal sælges), der bygger på distriktets hidtidige sortimentsfordeling, en aktuel prisliste og en lokaltilpasset omkostningsmodel baseret på distriktets budgetgrundlag. De

42

enkelte modeller rettes eventuelt yderligere til, så de passer til brugerens ønske. For hovedskovninger skal der for eksempel yderligere vælges et kulturtidspunkt og kulturtræart, disse data vil automatisk blive overført til kulturplanen. Proteus kommer til at advare brugeren, når prædefinerede grænser for eksempel tidsforbrug for en ressource overskrides.

Når dette er gjort, udregnes den planlagte hugst automatisk for den enkelte bevoksning, eller for hele skovparten, hvis man vil. Med udgangspunkt i

bevoksningsdiameter og træart findes en reduktionsprocent automatisk, som tager højde for ikke udnyttet vedmasse, men denne kan også rettes til manuelt. Herefter beregnes effektudfald, forventet kvalitetsfordeling af kævler og tømmer og endeligt kan de forventede hugstomkostninger og -indtægter for de enkelte effekter beregnes. Der kan eventuelt sættes kundenummer på udvalgte partier eller arealer.

Som udgangspunkt foregår skovning af løvtræ manuelt og af nåletræ maskinelt, men

Perspektiv nr. 6, 2004

Figur 7. Et eksempel på en rapport.

dette kan nemt ændres. Skovningsmetoden kunne således også ændres til selvskovning eller sankning.

Herefter kan ressourceforbruget beregnes endeligt og eventuelt fordeles på specifikke måneder, uger eller dage og på skovningsmaskine, en

specifik medarbejder, transportmaskine osv. For alle, eller udvalgte, aktiviteter vil der efterfølgende kunne udskrives sammendrag af planlagt ressourceforbrug, omkostninger og indtægter for det område (skov, afdeling, litra) som bruger ønsker.

Proteus beskrives i oldtiden som en Præolympisk havgud, der kunne se i fortid, nutid og fremtid samt antage mangfoldige former. Navnet Proteus er valgt for at signalere, at styrelsen ønsker et fleksibelt system, som kan tilpasses omstændighederne, men uden at det dog af den grund bliver unødvendigt kompliceret og stort.

Om forfatterne Bent Egede Andersen, Driftsplankontoret, Skov- og Naturstyrelsen Christopher Buttenschøn, CFK/Informatik, Miljøministeriet Kim Dralle, Driftsplankontoret, Skov- og Naturstyrelsen Søren Friese, Driftsplankontoret, Skov- og Naturstyrelsen Thomas Retsloff, Nordjyllands distrikt, Skov- og Naturstyrelsen Jørgen Skyum, Driftsplankontoret, Skov- og Naturstyrelsen

43

Perspektiv nr. 6, 2004 Geografisk Information i demokratiets tjeneste Henning Sten Hansen, Aalborg Universitet og Danmarks Miljøundersøgelser Geografisk information har ofte været et stedbarn, når offentlige myndigheder har diskuteret modernisering af forvaltningspraksis i stat, amter og kommuner. Geografisk information er i heldigste fald nævnt i en bisætning, men i de seneste år er der blevet lidt mere opmærksomhed om vigtigheden heraf, og for 2 år siden etableredes Servicefællesskabet for Geodata. Nærværende artikel går et skridt videre og beskriver hvorledes geografisk information kan blive et vigtigt redskab til at demokratisere beslutningsprocesserne i den offentlige sektor.

Introduktion Digital forvaltning bliver ofte set som en betingelse for at løse udfordringerne for den offentlige sektor i fremtiden. Regeringen, kommunerne og amterne har på den baggrund iværksat Projekt Digital Forvaltning for at realisere en ny digital model for den offentlige sektor. Det kræver ikke blot ny teknologi, men også en gennemgribende omlægning af de offentlige arbejdsgange. Endelig er det en forudsætning, at borgerne vil spille med på ideen. Uden borgernes aktive medvirken, vil den fulde nytteværdi af digital forvaltning aldrig kunne opnås.

Adgangen til information spiller i denne forbindelse en altafgørende rolle. Uden fyldestgørende information vil borgerne ikke seriøst kunne indgå i beslutningsprocesserne, og i værste fald vil borgerne vende ryggen til projektet. Hvis projektet derimod gribes korrekt an, vil digital forvaltning kunne give fornyet vitalitet til demokratiet ved at bringe borgerne tættere på beslutningstagerne.

Miljøområdet er kommet længst i retning af at inddrage borgerne i beslutningerne. Nærværende artikel fokuserer derfor på dette forvaltningsområde, der desuden udmærker sig ved en tæt kobling til geografien – deraf overskriften geografisk infor-

44

mation i demokratiets tjeneste. Næsten al information om miljøets tilstand – det være sig vand, jord, skov, klima, biodiversitet etc. – har en geografisk dimension. Alle vekselvirkninger imellem miljø og samfund foregår på bestemte lokaliteter på jorden – repræsenteret ved en horisontal dimension (længde- og breddegrader) samt en vertikal dimension.

Det er generelt accepteret at Internettet både er og vil fortsat blive et vigtigt redskab til dels at informere offentligheden, og dels at stille data og (GIS-)værktøjer til rådighed for denne. På denne måde udgør Internettet en vigtig platform til at formulere og eksperimentere med forskellige alternativer i et virtuelt rum og på denne måde yderligere demokratisere beslutningsprocesserne.

Nedenfor gives en detaljeret diskussion af en række emner i relation til borgernes deltagelse i beslutningsprocesserne, herunder hvorledes geografisk information kan understøtte denne proces. Der tages udgangspunkt i nogle klassiske teorier for borgerdeltagelse. Derefter sættes fokus på Internettets muligheder og begrænsninger i relation til borgerdeltagelse.

Fokus er især rettet mod brugen af InternetGIS.

Adgang til information Den vigtigste forudsætning for borgernes aktive deltagelse i de demokratiske processer er adgang til information. Som følge heraf har de nordiske lande generelt givet borgerne ret til indsigt i den offentlige forvaltning, men visse sager er i sagens natur lukkede for offentlighedens kendskab – dette gælder især sager vedrørende enkeltpersoner. På miljøområdet er adgangen til information meget vidtstrakt og reguleres af internationale konventioner.

Rio Deklarationen (Forenede Nationer, 1992a) og Agenda 21 (Forenede Nationer, 1992b) definerer begge en tæt forbindelse imellem information, borgerinddragelse og bæredygtig udvikling. Princip 10 i Rio Deklarationen indeholder følgende: Environmental issues are best handled with the participation of all concerned citizens, at the relevant level. At the national level, each individual shall have appropriate access to information concerning the environment that is held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, and the opportunity to participate in decision-making processes.

Perspektiv nr. 6, 2004

States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available.

Effective access to judicial and administrative proceedings, including redress and remedy, shall be provided.

Kapitel 40 i Agenda 21 er helliget information og understreger betydningen af telemåling og geografiske informationssystemer: ..... Countries and international organizations should make use of new techniques of data collection, including satellite-based remote sensing. ..... ..... National and international data and information centres should set up continuous and accurate data-collection systems and make use of geographic information systems, expert systems, models and a variety of other techniques for the assessment and analysis of data.

Aarhus konventionen (UN ECE, 1998) giver borgerne ret til information vedrørende miljøet og pålægger de offentlige myndigheder dels at stille denne information til rådighed, dels at inddrage borgerne i beslutningsprocessen. Ifølge Aarhuskonventionen omfatter dette enhver form for information vedrørende miljøets tilstand med hensyn til luft, vand, jord, landskab, biodiversitet og genmodificerede organismer samt vekselvirkningerne imellem disse. Herudover opfattes energi og støj samt al planlægning,

lovgivning og økonomiske analyser, der indgår i beslutninger vedrørende miljøet, som miljøinformation. Endelig er information om menneskets sundhed, sikkerhed og livsbetingelser samt kulturarven omfattet af konventionen, dersom de er påvirket af miljøets tilstand.

Man kan således med rimelighed stille spørgsmålet: Hvilken information indgår ikke i begrebet miljøinformation ? Generelt betragtes eksempelvis luftforurening og truede planter og dyr som værende omfattet af konventionen, medens det kan diskuteres om landmandens brug af pesticider er at betragte som miljøinformation, eller om landmanden har en legitim ret til at holde denne information for sig selv. Ikke desto mindre har brugen af pesticider en stor påvirkning af naturen og miljøet.

Borgernes deltagelse i beslutningsprocessen Omfanget af borgernes inddragelse varierer med forvaltningsområdet, og ofte er der blot tale om en orientering om en allerede taget beslutning, hvor borgernes eventuelle kommentarer kun i meget begrænset omfang vil blive tilgodeset. Efterfølgende beskrives de vigtigste teoretiske arbejder omkring borgerdeltagelse.

Han beskriver borgernes deltagelse ved en ‘stige’ med 8 trin, der hver repræsenterer niveauet for deltagelsen. Trinnene er inddelt i 3 kategorier. Den øverste kategori ‘borgermagt’ repræsenterer et partnerskab imellem borgere og myndigheder, hvor borgerne har kontrollen og kan nedlægge veto mod myndighedernes beslutning.

På grundlag af Arnsteins ideer udviklede Weideman og Femers (1993) en revideret ’stige’, hvor borgernes involvering stiger med tilgængeligheden til information samt borgernes rettigheder i beslutningsprocessen (figur 1). I praksis er borgernes deltagelse begrænset til muligheden for at klage over en allerede taget beslutning, men dagens og ikke mindst morgendagens informations- og kommunikationsteknologi vil gøre det lettere at lade borgernes grad af involvering bevæge sig højere op ad ’stigen’.

Taxonomier for borgerdeltagelse Arnstein (1969) hævder at borgernes involvering i beslutningsprocessen repræsenterer en omfordeling af magt fra Figur 1. Weideman and Femers (1993) myndighederne til borgerne. Borgerdeltagelse illustreret ved en ‘stige’.

45

Perspektiv nr. 6, 2004

Tulloch and Shapiro (2003) har undersøgt forskellige mulige kombinationer imellem tilstedeværelse og fravær af adgang til information og borgerdeltagelse. De identificerede 4 forskellige situationer: 1) Ingen eller ringe adgang til information, 2) Vidtstrakt adgang til information, 3) Ingen eller ringe borgerdeltagelse, 4) Omfattende borgerdeltagelse. Dette resulterede i en typologi med en simplificeret sammenligning af dataadgang og borgerinddragelse, og dette skema (figur 2) kan anvendes til en hurtig inddeling i succesfulde og mindre succesfulde projekter.

Den første type (I) beskriver en kombination af ingen eller ringe adgang til information og ingen eller ringe borgerdeltagelse. Som eksempel på dette nævner Tulloch og Shapiro lokaliseringen af et militært anlæg, hvor der – på grund af nationale sikkerhedsinteresser - hverken er adgang til information eller inddragelse af borgerne i beslutningsprocessen.

Den anden type (II) er karakteriseret ved bred adgang til information, men ringe involvering af borgerne i beslutningsprocessen. Den traditionelle måde at gennemføre miljøkonsekvensvurderinger (VVM) er et godt eksempel på denne kategori. Omfattende mængder af data, kort og analyser stilles til borgernes rådighed, men en reel inddragelse af borgerne er ikke muligt – enten på grund af uoverskuelig information, emnets kompleksitet eller på grund af en manglende helhjertet interesse hos myndighederne.

46

Type III repræsenterer en måske usædvanlig situation, hvor graden af offentlig deltagelse er relativt høj, medens adgangen til information er begrænset.

Et eksempel på denne kategori kunne være en NGO – f.eks.

Naturfredningsforeningen eller Greenpeace – der alarmeres over udsigten til nye sommerhusbyggerier i et område, der ikke er fredet, men som alligevel indeholder bevaringsværdig natur. Myndigheden er muligvis ikke interesseret i for megen offentlighed om sagen og derfor restriktiv med hensyn til at udlevere information om projektet. Borgernes deltagelse i beslutningsprocessen sker i denne situation indirekte ved at der arrangeres alternative borgermøder, hvor alle kan udtale sig om projektet – og er der tale om en omfattende kritik, vil myndigheden ofte være lydhør.

Den sidste kategori (IV) kombinerer udstrakt adgang til information med en høj grad af offentlig deltagelse. Denne situation kan opstå, hvor en gruppe med tilstrækkelig indsigt i problemstillingen rekvirerer al information og gennemfører egne analyser og konsekvensberegninger. Det høje viden- og informationsniveau på begge sider giver grundlag for en frugtbar involvering af borgerne. Denne taksonomi indeholder præcise definitioner og er således et godt grundlag for at kategorisere borgernes deltagelse i beslutningsprocessen.

Såvel Weidemans og Femers (1993) ’stige’ som Tullochs og Shapiros (2003) typologi er generaliserede skemaer, som

Figure 2. Kombinationer af adgang til information og deltagelse i beslutningsprocessen. (efter Tulloch og Shapiro, 2003)

kun i sjældne tilfælde passer i virkelighedens verden. Ikke desto mindre kan begge teorier anvendes til at kategorisere forskellige praktiske eksempler på borgerdeltagelse i beslutningsprocesserne, og i sidste ende måske endog få myndighederne til at øge ambitionerne med henblik på at komme ”helt til tops”.

Anvendelse af Internettet Internettets åbne struktur og arkitektur giver en simpel men effektiv mekanisme til at sprede information til borgerne uden store omkostninger for hverken myndighederne og borgerne. Generelt har de nordiske lande været i front, når det gælder udbredelse og anvendelse af Internettet. De statistiske kontorer i de nordiske lande gennemførte i 2002 en undersøgelse af brugen af informations- og kommunikationsteknologi i Norden (Nordisk Råd, 2002). Ifølge denne undersøgelse havde Island den mest vidtstrakte anvendelse af Internettet, idet 73% af de islandske husstande var forsynet med adgang til Internettet.

De tilsvarende tal for Sverige, Danmark, Norge og Finland var

Perspektiv nr. 6, 2004

henholdsvis 68%, 61%, 61% og 53%. Nævnte tal for udbredelse er blandt de største i verden, og giver således ved første øjekast et godt grundlag for at bruge Internettet som et redskab til dels formidling af information til borgerne, og dels at lettere at kunne involvere borgerne i beslutningsprocessen.

Der knytter sig imidlertid et enkelt problem til Internettets brug i en demokratisk sammenhæng. Trods den generelle spredning af informations- og kommunikationsteknologi er adgangen hertil ikke lige fordelt. Denne ulige adgang benævnes ofte ’digital divide’, og den risikerer at afskære en del af befolkningen fra at deltage i det offentlige liv, efterhånden som Internettet får en bredere og bredere anvendelse.

Køn synes ikke at have nogen signifikant effekt på brugen af Internettet i de nordiske lande, men alder har derimod stor betydning. Eksempelvis har 68% af danskerne i alderen 16 – 29 år adgang til Internettet, medens det tilsvarende tal for personer over 60 år kun er 33%.

En tilsvarende ulighed knytter sig til uddannelse, hvor personer med en længerevarende uddannelse har markant større adgang til Internettet end personer, der kun har grundskolen.

Med henblik på fremtiden viste den nordiske undersøgelse, at husholdninger med børn har større sandsynlighed for adgang til Internettet end husstande uden børn. Børn kan således på sigt være nøglen til at ophæve ’digital divide’. Alene at basere borgernes deltagelse i beslutningsprocesserne vil dog være

et demokratisk problem, idet en sådan proces vil forstærke røsten fra yngre, højtuddannede (mænd) på bekostning af andre samfundsgrupper.

PPGIS Domænet for PPGIS (Public Participation GIS) er borgerdeltagelse i beslutningsprocesser knyttet til geografien – eksempelvis fysisk planlægning og naturbeskyttelse og -genopretning. Accepten af GIS som en værdifuld teknologi til at håndtere information om miljøets tilstand er som tidligere nævnt understreget i Agenda 21. Miljølovgivningen indeholder mange muligheder at inddrage borgerne i beslutningsprocessen, og Internetbaseret GIS kan understøtte denne proces. Det er således vigtigt ikke kun at lytte til aktivisterne eller eliten, og for at opnå den bredest mulige spektrum af meninger er det vigtigt for myndigheder et få kontakt med så bred vifte af borgere som muligt. InternetGIS kan delvis overvinde nævnte problem, selvom aktivisterne og eliten også vil dominere de virtuelle diskussionsfora. Internettet giver imidlertid mulighed for dels at præsentere projektet på en overskuelig måde ved hjælp af visuelle fremstillinger (kort), og dels at lade de mere forsigtige borgere tilkendegive deres mening (Kingston et al., 2000).

PPGIS indeholder et stort potentiale for at kunne øge borgernes involvering i beslutningsprocesserne. Indhold og funktionalitet i et PPGIS kan repræsentere forskellige grader af borgerinddragelse og

interaktivitet. Peng (2001) har udviklet en ramme for Internetbaseret borgerdeltagelse og kategoriserer serviceniveauet på grundlag af informationsindhold og interaktivitet (figur 3). I henhold til figur 3 rækker serviceniveauet fra det laveste niveau i det øverste venstre hjørne til det det højeste niveau i det nederste højre hjørne. Det laveste serviceniveau omhandler kun distribution af information, hvorimod det højeste serviceniveau giver borgerne en mere aktiv rolle i definitionen af scenarier og alternativer.

Den af Peng foreslåede ramme for borgernes deltagelse i beslutningsprocessen baseret på InternetGIS er et velegnet instrument til at vurdere forskellige praktiske implementeringer. Der er imidlertid en række barrierer, der skal forceres i forbindelse med gennemførelsen i praksis. Schiffer (1992) hævder således, at den stadig mere omfangsrige adgang til information og værktøjer samt tværgående samarbejde udfordres af tre barrierer: • Utilstrækkelige grænseflader imellem menneske og computer.

• Vaskeligt at flitrere de enorme mængder af information fra kort, statistikker, billeder etc.

• Eksisterende værktøjer er generelt ikke udviklet til at understøtte tværgående samarbejde via Internettet – og slet ikke borgernes deltagelse.

Teknologien giver således muligheder for en mere aktiv involvering af borgerne, men

47

Perspektiv nr. 6, 2004

for eksempel ser på stemmedeltagelsen ved parlamentsvalg og lokalvalg. Man skal dog ikke undervurdere denne mulige følelse blandt mange borgere, som ikke involverer sig i samfundslivet på grund af manglende tillid til politikere og andre beslutningstagere.

Figure 3. Ramme for borgerdeltagelse baseret på InternetGIS - efter Peng (2001).

samtidig er der en række vanskeligheder, der må løses, hvis borgerdeltagelsen skal være reel. Carver (2001) har forsøgt at illustrere dette ved hjælp af en SWOT-analyse. En SWOTanalyse undersøger styrker (strengths), svagheder (weaknesses), muligheder (opportunities) og trusler (threats).

Som det er beskrevet ovenfor har alle beslutninger vedrørende natur og miljø en geografisk dimension, og generelt må lokalsamfundets beboere antages at kende deres nærområde bedre end de fleste andre, og på denne måde kan borgerne give detaljeret information om lokalmiljøet, som sjældent vil være tilgængelig i diverse nationale datasæt. På denne måde vil inddragelse af lokalt kendskab være en styrke i beslutningsprocessen. En yderligere styrke ved at anvende InternetGIS ligger i dets evne til at visualisere og kommunikere information til alle interessenter.

Ikke desto mindre er der problemer med at involvere ”almindelige” borgere i beslutningsprocessen. Den væsent-

48

ligste svaghed knytter sig til det faktum, at ”almindelige” borgere sjældent besidder den nødvendige viden til at forstå de ofte meget komplekse problemstillinger i relation til miljøkonsekvensvurderinger (VVM), hvor der skal foretages en afvejning af miljømæssige og økonomiske forhold. En anden svaghed er relateret til det forhold, at borgerne ikke er i besiddelse af al relevant information. InternetGIS giver dog bedre muligheder for at stille en meget bred vifte af information til rådighed for borgerne.

Som det understreges i Agenda 21 og Århus-konventionen ligger den virkelige mulighed for borgerdeltagelsen i det forhold, at borgerne bliver mere ansvarlige, dersom de selv har været med til at træffe beslutningen. Derfor er det også altafgørende, at deltagelsen er reel. Den virkelige trussel i denne proces er relateret til antipati mod politikere og andre beslutningstagere. Skønt dette er en reel trussel i mange europæiske lande, er det ikke den fremherskende situation i de skandinaviske lande, hvis vi

Sammenfatning og konklusion Myndighedernes plan for digital forvaltning fokuserer meget på teknik og meget lidt på borgerne, men som nævnt i indledningen er borgerne en vigtig brik i demokratiet.

Uden information kommer der ingen borgerdeltagelse, og uden borgerdeltagelse er der intet reelt demokrati. Adgang til information og borgernes deltagelse er derfor vigtig at inddrage i diskussionen om digital forvaltning. Nærværende artikel har taget udgangspunkt i miljøområdet, hvor borgerdeltagelsen principielt er sikret gennem internationale konventioner. Ikke desto mindre er der stor forskel på hvorledes denne proces udføres i praksis. Weidemann og Femers (1993) ‘stige’ illustrerer dette på udmærket vis, hvor den fremherskende praksis foregår på de nederste trin. Internettet giver imidlertid nye muligheder for at inddrage borgerne mere aktivt i den offentlige beslutningsproces, selv om den såkaldte ’digital divide’ skaber frygt for en ny opdeling af samfundet.

Næsten al forvaltning vedrørende miljøområdet retter sig enten mod bestemte lokaliteter (eksempelvis fredning) eller aktiviteter, der finder sted i

Perspektiv nr. 6, 2004

på bestemte lokaliteter (f.eks. landbrug). InternetGIS er derfor et vigtigt redskab i forsøget på at demokratisere beslutningsprocesserne. Inden for ganske få år har InternetGIS gennemløbet en rivende udvikling, når det gælder teknologi, og funktionaliteten er ikke længere begrænset til fremvisning af kort med simpel interaktion som zoomfunktion og databaseopslag. Dagens InternetGIS indeholder således værktøjer til geoprocessering (f.eks. bufferzoner), og giver endvidere brugeren mulighed for selv at indtegne nye objekter i form af punkter, linier eller polygoner.

Der er således teknologisk set skabt mulighed for at realisere de mere ambitiøse dele af Pengs (2001) ramme for borgerdeltagelse – dvs. analyseredskaber koblet med interaktive kort og scenarieudvikling. Som det fremgår af SWOT-analysen er et succesfyldt PPGIS imidlertid ikke kun et spørgsmål om teknologi, men i mindst lige så høj grad et spørgsmål om borgernes evne og vilje til at deltage. Forude ligger derfor en stor pædagogisk opgave dels med henblik på at formidle komplekse problemstillinger omkring et beslutningsproblem, og dels at bevidstgøre borgerne om vigtigheden af netop deres bidrag til den endelige beslutning. Formidlingen af komplekse beslutningsproblemer vil til en vis grad kunne løses ved hjælp af InternetGIS

– eksempelvis via visualisering af forskellige scenarier. Derimod kan det være vanskeligere at bevidstgøre borgerne om vigtigheden af deres deltagelse i beslutningsprocessen. Her vil positive erfaringer fra konkrete beslutningsprocesser hos en myndighed kunne tjene som eksempler til efterfølgelse hos andre myndigheder.

Formålet med nærværende artikel har været at bevidstgøre læserne om de grundlæggende muligheder og faldgruber, der ligger i at bruge geografisk information som et vigtigt element i borgernes deltagelse i de demokratiske beslutningsprocesser.

Litteratur Arnstein, S.R. (1969). A ladder of citizen participation. American Institute of Planners Journal, vol. 35, pp. 216 – 224.

Carver, S. (2001). Participation and Geographical Information: a position paper. ESF-NSF Workshop on Access to Geographic Information and Participatory Approaches Using Geographic Information, Spoleto.

Kingston, R., Carver, S., Evans, A, and Turton, I. (2000). Web-based public participation geographic information systems: an aid to local environmental decision-making. Computers, Environment and Urban Systems, vol. 24, pp.

109 – 125.

Nordic Council of Ministers (2002).

Nordic Information Society Statistics 2002. Helsinki, 2002.

Peng, Z-R, (2001). Internet GIS for public participation. Environment and Planning B: Planning and Design, vol. 28, pp. 889 – 905.

Schiffer, M.J. (1992). Towards a Collaborative Planning System.

Environment and Planning B: Planning and Design, vol. 19, pp. 709 – 722.

Tulloch, D.L. and Shapiro, T. (2003).

The Intersection of Data Access and Public Participation: Implementing GIS User’s Success? URISA Journal, vol. 15. pp. 55 – 60.

UN ECE (1998). Convention on Access to Information, Public Participation in decision-making and access to justice in environmental matters. ECE, Committee on Environmental Policy, Aarhus, Denmark United Nations (1992a). The Rio Declaration on Environment and Development. United Nations, Rio de Janeiro, Brazil.

United Nations (1992b). Agenda 21. United Nations, Rio de Janeiro, Brazil.

Weidemann, I. and Femers, S. (1993) Public participation in waste management decision-making: analysis and management of conflicts. Journal of Hazardous Materials, Vol. 33 pp.355-368.

Om forfatteren Henning Sten Hansen, Aalborg Universitet og Danmarks Miljøundersøgelser, Frederiksbergvej 399, 4000 Roskilde, hsh@dmu.dk

49

Perspektiv nr. 6, 2004

#ARL "RO BRINGER DEN GEOGRAFISKE DIMENSION IND I DIN 6ERDEN NÍR $U HAR BEHOV FOR AVANCERET PLANL GNING , S F EKS OM PLANL GNINGSSYSTEMET 0ROTEUS INDE I BLADET $U HAR BEHOV FOR EJENDOMSDATA #ARL "RO ER /)3 DISTRIBUT R $U HAR BEHOV FOR AT SAMMENS TTE OG PR SENTERE MANGE TYPER AF DATA GEOGRAFISK #ARL "RO LEVERER ')3 L SNINGER TIL STAT AMT OG KOMMUNE $U HAR BEHOV FOR AT UDF RE DETALJEREDE ANALYSER #ARL "RO UDF RER BL A ANALYSER AF DEN KOMMENDE STRUKTURREFORMS KONSEKVENSER $U HAR BEHOV FOR AT ANDRE SYSTEMER SKAL KUNNE ANVENDE GEOGRAFIEN #ARL "RO SAMARBEJDER MED LEVERAND RER AF SYSTEMER TIL DET OFFENTLIGE SÍ DU KAN FÍ EN EFFEKTIV DIGITAL FORVALTNING 3IGER DU ')3 SIGER VI #ARL "RO

#ARL "RO 'RUPPEN #ARL "RO 'RUPPEN ER EN INTERNATIONAL RÍDGIVNINGSVIRKSOMHED 6I RÍDGIVER INDEN FOR BYGGERI ANL G VAND MILJ INDUSTRI MARINE

')3 )4 PROJECT MANAGEMENT SAMT INTERNATIONALE DONORPROJEKTER

WWW CARLBRO COM 50 #ARL "RO AS q 'RANSKOVEN q $+ 'LOSTRUP q 4LF

BD; 9P>><J8> BD; jbXY\i `k$c«je`e^\i# [\i ]i\dd\i \]]\bk`m`k\k _fj [\k

;\k [`^`kXc\ Yp^^\jX^jbfeZ\gk $ ]le[Xd\ek\k ]fi [`k XiY\a[\ BD; 9p^^\jX^ \i _a«ie\jk\e\e ` [\k [`^`kXc\

[l# Xk i\jjfliZ\ie\ Yc`m\i Y\[i\ l[epkk\k# Xk

Yp^^\jX^jbfeZ\gk% BfeZ\gk\k \i l[m`bc\k k`c

bmXc`k\k\e ` [XkX Yc`m\i _«a\i\ f^ ]i\d]fi Xck#

Xcc\# [\i «ejb\i Y\[i\ dlc`^_\[\i ]fi jkpi`e^

Xk XiY\a[j^Xe^\e\ ` Yp^^\jX^jY\_Xe[c`e^\e

f^ fg]«c^e`e^ ¹ jXdk Ç \i\ dlc`^_\[\i k`c

Yc`m\i _lik`^\i\ f^ d\i\ \]]\bk`m\%

[\e \eb\ck\ jX^jY\_Xe[c\i% ;l ] i \e iªbb\

?m`j [l \i `ek\i\jj\i\k ` Xk _«i\ d\i\ fd BD;

jXdd\e_ªe^\e[\ f^ \]]\bk`m\ i\[jbXY\i#

9p^^\jX^ f^ [\k [`^`kXc\ Yp^^\jX^jbfeZ\gk#

[\i [ªbb\i Xcc\ Xjg\bk\i X] [\e [`^`kXc\

\i [l d\^\k m\cbfdd\e k`c Xk bfekXbk\ fj g

Yp^^\jX^j Y\_Xe[c`e^% F^ g jXdd\ k`[ j`bi\i

k\c\]fe ++ -' (' ''%

kc]% ++ -' (' '' nnn%bd[%[b

f]]\ekc`^\# \i_m\imjc`m\k f^ Yfi^\ie\

3D bymodeller, blandt andet.....

Eksempel på 3D bymodel, produceret for Københavns Kommune, Stadskonduktørembedet.

BlomInfo producerer geografiske data og leverer GIS-løsninger, hvor informationerne benyttes som beslutningsgrundlag.

Tekniske kort, ortofotos, laserscanning og digitale terrænmodeller, konvertering af ledningsplaner og bygningstegninger, udvikling af kundespecifikke GIS løsninger, konsulentbistand og rådgivning, samt produktion af 3D bymodeller er kerneydelser i BlomInfo A/S. BlomInfo producerer 3D bymodeller for en lang række kommuner og har bl.a. leveret en digital model af hele København (Mere end 130.000 bygninger). Data leveres i en række standardformater herunder DWG/DXF til Autocad, DGN til MicroStation og DSFL. De digitale 3D bymodeller benyttes i kommunernes lokalplanlægning og byggesagsbehandling, hvor visualiseringsmulighederne har stor betydning i den politiske behandling og dialogen med borgerne.

Kvalitet, leverancer til tiden, innovation, specialiseret viden og omfattende kapacitet gør, at vi kan gennemføre både små og store, komplekse projekter effektivt og professionelt.

Kontakt BlomInfo og hør mere om vores produkter og ydelser.

BlomInfo A/S Vejlegade 6 2100 København Ø

BlomInfo A/S True Møllevej 9 8381 Tilst

Tlf: 70 200 226 Fax: 70 200 227 blominfo@blominfo.dk www.blominfo.dk

Tlf.: 70 220 426 Fax: 70 220 427